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PESQUISA APLICADA

Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica

de assistncia social no perodo FHC

Reinaldo Nobre Pontes

Universidade da Amaznia (Unama)

Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
Resumo: O presente artigo apresenta parte dos resultados e anlises da pesquisa1 sobre as concepes de pobreza de atores sociais
atuantes em polticas de combate pobreza (Programa Comunidade Solidria e Poltica de Assistncia Social) durante os governos
Fernando Henrique Cardoso (FHC). A metodologia incluiu pesquisa bibliogrfica, documental e de campo, utilizando entrevistas e
grupos focais com sujeitos significantes (polticos, gestores pblicos, lderes da sociedade civil e especialistas), para chegar ao conceito
de pobreza entre as diferentes categorias estudadas. O estudo demonstrou a predominncia de continuidades de concepes conservadoras,
mas tambm identificou, principalmente entre alguns gestores, especialistas, lderes e polticos de esquerda, a apreenso de concepo
politicamente mais avanada sobre o fenmeno da pobreza.
Palavras-chave: pobreza, desigualdade, assistncia social, cidadania, combate pobreza.

Concepts of Poverty among Social Actors in the Social Assistance Policy in the Fernando Henrique
Cardoso Government
Abstract: This article presents part of the results and analyses of a study about the concepts of poverty held by social actors active in
policies to fight poverty (The Solidarity Community Program and the Social Assistance Policy) during the government of Fernando
Henrique Cardoso. The methodology included bibliographic, documental and field research, using interviews and focus groups with
significant subjects (politicians, public administrators, civil society leaders and specialists), to arrive at an understanding of the concept
of poverty found among the different categories studied. The study demonstrated the predominance of continuities of conservative
concepts, but also identified, principally among administrators, specialists, leaders and lefitist politicans, the apprehension of a
politically more advanced understanding of the phenomenon of poverty.
Key words: poverty, inequality, social assistance, citizenship, fighting poverty.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010

182 Reinaldo Nobre Pontes
Introduo
A Amrica Latina se constitui num espao pri-
vilegiado de observao dos perversos efeitos das
polticas neoliberais que foram sentidos na quali-
dade de vida das classes sociais mais pobres
(SALAMA, 1999). Os efeitos das polticas neoli-
berais provocaram piora progressiva nas condies
de vida, em razo da virulncia das mudanas no
mercado de trabalho e nas polticas de garantias
de direitos sociais ( LAURELL , 2002; SADER;
GENTILI, 1995; SOARES, 2001).
As polticas pblicas tambm sofreram a sua quo-
ta de retraes de financiamento, com a dissemina-
o, por parte das agncias multilaterais, de uma
nova e avanada metodologia de enfrentamento
dos efeitos perversos da globalizao, o que redun-
dou no desdobramento de uma cruzada para
combater a pobreza extrema no planeta (POGGE,
2004; PNUD, 2001).
O caso brasileiro peculiar na Amrica Latina
porque o Brasil foi o ltimo dos pases do conti-
nente americano a capitular ante a onda do pensa-
mento nico, desdobrando as suas reformas estru-
turais somente nos anos 1990 (SOARES, 2000). Esse
processo de globalizao chega ao Brasil coinci-
dindo com a transio do perodo ditatorial para
redemocratizao, nos anos 1980, perodo em que
ocorre um dos piores ciclos econmicos de sua his-
tria, beirando, inclusive, a hiperinflao. Tal situ-
ao ps fim ao longo ciclo desenvolvimentista,
iniciado nos anos 1940 ( BAUMANN , 1999;
TOURAINE, 2000). Entretanto, estava, paradoxal-
mente, em curso no pas uma importante mudana
poltico-normativa, encabeada pelo movimento de
redemocratizao, com base na coaliso entre as
foras liberais democrticas, socialistas e nos mo-
vimentos sociais. Essa mudana arregimentou for-
as suficientes para aprovar uma nova constitui-
o em 1988, com marcadas influncias dos fun-
damentos de Estado de bem-estar europeu, resis-
tindo a onda neoliberal mundial.
A contradio interna, gerada por uma ordem
legal em conflito com a ordem econmica, ps es-
tes dois mundos em permanente confronto, decor-
rncia que pautaria a dcada de 1990, quando se
instalam, profundamente, as recomendaes do
Consenso de Washington. justamente nesse de-
cnio quando acontece o choque entre os dois mo-
delos, que se fundamenta a hiptese da presente
pesquisa, com o cruzamento destes dois vetores
scio-polticos, no ambiente das polticas sociais,
destinadas ao combate pobreza. Buscamos,
pois, compreender os dois polos e qual deles pre-
dominou no quadro conceitual sustentador dessas
polticas sociais.
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010
Metodologia
Assim, em meio a esse contexto, emerge o objeto
deste estudo, que se situa no grande tema das polti-
cas pblicas de assistncia social. Neste recorte, fo-
calizou-se o estudo das mudanas conceituais sobre
a pobreza e da assistncia pobreza no Programa
Comunidade Solidria (PCS) e na Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS), desenvolvidos nos
governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998
e 1999-2002).
Os sujeitos da investigao so os atores sociais:
gestores dos programas citados; lderes da socieda-
de civil envolvidos com a gesto, controle social ou a
execuo de aes diretas com os assistidos; espe-
cialistas em assistncia social, pobreza e cidadania e,
por ltimo, polticos (deputados e senadores) de di-
reita e de esquerda, envolvidos com o tema da po-
breza e da assistncia social. Atravs de entrevistas,
grupos focais, coletas de documentos oficiais e visi-
tas institucionais, levantamos os dados fundamentais
para o desenvolvimento da anlise do fenmeno em
estudo. Os temas para anlise foram extrados da
comparao entre os discursos, de suas coincidnci-
as e contradies.
A hiptese de trabalho inspirou-se na contri-
buio de Telles (2001) sobre a naturalizao da
pobreza no Brasil, a partir de determinantes his-
tricas, econmicas e culturais, refletidas nos pa-
dres normativos praticados nas polticas de as-
sistncia aos pobres.
O primeiro passo metodolgico consiste na deli-
mitao da amplitude geogrfica da amostra. Deci-
diu-se realizar uma investigao que abarcasse o
mbito nacional e assumimos eleger programas de
assistncia social de mbito federal, observando as
evolues conceituais nos atores ligados a essa es-
fera, tanto do prprio Estado, como os da sociedade
civil, buscando entidades representativas com
abrangncia nacional.
Para o acercamento do fenmeno em estudo,
compreendemos que seria relevante entrevistar in-
formantes situados em distintos nveis de mediaes:
frente situao da realidade social, ou seja, na es-
fera estatal (poder executivo e legislativo); da socie-
dade civil (entidades laicas, religiosas, associativas
filantrpicas e combativas).
Foram realizados os seguintes procedimentos
metodolgicos em face das categorias de sujeitos:
gestores (7 entrevistas e 3 grupos focais); lderes da
sociedade civil (3 entrevistas e 1 grupo focal); expertos
(8 entrevistas) e polticos (6 entrevistas), totalizando 24
entrevistas e 3 grupos focais. A coleta dos documentos
oficiais dos programas eleitos foi feita durante as visitas
s entidades governamentais e no governamentais em
Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro. O critrio de sele-
o do corpus documental para a anlise obedeceu
 Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
aos critrios de temticas eixo, fonte oficial,
pertinncia temporal e gnero de publicao.
A sistematizao dos dados e a anlise dos dis-
cursos foram realizadas e fundamentadas no estabe-
lecimento de unidades de anlise, dentro do marco
histrico-institucional, definido na investigao e pa-
lavras-chave (DUVERGER, 1996). No nvel das cate-
gorias, tomamos como referncia o mesmo autor,
destacando do contedo abordado pelos autores, te-
mas tratados, tomada de posio, com respeito
aos assuntos em foco (LESSARD-HEBERT; GOYTTE;
BOUTIN, 1990).
Cabe esclarecer que os dados deste estudo resul-
taram da pesquisa realizada para elaborao de minha
tese de doutoramento (PONTES, 2007), apresentada
ao Departamento de Sociologia 1 (Cambio Social) no
programa de doutorado Dinmicas sociales en las
sociedades contemporaneas, da Universidade
Complutense de Madrid/Espanha e que o projeto foi
validado em seu aspecto cientfico e tico atravs da
aprovao no exame do Diploma de Estudios
Avanzados (DEA). E, ainda, durante o processo de
execuo da pesquisa, foram observadas as normas
legais e ticas para pesquisa que envolve seres huma-
nos, garantindo-se o prvio consentimento dos su-
jeitos envolvidos, a confidencialidade e a privacidade de
seus depoimentos, inclusive a no utilizao das informa-
es em prejuzo dos que participassem da pesquisa.
Pobreza: algumas tendncias no debate
conceitual
Na poca do feudalismo, a pobreza era compre-
endida quase como o resultado da m sorte de no
pertencer nobreza, ou de no estar sob a proteo
(ou tirania) de um senhorio forte, ou, ainda, de no
estar bem situado em uma corporao ou ofcio. A
preocupao pela pobreza ficava a cargo das aes
das ordens religiosas. A mobilidade social quase no
existia e as posies sociais tinham um carter de
vontade divina.
J no processo da passagem do ancien rgime
para o capitalismo, essa noo de pobreza sofre uma
profunda mudana e passa a referir-se posio em
reao ao trabalho. A noo de pobreza, compreen-
dida como uma vontade de Deus, sofre uma alte-
rao e passa, ento, a ser entendida como o no
cumprimento da tica do trabalho. Essa tica con-
sistia em dois simples princpios, a saber: primeiro,
se se quer conseguir o necessrio para viver e ser
feliz, deve-se fazer algo que os demais consideram
valioso e merecedor de um pagamento; [...] segun-
do, que no honesto descansar; trabalhar um va-
lor em si mesmo (BAUMAN, 2000, p. 17).
A partir dessa perspectiva tica, fica claro, ento,
que a pobreza nascia de no-trabalhar e a soluo
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radicava-se na insero no trabalho. No capitalismo
nascente, o processo de industrializao foi gradual-
mente expandindo-se, mas no foi capaz de absor-
ver toda aquela mo de obra liberada da servido
feudal. Da resultaram grandes contingentes de mi-
serveis sem trabalho, nem assistncia.
Assim, pode-se deduzir que os pobres tinham,
nessa realidade europeia do nascente capitalismo,
uma funo na nova ordem social, ou seja, os po-
bres bons ou merecedores deviam constituir-se
em mo de obra pronta para poder integrar-se pro-
duo. Enquanto aos maus, a nascente sociedade
industrial reservava toda sorte de escrnios: A men-
dicidade estava severamente castigada e a vagabun-
dagem, em caso de reincidncia, era considerada uma
infrao capital (POLANYI, 1989, p. 151).
Diferentemente do perodo fundamentado na
poor law, que garantia o direito vida, o utili-
tarismo e o liberalismo nascentes propugnavam: a
fome domesticar os animais mais ferozes, ensina-
r aos mais perversos a decncia e civilidade, a
obedincia e a sujeio (POLANYI, 1989, p. 190-
191). Deixar os pobres ao lu, sem proteo
paternalista, os levaria naturalmente, ao cami-
nho da normalidade do trabalho. Essa viso liberal
e utilitarista da pobreza ressalta a falta de recursos
poca em que se ampliara a formao de mo de
obra para a nascente indstria.
Quando se trata de definir entre quais concep-
es de pobreza gira, atualmente, o debate, pode-se
afirmar que, basicamente, d-se entre duas corren-
tes: os que creem que esse problema radica-se es-
sencialmente em causas individuais (moralizante);
e os que, ao revs, acreditam que o problema emer-
ge da estrutura social, resultado da desigualdade
social tpica do capitalismo.
Como base da primeira corrente, o individualismo
nasce da concepo de que a sociedade constitui-se
de um agregado de indivduos livres e iguais, que bus-
cam satisfazer seus desejos e preferncias e que se,
nessa corrida, no logram um nvel aceitvel de so-
brevivncia, tornam-se pobres, chegando, inclusive,
at a excluso social. Como regra geral, devem se
queixar de si mesmos, pois no foram capazes de ser
vencedores na justa competio de mercado.
Pertence a essa corrente tambm a concepo de
que assistir aos perdedores, atravs de polticas
sociais que lhes garantam direitos sociais, leva,
justamente, situao inversa. Um dos argumentos
mais fortes que os neoliberais costumam utilizar con-
tra a ideia de assistir aos pobres e excludos, atravs
de polticas de garantias de direitos de cidadania,
que geram uma cultura de dependncia ou como
se costuma chamar ardil da pobreza (GANS, 1995;
MORENO, 2000).
Atkinson, cujos conceitos vm sendo amplamen-
te utilizados na medio de bem-estar e pobreza, re-
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ala em sua definio de pobreza o critrio de ren-
da, destacando que
[...] perda social que est relacionada com a distri-
buio desigual de renda em termos de carncias
de renda equivalente. Mede a desigualdade de uma
distribuio de renda pela reduo porcentual da
renda total que pode sustentar, sem que diminua o
bem-estar social (ATKINSON, 1989 apud SEN,
1999b, p. 113).
Para ele, os pobres so aqueles cujos recursos se
situam abaixo de certo nvel, cuja determinao de-
pende da forma concreta em que a sociedade o con-
cebe. Como os indivduos utilizam seus recursos no
relevante, j que uma pessoa no considerada
pobre se tiver os meios suficientes para escapar da
pobreza, sejam quais forem as condies de vida
observadas.
Polticas de combate pobreza nos
governos FHC
A ascenso de FHC presidncia do Brasil, obe-
deceu, do ponto de vista poltico, a determinaes de
um processo de superao de uma crise de
hegemonia das elites dominantes no pas, galvanizando
as foras do centro e da direita poltica, na
implementao de um novo padro de desenvolvi-
mento, ancorado na liberalizao e internacionalizao
da economia. inegvel que, durante os governos
FHC, foi perseguida, com veemncia, a superao
do modelo varguista (trabalhista), com a instaurao
de um modelo de clara inspirao neoliberal.
Farias (2002) faz uma clara delineao do que
chama de plano de desenvolvimento social do go-
verno FHC que se estruturaria sob os seguintes con-
ceitos: a estabilidade macroeconmica, a austerida-
de fiscal e a reforma do Estado.
O carro chefe desta poltica foi o Plano Real, pla-
no de estabilizao da moeda, que, em essncia,
objetivava derrubar as taxas de inflao, que haviam
resistido a todos os anteriores planos. Criou uma nova
moeda, o Real, que conseguiu, imediatamente de-
pois de sua implantao, baixar a inflao de 48%
para 8%, em um ms. Este plano, lastreado pelas
medidas propostas pelo Consenso de Washington
para os pases capitalistas perifricos, estabeleceu
as seguintes metas: estabilizao da moeda;
privatizao das empresas estatais; reduo do pa-
pel regulador do Estado; saneamento da dvida pbli-
ca; desregulamentao do mercado de trabalho; re-
duo do financiamento pblico das polticas sociais,
mediante corte de despesas pblicas na rea social.
Os efeitos distributivos do plano de estabilizao,
conquanto efetivos, cessaram prematuramente. Ro-
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cha (2000) mostra que, em setembro de 1996, estes
efeitos j se igualavam aos valores alcanados no
incio da aplicao do plano e que o nmero de po-
bres, caiu entre 1993 e 1995, tornando, porm, a su-
bir entre 1996 e 1998, de 25% para 28%.
O desafio do governo FHC, no tocante a polticas
pblicas de enfrentamento pobreza parecia residir
em duas frentes: no xito do Plano Real e nas polti-
cas de combate pobreza. A alternativa adotada pelo
governo para enfrentar esse quadro de agravamento
da excluso social foi buscar o caminho da
contrarreforma do Estado, negadora da nova tendn-
cia legal social-democrata, de inspirao europeia,
de implantao de polticas sociais universais. Retro-
cedendo, assim, ao substituir a velha frmula
clientelista e focalista, com a criao do Programa
Comunidade Solidria (PCS), enquanto descon-
siderava todo o sistema institucional de assistncia
social previsto na Constituio Federal e regula-
mentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS).
O PCS foi criado em janeiro de 1995 como uma
grande estratgia de articulao de vrios progra-
mas sociais situados em vrios ministrios, sob a pre-
sidncia da esposa do Presidente da Repblica. Essa
estratgia dominou o primeiro governo. Com seu claro
fracasso, no segundo governo a estratgia PCS
substituda pelo Programa Comunidade Ativa (PCA)
e pela ativao da Poltica Nacional de Assistncia
social (PNAS).
Tais polticas e programas, cujos detalhamentos no
cabem neste espao, constituem-se espaos propcios
para a anlise dos discursos sobre a noo de pobreza
dos diferentes atores sociais neles envolvidos.
Concepes dos atores sociais sobre pobreza:
continuidade versus descontinuidades
Apresentaremos aqui uma sntese dos resultados
do estudo realizado com atores sociais gestores dos
programas citados; lderes da sociedade civil envol-
vidos com a gesto, controle social ou execuo de
programas socias; especialistas em polticas sociais,
assistncia social, pobreza e cidadania e polticos de
direita e de esquerda, envolvidos com o tema da po-
breza e da assistncia social. E, para efeito de ilus-
trao, algumas falas sero citadas. Os informantes
responderam basicamente a perguntas abertas so-
bre quais mudanas observavam nas polticas soci-
ais contra a pobreza e o que perceberam depois do
advento da Constituio de 1988, e, especialmente,
com relao s noes de pobreza.
Para os gestores (PCS/PNAS), o conceito de
pobreza apareceu de diferentes modos no discurso
dos informantes. Vamos notar importantes mudan-
as nas vrias posies ante os anteriores modelos
 Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
de anlise de polticas socioassitenciais. No entanto,
foram tambm percebidas linhas de continuidade em
comparao com os mesmos padres refletidos nas
polticas concretas, para alm do discurso governa-
mental, que parece definitivamente modernizado por
incorporar noes mais avanadas de pobreza e de
cidadania ativa.
Entre os membros entrevistados do PCS, pode-
se identificar avanos conceituais, quanto noo
de pobreza, como observamos nos textos seguintes:
[] A pobreza hoje ganhou uma dimenso poltica,
[...] ganhou a sociedade (Assessora do PCS, Go-
verno Federal).
Tambm a seguinte afirmao ilustrativa do
avano:
[...] o prprio conceito de pobreza e desigualdade,
que ficou mais amplo, mais claro como multi-
dimensional, como uma necessidade de se quebrar
de fato com o rano tutelar (Membro da Secretaria
Executiva do PCS).
Admitir a cultura tutelar da assistncia j denun-
cia um tmido avano.
Sobre as vises dos gestores (PNAS) concluiu-
se que existe a agregao de novos sentidos, como
por exemplo nesta afirmao:
Pobre aquele que, para alm de no ter a renda,
no tem estudo, no tem incluso, no tem o co-
nhecimento [...] (Gestor Superior, Secretaria de Es-
tado de Assistncia Social).
O avano da viso de pobreza limitada insufici-
ncia de renda perceptvel na afirmao acima, com
especial nfase ao dficit de conhecimento, como
agravante. Sem embargo, os textos, em sequncia,
mostram justamente o contrrio. Ou seja, que o
paradigma da insuficincia de renda permanece ofi-
cialmente vigente nos programas.
[...] teoricamente, se diz pobre aqui pela posse de
renda. Quer dizer, o que se define oficialmente no
Brasil: [...] uma renda de meio salrio mnimo per
capita [...] normalmente as polticas pblicas so
desenhadas em cima desse foco a (Gestor Superi-
or, Secretaria de Estado de Assistncia Social).
A noo de pobre como algum que est
despossudo de seus direitos , certamente, mais avan-
ada do que a noo individualista, que joga sobre
ele a culpa.
Em sntese, os gestores (PCS/PNAS), em rela-
o forma como concebem a noo de pobre e de
pobreza, no se diferenciam substantivamente, por-
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quanto so concordes em admitir que o que prevale-
ce o critrio de carncia de renda, embora reco-
nheam, por sua vez, a sua insuficincia conceitual.
Quanto aos lderes de ONGs laicas, pode-se per-
ceber, com respeito ao conceito de pobreza, im-
portantes deslocamentos conceituais. Conquanto
se trate de um campo no governamental, not-
vel a incorporao das mudanas institucionais
advindas da Constituio de 1988. Ocasio em que
a participao da sociedade civil torna-se pa-
radigmtica na gesto das polticas pblicas, por-
que se passa, de fato, a intervir no espao pblico,
tentando controlar, interferir, nos destinos das mes-
mas polticas.
Na citao a seguir, pode-se alcanar a tentativa
de capturar o fenmeno da pobreza, a partir de um
ponto de vista mais amplo, comparativamente ao
paradigma dominante de insuficincia de renda,
quando define a pobreza no Brasil:
[...] no apenas uma questo s de renda: tam-
bm uma questo de acesso riqueza, conheci-
mento e poder [...] tem mltiplas causas: ela
regionalizada, ela tem gnero, ela mais feminina
do que masculina; [...] tem aspectos tnicos, raci-
ais [...] (Lder de ONG laica).
Percebe-se, claramente, a incorporao, no dis-
curso do tema do poder, raa e gnero, dimenses
que tm mais a ver com a questo da desigualdade e
que adensam a anlise sobre a pobreza.
Para o informante ligado ONG religiosa, o con-
ceito de pobreza e de pobre no encontrou uma ni-
ca posio consensual. Oscilou entre posturas de
justificao moral para a existncia dos pobres e
outras que mesclam religio e poltica sob a noo
de sociedade injusta. Isto se pode confirmar na
seguinte fala
[...] ns temos levantado a histria desses homens,
de cada um deles e porque estavam na rua, no
eram (sic!) um monte de vagabundos, no! Eram,
sim, um monte de desempregados e de famlias
desestruturadas [...] (Lder de entidade religiosa 1).
O pobre para ele um despossudo de seus direi-
tos; responsabiliza a estrutura social e indica com-
promissos com mudanas sociais
[...] um homem que trabalhou 24 anos na vida
dele, contribuindo [...] sem ter a noo de que ele
no precisava estar na rua, se tivesse, pelo meno, a
conscincia dos direitos que tem (Lder de entida-
de religiosa 1).
Por outro lado, um informante de outra entidade
religiosa nacional, define o pobre como
186 Reinaldo Nobre Pontes
[] em essncia um enfermo, do corpo que est
faminto (sem calorias, sais minerais etc.), da mente
(por estar fixado no lado dark da vida) e um enfer-
mo social (no sabe ler, escrever, no uma criatura
produtiva para a sociedade). um enfermo moral
(porque seus padres ticos so muito baixos) (L- mas de estudar, analisar e medir a pobreza, alm de
der de entidade religiosa 2).
Pode-se dizer tambm da definio supracitada
que esto centradas no indivduo as matrizes das cau-
sas, tendo, portanto, o seu eixo na moral, ajuizando
sobre as escolhas e os mritos individuais.
No caso das ONGs combativas, coincidem os
informantes cuja a noo de pobreza est mais atada
a problemas de natureza estrutural da sociedade do
que individual. A viso de que a pobreza resulta de
problemas estruturais fica demonstrada, quando
afirmado que
A pobreza e a misria no so causas, mas, sim,
consequncia de um modelo concentrador e explo-
rador so como uma herana de um povo que [...]
est secularmente marcada pela herana de um tra-
o que vem desde os tempos coloniais [...] (Lder
de ONG combativa).
A referncia causalidade da pobreza tem a ver
com uma crtica ao modelo econmico vigente, que,
em suma, concentrador de riquezas e gerador de
desigualdades de toda a natureza. A crtica predo-
minante imediaticidade na percepo do problema da
pobreza, descuidando de sua ancoragem histrica,
o que se depreende da citao seguinte:
[...] continua a velha definio como sendo insufi-
cincia de renda. A pobreza medida pelo limite da
sobrevivncia, e sobrevivncia comida [...] (Diri-
gente de associao profissional nacional, Mem-
bro do CNAS) .
Importa destacar aqui o reconhecimento da po-
breza, por parte do informante, que d mais visibili-
dade (publicidade) ao fenmeno, sem, entretanto,
criar-se um avano, relativamente percepo de
que a medida do fenmeno se limita sobrevivncia,
a viver somente para comer. O mais criticvel, se-
gundo o informante, a manipulao a que o tema
deu lugar, j que as medidas de pobreza passam a
ser construdas sob a estrita convenincia da dispo-
nibilidade de recursos.
Na categoria dos especialistas em poltica so-
cial, assistncia social e pobreza, composta por
expertos das reas de Economia, Sociologia e Ser-
vio Social, vinculados a centros de referncia em
pesquisa no tema em estudo , sero apresentadas,
em sequncia, as tendncias predominantes, encon-
tradas nos seus discursos.
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Examinando a subcategoria dos expertos em po-
breza, um duplo enfoque pode-se recolher de suas afir-
mativas: um, com nfase histrico-poltico, interpretativo
da evoluo do fenmeno no pas; e outro, que traduz
o debate entre economistas e socilogos sobre as for-
seus impactos no desenho das polticas pblicas, com
nfase nas polticas de assitncia social.
Primeiramente, sublinhe-se a nfase temtica
entre pobreza e moralizao que ocorre:
[...] quando se desconecta a questo social do seu
campo conflitivo, de fato advm a despolitizao e
a moralizao do tema (Especialista em pobreza,
sociloga 1).
Como podemos perceber, a informante aponta um
problema chave na anlise da pobreza, sua
despolitizao.
A separao temtico-causal entre a pobreza e o
trabalho, na perspectiva da sociedade salarial, o
que enfoca a citao abaixo:
[...] porque a poltica perdeu seu horizonte; o hori-
zonte era incluir na sociedade salarial e a sociedade
salarial cada vez mais se esvazia... (Especialista em
pobreza, sociloga 1).
Tal perda de referncia sobre o lugar onde incluir
os pobres em uma sociedade como a brasileira afetou,
sobremodo, a forma de desenhar polticas para os po-
bres. como se houvessem fechado a porta de sada
da poltica, especialmente agora em pleno ocaso do
paradigma salarial-bem-estarista. Pode-se inferir,
portanto, as razes do porqu da facilidade com que o
tema pobreza ficou despolitizado, naturalizado.
Os enfoques do economista experto em pobreza
giraram em torno da identificao dos limites de se
tomar a mensurao de insuficincia de renda como
a principal referncia, para estabelecer a quem se
pode chamar de pobre na sociedade brasileira.
A maior parte dos economistas, mais bem consoli-
dados na rea de pesquisa sobre a pobreza, reco-
nhece razoavelmente que pobreza no s insufi-
cincia de renda. [...] tais indicadores so utiliza-
dos mais por questes de limitao muito mais do
que por convico de que pobreza s aquilo [...]
(Especialista em pobreza 2, economista do IPEA).
certo que, para alguns expertos em polticas
sociais, no existem dvidas quanto aos limites em
se tomar a base conceitual sobre a pobreza, a partir
da mensurao de linhas de pobreza-indigncia. As-
sim, pobre no somente aquele que no possui ren-
da, mas tambm pobre quem no tem acesso a
bens e servios essenciais. Na seguinte manifesta-
 Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
o se identifica a conceituao da pobreza como
geradora de consequncias para a poltica e para os
governos e seus planos e seus oramentos:
[...] dois grandes pesquisadores sobre pobreza que
escrevem isso abertamente, [] que para se calcu-
lar a linha de pobreza, se tentava chegar num n-
mero no muito grande de pobres. Porque se trata
de calcular uma fronteira para se definir o grupo
alvo majoritrio para as polticas (Experto em po-
breza 2, economista do IPEA).
Essa fronteira estabelece, perversamente, uma
diviso entre os que tm direito e os que no tm, a
determinados benefcios, que nesses casos referem-
se aos direitos de sobrevivncia ou de existncia.
Entre os especialistas em polticas de Assistncia
Social, identifica-se a crtica ao paradigma dominante
de insuficincia de renda e a nfase na condio
multidimensional do fenmeno, viso, segundo eles, a
partir da qual deve ser definida a condio de pobreza.
um conceito fundado na sociedade de mercado
[] aliado capacidade de consumir [] qualquer
metodologia que voc use vai medir o no ter (Es-
pecialista em Assistncia Social 3).
Outro enfoque conceitual importante identificado
alia-se dimenso da historicidade, j referida ante-
riormente pelos expertos em pobreza, e que se rela-
ciona com a resistncia viso individualista da po-
breza, porque para eles a pobreza no uma ques-
to individual, mas uma construo social (Espe-
cialista em Assistncia Social 3). Nota-se uma clara
inteno de conectar a existncia da pobreza com
sua condicionante estrutural, buscando escapar s
leituras meramente mtrico-quantitativas, e, resga-
tando a sua dimenso poltica, perdida nos esforos
quantificadores.
Todavia, no foi desprezada a importncia de co-
nhecer a pobreza em sua dimenso espacial, visando
a uma maior efetividade no seu enfrentamento, limi-
tado condio de instrumento de poltica pblica,
para a erradicao da pobreza.
As condies efetivas do lugar onde as pessoas
vivem, as torna mais pobres, isto , voc pode ter a
mesma renda, mas, dependendo das condies do
lugar, aquele ter menos ou mais possibilidades (Es-
pecialista em Assistncia Social 3).
Essa observao est ancorada na experincia
profissional, que mostra as diferenciaes no con-
junto de pobres e que o lugar onde vivem
determinante para a delimitao da severidade do
problema, em face da criao de portais de seleo
para a incluso em programas sociais. Isso se conecta
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010
187
com a viso desenvolvida de pobreza por Sen (1999b)
como baixo desenvolvimento de funcionamentos e
capacidades, em que critica a concepo de pobreza
como insuficincia de renda.
Na categoria dos polticos (de centro-direita e de
esquerda) adotou-se como critrio escolher os infor-
mantes dentre aqueles que mais tenham intervindo
no tema de luta contra a pobreza, atravs de propos-
tas legais.
Os polticos de centro-direita so representantes
dos setores mais conservadores da sociedade brasi-
leira. No foi estranho encontrar, entre as suas con-
cepes, as formas mais limitadas e instrumentais de
ver a pobreza e os pobres.
[] os pobres so geralmente no-brancos [] dois
teros deles esto no Nordeste mais da metade
na zona rural. Sabemos quantos so, onde esto e
como vivem (Poltico de direita 2, PFL).
A pobreza reconhecida amplamente como um fe-
nmeno complexo que vai alm dos ndices de renda
monetria. [...]. A condio rural ou urbana destas
populaes tambm afeta o nvel efetivo de bem-
estar dessas populaes (Poltico de direita 1, PFL).
O problema da pobreza, segundo essa viso, no
o seu desconhecimento, nem a sua localizao ge-
ogrfica e regional, mas de outra natureza. Nessa
definio, pode-se reconhecer a feio do perfil ra-
cial da pobreza, alm da j referida feio regional,
tambm ressaltada por outros informantes de outras
categorias, o que, at mesmo, registra uma crtica
implcita s definies com base exclusiva em renda,
conferindo relevncia possibilidade de acesso a bens
e servios pblicos.
Pode-se verificar, em sntese, nos discursos dos
polticos de direita sobre a pobreza, que se moder-
nizaram quanto ao reconhecimento do fenmeno
e seu carter social e no natural. No entanto, tais
avanos conceituais ficam reduzidos, em sua ca-
pacidade de provocar mudanas, quando so apli-
cados em governos sob o controle de partidos de
centro-direita, como se constatou nas polticas do
governo FHC.
Os resultados sobre os polticos de esquerda po-
dem ser verificados nas citaes seguintes, onde se
observa, quanto ao conceito de pobreza, um avan-
o, nos aspectos assinalados anteriormente, em re-
lao ao discurso dos polticos de direita, uma vez
que investem contra o calcanhar de Aquiles do
discurso direitista-liberal. Ou seja, os polticos de
esquerda criticam diretamente os padres de desi-
gualdade de riqueza e renda, consequncias do de-
sigual acesso s riquezas na sociedade capitalista.
A defesa da propriedade o limite dos avanos dos
liberais conservadores.
188 Reinaldo Nobre Pontes

A afirmao de que a pobreza no Brasil a expres-
so da desigualdade na distribuio da renda um
avano em termos de concepo e de formulao;
demonstramos que a nossa histria econmica est
marcada exatamente por um padro de crescimen-
to, de acumulao de riquezas e de capital, que le-
vou a uma concentrao muito grande da riqueza
(Poltico de esquerda 4, PT).
Um eixo de anlise identifica e crtica o conceito
de pobreza predominante antes da Constituio de
1988, como algo atado assistncia:
[] antes a pobreza era muito centrada na questo
assistencial, era o assistencialismo mesmo [] (Po-
ltico de esquerda 2, PSB).
dois importantes deslocamentos conceituais, ao afir-
mar a sua titularidade (ainda que potencial) de direi-
tos, a sua condio de cidadania, que lhe confere di-
reitos a ser bem acolhido nos servios (pblicos ou
privados). Outro importante dado afinidade da po-
breza que passa por mudanas estruturais na socie-
dade, o que coincide com a programtica reformista
de vis partidrio programtico do informante.
Pobreza, entendida como no participao nos fru-
tos da produo social de riqueza, introduz no s
uma dimenso histrica do fenmeno, mas tambm
uma perspectiva progressiva do problema, evitando
as consequentes propostas imediatistas e assis-
tencialistas, que nada mais fazem seno perpetuar a
si mesmas.

O que coincide com a crtica postura dos po- Aproximaes conclusivas

lticos tradicionais que se aproveitavam eleitoral-
mente das camadas sociais mais pobres. Nesta li- Os resultados da investigao permitiram-nos
nha crtica, tambm a noo de pobreza est ba- chegar a algumas concluses provisrias que passa-
seada na insuficincia de renda, como confirma a mos, resumidamente, a relatar, valendo ressaltar o
declarao seguinte: seu carter tendencial, em nada absoluto.
Observamos se dois blocos no homogneos de
A pobreza mais do que a falta de alimentos; [...] foras que se enfrentaram no direcionamento das
a falta de acesso educao, infraestrutura polticas de combate pobreza: uma conservadora e
urbana, habitao popular, ao saneamento b- mantenedora de antigos padres, que manejava a
sico, cultura, a uma boa educao alimentar [] poltica para os pobres, como polticas eminentemen-
muito mais complexo e no se resolve com um te de controle dos pobres e para manuteno da or-
programa (Poltico de esquerda, partido de opo- dem vigente; outra que defendia certas mudanas na
sio 2, PSB). direo social das polticas sociais contra a pobreza,
buscando ancor-las na noo de direito de cidada-
Acrescente-se a esta tendncia analtica uma nia, sob o patrocnio primacial do Estado. O primeiro
noo muito mais avanada de pobreza trasladando-se bloco predominou nitidamente sobre o segundo, o que
do paradigma dominante e no impediu que se pudessem
incorporando necessidades verificar, contraditoriamente,
mais subjetivas e polticas Ainda que se possam tendncias de avanos em
para a definio de pobreza. alguns aspectos atravs da
reconhecer alguns avanos anlise do discurso dos ato-
[ ] o pobre, ele um ci- frente s novas modalidades de res sociais.
dado, ele tem direito [] Constatamos que existiu
se ele servido por uma programas e projetos de ao, certa preponderncia em se
entidade social privada, conceituar a pobreza como
uma poltica de educa- h, no plano conceitual, uma inexistncia ou insuficincia
o, eficaz, eficiente, uni- de renda, o que, a nosso juzo,
versal, competente, sus- supremacia de concepes implica favorecimento do pre-
tentvel, [...] esse o pri- domnio da definio de aces-
meiro tratamento [...] conservadoras, no que tange a so a programas sociais de
num projeto estratgico combate da pobreza restrita
de longo prazo [...] uma
essas modalidades de pobreza extrema. Se, pela
reforma tributria para assistncia pblica no influncia do focalismo, pode-
[...] uma reforma agrria se encontrar uma justificati-
pra valer (Poltico de es- contributivas, o que no va, j sob o argumento neo-
querda 2, PSB). liberal, que uma forma mais
favorece a construo do eficaz de se enfrentar a po-
Pode-se notar na declara- breza, o que se constata, nes-
o anterior a presena de cidado sujeito de direitos. ta investigao, que o foca-

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010

 Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
lismo melhor serviu para limitar a compreenso da ques-
to social e tambm a reduo das hipteses das polti-
cas sociais e dos direitos que lhes do sustentao.
Ainda que se possam reconhecer alguns avanos fren-
te s novas modalidades de programas e projetos de ao,
h, no plano conceitual, uma supremacia de concepes
conservadoras, no que tange a essas modalidades de as-
sistncia pblica no contributivas, o que no favorece a
construo do cidado sujeito de direitos.
Foi possvel identificar, nos discursos de alguns
atores, indcios de mudanas conceituais superadores
de padres mais conservadores, que apontam para a
perspectiva de construo de polticas entre alguns
atores, especialmente entre os acadmicos, (no to-
dos), polticos de esquerda e ONGs combativas. O
cenrio dos enfrentamentos de diferentes modelos
de polticas est tambm envolvido em um silencioso
embate terico-poltico entre modelos de polticas
sociais, como o que aposta em perspectivas
neoliberais, reducionistas da responsabilidade do Es-
tado, e em outra mais estatista, de inspirao socia-
lista, ou, em sua face mais branda, liberal igualitria,
mas que supe a necessidade de uma atualizao
nas polticas pblicas redistributivas.
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Nota
1 Essa pesquisa foi realizada para construo de minha tese de
doutorado defendida em 2007 junto ao Departamento de
Sociologia 1 da Universidad Complutense de Madrid,
orientada pela Prof Dra. Mara Luz Morn.
Reinaldo Nobre Pontes
reinaldopontes@ibest.com.br
Doutorado em Sociologia pela Universidade
Complutense de Madrid (UCM), Espanha
Professor da Universidade da Amaznia, Pesquisa-
dor
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010
190 Reinaldo Nobre Pontes

Coordenador do Observatrio de Violncias nas Es-

colas

Universidade da Amaznia (Unama)

Centro de Cincias Humanas e Educao
Av. Alcindo Cacela, 287
Umarizal
Belm Par
CEP: 66060-902

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