ii

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA

BIBLIOTECA DO IFCH UNICAMP

Lopes, Cleber da Silva

L881c Como se vigia os vigilantes : o controle da Polcia Federal

sobre a segurana privada / Cleber da Silva Lopes. - -

Campinas, SP: [s.n.], 2007.

Orientador: Andrei Koerner.

Dissertao (mestrado) - Universidade Estadual de
Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

Ttulo em ingls: Watching the watchers : Federal Police control about

private security

Palavras-chave em ingls (Keywords): Private security services

State, The - Control
Civil rights
Policemen - Brasil

rea de concentrao: Estado, processos polticos e organizao de interesses

Titulao: Mestre em Cincia Poltica

Banca examinadora: Prof. Dr. Andrei Koerner (Orientador)

Prof. Dr. Lus Antnio Francisco de Souza
Prof. Dr. Bruno Wilhelm Speck
Prof. Dr. Fernando Salla
Prof. Dr. lvaro Gabriel Bianchi Mendez

Data da defesa: 25-04-2007

Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica

iv

Aos meus pais, Gentil e Mercedes, em retribuio aos sacrifcios feitos em nome
de meus estudos
 v

Agradecimentos

Agradeo ao meu orientador, professor Andrei Koerner, que incentivou at o final a proposta de
realizar uma pequena pesquisa na agncia estatal que faz o controle da segurana privada no
Brasil. A autonomia intelectual que me foi dada para a realizao deste trabalho foi fundamental.
Se por vezes ela gerou angstias diante de problemas sociolgicos recentes e polmicos, por
outro lado ela foi decisiva para meu amadurecimento intelectual. Alm da orientao acadmica,
sou grato s palavras de conforto nos momentos delicados dessa trajetria, como tambm sou
grato ateno dispensada na reta final deste trabalho.

Agradeo ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), que

financiou meus estudos por dois anos, permitindo que me dedicasse integralmente realizao do
trabalho. Sem este suporte financeiro o trabalho teria outra natureza. Agradeo tambm ao
programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Unicamp, na pessoa do professor Armando
Boito Jr., pelo auxlio financeiro necessrio realizao da pesquisa emprica, e pela
flexibilizao de alguns prazos, dois fatores que permitiram a devida finalizao do trabalho.

Agradeo ao professor Lus Antnio, cujos comentrios feitos durante minha qualificao
ajudaram a melhorar (espero) este trabalho. Infelizmente no foi possvel incorporar todas as
sugestes. Combinar pesquisa emprica e discusso terica rigorosa sobre um tema marcado por
acirradas polmicas uma tarefa difcil de ser cumprida ao longo de dois anos. Agradeo tambm
ao professor Valeriano Mendes Ferreira, que me ajudou a ver o trabalho com mais clareza.

Tambm sou muito grato a todos os empresrios e trabalhadores membros da CCASP que se
dispuseram a responder meus questionamentos e que me ensinaram um pouco sobre o complexo
universo da segurana privada, extirpando alguns preconceitos que carregava. Tambm sou grato
a todos os servidores da Polcia Federal com quem conversei ou mantive contato - delegados,
agentes, escrives e funcionrios administrativos. Sou especialmente grato ao Dr. Adelar, que
no apenas abriu as portas da Coordenao-Geral de Controle de Segurana Privada e manteve
comigo um dilogo franco e rico, mostrando esprito republicano e provando que a aproximao
vi

entre academia e as organizaes policiais possvel, como tambm ofereceu o conforto de seu
lar e muitas outras facilidades para que minha viajem Braslia fosse possvel. Na Coordenao
tambm sou grato ao Dr. Guilherme e ao Dr. Licnio pela cordialidade e franqueza com que me
trataram. Pela mesma razo agradeo Dra. Ftima e ao Edimar, da DELESP-MG. Tambm
manifesto minha gratido Priscylla Stern, da Superintendncia Regional do Departamento de
Polcia Federal de Gois, que num momento difcil da pesquisa se disps prontamente a
colaborar.

Durante a realizao do trabalho encontrei colaboradores e interlocutores que contriburam para o

seu enriquecimento. Meus agradecimentos a Mariana Mei, com quem mantive um dilogo
instigante que ajudou no desenvolvimento de parte desta dissertao. Andr Zanetic, tenente
Oswaldo e Tlio Kahn, da Coordenao de Anlise e Planejamento da Secretaria de Segurana
Pblica de So Paulo (CAP-SSP/SP), tambm colaboraram ao fornecerem dados preciosos para
fundamentar argumentos contidos neste trabalho. Tambm sou grato a Fer Bandini e Dida pela
acolhida quando das minhas viagens a So Paulo, e a Vitor e Fernanda por terem facilitado um
contato em Salvador e pela hospitalidade baiana. Agradeo ainda a Thiago Gregrio pelo auxlio
na tabulao dos dados.

Alm destas pessoas, que de alguma forma contriburam diretamente para a realizao deste
trabalho, outras o fizeram indiretamente e de maneira igualmente importante. Agradeo aos meus
pais, Mercedes e Gentil, a quem dedico esta dissertao, e minha irm, Francis, com quem
partilho uma trajetria comum que nos trouxe mesma universidade e que resultado do
investimento realizado em nossa educao.

Por fim, agradeo aos amigos que fiz em Campinas e que me proporcionaram tantos momentos
divertidos ao longo destes dois anos: Vitor, Mari, Liza (coletivo), Joo, Ju e Uallace. Valeu!
Estimo muito a amizade de vocs.

Campinas, 28 de maro de 2007

 vii

SUMRIO

NDICE DE TABELAS, QUADROS, GRFICOS E ILUSTRAO .....................................VIII

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS .....................................................................................X

RESUMO / ABSTRACT .............................................................................................................. XI

INTRODUO..............................................................................................................................13

1 ABORDAGENS TERICAS SOBRE O CONTROLE DA SEGURANA PRIVADA ..........21

1.1 Abordagens Analticas: A Multiplicidade de Controles da Polcia Privada........................ 22
1.2 Abordagens Propositivas: O Estado como Fonte Principal do Controle da Polcia Privada40
1.3 A Importncia do Controle Estatal ...................................................................................... 48

2 SEGURANA PRIVADA E POLICIAMENTO PRIVADO INFORMAL NO BRASIL.........53

2.1 A Segurana Privada ........................................................................................................... 56
2.2 O Universo do Policiamento Privado Informal ................................................................... 76

3 ESTRUTURA NORMATIVA E INSTITUCIONAL PARA O CONTROLE DA

SEGURANA PRIVADA NO BRASIL ...................................................................................... 97
3.1 Histrico e Caractersticas ................................................................................................. 100
3.2 Atores e Interesses na Vigncia da Atual Estrutura Normativa e Institucional................. 108

4 O CONTROLE DA POLCIA FEDERAL SOBRE A SEGURANA PRIVADA .................123

4.1 Dispositivos Legais............................................................................................................ 125
4.2 Instrumentos de Incentivo ao Controle Interno e Externo................................................. 152
4.3 Poltica de Fiscalizao ..................................................................................................... 160

CONCLUSO..............................................................................................................................181

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .........................................................................................189

FONTES CONSULTADAS.........................................................................................................195

ANEXOS......................................................................................................................................199
viii

NDICE DE TABELAS, QUADROS, GRFICOS E ILUSTRAO

TABELAS

Tabela 1: Vigilantes e Empresas de Segurana Privada Cadastradas no DPF .............................. 58

Tabela 2: Nmero de Empresas de Segurana Privada (especializadas e orgnicas) e Vigilantes
no Brasil (2003-2004)............................................................................................................ 60
Tabela 3: Policiais e Vigilantes por Habitante (2003-2004) ......................................................... 62
Tabela 4: Formao dos Executivos das Empresas de Vigilncia ........................................ 82
Tabela 5: Grupos de Natureza das Ocorrncias............................................................................. 86
Tabela 6: Naturezas Principais das Ocorrncias............................................................................ 86
Tabela 7: Ocorrncias por dia da semana Tabela 8: Ocorrncias por perodo do dia....... 87
Tabela 9: Nvel de escolaridade dos vigilantes no Brasil ( 2001 2003)* ................................. 127
Tabela 10: Nvel de escolaridade das principais foras de segurana pblica do pas................ 128
Tabela 11: Taxa de abertura, taxa de cancelamento e total de empresas autorizadas no Brasil -
2002 e 2004 (%) .................................................................................................................. 131
Tabela 12: Alteraes introduzidas na grade curricular dos cursos para Vigilantes ................... 136
Tabela 13: Infraes por tipo e por segmento em 2004 (em %).................................................. 164

QUADROS

Quadro 1: Tipologia das Formas de Policiamento ........................................................................ 31

Quadro 2: Fontes de Responsabilizao da Polcia Privada.......................................................... 32
Quadro 3: Policiais Militares Vtimas de Homicdios nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo
(1995-2001) ........................................................................................................................... 89
Quadro 4: Marco regulatrio da segurana privada ...................................................................... 98
Quadro 5: Exigncias para que empresas e vigilantes exeram atividades de segurana privada
............................................................................................................................................. 125
Quadro 6: Armas permitidas por atividade ................................................................................. 142
Quadro 7: Fluxograma do processo administrativo punitivo da segurana privada ................... 160

GRFICO

Grfico 1: Efetivo das Foras de Segurana Pblica e da Segurana Privada no Brasil (2003-
2004)...................................................................................................................................... 61
Grfico 2: Tamanho das Empresas de Segurana Privada e Concentrao do Setor no Brasil
(2005) .................................................................................................................................... 63
Grfico 3: Distribuio do Oramento de Segurana de Grandes Corporaes no Brasil (2003) 74
Grfico 4: Principais Contratantes dos Servios de Vigilncia (2005) ......................................... 75
 ix

Grfico 5: Distribuio das ocorrncias de acordo com a profisso declarada pelos indiciados .. 85
Grfico 6: Arrecadao da CGCSP dos ltimos 5 anos. ............................................................. 117
Grfico 7: Distribuio da Segurana Privada e das Penalidades por Estados (2004-2005) ...... 162
Grfico 8: Penalidades por tipo de empresa (2002-2006) ........................................................... 163
Grfico 9: Penalidades e arquivamentos (2002 - 2006) .............................................................. 166
Grfico 10: Encerramento de empresas clandestinas de segurana privada (20002006).......... 173

ILUSTRAO

Ilustrao 1: Uniforme tpico dos vigilantes ............................................................................... 150

x

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABCFAV Associao Brasileira dos Cursos de Formao e Aperfeioamento dos Vigilantes;

ABREVIS Associao Brasileira de Empresas de Vigilncia e Segurana;
ABSO Associao Brasileira de Profissionais de Segurana Orgnica;
ABTV Associao das Empresas de Transporte de Valores;
CCASP Comisso Consultiva para Assuntos de Segurana Privada;
CGCSP Coordenao-Geral de Controle de Segurana Privada;
CNB Confederao Nacional dos Bancrios;
CNTV-PS Confederao Nacional dos Vigilantes e Prestadores de Servios;
CV Comisso de Vistoria;
DELESP Delegacia de Controle de Segurana Privada;
DIREX Diretoria Executiva;
DPF Departamento de Polcia Federal ou Delegacia de Polcia Federal;
FEBRABAN Federao Brasileira dos Bancos;
FENAVIST Federao Nacional dos Sindicatos das Empresas de Vigilncia e Transporte de
Valores;
FTRAVEST Federao Nacional dos Empregados em Empresas de Vigilncia, Transporte de
Valores e Similares;
IRB Instituto Resseguros do Brasil;
GESP Gesto Eletrnica da Segurana Privada;
PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica;
SINDVALORES Sindicato dos Empregados no Transporte de Valores e Similares do Distrito
Federal;
SISVIP Sistema Nacional de Vigilncia Privada;
SR - Superintendncia Regional de Polcia Federal;
 xi

RESUMO / ABSTRACT

A emergncia da segurana privada e de organizaes e agentes particulares que provem

policiamento de maneira informal colocaram novos problemas para a efetivao dos direitos civis
na sociedade brasileira. O trabalho analisa o controle estatal sobre a segurana privada exercido
pela Polcia Federal no perodo 1996-2006. Constata que nos ltimos quatro anos ocorreram
melhoras nos instrumentos legais que visam assegurar policiamento privado responsvel
publicamente, mas persistem regras deficientes e mecanismos frgeis para incentivar o controle
interno e o controle externo da segurana privada. Verifica tambm melhoras na capacidade
fiscalizadora da Polcia Federal sobre o universo legal da segurana privada, mas permanece
baixa e limitada a sua capacidade para fiscalizar o universo informal dos provedores particulares
de policiamento.

Palavras-Chaves: Segurana privada; policiamento privado; direitos civis; controle estatal;

Polcia Federal.

The private security emergency and of organizations and private agents that provide policing in
an informal way they put new problems for the effectives of the civil rights in the Brazilian
society. The work analyzes the state control on the private security exercised by the Federal
Police in the period 1996-2006. The study verifies that in the last four years they happened
improvements in the legal instruments that they seek to assure responsible policing openly, but
they persist deficient rules and fragile mechanisms to motivate the internal control and the private
security external control. It also verifies improvements in the capacity supervise of the Federal
Police on the private security legal universe, but it stays low and limited his capacity to supervise
the providers' peculiar of policing informal universe.

Key Words: private security; private policing; civil rights; state control; Federal Police.
xii

Sed quis custodiet ipsos custodes?

Juvenal, Satirae 6.347
 13

INTRODUO

A pergunta Mas quem vigiar os vigias? do satirista romano Juvenal sintetiza o dilema poltico
relacionado s organizaes e agentes que, em sociedades democrticas, exercem policiamento,
entendido como a atividade que visa manter a segurana de uma ordem social particular ou da
ordem social geral atravs da vigilncia e ameaa de sano (Reiner, 2004; Shearing, 1992; e
Bayley e Shearing, 1996 e 2002). Os agentes de policiamento esto autorizados a distriburem
sanes (especialmente fora fsica) para protegerem direitos civis, mas nessa distribuio de
sanes direitos civis podem ser violados. Uma soluo do dilema consiste no maior controle
sobre as organizaes e agentes que exercem policiamento, de modo a reduzir ou anular o
potencial de ameaa aos direitos civis implicado no trabalho policial. O dilema de grande
atualidade na sociedade brasileira, cujas organizaes policiais tm se notabilizado
historicamente pelo elevado grau de autonomia e arbitrariedade com que atuam (Pinheiro, 1979,
1990 e 2001). O crescimento do policiamento privado, executado pela segurana privada e
por organizaes e agentes informais, ocorrido na sociedade brasileira nas ltimas dcadas, deu
novo significado ao dilema poltico implcito na pergunta de Juvenal. Como controlar a
segurana privada e os demais provedores particulares de policiamento que atuam na
informalidade tornou-se tema relevante para a agenda poltica e acadmica brasileira.

Num ensaio seminal publicado no incio dos anos 90 Paixo (1991, p. 138) foi um dos primeiros
a apontar o problema que a segurana privada colocava para a democracia brasileira quando
afirmou que aos dilemas antigos de domesticao da polcia e abertura do Judicirio s classes
populares somam-se agora os problemas modernos criados pela privatizao da segurana.
Paixo no foi o nico a notar o problema. A necessidade de controle pblico sobre a segurana
privada em vista dos riscos potenciais que esses servios representam para os direitos civis e para
a ordem democrtica foi apontada por quase todos os autores brasileiros que escreveram sobre o
tema (Mathias, 1990; Heringer, 1992; Silva, 1992; Musumeci, 1998; Caldeira, 2003; Cubas, 2002
e Zanetic, 2006).
14

Embora o controle das organizaes e agentes de policiamento privado seja considerado um

problema central para os direitos civis e para a consolidao da ordem democrtica, estudos
sistemticos sobre o modo como isso feito ainda no foram realizados no Brasil. Na primeira
safra de trabalhos produzidos no incio dos anos 90, o j mencionado ensaio de Paixo sustentou
haver na poca um controle pblico puramente cerimonial sobre a segurana privada. A tese foi
posteriormente substanciada por Heringer (1992) num estudo sobre a Indstria da Segurana
Privada no Rio de Janeiro, o nico da primeira safra a abordar atravs de pesquisa emprica o
controle estatal da segurana privada. Mais recentemente, num contexto regulatrio distinto ao da
primeira metade dos anos 90, Cubas (2002) e Zanetic (2006) produziram dissertaes de
mestrado onde o controle pblico da segurana privada foi abordado. Mas, em nenhum dos dois
trabalhos, o controle foi o objeto privilegiado na anlise. Cubas estudou A expanso das
Empresas de Segurana Privada em So Paulo, tecendo consideraes sobre o controle interno
realizado nas empresas e o controle externo realizado pelo Estado. Zanetic tratou de alguns dos
dispositivos legais de controle da segurana privada dentro da problemtica mais ampla da
regulao desses servios, foco principal de seu estudo.

A presente dissertao traz uma contribuio para essa literatura atravs de um estudo focado no
modo como o Estado brasileiro controla a segurana privada. Desde 1996 a agncia estatal
responsvel por vigiar os vigilantes 1 que proliferaram na sociedade brasileira nas ltimas
dcadas a Polcia Federal, que desempenha o papel de agncia reguladora, controladora e
fiscalizadora da segurana privada em todo o pas. O trabalho investiga o modo como a Polcia
Federal desempenha esses papis com vistas a garantir a prestao de servios de segurana
privada em conformidade s expectativas e regras pblicas, e no apenas segundo os interesses
dos que contratam ou organizam seu prprio policiamento. O objetivo conhecer como o Estado
brasileiro, atravs da Polcia Federal, controla a segurana privada. A partir da discusso
bibliogrfica, e da considerao de problemas especficos do universo do policiamento privado
no Brasil, so analisados os instrumentos legais disponveis Polcia Federal para a
responsabilizao da segurana privada, os mecanismos que incentivam outras formas de
controle que no o estatal, e a poltica de fiscalizao implementada pelo rgo. A anlise
compreende o perodo 1996-2006, mas concentra-se nos ltimos quatro anos porque este o

1
Vigilante o termo que juridicamente designa os profissionais de segurana privada no Brasil.
 15

perodo com maior nmero de informaes disponveis e de maior inovao na poltica de

controle.

Para a consecuo desse objetivo, alm de pesquisa bibliogrfica na literatura nacional e

internacional e levantamento de dados para caracterizar o universo do policiamento privado no
Brasil, foi realizada pesquisa documental em fontes primrias e secundrias e dezenove
entrevistas semi-estruturadas com os atores diretamente envolvidos no controle da segurana
privada. A pesquisa documental concentrou-se nos documentos legais referentes segurana
privada (leis, decretos, portarias, pareceres, jurisprudncias, decises de tribunais, etc),
documentos e relatrios coletados junto Polcia Federal e entidades representativas do setor de
segurana privada, publicaes especializadas em segurana privada, e Atas das reunies da
Comisso Consultiva para Assuntos de Segurana Privada (CCASP) - rgo colegiado composto
pelo setor de segurana privada e agncias pblicas diretamente envolvidas na regulao e
controle da atividade. As entrevistas foram realizadas entre novembro de 2006 e janeiro de 2007
com doze policiais federais em todos os nveis da estrutura institucional responsvel pelo controle
da segurana privada, e tambm com quatro trabalhadores e trs empresrios membros da
CCASP. Alm de pesquisa documental e entrevistas, tambm foi realizada observao nas rotinas
de trabalho de uma reunio da CCASP, numa Delegacia de Controle de Segurana Privada
(DELESP) e na Coordenao Geral de Controle de Segurana Privada (CGCSP), rgo central
sediado em Braslia e responsvel pela formulao e coordenao da poltica de controle da
segurana privada em todo o pas.

A segurana privada tal como definida na legislao brasileira compreende as empresas

especializadas autorizadas pelo Estado a prestarem servios de vigilncia parimonial,
transporte de valores, escolta armada e segurana pessoal privada. Compreende tambm os
cursos de formaao, empresas autorizadas a formar e qualificar os profissionais de segurana
privada, e a chamada segurana orgncia, empresas e instituies autorizadas pelo Estado a
empregar pessoal de quadro funcional prprio em atividades de vigilncia patrimonial e
transporte de valores. Grosso modo, esses segmentos correspondem queles que as legislaes de
diversos pases e a literatura sociolgica tratam pelo termo segurana privada. Grosso modo
porque as leis de alguns pases incluem na definio servios de investigao particular e de
16

segurana eletrnica (produo, distribuio e comercializao de equipamentos eletrnicos de

proteo) 2. No Brasil, estes servios no fazem parte do universo legal da segurana privada,
portanto esto fora da jurisdio de controle da Polcia Federal.

Por outro lado, a realidade brasileira comporta uma variedade de servios protetores executados
informalmente (sem autorizao do Estado) e que extrapolam a definio de segurana privada,
tornando problemtica a delimitao da jurisdio de controle da Polcia Federal e a identificao
dos alvos de suas atividades de fiscalizao. Descobrir quais servios informais de proteo fsica
e patrimonial so fiscalizados pela Polcia Federal e, principalmente, como so fiscalizados uma
das preocupaes do trabalho. Para isso emprega-se a categoria policiamento privado (ou
provedores particulares de policiamento, ou ainda agentes e organizaes de policiamento
privado), que mais ampla e rigorosa do que a categoria jurdica ou sociolgica de segurana
privada. A categoria policiamento privado foi inicialmente utilizada para indicar as atividades
desempenhadas pela segurana privada - atividades caracterizadas pela tentativa de manter a
segurana de uma ordem particular por meio de vigilncia e ameaa de sano (Shearing, [1992]
2003) -, mas com a emergncia e descoberta de novos atores envolvidos na promoo de
segurana a categoria adquiriu dimenses mais amplas. Hoje ela designa todas as atividades
realizadas por agentes no-estatais (ou que agem na condio de agentes no-estatais) com o
objetivo explcito de garantir a segurana de uma ordem social particular atravs de vigilncia e
ameaa de sano, o que inclui desde as atividades de profissionais de segurana privada, at as
atividades executadas por pessoas ou grupo de pessoas que vendem proteo informalmente,
dentre inmeras outras 3 (Bayley e Shearing, 1996 e 2002; Kempa, Carrier, Wood e Shearing,
1999; Kempa, Stenning e Wood, 2004; e Reiner, 2004).

2
Enquanto categoria sociolgica o termo segurana privada foi empregada por Shearing e Stenning (1981) para se
referir s empresas formalmente constitudas que vendem servios de vigilncia ou equipamentos de preveno no
mercado (a chamada indstria da segurana), e s empresas e organizaes das mais variadas que organizam
divises internas para promoverem sua prpria segurana (segurana orgnica ou private security in-house).
3
A categoria parte de uma formulao que nega a identificao do policiamento com as instituies de polcia
estatal. Esta identificao prevaleceu nos anos 50 e 60 e foi partilhada por pesquisadores de orientao liberal e
marxista (Shearing, 2003, p. 436). O policiamento, entendido como a atividade que se dedica explicitamente a
promover a segurana de uma ordem social particular ou geral atravs de vigilncia e ameaa de sano, pode ser
provido tanto pelos governos quanto por atores no-governamentais. Nessa formulao, o policiamento no se
resume ao policiamento estatal, mas tambm no inclui todas as atividades de pessoas ou instituies que
indiretamente contribuem para a promoo de segurana e manuteno da ordem. Policiamento no sinnimo de
controle social. Sociedades criam ordem e conseqentemente esperam obter segurana atravs de processos de
socializao e disciplina informal que envolve uma variedade de instituies e pessoas cnjuges, pais, vizinhos,
 17

Cumpre esclarecer que parte da literatura internacional tem utilizado o termo polcia privada
para se referir s organizaes formais distintas do Estado que executam policiamento. O termo
aparece neste trabalho sempre que a literatura que o empregou citada, especialmente no
primeiro captulo. Contudo, ele no utilizado para se referir s organizaes formais de
policiamento privado existentes no Brasil, que so designadas pela categoria segurana
privada. Esta categoria parece ser a mais apropriada. Do mesmo modo que segurana privada
diz respeito a tipos especficos de organizaes no-estatais que executam policiamento atravs
de contrato (empresas de segurana privada especializadas) ou para seu prprio consumo
(empresas com segurana privada orgnica), a categoria polcia se refere a tipos especficos de
organizaes estatais que provem policiamento pblico dentro dos limites territoriais de um
Estado. Mantm-se assim a definio usual e amplamente reconhecida de polcia como um tipo
particular de instituio estatal composta por profissionais que possuem uma autorizao genrica
e a especializao necessria para empregar fora fsica com o objetivo de manter a segurana e a
ordem pblica no interior dos Estados territoriais 4.

As distines e categorias utilizadas neste trabalho so passveis de discusso. Todavia, o mais

importante o fato de os agentes no-estatais (ou que agem enquanto tal) designados pelas
categorias apontados acima estarem envolvidos na produo de segurana de uma ordem
determinada se valendo de vigilncia e ameaa de sano. Como esses agentes so passveis de

igrejas, escolas, empregadores, sindicatos, porteiros e muitas outras figuras com alguma autoridade latente. Ocorre
que essas pessoas e instituies no se dedicam explicitamente promoo de segurana atravs de vigilncia e
ameaa de sano, por isso suas atividades no podem ser consideradas policiais. A noo de policiamento diz
respeito apenas s tentativas intencionais para promover a segurana na sociedade por meio de vigilncia e
ameaa de sano. Nesse sentido, o policiamento apenas um aspecto mais geral da noo de controle social
(Bayley e Shearing, 2003, p. 2; e Reiner, 2004, p. 19-24).
4
A definio de polcia objeto de um intenso e permanente debate acadmico. Autores como Bayley propuseram
uma definio ampla, que contempla organizaes pblicas e privadas, especializadas e no-especializadas,
profissionais e no-profissionais. Outros como Monjardet (2003) e Monet (2001) propuseram definies mais
restritas. O primeiro definiu a polcia como a fora pblica especializada que expressa e cristaliza as
reivindicaes permanentes das comunidades polticas - no apenas da comunidade estatal - em deter em seu
territrio o monoplio do uso legtimo da fora. Nessa mesma linha, Monet define a polcia como: 1) um tipo de
ao coletiva organizada cujo recurso essencial a fora; 2) um tipo particular de organizao estatal burocrtica
que se inspira na pirmide das organizaes militares e no recorte funcional das administraes pblicas; e 3) um
tipo de instituio singular em razo da posio central que ocupa no funcionamento de uma comunidade poltica.
Amplas ou restritivas, essas definies so tributrias das formulaes de Bittner, que caracterizou a polcia como
um mecanismo de distribuio da fora coercitiva no negocivel empregada de acordo com os preceitos de uma
compreenso intuitiva das exigncias da situao (Bittner, 2003, p. 138). Na definio de polcia este trabalho
alinha-se com as definies de Monjardet e Monet.
18

cometerem desvios de conduta 5 ou falhas que podem ter conseqncias sobre os direitos e
liberdades civis dos cidados, espera-se deles comportamentos adequados. Os mecanismos e
aes que visam produzir essa adequao so chamados controle. Este pode ser entendido de
dois modos: controle sobre os procedimentos das organizaes, no caso empresas de segurana
privada; e controle sobre a conduta dos agentes que fazem policiamento. O primeiro tipo de
controle designado por aquilo que os pases de lngua inglesa chamam por accountability.
Traduzido para o idioma portugus como responsabilizao, o termo tem, na realidade, um
significado mais amplo. Accountability significa um misto de prestao de contas com
responsabilidade. Provedores de policiamento accountable (responsveis) so provedores que
prestam contas de seus atos ao mesmo tempo em que so responsveis por eventuais abusos ou
irregularidades cometidas. Embora a distino entre controle e responsabilizao seja possvel,
ela pouco relevante porque ambos os tipos de controle so interdependentes e complementares.
Como notou Bayley, [a] ao institucional se manifesta no modo como seus membros agem; o
controle das instituies no existe se o comportamento de seus membros no afetado. A
responsabilizao implica controle, e controle gera responsabilizao (Bayley, 2001, p. 174-5).
Sendo assim, os termos controle e responsabilizao (com o duplo sentido de accountability)
so utilizados alternada e indistintamente ao longo do trabalho para se referir aos procedimentos
e aes que visam produzir adequao das empresas e agentes de segurana privada aos anseios e
regras pblicas que asseguram os direitos de cidadania.

O trabalho est divido em quatro captulos e concluso. O primeiro captulo revisa textos da
literatura internacional que trataram do tema do controle da segurana privada. Ao invs de uma
reviso restrita problemtica do controle estatal, optou-se por uma reviso ampla sobre os
diversos tipos de controle aplicveis segurana privada. A opo justificada pelo fato de um
dos papis importantes reservados ao controle estatal o de poder incentivar e facilitar a atuao
de outras formas de controle. A reviso da literatura ento realizada com o objetivo de
identificar as diversas formas de controle aplicveis segurana privada, quais so as mais

5
A idia de desvios de conduta nas atividades de policiamento privado tem sentido anlogo ao empregado para as
atividades de policiamento pblico. Trata-se de qualquer transgresso do comportamento formalmente esperado
do agente de policiamento privado, o que inclui desde a qualidade do atendimento prestado populao at a
prtica de crimes comuns, passando pelo abuso de fora ou de autoridade e por faltas disciplinares previstas nas
normas que regulam a segurana privada no Brasil (para a definio de desvios de conduta nas foras policiais ver
Lemgruber, Musumeci e Cano, 2003, p. 74).
 19

efetivas, e qual papel cabe ao Estado em meio s vrias modalidades de controle, especialmente
em contextos como o brasileiro. Com isso definem-se os parmetros para orientar a anlise
realizada posteriormente sobre o controle da segurana privada exercido pelo Estado brasileiro
por meio da Polcia Federal.

O segundo captulo avalia o crescimento, as dimenses e as caractersticas do policiamento

privado formal (segurana privada) e informal no Brasil, bem como as ameaas que essa
modalidade de policiamento representa para a efetivao dos direitos civis. Optou-se por uma
anlise mais abrangente a partir do conceito de policiamento privado. Ao proceder deste modo
pretende-se no apenas apontar a necessidade, as dificuldades e desafios colocados para o
controle da segurana privada no Brasil, mas tambm os limites do controle estatal exercido pela
Polcia Federal face ao universo mais amplo do policiamento privado existente na sociedade
brasileira. Em outras palavras, a opo por uma anlise abrangente tem a inteno de mostrar, ao
final, que o controle realizado pelo Estado, atravs da Polcia Federal, visa apenas uma parte do
universo compreendido pelos provedores particulares de policiamento que emergiram na
sociedade brasileira nas ltimas dcadas: a segurana privada legal e aquilo que a Polcia Federal
entende como segurana privada clandestina.

Os dois ltimos captulos analisam o modo como a segurana privada controlada no Brasil. No
terceiro captulo a anlise situa-se num plano mais geral, dedicando-se a historicizar, descrever e
caracterizar a estrutura normativa e institucional que regula e controla a segurana privada no
pas, bem como identificar os interesses dos principais atores envolvidos com esta estrutura. Aps
um breve histrico do modo como essa estrutura evoluiu no Brasil, so apontadas suas principais
caractersticas levando-se em conta trs aspectos: a extenso da regulao, quem conduz a
regulao e o controle da segurana privada, e como se organiza a estrutura de controle no
interior da unidade federativa. Na seqncia identificado os interesses dos principais atores
envolvidos no processo de regulao e controle da segurana privada - rgo
regulador/controlador e setor regulado/controlado - em relao s caractersticas da estrutura
normativa e institucional para o controle da segurana privada observadas anteriormente.
20

A quarta e ltima parte analisa os instrumentos legais disponveis Polcia Federal para a
responsabilizao das empresas e agentes de segurana privada, os mecanismos de incentivo ao
controle interno e controle externo no-estatal (principalmente o controle pelos clientes e pelas
associaes de classe), e a fiscalizao sobre a segurana privada legal e sobre os provedores
particulares de policiamento que atuam na informalidade. A partir da discusso realizada no
primeiro captulo e tendo como referncia o modo como o controle estatal realizado em outros
pases, esta parte desenvolvida com o objetivo de responder a trs conjuntos de questes: 1)
quais os mecanismos de responsabilizao previstos no marco legal da segurana privada e de
que modo eles so regulados pela Polcia Federal; 2) de que modo o marco legal e a Polcia
Federal constrangem ou estimulam as empresas de segurana privada, os tomadores de servios
(clientes) e as entidades de classe a controlarem os provedores de servios de segurana privada;
e 3) como e em que condies a Polcia Federal fiscaliza a segurana privada e as organizaes e
agentes particulares que provem policiamento de maneira informal na sociedade brasileira.

Por fim, apresentada uma sntese com as concluses preliminares do trabalho, seguida de uma
pequena agenda de pesquisa referente ao tema segurana privada/policiamento privado.
 21

1 ABORDAGENS TERICAS SOBRE O CONTROLE DA SEGURANA

PRIVADA

A problemtica do controle da segurana privada est presente na literatura acadmica,

especialmente a de lngua inglesa, desde que os primeiros textos e pesquisas sobre segurana
privada foram produzidos nos anos 70. Contudo, foi apenas recentemente que o assunto comeou
a receber ateno mais cuidadosa. A valorizao do tema se deve em grande medida ao
reconhecimento de que o potencial de ameaa s liberdades civis representado pelo policiamento
privado tem se tornado cada vez mais semelhante ao da polcia, que dispe de mecanismos
variados e conhecidos para limitar esta ameaa. As seguintes questes tm pautado esse debate:
quais os tipos de controle existentes para que o policiamento privado seja exercido em
conformidade s expectativas pblicas geradas por servios que podem vitimar pessoas e colocar
em suspenso os direitos e liberdades dos cidados? Como os provedores particulares de
policiamento prestam contas de seus atos e so responsabilizados pelas prticas ilegais ou
inadequadas de seus agentes? Qual a efetividade dos mecanismos de responsabilizao aplicveis
aos provedores particulares de policiamento? Este captulo procura explorar essas questes a
partir do debate presente na literatura internacional sobre policiamento privado. O objetivo
identificar quais tipos de controle so aplicveis segurana privada, quais so os mais efetivos
e, principalmente, qual o papel e a importncia do controle estatal

Embora a problemtica do controle dos provedores particulares de policiamento tenha adquirido

evidncia nos ltimos anos, ela ainda permanece como uma das mais negligenciadas dentro da
literatura sobre policiamento privado. Os trabalhos focados so relativamente recentes e
desinformados de dados. Linhas tericas ainda no esto claramente delineadas. Mas possvel
identificar dois conjuntos de abordagens. Embora tenham o mesmo ponto de partida, qual seja, a
necessidade de obter um policiamento adequadas s regras e desejos da coletividade, essas
abordagens divergem entre si em dois pontos: 1) na maneira como encaminham a discusso, em
que se distinguem uma perspectiva mais analtica e outra mais propositiva; e 2) na nfase dada
aos mecanismos de controle da segurana privada, na qual uma abordagem destaca a importncia
de vrios mecanismos de controle e a outra enfatiza o controle estatal.
22

A primeira seo trata dos pontos de vista mais analticos, principalmente os trabalhos de
Stenning (2000 e 2006), enriquecidos pelos estudos de caso conduzidos pelo Vera Institute of
Justice (2000). A segunda seo aborda as perspectivas mais propositivas, com destaque para as
reflexes de Bayley e Shearing (2001) e Burbidge (2005). Na terceira seo so feitas
observaes relativas ao papel do Estado no controle pblico da segurana privada com o
objetivo de orientar a anlise realizada no ltimo captulo.

Um ponto caracterstico da discusso encontrada na literatura explorada abaixo diz respeito ao

uso do termo polcia privada para se referir s organizaes formais no-estatais que executam
policiamento. O termo tem sido utilizado especialmente para comparar segurana privada e
polcia pblica. Embora o presente trabalho d preferncia categoria segurana privada,
optou-se por preservar, neste captulo, o termo polcia privada tal como utilizado por essa
literatura.

1.1 Abordagens Analticas: A Multiplicidade de Controles da Polcia Privada

Nas dcadas de 70 e 80, quando o fenmeno do policiamento privado comeava a despertar a

ateno de alguns estudiosos na Amrica do Norte, a contraposio entre polcia pblica e
privada guiou as pesquisas e as consideraes a respeito do tema da responsabilizao. A viso
predominante era a de autores como Scott e McPherson (1971), que apontavam para o fato de que
a polcia privada poderia infringir impunemente as liberdades civis porque no era responsvel.

Esse ponto de vista tinha como referncia, explcita ou implcita, os mecanismos de

responsabilizao das polcias pblicas, que foram construdos para operarem atravs de
processos polticos, do sistema judicirio e do sistema administrativo do Estado, com o objetivo
de assegurar neutralidade poltica e conteno do uso da fora nos limites da lei. As lutas
democrticas e a necessidade de equilbrio na polaridade estratgica entre autonomia e controle
poltico das polcias pblicas tambm levaram ao desenvolvimento de mecanismos pelos quais a
polcia diretamente controlada pelos cidados: ouvidorias, conselhos de reviso de queixas,
 23

comisses especiais, ombudsman, etc 6. Em funo do carter no-estatal das organizaes de

policiamento privado, os autores das dcadas de 70 e 80 observavam que a maioria desses
mecanismos era inoperante para a polcia privada. Assim, ao adotarem os modelos de
responsabilizao da polcia pblica para pensar a responsabilizao da polcia privada, os
analistas inevitavelmente concluam que a primeira era altamente controlada ao passo que a
segunda era pouco controlada porque no podia dispor dos mesmos mecanismos que as polcias
pblicas para conter o uso abusivo ou irresponsvel da fora.

1.1.1 A perspectiva de Stenning

Mais recentemente uma concepo mais elaborada sobre a responsabilizao da polcia privada
surgiu e vem ganhando terreno. Stenning (2000 e 2006) um dos principais formuladores dessa
nova perspectiva, que considera a viso anterior falha por no entender adequadamente os
fundamentos da responsabilizao da polcia pblica e privada. Segundo Stenning, o fato de as
organizaes e agentes policiais privados no serem controlados atravs dos mesmos processos
polticos e administrativos vlidos para a polcia pblica no quer dizer que a polcia privada seja
menos responsvel do que sua contraparte pblica. Para o autor, aqueles que concluram nesta
direo se equivocaram em dois pontos.

Em primeiro lugar, atriburam importncia em demasia responsabilizao da polcia pblica,

pois privilegiaram os modelos tericos ao invs do funcionamento efetivo dos mecanismos
pblicos de responsabilizao. As dificuldades para se obter julgamentos ou sentenas
condenatrias contra policiais por atos de abuso ou negligncia, os problemas enfrentados pelas
corregedorias e ouvidorias na investigao de queixas, as ambigidades do processo poltico e o
segredo notrio que caracteriza o trabalho policial so, segundo Stenning, fatores que limitam
fortemente as condies de responsabilizao da polcia pblica. De fato, esses problemas foram

6
Como colocou Cano (s/d), essa polaridade se deve ao fato de, por um lado, toda instituio policial almejar livrar-
se de interferncias polticas para que possa servir aos interesses da sociedade, e no a grupos polticos. Por outro
lado, um cenrio de autonomia policial ampla demais, no qual o governo no consegue controlar a polcia, abre a
possibilidade de esta buscar seus interesses corporativos por cima do interesse pblico. Desse modo, a polcia
deve estar submetida ao controle dos governos, mas, ao mesmo tempo, deve ter a capacidade de resistir a presses
para no se tornar instrumento de grupos polticos. Este equilbrio s pode ser alcanado com xito atravs da
participao ativa da sociedade, que deve controlar tanto o governo quanto a polcia.
24

documentados em diversas partes do mundo e esto presentes de maneira dramtica em pases de

passado autoritrio como o Brasil, onde os elevados ndices de violncia policial (ver Neto, 1999)
e as pesquisas mais recentes sobre o controle das polcias civis e militares no deixam dvidas a
respeito da gravidade da situao (ver Lemgruber, Musumeci e Cano, 2003).

Se muitos dos autores que inicialmente contrastaram a polcia pblica com a polcia privada
acabaram por exagerar os mecanismos de responsabilizao da primeira, em relao segunda
ocorreu justamente o contrrio. Stenning (2000 e 2006) sustenta que a responsabilizao da
polcia privada foi subestimada porque mecanismos de controle e responsabilizao que no se
aplicam, ou ao menos no do mesmo modo, polcia pblica foram ignorados pela maioria dos
analistas. Para o autor, organizaes e agentes policiais privados so responsabilizveis de
diversas maneiras: atravs da regulao do Estado ou auto-regulao da indstria, pela Justia
atravs de processos criminais ou civis, por demandas trabalhistas, pelos arranjos contratuais e
presso dos consumidores, e pela competio no mercado. Juntos, esses mecanismos teriam
condies de gerar a adequao do comportamento dos agentes privados s normas e expectativas
da comunidade de maneira to ou mais efetiva do que os mecanismos aplicveis s polcias
pblicas.

Apesar de a literatura em geral ter dado nfase responsabilizao da polcia privada pelo Estado
atravs das leis e agncias reguladoras, Stenning argumenta que h razes significativas para
duvidar de sua efetividade relativa em funo dos problemas que tm apresentado. Um desses
problemas a ausncia de marcos regulatrios homogneos entre pases e no interior de um
mesmo pas (caso dos Estados Unidos, Canad e Austrlia, por exemplo). A variedade de regras,
no raras vezes incompatveis e contraditrias, dificulta a adaptao das organizaes policiais
privadas (muitas vezes grandes empresas multinacionais) que operam em diferentes contextos
reguladores. Para superar essas dificuldades, as grandes corporaes tm recorrido ao seu poder
econmico para barganhar vantagens ou fixado base em jurisdies que apresentam regulao
mais branda do que aquela presente no local onde encontram dificuldades para operar, em ambos
os casos em prejuzo da responsabilizao estatal. Outro aspecto problemtico da regulao o
fato de ela normalmente no tratar de uma gama variada de atividades policiais privadas ou
 25

relacionadas, como por exemplo os investigadores privados, consultores de segurana e

provedores e fabricantes de alarmes e equipamentos eletrnicos de segurana.

Outra questo que tem sido criticada por muitos autores a baixa capacidade do Estado para
fazer cumprir as regras. Segundo Stenning, isso decorre menos da extenso dos regulamentos
(embora esta seja uma das questes) do que dos recursos inadequados, da relativa facilidade com
que as regras podem ser burladas ou de sua debilidade prtica, e de aes reguladoras vacilantes
em relao s empresas economicamente poderosas. Assim, ele afirma que although state
regulation is often suggested in the literature to be the most substantial source of accountability
for private policing, there are substantial reasons to doubt its practical effectiveness in this
regard 7 (Stenning, 2000, p. 340).

As avaliaes at agora empreendidas em outros pases sobre o controle estatal da polcia privada
parecem confirmar as colocaes de Stenning. Na Austrlia, por exemplo, Prenzler e Sarre
(1998) observaram que, alm da extenso dos licenciamentos variarem significativamente no
pas, eles tm uma aplicao limitada. Observaram tambm que as exigncias de treinamento e as
investigaes sobre antecedentes criminais dos membros das organizaes de policiamento
privado so deficientes e que as agncias reguladoras no dispem de recursos adequados para
inspecionar de maneira proativa se a polcia privada cumpre os contratos e segue os padres
profissionais. A mesma situao encontrada nos Estados Unidos, Canad e na maior parte da
Europa. (Cukier, Quigley e Susla, 2003) 8.

A auto-regulao da indstria, que normalmente procura obter objetivos similares aos da

regulao estatal formal, e de modo semelhante, seria uma opo alternativa de controle externo
sobre a policia privada. Esse tipo de regulao existe na Inglaterra, onde est a cargo de
associaes profissionais como a British Security Association e a International Professional
Security Association. Mas Stenning destaca que este modelo de controle tem sido objeto de
crticas semelhantes e ainda mais severas do que as anteriores. Pelo seu carter essencialmente

7
Alm dessas questes, Stenning notou tambm que o papel regulador desempenhado pela polcia pblica de
diversos pases tem suscitado desconfianas medida que crescem as discusses a respeito dessas foras estarem
efetivamente em competio com as organizaes de policiamento privado na proviso de segurana em espaos
pblico e privado.
8
A situao do caso brasileiro ser tratada de maneira pormenorizada nos prximos captulos.
26

voluntrio, a abrangncia da regulao e a percepo pblica de efetividade so mais

problemticas do que a dos pases onde a regulao feita pelo Estado. Como geralmente apenas
as empresas bem situadas no mercado aderem a este tipo de regulao, reclamaes de que a
auto-regulao funciona apenas para proteger os interesses econmicos das grandes empresas tm
sido freqentes (Stenning, 2000, p. 341 e 2006). No por acaso, o governo Britnico j revelou
suas intenes de introduzir um padro de regulao estatal formal para a polcia privada.

Embora a regulao pelo Estado ou pela indstria no esteja produzindo os efeitos esperados,
Stenning argumenta que mecanismos jurdicos e prprios ao universo do policiamento privado
compensam com relativo xito as insuficincias mencionadas. Nesse sentido, o autor considera
que a responsabilizao pelo sistema judicirio (criminal e civil), vlido tambm para a polcia
pblica, desempenha um papel fundamental para o controle da polcia privada. Organizaes e
operaes de policiamento privado inevitavelmente esto sujeitas a processos criminais em caso
de violao das leis penais, o que poderia garantir controle. Segundo Stenning, diferentemente do
que ocorre com a polcia pblica, autoridades judiciais normalmente so pouco relutantes em
processar o pessoal da polcia privada por infraes criminais relacionadas ao uso excessivo da
fora, abuso de poder, violao de privacidade, etc. E esses processos freqentemente resultam
em condenaes. Alm disso, os agentes da polcia privada normalmente no podem contar com
a defesa de autoridades pblicas em processos criminais, geralmente disponveis para os oficiais
de polcia 9. Assim, afirma Stenning, provvel que as leis penais sejam uma fonte mais efetiva
de responsabilizao para as aes da polcia privada do que so para a polcia pblica (Stenning,
2000, p. 341; e 2006).

A responsabilizao pelas leis penais na Austrlia, no entanto, foi considerada por Prenzler e
Sarre (1998, p. 4) um mecanismo pouco efetivo para inibir comportamentos imprprios. As
pesquisas empreendidas pelos autores naquele pas constataram que acusaes bem sucedidas
contra o pessoal de segurana privada so raras, em parte por causa das dificuldades de se obter
evidncias suficientes para satisfazer os altos padres de provas exigidos nos processos criminais.
No h dvidas de que esta descoberta enfraquece as afirmaes de Stenning, mas as concluses

9
Leis penais tambm normalmente provem autoridade para que oficiais da polcia possam usar de grande fora
(especialmente letal) quando em trabalho, o que no permitido para o pessoal de policiamento privado.
 27

de Prenzler e Sarre tambm no podem ser generalizadas porque se referem apenas ao caso
australiano.

Stenning (2000 e 2006) tambm v nas leis civis uma fonte de responsabilizao para a polcia
privada mais efetiva do que para a polcia pblica. Segundo o autor, em virtude do seu status de
agente governamental, os oficiais da polcia pblica costumam desfrutar de substantiva
imunidade em questes de responsabilidade civil envolvendo falsas apreenses, prises ilegais,
acusaes indevidas, revistas, negligncia, etc. O mesmo no ocorre com os agentes policiais
privados. Alm disso, policiais pblicos processados podem contar com sua prpria defesa, algo
mais difcil para agentes policiais privados. Processos civis tambm so custosos e as
dificuldades para se obter condenaes so elevadas, embora haja indcios de que isto esteja
mudando, especialmente nos EUA. Uma das razes para as dificuldades em se obter condenaes
que muitos dos incidentes no so testemunhados, a no ser pelas partes envolvidas, bem como
pelo fato de muitos dos reclamantes serem pessoas de baixo-status, relativamente impotentes. Em
tais circunstncias, o padro de nus da prova permitiria aos acusados o benefcio da dvida.
(Stenning, 2000, p. 342)

Processos civis contra policiais privados, ao contrrio, mesmo sendo custosos, so abundantes e
comuns em muitas jurisdies. Segundo Stenning, nos Estados Unidos os tribunais concederam
nos ltimos anos indenizaes em vrios casos envolvendo prticas negligentes de policiais
privados. Essas decises tiveram uma influncia decisiva para a adoo de padres de
competncia e diligncias adequados s atividades de policiamento privado. Assim, consciente
dos, e em conformidade com, padres desenvolvidos em funo das aes judiciais movidas por
clientes ou cidados prejudicados, as organizaes de policiamento consideram hoje esses
padres essenciais. Por essas vias, sustenta Stenning, processos civis tm a capacidade de
engendrar indireta e diretamente controle sobre as atividades de policiamento privado. (Stenning,
2000, p. 343; e 2006)

Outros mecanismos aplicveis apenas ao setor de policiamento privado tambm teriam grande
importncia para assegurar organizaes e agentes policiais responsveis perante seus clientes e a
comunidade em geral. Dentre esses mecanismos, Stenning destaca as barganhas coletivas,
28

disputas no ambiente de trabalho, acordos coletivos e mais amplamente as leis trabalhistas.

Segundo o autor, todos provem meios pelos quais as atividades policiais privadas podem ser
controladas pela direo das empresas, trabalhadores e sindicatos. Assim, Stenning afirma que,
ao menos na Amrica do Norte, comum os acordos coletivos inclurem dispositivos relativos a
procedimentos de segurana e protocolos no ambiente de trabalho com o objetivo de resguardar a
integridade dos agentes de segurana. Alm disso, rbitros e juzes trabalhistas norte-americanos
desenvolveram ao longo dos anos significativos corpos arbitrais de jurisprudncia e normas de
trabalho contendo uma srie de padres para as atividades de policiamento privado, provendo
assim oportunidades para que a polcia privada seja responsabilizada pelas prticas que no se
conformam a esses padres. (Stenning, 2000, p. 343; e 2006).

Outro mecanismo de responsabilizao exclusivo da polcia privada que Stenning julga relevante,
embora vlido apenas para as empresas que comercializam servios de segurana, a
imputabilidade contratual. Como sabido, o Direito Civil prev meios para responsabilizar as
empresas que descumprem contratos de prestao de servios e isso, obviamente, estende-se s
empresas de segurana. Alm disso, bons contratos normalmente incluem exigncias mnimas
para que o policiamento e a segurana das pessoas e propriedades sejam garantidos, e assim
propiciam oportunidades adicionais para atividades policiais responsveis. O fato de os governos
serem grandes contratantes de empresas de segurana (no caso do Brasil, o maior) aqui de
grande importncia porque torna possvel a responsabilizao publica atravs de arranjos
contratuais, proporcionando um controle at mesmo mais efetivo do que aquele realizado atravs
da regulao estatal formal. (Stenning, 2000, p. 344; e 2006).

Associado responsabilizao contratual est tambm a prtica de fixar padres de qualidade

para as atividades de policiamento privado. Stenning informa que, em algumas jurisdies,
padres mnimos foram estabelecidos pelo governo em conjunto com representantes das
empresas de policiamento e grupos interessados (clientes habituais, grupos de consumidores e
interesses pbicos, etc), prtica que foi chamada de regulao tripartite. Segundo o autor, a
adoo de padres de qualidade e cdigos de conduta um importante mecanismo de
responsabilizao na medida em que eles podem ser usados como referncias para a contratao
dos servios de uma empresa, assegurando assim provedores responsveis atravs da qualidade
 29

dos servios. Os padres elaborados tambm podem servir de orientao para reguladores
estatais. Stenning, no entanto, pondera que padres fixados pela prpria indstria sem o
envolvimento do governo e do pblico mais amplo tendem a ter uma credibilidade pblica
menor, embora estes padres ainda possam servir como referncia para os tribunais no caso de
julgamentos por responsabilidade civil (Stenning, 2000, p. 344).

Os estudos de Prenzler e Sarre (1998, p. 4) novamente apiam as afirmaes de Stenning.

Segundo os autores, os padres profissionais estabelecidos pela indstria do policiamento privado
na Austrlia converteram-se em dispositivos reguladores relevantes operando por cima da
estrutura reguladora oficial (estatal). Contudo, eles observaram que os corpos industriais tendem
a ter uma aproximao passiva na checagem da conduta de seus membros, alm de pouco
poderem fazer para eliminar do mercado os provedores que no seguem os padres estabelecidos.
Alm do mais, as associaes profissionais que zelam por esses cdigos podem ter sua
integridade questionada, como de fato ocorreu na Austrlia 10, prejudicando a credibilidade desses
mecanismos.

Por fim, Stenning considera que o mercado tambm atua como um tipo de controle informal e
amplo sobre a polcia privada. Embora apresente um carter fortuito e eficcia de difcil
avaliao, o mercado pode propiciar atividades policiais responsveis porque as empresas que
oferecem servios de policiamento tendem a apresentar um comportamento estratgico no
mercado. Aqueles que dirigem organizaes que comercializam servios policiais supem que o
engajamento em prticas muito agressivas ou negligentes, ou, por outro lado, incapazes de
produzirem a segurana desejada pelos contratantes trar como conseqncia a perda de clientes,
que buscaro os servios de outras empresas no mercado. Assim, segundo Stenning, a
transformao do policiamento em mercadoria trouxe a possibilidade de controle por meio da
ameaa ou negativa de consumo. Alm disso, embora o mercado opere fundamentalmente atravs
da escolha individual dos clientes, ocasionalmente ele pode envolver a presso combinada de
grupos comunitrios que percebem as prticas de policiamento privado como prticas de algum

10
Na Austrlia isso ocorreu em virtude de denncias envolvendo o presidente de uma das associaes representativas
do setor de policiamento privado, acusado pelo vazamento ilegal de informaes de clientes.
30

modo discriminatrias, propiciando assim um controle perante um pblico mais amplo do que o
dos contratantes (Stenning, 2000, p. 345; e 2006).

Esta e as demais formas de controle aqui apresentadas parecem no deixar dvidas de que,
diferentemente do que se pensava nos anos 70 e 80, a polcia privada est sim sujeita a diversas
formas de controle. Como colocou Stenning (2000, p. 345), police private are accountable in a
variety of ways which differ from those in which the public police are held accountable, but
which may be no less effective in influencing and preventing or reducing abuses. O quanto cada
forma de controle da polcia privada efetiva e como variam em diferentes contextos nacionais e
locais so questes que ainda precisam ser melhores avaliadas. Embora as consideraes de
Stenning sejam de grande importncia, elas esto predominantemente baseadas nos exemplos
norte-americanos. Como o prprio autor reconhece, ainda h poucas evidncias sistemticas
sobre a efetividade dos mecanismos de responsabilizao da polcia privada nas diversas partes
do mundo.

1.1.2 Os estudos de caso do Vera Institute of Justice

Com o intuito de ajudar a preencher essa lacuna, o Vera Institute of Justice (2000) patrocinou
uma pesquisa internacional comparativa sobre a responsabilizao pblica da polcia privada que
segue a mesma linha terica proposta por Stenning. Para a realizao do estudo foi elaborado um
modelo terico que sugere a aplicabilidade dos mecanismos de responsabilizao da polcia
pblica e privada em diversas situaes. O modelo est baseado numa tipologia que cruza o tipo
de policiamento (pblico ou privado) com o tipo de espao policiado (pblico ou privado),
conforme quadro 1:
 31

Quadro 1: Tipologia das Formas de Policiamento

Tipo de Polcia
Privada Pblica

Privado A B
Tipo de Espao
Pblico C D

O tipo A representa a forma de policiamento privado mais presente no mundo. A associao entre
polcia privada e espao privado caracterstica das propriedades privadas massificadas, isto ,
das grandes propriedades interligadas e geograficamente extensas que constituem espaos
privados de uso coletivo, como por exemplo os shoppings centers, grandes escritrios,
reparties governamentais, universidades, hospitais, aeroportos, hotis, parques
temticos, condomnios residenciais, etc. J a situao B diz respeito a uma variedade de
prticas policiais que vo desde a permisso do segundo emprego de policiais, at a venda de
servios por corpos policiais pblicos para clientes fixos ou eventuais. O tipo de policiamento
indicado pela letra C, por sua vez, o menos comum no mundo. Policiamento privado em espao
pblico existe, por exemplo, em cidades americanas atravs dos Business Improvement District
(BIDs), que so corporaes pblico/privadas sem fins lucrativos organizadas pelos proprietrios
estabelecidos numa determinada regio com o objetivo de estimular o desenvolvimento local.
Financiados atravs de impostos adicionais cobrados pelos municpios, os BIDs americanos esto
autorizados a organizar servios dos mais variados tipos, dentre os quais os de segurana. Por
fim, o quadrante D indica uma situao de policiamento convencional, ou seja, de polcia
atuando em espao pblico.

Partindo desta tipologia, o modelo terico foi elaborado para permitir pensar a responsabilizao
tanto da polcia privada quanto da polcia pblica. Ele rene numa nica coluna os mecanismos
de controle tradicionalmente associados polcia pblica e aqueles vlidos exclusivamente para
a polcia privada. Tem-se assim uma taxonomia que contempla categorias de controles interno e
externo do seguinte modo: 1) controle interno, incluindo mecanismos de controle
informais/implcitos como vocao profissional, planos de carreira e critrios de premiao, ou
32

mecanismos formais/explcitos como recrutamento, treinamento, superviso administrativa,

cdigos de conduta e processos disciplinares; 2) controle estatal atravs das leis (estatutos
referentes qualificao, treinamento, etc), governantes, agncias reguladoras, processos
criminais, conselhos de reclamao de cidados ou similares (ouvidorias), e comisses especiais
ou comits legislativos; 3) controle social, que abrange processos por responsabilidade civil e
fiscalizao pela imprensa, organizaes comunitrias e monitores de direitos humanos; 4)
controle pelo cliente, que pode ocorrer individualmente ou por comits com capacidade para
destituir os servios de policiamento privado organizados ou contratados; e 5) controle pelas
associaes de classe atravs da certificao das organizaes de policiamento privado que
provem servios de qualidade, ou pelo estabelecimento de padres para contratao de agentes,
treinamento, etc. Todas essas categorias de controle foram combinadas com a tipologia qudrupla
sobre as formas de policiamento, resultando num modelo hipottico sobre a responsabilizao das
polcias nas sociedades contemporneas.

Quadro 2: Fontes de Responsabilizao da Polcia Privada

Tipo A Tipo B Tipo C Tipo D
polcia privada/ polica pblica/ polica privada/ polica pblica/
espao privado espao privado espao pblico espao pblico
Controle interno alta alta alta alta
aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade

Controle estatal limitada alta limitada alta

aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade

Controle social alguma alta alguma alta

aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade aplicabilidade

Controle pelo cliente alta alta

aplicabilidade no se aplica aplicabilidade no se aplica

Controle pelas associaes alta alta

aplicabilidade no se aplica aplicabilidade no se aplica
de classe
Fonte: Vera Institute of Justice (2000).

Como o quadro 2 indica, a polcia privada est hipoteticamente sujeita a mais formas de controle
do que a polcia pblica. Alm do controle interno, a polcia privada pode ser fortemente
controlada pelos clientes e associaes de classe. Organizaes de policiamento privado que no
 33

se conformam aos desejos dos clientes ou aos padres estipulados pelas associaes de classe
podem ser destitudas ou perderem clientela, como Stenning j havia indicado. Essas formas de
controle no se aplicam polcia pblica. A atuao da polcia privada tambm est sujeita a
controles provenientes do Estado e da sociedade, mas no exatamente atravs dos mesmos
mecanismos disponveis para o controle da polcia pblica. Enquanto esta dirigida e controlada
diretamente pelos governos, a polcia privada apenas regulada e fiscalizada por eles, mas ambas
esto sujeitas a acusaes criminais. Da parte da sociedade, tanto a polcia pblica quanto a
privada podem ser processadas civilmente por indivduos descontentes, e tambm
supervisionadas pela imprensa e monitores de direitos humanos. Para a polcia privada, no
entanto, o controle pela imprensa e por monitores de direitos humanos menos promissor em
razo da baixa visibilidade dos seus servios, exceto quando os oficiais se envolvem em misses
arriscadas ou cometem desvios de conduta de grande impacto. Em relao s organizaes
comunitrias, elas tendem a desempenhar um papel importante no controle da polcia privada
apenas quando os seus associados so clientes ou diretamente afetados pelo policiamento. Por
outro lado, alguns mecanismos de controle comuns polcia em espao pblico no se aplicam
do mesmo modo polcia privada: direo pelos governantes, superviso interna pela burocracia,
controle pelas corregedorias e ouvidorias de polcia, etc. O tipo de policiamento mais semelhante
ao pblico em termos de controle o da polcia pblica que prov segurana em espao privado.
Neste caso, as atividades policiais podem estar parcialmente sujeitas ao controle dos governantes,
dos regimes disciplinares e das linhas de comando dos departamentos policiais pblicos.

Para testar esse modelo terico foram realizados trs estudos de caso referentes aos tipos de
policiamento A, B e C. O tipo D no foi estudado porque diz respeito ao policiamento tradicional,
cuja efetividade dos mecanismos de controle relativamente conhecida. A responsabilizao da
polcia privada em espao privado (tipo A) foi abordada por Jenny Irish, que analisou uma
empresa de segurana de Joanesburgo, frica do Sul, especializada na proviso de servios de
reao-armada, isto , servios de patrulha motorizada e armada que responde a alarmes de
assalto, principalmente em residncias. A responsabilizao da polcia pblica em espao privado
(tipo B) foi estudado por Arturo Alvarado e Diane Davis na cidade do Mxico, onde parte da
segurana das instituies financeiras realizada por uma diviso da polcia governamental que
opera por contrato. Rob Davis e Sarah Dadush estudaram, em Nova Iorque, a MetroTech rea
34

BID, uma corporao pblico/privada que desde 1992 atua no bairro do Brooklyn tendo como
principal atividade a proviso de policiamento (tipo C).

Os trs estudos de caso acabaram apoiando a tese j defendida por Stenning de que a polcia
privada no necessariamente destrutiva das liberdades civis e intrinsecamente irresponsvel,
como se pensava nos anos 70 e 80. Ao contrrio, a concluso geral do relatrio foi de que a
polcia privada pode ser responsvel atravs dos vrios controles citados no Quadro 2.

O controle interno pelas prprias organizaes foi identificado como o meio mais eficiente para
se obter adequao do comportamento policial aos desejos e regras da comunidade. Segundo os
autores, where public accountability does not result in strong internal accountability, it appears
to be relatively ineffective. (Davis e Dadusch, Irish, Alvarado e Davis, 2000, p. 46). Essa
descoberta est em acordo com algo bastante aceito entre os estudiosos das organizaes policiais
pblicas: o reconhecimento de que o modo mais provvel de se obter comportamento policial
responsvel atravs dos mecanismos de controle interno, principalmente os informais (Bayley,
2001; Cano, s/d e Neto, 1999). Como colocou Bayley, h pelo menos trs razes para acreditar
nisso. Primeiro, a regulao interna pode ser mais completa do que a externa porque mais fcil
para os policiais esconderem ou omitirem coisas de inspees externas. Em muitas situaes os
policiais so as nicas pessoas que sabem, de fato, o que os outros policiais esto fazendo.
Segundo, os mecanismos internos podem ser mais abrangentes e intensivos, visto que podem
concentrar-se em todas as aes policiais e no apenas nos desvios mais dramticos e visveis.
Terceiro, o controle interno pode ser mais variado, sutil e diferenciado quando comparado ao
controle externo, j que pode ocorrer atravs de mecanismos formais (treinamento, superviso,
processos disciplinares, etc) ou informais (cultura profissional, planos de carreira, critrios de
premiao, etc). (Bayley, 2001, p. 12). Em suma, a maior eficincia do controle interno est
associada a uma razo bastante simples, que tambm parece vlida para a polcia privada: uma
fora policial disposta a fazer com que o comportamento de seus membros esteja de acordo com
os padres exigidos tende a ser mais controlada do que outra que no esteja disposta e seja
forada a se comportar sob a ameaa de controles externos.
 35

As pesquisas em Nova Iorque e Joanesburgo mostraram que o controle interno das organizaes
policiais privadas pode ser rigoroso, em nada perdendo para o controle das foras pblicas. Nos
dois casos os padres de seleo e treinamento das organizaes eram altos e estavam acima das
exigncias mnimas estipuladas pelos governos e pela indstria. A MetroTech rea BID realizava
um exame de admisso extenso. Os oficiais admitidos eram treinados na mesma academia dos
policiais pblicos, mas por um tempo menor. O treinamento durava 96 horas e inclua cursos para
resoluo de conflitos, cursos em Direito Constitucional, Civil e Penal, e tcnicas de investigao
e elaborao de relatrios. Treinamentos em defesa pessoal, manuseio de cassetetes e assuntos
relacionados a gangues tambm eram periodicamente oferecidos. A empresa de segurana
estudada em Joanesburgo tambm contava com um processo de seleo apurado que tinha como
uma de suas principais preocupaes evitar que pessoas envolvidas com a represso poltica no
regime do apartheid viessem a ser contratadas. O treinamento era intensivo, em alguns casos
chegando a se estender por at seis meses. Os agentes passavam ainda por avaliaes mensais de
tiro e por cursos anuais de requalificao.

As organizaes tambm contavam com procedimentos de superviso de pessoal e polticas sobre

o comportamento altamente capazes de assegurar a boa conduta dos policiais. A MetroTech rea
BID utilizava: 1) exames anuais para testar os conhecimentos dos oficiais de polcia sobre os
cdigos de conduta e deveres estabelecidos em manuais especficos; 2) a prerrogativa de conferir
promoes ou rebaixamentos de acordo com o desempenho de cada agente, que era avaliado no
pelo nmero de criminosos presos ou contato com o pblico, mas pela assiduidade ao trabalho,
atrasos, cumprimento dos horrios de ronda, etc; 3) cmeras para monitorar os oficiais em
patrulha; 4) investigaes de reclamaes, sendo que as mais graves podiam resultar em
demisses; e 5) a superviso de um comit de segurana pblica integrado pelos oficiais de
segurana, representantes dos departamentos de polcia e do corpo de bombeiros, membros da
comunidade, etc. Na frica do Sul a empresa de resposta armada dispunha de supervisores para
checagem de pessoal e equipamentos no incio e final de cada turno. Armas e munies, cujos
dados eram anotados em livros de registros, ficavam sob a responsabilidade dos agentes; caso
fossem usadas, o fato deveria ser comunicado para que procedimentos de investigao fossem
instaurados. Existiam equipes disponveis 24 horas para investigar suspeitas de comportamento
imprprio por parte dos guardas. Desvios de conduta constatados eram penalizados de acordo
36

com a gravidade do caso e reincidncia do mesmo. A empresa tambm utilizava um programa de

incentivo ao bom trabalho, que oferecia um prmio com elevado valor simblico mas sem valor
monetrio - para os policiais.

Controles externos provenientes dos clientes, associaes de classe, do Estado e da sociedade

tambm foram importantes para a responsabilizao da polcia privada nas situaes estudadas.
Contudo, os autores observaram que esses mecanismos operavam de maneira muito mais
poderosa quando criavam incentivos para as organizaes estabelecerem seus prprios controles.
Nesse sentido, o controle exercido pelos clientes mostrou-se o incentivo mais forte para a
responsabilizao da polcia privada. O estudo concluiu que, caso os clientes se interessem por
condutas respeitosas, as organizaes buscaro meios para controlar o comportamento dos
policiais de modo a torn-lo adequado s solicitaes dos clientes. Na frica do Sul, os principais
mecanismos de controle da polcia privada provinham dos clientes e do mercado. A importncia
dos incentivos gerados pelos clientes foi emblemtica no caso da polcia privada do Brooklyn. Os
clientes da MetroTech desejavam um ambiente seguro e atraente para os negcios, para o que era
necessrio reduzir ao mnimo os sinais de desordem fsica e social, ao mesmo tempo em que era
preciso evitar processos ou incidentes envolvendo maus tratos de pessoas indesejveis ou de sem-
tetos do bairro. Essas preocupaes foram incorporadas pelo programa de segurana pblica da
corporao, resultando num policiamento responsvel e amplamente reconhecido pela
comunidade. Caso a preocupao dos clientes fosse a de limpar a rea a qualquer custo, a
polcia privada possivelmente agiria de maneira desrespeitosa, cometendo abusos e violando os
direitos dos cidados.

O controle pelas associaes de classe tambm se mostrou bastante eficaz para a

responsabilizao da polcia privada. Isso ficou claro com a empresa de policiamento de
Joanesburgo, que participava de uma associao que impunha como condio para filiao a
adequao da empresa a determinadas regras que visavam promover servios de alta qualidade.
Os padres fixados pela associao eram muito superiores queles estabelecidos pelo Estado.
Essa mesma associao monitorava constantemente as empresas atravs de reclamaes,
investigaes administrativas e inspees fortuitas para averiguar se os padres estavam sendo
cumpridos. Muitos empresrios concordavam que esse tipo de controle era mais efetivo do que
 37

aquele promovido pelo Estado. Alm disso, ao oferecer referncias para os clientes que
desejavam contratar os servios de policiamento privado, a associao tambm incentivava os
provedores a se filiarem e se adequarem aos altos padres estabelecidos. Desse modo, as
associaes de classe estariam ajudando a promover prticas melhores na indstria da segurana
da frica do Sul, fato que tambm foi constatado por Prenzler e Sarre (1998) para o caso
australiano. Contundo, Irish observou que o controle pelas associaes de classe na frica do Sul
como um todo esbarrava em algumas limitaes que Prenzler e Sarre (1998) tambm notaram na
Austrlia e Stenning (2000) na Inglaterra 11: a abrangncia limitada, j que esse tipo de controle
normalmente vlido apenas para os provedores de segurana filiados s associaes de classe.

Regulao e fiscalizao governamental, e controles sociais provenientes de escrutnios eventuais

da mdia tambm foram considerados necessrios para manter o comportamento da polcia
privada sob superviso. Neste ponto, o estudo tambm ressaltou que a importncia desses
mecanismos est menos em seus efeitos diretos e especficos sobre a polcia privada, e mais no
seu significado simblico e capacidade de gerar incentivos para que os clientes pressionem por,
e/ou para que as organizaes estabeleam controles internos rigorosos.

Segundo os autores, uma das principais razes para a conduta profissional da polcia privada de
Nova Iorque e Joanesburgo era a existncia de incentivos para que as prprias organizaes
controlassem seus agentes. E esses incentivos vinham principalmente dos controles externos, que
eram at mesmo maiores que os da polcia pblica. As empresas estavam submetidas a vrias
exigncias de relatrios. O BID de Nova Iorque, por exemplo, tinha que enviar relatrios
semanais para o gabinete do prefeito, reproduzindo a mesma prtica do departamento de polcia
pblica daquela cidade. As organizaes de policiamento privado tambm estavam sujeitas a
revises peridicas por parte de funcionrios das associaes de classe e/ou agncias
governamentais reguladoras, alm de investigaes criminais, processos civis e escrutnio da
imprensa. No caso de Nova Iorque, esses controles impeliram o conselho de segurana pblica da
MetroTech a exercer e exigir controle ativo sobre o comportamento dos oficiais de polcia
contratados. O conselho era em grande parte formado por clientes corporativos que desejavam
evitar publicidade embaraosa resultante da vitimizao dos agentes de segurana, ou processos

11
Como colocado, na Inglaterra uma regulao desse tipo, e no estatal, a responsvel pelo controle do setor de
policiamento privado.
38

judiciais (civis ou penais) e exposio na imprensa provocada por incidentes causados pelos
agentes. De maneira similar, a empresa de resposta armada da frica do Sul preocupava-se com
processos na justia e com a cobertura negativa da imprensa, que poderia afugentar clientes.

Esses incentivos aparentemente no atuaram no caso do policiamento feito nos bancos da Cidade
do Mxico. Em conseqncia, embora a polcia bancria da Cidade do Mxico estivesse mais
prxima da polcia pblica do que da polcia privada de Joanesburgo e do Brooklyn, ela era
menos responsvel. Segundo Alvarado e Davis, a polcia bancria funcionava como uma espcie
de unidade de punio para aqueles que no tinham boas relaes com os superiores hierrquicos.
O trabalho na unidade era tido como uma forma de punio no apenas por causa dos riscos
inerentes atividade, mas tambm porque oferecia menos oportunidades para os policiais
aumentarem seus ganhos em atividades como extorso. Em algumas unidades no havia nenhum
incentivo para bom desempenho. Aumentos de salrios eram concedidos de acordo com
promoes que obedeciam a critrios obscuros. Alm disso, a polcia bancria era controlada pelo
prprio sistema policial pblico, enquanto os bancos (clientes) tinham pouco controle sobre os
policiais e suas atividades. Assim, diante da ausncia de incentivos para desempenhos superiores
e a fraca superviso pblica empreendida, os bancos pouco puderam fazer para melhorar os
padres de atuao da polcia. Reclamaes dos clientes sobre os policiais ou sobre a cpula da
segurana pblica s vezes produziam mudana de alguns oficiais de nvel mdio, mas nunca a
mudana desejada nas polticas de segurana bancria. Essas lacunas deram margem para que
alguns policiais se envolvessem em corrupo e atividades criminosas contra os bancos.

Para resolver esses problemas alguns bancos da cidade do Mxico comearam a projetar suas
prprias solues para a segurana de suas agncias. Investimentos tecnolgicos foram realizados
e empresas de segurana contratadas. Um dos bancos que recorreu a esse tipo de policiamento
optou por monitorar a contratao e o treinamento do pessoal das companhias privadas. Gerentes
das filiais tornaram-se responsveis por vigiar o comportamento dos guardas. Nos casos de
desvios de conduta, os bancos penalizavam as companhias restringindo contratos, e no os
agentes, dando assim um forte incentivo para que as autoridades de nvel mdio das empresas
exercessem controle sobre os guardas. Segundo os autores, a eficcia dessas medidas ainda no
 39

estavam claras, mas os banqueiros estavam mais satisfeitos porque passaram a poder monitorar e
regular o comportamento dos oficiais de polcia das empresas contratadas.

A experincia do Mxico parece confirmar que o controle interno o principal meio de se obter
comportamento policial adequado aos interesses pblicos. Parece confirmar tambm que o
controle pelos clientes o mais forte incentivo para que as empresas estabeleam esse tipo de
controle. As demais formas de controle externo podem ter importncia simblica por si s, mas
sua efetividade em termos de assegurar condutas policiais conformadas lei e altamente
profissionais depende em grande medida de os clientes se interessarem por esse tipo de
comportamento, bem como das organizaes estabelecerem controles internos ativos.

Nesse sentido, a regulao governamental e por associaes de classe, as ameaas de processos

civis e penais, e a cobertura da imprensa, embora nem sempre proporcionem controle
suficientemente forte ou abrangente, podem proporcionar incentivos poderosos para que os
clientes exijam, e as organizaes implementem, controles para assegurar a boa conduta dos
agentes policiais privados. Assim, o modo mais eficiente de gerir a face externa do controle da
polcia privada parece ser incentivar a criao de um ambiente operacional na qual os clientes e
as organizaes sejam constrangidos a exercerem controle sobre o pessoal de policiamento
privado. Quando incentivos externos e internos so conjugados, eles aparentemente podem ser
substitutos efetivos dos mecanismos de controle que garantem a responsabilidade da polcia
pblica.

Essa concluso corrobora as afirmaes de Stenning a respeito do controle pblico da polcia

privada. Este pode existir, mas no atravs dos mesmos mecanismos que mantm a polcia
pblica sob controle. Os meios de se obter policiamento privado adequado aos desejos e regras
pblicas no so iguais para a polcia pblica e privada. A pesquisa do Vera Institute of Justice
tem o mrito de esclarecer a aplicabilidade e sugerir a efetividade das vrias formas de controle a
que est sujeita a polcia privada. Ao faz-lo, o estudo enriquece analtica e empiricamente a
abordagem j utilizada por Stenning, consolidando assim uma perspectiva terica fecunda para
pensar o controle pblico da polcia privada.
40

1.2 Abordagens Propositivas: O Estado como Fonte Principal do Controle da Polcia

Privada

Numa perspectiva diferente, outro conjunto de reflexes tem adotado uma abordagem mais
propositiva e menos analtica a respeito do controle pblico da polcia privada. Oscilando entre
vises mais tericas ou mais pragmticas, um dos pontos em comum dessa literatura tem sido a
postura ctica em relao ao controle da polcia privada proveniente de fontes outras que no as
estatais.

1.2.1 A nfase no Estado

Em funo do pouco que se sabe a respeito da efetividade das fontes de controle prprias
polcia privada e das eventuais falhas a que esto sujeitas, autores como Reynolds (1996) e
Bayley e Shearing (2001) sustentaram a idia de que cabe prioritariamente ao Estado assegurar o
controle pblico sobre a polcia privada.

Embora concordando com as abordagens anteriores de que as foras de mercado, os clientes, a

imputabilidade criminal, civil e contratual, e as presses advindas da sociedade possam contribuir
para que a indstria da segurana estabelea seus prprios controles, Reynolds argumenta que
esta industry cannot be left to its own devices and free-floating market pressures to produce
adequate duty of care and social accountability (Reynolds, 1996, p. 18). Para o autor, a
regulao estatal seria o caminho mais provvel para se obter servios policiais responsveis e
adequados s expectativas pblicas.

Para o controle pblico da polcia privada Reynolds destacou a necessidade de estabelecer

definies legais claras sobre os poderes da polcia privada e tambm a necessidade de criar
corpos reguladores ou conselhos consultivos com poderes para monitorar as prticas de
policiamento privado. Referindo-se ao caso australiano em particular, o autor sugeriu a criao de
corpos reguladores formados por representantes da sociedade civil interessados na qualidade dos
servios oferecidos pela polcia privada. Assumindo as funes de licenciamento, estes corpos
deveriam fixar padres de qualidade para melhorar a oferta dos servios; tambm deveriam exigir
 41

nveis de capacitao e treinamento como condio para que as empresas e os agentes policiais
individuais obtivessem licenas para atuarem.

Numa perspectiva mais geral, justificada pelo pouco conhecimento sobre a efetividade dos
regimes reguladores alternativos e sobre a transformao pela qual tem passado o policiamento,
David Bayley e Clifford Shearing (2001) preferiram explorar os tipos de interesses pblicos que
os governos deveriam estar interessados em promover e quais funes precisariam preservar para
assegurar o predomnio desses interesses e garantir governana sobre a nova estrutura de
policiamento.

Segundo os autores, trs interesses pblicos deveriam ser preservados com a estrutura de
policiamento emergente: justia, qualidade dos servios e igualdade de proteo. Provedores de
policiamento no-governamentais podem enveredar por prticas ilegais ou prover servios de
maneira irresponsvel, comprometendo a Justia (os direitos humanos) e a qualidade da
segurana. A nova estrutura de policiamento tambm pode, segundo os autores, alterar de
maneira crtica a distribuio de segurana na sociedade. O policiamento provido atravs do
mercado distorce a distribuio de segurana a favor dos que podem pagar, e aquele realizado
pela mobilizao voluntria de grupos sociais distorce a proviso de segurana a favor dos mais
criativos e com maior capacidade de organizao.

claro que a distribuio desigual de segurana no uma novidade histrica. Diversos estudos
j apontaram que, apesar de o policiamento ter se tornado um bem pblico nas sociedades
modernas, a proviso de policiamento para os ricos sempre foi maior do que para os pobres,
comumente considerados classes perigosas e por isso alvos preferenciais da Justia Criminal.
Contudo, para Bayley e Shearing, a estrutura de policiamento emergente abriu a possibilidade de
se constituir um sistema de policiamento dual indito, isto , um sistema no qual os pobres seriam
protegidos pela polcia pblica, com suas limitaes e mentalidade punitiva, e os ricos pela
polcia privada, com misses preventivas e mentalidade reguladora. Isso poderia agravar-se ainda
mais pela possibilidade de os ricos rejeitarem o policiamento pblico sob o argumento de que
42

esto pagando duas vezes pelo mesmo servio, fenmeno que Robert Reich (apud, Bayley e
Shearing, 2001, p. 31) chamou de secesso do prspero 12.

Diante desses perigos, Bayley e Shearing (2001) lembraram que o policiamento um servio
essencial s comunidades e seus governos. Nenhum servio mais fundamental do que aquele
que protege a vida e os bens materiais e simblicos das pessoas. Alm do mais, no s a
legitimidade de um governo em grande parte determinada pela existncia de nveis mnimos de
segurana, como a prpria segurana funciona como critrio para determinar se existe algum
governo 13. Sendo assim, apesar da emergncia de novos corpos policiais, o interesse pblico
sobre a Justia, a qualidade dos servios e a igualdade de proteo deveria permanecer, sob pena
de se estabelecer um sistema de policiamento dual e os governos terem sua legitimidade
comprometida. Para Bayley e Shearing, a questo fundamental ento dar um sentido pblico ao
novo policiamento, questo que remete ao problema do controle da polcia no-estatal. Assim,
para os autores, o problema colocado para as sociedades contemporneas o de garantir controle
sobre a polcia no-estatal de modo a preservar o interesse pblico em termos de Justia,
qualidade de servios e igualdade de proteo.

Procurando apontar caminhos para solucionar este problema, Bayley e Shearing (2001) tambm
identificaram no Estado o principal meio para controlar a polcia privada. Apesar de tambm
reconhecerem que os mecanismos de controle gerados pela prpria reestruturao do
policiamento podem ser efetivos, os autores consideram que os governos so as nicas
instituies com autoridade e capacidade para exigir controle da polcia privada e de outros
provedores no-estatais. A competio no mercado, por exemplo, deveria ser um corretivo para
as ms prticas do policiamento privado comercial, mas isto nem sempre ocorre. A

12
Outra questo que afetaria a distribuio de segurana e que remeteria a um problema de soberania nacional ,
segundo Bayley e Shearing, o fato de o policiamento privado ser, em alguns pases, provido por corporaes
multinacionais, tornando assim a distribuio de segurana parcialmente dependente de decises realizadas fora
dos limites da unidade soberana.
13
vlido lembrar que, para os tericos dos sculos XVII e XVIII, a razo primeira para a existncia do Estado era a
garantia da paz e da segurana a todos os membros da comunidade. A expresso mais notvel dessa reflexo
propositiva e justificativa do Estado sem dvida Thomas Hobbes, que considera o Estado o resultado de um
contrato firmado entre homens racionais que abdicaram de viver no estado de natureza, onde vigora a guerra de
todos contra todos e o medo da morte violenta, para viverem num estado civil com paz e segurana. Para Hobbes,
a obrigao dos sditos para com o soberano dura enquanto e apenas enquanto dura tambm o poder mediante o
qual ele capaz de proteg-los (Hobbes, 2003, p. 166).
 43

responsabilizao pelo mercado pode ser ineficiente caso no haja competio e informaes
disponveis aos consumidores sobre a qualidade dos servios oferecidos. Diante desse e de outros
problemas, os governos seriam os nicos atores com legitimidade para empreender aes
corretivas. (Bayley e Shearing, 2001, p. 32-33).

Assim, partindo do pressuposto de que o Estado a principal instituio capaz de garantir

prticas policiais adequadas aos interesses pblicos, Bayley e Shearing (2001, p. 32-33)
postularam que os governos deveriam exercer trs funes para atingir este objetivo: regulao,
auditagem e facilitao. A regulao se refere quela dimenso da responsabilizao tratada
anteriormente. Para os autores, ela envolve mais do que sancionar regras e punir pessoas que as
transgridam. H diversas formas possveis de regulao. Ela pode ser feita, por exemplo, atravs
de comandos reguladores com sanes no-discricionrias, ou, ao contrrio, por comandos
reguladores com sanes discricionrias, ou ainda por meio da auto-regulao voluntria. Para
Bayley e Shearing, o tamanho da regulao no d conta de todos os problemas regulatrios e a
eficcia e os custos variam conforme as escolhas.

Outra funo essencial que os governos precisariam exercer para garantir o interesse pblico de
Justia, a qualidade dos servios e a igualdade de proteo seria a auditagem e o monitoramento
sistemtico dos servios oferecidos pelas diversas organizaes policiais. O exerccio dessas
prerrogativas seria importante para os governos avaliarem como a segurana est sendo
distribuda no interior da comunidade poltica. Segundo Bayley e Shearing, isto requer a
capacidade de avaliar a qualidade da proteo policial dos vrios provedores ao longo do
territrio nacional e das divises de classe, capacidade que os governos atualmente no dispem
mas que, no obstante as dificuldades intelectuais e administrativas ai envolvidas, deveriam
desenvolver.

Por ltimo, Bayley e Shearing defenderam que os governos deveriam estudar formas para
facilitar o crescimento e a combinao de diferentes tipos de policiamento com o intuito de
desenvolver modelos institucionais hbridos e adequados s demandas diversificas por segurana.
Segundo eles, os governos podem recorrer a diversos meios para realizar facilitaes: direito de
posse, incentivos fiscais ou de outra natureza, mandatos de coordenao, apoio cooperativo,
44

negativa de contratao, delegao, abdicao de responsabilidades, etc. Esta no seria uma

empreitada menos difcil do que a anterior, visto que pouco se sabe sobre os custos e benefcios
dos instrumentos que podem ser utilizados para as facilitaes. Mas os autores sugerem que os
formuladores de polticas de segurana pblica procurem alternativas olhando para o que j foi
feito em reas tais como educao, comunicaes, energia, etc.

Regulao, auditagem e facilitao seriam, portanto, as principais funes que os governos

deveriam exercer para garantir o controle e o sentido pblico das atividades policiais no-
governamentais. Do mesmo modo que a proposta de Reynolds, a proposta de Bayley e Shearing
defende a idia de que o controle da polcia privada no pode ser deixado a cargo da prpria
indstria, dos clientes, ou, mais amplamente, dos mecanismos de mercado. Para esses autores,
embora o Estado ainda no tenha desenvolvido a capacidade para controlar satisfatoriamente a
polcia no-estatal, esta capacidade precisar ser desenvolvida pelos governos num futuro
prximo.

1.2.2 Uma proposta de controle pblico integrado para a polcia

Nessa mesma linha propositiva, um argumento que conjuga parcialmente os resultados das
pesquisas empricas j desenvolvidas sobre o tema do controle da polcia privada com a viso
anteriormente apresentada foi recentemente apresentado por Burbidge (2005) no artigo The
Governance Deficit: Reflections on the Future of Public and Private Policing in Canad. Nesse
texto, Burbidge dialoga com as perspectivas anteriores e defende para o Canad uma estrutura de
controle integrada, voltada tanto para a polcia pblica quanto para a polcia privada.

Segundo o autor, a questo fundamental para o controle da polcia privada no saber se ela est
sujeita a formas de controle mais ou menos efetivas do que aquelas aplicveis polcia pblica, e
sim quais tipos de governana e arranjos de responsabilizao deveriam existir para assegurar o
controle pblico sobre suas atividades. Para Burbidge, qualquer indivduo ou organizao,
independente de ser pblico(a) ou privado(a), que exera poderes de polcia em sociedades
democrticas deve estar sujeito(a)s a formas de controle compatveis com esse poder. As
 45

estruturas de governana e controle da polcia estatal existem no pelo fato de ela ser uma
organizao pblica, mas por dispor de poder suficiente para afetar a vida, os direitos e liberdades
dos cidados. Se a polcia privada est executando muitas, se no a maioria, das funes
tradicionalmente desempenhadas pela polcia pblica, ela tem que estar sujeita a estruturas de
responsabilizao anlogas s existentes para a polcia pblica.

Desse ponto de vista, o Canad (e outras naes) estaria vivendo o que Burbidge chamou de
dficit de governana. Este seria provocado principalmente pela ausncia de arranjos de
governana e controle para a polcia privada vis--vis aos existentes para a polcia pblica.Como
colocou o autor, a police private are not accountable to the public, nor are they subject to
oversight and direction from democratically elected governments, in the same way as public
police agencies. (Burbidge, 2005, p. 67).

Pelo fato de a polcia privada estar desempenhando muitas das funes anteriormente
desempenhadas pela polcia pblica, Burbidge defende a generalizao de alguns dos
mecanismos de controle desta ltima de modo a incluir todas as pessoas e organizaes de polcia
privada que desempenhem funes idnticas ou similares s da polcia pblica. Em outras
palavras, o autor prope a criao de uma estrutura de governana e controle integrada, vlida
tanto para a polcia pblica quanto para a polcia privada. Ao invs de levar em conta a diviso do
policiamento entre corpos pblicos e privados, um modelo de controle com essas caractersticas
teria que se preocupar com as funes, atividades e poderes envolvidos no policiamento de um
modo geral.

Assim, uma estrutura de controle integrada deveria incluir alguns dos dispositivos de
responsabilizao da polcia pblica, mas, por outro lado, deveria tambm reconhecer a
importncia e a eficincia da responsabilizao pelas leis civis e penais e pelos mecanismos de
responsabilizao que se aplicam exclusivamente ao setor de policiamento privado: controle
pelos clientes, controle pelas associaes de classe, e as presses por bom desempenho impostas
pelo mercado setorial competitivo (controle pelo mercado).
46

De maneira pragmtica, o autor prope para o Canad dois conjuntos de medidas possveis de
serem adotadas: a) polticas reguladoras/operacionais referentes organizao do setor de
policiamento privado, ao pessoal, treinamento e equipamentos/recursos utilizados; e b)
autoridades de reclamaes pblicas e cdigos de conduta unificados para apurar operaes e
responsabilizar os agentes que cometam atos desviantes.

O primeiro conjunto de medidas se refere regulao e fiscalizao das organizaes de

policiamento privado. O papel do Estado seria, segundo Burbidge, o de criar a legislao e
operacionalizar estruturas polticas capazes de assegurar um policiamento organizado, com
pessoal, treinamento e equipamentos adequados ao desempenho efetivo de todas as funes
policiais dentro dos limites da lei e com respeito aos direitos humanos. Tambm deveria exercer
um monitoramento contnuo e auditagem sobre a polcia privada, do modo como j havia
indicado Bayley e Shearing (2001).

De maneira complementar e articulada regulao e fiscalizao do setor de policiamento

privado, Burbidge tambm defende a criao de autoridades de reclamaes pblicas comuns e
de um cdigo de conduta uniforme. Autoridades de reclamaes pblicas seriam importantes para
combater eventuais abusos cometidos pela polcia, seja os resultantes de aes individuais ou de
operaes executadas pelas organizaes. Para o Canad, o autor sustenta que as funes de
reclamaes pblicas poderiam ser assumidas por agncias de direitos humanos, ou por
comisses policiais locais. Enquanto a primeira tem a vantagem de ser totalmente independente
do sistema de justia criminal e ter os direitos humanos como uma de suas principais
preocupaes, a segunda pode ser melhor porque conhece as organizaes e prticas policiais,
alm de ter experincia para lidar com queixas contra policiais. Qualquer que seja a opo, as
autoridades devem ser da confiana do pblico, estar de prontido e contar com todo o suporte
necessrio para investigar reclamaes encaminhadas.

Associada criao de autoridades de reclamaes pblicas integradas est o estabelecimento de

um cdigo de conduta unificado. Esse cdigo seria vlido para as atividades policiais em geral
(independente de serem pblicas ou privadas), especialmente aquelas envolvendo investigaes,
detenes, apreenses, armazenamento e compartilhamento de informaes, etc. Segundo
 47

Burbidge, o cdigo deve preocupar-se em proteger os Direitos Humanos diante do poder

discricionrio da polcia pblica ou privada.

As autoridades de reclamaes pblicas e o cdigo de conduta uniforme representariam um

avano significativo em direo a uma estrutura de controle integrada. Mas, segundo Burbidge,
h tambm grandes dificuldades envolvidas na criao de um modelo de controle desse tipo. O
setor de policiamento privado uma rea complexa e em constante mudana. Em termos de
qualificao e treinamento, por exemplo, o setor amplamente diversificado. Contm reas que
requerem pessoas altamente especializadas e treinadas, como as de inteligncia e investigao
forense, e outras, como vigilncia e patrulha, que empregam pessoas com padres mnimos de
educao formal e treinamento. Em termos organizacionais, o Canad tambm apresenta um
setor concentrado, com poucas empresas (dentre as quais muitas so multinacionais) empregando
a maior parte do pessoal de policiamento privado.

O tamanho, a diversidade e a estrutura desagregada do policiamento privado no Canad (e

certamente em outros lugares) colocariam obstculos significativos para o desenvolvimento e
implementao de uma estrutura de controle efetiva e vlida para o policiamento em geral.
Mesmo com essas dificuldades, Burbidge reitera que o desafio justamente o de no criar uma
estrutura de governana do policiamento privado paralela ao do policiamento pblico, e sim uma
estrutura integrada, na qual os arranjos de controle sejam definidos com base nas funes,
atividades e poderes envolvidos nas atividades de policiamento, sejam elas pblicas ou privadas.

As consideraes de Burbidge sobre o controle da polcia privada, assim como as de Reynolds

(1998) e Bayley e Shearing (2001), merecem ateno. Mas a importncia dessas abordagens est
menos em esclarecerem o que tem sido realizado, e com qual efeito, para obter controle pblico
sobre a polcia privada (ou no-estatal, como preferem Bayley e Shearing), do que em apontar o
que deveria ser realizado para alcanar este objetivo. Ao proceder desse modo, alm de sugerirem
caminhos para a adequao da polcia no-estatal aos interesses pblicos, os autores fornecem
referncias que podem e devem ser consideradas nos julgamentos a respeito do controle pblico
da polcia privada.
48

1.3 A Importncia do Controle Estatal

As perspectivas tericas apresentadas nas sees anteriores sugerem ser possvel o controle
pblico da segurana privada, diferentemente do que se pensava nos anos 70 e 80. Ainda no h
concordncia a respeito de qual a melhor forma de alcanar esse objetivo. Algumas abordagens
tm enfatizado o controle estatal com base no argumento de que o Estado a instituio com
maior capacidade para controlar a segurana privada porque detm a legitimidade e os recursos
necessrios para isso. Outras interpretaes tm destacado diferentes formas de controle alm do
estatal, algumas supostamente mais efetivas para obter adequao do policiamento aos interesses
e normas pblicas. Essas interpretaes tm sustentado que a segurana privada controlada de
vrias formas: internamente pelas prprias organizaes, pelos clientes e arranjos contratuais,
atravs das associaes de classe, por processos criminais ou civis, pelo mercado, imprensa e
grupos de presso, e, finalmente, pelo Estado.

As duas abordagens so relevantes. Desde que por maior capacidade do controle estatal no se
entenda a maior capacidade do Estado provocar por si s a adequao do comportamento das
organizaes e agentes de segurana privada, os dois pontos de vista no so irreconciliveis.
Como a pesquisa do Vera Institute of Justice mostrou, o controle da segurana privada s pode
existir de maneira efetiva se as empresas estiverem dispostas a controlarem seus agentes tendo
em vista o interesse pblico. E essa disposio est fortemente relacionada ao desejo dos clientes
de que isso ocorra. O problema fundamental ento criar incentivos e constrangimentos para que
as empresas e/ou os clientes se interessem e cobrem condutas adequadas e altamente profissionais
dos agentes de segurana privada. O Estado tem aqui um papel fundamental. As demais formas
de controle externo so essenciais, mas o Estado parece ser a instituio mais importante para
cobrar controle por parte das empresas e dos clientes.

As associaes de classe at podem atuar com eficincia na criao desses incentivos e

constrangimentos, seja atravs das entidades representativas dos empresrios da segurana
privada, seja atravs das entidades representativas dos trabalhadores. Mas, no primeiro caso, o
controle normalmente pouco abrangente e com autoridade limitada, enquanto que no segundo
sua efetividade depende do resultado das disputas trabalhistas. O controle externo pelo mercado,
 49

imprensa, indivduos e grupos sociais so mais amplos, porm menos efetivos na criao desses
incentivos e constrangimentos. A competio no mercado pressiona os provedores comerciais a
oferecerem servios adequados sob pena de perderem a preferncia para os concorrentes, mas
esse um tipo de controle fortuito e que depende de um certo grau de competio e de
consumidores bem informados para funcionar. Igualmente fortuito o controle proveniente da
sociedade, que pode ocorrer atravs de processos civis ou criminais por indivduos descontentes,
e pela superviso da imprensa e de grupos organizados da sociedade civil. O problema desses
controles que geralmente so reativos e funcionam apenas em situaes envolvendo atividades
arriscadas ou desvios de conduta graves. Alm disso, a efetividade da responsabilizao
proveniente de aes civis e criminais depende do desenrolar dos processos na Justia. Ainda no
est claro at que ponto esses processos tm resultado em condenaes e inibido comportamentos
imprprios dos agentes de segurana privada.

Em funo desses e de outros problemas, o controle estatal adquire grande relevncia. Se, por um
lado, o Estado tem se mostrado pouco efetivo como instrumento de controle direto das
organizaes de policiamento privado, por outro parece ser a instituio com maior capacidade
de conduzir a isso por pelo menos trs razes: 1) a nica instituio capaz de impor regras
vlidas para todo o setor; 2) tem autoridade e potencial para exercer controle constante e proativo
sobre as organizaes de policiamento privado, intervindo de maneira corretiva quando os demais
mecanismos de controle falham, e sobretudo no combate s organizaes e agentes que exercem
policiamento informalmente; e 3) tem condies de coordenar com eficincia o alinhamento dos
incentivos externos e internos necessrios criao de um ambiente favorvel adequao do
comportamento das organizaes e agentes de segurana privada aos interesses pblicos.

Diferentemente da regulao proveniente das associaes de classe - vlida apenas para os

associados -, a regulao formal pelo Estado pode ser estendida a todo o universo do
policiamento privado em razo do carter geral e coativo das normas estatais. Alm disso, o
marco regulatrio estatal condiciona fortemente a forma que o policiamento privado assume num
determinado contexto. o Estado quem define a (i)legalidade do policiamento privado. Uma das
caractersticas da segurana privada o seu carter semi-autnomo (Ocqueteau, 1997). Por atuar
numa rea que incide sobre a segurana pblica, o funcionamento contnuo das organizaes de
50

policiamento privado depende da autorizao do poder pblico. Essa autorizao normalmente

ocorre sob determinadas condies, muitas das quais podem, direta ou indiretamente, proteger o
pblico contra abusos ou provedores irresponsveis.

Alm de definir a (i)legalidade das atividades de policiamento privado, o Estado pode control-
las com mais eficincia do que qualquer outra instituio ou grupo porque em tese dispe de
ampla autoridade para isso. As associaes de classe podem inspecionar e monitorar a
organizaes de policiamento privado, ajudando de maneira decisiva no controle da (i)legalidade
e qualidade dos servios. Elas podem fazer denncias, aplicar sanes sobre filiados e expulsar
provedores das associaes, mas no tm autoridade para cassar suas licenas e elimin-los do
mercado, muito menos para controlar as organizaes e agentes que integram o universo informal
do policiamento privado. Agncias estatais podem fazer tudo isso: monitorar a qualidade dos
servios, aplicar sanes, cassar licenas e, o mais importante, combater diretamente os
provedores informais de policiamento privado. Por essa razo, nos locais onde o policiamento
privado informal constitui um universo expressivo - caso da Amrica Latina, em geral, e do
Brasil, em particular - o controle estatal adquire importncia decisiva frente s demais formas de
controle da segurana privada.

O controle estatal da segurana privada tem tambm uma importncia simblica que no pode ser
desprezada. A existncia de um rgo pblico permanentemente vigiando a segurana privada d
populao mais tranqilidade diante da ameaa de comportamentos imprprios, alm de
permitir uma defesa no caso dos demais mecanismos de controle falharem. claro que, se no
houver uma ao eficiente por parte das agncias estatais, elas tendem a serem desacreditadas.
Mas nenhuma outra fonte de controle tem, a priori, uma importncia simblica equivalente das
agncias estatais. Controles internos, pelos clientes e pelas associaes de classe podem at ser
mais efetivos para assegurar comportamentos policiais responsveis publicamente, mas como
provm todos de fontes que integram o universo do policiamento privado tendem a terem uma
credibilidade pblica menor. Controles sociais, por sua vez, so intermitentes e reativos. Confiar
apenas nesses controles parece arriscado. Nesse sentido, o controle estatal apresenta-se como a
ltima e mais importante linha de defesa.
 51

Outro aspecto que confere importncia ao controle proveniente do Estado a sua capacidade de
criar e coordenar um ambiente favorvel ao controle da segurana privada. Uma das principais
contribuies dos estudos realizados pelo Vera Institute of Justice foi a de apontar que a
possibilidade de controle pblico da polcia privada est diretamente associada existncia de um
ambiente operacional no qual os clientes e as organizaes sejam induzidas a controlarem seus
agentes de modo que eles ajam de maneira coletivamente benfica. Como dito, a competio dos
provedores comerciais no mercado, a possibilidade de publicidade negativa na mdia e a presso
eventual de grupos de direitos humanos ou de consumidores diretamente afetados pelas
atividades de policiamento privado desempenham um papel importante para a existncia desse
ambiente. Mas o papel mais destacado parece caber ao Estado, que est em condies de gerar
incentivos poderosos e exigir que os clientes cobrem, e as organizaes implementem, controles
para assegurar comportamentos adequados ao pblico em geral e no apenas aos interesses dos
que contratam ou organizam seu prprio policiamento.

O Estado tambm est em condies de coordenar esse ambiente na medida em que pode
envolver outras organizaes no controle pblico da segurana privada. Pode, por exemplo,
propor incentivos seletivos ou realizar esforos para persuadir as associaes de classe,
organizaes no-governamentais, associaes de moradores, associaes comerciais e outras
entidades da sociedade civil a participarem no controle da (i)legalidade, qualidade e cobrana de
prestao de contas dos servios das atividades de policiamento privado.

Esses fatores parecem justificar a importncia do controle estatal sobre a segurana privada e
demais provedores particulares de policiamento que atuam na informalidade. Nos pases onde o
policiamento privado informal tem grande peso, o Estado assume a condio de protagonista no
controle das organizaes e agentes que provem esse tipo de policiamento. Ainda assim,
preciso reconhecer que o Estado no a nica instituio capaz de exercer controle pblico sobre
os provedores particulares de policiamento. H outros mecanismos que tambm podem
desempenhar esse papel, at mesmo de maneira mais efetiva. Esses mecanismos, no entanto,
precisam ser incentivados e coordenados, e o Estado a instituio em melhores condies de
fazer isso.
 53

2 SEGURANA PRIVADA E POLICIAMENTO PRIVADO INFORMAL

NO BRASIL

Agentes no-estatais que se dedicam promoo de segurana esto hoje onipresentes na

realidade brasileira. Ruas de bairros residenciais, condomnios fechados, instituies de ensino,
locais de entretenimento, shoppings, estabelecimentos comerciais, reparties pblicas e outros
espaos fechados por onde circulam grande quantidade de pessoas so hoje policiados
privadamente. Este captulo avalia o crescimento, as dimenses e as caractersticas do
policiamento privado formal e informal no Brasil, bem como os riscos potenciais que essas
atividades impem para efetivao dos direitos humanos no pas.

A anlise d preferncia categoria policiamento privado, que traz vantagens analticas para o
estudo de contextos como o brasileiro, onde os arranjos informais de proteo extrapolam em
muito o universo da segurana privada. A desvantagem que o conceito recobre uma ampla
gama de atividades. Nem todas so tratadas. A discusso restringe-se s atividades exercidas por
pessoas empregadas sob a direo de uma jurisdio particular com o objetivo explcito de
assegurar proteo fsica e patrimonial de indivduos ou organizaes atravs da vigilncia e uso
potencial de sanes. As atividades de detetives particulares, segurana eletrnica e outras
relacionadas ao combate das novas formas de insegurana em relao informao, propriedade
virtual e cyberprocessos no so tratadas neste trabalho, pois, em virtude das caractersticas
especficas dessas atividades, elas apresentam riscos prprios e implicam formas de controle
adequadas a elas. Alm disso, o marco legal da segurana privada no regula essas atividades,
que esto fora da competncia de controle da Polcia Federal.

A primeira seo aborda o universo compreendido pelos atores no-estatais autorizados pelo
Estado a executarem policiamento, ou seja, a segurana privada. A segunda seo trata do
universo informal dos provedores particulares de policiamento - organizaes e agentes no-
estatais que executam policiamento sem a autorizao do Estado. Embora cada universo seja
analisado separadamente em vista das diferenas e particularidades que cada um apresenta, as
54

subsees apresentam a mesma diviso: crescimento e dimenses, caractersticas gerais e

ameaa aos direitos humanos.

Uma variedade de fontes foi mobilizada para compor este captulo. Para avaliar o crescimento e
as dimenses da segurana privada no Brasil foram utilizadas informaes da Polcia Federal e,
principalmente, os dados do 2 Estudo do Setor de Segurana Privada (2 ESSEG). Patrocinado
pela Federao Nacional das Empresas de Vigilncia e Transporte de Valores (FENAVIST), o 2
ESSEG contm uma radiografia ampla e rica da segurana privada no Brasil. As comparaes
com as foras de segurana pblica foram feitas a partir dos dados da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (SENASP). As subsees caractersticas gerais e ameaa aos direitos
humanos basearam-se em informaes encontradas na literatura, meios de comunicao,
relatrios de direitos humanos e Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs). Tambm foram
utilizados dados do 2 ESSEG e outros levantados junto Secretaria de Segurana Pblica do
Estado de So Paulo (SSP-SP).

Antes de proceder anlise, uma ponderao deve ser feita em relao ao uso das categorias
pblico e privado. At agora essas categorias foram empregadas conforme o uso corrente que
a cincia poltica faz delas, ou seja, para identificar e distinguir o bem comum (bonum commune)
do bem prprio (bonum proprium). Remonta antiguidade e foi transmitida atravs dos sculos a
noo de que o pblico refere-se ao que comunitrio (coletivo), tendo como oposto o
privado, que diz respeito ao bem individual dos membros da comunidade. Sendo o governo a
autoridade que age em nome da coletividade, a esfera pblica foi comumente identificada com o
campo da ao governamental, ou melhor, das relaes entre governantes e governados. Em
oposio a isso, a esfera privada foi definida como o campo das demais relaes entre indivduos
e grupos sociais 14. Com a emergncia do Estado enquanto unidade governamental soberana nos
limites de um territrio, grande parte do pensamento poltico moderno passou a identificar o
pblico com o estatal e o privado com o no-estatal. E deste modo que muitos autores - e este

14
Nesse sentido, como Shearing (2003, p. 430) observou, desde o momento em que o mundo social foi constitudo
atravs de uma conscincia poltica que reconhece uma esfera pblica e uma esfera privada, o policiamento tem
tido uma face pblica e uma face privada. [Mas] durante o perodo anterior ao sculo XIX (...), embora houvesse
uma distino entre pblico/privado, no estava associada to rigorosamente como hoje com a distino
estatal/civil, de forma que, de um ponto de vista contemporneo, pode-se pensar em semiprivado e semipblico
(Shearing, 2003, p. 430).
 55

trabalho - vm definindo as formas pblicas e privadas de policiamento. O policiamento seria

pblico quando provido pelo Estado, e privado quando oferecido por indivduos ou organizaes
civis (no-estatais) 15. O que distinguiria conceitualmente um policial de um agente de segurana
privada seria, portanto, o fato deste ltimo exercer suas atividades na condio de civil ou
empregado de uma jurisdio no-estatal.

Contudo, nem sempre fcil caracterizar inquestionavelmente pessoas empregadas privada ou

publicamente. Shearing e Stenning (1981) j haviam chamado a ateno para essas dificuldades
em seus primeiros trabalhos sobre segurana privada. Como os autores observaram, entre o
carter claramente pblico dos policiais que trabalham nas instituies policiais do Estado, e o
carter claramente privado dos agentes que trabalham em empresas que oferecem servios
policiais no mercado, h toda uma rea cinzenta composta por instituies quase-pblicas
(empresas de capital misto, autarquias, fundaes, etc.) que empregam pessoas que exercem
funes policiais e que no podem ser facilmente enquadradas nas categorias pblico/privado.
Policiais que em horrio de folga, ou at mesmo em servio, so contratados para garantirem
segurana a clientes especficos, tambm contribuem para obscurecer a distino pblico/privado.
A confuso de poderes e promiscuidade de interesses frequentemente presentes nestas situaes
s vezes torna difcil saber se o policiamento exercido por um servidor pblico ou no. Esta
dificuldade patente no Brasil, onde o segundo emprego de policiais em atividades de
policiamento privado (o chamado bico) amplamente difundido. Assim, ao invs de duas
categorias claramente distintas, o que existe uma espcie de continuum no qual as categorias
pblico/privado tornam-se fludas e facilmente intercambiveis.

Diante destas dificuldades, Shearing e Stenning sugeriram que o enquadramento de um agente

que exerce policiamento numa ou noutra categoria deveria observar no apenas a quem o agente
se subordina diretamente, mas tambm quais poderes possuem no exerccio de suas funes e
perante a quem responde pelo exerccio desses poderes. Acolhendo esse argumento, este trabalho
considera que os agentes de segurana pblica que realizam policiamento fora do horrio de

15
Nem todos tm feito uso dessas definies. Recentemente, Bayley e Shearing (2001) abandonaram o uso das
categorias pblico/privado, que segundo eles j no so mais capazes de explicar as mudanas ocorridas no campo
do policiamento. Para os autores, as transformaes verificadas na estrutura policial da maioria dos pases
envolvem mais do que privatizao. Envolve o que eles chamaram de multilateralizao das fontes que
patrocinam e provem policiamento, que foram deslocadas do governo para a sociedade.
56

servio em nome de um cliente particular qualquer o fazem na condio de agentes no-estatais.

O segundo emprego proibido aos agentes de segurana pblica. Quando estes exercem
atividades de policiamento privado transgridem as normas das organizaes as quais pertencem,
organizaes que deixam de responder pelo comportamento desses agentes. Um exemplo ajuda a
elucidar o argumento. Um policial fora do horrio de servio que presencia ocasionalmente um
assalto e reage, mas acaba vitimado, agiu na condio de agente pblico, tendo em vista que
policiais tm o dever de defender as liberdades civis, seja no exerccio de suas funes ou fora
delas. Neste caso, o policial (ou sua famlia) tem direito a todos as benesses asseguradas a
qualquer policial ferido em servio. A organizao responsabilizada pelo ocorrido. Mas se o
policial vitimado num segundo emprego como agente de segurana privada, a organizao no
responsabilizada pelo fato. Neste caso, o policial transgrediu as normas da organizao e agiu
na condio de civil, perdendo o direito s benesses. Evidentemente que, empiricamente, a
situao muitas vezes mais complexa. Mas, para fins de anlise, considera-se que agentes de
segurana pblica que exercem policiamento de maneira contnua fora do horrio de servio o
fazem na condio de agentes no-estatais, ainda que no exerccio dessas atividades usufruam de
equipamentos e relaes proporcionados pelo status policial (armas, uniformes, algemas, contato
direto com as organizaes policiais, etc).

2.1 A Segurana Privada

2.1.1 Crescimento e dimenses

O universo da segurana privada inclui tanto as empresas de capital privado que possuem
concesso do Estado para comercializarem servios de proteo ao patrimnio e s pessoas
(empresas de segurana privada especializadas), quanto as empresas e organizaes das mais
variadas que organizam departamentos internos para promoverem sua prpria segurana
(empresas com segurana orgnica). O segmento comercial abrange as empresas especializadas
que oferecem em bases contratuais os servios de vigilncia patrimonial, transporte de
valores, escolta armada e segurana pessoal privada. Inclui tambm os chamados curso de
formao, empresas cuja atividade-fim no comercializar servios de proteo e sim formar,
 57

especializar e reciclar a mo-de-obra que atuar na segurana privada. J a segurana orgnica

agrega as aes de planejamento, administrao e execuo de atividades de vigilncia
patrimonial e transporte de valores executadas por profissionais contratados diretamente pelos
usurios dos servios. No Brasil, os profissionais empregados pelas empresas especializadas ou
com segurana orgnica para a execuo das atividades descritas acima so denominados
vigilantes.

Diferentemente do que ocorre em outros pases, a chamada segurana eletrnica (que agrega os
fabricantes, revendedores e distribuidores de equipamentos de segurana eletrnica e os servios
de instalao, integrao, rastreamento e monitoramento) e os servios particulares de
investigao no fazem parte da segurana privada. O universo jurdico da segurana privada
composto apenas pelas empresas especializadas e empresas com segurana orgnica que possuem
autorizaes para funcionarem. Integram tambm este universo os profisisonais especializados
empregados por essas empresas (os vigilantes).

Tanto as empresas de segurana especializadas quanto a segurana orgnica surgiram

oficialmente no pas em 1969 16, quando um decreto do governo militar (Decreto-Lei n.
1.034/69) determinou que as instituies financeiras deveriam, sob pena de interdio pelo Banco
Central, fazer o policiamento dentro de suas agncias e proteger o transporte de seus valores, seja
organizando seu prprio policiamento (policiamento orgnico) ou contratando empresas
especializadas (policiamento por contrato). Desde ento houve uma ampliao dos servios
prestados para outras reas que no a bancria, como a segurana de propriedades pblicas ou
privadas em geral (vigilncia patrimonial), o transporte de cargas (escolta armada) e a proteo
de pessoas (segurana pessoal privada). Essa ampliao da rea de atuao da segurana privada
foi seguida por um crescimento vertiginoso da atividade, principalmente nos anos 80 e 90.

Analisando o nmero de alvars de empresas de segurana publicados no Dirio Oficial da Unio

nas dcadas de 80 e 90, Cubas (2002, p. 74) notou um crescimento linear dessas empresas no

16
Oficialmente porque algumas empresas j atuavam no setor de vigilncia desde meados dos anos 50, caso da
empresa paulistana Columbia Vigilncia e Segurana. Em 1962 tambm j havia sido fundada no Rio de Janeiro a
Servio Especial de Segurana e Vigilncia Industrial/SESVI e, logo em seguida, a SBIL. A empresa estrangeira
Brinks tambm j estava instalada no Brasil e atuando no segmento bancrio desde 1965 (Heringer, 1992, p. 36;
e Cubas, 2003, p. 72).
58

perodo. Segundo a autora, 1.400 empresas especializadas haviam entrado no mercado at o ano
de 2000. Entre 1982 e 1993 esse nmero foi menor (533), o que mostra um crescimento mais
acelerado nos anos 90. Dados da Polcia Federal sobre o nmero de empresas especializadas e
orgnicas e de vigilantes cadastrados no rgo tambm mostram o crescimento experimentado
pela segurana privada entre o final da ltima dcada e a primeira metade desta.

Tabela 1: Vigilantes e Empresas de Segurana Privada Cadastradas na Polcia Federal

Crescimento
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998-2004
(%)
Vigilantes cadastrados 280.193 418.694 540.334 730.972 896.049 1.017.740 1.148.568 309,92
Empresas de Vigilncia
1.740 1.502 1.368 1.431 1.555 1.792 2.144 23,21
cadastradas
Empresas de Transporte
248 251 236 256 273 309 293 18,14
de Valores cadastradas
Curso de Formao de
159 177 178 191 210 241 198 24,52
Vigilantes cadastrados
Empresas de Segurana
718 969 811 910 954 558 1.012 40,94
Orgnica cadastradas
Fonte: Polcia Federal

Chama a ateno o crescimento extraordinrio do nmero de vigilantes cadastrados, que

praticamente quadruplicou no perodo 1998-2004, passando de 280.193 para 1.148.568. O
cadastro de empresas em atividades de vigilncia, transporte de valores e segurana orgnica
cresceu 27,45% no perodo, valor muito abaixo do nmero de vigilantes. Esses nmeros
provavelmente indicam uma tendncia estabilizao do nmero de organizaes de
policiamento privado e o crescimento daquelas j consolidadas no mercado (Zanetic, 2006, p.
48). O faturamento das empresas de segurana privada tambm confirma a expanso mais recente
pela qual passou o setor. Conforme apurou o 2 ESSEG com base nos dados do INSS, entre 2002
e 2005, o faturamento das empresas de segurana privada cresceu a uma mdia de
aproximadamente 19% ao ano, saltando de 7 bilhes em 2002 para um valor que foi estimado em
R$ 11,8 bilhes em 2005 - um aumento de 68%.
 59

Mas se os dados da Polcia Federal indicam o crecimento dos provedores formais de

policiamento privado no pas, eles no informam com preciso o nmero de empresas e
profissionais de segurana privada efetivamente atuantes. Isso por duas razes. Em primeiro
lugar, as empresas de segurana so cadastradas na Polcia Federal conforme o tipo de atividade
que desempenham vigilncia patrimonial, transporte de valores, cursos de formao e
orgnicas 17. Considerando que uma empresa pode operar em mais de uma atividade e ter, por
consequncia, mais de um cadastro, o nmero total de empresas cadastradas tende sempre a ser
maior do que a quantidade de empresas realmente existentes. Entre 2002 e 2004 o 2 ESSEG
verificou que cerca de 29% das empresas de segurana privada eram diversificadas, ou seja,
atuavam em mais de uma atividade. Em parte isso explica a distoro dos nmeros fornecidos
pela Polcia Federal em relao aos apresentados pelo 2 ESSEG, que dimensiona com muito
mais preciso a segurana privada no pas (Ver tabela 2).

Outra razo para a impreciso dos dados da Polcia Federal e a discrepncia em relao queles
oferecidos pelo 2 ESSEG se deve ao fato de o nmero de empresas e de vigilantes cadastrados
indicarem apenas a quantidade de autorizaes para o exerccio das atividades de segurnaa
privada, que no necessariamente coincide com o nmero de empresas e vigilantes em operao.
possvel que existam empresas autorizadas e que ainda no tenham dado incio s suas
atividades, ou ento que as tenham suspendido temporariamente sem, no entanto, cancel-las.
Alm disso, pode haver falhas de informao entre os agentes. Problema semelhante ocorre com
os chamados vigilantes. O nmero de vigilantes cadastrados indica o nmero de pessoas
anualmente formadas e habilitadas para o desempenho de atividades de segurana privada, e no
o nmero de pessoas em exerccio na atividade, ou seja, empregadas no setor. Dai a grande
discrepncia que tambm existe entre os nmeros da Polcia Federal e do 2 ESSEG. A diferena
entre as duas fontes indica o desemprego no setor.

17
As empresas que prestam servios de segurana pessoal privada e escolta armada no aparecem porque essas
atividades so prestadas por empresas de vigilncia ou transporte de valores.
60

Tabela 2: Nmero de Empresas de Segurana Privada (especializadas e orgnicas) e Vigilantes no

Brasil (2003-2004)
Empresas de Segurana Privada Vigilantes
Espacializadas1 Orgnicas2 Terceirizados3 Orgnicos4 Total
Acre 10 6 326 128 454
Amap 27 2 819 98 917
Amazonas 29 9 3.100 1.299 4.399
Par 35 40 4.700 1.337 6.037
Rondnia 14 11 1600 343 1943
Roraima 8 ---- 373 59 432
Tocantins 15 ---- 347 192 539
Alagoas 13 45 1.500 1.487 2.987
Bahia 81 10 14.100 5.028 19.128
Cear 54 31 8.000 2.335 10.335
Maranho 25 11 2.200 1.513 3.713
Paraba 18 24 1.700 874 2.574
Pernambuco 65 56 12.000 3.362 15.362
Piau 14 14 957 431 1.388
Rio Grande do Norte 22 18 3.600 1.337 4.937
Sergipe 23 8 2.200 1.246 3.446
Distrito Federal 53 4 11.800 1.152 12.952
Gois 58 21 7.300 2.415 9.715
Mato Grosso 17 9 3.400 1.865 5.265
Mato Grosso do Sul 24 4 2.100 742 2.842
Esprito Santo 19 28 8.700 1.190 9.890
Minas Gerais 81 71 30.900 6.652 37.552
Rio de Janeiro 186 42 47.400 10.088 57.488
So Paulo 404 384 147.000 34.589 181.589
Paran 77 16 16.600 3.515 20.115
Rio Grande do Sul 97 57 16.100 3.360 19.460
Santa Catarina 54 70 12.800 1.638 14.438
BRASIL 1.523 991 361.622 88.275 449.897
Fonte: Construdo a partir dos dados do 2 ESSEG e da Polcia Federal.
1. Refere-se ao nmero estimado pelo 2 ESSEG de empresas efetivamente atuantes no ano de 2004, que
correspondeu a aproximadamente 75% do total de empresas autorizadas pela Polcia Federal.
2. Para segurana orgnica esto sendo utilizados os dados da Polcia Federal, fornecidos pelo Sistema
Nacional de Vigilncia Privada (SISVIP) em 31/01/2007.
3. Os dados so do 2 ESSEG e para o ano de 2004.
4. Os dados so do 2 ESSEG e para o ano de 2003 (no havia dados para 2004). Aqui esto inclusos
apenas os vigilantes que atuam no setor privado. O setor pblico emprega cerca de 87 mil vigilantes
orgnicos (quase 50% do total), mas estes no foram contabilizados.

Apesar de algumas lacunas e imprecises, a tabela 2 mostra que o nmero de provedores formais
de policiamento privado no Brasil menor do que os dados da Polcia Federal sugerem. De
qualquer forma, a segurana privada sim responsvel por grande parte do suprimento de
proteo atualmente existente no pas. Contrapondo o nmero de vigilantes com os efetivos das
 61

principais foras de segurana pblica do pas possvel ver com mais clareza a importncia que
a segurana privada tem na sociedade brasileira.

Grfico 1: Efetivo das Foras de Segurana Pblica e da Segurana Privada no Brasil (2003-2004)

500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul BRASIL

Polcia Civil (1) Polcia Militar (1) Segurana Privada (2) Guardas Municipais (3)

Fonte: Costrudo a partir de dados da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) e do 2

ESSEG.
1. Dados de 2003. O efetivo da polcia civil no inclui a polcia tcnica
2. Os dados da segurana privada so os citados na tabela 2.
3. Os dados das Guardas Municipais so de 2004, mas esto subestimados porque a SENASP levantou informaes
em apenas 192 das 285 Guardas existentes no pas. No h dados para a regio Norte.

Como o grfico 1 mostra, a segurana privada est mais concentrada nas regies Nordeste, Sul e
Sudeste, sendo que nestas duas ltimas supera os efetivos das Polcias Civis, Militares e Guardas
Municipais. A regio de maior destaque o Sudeste, especialmente os estados de So Paulo e
Rio de Janeiro, que, juntos, renem aproximadamente 39% do total de empresas de segurnaa
privada especializadas e 53% do total de vigilantes (terceirizados e orgnicos). Somente o estado
de So Paulo tem cerca de 27% das empresas e 40% dos vigilantes do pas (conforme tabela 2).
So Paulo e Rio de Janeiro tambm concentram o maior nmero de policiais civis e militares do
pas (33%), embora nenhum dos dois apresente a melhor proporo de habitantes por policial 18.
Quem lidera o ranking de habitantes por policial (civis e militares) o Distrito Federal (108
habitantes por policial), seguido pelos estados da regio norte: Roraima, Amap e Acre. O

18
No h dados disponveis para os efetivos das Guardas Municipais por estados.
62

Distrito Federal tambm apresenta a melhor relao de habitantes por vigilantes do pas, com
aproximadamente 176 habitantes para cada vigilante, proporo que superior ao de habitantes
por policiais. Mas logo atrs do Distrito Federal est o estado de So Paulo, com cerca de 219
habitantes para cada vigilante, e o estado do Rio de Janeiro, com aproximadamente 264
habitantes por vigilante, o que confirma a concentrao em termos absolutos e relativos da
segurana privada nestes estados (conforme tabela 3).

Tabela 3: Policiais e Vigilantes por Habitante (2003-2004)

Policiais1 Habitantes2/ Vigilantes3 Habitantes2/
(Civis e Militares) Policiais Vigilantes
Acre 3.618 174,2 454 1.388,4
Amap 3.816 143,4 917 596,9
Amazonas 8.877 353,6 4.399 713,5
Par 14.247 480,8 6.037 1.134,7
Rondnia 5.370 290,9 1943 804,0
Roraima 2.774 137,7 432 884,0
Tocantins 3.993 316,2 539 2.342,6
Alagoas 10.294 289,6 2.987 998,0
Bahia 33.400 409,6 19.128 715,3
Cear 14.607 546,1 10.335 771,8
Maranho 8.635 697,3 3.713 1.621,7
Paraba 9.444 377,8 2.574 1.386,3
Pernambuco 23.345 356,6 15.362 541,9
Piau 6.961 427,7 1.388 2.145,0
Rio Grande do Norte 12.424 238,4 4.937 600,0
Sergipe 6.341 305,1 3.446 561,4
Distrito Federal 21.038 108,5 12.952 176,2
Gois 16.616 331,5 9.715 567,0
Mato Grosso 8.908 308,6 5.265 522,2
Mato Grosso do Sul 5.884 379,1 2.842 784,9
Esprito Santo 10.581 316,8 9.890 338,9
Minas Gerais 47.337 401,2 37.552 505,8
Rio de Janeiro 55.004 276,4 57.488 264,5
So Paulo 112.435 354,2 181.589 219,3
Paran 20.454 495,5 20.115 503,9
Rio Grande do Sul 25.880 414,5 19.460 551,2
Santa Catarina 14.126 408,8 14.438 399,9
BRASIL 506.409 358,6 449.897 403,6
Fonte: Construido a partir dos dados da SENASP, IBGE e do 2 ESSEG.
1. Dados de 2003.
2. Calculado com base nas estimativas populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica/IBGE para o
ano de 2004
3. Conforme tabela 1.
 63

Alm da concentrao regional da segurana privada, outro dado importante a ser observado a
concetrao de vigilantes em poucas empresas. Segundo levantamento realizado pelo 2 ESSEG
com base nos dados fornecidos pela Polcia Federal para o ano de 2005, 52% dos vigilantes
terceirizados (que so a grande maioria) estavam empregados em apenas 6% das empresas
autorizadas a prestarem servios de segurana privada. Por outro lado, 40% das empresas
especializadas autorizadas a atuarem empregavam 4% dos vigilantes.

Grfico 2: Tamanho das Empresas de Segurana Privada e Concentrao do Setor no Brasil (2005)

52%

40%

24%

15% 14% 15%

9% 11%
6% 6%
4% 4%

Empresas com at 50 Empresas de 51 at Empresas de 101 at Empresas de 301 at Empresas de 501 at Empresas com mais
vigilantes 100 vigilantes 300 vigilantes 500 vigilantes 1.000 vigilantes de 1.000 vigilantes

Participao no total das empresas Percentual de vigilantes empregados no total

Fonte: 2 ESSEG.

Como possvel observar no grfico 2, h a predominncia de pequenas empresas com at 50

vigilantes (em relao ao total de empresas), e a importncia relativa das empresas com mais de
1.000 vigilantes (em relao ao total de vigilantes empregados). Esse padro est presente em
todas as regies, onde h variaes significativas apenas entre as empresas de porte
intermedirio.

Tanto a concentrao regional quanto setorial que caracteriza o universo dos provedores formais
de policiamento privado no Brasil coloca desafios para o controle pblico, como ser mostrado
posteriormente. Aqui importa observar apenas que o policiamento privado formal cresceu
64

substancialmente no pas entre os anos 80 e 90. Este crescimento no foi particular ao Brasil.
Diversos pases ao redor do mundo tambm experimentaram, a partir dos anos 50 e 60, um
crescimento acelerado do policiamento orgnico corporativo e do policiamento contratado. Nos
Estados Unidos, por exemplo, o nmero de empregados em empresas que ofereciam servios de
policiamento por contrato dobrou durante os anos 60. Enquanto a polcia cresceu 42% nesta
dcada, o policiamento contratado cresceu 74%. No Reino Unido, a polcia cresceu a uma taxa de
16% nos anos 70, ao passo que o policiamento contratado teve uma taxa de crescimento muito
superior, de 42% (Shearing, 2003, p. 437). Hoje, em ambos os pases e noutros como o Canad e
a Austrlia, a segurana privada supera a polcia em nmero de pessoas empregadas. Mesmo em
pases de forte tradio estatista como a Frana, os efetivos das empresas de segurana privada
quase dobraram entre os anos 80 e 90, embora a polcia permanea mais numerosa (Lvy, 1997).
Estudos mais recentes mostram que esse fenmeno ocorreu, com maior ou menor extenso
conforme o lugar, em praticamente todas as sociedades capitalistas avanadas. Assim, o
crescimento do policiamento privado no Brasil reflete uma tendncia mais geral e que parece
duradoura.

2.1.2 Caractersticas gerais

A expanso da segurana privada no Brasil e na maior parte dos pases ocidentais envolve mais
do que a simples emergncia do setor privado como provedor de policiamento. Junto tambm
emerge uma modalidade de policiamento muito distinta do policiamento pblico. Mas antes de
explorar esta questo cumpre destacar que a literatura internacional tem concordado que a polcia
e as empresas de segurana privada cada vez mais desempenham as mesmas atividades
(conforme Bayley e Shearing, 2001; e Stenning, 2000). Nesse aspecto, o caso brasileiro tambm
no parece diferente dos demais, tendo em vista que a segurana privada desempenha no Brasil
aquelas funes que so prerrogativas constitucionais das foras de segurana pblica: a
preservao da incolumidade das pessoas e do patrimnio. No exerccio dessas funes, a
segurana privada tambm exerce o papel mais elementar das organizaes policiais: prevenir a
criminalidade. Isso est inclusive reconhecido em uma das normas referentes ao setor (art. 5 do
Decreto n. 89.056/83), que define a vigilncia ostensiva como a atividade no interior dos
 65

estabelecimentos e em transporte de valores, por pessoas uniformizadas e adequadamente

preparadas para impedir ou inibir ao criminosa. Assim, como a prpria legislao e as
doutrinas e jurisprudncias relativas ao assunto destacam, o profissional que trabalha em
atividades de segurana privada - o chamado vigilante - desempenha uma funo semelhante a
do policial. Como colocou Emlio Gonalves, vigilante o guarda especial que presta servios
de segurana a uma empresa, com atribuies especficas de guarda de bens e defesa policial,
exercendo funo semelhante do policiamento [pblico], ou seja, de natureza parapolicial
(apud. Almeida, 1997, p. 9-10).

No obstante essa semelhana mais geral entre as atividades exercidas pela polcia e pela
segurana privada, h grandes diferenas entre elas. Quando comparada polcia, a segurana
privada se diferencia de maneira marcante em pelo menos trs aspectos: 1) o mandato e as
misses so definidos pelos empregadores; 2) tem mentalidades e prticas mais instrumentais e
preventivas, ao invs de morais e repressivas; 3) suas atividades tm um carter menos
especializado.

Diferentemente da polcia, orientada pela idia de contrato social, a segurana privada age sob
o modo do mandato ou contrato privado (Ocqueteau, 1997). Ao invs de servir ao interesse
pblico, que fundamenta as atividades da polcia, a segurana privada existe essencialmente para
servir aos interesses daqueles que a emprega. A obrigao do policiamento pblico servir
igualmente a todos com base na idia de cidadania. J o policiametno privado visa suprir apenas a
necessidade de segurana de seus clientes. A lealdade da segurana privada devida apenas aos
seus empregadores, e no ao pblico em geral. Alias, nesse sentido que pode se afirmar que os
provedores de policiamento no-estatais empreendem um policiamento privado ao invs de
pblico (Shearing e Stenning, 1981 e 1983).

Este foco no cliente tem implicaes sobre a mentalidade e prticas da segurana privada, que
diferem das mentalidade e prticas da polcia por serem mais instrumentais e preventivas do que
morais e repressivas, e tambm menos especializadas. No contexto do sistema de justia criminal
em que a polcia atua, o policiamento exercido tendo em vista preocupaes morais
relacionadas preservao da ordem pblica instituda. A polcia age para garantir o consenso
66

moral e o acatamento s regras pblicas, seja pela ameaa ou uso de sanes (especialmente a
fora fsica) para inibir comportamentos desviantes em relao lei, seja fazendo o crime no
compensar pela possibilidade de deteno rpida e certeira dos criminosos. a represso e no a
preveno que ocupa o papel mais destacado nesse tipo de policiamento, que tem um carter
especializado porque voltado prioritariamente para a promoo de segurana atravs da ameaa
ou uso da fora fsica 19.

A segurana privada, ao contrrio, normalmente atua no interior de um sistema de justia

privado 20 onde exerce um policiamento instrumental que prioriza o interesse dos empregadores
enquanto vtimas potenciais de atividades criminosas. Geralmente suas atividades so voltadas
para a preservao de uma ordem privada. Assim, a segurana privada costuma atribuir maior
importncia restituio e satisfao dos interesses dos clientes do que punio e reafirmao
do consenso moral. A nfase de seu trabalho colocada na preveno e no na represso. A
preocupao geralmente no descobrir, prender e punir transgressores da lei, mas regular
comportamentos e circunstncias de modo a evitar ou minimizar as possibilidades de ocorrncia
criminal, prtica conhecida no universo da segurana privada como gerenciamento de risco.
Essa mentalidade preventiva claramente expressa na corrente criminolgica que orienta o
trabalho da segurana privada, a criminologia da preveno situacional, que preconiza a
preveno a partir da inacessibilidade dos alvos cobiados pelos delinqentes (Ocqueteau, 1997).

A preocupao da segurana privada no somente a de repelir ou prevenir aes criminais, mas

tambm perdas e danos decorrentes de sinistros, comportamentos incivis, sabotagem e outros
infortnios. Assim, o policiamento privado costuma ter um carter menos especializado do que o
policiamento pblico. Pesquisas realizadas na Amrica do Norte mostraram que os agentes de
segurana privada gastavam a maior parte de seu tempo realizando o controle do acesso de
pessoas s reas controladas e fazendo um tipo de vigilncia (geralmente a p) que envolvia nada
19
A idia de especializao aqui utilizada com o sentido atribudo por Bayley (2001, p. 23; e 57-60), ou seja, para
descrever uma fora policial que se concentra principalmente na aplicao da fora fsica para a promoo de
segurana, contrastando assim com outra que possui autorizao para fazer uso da fora para promover segurana,
mas que tambm capaz de fazer muitas outras coisas, como por exemplo combater incndios, proceder a
vigilncia sanitria, coletar impostos, controlar o trnsito, fazer limpeza, auxiliar na administrao em geral, etc.
20
O termo sistema de justia privado" usado por Shearing e Stenning (1981) para indicar as prticas de resoluo
de conflitos com base em convenes sociais. As pessoas normalmente recorrem a esses sistemas de justia
alternativos para solucionar problemas (incluindo aqueles que podem ser considerados crime pelo sistema de
justia criminal) cuja soluo no sistema de justia formal avaliada como mais custosa.
 67

mais do que a observao e o encaminhamento de solues simples para problemas que

pudessem ocasionar perdas aos empregadores - verificavam se portas ou janelas haviam sido
trancadas corretamente e se objetos de valores haviam sido esquecidos; alertavam pessoas
desatentas com seus pertences; identificavam e resolviam problemas de iluminao, etc.
(Shearing e Stenning, 1981 e 1983). Prover proteo s pessoas e/ou propriedades costuma ser
apenas uma preocupao mais geral que a segurana privada tem com a preveno de perdas e a
satisfao de interesses os mais diversos por parte dos empregadores. Disso resulta um
policiamento menos especializado do que o executado pela polcia.

Ao que se sabe nenhum estudo qualitativo foi realizado no Brasil para avaliar o que os agentes de
segurana privada fazem em servio, mas no h razes para crer que o caso brasileiro seja
desviante em relao ao dos pases desenvolvidos.

2.1.3 Ameaas aos direitos humanos

Pelo seu foco no empregador, carter preventivo e pouco especializado, o policiamento privado
costuma ter baixa visibilidade. Seus agentes dificilmente parecem ameaadores e dotados de
poderes capazes de interferir nas liberdades civis. Constrastando as atividades da polcia com as
da segurana privada, alguns autores sustentaram que os poderes possudos pelos agentes de
segurana privada so semelhantes aos dos cidados comuns, tendo em vista que aqueles no
dispem dos mesmos poderes legais disponveis polcia . Essa tese foi inicialmente elaborada
por Kakalik e Wildhorn [1972], num importante e influente estudo sobre policiamento privado
realizado nos Estados Unidos no incio dos anos 70 (apud. Shearing, 2003, p. 438-39). Nesse
estudo, os autores argumentaram que as organizaes privadas que provem policiamento nada
mais fazem do que exercer atividades inofensivas de autodefesa que esto disponveis a qualquer
cidado. As implicaes decorrentes dessa posio eram a de que a segurana privada no
deveria ser motivo de maiores preocupaes quanto a violaes de direitos humanos e controle
sobre suas atividades.
68

Embora equivocado, esse ponto de vista contm argumentos que so verdadeiros. Enquanto
depositria da reivindicaao permanente do Estado em monopolizr o uso da violncia legtima, a
polcia est de fato autorizada por estatutos especficos a exercer, em circunstncias claramente
definidas, poderes intrusivos e coercitivos excepcionais que normalmente no esto disponveis
ou ao menos no do mesmo modo para os cidados comuns e organizaes de policiamento
privado. Contudo, como Stenning (2000) colocou, pontos de vista como os de Kakalik e
Wildhorn tm uma concepo limitada dos poderes envolvidos no trabalho policial, pois
consideram apenas os poderes legais dos policiais, e ainda sim no levam em considerao o fato
de a segurana privada exercer poderes legais com base em leis distintas quelas que
fundamentam o trabalho da polcia.

Para uma viso ampliada dos poderes envolvidos no policiamento Stenning (2000, p. 330)
sugeriu a interessante imagem de uma caixa de ferramentas a qual os policiais recorreriam
quando no trabalho. Alm das ferramentas legais, que conferem autoridade e legalidade ao
trabalho policial, este tambm envolveria o uso de ferramentas fsicas e tecnolgicas (armas,
bastes, algemas, computadores, carros, cmeras de vigilncia, etc), ferramentas pessoais
(constituio dos corpos, as habilidades fsicas, verbais e qualquer carisma pessoal que os
policiais possam utilizar) e ferramentas simblicas (o status dos policiais e das organizaes, o
poder simblico dos uniformes, o respeito do pblico e a identificao dos policiais com as
organizaes e sua profisso, etc). Todas essas ferramentas seriam capazes de impor obedincia
s normas estabelecidas e podem levar violao de direitos humanos.

Tanto a polcia quanto a segurana privada teriam sua disposio ferramentas legais,
fsicas/tecnolgicas, pessoais e simblicas. Mas essas ferramentas no so as mesmas para a
polcia e para a segurana privada, muito menos so utilizadas do mesmo modo e com a mesma
nfase. No caso das ferramentas legais j foi observado que a segurana privada dispe de
recursos mais limitados. Mesmo assim os profissionais de segurana privada contam com bases
legais que lhes proporcionam as ferramentas necessrias ao policiamento e poder formal que, sob
alguns aspectos, at mesmo potencialmente mais ameaador dos direitos humanos do que os
poderes dos policiais. Para entender essa questo necessrio ter claro que a segurana privada
deriva sua legitimidade de duas fontes distintas, mas complementares: da autoridade moral que
 69

os proprietrios tm para defender e controlar o uso de suas propriedades, autoridade esta que
delegada segurana privada; e da autoridade formal proveniente das competncias atribudas
por lei s empresas e profissionais de segurana privada (Zanetic, 2006, p. 63). Assim, os poderes
formais dos agentes de segurana privada derivam tanto de leis especficas que regulam a
segurana privada, quanto, e principalmente, de leis gerais relacionadas ao direito de propriedade
e ao direito contratual.

Em muitos lugares e no Brasil profissionais de segurana privada tm, como qualquer cidado,
autoridade para efetuar prises civis em circunstncias limitadas (flagrante delito) ou agir em
legtima defesa prpria ou de outrem. Mas seus poderes efetivos so muito maiores do que o dos
cidados comuns. Os agentes de segurana privada constituem um agrupamento profissional
dotado de direitos, prerrogativas e smbolos que os tornam diferentes dos cidados comuns e
claramente identificados no espao social. Mesmo que os agentes de segurana privada
contassem apenas com a autoridade limitada dos cidados - autoridade que tm no apenas o
direito, mas a obrigao de utilizar quando em servio -, o fato de eles serem profissionais
dedicados e preparados explicitamente para o uso de tal autoridade j lhes confere poderes que,
na prtica, so superiores aos dos cidados em geral. Alm disso, os profissionais de segurana
privada no Brasil possuem direitos que no esto disponveis maioria dos cidados, como o
porte privilegiado de armas de fogo quando em servio (revlveres, pistolas, espingardas) e o
direito priso especial em caso de ato decorrente do exerccio de suas atividades. Os
profissionais de segurana privada tambm fazem uso de prerrogativas especiais associadas sua
profisso, como por exemplo das capacidades tcnicas e intelectuais que so obrigados a
adquirirem em treinamentos, de uniformes especiais, coletes a prova de balas, algemas,
cassetetes, rdios de comunicao, veculos com sirenes, equipamentos de vigilncia e outros
que, em conjunto, lhes proporcionam as ferramentas normalmente utilizadas no trabalho de
policiamento e a visibilidade que os tornam claramente identificados no meio social 21.

21
Nos termos do art. 15 da Lei Federal n. 7.102/83, que regula a segurana privada no Brasil, o vigilante tem
treinamento especfico para exercer seu ofcio com arma de fogo, armamento que no dele prprio, mas da
empresa, cujo porte s pode acontecer quando estiver em servio. Alm do porte de arma quando em servio, o
art. 19 da mesma lei assegura ao vigilante uniforme especial s expensas da empresa a que se vincular, priso
especial por ato decorrente do servio e seguro de vida em grupo, feito pela empresa empregadora.
70

Alm desses direitos e prerrogativas a segurana privada tambm possui poderes legais que
derivam em grande parte das leis contratuais e de propriedade que atribuem aos que controlam
propriedades o direito de restringir o acesso a elas e de regular relaes sociais no seu interior,
direitos esses que podem ser delegados segurana privada. com base nesses direitos que a
segurana privada pode realizar interferncias potencialmente perturbadoras nas liberdades civis
dos cidados. Agindo a mando dos que controlam propriedades, agentes de segurana privada
podem exigir que pessoas se identifiquem ou se submetam a revistas fortuitas como condio de
acesso ou sada das propriedades. Cabe s pessoas o direito de negar a identificao e/ou revista,
mas a negativa implica em ter a entrada no estabelecimento obstruda. Profissionais de segurana
privada em estabelecimentos fechados tambm podem legalmente manter pessoas sob vigilncia
constante e expuls-las, valendo-se da ameaa ou uso da fora fsica, em caso de violao das
regras estabelecidas no interior da propriedade. Podem tambm aprision-las e encaminh-las
justia criminal, caso a violao tenha desafiado as regras pblicas institudas e configurado
crime. Em ltimo caso, agentes de segurana privada podem utilizar fora letal para proteger os
interesses daqueles que os empregam (Paixo, 1991; Shearing e Stenning, 1983).

Esses poderes no esto disponveis do mesmo modo para a polcia, pelo menos nas sociedades
democrticas. Agindo fundamentada sob, e orientada para, o sistema de justia criminal formal, o
trabalho da polcia nos pases democrticos est limitado pelas regras do devido processo legal,
que prev procedimentos formalizados que visam proteger a integridade e a privacidade dos
indivduos. Assim, por exemplo, revistas pela polcia somente podem ocorrer legalmente sob
autorizao judiciria ou quando houver indcios da existncia de objetos ou pessoas envolvidas
em algum crime (Ribeiro, 1999). Do mesmo modo, o uso da fora fsica deve obedecer a regras
pblicas que visam garantir o comedimento, a legalidade e a legitimidade do trabalho policial.
Enquanto a polcia freqentemente utiliza a fora fsica para reprimir ou prender pessoas por
condutas ilegais, a segurana privada recorre a ela para reprimir ou expulsar pessoas das reas
policiadas em funo de condutas desviantes em relao s regras estabelecidas internamente
propriedade. Assim, a segurana privada no age baseada no sistema de justia criminal formal,
mas segundo o que foi estabelecido privadamente por contrato. Agindo desse modo ela no est
submetida s mesmas regras que orientam o trabalho da polcia. Para a segurana privada, mais
importante do que obedecer ao devido processo legal para que pessoas sejam presas e
 71

processadas sem a violao de direitos fundamentais prevenir e neutralizar ameaas reais e

potenciais aos interesses dos empregadores, da o uso desinibido que faz do controle de acessos e
banimentos dos espaos policiados (Paixo, 1991; Shearing e Stenning, 1983). Essa capacidade
de negar os bens e servios desejados em caso de no acatamento das normas estabelecidas uma
das principais caractersticas do policiamento privado e a ela est associada uma outra - a
capacidade de imprimir lgicas excludentes aos espaos policiados (Caldeira, 2003).

O fato que a segurana privada dispe de todas as ferramentas necessrias ao trabalho de

policiamento, inclusive as legais, mas no as utiliza orientada pelas regras do devido processo
legal. O policiamento privado envolve, portanto, um potencial de amea aos direitos humanos at
mesmo maior do que aquele presente no policiamento pblico. Mas esse potencial varia
conforme a utilizao e combinao que a segurana privada faz dos recursos disponveis em sua
caixa de ferramentas. Quanto a isso sabe-se pouco. Os pesquisadores realizaram poucos estudos
com o objetivo de entender o uso que a segurana privada faz das vrias ferramentas de que dipe
para o policiamento, e esforos ainda menores foram feitos para avaliar o contedo e a eficcia
das ferramentas simblicas. No est claro, por exemplo, o que os uniformes e insgnias da
segurana privada significam para o pblico, mas acredita-se que eles impem respeito e ajudam
no trabalho de policiamento. Em relao s demais ferramentas, as poucas avaliaes at agora
realizadas nas democracias desenvolvidas indicam que as ferramentas legais e fsicas coercitivas,
amplamente usadas no policiamento pblico, so pouco utilizadas no policiamento privado 22.

Stenning (2000, p. 334-335) sugeriu algumas razes para explicar esse fato nos pases
desenvolvidos. Em primeiro lugar, o autor observa que a segurana privada est mais focada em
preveno, restituio e compensao do dolo criminoso do que em represso, vingana e
reafirmao do consenso moral, que esto no centro do trabalho da polcia. Para que a segurana
privada desempenhe essas tarefas, poderes legais nem sempre so necessrios. Pequenos furtos
22
No trabalho da polcia sabe-se que as variaes em relao ao uso das ferramentas policiais ocorrem tanto do
ponto de vista individual quanto organizacional. Policiais tendem a priorizar um ou outro recurso conforme as
situaes e, acredita-se, os diferentes momentos de sua carreira. Organizaes policiais tambm priorizam um ou
outro tipo de ferramenta. O chamado modelo ingls de polcia edificou-se com base na idia de manuteno
da ordem por consentimento. Neste policiamento os poderes legais e a fora fsica deveriam ser invocados
apenas quando os demais recursos menos abertamente coercitivos falhassem. Embora esse modelo venha
passando por um desgaste progressivo, a imagem do policial amigvel ainda , epistemolgica e
filosoficamente, promovida pela polcia inglesa, que contrasta com o denominado modelo francs de policia,
onde o policial pensado como oficial de execuo da lei (Stenning, 2000).
72

no ambiente de trabalho, por exemplo, frequentemente so resolvidos internamente sem precisar

recorrer a poderes legais e ao sistema de justia pblico.

Em segundo lugar, Stenning sustenta que as empresas de segurana privada normalmente

desencorajam seus agentes a utilizarem poderes formais e ferramentas fsicas coercitivas no
trabalho. Isto ocorre no porque a segurana privada quer se diferenciar da polcia, mas porque
esto interessadas em minimizar conflitos e realizar um policiamento por consentimento,
considerado mais fcil, menos estressante, caro e perigoso do que o policiamento pela fora. A
segurana privada tambm menos confiante no uso de poderes coercitivos e formais porque tem
autoridade e capacidade para utilizar ferramentas tecnolgicas como alarmes, sensores, circuitos
internos de TV e outros equipamentos sofisticados que permitem um policiamento mais eficiente,
barato e menos abertamente coercitivo. Atuando principalmente a mando de corporaes, a
segurana privada dos pases desenvolvidos tem, segundo Stenning, mais facilidades de acesso a
tais tecnologias do que a polcia, que geralmente encontra dificuldades para persuadir os
contribuintes e parlamentares a realizarem investimentos nestas ferramentas. Stenning destaca
ainda o fato de a polcia tambm enfrentar resistncias polticas relacionadas ao medo do Big
Brother de Orwell quando expressa interesse em tecnologias de segurana, especialmente
tecnologias de vigilncia, que aparentemente so mais facilmente aceitas nos ambientes
corporativos.

Finalmente, Stenning sustenta que a segurana privada e seus contratantes so muito

influenciados por processos legais movidos contra eles. Como os tribunais no tm sido
relutantes em condenar agentes de segurana privada e seus contratantes por erros ou abusos de
autoridade, muitos tm preferido substituir ferramentas abertamente coercitivas por recursos
tecnolgicos. Os bancos dos EUA, por exemplo, tm trocado armas de fogo por equipamentos
eletrnicos de vigilncia em funo do aumento do nmero de disparos acidentais de armas,
procurando assim acabar com os processos civis decorrentes de tais situaes e evitar os elevados
custos necessrios ao treinamento de agentes para minimizar tais problemas.

At que ponto a segurana privada no Brasil tem priorizado um policiamento tecnolgico e

consensual ainda no se sabe. Ao que consta nenhum trabalho foi realizado com o objetivo de
 73

entender como a segurana privada existente no pas utiliza as vrias ferramentas de que dispe
para o trabalho de policiamento. Aparentemente, a prioridade no uso de ferramentas outras que
no as legais e coercitivas est associada s prprias caractersticas do policiamento privado e,
portanto, estaria presente nos mais variados contextos. Mas h duvidas se, em pases como o
Brasil, com elevadas taxas de criminalidade violenta e graves conflitos sociais, a segurana
privada de fato tm priorizado um policiamento por consenso ao invs de baseado na fora.

H evidncias que sustentam essa dvida. Dados disponveis para a cidade de So Paulo para o
ano de 1997 apontam uma participao expressiva de profissionais de segurana privada em
confrontos letais. Segundo o anurio do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa/DHPP,
que apura crimes dolosos contra a pessoa de autoria desconhecida, nos 40 homicdios mltiplos
ocorridos na cidade, 25% dos autores identificados eram profissionais de vigilncia. No havia
para aquele ano estatsticas sobre a profisso dos autores dos homicdios de autoria conhecida,
mas a suspeita era de que boa parte tambm era formada por profissionais de segurana privada
(Khan, 1999).

Por outro lado, h casos conhecidos de empresas que atuavam em reas de intenso conflito social,
como denunciou em 2001 o Jornal do Brasil numa srie de matrias dedicadas escalada dos
conflitos agrrios no Sul e Sudeste do estado do Par. Segundo as reportagens, empresas de
segurana privada naquele estado estavam sendo contratadas por latifundirios da regio para
repelir ocupaes de fazendas por trabalhadores rurais sem terra. Longe de praticarem um
policiamento preventivo e consensual, as empresas estavam promovendo um policiamento
agressivo e abusivo. Em meio s tenses decorrentes dos conflitos entre fazendeiros e
trabalhadores rurais os agentes de segurana privada exorbitavam suas funes e realizavam blitz
nas estradas, coagiam, investigavam e at prendiam trabalhadores rurais suspeitos de
participarem de ocupaes de terras na regio 23.

Alm disso, a segurana privada no Brasil tem feito um uso relativamente limitado de
ferramentas tecnolgicas, embora parea certo que o policiamento privado evoluir nesse sentido.

23
Jornal do Brasil Online - Extermnio no Campo (09/12 17/12 de 2001). Disponvel em
http://www.jbonline.terra.com.br/destaques/campo/
74

Segundo Cubas (2002), num projeto de segurana para um cliente as empresas de segurana
gastam cerca de 95% com mo de obra e apenas 5% com equipamentos eletrnicos. Situao
diferente ocorre nos Estados Unidos e Europa, onde a distribuio do oramento de um projeto
de 70% para mo de obra e 30% em tecnologias de segurana. Mesmo nas grandes empresas
instaladas no Brasil os investimentos em tecnologias de segurana so reduzidos. Pesquisa
realizada pela FENAVIST em 2003 junto a uma amostra de grandes corporaes - mais de mil
empregados e faturamento acima de R$ 60 bilhes - constatou que os gastos com vigilncia
eletrnica foram baixos (12%) em comparao aos demais itens do oramento de segurana, que
variou entre 1 e 2% do faturamento bruto anual das empresas.

Grfico 3: Distribuio do Oramento de Segurana de Grandes Corporaes no Brasil (2003)

Consultoria e
Contratos de Vigilncia
Investigao; Eletrnica;
6% 12%
Vigilncia
Orgnica; 23%

Vigilncia
Terceirizada;
59%

Fonte: 2 ESSEG

Nas empresas de segurana privada (prioritrias no oramento de segurana das grandes

corporaes - 59% dos gastos), em mdia, 90% dos empregados atuam diretamente na promoo
de segurana, sendo os 10% restantes em atividades de apoio dentro das empresas (financeira,
marketing, tecnologia, entre outras) 24. A segurana privada no Brasil , portanto, uma atividade
que usa intensamente mo-de-obra. As conseqncias desse fato so bvias: maior nmero de
profissionais de segurana privada implica mais contato com o pblico, mais contato com o
pblico implica maior probabilidade de confrontos. Essa equao reforada pelo fato de a

24
Conforme 2 ESSEG.
 75

segurana privada estar em sua maior parte policiando espaos de grande circulao de pessoas,
como o grfico 4 mostra.

Grfico 4: Principais Contratantes dos Servios de Vigilncia (2005)

Servios
13%
Indstrias
14%

Outras Setor Pblico

empresas do 38%
setor privado
14%

Bancos
21%

Fonte: 2 ESSEG

Como o grfico mostra, o policiamento privado executado por empresas que oferecem servios
de vigilncia predominantemente realizado nos chamados espaos comunais, que so espaos
de uso coletivo localizados no interior de propriedades fechadas (pblicas ou privadas) e
policiadas privadamente: reparties pblicas, shoppings center, instituies de ensino,
hipermercados, espaos recreativos, condomnios residenciais, etc. Como a vida pblica hoje se
desenvolve em grande medida no interior desses espaos, onde bens e servios essenciais so
oferecidos, o resultado que mais e mais a vida pblica est sendo policiada privadamente.

Mesmo que a segurana privada no pas esteja realizando um policiamento mais consensual do
que baseado na fora, os recursos de que dispem (ferramentas) e sua condio de representante
dos que controlam os espaos comunais conferem a seus agentes poderes que, como dito
anteriormente, so muito superiores ao dos cidados comuns e, em alguns aspectos,
potencialmente mais ameaadores das liberdades civis do que so os poderes de polcia. Ningum
76

melhor do que Paixo resumiu o problema que a segurana privada representa para os direitos
humanos no pas:

A segurana privada no contexto democrtico no apenas detm poder de polcia

no mbito privado (do ponto de vista das relaes de propriedade) das plantas
industriais, centros comerciais, condomnios, escolas, como tambm o exerce
exigindo identificaes, documentos, fotografias; revistando objetos e pessoas;
monitorando espaos e mantendo pretensos violadores das regras de propriedade ou de
segurana em crcere privado; investigando relaes sociais; e, eventualmente,
matando pretensos invasores livre dos formalismos que, no espao pblico, protegem
o indivduo contra o arbtrio do Estado. (Paixo, 1991, p. 136).

Esses problemas se tornam ainda maiores quando policiais trabalham num segundo emprego
como provedores de policiamento, prtica conhecida como bico. Essa questo conduz ao
universo do policiamento privado informal, que coloca desafios ainda maiores para a efetivao
dos direitos humanos no pas e problemas adicionais e particulares para o controle pblico da
segurana privada.

2.2 O Universo do Policiamento Privado Informal

1.2.1 Crescimento e dimenses

O universo informal dos provedores particulares de policiamento abrange todas as organizaes e

pessoas que executam policiamento sem estarem legalmente autorizados para tanto. Trata-se de
um universo bastante heterogneo. De um modo geral inclui: 1) empresas juridicamente
constitudas como de segurana privada em juntas comerciais ou com registro em outros rgos
pblicos, porm no autorizadas pela Polcia Federal a prestarem servios de segurana privada;
2) empresas que prestam servios tpicos de segurana privada sob a fachada de empresas
juridicamente constitudas para atuarem em outras reas - conservao e limpeza, administrao
de condomnios, portaria, promoo de eventos, etc; 3) organizaes juridicamente inexistentes
ou simplesmente pessoas associadas que prestam servios de vigilncia patrimonial intramuros
ou em vias pblicas, segurana em eventos, servios de proteo s pessoas, cargas, etc; e 4)
 77

seguranas autnomos que prestam servios como free-lance para pessoas ou propriedades das
mais variadas - comrcio, bares, casas noturnas, restaurantes, hotis, escolas, fazendas, reas
residenciais, etc. No limite, essas empresas/organizaes e agentes podem assumir a forma de
esquadres da morte e justiceiros

Por se tratar de um universo informal difcil avaliar com preciso o seu tamanho e crescimento
nas ltimas dcadas. As suposies oscilam muito. Segundo a Confederao Nacional dos
Vigilantes e Prestadores de Servios (CNTV-PS), o nmero de profissionais ilegais atuando na
segurana de lojas, instituies financeiras, ruas e condomnios passou de 500 mil em 1995 para
os atuais 2 milhes - um aumento de 300%. O Sindicato das Empresas de Segurana Privada,
Segurana Eletrnica, Servios de Escolta e Cursos de Formao do Estado de So Paulo
(SESVESP) estima que, para cada vigilante regularizado, haja de trs a cinco informais. Haveria
no Brasil, portanto, pelo menos 1,5 milhes de pessoas envolvidas em atividades informais de
policiamento privado 25.

No se sabe ao certo qual o nmero de pessoas envolvidas em atividades informais de

policiamento privado, mesmo porque h dvidas em se categorizar determinadas atividades como
de policiamento e conflitos de normas que tornam algumas atividades ilegais sob um ponto de
vista e legais sob outro. Este o caso das atividades de vigilncia comunitria realizada em vias
pblicas. Na ltima dcada inmeras pessoas passaram a se dedicar, de maneira autnoma ou
associada, promoo de segurana de reas residenciais das cidades brasileiras. So os
chamados rondantes - tambm conhecidos como guardas noturnos, agentes de segurana
comunitria, vigias noturnos, vigilantes noturnos autnomos ou simplesmente vigias ou guardas
de rua -, pessoas que se dedicam patrulha a p, de bicicleta ou motorizada de ruas de bairros
residenciais, muitas vezes iniciada sem a solicitao dos moradores, que posteriormente so
impelidos ou achacados a pagarem pelos servios. Muitos integram empresas ou cooperativas que
se autodenominam empresas de vigilncia comunitria ou guardas noturnas.

As normas federais que regulam a segurana privada no Brasil no permitem o policiamento em

vias pblicas - exceto quando est associado ao transportar de valores, proteo de cargas (escolta

25
Entrevista com o presidente do SESVESP publicada no jornal Folha de So Paulo em 26/10/2005.
78

armada) e pessoas (segurana pessoal privada) -, assim como o policiamento provido por agentes
autnomos. Em princpio, nenhuma outra lei poderia permitir esse tipo de atividade porque o art.
144, 5, da Constituio Federal reserva s Polcias Militares a competncia para exercer
policiamento ostensivo em reas pblicas. Portanto, as atividades de vigilncia comunitria
estariam em desacordo com a norma superior. Aqueles que provem policiamento em vias
pblicas incorreriam em crime de usurpao de funo pblica.

Contudo, tem havido algumas tentativas de regulamentar as atividades de vigilncia comunitria.

O Estado de So Paulo, por exemplo, editou em janeiro de 2002 a Lei n. 11.275, que reconhece e
determina o registro na Secretaria de Segurana Pblica (SSP-SP) de Guardas Noturnas
Particulares 26, Agentes de Segurana Noturno e Agentes de Segurana Comunitria para
Guardas de Rua que atuam no Estado 27. Com esta Lei o Estado de So Paulo trouxe para a
legalidade, e de maneira bastante problemtica tendo em vista a precariedade da regulao,
atividades que do ponto de vista das leis federais que regem a segurana privada e da
Constituio Federal podem ser consideradas ilegais. O conflito entre as leis federais que regulam
a segurana privada e a Lei Estadual n. 11.275/02 levou, em 2003, a Confederao Nacional do
Comrcio (CNC) ao Supremo Tribunal Federal (STF), onde ajuizou Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN n. 2878) com pedido de liminar contra os dispositivos que criaram
a figura do profissional autnomo de segurana comunitria para guarda de rua, cujas
atividades so proibidas pelas leis federais.

26
Estas so definidas como entidades sem fins lucrativos mantidas por eventuais contribuies espontneas dos
beneficirios dos servios de vigilncia prestados.
27
No estado de So Paulo as atividades de vigilncia comunitria desde muito foram permitidas pelas autoridades
pblicas. Nas dcadas de 30 e 40 foram fundadas nas cidades de So Paulo, Campinas e Santos Guardas Noturnas,
que eram entidades autorizadas a venderem servios policiais para proteo no apenas do patrimnio residencial,
mas tambm industrial e comercial das cidades. De um modo geral, essas guardas atuavam de maneira semelhante
s organizaes comunitrias atualmente em operao: faziam o policiamento ostensivo das ruas cujos moradores
ou interessados aceitassem pagar os servios. A Guarda Noturna de So Paulo foi extinta na dcada de 50, a de
Campinas em 2003 e a de Santos est em processo de extino. Em 1968 tambm foi publicado um decreto
estadual autorizando o funcionamento de guardas noturnas e agentes de vigilncia em todo o estado - Decreto
Estadual n. 50.301, que regulamentou o artigo 32 da Lei Orgnica da Polcia (Lei n. 10.123, de 1968). Na poca
este decreto estabeleceu normas de organizao e funcionamento para Guardas Municipais, Guardas Noturnas e
atividades de vigilantes particulares e de transporte de valores, mas logo passou a legislar num vazio jurdico com
a publicao da atual Lei Orgnica da Polcia (Lei Complementar Estadual n. 207, de 1979), que revogou a lei
anterior. Posteriormente, com a regulamentao das atividades de policiamento privado atravs de Lei Federal
(Lei n. 7.102/83) houve um conflito entre o que estava disposto naquele decreto e nesta lei, que legislavam sobre
a mesma matria. Sobre esta polmica jurdica ver Vigias noturnos e fiscalizao pela polcia de So Paulo,
doutrina apresentada por Lus Carlos de Almeida Hora.
 79

A Cmara Legislativa do Distrito Federal tambm baixou, em 2001, lei que regulamentou
servios de vigilncia em vias pblicas (Lei n. 2.763, de 16 de agosto de 2001). A atividade,
chamada de Servio Comunitrio de Quadra, podia ser exercida por pessoas fsicas ou jurdicas
e tinha como finalidade: 1) acompanhar a chegada e a sada de moradores de suas residncias; 2)
efetuar a compra e o transporte de medicamentos e alimentos emergenciais; 3) verificar o
fechamento de portes de imveis; 4) verificar anormalidade nos veculos automotores; 5)
comunicar polcia sobre presena de pessoas estranhas ou em atitudes suspeitas; 6) comunicar
ao morador irregularidades detectadas quanto aos itens 3 e 4. A lei que regulamentou essas
atividades tambm foi objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN n. 2.752-2) que
pediu a suspenso de sua eficcia, desta vez sob a alegao de contrariedade Constituio
Federal, que atribui Unio a competncia privativa para legislar sobre condies para o
exerccio de profisses e reserva s Polcias Militares a tarefa de policiamento ostensivo. A
ADIN foi julgada em janeiro de 2004, tendo sido deferido o pedido de suspenso da Lei que
regulamentou o Servio Comunitrio de Quadra pelo voto da maioria dos membros do STF,
que a consideraram inconstitucional especialmente no que feria o art. 144, 5, da Constituio
Federal.

Outro ponto a ser considerado que h dvidas quanto a se caracterizar determinadas atividades
de vigilncia comunitria como policiamento privado. Alguns dos agentes que atuam na
vigilncia de bairros residenciais talvez sejam mais bem definidos como sentinelas do que
como agentes de policiamento privado. O termo sentinela talvez faa jus aqueles que se dedicam
explicitamente a atividade de vigilncia, porm sem utilizarem ameaa ou uso de sanes. Mas
preciso conhecer melhor quem so esses provedores e como atuam. Certamente, muitos so
policiais, o que no deixa dvida quanto ao fato de caracterizar suas atividades como de
policiamento privado

A dvida sobre a legalidade das atividades de vigilncia comunitria toca num universo bastante
amplo, mas do qual no se sabe praticamente nada. Cerca de 29% da populao da capital diz ter
vigia ou guarda de segurana para olhar a casa (Khan, 1999). Segundo Marco Pessotti e Altino
Francisco Neto, presidentes, respectivamente, da Associao e do Sindicato dos Vigilantes
Noturnos Autnomos, h 170 mil vigilantes autnomos credenciados no Estado de So Paulo e
80

estima-se que haja mais 130 mil irregulares do ponto de vista da lei estadual. No foram
encontradas estimativas para outros estados, mas acredita-se que os nmeros tambm sejam
elevados.

Dificuldades a parte para mensurar o universo informal dos provedores particulares de

policiamento no Brasil, as projees de todas as fontes concordam que este universo maior do
que o universo formal do policiamento privado. As autoridades envolvidas no controle das
empresas de seguranas privada tambm partilham deste ponto de vista. Levantamento realizado
em 2005 pela Delegacia de Controle de Segurana Privada (DELESP) do Rio de Janeiro estimou
que as atividades clandestinas representavam 60% da segurana privada no estado.

Os preos oferecidos por aqueles que operam na informalidade ajuda a entender as dimenses
robustas deste universo, que encontra nas pequenas empresas, comrcio, bares, casas noturnas,
condomnios e reas residenciais provavelmente os seus maiores empregadores 28. Como estimam
as entidades de classe do setor de segurana privada, ao operarem na informalidade os provedores
particulares de policiamento podem trabalhar com alta margem de flexibilidade e lucro,
oferecendo servios at 85% mais baratos e poupando at 16,71% do rendimento bruto com o
no-pagamento de encargos trabalhistas, seguros obrigatrios, treinamento e reciclagem de
funcionrios, taxas para aquisio de armas, renovao de documentos, entre outras 29 (Zanetic,
2006, p. 93). Atuando nessas condies o policiamento privado informal apresenta-se como uma
alternativa disponvel para aqueles insatisfeitos com o policiamento pblico e/ou que desejam um
policiamento exclusivo, porm sem condies de arcarem com os custos de um contrato formal
com empresas ou profissionais regularizados.

28
Em relao aos condomnios, Caldeira notou que nos locais por ela estudado a preferncia geralmente era por
policiamento informal porque saia mais barato do que contratar empresas regularizadas e mais fcil do que
organizar corpos de policiamento internos (segurana orgnica). A soluo dos condomnios era contratar ex-
policiais ou policiais que trazem suas prprias armas e mantm boas relaes dentro da polcia para limpar
qualquer problema maior, isto , homicdios, como disse a pessoa encarregada da segurana em um grande
condomnio (Caldeira, 2003, p. 202).
29
A remunerao mdia de um profissional de segurana privada regular em 2003 foi de R$ 708.00. Com os
encargos sociais estes profissionais chegam a custar R$ 1.500 para o empregador
 81

1.2.2 Caractersticas gerais

O nmero de organizaes e agentes na informalidade uma das caractersticas que distingue o

policiamento privado no Brasil daquele existente na Amrica do Norte e Europa 30. A presena de
agentes estatais da ativa exercendo atividades informais de policiamento privado outro aspecto
que parece singularizar a realidade brasileira. Tudo indica que muitas das pessoas envolvidas
com o mercado marginal de policiamento privado so policiais civis e militares que usam armas
da corporao e trabalham nos dias de folga - o chamado bico - aproveitando a vantagem do
seu turno de trabalho que normalmente se caracteriza por uma quantidade x de horas em servio
por uma quantidade 3 ou 4x de horas de folga 6 por 18, 12 por 48 e 24 por 72 so as escalas
mais comuns.

Numa pesquisa realizada em 1992 sobre o perfil dos policiais militares do Estado de So Paulo,
Gullo (1992) constatou que 33% dos policiais tinham algum trabalho remunerado fora da PM,
proporo que era tanto maior quanto menor o posto ou graduao. Dentro deste universo, 1% era
de empregadores (obviamente os estratos superiores), 20% trabalhavam como autnomos e 12%
como empregados assalariados. No foi possvel aferir ao certo quantos destes 33% trabalhavam
com policiamento privado, mas estimou-se que a maioria. Outra pesquisa, realizada no mesmo
ano pelo jornal O Globo com 886 policiais militares de todo o Brasil, concluiu que 66% deles
possuam um segundo emprego, 36% na rea de segurana comercial (Heringer, 1991, p. 56). No
Estado do Rio de Janeiro, tanto em 1991 quanto em 1997, clculos da imprensa estimavam que
70% dos policiais civis possuam outras atividades, principalmente no policiamento privado
(Musumeci, 1998, p. 16).

Mas nem todos os que exercem um segundo emprego em organizaes que provem
policiamento o fazem em atividades de policiamento privado e no universo informal. Os
integrantes dos nveis hierrquicos superiores das polcias civis e militares esto amplamente
presentes no universo formal, explcita ou disfaradamente, como instrutores, consultores, scios
ou executivos de empresas de segurana (Heringer, 1992). Pesquisa realizada em 2005 pela

30
A informalidade uma caracterstica no apenas do mercado brasileiro de segurana, mas do mercado da Amrica
Latina como um todo.
82

FENAVIST sobre o perfil dos executivos das empresas de vigilncia mostrou que 6,8% tinham
formao policial ou militar.

Tabela 4: Formao dos Executivos das Empresas de Vigilncia

Formao Mercado Pequenas Mdias Grandes
Ensino Mdio 31,4% 33,3% 29% 30%
Ensino Superior 61,8% 60% 64,5% 60%
Militar/policial 6,8% 6,7% 6,5% 10%
Fonte: 2 ESSEG.

Esse percentual de executivos com formao policial e militar relativamente baixo

aparentemente reflete os esforos que as entidades de classe tm feito desde o final dos
anos 80 para modernizar a segurana privada e desvincul-la da segurana pblica,
vinculao esta que em Estados como o Rio de Janeiro remonta ao incio das atividades no
pas, quando a presena de militares ou policiais nos quadros das empresas era obrigatria 31
(Heringer, 1992, p. 57). Contudo, muito provvel que esses dados no reflitam a
realidade porque a gerncia ou qualquer outra atividade profissional exercida fora do
horrio de servio proibida aos policiais, que no mximo podem se tornar scios
cotistas no gerentes de empresas. Para driblar esta proibio prtica comum e
conhecida os policiais-empresrios licenciarem empresas em nome de parentes ou
conhecidos, que nas estatsticas aparecem como scio-proprietrios. A prtica foi
denunciada em 2005 numa reportagem do jornal O Globo que revelou a ampla
participao de policiais de alta patente em empresas de segurana privada do Estado do
Rio de Janeiro. Segundo a matria, de 148 empresas de segurana autorizadas naquele
Estado, cerca de 50% traziam nomes de oficiais militares e de delegados da Polcia Civil
da ativa, aposentados ou de parentes 32.

Pesquisa realizada por Cubas (2003) nas quatro maiores empresas de segurana do estado de So
Paulo tambm constatou que os policiais de nvel hierrquico inferior prestavam servios

31
Essa obrigatoriedade, que vigorou entre 1969 e 1983, tinha pelo menos trs objetivos: exercer um controle direto
sobre a atividade, prover treinamento adequado para os vigilantes, e assegurar reserva de mercado para policiais e
militares da reserva.
32
O Globo, 24/05/2005.
 83

regulares ou espordicos nas empresas, mas estes costumavam ocorrer em atividades

burocrticas (checagem de documentos, investigao social dos candidatos a emprego,
etc.), e no de policiamento.

Se entre as empresas de segurana privada regulares parece haver uma extensa

participao de policiais de alta patente em atividades executivas e de policiais de nvel
hierrquico inferior em atividades acessrias, situao diversa aparentemente ocorre nas
organizaes informais de policiamento privado. Nestas, alm dos policiais de alta
patente tambm aparecerem como donos de empresas clandestinas, parece haver uma
ampla participao de policiais civis e militares da ponta exercendo atividades de
policiamento privado nas empresas clandestinas de seus hierrquicos superiores ou diretamente
para clientes, sobretudo do comrcio. Segundo o Jornal do Brasil, 20 das 36 empresas de
segurana operando clandestinamente no estado de Mato Grosso, em 1995, eram de propriedade
de oficiais da PM que recrutavam como mo-de-obra soldados sob seu comando, alm de
pistoleiros tradicionais (Musumeci, 1998, p. 16). Recentemente, em outubro de 2005, o
presidente da Associao de Cabos e Soldados da PM de So Paulo declarou ao jornal Folha de
S. Paulo que cerca de 80% dos policiais da corporao faziam algum tipo de bico, a maioria na
segurana irregular de estabelecimentos comerciais 33.

A permuta de profissionais entre as organizaes de policiamento pblico e privado no

exclusividade do Brasil. Estudos nas democracias desenvolvidas mostraram que muitos dos
executivos das empresas que comercializavam servios de policiamento eram policiais
aposentados dos rgos de segurana pblica. Na Inglaterra, Canad e Estados Unidos os estudos
tambm apontaram que uma grande proporo dos policiais considerava as atividades de
policiamento privado como uma possibilidade de emprego alternativo (Shearing e Stenning,
1981; e Rico e Salas, 1992). O intercmbio de pessoal e servios um importante trao estrutural
da segurana privada em vrios locais e no apenas no Brasil (Paixo, 1991). Contudo, a situao
brasileira parece peculiar em relao ao das democracias desenvolvidas pelo fato deste
intercmbio envolver predominantemente policiais civis e militares da ativa e ocorrer
amplamente com o universo do policiamento privado informal. Disto resulta uma extensa

33
Folha de So Paulo, 27/10/2005.
84

interseco entre policiamento pblico e policiamento privado informal, que um dos traos
marcantes dos arranjos de proteo existentes no Brasil.

Por trs desta interseco esto os baixos salrios que os policiais militares e civis recebem na
maioria dos estados brasileiros, que os empurram para um segundo emprego. A poltica de
conteno salarial levada a cabo por sucessivos governos estaduais nas ltimas dcadas tornou o
bico uma espcie de poltica compensatria e prtica tolerada pelas autoridades da segurana
pblica e banalizada no interior das corporaes. Muitos dos policiais sequer o consideram como
um desvio ou fonte de desvios. Lemgruber, Musumeci e Cano (2003, p. 81) constataram isso
entre praas da PM de cinco estados, que consideravam o bico apenas um meio honesto de
aumentar seus magros salrios, j que os governos tm se preocupado mais em comprar viaturas
e armamentos do que em investir na valorizao dos policiais de ponta. Mas, ao contrrio do que
pensam os policiais, o bico em atividades de policiamento privado informais tem representado
uma grande ameaa aos direitos humanos no Brasil, inclusive dos prprios policiais.

2.2.3 Ameaa aos direitos humanos

O policiamento privado informal representa graves riscos para os direitos civis no pas. Quando
no so policiais num segundo emprego, agentes informais de policiamento privado geralmente
so pessoas despreparadas para o exerccio de funes policiais - no possuem curso de formao
e treinamento necessrios ao desempenho da atividade, no passam por verificaes psicolgicas
e de antecedentes criminais, no possuem seguro de vida e tambm so mais difceis de serem
responsabilizados civil e criminalmente. Ao atuar fora dos parmetros legais estabelecidos, os
provedores informais de policiamento no apenas prejudicam as organizaes constitudas
formalmente, subtraindo-lhes fatias significativas do mercado e danificando a imagem da
segurana privada, como tambm aumentam a probabilidade de abusos e desrespeito aos direitos
humanos.

Levantamento realizado pela Coordenadoria de Anlise e Planejamento (CAP) da Secretaria de

Segurana Pblica do Estado de So Paulo (SSP-SP) a partir do Sistema de Informaes
 85

Criminais (INFOCRIM) constatou que, somente na cidade de So Paulo, entre janeiro de 2001 e
setembro de 2003, foram registradas 7.377 ocorrncias criminais envolvendo pessoas que se
auto-identificaram como seguranas, vigilantes, vigias e guardas noturnos. O total de ocorrncias
distribuiu-se entre as quatro categorias conforme o grfico abaixo.

Grfico 5: Distribuio das ocorrncias de acordo com a profisso declarada pelos indiciados

Guarda
Noturno
1%
Vigilante
38%

Segurana
55%
Vigia
6%

Fonte: CAP/SSP-SP / INFOCRIM

Os dados no permitem distinguir com preciso os agentes formais e informais de policiamento

privado. Todavia, o fato de a maioria das ocorrncias envolverem pessoas que se auto-declararam
seguranas, vigias e guarda noturno (62%) sugere fortemente que os crimes esto
concentrados no universo informal do policiamento privado. Na legislao da segurana privada
as categorias segurana, vigia e guarda noturno no existem. Os profissionais regulares de
segurana privada so denominados vigilantes. No haveria razo para esses profissionais se
identificarem de outra maneira que no fosse como vigilantes, tendo em vista que formam uma
categoria profissional com direitos e identidade bem definida. O contrrio j no to provvel.
Os indiciados que se auto-identificaram como vigilantes podem perfeitamente no integrarem o
universo formal da segurana privada. Na cidade de So Paulo, por exemplo, existem os
autodenominados vigilantes autnomos, que esto inclusive organizados em sindicatos e
associaes. A categoria vigilante registrada pelo INFOCRIM pode incluir os vigilantes
86

autnomos, que so profissionais que nada tm a ver com os vigilantes regulados pelas leis
federais da segurana privada.

Dentre as naturezas criminais praticadas pelas categorias profissionais acima citadas, os crimes
contra a pessoa foram os predominantes (54,6%), seguidos pelas contravenes penais (17,5%) e
crimes contra o patrimnio (8,6%), conforme tabela 5.

Tabela 5: Grupos de Natureza das Ocorrncias Tabela 6: Naturezas Principais das ocorrncias
N % N %
Crimes contra a pessoa 4025 54,6 Ameaa 1.905 25,82
Contravenes penais 1288 17,5 Leso corporal dolosa 1.475 19,99
Crimes contra o patrimnio 636 8,6 Porte de arma de fogo 760 10,30
Crimes contra a adm. pblica 147 2 Ofensas Verbais* 361 4,89
Lei de entorpecente 113 1,5 Vias de fato 170 2,30
Crimes contra os costumes 105 1,4 Constrangimento ilegal 111 1,50
Legislao penal extravagante 72 1 Tentativa de homicdio 38 0,52
Crimes contra a f pblica 63 0,9 Homicdio doloso 37 0,50
Ato Infracional 51 0,7 Outros** 2.520 34,16
Crimes contra a paz pblica 20 0,3 Total 7.377 100
Crimes contra a famlia 10 0,1
Fonte: CAP/SSP-SP / INFOCRIM
Crimes contra incol. pblica 4 0,1
* Agrupa os crimes de injria, injria real,
Crimes contra a org. trabalho 3 0 desacato, calnia e difamao.
** Agrupa mais de 30 tipos de crimes, cada
Diversos 543 7,4
qual com um percentual menor do que 2%.
Valid. 297 4
Total 7377 100
Fonte: CAP/SSP-SP / INFOCRIM
 87

A tabela 6 mostra que a maior parte dos crimes praticados pelos provedores particulares de
policiamento foi o de ameaa, que, sozinho, representou um quarto (25,82%) das ocorrncias
envolvendo as categorias vigilante, vigia, guarda noturno e segurana. Em seguida vieram as
leses corporais, com cerca de 20%. O porte de arma de fogo tambm se destacou, respondendo
por cerca de 10% dos indiciamentos realizados pela polcia paulistana entre janeiro de 2001 e
setembro de 2003. Na seqncia veio o que genericamente pode ser denominado ofensas
verbais, ou seja, os crimes de desacato (0,7%), calnia (0,7), injria real (0,7%), injria (2,3%) e
difamao (0,31%).

Outro dado interessante que o levantamento mostra que cerca de um tero das ocorrncias
envolvendo os provedores de policiamento discriminados acima ocorreram no perodo noturno,
que o perodo em que o policiamento privado mais requisitado. As ocorrncias tambm so
mais freqentes nos finais de semana, o que certamente est associado ao fato de haver uma
maior demanda por policiamento privado em razo de eventos, bares, casas noturnas, etc
funcionarem mais intensamente nos finais de semana.

Tabela 7: Ocorrncias por dia da semana Tabela 8: Ocorrncias por perodo do dia
N % N %
Domingo 1.172 15,9 Madrugada 1.109 15
Segunda 1001 13,6 Dia 1.415 19,2
Tera 929 12,6 Tarde 2.113 28,6
Quarta 998 13,5 Noite 2.839 32,4
Quinta 938 12,7 Sem informao 351 4,8
Sexta 952 12,9 Total 7.377 100
Sbado 1.090 14,8
Fonte: CAP/SSP-SP / INFOCRIM
Sem informao 297 4
Total 7.377 100

Fonte: CAP/SSP-SP / INFOCRIM

Em conjunto esses dados parecem indicar que a presena de agentes privados ilegais e mal
preparados promovendo a segurana de eventos, casas noturnas, bares e demais espaos onde
grande a aglomerao de pessoas e o risco de desentendimentos e confuses latente um dos
88

aspectos mais problemticos do ponto de vista dos direitos civis. Segundo o delegado Aldo
Galeano, titular da Seccional Sul de So Paulo, somente em 2003 e em apenas quatro quarteires
da Vila Olmpia, onde h 96 casas noturnas, houve 252 casos de agresses de seguranas
contra freqentadores do local. Confrontos letais tambm tm ocorrido. No primeiro semestre de
2004 cinco adolescentes foram mortos por agentes que faziam a segurana ilegalmente em casas
noturnas de So Paulo e Campinas 34. Em 2005, apenas nos dois primeiros meses, quatro pessoas
foram mortas por agentes ilegais quando se divertiam na noite dos grandes centros paulistas 35.

A morte de adolescentes por agentes informais de policiamento privado no exatamente uma

novidade. No incio dos anos 90 o relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o
Extermnio de Crianas e Adolescentes j havia apontado que 52% dos 4.611 adolescentes
vtimas de homicdios entre os anos de 1988 e 1990 haviam sido mortos por agentes de segurana
privada ilegais e policiais militares ou civis fazendo "bicos" em servios informais de
policiamento privado 36. Alm de confirmar que os casos citados acima no so desviantes, esses
dados indicam que o policiamento executado por policiais em horrio de folga est na origem de
muitos dos problemas que o policiamento privado representa para os direitos civis no pas.

A extensa interseo que existe entre o universo do policiamento privado informal e o universo
do policiamento pblico no Brasil problemtica por diversas razes. Em primeiro lugar, o stress
e o desgaste provocado pelo duplo emprego numa atividade arriscada como o policiamento afeta
a qualidade do trabalho policial tanto nas organizaes pblicas quanto nas atividades de
policiamento privado. Mas no policiamento privado o desgaste fsico e emocional dos policiais
civis e militares com dupla jornada soma-se a outros fatores que, juntos, contribuem para
produzir resultados dramticos do ponto de vista dos direitos humanos. Como nas atividades de
policiamento privado os policiais geralmente no dispem dos mesmos smbolos, equipamentos e
cobertura que a organizao pblica lhes proporciona, eles acabam ficando mais vulnerveis

34
A morte do adolescente Ivo Muccilo Jnior, numa casa de shows de Campinas, e de Guilherme Assis de Almeida,
assassinado em Alto de Pinheiros, grande So Paulo, causou comoo e debates na Assemblia Legislativa do
Estado (ALESP), onde as comisses de Direitos Humanos e Segurana Pblica se reuniram para discutir a atuao
dos seguranas particulares. As outras trs mortes ocorreram no Jabaquara, So Paulo.
35
Casos extrados da agncia de notcias da ALESP.
36
Dados disponveis em: http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/polsoc/dirhum/grvulner/criancas/
 89

ao criminosa, que tende a ser mais ousada e conseqentemente a provocar confrontos que
frequentemente resultam na morte dos policiais e/ou criminosos.

Nos estados com elevados ndices de criminalidade algumas estatsticas apontam que os policiais
se envolvem mais em confrontos letais, dos quais saem ora como vtimas ora como
vitimizadores, quando esto executando policiamento privado (em tese, uma situao passiva) do
que quando esto policiando a cidade, procurando criminosos e respondendo a chamados de
crimes (uma situao ativa). Estatstica das ouvidorias de polcia dos Estados de So Paulo e Rio
de Janeiro mostram que os policiais militares morrem mais em horrio de folga do que em
servio. Uma das razes que explicariam esse ndice invertido seria justamente o fato de muitos
policiais fazerem bicos em atividades de policiamento privado (Lemgruber, Musumeci e Cano,
2003, p. 196) 37.

Quadro 3: Policiais Militares Vtimas de Homicdios nos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo
(1995-2001)
Rio de Janeiro So Paulo
Total Servio Folga Total Servio Folga
N N % N % N N % N %
1995 114 22 36,1 92 63,9 44 8 18,2 36 81,8
1996 121 28 23,2 93 76,8 74 13 17,6 61 82,4
1997 73 19 26,0 54 74,0 67 15 22,4 52 77,6
1998 99 15 15,8 84 84,8 94 17 18,1 77 81,9
1999 92 25 27,2 67 72,8 137 27 19,8 110 80,2
2000 106 15 14,2 91 85,8 190 29 15,3 161 84,7
2001 91 18 19,8 73 80,2 115 40 34,8 75 65,2
Total 696 142 20,4 554 79,6 721 149 20,7 572 79,3

Fonte: Construdo a partir de Lemgruber, Musumeci e Cano (2003) / PMERJ/EMG/PM; Relatrios de

Ouvidoria do Estado de So Paulo (1996-2001);

Como o Quadro mostra, no perodo 1995-2001 cerca de 79% dos policiais militares dos Estados
de So Paulo e Rio de Janeiro foram mortos no horrio de folga. Esse mesmo padro invertido
37
Outra explicao est relacionada ao fato de boa parte dos policiais residirem em reas violentas, ou ainda ao fato
de serem alvo de vinganas e execues decorrentes de seu envolvimento em redes e prticas criminosas
(Lemgruber, Musumeci e Cano, 2003, p. 196).
90

tambm observado entre os feridos das polcias civis e militares de So Paulo. Cerca de 70%
dos incidentes registrados no perodo 1995-97 ocorreram quando os policiais estavam de folga,
na maioria das vezes executando policiamento privado num segundo emprego (Kahn, 1999).

Dados para o estado de So Paulo tambm indicam que os policiais civis e militares, ao menos
em 1999, mataram mais cidados em atividades de policiamento privado do que na execuo do
policiamento pblico. Nos ltimos trs meses daquele ano, das 109 pessoas mortas pela Militar,
63% (69 pessoas) foram mortas por policiais em trabalhos de policiamento privado um
aumento de 82% em relao a 1998. J a Polcia Civil, apesar de ter matado menos do que a
Polcia Militar, foi responsvel pela morte de 24 cidados nos ltimos quatro meses de 1999,
metade delas decorrentes de aes de policiais fora do dever um aumento de 140% em relao
ao ano anterior (Huggins, 2000, p. 119).

Essa elevada matana de civis por policiais em atividades de policiamento privado e o maior
nmero de policiais mortos fora do dever provavelmente est tambm associada ao fato de oss
policiais atuarem com maior autonomia no segundo emprego, principalmente no que diz respeito
ao uso de armas de fogo. Como Kahn destacou, durante o bico os policiais no esto submetidos
s mesmas regras e procedimentos que constrangem o uso de armas de fogo nas organizaes
pblicas, o que, somado aos fatores anteriormente mencionados, resulta numa utilizao muitas
vezes desinibida e inapropriada das armas (Kahn, 1999).

Graves transgresses e violaes de direitos no Brasil tambm esto associadas venda de

proteo informal - individual ou organizadamente, mas em grande parte feita por policiais civis
e militares - para esquemas criminosos ou clientes que percebem a ao da polcia como
insuficiente para a proteo de sua integridade e propriedade. Casos antigos e recentes mostram
que, sob a fachada de empresas de segurana privada, servios informais de policiamento privado
tm sido prestados a latifundirios com propriedades rurais em disputa, grupos criminosos,
comerciantes e outros segmentos sociais interessados em promover a faxina social da periferia
violenta dos grandes centros urbanos.
 91

Empresas informais de policiamento privado tm atuado nas reas rurais de regies de conflito
social em todo o pas. Contratadas por fazendeiros para substituir os pistoleiros e jagunos do
passado, essas empresas j foram responsveis por graves violaes de direitos, dentre elas a
execuo de trabalhadores rurais. Nas j mencionadas matrias que o Jornal do Brasil publicou
em 2001 sobre os conflitos agrrios do Sul e Sudeste do Par, foi denunciado que empresas
irregulares comandadas por policiais civis estavam revistando, ameaando, prendendo, torturando
e matando trabalhadores rurais daquela regio. No norte do Paran, empresas de segurana
clandestinas tambm estiveram, h pouco tempo, envolvidas numa onda de despejos
extrajudiciais de famlias acampadas que resultaram em ferimentos e execues de trabalhadores
rurais sem-terras 38.

A venda de servios de policiamento privado para esquemas criminosos tambm tem sido um
problema, agravado pelo freqente envolvimento de policiais civis ou militares em tais
atividades. H vrios casos conhecidos, como por exemplo o da mfia dos perueiros, em So
Paulo, e do jogo do bicho e caas nqueis, no Rio de Janeiro. Caso emblemtico dessa
modalidade mafiosa de proteo foi recentemente desbaratado pela Polcia Federal, que em 2003
fechou a empresa de segurana Reker, responsvel pela segurana de Lobo, um dos maiores
contrabandistas de cigarros do Brasil. Os scios da empresa eram dois policiais militares que
recebiam R$ 36 mil mensais em troca da proteo oferecida por eles e mais 22 empregados 39.

H tambm casos de organizaes informais para a venda de proteo que operavam no interior
da prpria Polcia Militar, contando inclusive com a participao de oficiais. Segundo Cubas
(2002), alguns comerciantes do Rio de Janeiro eram at pouco tempo obrigados a pagar pelo
policiamento executado por policiais militares fardados. Em algumas regies como Nova Iguau,
o servio chegava a custar R$ 55,00 por dia. Em Benfica, os comerciantes pagavam mensalmente
R$ 500,00 pelo policiamento de um quarteiro. As negociaes eram realizadas por meio de um
intermedirio com acesso direto ao comando da polcia, que fazia a distribuio dos homens de
acordo com as necessidades dos comerciantes. Matria veiculada pelo Jornal Nacional em

38
Conforme Jornal do Brasil Online (09/12 17/12 de 2001); e Relatrio de Execues Sumrias no Brasil
1997/2003, do Centro de Justia Global e Ncleo de Estudos Negros (09/2003).
39
Casos extrados da agncia de notcias da ALESP.
92

novembro de 2000 tambm denunciou a prtica de agenciamento de policiais para servios de

policiamento privado, que segundo a reportagem estava ocorrendo dentro dos gabinetes do
comando da Polcia Militar de So Paulo.

Parte expressiva das violaes de direitos humanos no pas tambm tem ocorrido atravs de outra
modalidade informal de policiamento privado que est igualmente articulada ao policiamento
pblico e a prticas criminosas: o policiamento privado neovigilante de justiceiros e grupos de
extermnio que atuam nas periferias das cidades brasileiras com grande apoio popular (Pinheiro,
1997, Paixo, 1997, Huggins, 1992). Nessas reas, agentes de segurana pblica e/ou civis tm,
individualmente ou associados em organizaes clandestinas, prestado servios de policiamento
para comerciantes ou grupos de moradores descrentes no policiamento pblico e decididos a
eliminarem supostos criminosos. O conhecido caso do justiceiro Esquerdinha um exemplo
tpico dessa modalidade de policiamento. Na segunda metade dos anos 80 Esquerdinha organizou
na regio perifrica de So Bernardo do Campo uma organizao policial clandestina (ROTA
Servios de Segurana e Vigilncia S/C LTDA) que cobrava pelos servios prestados valores que
variavam de acordo com a posse dos interessados. Essa organizao, que chegou a contar com
treze guardas e trs viaturas, foi responsvel pela execuo de inmeras pessoas na regio
(Bicudo, 1988, p. 113-119). Caso anlogo ocorreu em 2002-3 em Itamb, Pernambuco, onde
vigilantes, policiais civis e militares fundaram uma empresa de segurana privada clandestina
chamada Grupo de Proteo Comunitria (GPCOM), que agora est formalmente sendo acusada
do extermnio de vrias pessoas consideradas "almas sebosas" 40. Os episdios mais recentes
relacionados atuao das chamadas milcias em comunidades do Rio de Janeiro outro
exemplo das ameaas que essa modalidade informal de policiamento privado representa para os
direitos humanos no pas.

Na maioria desses casos difcil distinguir as fronteiras entre policiamento pblico, policiamento
privado informal e banditismo. Diante de casos semelhantes aos citados acima, Huggins
sugeriu pensar o controle social no Brasil como um continuum que vai do policial em

40
Conforme Relatrio de Execues Sumrias no Brasil 1997/2003 do Centro de Justia Global e Ncleo de
Estudos Negros (09/2003); e Relatrio da CPI Extermnio no Nordeste (2005).
 93

servio, no plo mais formal, at os justiceiros e linchadores, no plo mais informal 41.
Entre um plo e outro existiriam vrios arranjos pblico-privado: a contratao de
policiais em servio para proteger prdios e estabelecimentos pblicos e privados,
policiais da ativa comandando empresas de segurana privada, policiais que nos
horrios de folga trabalham em atividades de policiamento privado formais ou
informais e que s vezes participam de esquadres da morte, que tambm podem
contar com participao de civis, etc. As entidades formais de controle social e as
privatizadas estariam assim prximas umas das outras, com policiais que vendem seus servios
no mercado (rent-a-cops) e esquadres da morte (com policiais no dever e fora do dever)
misturando-se uns aos outros atravs de uma diviso de aes, primado dos interesses
particulares sobre os cvicos, e a ausncia de um controle e fiscalizao direta e aberta do Estado
e da populao. Como resultado, haveria um fluxo fcil de policiais para atividades de venda de
proteo e esquadres da morte, com poucos limites reais entre uma entidade de controle social e
outra (Huggins, 2000, p. 119-120).

A idia de um continuum sugerida por Huggins de fato parece apropriada para

descrever as vrias modalidades e tipos de policiamento presentes na sociedade
brasileira. Mas no fcil identificar onde termina o policiamento pblico e comea o
privado, nem onde est a fronteira entre policiamento e criminalidade. Como Caldeira
tambm observou,

embora o policiamento pblico e o privado possam parecer opostos sob alguns pontos
de vista (especialmente o do consumidor), eles partilham caractersticas bsicas e so
estruturados em relao de contigidade. Isso acontece no s no Brasil, onde os
abusos e o desrespeito vo de um setor ao outro, mas nas democracias consolidadas da
Amrica do Norte e da Europa ocidental, onde o respeito s leis e aos cidados serve
de parmetro aos dois setores. Nesse sentido, a despeito das diferenas, segurana

41
Os linchadores no esto aqui sendo considerados como agentes policiais em razo do carter espontneo de suas
atividades no Brasil. Como destacou Martins, os linchamentos que ocorrem no Brasil so predominantemente do
tipo mob lynching [e no vigilantism], grupos que se organizam sbita e espontaneamente para justiar
rapidamente uma pessoa que pode ser ou no ser culpa do delito que lhe atribuem. um tipo de justiamento cuja
lgica est subjacente ao acontecimento em si e raramente pode ser explicado de modo racional pelos
participantes (Martins, 1995, p. 296). Como nessa modalidade de linchamento os agentes no se dedicam
explcita e continuamente regular relaes sociais atravs da ameaa ou uso de sanes, diferentemente dos
grupos de vigilantes, eles no podem ser considerados exercendo atividades de policiamento. Huggins os incluem
em sua anlise porque est trabalhando com a categoria controle social, que mais ampla do que a de
policiamento.
94

pblica e a segurana privada compartilham a mesma matriz de relaes e estruturas.

No Brasil, essa matriz de relaes instveis entre o legal e o ilegal, de abusos e
violncia; em outros casos, a matriz de respeito ao estado de direito, como na
Amrica do Norte e na Europa ocidental (Caldeira, 2003, p. 203).

Dessa interseo entre o universo do policiamento pblico e o universo do policiamento privado,

cujos integrantes no raramente vendem proteo a esquemas criminosos ou fazem s vezes de
justiceiros e organizam grupos paramilitares ou esquadres da morte, resulta um universo que
no pode ser nitidamente dividido em policiamento pblico, policiamento privado informal e
criminalidade. Essas trs atividades e as pessoas nelas envolvidas so facilmente intercambiveis.
Como disse a delegada federal que chefiava em 2005 a Delegacia de Controle de Segurana
Privada (DELESP) de Pernambuco, os policiais militares e civis frequentemente esto por trs
das empresas clandestinas, cuja ao muitas vezes embaraa a linha divisria entre quem deveria
inibir a criminalidade e quem a pratica 42 43
.

No obstante as dificuldades para classificar os provedores particulares de

policiamento existentes na sociedade brasileira, importa observar que grande parte das
violaes de direitos humanos no Brasil tm sido perpetradas por policiais fora do dever num
segundo emprego em atividades de policiamento privado ou em grupos de extermnio, mas
tambm por civis que trabalham provendo policiamento de maneira informal e sem nenhum
preparo, ou fazendo s vezes de justiceiros nas periferias urbanas violentas. Assim, como
Huggins colocou, o policiamento privado no Brasil parece estar fazendo o trabalho sujo
que um Estado formalmente democrtico no pode fazer. Em outras palavras, o
policiamento privado estaria aliviando o carter autoritrio dos aparelhos policiais
centralizados e militarizados que existem no pas (Huggins, 2003, p.129).

O policiamento privado executado por empresas de segurana privada e por agentes e

organizaes informais amplia em muito as possibilidades de violaes dos direitos humanos,
cuja implementao no Brasil tem sido historicamente difcil. Acredita-se que a partir da

42
Entrevista dada para um jornal local. Disponvel em: http//www.fenavist.com
43
No por acaso umas das medidas tomas pela Comisso Parlamentar de Inqurito que investigou a ao criminosa
das milcias privadas e dos grupos de extermnio no Nordeste (CPI Extermnio no Nordeste/2005) foi
proposio de lei que tipifica o crime de extermnio e a oferta de proteo patrimonial sem autorizao legal,
crimes agravados quando cometidos por servidores pblicos.
 95

realidade traada neste captulo que o problema do controle dos provedores particulares de
policiamento formais (segurana privada) e informais (agentes e organizaes no autorizados
pelo Estado) deva ser pensado.
 97

3 ESTRUTURA NORMATIVA E INSTITUCIONAL PARA O

CONTROLE DA SEGURANA PRIVADA NO BRASIL

O modo como se estruturam as normas e as instituies para o controle da segurana privada

varia de pas para pas. Este captulo traa um breve histrico do modo como se organizou a
estrutura normativa e institucional para o controle da segurana privada no Brasil, destaca suas
principais caractersticas, e identifica quais os principais atores e interesses que sustentam as
normas e instituies de controle atualmente existentes.

A primeira parte traa o histrico e caracteriza o marco regulatrio e a estrutura institucional para
o controle da segurana privada a partir da observao de trs aspectos: a extenso da regulao,
quem so os atores que fazem a regulao e o controle, e como a estrutura institucional para o
controle se organiza no interior da unidade federativa.

Para caracterizar a extenso da regulao utiliza-se como referncia as formulaes de Waard

[1999] (apud. Cukier, 2003, p. 246), que sugeriu uma classificao em trs nveis para pensar a
regulao da segurana privada na Europa:

i. No-Intervencionista: no h marco legal especfico. A responsabilidade de regulao

deixada para o mercado, que a realiza atravs de arranjos corporativistas;

ii. Regulao Mnima: O Estado introduz um marco regulador mnimo, ou seja, com
poucas regras e com padres genricos para o funcionamento de empresas e contratao
de trabalhadores;

iii. Regulao Abrangente: O Estado realiza uma regulao mais abrangente, incluindo
regras para aumentar o padro e a qualidade dos servios prestados pela indstria da
segurana, mecanismos para proteger o pblico contra maus provedores e, s vezes,
proteger empresas nacionais contra a competio de empresas estrangeiras;

Waard combinou essa classificao com outras duas variveis relacionadas capacidade para
implementar as regras fixadas no marco legal (capacidade regulatria limitada ou ampla),
98

montando assim uma tipologia para enquadrar os vrios contextos regulatrios existentes na
Europa. Inspirado nesta formulao, Zanetic (2006) montou quadro semelhante para apreender o
caso brasileiro, definido por ele como um caso de regulao abrangente e capacidade reguladora
limitada (conforme quadro 4).

Quadro 4: Marco regulatrio da segurana privada

Extenso Capacidade regulatria
Limitada Ampla
No-intervencionista Gr Bretanha
Alemanha; ustria; Itlia; frica Luxemburgo; Austrlia
Mnima
do Sul
Dinamarca; Finlndia; Frana Blgica
Abrangente
Portugal; Espanha; Brasil
Fonte: Zanetic (2006) / Criado a partir dos trabalhos de Irish [1999] Waard, [1999], e Quicley (2003).

A varivel capacidade regulatria (limitada ou ampla) no ser levada em conta neste captulo
porque se insere no plano do controle ftico. Para que se possa caracterizar um pas como tendo
capacidade regulatria ampla ou limitada necessrio realizar pesquisa junto agncia
reguladora. Esta posio diverge, portanto, da de Zanetic, que mesmo no tendo feito pesquisa
emprica sobre as reais condies de funcionamento da agncia reguladora, enquadrou o Brasil na
categoria capacidade reguladora limitada. O prximo captulo procura apresentar elementos
para subsidiar uma caracterizao mais bem fundamentada a esse respeito, tendo em vista que foi
desenvolvido a partir de informaes e dados levantados junto aos rgos fiscalizadores da
segurana privada. Por hora, leva-se em considerao apenas a caracterizao relativa extenso
da regulao.

A caracterizao da estrutura institucional para o controle da segurana privada relativa aos

atores que conduzem o processo de regulao e controle leva em conta a possibilidade de o
processo ser conduzida de trs maneiras: pelo Estado, pelo setor de segurana privada, ou pelo
Estado e setor de segurana privada em conjunto. O primeiro caso o mais comum. Na maioria
dos locais a regulao e a fiscalizao da segurana privada so feitas por uma agncia
burocrtica ligada ao setor administrativo (geralmente, Ministrio do Interior) ou ligada ao setor
 99

de Justia e Segurana (geralmente, uma fora policial). Casos em que o mercado se auto-regula
atravs de arranjos corporativos estabelecidos pela indstria so raros, mas a Inglaterra um
exemplo. A regulao e o controle tambm podem ser conduzidos atravs de um modelo misto
ou responsivo em que o Estado regula e controla a segurana privada contanto com a
participao formal do setor de segurana privada e outros agentes dentro do processo. Este o
caso do Brasil atualmente.

Por fim, a estrutura institucional para o controle da segurana caracterizada levando-se em

conta a possibilidade de ela organizar-se de maneira centralizada no governo federal, o que
implica a existncia de um padro de regulao uniforme (vlido em todo o pas), ou
descentralizada (sob a responsabilidade das unidades federadas), o que implica na existncia de
diversos padres de regulao e controle dentro de um mesmo pas. O Brasil e muitos outros
pases so exemplos de estruturas institucionais de controle centralizadas. Estados Unidos e
Canad so casos de estruturas de controle descentralizadas.

Alm dessas trs caractersticas, outra questo importante que deve ser notada diz respeito
amplitude da regulao e controle, ou seja, quais atividades de policiamento privado so
reguladas e controladas formalmente. J foi assinalado que os servios de investigao particular
e segurana eletrnica no integram o universo legal da segurana privada no Brasil,
diferentemente do que ocorre em outros contextos regulatrios. O Ministrio do Trabalho
reconhece a profisso de detetive particular como atividade (ocupao) lcita. A profisso
regulada pela Lei Federal n. 3.099, de 24 de fevereiro de 1957, mas no reconhecida como de
segurana privada. Quanto segurana eletrnica, alguns estados tm leis pontuais regulando
aspetos dessa atividade, mas ela tambm no faz parte do universo legal da segurana privada. Os
servios de vigilncia comunitria tambm no so regulados pelas leis federais da segurana
privada. Assim, antes de tudo deve-se reconhecer que o marco legal analisado neste capitulo tem
amplitude limitada, pois no regula diversas atividades de policiamento privado existentes na
sociedade brasileira.

A segunda parte deste captulo analisa os interesses da Polcia Federal e do setor de segurana
privada relativos aos trs aspectos observados na primeira parte - a extenso da regulao; quem
100

faz a regulao e o controle; e como a estrutura institucional para o controle se organiza na

federao. Parte-se do pressuposto neo-institucional de que a Polcia Federal um ator poltico
que possui interesses especficos e que age estrategicamente para realiz-los. Pretende-se
identificar quais so esses interesses. O setor de segurana privada analisado enquanto ator
poltico constitudo pelas entidades representativas de empresrios e trabalhadores da segurana
privada.

3.1 Histrico e Caractersticas

Na maior parte do mundo os servios de segurana privada so hoje regulados e controlados pelo
Estado atravs de legislao especfica e agncia reguladora, normalmente um rgo da
administrao pblica ligado ao setor de Justia e/ou Segurana (geralmente foras policiais) que
funciona como centro normatizador e fiscalizador da atividade (Zanetic, 2006). O Brasil no foge
regra. Desde o final dos anos 60 o pas conta com legislao especfica e rgos estatais ligados
segurana pblica para regular e controlar atividades de segurana privada.

Uma das primeiras regulamentaes brasileira sobre o assunto data de 21 de outubro de 1969,
quando o governo militar outorgou o Decreto-Lei Federal n. 1.034, que obrigou as instituies
financeiras a cuidarem de sua prpria segurana, seja de maneira orgnica ou atravs da
contratao de empresa de segurana privada. Essa obrigao legalizou uma atividade at ento
considerada paramilitar. Contemporneo da criao da Polcia Militar, o Decreto-Lei n. 1.034 foi
parte da poltica de Segurana Nacional do governo militar que procurava combater o
crescimento dos assaltos a bancos praticados por grupos opositores do regime ditatorial.
(Caldeira, 2003, p. 196; Musumeci, 1998, p. 4; e Heringer, 1992, p. 36). Este Decreto definiu
apenas vagamente a forma que os servios de segurana privada deveriam assumir, mas havia a
preocupao de controlar o histrico poltico dos vigilantes. O controle e a fiscalizao da
atividade ficaram a cargo de trs instncias: o Banco Central ficou responsvel pela fiscalizao
das instituies financeiras; o Ministrio do Exrcito deveria controlar as armas atravs do
Servio de Fiscalizao de Importao, Depsito e Trfico de Produtos Controlados; e as
Secretarias Estaduais de Segurana Pblica e chefes das polcias civis ficaram responsveis,
 101

respectivamente, pela normatizao e fiscalizao do setor e pelo treinamento dos vigilantes

(Caldeira, 2003 p. 196-7). Portanto, inicialmente vigorou no Brasil um padro de regulao
mnimo, com estrutura institucional de controle descentralizada (cada unidade da federao
realizava sua regulao e controle) e fragmentada (havia trs rgos fiscalizadores).

Em 1983 essa estrutura normativa e institucional para o controle da segurana privada deu lugar a
outra centralizada e progressivamente mais abrangente e organizada. A mudana inicial ocorreu
com a promulgao da Lei Federal n. 7.102, de 20 de junho de 1983, que foi regulamentada pelo
Decreto n. 89.056, de 24 de novembro de 1983. Estas normas revogaram aquelas preexistentes,
alteraram as regras da segurana bancria, estabeleceram normas para a constituio e
funcionamento de empresas de segurana, regulamentaram a profisso de vigilante, transferiram
o seu treinamento para o setor privado (criando o segmento de cursos de formao de vigilantes)
e centralizaram a normatizao e controle da segurana privada no Ministrio da Justia. Apesar
da centralizao, a lei deixou em aberto a possibilidade do Ministrio da Justia celebrar
convnio com as Secretarias de Segurana Pblica (SSP) dos estados e Distrito Federal para que
estas viessem a realizar funes fiscalizadoras e de controle.

Com essas mudanas a atual estrutura normativa e institucional que controla a segurana privada
no Brasil comea a se desenhar. Inicialmente a Lei n. 7.102/83 tratou exclusivamente da
segurana dos estabelecimentos financeiros, limitando-se a regular o segmento de vigilncia
patrimonial, transporte de valores e cursos de formao. O Ministrio da Justia nomeou o
extinto Departamento de Assuntos de Segurana Pblica (DEASP) 44 como rgo central
regulador e a Polcia Federal como rgo executor das polticas de controle e fiscalizao, que
eram realizadas por Comisses de Vistoria compostas por policiais lotados nas Delegacias de
Polcia Federal do Brasil. Essa estrutura de controle gerava uma duplicidade de aes na medida
em que dois diferentes rgos de um mesmo ministrio estavam incumbidos de controlar a
segurana privada. A atividade fiscalizadora tambm no era especializada, ou seja, os membros
das Comisses de Vistoria no se dedicavam com exclusividade ao controle e fiscalizao das

44
O DEASP foi o antecessor da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia,
criada em 1999.
102

empresas de segurana privada, gerando o que Paixo (1991) e Heringer (1992) chamaram de
controle puramente cerimonial 45.

Um marco regulador mais abrangente e instituies de controle especializadas s vieram a se

constituir no Brasil a partir de meados da dcada de 90, aps a promulgao da Lei n. 8.863, em
28 de maro de 1994; Lei n. 9.017, em 30 de maro de 1995; e Decreto n. 1.595, em 10 de
agosto de 1995. As duas primeiras normas introduziram mudanas significativas na Lei n.
7.102/83, ao passo que a terceira alterou o Decreto n. 89.056/83 para regulamentar o novo marco
legal da segurana privada. Mais especificamente, a Lei n. 8.863/94 ampliou a definio legal de
segurana privada e tornou a legislao mais detalhada e exigente em relao ao funcionamento
das empresas de segurana. Alm da vigilncia patrimonial de estabelecimentos financeiros, do
transporte de valores e cursos de formao, o Estado passou a regular os servios de vigilncia
patrimonial de estabelecimentos pblicos ou privados em geral, a segurana de pessoas fsicas
(segurana pessoal privada) e a segurana no transporte de cargas de qualquer tipo (escolta
armada). A lei tambm trouxe para o rol das atividades de segurana privada os servios
orgnicos de segurana, que at ento no haviam sido regulados. Houve assim uma ampliao
da regulao e controle sobre o policiamento privado existente no Brasil, ou seja, aumentou a
amplitude da regulao e do controle.

De maneira complementar, a Lei n. 9.017/95 atribuiu Polcia Federal a exclusividade pela

normatizao, controle e fiscalizao da segurana privada e instituiu taxas para a prestao dos
servios 46. Isto possibilitou Polcia Federal criar em sua estrutura orgnica um setor
especializado para exercer as novas atribuies, que a poca denominou-se Diviso de Controle

45
O marco regulador criado pela Lei n. 7.102/83, apesar de mais sofisticado e abrangete que o do perodo anterior,
padeceu inicialmente de inmeros problemas, conforme analisaram Heringer (1992) e Musumeci (1998). A Lei n.
7.102/83, por exemplo, ignorou a realidade do policiamento privado no Brasil e reconheceu/regulamentou apenas
a segurana de estabelecimentos financeiros. Para resolver esse problema e retirar da ilegalidade muitas empresas,
pouco tempo depois foi promulgado um decreto que acrescentou as palavras ou a outros estabelecimentos, mas
sem especificar a natureza desses estabelecimentos e/ou definir como seria a regulamentao dos servios
distintos da segurana bancria (Musumeci, 1998, p. 5). Outras tarefas referentes ao cotidiano da fiscalizao das
empresas de segurana privada tambm no foram especificadas em lei. Heringer (1992, p. 42 e 42) lembra que a
Lei n. 7.102/83 no definiu qual rgo interno do Ministrio da Justia seria o responsvel pela fiscalizao da
segurana privada, o que s veio a ocorrer mais de um ano depois quando a Polcia Federal foi designado para tal
funo. Houve ainda, segundo Silva (apud. Musumeci, 1998, p. 5), portarias baixadas pelo Ministrio da Justia
sem qualquer respaldo em Lei. A Portaria n. 214/89 oficializou os servios de segurana pessoal privada sem
que houvesse qualquer definio ou regulamentao destes servios em lei.
46
Art. 16 e 17 da lei citada.
 103

de Segurana Privada (DCSP), rgo central que foi sediado em Braslia com a incumbncia de
regular, coordenar e controlar a segurana privada em todo o Brasil. Hoje este rgo chama-se
Coordenao-Geral de Controle de Segurana Privada (CGCSP). Junto com o rgo central
foram criados rgos executores especficos chamados Delegacias de Controle de Segurana
Privada (DELESP), unidades regionais vinculadas s Superintendncias Regionais de Polcia
Federal nos estados e Distrito Federal, responsveis pela fiscalizao e controle da segurana
privada no mbito de suas circunscries. As Comisses de Vistoria foram mantidas nas
Delegacias de Polcia Federal descentralizadas das principais cidades do pas com o objetivo de
ajudar as 27 DELESP criadas a fiscalizarem e controlarem a segurana privada. Em 2006 havia
no Brasil 82 Comisses de Vistoria (CV) distribudas pelos 27 estados da federao conforme o
organograma da prxima pgina (para uma visualizao espacial ver anexo). Cada Comisso
tambm responsvel pelo controle e fiscalizao da segurana privada numa circunscrio
especfica 47.

47
Essa estrutura institucional foi criada pela Portaria n. 73, de 10 de dezembro de 1996. No intervalo de tempo
entre a promulgao da Lei n. 9.017/95 e a Portaria n. 73/96 o controle da segurana privada ficou
provisoriamente a cargo do extinto Departamento de Organizao Poltica e Social (DOPS) do Departamento de
Polcia Federal.
104

Organograma da Estrutura Institucional para o Controle da Segurana Privada

 105

Para colaborar com a normatizao e controle da segurana privada o Ministrio da Justia criou
tambm um rgo colegiado incumbido de sugerir polticas para o setor e julgar processos
punitivos instaurados pela Polcia Federal contra empresas de segurana. Alm do representante
do rgo estatal de controle, que o preside, este colegiado foi composto por representantes de
entidades de classe patronal e laboral do setor de segurana privada, bem como por
representantes de rgos pblicos exercentes de atividades correlatas. O primeiro formato deste
colegiado foi criado em 1986 com o nome de Comisso Executiva para Assuntos de Vigilncia e
Transporte de Valores. Hoje este rgo denomina-se Comisso Consultiva para Assuntos de
Segurana Privada (CCASP) e composto por treze membros 48: Diretor-Executivo do DPF
(antigo Coordenador-Geral Central de Polcia), que preside a Comisso; representante do
Comando do Exrcito; representante do Instituto Resseguros do Brasil (IRB); representante da
Federao Brasileira dos Bancos (FEBRABAN), representante da Confederao Nacional dos
Bancrios (CNB), representante da Federao Nacional dos Sindicatos das Empresas de
Vigilncia e Transporte de Valores (FENAVIST); Confederao Nacional dos Trabalhadores em
Vigilncia (CNTV); Associao Brasileira dos Cursos de Formao e Aperfeioamento dos
Vigilantes (ABCFAV), Associao das Empresas de Transporte de Valores (ABTV); Sindicato
dos Empregados no Transporte de Valores e Similares do Distrito Federal (SINDVALORES-
DF); Associao Brasileira de Empresas de Vigilncia e Segurana (ABREVIS); Federao
Nacional dos Empregados em Empresas de Vigilncia, Transporte de Valores e Similares
(FTRAVEST); e Associao Brasileira de Profissionais em Segurana Orgnica (ABSO). Com
exceo da FEBRABAN e CNB, que representam um segmento particularizado dos tomadores de
servios, j que as instituies financeiras tm o dever e no apenas o direito de terem segurana
privada, os demais participantes esto divididos entre representantes do poder pblico e do setor
de segurana privada, o que caracteriza a CCASP como rgo bipartite.

A regulao e controle da segurana privada no Brasil esto atualmente sob a gide da estrutura
normativa e institucional descritos acima. Ressalvem-se apenas casos como os dos Estados de
So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, que possuem leis sobre a matria. No Estado de

48
A Comisso Executiva para Assuntos de Vigilncia e Transporte de Valores foi criada pela Portaria n. 601, de 12
de dezembro de 1986, baixada pelo Ministrio da Justia. Esta Comisso foi substituda pela Comisso Consultiva
para Assuntos de Segurana Privada (CCASP) em 25 de fevereiro de 1991, atravs da Portaria n. 73, do
Ministrio da Justia.
106

So Paulo existe a j mencionada Lei n. 11.275/02, que regula e estabelece um controle mnimo
sobre as atividades de vigilncia comunitria 49, que no integram o universo do que as leis
federais definem como segurana privada. No Rio de Janeiro existe a Lei n. 2.662, de 27 de
dezembro de 1996, sancionada pelo Decreto n. 23.394/97, que instituiu taxas e sujeitou as
empresas de segurana privada daquele Estado (incluindo segurana eletrnica, que no est
regulada pela legislao federal) autorizao, controle e fiscalizao da Polcia Civil da
Secretaria de Estado de Segurana Pblica (SSP) 50. No Rio Grande do Sul existe a Lei n. 10.991,
de 18 de agosto de 1997, e os Decretos n. 32.162/86 e n. 35.593/94, que regulam atividades de
policiamento privado e atribuem a competncia de controle e fiscalizao Polcia Militar
(Brigada Militar do Rio Grande do Sul), que possui uma estrutura orgnica especializada no
desempenho dessas funes Grupamento de Superviso de Vigilncia e Guardas (GSVG). Essa
estrutura normativa e institucional paralela que vigora nestes trs estados tem sido objeto
freqente de contestao nos tribunais. H uma disputa em curso entre governo federal
(Ministrio da Justia e Polcia Federal) e os governos estaduais (secretarias estaduais de
segurana pblica) a respeito da competncia para regular e controlar atividades de policiamento
privado no Brasil.

A observao do caso brasileiro mostra que houve no pas algo semelhante ao que ocorreu na
maioria dos pases da Europa e Amrica do Norte ao longo dos anos 80 e 90. Por um lado, no que
diz respeito a extenso, a estrutura normativa evolui de uma regulao mnima (sem maiores
exigncias para o exerccio de atividades de policiamento privado) para uma regulao mais
abrangente, que estabelece uma srie de condies operacionais relativas mo-de-obra,
aquisio de armas e munies, infra-estrutura das empresas, etc 51. Por outro lado, a agncia
reguladora organizou-se junto ao setor de segurana pblica, inicialmente nas Secretarias de
Segurana Pblica dos Estados e Distrito Federal e, posteriormente, junto ao Ministrio da Justia
e Polcia Federal. Houve, portanto, a passagem de uma estrutura institucional de controle
49
Segundo esta Lei, as entidades de guardas noturnos particulares e os profissionais autnomos de segurana
comunitria para guardas de rua devem se cadastrar na Diviso de Registros Diversos (DRD) do Departamento de
Identificao e Registros Diversos (DIRD) da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo. A lei
prev ainda que as entidades de guardas noturnas particulares devam ficar sob controle do Delegado de Polcia
Titular do Municpio e, na Capital, do Diretor do DRD em que exercem suas atividades.
50
No estado do Rio e Janeiro existem ainda leis tratando de matrias relacionadas segurana privada, caso da Lei
n. 4.511, que obriga as empresas de segurana a acionarem a polcia em caso de emergncia, e Leis n. 4331/04 e
n. 4331/04, ambas tratando da segurana eletrnica em casas noturnas e outros estabelecimentos.
51
Essas vrias exigncias so tratadas de maneira pormenorizada no prximo captulo.
 107

descentralizada para outra centralizada. Do ponto de vista organizacional, a estrutura institucional

de controle tornou-se progressivamente mais especializada at alcanar os quatro nveis que
Migdal (1996) descreve como caracterstico das organizaes estatais: as trincheiras (nvel
correspondente s Comisses de Vistoria), os escritrios de campo dispersos (nvel
correspondente s DELESP), os escritrios centrais (nvel correspondente CGCSP) e o alto
comando (nvel correspondente ao Ministrio da Justia) 52.

Caracterstico da estrutura institucional para o controle da segurana privada que se consolidou

no Brasil a incorporao do setor de segurana privada, atravs da CCASP, no processo de
regulao e controle. Tal fato aproxima o Brasil daquilo que Ayres e Braithwaite [1992] (apud.
Prenzler e Sarre, 1998) denominaram de regulao responsiva. Padres de regulao deste tipo
tambm se constituram em alguns lugares dos Estados Unidos, mas assumiram um carter
tripartite, ou seja, alm do Estado e da indstria da segurana foram incorporados no processo
regulatrio e de controle os contratantes dos servios de segurana (Stenning, 2000). J no Brasil
o padro de regulao e controle estatal responsivo que se consolidou foi do tipo bipartite. O
setor de tomadores de servio foi excludo do processo (exceto o segmento financeiro), que
incorporou apenas os segmentos representativos do setor de segurana privada. Hoje estes
segmentos desempenham, ao lado do poder pblico, um papel relevante na poltica de regulao
e controle da segurana privada no Brasil.

Em suma, a estrutura normativa e institucional para o controle da segurana privada atualmente

existente no Brasil caracteriza-se por apresentar um padro de regulao abrangente e uma
estrutura institucional de controle centralizada e responsiva.

52
As trincheiras seria o nvel diretamente executivo de uma agncia estatal, onde o contato com o setor alvo da
poltica direto, assim como as presses, que apesar de intensas tendem a ter um carter tpico e localizado; os
escritrios de campo dispersos seriam os rgos regionais que atuam em circunscries territoriais menores que
o Estado-nao, e so responsveis por decises-chave sobre a alocao dos recursos (humanos e financeiros) e
normalmente suscetveis presses mais amplas e articuladas dos demandadores da poltica; os escritrios
centrais comporiam o nvel que congrega a elite burocrtica que defini o escopo e o desenho geral da poltica de
um determinado setor e que tende a sofrer influncia de grandes grupos de interesses articulados nacional ou
internacionalmente; e, por fim, o alto comando constituir-se-ia naquela instncia mais alta do Estado, que rene
os mais importantes elementos da elite estatal e para onde se dirigem as presses de poderosos grupos de interesse
nacionais e internacionais para tratar das estratgias mais gerais de uma poltica setorial (no caso da segurana
privada, o padro de controle, mudanas no marco regulador a nvel constitucional, etc) (Migdal, 1996, p. 16)
108

3.2 Atores e Interesses na Vigncia da Atual Estrutura Normativa e Institucional

Tanto a burocracia diretamente envolvida na regulao e controle quanto o setor de segurana

privada esto comprometidos com a estrutura normativa e institucional de controle descrita
anteriormente. Desde o incio o setor de segurana privada participou direta e intensamente de
sua criao. Na formulao da Lei n. 7.102/83 os empresrios tiveram uma participao
destacada atravs da Associao Brasileira das Empresas de Segurana e Vigilncia (ABREVIS),
que desenvolveu um intenso trabalho de lobby junto ao Congresso Nacional, como relata um dos
partcipes deste processo.

Nos anos 80, eu era vice-presidente da ABREVIS (...). Eu e o meu presidente Amncio
Backer participamos muito da criao da Lei 7.102; alm de a escrever, fizemos um
trabalho de lobby no Congresso. Nunca vou me esquecer o dia em que um tal de
Tancredo Neves botou o nosso projeto nos joelhos e assinou, literalmente, nas coxas!
Assim, como o Tancredo Neves, muitos tiveram que assinar, comisses, etc., at a
aprovao do projeto (sic) (Kuperman, Revista do Sesvesp, 2006, p. 15).

A atualizao da Lei n. 7.102/83 em meados dos anos 90 tambm contou com ampla
participao do setor de segurana privada, tanto da parte patronal quanto laboral. Mais de 10
anos aps esta atualizao, os trabalhadores e empresrios defendem hoje um novo marco legal
para a segurana privada no Brasil. O setor considera o marco legal atualmente existente atrasado
e exageradamente detalhado. Uma das principais reivindicaes por uma lei mais geral. A
preocupao com as limitaes que uma legislao muito detalhada acaba impondo expanso
das empresas, sobretudo as que buscam agregar tecnologia s atividades de segurana 53.
Associada a essa busca por modernizao tecnolgica est outra importante reivindicao do
setor de segurana privada, que a elevao do nvel de escolaridade legalmente exigido para
trabalhar em atividades de segurana privada, que atualmente a 4 srie do ensino fundamental.
A preocupao do setor melhorar a qualificao da mo-de-obra das empresas, que tm
progressivamente - e esta uma tendncia inexorvel na segurana privada - adotado sistemas e
equipamentos eletrnicos que requerem um nvel educacional maior para serem operados. Outra
reivindicao importante diz respeito ao estabelecimento de punies para os prestadores e
53
A fala de um destacado empresrio do setor aponta isso: Tenho a impresso de que quanto menos lei melhor.
Tenho a impresso de que quanto mais especfica a lei, mais facilmente ela fica ultrapassada. (...) Na nossa rea,
qualquer lei fica muito rapidamente obsoleta e criando problemas (Revista Sesvesp, 2006, p. 15 e 16).
 109

contratantes de servios de segurana privada clandestina e a ampliao da regulao estatal para

os servios de segurana eletrnica e consultoria em segurana privada. Neste caso, empresrios
e trabalhadores esto interessados em reduzir o nmero de prestadores de servios de segurana
privada atualmente existentes no mercado, criando uma relativa estabilidade para as condies
gerais de oferta dos servios e, consequentemente, um ambiente favorvel ao crescimento e
consolidao das empresas no mercado 54. Preocupam-se tambm com a imagem do setor de
segurana privada, frequentemente maculada perante a sociedade e clientes em razo da atuao
indevida de empresas e profissionais irregulares.

Para concretizar os interesses acima o setor de segurana privada defende a regulao estatal,
considerada imprescindvel para o bom funcionamento de um mercado problemtico como o
brasileiro, mas uma regulao sem muito detalhamento e mais exigente em relao qualidade da
mo de obra, o que visto como necessrio para no atrapalhar a modernizao das empresas. De
todo modo, o setor no crtico do padro abrangente que caracteriza a regulao da segurana
privada no Brasil 55. Diferentemente do que ocorre com o empresariado de outros pases, cuja
preferncia por uma regulao mnima, o empresariado brasileiro apia um padro de regulao
abrangente porque o julga necessrio num mercado cuja competio ocorre de maneira
desregrada em razo do grande nmero de prestadores de servios de segurana na informalidade
ou semi-informalidade.

O setor de segurana privada tambm defende de maneira intransigente o carter responsivo e

centralizado que caracteriza a estrutura institucional de controle estatal da segurana privada. No
que diz respeito ao carter responsivo da estrutura institucional, empresrios e trabalhadores
entendem como fundamental suas respectivas participaes dentro do processo de regulao e
controle das atividades de segurana privada. Defendem a existncia da CCASP com as atuais
atribuies de julgar processos punitivos e opinar sobre a poltica de regulao e controle da
54
Conforme entrevista de Guilherme Alexandre, vice-presidente da Fenavist para Assuntos da Regio Norte.
Necessitamos modernizar e atualizar a Lei n. 7.102/83, editada h mais de 20 anos, deixando um vcuo para
empresas atuarem no segmento, sem a devida regulamentao. (Revista Fenavist, agosto de 2005).
55
O representante da ABTV resume bem a posio do setor de segurana privada em relao ao marco legal
atualmente em vigor: Temos, sabidamente, a melhor legislao do mundo sobre a matria. No entanto, como foi
editada em 1983, e, mesmo com algumas alteraes posteriores, a ltima em 1995, est evidentemente superada
em vrios aspectos, necessitando ser alterada at em funo de novos conceitos e do aprimoramento das tcnicas e
de equipamentos de defesa da vida e do patrimnio (Revista Fenavist, maro de 2005).
110

segurana privada. O setor no s defende a existncia da CCASP como tambm reivindica uma
maior importncia para o rgo dentro do processo de regulao e controle, como a fala abaixo
evidencia.

Eu acho que a CCASP tem um trabalho importante, fundamental dentro do processo.

Inclusive est na legislao e tudo. Acho que ela deve votar os processos punitivos
realmente. (...) Alm de sermos quase que os juzes dentro do processo, para ns
importante saber quais so os assuntos que esto gerando mais ou menos
irregularidades vamos chamar assim dentro do processo. Mas eu continuo achando
que, alm da votao do processo punitivo, a CCASP deveria ser deliberativa em
alguns pontos e decidir, por exemplo, que o que ficar decidido em matria que influi na
legislao, que aquilo passasse a ser uma jurisprudncia para todo o Brasil (entrevista
com o presidente e representante da ABCFAV na CCASP).

Alm de defenderem a existncia da CCASP, os empresrios reivindicam que as interpretaes e

deliberaes emanadas do colegiado relativas legislao tenham fora de norma. No atual
formato compete Polcia Federal decidir qual interpretao, procedimento ou conduta deve
prevalecer nos casos em que a legislao dbia ou omissa. Esta prerrogativa est atualmente
definida no art. 160 da Portaria n. 387/06-DG-DPF, que diz que (o)s casos omissos sero
resolvidos pela CGCSP e submetidos aprovao do Diretor-Executivo 56. Vale notar que,
quando da formulao da Portaria n. 387/06-DG-DPF, a FENAVIST quis dar a seguinte redao
para este artigo: (o)s casos omissos sero resolvidos pela CGCSP e submetidos aprovao do
Diretor-Executivo do DPF, com direito a recurso com efeito suspensivo para a Comisso
Consultiva. Dado que o trabalho cotidiano de controle e fiscalizao da segurana privada
depende em grande medida de interpretaes firmadas em torno de determinados aspectos dbios
da lei e tambm de decises e procedimentos ad hoc que precisam ser tomados, o pleito dos
empresrios implicaria um deslocamento significativo de poder da Polcia Federal para a CCASP.

Os trabalhadores acompanham os empresrios tanto na defesa do padro responsivo quanto na

reivindicao de que a CCASP tenha uma maior participao dentro do processo de regulao e
controle da segurana privada. Isso pode ser verificado, por exemplo, na Ata da 60 reunio da
CCASP, quando se discutia a possibilidade de as empresas e profissionais de segurana privada

56
Desde 1995 esta prerrogativa estava definida no art. 117 da Portaria n. 992/95-DG-DPF, que dizia: Os casos
omissos sero resolvidos atravs de consulta escrita encaminhada ao Coordenador Central de Polcia, que
decidir, ouvida a Diviso competente junto ao CCP/DPF.
 111

ampliarem seu campo de atuao para atividades no regulamentadas por lei, mais
especificamente para as atividades de preveno e combate a incndios. Na ocasio dos debates,
o representante da CNTV-PS manifestou-se dizendo que seria necessrio que a Polcia Federal
no proibisse essa atividade pois h parecer favorvel emanado pelo Colegiado e desfavorvel
emitido pela Coordenao-Geral. A maior preocupao da Confederao o controle de tudo o
que diz respeito segurana privada, sob a gide da Polcia Federal (Ata da 60 reunio da
CCASP, 2006).

Empresrios e trabalhadores tambm consideram fundamental a centralizao da regulao e

controle na Polcia Federal. A principal razo para isso est no fato de a Polcia Federal ser
teoricamente capaz de gerar regras e procedimentos uniformes em todo o pas, desejveis porque
facilitam a expanso e/ou operao das empresas e atividades de segurana privada em diferentes
localidades. Como colocou o presidente da ABREVIS e vice-presidente do SESVESP, para ns
a Polcia Federal fundamental justamente para isso: ela padroniza o Brasil inteiro. Se
voltssemos para as Secretarias de Segurana Pblica, cada Estado com sua Secretaria, teramos a
despadronizao das condutas (entrevista com o presidente e representante da ABREVIS na
CCASP). Posio semelhante tem o presidente da CNTV-PS, que considera o papel da Polcia
Federal extremamente relevante (...) porque uniformiza, o vigilante que trabalha no Par possui
os mesmos parmetros do que trabalha em So Paulo, o mesmo curso, a mesma CNV 57, alm da
credibilidade e da confiana que se tem na Polcia Federal (Ata da 50 reunio da CCASP,
2004).

J a Polcia Federal tem posies semelhantes do setor de segurana privada no que diz respeito
ao padro de regulao e carter responsivo e centralizado que caracteriza a estrutura normativa e
institucional para o controle da segurana privada no Brasil. Os servidores da organizao
tambm tm crticas s normas que regem o setor, sobretudo ao fato de elas lhes conferirem
pouca autoridade para combater os provedores particulares de policiamento que atuam na
clandestinidade, que no podem ser criminalizados por ausncia de tipificao legal. Assim, uma
das principais alteraes reclamadas pela Polcia Federal se refere criminalizao das atividades
de segurana privada clandestina.

57
Carteira Nacional de Vigilante
112

(...) o nosso grande anseio que realmente mude a legislao! O anseio das DELESP e
Comisses de Vistoria que tenha uma legislao mais gil, que permita voc passar a
criminalizar a atividade de segurana privada irregular. Porque no tem como voc
controlar tudo. Passando a ser crime, passa a ser uma coisa comum. E se a competncia
vai ser da Polcia Federal ou de outro rgo competente, quando acontecer uma
ocorrncia, o que vai acontecer? O Estado vai encaminhar pra ns; (...) O nosso anseio,
a nossa torcida, para que mude mesmo! (Entrevista com Agente de Polcia Federal
membro de Comisso de Vistoria).

Para alm de um marco legal que permita o desenvolvimento do mercado brasileiro de segurana
privada, interesse primordial do setor de segurana privada, a Polcia Federal est
fundamentalmente preocupada com a existncia de um marco legal que lhe permita desempenhar
com mais eficincia suas atribuies de regular e controlar as atividades de segurana privada.
Como o Brasil j possui um marco legal abrangente que teoricamente prev diversos mecanismos
de controle e fiscalizao das atividades de segurana privada, Polcia Federal interessa manter
este mesmo padro de regulao. As reivindicaes por mudana visam apenas aperfeioar os
mecanismos que permitiriam controlar o setor de segurana privada, preservando-se assim o
mesmo padro de regulao que caracteriza a estrutura normativa atual.

A Polcia Federal tambm considera importante o carter responsivo da estrutura institucional

para o controle da segurana privada. A CCASP vista pela direo da organizao como um
espao importante, que permite maior transparncia e adequao da poltica de controle e
fiscalizao. Pelo menos o que manifesta o Diretor-Geral da organizao, em discurso constante
na Ata da 50 reunio da CCASP.

(...) essa integrao que se tem na oportunidade dessas reunies, embora tenha
objetivos especficos, porque nela se julga e se tomam decises, tem tambm o lado
que extremamente valioso, que de possibilitar saber o que a Polcia Federal est
devendo em termos de melhor prestao de servio (...); a polcia no tem muitas vezes
aproximao com a comunidade, e um seguimento como esse uma representao de
vrios setores de um mesmo seguimento da segurana privada, sem dvida nenhuma
passa a ser uma aproximao da polcia para com a chamada sociedade civil e
importante que se tenha essa aproximao (...); a presena do empresariado, do
empregado, das atividades afins e at do representante das Foras Armadas so muito
importantes, porque primeiro d mais transparncia atividade, segundo porque a
Polcia Federal tem um feedback atravs da viso dos membros da CCASP, para saber
de que maneira est trabalhando (...); se houver essa integrao, esse relacionamento,
respeitadas as independncias de cada representao, isso muito bom para o DPF.
(Ata da 50 reunio da CCASP, 2004)
 113

Mas h pessoas na Polcia Federal que vem a CCASP de outro modo. O delegado federal Jos
Olavo Farias Bonfim, ex-titular da DELESP da Superintendncia Regional (SR) do DPF da
Paraba, tem a seguinte opinio sobre o colegiado:

(...) em princpio, nada contra a existncia dessa comisso. O que nos parece imprprio
que esse colegiado tenha atribuies de aplicar sanes administrativas aos infratores
do regramento da segurana privada, negando-se autonomia s delegacias de controle
da segurana privada criadas no mbito do DPF em cada Estado para desempenhar
essas funes, as quais ficam a merc das decises de um colegiado sediado em
Braslia 58 para onde no raro os interessados se dirigem e pleiteiam diretamente
perante esse conselho, s vezes sendo atendidos em suas pretenses, com o que
ficam desautorizados os rgos regionais (...); deve ser atribuda aos rgos regionais
de execuo a aplicao das respectivas penalidades, claro, com a possibilidade de
recursos para a instncia administrativa superior, eliminando-se a anomalia atualmente
existente no tocante existncia e funcionamento da Comisso Consultiva para
Assuntos de Segurana Privada do Ministrio da Justia, que poder ser substituda
por um conselho semelhante a outros que j existem, com as respectivas projees
estaduais, porm, com atribuies apenas normativas como o caso do Conselho
Nacional de Trnsito (CONTRAN) (Bonfim, 2003, p. 48-9 e 50).

As crticas e reivindicaes do delegado vo no sentido inverso ao do setor de segurana privada.

A crtica dirige-se ao fato de a CCASP possuir poder em demasia dentro do processo de controle
da segurana privada, o que deixaria a Polcia Federal preterida. A reivindicao pelo
deslocamento de poder da CCASP para a Polcia Federal, mais especificamente para os rgos
executores da poltica de controle, que deveriam poder decidir pelas penalidades aplicadas,
atribuio que hoje pertence CCASP.

Reivindicao semelhante mencionada acima j foi manifestada pela direo da Polcia Federal
em outras ocasies. Quando a organizao assumiu a competncia plena para normatizar e
controlar a segurana privada, em 1996, sua primeira ao na CCASP, que passara a presidir, foi
solicitar a delegao de competncia Coordenao Central de Polcia (CCP) do DPF para
decidir sobre a aplicao de multas pecunirias visando agilizao do processo punitivo
(Conforme Ata da 17 reunio da CCASP, 1996). Mais recentemente, em 2006, quando uma
nova Portaria estava sendo editada pela Polcia Federal (Portaria n. 387/06-DG-DPF), a

58
A partir de 2005 a CCASP tornou-se itinerante, passando a realizar suas reunies nas Superintendncias Regionais
(SR) dos diversos estados do pas e Distrito Federal. Esta mudana ser tratada mais detalhadamente no prximo
captulo.
114

organizao reivindicou novamente mais poder para si dentro do processo de controle da

segurana privada, propondo que as penas de advertncia no fossem mais submetidas ao
julgamento da CCASP, devendo as mesmas serem diretamente encaminhadas CGCSP para fins
de conhecimento e publicao no Dirio Oficial da Unio (DOU) 59. Em ambos os casos o
pretexto para as mudanas pretendidas era agilizar a concluso dos processos punitivos. Em
ambos os casos os pleitos foram rechaados pelo setor de segurana privada, que no aceita abrir
mo de seu poder dentro do processo.

A Polcia Federal tambm est umbilicalmente comprometida com o padro centralizado que
atribui a ela a responsabilidade pela regulao e controle da segurana privada. O interesse da
Polcia Federal em manter-se como agncia reguladora e controladora dos servios de segurana
privada assunto que deve ser bem compreendido. Em todo o mundo est em curso uma
tendncia geral no sentido das organizaes policiais estarem cada vez mais abrindo mo de
funes administrativas auxiliares para se concentrarem na aplicao das leis criminais (Bayley,
2001, p. 124-5). No caso da Polcia Federal, embora haja pessoas dentro da organizao que
defendam a tese de que ela deva ser desinvestida de atividades administrativas gerais, a cpula
no a endossa para o caso da regulao e controle da segurana privada.

Desde que se especializou na regulao e controle da segurana privada a Polcia Federal tem
dado mostras de que no deseja abrir mo destas responsabilidades. Ao lado do setor de
segurana privada, a Polcia Federal defendeu (e defende) o seu papel regulador, controlador e
fiscalizador diante das pretenses dos governos estaduais e dos Planos Nacionais de Segurana
Pblica (PNSPs) do segundo governo FHC e primeiro governo Lula de trazerem parte dessas
atribuies para o mbito dos estados.

Na segunda metade dos anos 90 pelo menos trs estados tentaram participar da regulao e
controle da segurana privada com base na justificativa de que a Polcia Federal no estaria
exercendo as funes reguladoras e fiscalizadoras a contento: Rio Grande Do Sul, Cear e Rio de

59
A proposio foi feita atravs do art. 123 da minuta da Portaria 387, que tinha a seguinte redao. A pena de
advertncia ser aplicada pela DELESP ou CV, devendo o processo administrativo punitivo ser encaminhado, ao
final, CGCSP para fins de conhecimento e publicao da portaria respectiva em DOU. Este artigo foi excludo
da verso final da Portaria.
 115

Janeiro. Nestes Estados tramitaram projetos de lei que propunham a criao de legislao
estadual para a segurana privada e atribuam s Secretarias de Segurana Pblica (SSP) o papel
de normatizar e controlar o setor. O Estado do Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul chegaram a
aprovar estes projetos, criando uma estrutura normativa e de controle paralela, como j foi
apontado anteriormente 60. Em todos os casos a Polcia Federal manifestou contrariedade em
relao s propostas e incitou o setor de segurana privada a recorrer Justia. A posio da
Polcia Federal foi de que, independentemente de serem criadas estruturas normativas e
controladoras paralelas, ela permaneceria desempenhando suas funes.

Ao mais incisiva da Polcia Federal em defesa desta estrutura centralizada que faculta a ela o
papel de agncia reguladora, controladora e fiscalizadora da segurana privada ocorreu quando os
Planos Nacionais de Segurana Pblica (PNSPs) do segundo governo Fernando Henrique
Cardoso e primeiro governo Lula propuseram alteraes nesta estrutura. O item 17 do PNSP do
segundo governo Fernando Henrique Cardoso pretendia transferir as responsabilidades de regular
e controlar a segurana privada da Polcia Federal para os estados e Distrito Federal, mais
especificamente para as polcias civis (que assumiriam a parte administrativa do processo) e
militares (que fariam a parte operacional). J o PNSP do primeiro governo Lula props a
transferncia da responsabilidade direta pela fiscalizao e controle da segurana privada para os
estados e municpios, reservando ao Ministrio da Justia, por intermdio da Polcia Federal,
apenas a funo reguladora e coordenadora, bem como a responsabilidade direta pela fiscalizao
dos servios particulares prestados a rgos pblicos federais e em reas sob a jurisdio da

60
No caso do Rio de Janeiro, as disputas entre a secretaria de segurana pblica daquele Estado com o Ministrio da
Justia e Polcia Federal no tocante ao controle das atividades de segurana privada remontam aos anos 80.
Segundo Heringer (1992), ao contrrio de outros estados, que parecem ter aceitado sem maiores controvrsias a
transferncia do controle das empresas para o governo federal, o Rio de Janeiro continuou a reivindicar essa
tarefa. Mesmo com a Lei n. 7.102/83 em vigor, nos anos 80 a Secretaria de Segurana Pblica (SSP) do Rio de
Janeiro continuou a exercer um controle prprio sobre o setor de segurana privada atravs da Diviso de
Segurana de rgos e Sistemas (DSOS) daquele rgo. No incio dos anos 90 o Rio de Janeiro, aps pressionar o
Ministrio da Justia, conseguiu firmar um convnio transferindo as responsabilidades pela fiscalizao das
atividades de segurana privada para o mbito estadual. Este convnio durou apenas 7 meses e sua assinatura foi
cercada de polmicas, provocando inclusive a demisso do responsvel pelo setor de segurana privada junto ao
Ministrio da Justia, poca Cel. Kurt Pessek, que foi contrrio assinatura do convnio. Embora o convnio
tenha sido suspenso, o governo do Estado do Rio de Janeiro voltou a baixar norma sobre a matria (Resoluo n
440/91). Alm desse conflito de jurisdio entre as esferas federal e estadual, em 1992 o municpio do Rio de
Janeiro tambm passou a legislar sobre o assunto atravs da Lei municipal n. 1.890, que, segundo Silva (apud.
Musumeci, 1998, p. 6), regulamentou o emprego de vigilantes privados em bares, restaurantes e casas noturnas da
cidade com um grau de detalhamento muito maior que o das normas federais e estaduais.
116

Unio (PNSP, 2002, p. 80). Em ambos os casos a Polcia Federal e o setor de segurana privada
mobilizaram-se e conseguiram barrar tais propostas no Ministrio da Justia.

Quando das discusses acerca da proposta de estadualizao do PNSP do segundo governo

Fernando Henrique Cardoso, ocorridas na 30 reunio ordinria da CCASP, em 2000, o
presidente do colegiado e Coordenador Central de Polcia, segundo posto na hierarquia da Polcia
Federal, manifestou-se dizendo que o DPF

(...) teve a oportunidade de ver o que est no plano e que realmente ficou preocupado,
mas que tem certeza, que para a Polcia Federal seria uma atividade a menos, que com
pouco efetivo existente, poderia cuidar de outros assuntos, como o trfico de drogas,
contrabando, etc., [mas] o DPF identifica-se com a atividade de segurana privada,
que, quer queira quer no, est se arrecadando com isso, que com a Polcia Federal
frente do segmento, o segmento est funcionando melhor, que, bem ou mal, a atividade
vem sendo desenvolvida dentro de critrios, padres e comportamentos ticos, que o
DPF no tem interesse nenhum em deixar a atividade, pelo menos da sua parte como
Coordenador-Geral e da parte do Dr. Aglio, como Diretor-Geral do DPF, que um ou
outro dentro da polcia acha que o DPF no deveria entrar nessa rea de fiscalizao
administrativa, mas que so poucas pessoas e que as cabeas pensantes do DPF vem a
atividade de segurana privada como sendo um excelente segmento para que se possa
trabalhar; (...) o DPF far tudo o que puder ser feito, em nvel de Direo-Geral, para
que no se volte quele antigo estgio (Ata da 30 reunio da CCASP, 2000).

A fala acima sugere uma hiptese para explicar o comprometimento da organizao Polcia
Federal com a vigncia do atual padro centralizado que caracteriza a estrutura institucional para
o controle da segurana privada existente no Brasil. Ao que se deduz da fala do Coordenador-
Geral Central de Polcia, o interesse na defesa deste padro parece estar associado a motivos
internos a prpria organizao policial. O comportamento da Polcia Federal na defesa desta
estrutura parece obedecer lgica auto-reprodutora que Skocpol (1989, p. 98) identifica como
tpica da ao coletiva das burocracias estatais, ou seja, a lgica segundo a qual os funcionrios
do Estado tendero sempre a agir com o intuito de preservar ou fortalecer seu poder. Nesse
sentido, merece destaque na fala do dirigente da organizao a referncia ao fato de a burocracia
especializada na regulao e controle da segurana privada ser um excelente segmento para que
se possa trabalhar, o que indica a acomodao desta burocracia na estrutura orgnica da Polcia
Federal. Outra passagem que merece destaque a meno ao fato de a Polcia Federal estar
arrecadando com os servios prestados por aquela burocracia. Realmente, de acordo com os
 117

Relatrios Anuais da Policia Federal, a coordenadoria que regula e controla o setor de segurana
tem arrecadado valores crescentes atravs das diversas taxas cobradas pelos servios prestados,
conforme mostra o grfico 6.

Grfico 6: Arrecadao da CGCSP dos ltimos 5 anos.

R$ 32.612.023

R$ 31.285.870

R$ 30.283.385
R$ 29.987.312
R$ 29.467.773

R$ 28.166.854 R$ 28.268.898

2000 2001 2002 2003 2004* 2005 2006

Fonte: Departamento de Polcia Federal.

* Houve dois meses de greve em 2004, por isso a arrecadao menor em relao aos anos anteriores

Se for considerada a quantia arrecadada em multas os valores recolhidos so ainda maiores. Em

2004 foram arrecadados R$ 2.870.705,56 em multas, em 2005 R$ 2.173.833,58 e em 2006 R$
4.827.435,43. Este dinheiro arrecadado em taxas e multas destinado ao Fundo para
Aparelhamento e Operacionalizao das Atividades-Fim da Polcia Federal (FUNAPOL),
portanto revertido para a prpria organizao. Essa arrecadao, no entanto, no diretamente
repassada para a CGCSP, DELESP e Comisses de Vistoria, sendo esta uma das principais
reclamaes do setor de segurana privada e dos policiais e funcionrios envolvidos com a
regulao e controle da atividade.

Embora as quantias arrecadadas em taxas e multas no sejam expressivas no cmputo geral do

oramento da Polcia Federal em 2004 representaram 14% da composio do FUNAPOL e
apenas 1% da composio oramentria da Polcia Federal , elas permitem um acrscimo no
oramento da organizao. Esta certamente uma das razes que explicam o interesse da Polcia
118

Federal em manter-se nesta rea administrativa, revelia de posies internas e de uma tendncia
geral constatada por diversos pesquisadores no sentido das organizaes policiais estarem cada
vez mais abrindo mo de funes ancilares para se especializarem na aplicao das leis
criminais.

Outra ao reveladora dos interesses da Polcia Federal em manter-se como agncia reguladora e
controladora dos servios de segurana privada ocorreu em 2005, quando os dirigentes da
organizao conclamaram o setor de segurana privada a barrar o Projeto de Lei do Senado n.
168, de autoria do senador Tasso Jereissati. Nos arts. 14 e 15 este projeto prev a criao, em
cada estado da Federao, de um Conselho de Fiscalizao e Controle das Atividades de
Segurana Privada, que seria integrado por um representante da Polcia Federal (que o
presidiria), um da Secretaria de Segurana Pblica (SSP) dos respectivos estados e Distrito
Federal, um da OAB, dois do setor de segurana privada (um patronal e outro laboral) e dois das
polcias estaduais (um da civil e outro da militar), podendo ainda o Ministrio Pblico vir a
participar. Tal proposta provocou uma rpida reao do setor de segurana privada e,
principalmente, da Polcia Federal. Na 55 reunio da CCASP, durante os debates sobre este
projeto, o Diretor-Executivo da Polcia Federal (antigo Coordenador-Geral Central de Polcia)
manifestou-se dizendo que...

(...) para a Polcia Federal, mais uma atribuio; que saindo da sua esfera diminuir o
nus da atividade, porm existe uma preocupao, pois hoje h uma padronizao de
procedimentos a nvel nacional e descentralizando para os Estados cada um ter um
entendimento e um procedimento, dependendo dos interesses em particular; outra
preocupao diz respeito ao envolvimento de policiais na execuo da Segurana
Privada e com a estadualizao da atividade esse risco de envolvimento aumenta, pois,
conforme se verifica atualmente, grande parte da segurana clandestina exercida por
policiais, quer seja militares, civis e at federais (...) (Ata da 55 reunio da CCASP,
2005).

Como a fala acima mostra, a Polcia Federal considera temeroso descentralizar o controle das
atividades de segurana privada porque entende que isto provocaria a fragmentao das regras e
procedimentos atualmente existentes e um eventual afrouxamento do controle estatal sobre a
segurana privada clandestina. Alegando essas preocupaes, a Polcia Federal criou uma
subcomisso, sob sua coordenao e com a participao do setor de segurana privada, para
formular proposta de lei alternativa para embargar a tramitao do Projeto de Lei n. 168. Dos
 119

trabalhos desta subcomisso resultou anteprojeto de lei apelidado de Estatuto da Segurana

Privada, que em setembro de 2005 foi entregue ao senador Romeu Tuma (PFL-SP) com a
assinatura da Polcia Federal e de todos os segmentos patronais e laborais do setor de segurana
privada.

Como era de se esperar, este anteprojeto prev a consolidao da atual estrutura normativa e
institucional para o controle da segurana privada no tocante s suas trs principais
caractersticas: regulao abrangente, controle responsivo e controle centralizado. Nesse sentido,
destacam-se as propostas de: 1) criminalizao da prestao e contratao de servios no
autorizados de segurana privada, que implica num aumento substantivo da autoridade e
capacidade fiscalizadora das DELESP e Comisses de Vistoria; 2) criao do Conselho Nacional
de Segurana Privada, cujas atribuies e caractersticas sero posteriormente definidas pelo
Ministrio da Justia, o que confirma a disposio da Polcia Federal em consolidar o carter
responsivo da estrutura institucional de controle; 3) a excluso da possibilidade do Ministrio da
Justia vir a celebrar convnio com os estados e Distrito Federal para a fiscalizao da segurana
privada, consolidando assim a estrutura centralizada de controle; e 4) obrigatoriedade da reverso
dos valores arrecadados em taxas e multas pela Polcia Federal em prol dos rgos reguladores e
controladores da segurana privada, que tambm implicaria num fortalecimento da estrutura
burocrtica que faz a regulao e o controle da segurana privada.

As aes descritas acima e as caractersticas deste pr-projeto so reveladoras dos interesses do

setor de segurana privada e da Polcia Federal em relao ao padro de regulao e controle
abrangente, responsivo e centralizado que atualmente caracteriza a estrutura normativa e
institucional para o controle da segurana privada no Brasil. Se hoje o marco legal brasileiro no
atende mais a todos os interesses do setor de segurana privada e Polcia Federal, as
reivindicaes por mudana no so pela alterao do padro de regulao abrangente existente.
Ao contrrio, como as propostas acima confirmam, as mudanas desejadas so no sentido de
tornar o marco legal ainda mais abrangente. Como rgo regulador e de controle, a Polcia
Federal est naturalmente interessada num marco legal que lhe permita realizar suas atribuies
com a maior eficincia possvel, para o que conta com o apoio do setor de segurana privada,
interessado num ambiente institucional regrado e controlado a ponto de melhorar as condies de
120

oferta do problemtico mercado brasileiro de segurana. Num mercado menos problemtico a

tendncia seria haver posies divergentes em relao ao padro de regulao ideal para a
segurana privada. Neste caso, a tendncia seria que a Polcia Federal defendesse um marco legal
abrangente e o setor de segurana privada, ao menos a parte empresarial, um marco legal
mnimo. Como Zanetic (2006, p. 73) destacou, os empresrios tendem a preferir um padro de
regulao mnima, que ao mesmo tempo em que limita a interferncia do poder pblico em suas
atividades, beneficia as empresas estabelecidas no mercado pelo fato de parte dos concorrentes
no suportarem os custos de uma regulao estatal, ainda que pouco intervencionista.

A caracterstica responsiva e centralizada da estrutura institucional para o controle da segurana

privada existente no Brasil tambm se encontra respaldado pelos interesses do setor de segurana
privada e Polcia Federal. Da parte desta, apesar de aparentemente haver certo desconforto em
relao ao amplo poder que o setor de segurana privada detm, via CCASP, dentro do processo
de regulao e controle, seus dirigentes parecem acreditar que a boa governana sobre as
atividades de segurana privada no pode prescindir da participao e colaborao de
empresrios e trabalhadores do setor. Assim, a Polcia Federal v com bons olhos a existncia de
uma estrutura institucional responsiva que permita envolver o setor de segurana privada dentro
do processo de regulao e controle, embora no parea plenamente satisfeita com o formato que
esta estrutura adquiriu no Brasil.

J o carter centralizado da regulao e controle da segurana privada algo absolutamente

pacfico. Da parte do setor de segurana privada, a defesa da centralizao est associada ao fato
de ela teoricamente gerar regras e procedimentos iguais em todo o pas, o que permite a formao
de um ambiente institucional homogneo, algo fundamental para que as empresas possam se
expandir e/ou operacionalizar seus negcios com mais facilidade. Do lado da Polcia Federal, a
defesa deste modelo centralizado que atribui a ela o papel de agncia reguladora e fiscalizadora
da segurana privada parece estar relacionado a um comportamento considerado caracterstico
dos atores estatais: a ao no sentido de reforar a autoridade, a longevidade poltica e o
controle dos funcionrios do Estado sobre a sociedade. (Skocpol, 1989).
 121

So basicamente estes os interesses que explicam a identificao que existe hoje no Brasil entre
rgo regulador/controlador (Polcia Federal) e setor regulado/controlado (empresas e
trabalhadores de segurana privada), identificao que em diversos momentos resultou em
alianas polticas aliceradas em interesses fundamentalmente diversos, porm convergentes no
sentido de blindar a CGCSP, DELESP, Comisses de Vistoria e CCASP contra as pretenses de
governos estaduais e federais de demov-las de seu papel na regulao, controle e fiscalizao da
segurana privada no Brasil.
 123

4 O CONTROLE DA POLCIA FEDERAL SOBRE A SEGURANA

PRIVADA

A discusso realizada no primeiro captulo sugere que, em contextos como o brasileiro, o

controle estatal da segurana privada depende da existncia de uma agncia pblica que combine
capacidade de fiscalizao e combate clandestinidade com capacidade regulatria e de
incentivo s demais formas de controle, que podem ser menos custosas e mais efetivas. Por um
lado, isso requer a existncia de um marco regulatrio adequado e mecanismos de incentivo ao
controle interno e controle externo realizado pelos clientes, entidades de classe e pela sociedade
em geral. Por outro lado, requer a existncia de unidades de controle capazes de exercer
fiscalizao constante e proativa sobre a segurana privada e sobre o universo informal dos
provedores particulares de policiamento. Investigar de que modo essas condies se realizam no
Brasil o objetivo deste captulo.

Tendo como referncia a realidade de outros pases, a primeira seo aborda as caractersticas e o
funcionamento dos principais dispositivos legais que permitem direta ou indiretamente
responsabilizar empresas e agentes de segurana privada. Mais especificamente, so analisados:
1) os requisitos e a poltica para autorizao de empresas e vigilantes; 2) o treinamento e a
educao exigidos para os profissionais de segurana privada; 3) a regulao e a poltica sobre
armas de fogo; e 4) as definies sobre uniforme e identificao visual dos agentes. A segunda
seo analisa os mecanismos que visam incentivar o controle interno e o controle externo
realizado pelos clientes e pelas associaes de classe. Por fim, a terceira seo aborda o modo
como a Polcia Federal fiscaliza a segurana privada e o universo informal dos provedores
particulares de policiamento, focalizando os avanos, dificuldades e limites da poltica de
fiscalizao.

A problemtica do controle estatal da segurana privada se insere na temtica mais ampla da

regulao desses servios. Como no Brasil a regulao realizada por um rgo da burocracia
executiva (Polcia Federal), ela conduzida atravs de normas infralegais tais como portarias,
instrues normativas, pareceres e outros expedientes administrativos tpicos das burocracias
124

estatais. De 1995 at os dias de hoje dezenas de documentos infralegais foram expedidos pela
Polcia Federal para disciplinar a segurana privada. Dentre eles destacam-se dois: a Portaria n.
992/95-DG-DPF e a Portaria n. 387/06-DG-DPF. A primeira foi editada em outubro de 1995,
quando a Polcia Federal assumiu a competncia para regular, controlar e fiscalizar a segurana
privada no Brasil. Esta Portaria vigorou at agosto de 2006, quando foi substituda pela Portaria
n. 387/06-DG-DPF, que introduziu mudanas significativas no marco regulatrio da segurana
privada. So basicamente essas duas portarias as analisadas. A anlise, no entanto, foca apenas
nos dispositivos que permitem a responsabilizao - ou assegura condies para que isso ocorra -
e incentivam as demais formas de controle. nfase especial dada s modificaes introduzidas
pela Portaria n. 387/06-DG-DPF.

Do ponto de vista da estrutura institucional responsvel pela regulao, controle e fiscalizao da

segurana privada, a anlise incide sobre todos os nveis de diferenciao. Prioridade dada
CGCSP pelo fato de ser o rgo central formulador da poltica de controle. DELESP e CV
tambm so analisadas porque so unidades de controle e fiscalizao que possuem considervel
autonomia relativa. J a CCASP analisada em virtude de seu carter de rgo colegiado
composto pelas entidades de classe do setor de segurana privada com atribuies opinativas
sobre a poltica de controle e deliberativas sobre os processos punitivos aplicados segurana
privada.

Algumas mudanas importantes esto em curso e por essa razo no so analisadas. Dentre elas
destaca-se a implantao de um novo sistema que informatizar os processos administrativos
relativos rea de segurana privada em todo territrio nacional. Batizado de Gesto Eletrnica
de Segurana Privada (GESP), o novo sistema certamente trar grandes conseqncias sobre o
modo como se controla a segurana privada no Brasil. Mas, como este e outros projetos
encontram-se em implantao ou gestao, a anlise se limita a apontar os possveis impactos que
tero sobre o funcionamento dos dispositivos de responsabilizao e sobre a fiscalizao da
segurana privada.
 125

4.1 Dispositivos Legais

4.1.1 Requisitos para a autorizao de empresas e vigilantes

Requisitos para empresas e profissionais de segurana privada atuar funcionam como uma
espcie de filtro que visa garantir que somente pessoas idneas, qualificadas e em condies de
serem responsabilizadas civil e/ou criminalmente venham a entrar no universo da segurana
privada. Exigncias de requisitos so comuns tanto na Europa quanto Amrica do Norte. As
exigncias mais encontradas so aquelas referentes a recursos financeiros mnimos para abrir
uma empresa, idoneidade dos proprietrios/administradores e profissionais de segurana privada,
idade mnima e qualificao. O rigor com que esses itens so regulados varia de pas para pas.
Nos Estados Unidos e Canad essas variaes ocorrem entre as unidades federativas, que no
possuem um padro de regulao nico.

No Brasil essas exigncias so relativamente rigorosas. O quadro abaixo resume os requisitos

bsicos que empresas e vigilantes devem cumprir para serem autorizados a desempenhar
atividades de policiamento privado nos termos da Lei n. 7.102/83.

Quadro 5: Exigncias para que empresas e vigilantes exeram atividades de segurana privada
Exigncias para empresas Exigncias para vigilantes
9 Scios brasileiros; 9 Ser brasileiro;

9 Scios, gerentes e diretores sem condenao 9 Ter idade mnima de 21 anos

criminal
9 Capital social integralizado de 100.000
UFIRs*
9 Regularidade perante ao FGTS, INSS,
Receita Federal e Dvida Ativa da Unio
9 Recursos humanos adequados atividade -
nmero mnimo de vigilantes.
9 Veculos adequados atividade - nmero
mnimo de veculos
9 Instalaes adequadas s exigncias de cada
atividade;
9 Estar quite com as obrigaes eleitorais e
militares
9 Ter instruo correspondente 4 srie do
ensino fundamental
9 Ter sido aprovado em curso de formao de
vigilantes autorizado pelo DPF
9 Ter sido aprovado em exame de sade fsica,
mental e psicolgica
9 No ter antecedentes criminais registrados
9 Ter vnculo empregatcio com uma empresa
especializada ou orgnica autorizada;
126

Fonte: Art. 16 e 17 da Lei n. 7.102/83.

* Uma UFIR corresponde R$ 1,0641. Este valor est congelado desde o ano de 2000, quando a UFIR foi
extinta por medida provisria.

A Autorizao de Funcionamento para empresa de segurana concedida por um ano. Aps

vencimento a empresa deve solicitar a renovao da Autorizao de Funcionamento mediante a
comprovao de todos os requisitos mencionados no quadro. Tanto autorizao de
funcionamento quanto a reviso so concedidas para a empresa atuar num determinado estado. A
empresa que mantm filial em mais de um estado deve obter autorizaes separadamente, uma
para cada estado. Quaisquer alteraes nos atos constitutivos (mudana societria, na razo
social, CNPJ, endereo, no capital social, etc) tambm dependem de autorizao da Polcia
Federal. Empresas e instituies que utilizam segurana privada orgnica tambm esto
obrigadas a cumprirem exigncias semelhantes quanto infra-estrutura e vida pregressa dos
responsveis pela diviso de segurana, alm de autorizao da Polcia Federal em caso de
alterao dos atos constitutivos.

O pretendente a vigilante tambm deve comprovar possuir os requisitos elencados no quadro 5

para poder validar o curso de formao de vigilante perante a Polcia Federal e Delegacia
Regional do Trabalho, a primeira responsvel pela autorizao do profissional e emisso da
Carteira Nacional do Vigilante (CNV) e a segunda pela emisso da Carteira de Trabalho.
Importante destacar que o exerccio de atividades de policiamento privado permitido apenas
para os profissionais formados em cursos especficos e que mantm vnculo empregatcio com
uma empresa de segurana privada (especializada ou orgnica) autorizada pela Polcia Federal.
Como j colocado anteriormente, o policiamento privado oferecido de modo autnomo, mesmo
que o vigilante tenha o curso de formao, vedado pela Lei n. 7.102/83. Essa uma exigncia
mais rigorosa do que a encontrada em outros contextos regulatrios, que em algumas
circunstncias permitem a prestao de servios de policiamento privado de maneira autnoma.
As legislaes de Espanha, Mxico e Cidade Autnoma de Buenos Aires (Argentina), por
exemplo, permitem s pessoas fsicas habilitadas oferecerem servios de policiamento privado de
forma direta no mercado, atravs de contrato com o cliente (Coelho, 2006).
 127

Como possvel notar, o marco legal brasileiro impe restries rgidas para que empresas e
profissionais faam parte da segurana privada. A nica exceo a exigncia educacional para
se tornar vigilante, que no Brasil apenas a 4 srie do ensino fundamental. Nos ltimos anos o
mercado brasileiro tem demandado profissionais com maior escolaridade, mas de um modo geral
a segurana privada continua empregando profissionais com nvel educacional baixo. A tabela 9
mostra que entre 2001 e 2003 houve um crescimento dos profissionais que possuem maior tempo
de estudo, com a contrapartida diminuio daqueles menos escolarizados.

Tabela 9: Nvel de escolaridade dos vigilantes no Brasil ( 2001 2003)*

Analfabeto + Fundamental I Fundamental II Ensino Mdio
Fundamental I completo + completo + completo + Superior
incompleto Fundamental II Ensino Mdio superior Completo
incompleto incompleto incompleto
2001 2,9% 32,2% 47,9% 17,3% 0,2%
2002 2,6% 28,4% 47,3% 21,5% 0,2%
2003 2,9% 25% 45,3% 26,5% 0,3%
Fonte: 2 ESSEG / RAIS
* O Ensino Fundamental compreende da 1 a 8 srie e nesta tabela est dividido em Fundamental I (1 a
4 srie) e Fundamental II (da 4 a 8 srie). O ensino mdio composto por trs anos (antigo 2 grau).

Esse aumento dos profissionais com ensino mdio completo ou superior incompleto de 17% em
2001 para 26% em 2003 , em parte, explicado pela demanda do setor por profissionais em
condies de operarem sistemas de segurana eletrnicos, cada vez mais comuns nas atividades
de policiamento privado. Mas, apesar desta melhora no perfil educacional do vigilante, ele ainda
continua baixo quando comparado ao das principais foras de segurana pblica do Brasil, que
em sua grande maioria exigem o ensino mdio completo como requisito para o ingresso na
profisso.
128

Tabela 10: Nvel de escolaridade das principais foras de segurana pblica do pas
Polcias Civis* Polcias Militares* Guardas Municipais**
Fundamental incompleto 0,9% 6,1% 8,87%
Fundamental completo 2,9% 11,7% 21,36%
Mdio incompleto 3,3% 10,8% 5,82%
Mdio completo 45% 55,7% 52,21%
Superior incompleto 9,2% 5,6% 6,39%
Superior completo 34,7% 8,8% 5,10%
Ps-graduao 4% 1,4% 0,25%
Fonte: Ministrio da Justia / Secretaria Nacional de Segurana Pblica / Departamento de Pesquisa,
Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica / Pesquisa Perfil das
Organizaes de Segurana Pblica;
* Dados de 2004; ** Dados de 2003.

Como a tabela 10 mostra, as foras de segurana pblica apresentam um nvel educacional

sensivelmente mais elevado do que o das empresas de segurana privada. Em 2004 quase a
metade do efetivo das Polcias Civis possua o ensino mdio completo, ao passo que 38,7%
possua curso superior completo. Nas Polcias Militares o nvel educacional em 2004 era mais
baixo que o da Polcia Civil, mas consideravelmente maior que o da segurana privada. Mais da
metade dos policiais militares (55%) possuam o ensino mdio completo. Outros 15% possuam
grau superior completo ou incompleto. Por ltimo, 52,2% do efetivo das Guardas Municipais
possuam, em 2003, ensino mdio completo, embora o percentual de profissionais com curso
fundamental incompleto (8,87%) era maior que o de profissionais com curso superior completo
(5,35%).

Alm da baixa escolaridade exigida, os rgos de controle no Brasil sempre tiveram dificuldades
para fiscalizar os requisitos exigidos para uma empresa obter autorizao de funcionamento.
Outro problema presente no contexto brasileiro que algumas das principais exigncias para se
tornar vigilante eram pouco rigorosas ou no eram devidamente fiscalizadas at recentemente.
Somente agora mecanismos de fiscalizao mais rigorosos e efetivos comeam a ser implantados.

Na segunda metade dos anos 90 foi comum os sindicatos patronais e laborais reclamarem da
poltica de concesso de autorizaes adotada pela Polcia Federal, que, segundo as entidades,
estava contribuindo para o surgimento de empresas sem estrutura que logo deixavam de cumprir
 129

com as obrigaes legais e entravam na informalidade 61. A fiscalizao frouxa que a Polcia
Federal exercia sobre os requisitos necessrios para a abertura de empresa de segurana privada
foi denunciada em 2003 numa matria publicada pela revista Carta Capital. Aps analisar
dezenas de processos de execuo fiscal, autuaes do INSS, sentenas judiciais e papis
arquivados em juntas comerciais os jornalistas que assinam a matria reuniram forte indcios de
empresas funcionando em nome de laranjas ou com expressivos dbitos com o Fisco, atestados
pela inscrio na Dvida Ativa da Unio dois motivos, segundo a Lei n. 7.102/83 e portarias
que regulam o setor, para o aresto das armas e fechamento de uma empresa de vigilncia pela
Polcia Federal (Carta Capital, 2003, p. 23).

Para o devido cumprimento da lei seria necessrio que DELESP e CV fizessem uma ampla
fiscalizao sobre os proprietrios, scios e gerentes de empresas interessadas na autorizao e
renovao da autorizao de funcionamento. Contudo, os casos mostrados pela reportagem
evidenciaram que a realidade e os instrumentos disponveis nem sempre permitiam o
cumprimento do texto da lei. Em razo do volume de trabalho, alguns rgos de fiscalizao e
controle no tinham condies de realizar investigaes mais profundas para se certificarem da
idoneidade e identidade dos verdadeiros scios de empresas de segurana privada, limitando-se
apenas a conferir a relao de documentos e certides enviados pelas empresas. Assim, apesar de
rigorosos, os requisitos exigidos para a abertura de empresas ficavam suscetveis a burlas de
vrios tipos, conforme denunciou a reportagem.

Alguns dos requisitos para se tornar agente de segurana privada tambm apresentaram srios
problemas at recentemente. Duas das exigncias mais importantes para o ingresso na profisso -
a inexistncia de antecedentes criminais registrados e a higidez fsica e mental dos profissionais
de segurana privada - eram at 2006 exigidos de maneira pouco rigorosa. Em relao aos
antecedentes criminais registrados, antes da publicao da Portaria n. 387/06-DG-DPF
predominou o entendimento de que essa exigncia referia-se apenas aos antecedentes judiciais de
uma pessoa. Somente pessoas sem condenao na Justia poderiam desempenhar atividades de
policiamento privado. Como a condenao na Justia pressupe uma sentena com trnsito
julgado, pessoas que se encontravam respondendo a inqurito policial no podiam ser impedidas

61
Conforme Revista Segurana Privada, SINDESP-RJ, n. 5, 2006, p. 20 e 21.
130

de ingressarem ou se manterem na profisso de vigilante. Assim, em nome do princpio

constitucional da presuno de inocncia manteve-se por muito tempo o entendimento de que
mesmo as pessoas indiciadas por crimes praticados contra a vida ou o patrimnio poderiam
continuar exercendo atividades de policiamento privado.

No tocante s exigncias de exames de sade fsica, mental e psicolgica tambm houve at

recentemente problemas que dificultavam o devido cumprimento da Lei. O Decreto n.
89.056/83, que regulamentou a Lei n. 7.102/83, exigiu que, alm de um exame inicial para
ingressar na profisso, os vigilantes deveriam passar anualmente por um rigoroso exame de sade
fsica e mental 62. Contudo, este mesmo Decreto retirou da Polcia Federal a responsabilidade de
regular e fiscalizar essas exigncias e delegou-a para o Ministrio do Trabalho, que ficou
incumbido de editar instrues para o exame psicotcnico e norma regulamentadora para os
exames de sanidade fsica e mental, bem como fiscalizar o cumprimento dessas exigncias 63.
Desse modo, como observou Bonfim (2003, p. 48), quem tinha o poder-dever de disciplinar e
fiscalizar o atendimento a dois requisitos fundamentais para o exerccio de uma profisso
importante como a do agente de segurana privada, quais sejam, a higidez fsica e mental do
pretendente a atuar nesse campo, deixou ao talante de outrem faz-lo, ficando alheio ao processo
(Bonfim, 2003, p. 48). O resultado disto foi uma regulao e fiscalizao extremamente precrias
sobre requisitos fundamentais para o exerccio de atividades de policiamento privado.

Foi somente com a edio da Portaria n. 387/06-DG-DPF que mecanismos de fiscalizao mais
rigorosos e efetivos comearam a ser implantados para viabilizar o devido cumprimento dos
requisitos legais exigidos para que empresas e profissionais de segurana privada venham a atuar.
Em relao fiscalizao dos requisitos das empresas, a Portaria n. 387/06-DG/DPF avanou ao
obrigar DELESP e CV a adotarem um procedimento que muitas j vinham adotando para evitar
problemas semelhantes aos apontados pela Revista Carta Capital: ouvir em termo de declaraes
os scios ou proprietrios da empresa que pretende obter Autorizao de Funcionamento e
proceder outras diligncias que se fizerem necessrias visando obter informaes sobre a
atividade econmica exercida anteriormente, a origem dos recursos financeiros apresentados para

62
Conforme art. 18 do Decreto n. 89.056/83.
63
Conforme art. 16, 2 e 3, do Decreto n. 89.056/83.
 131

a formao do capital social da empresa, a eventual participao em empresa de segurana

privada cancelada e a razo pela qual ocorreu o cancelamento, etc. Tais mudanas representam
um aperfeioamento de procedimentos capazes de garantir o cumprimento dos requisitos
estipulados em lei para uma empresa de segurana privada funcionar, consequentemente,
representam uma fiscalizao mais intensa sobre itens fundamentais para a estabilidade de uma
empresa e eventual responsabilizao civil ou criminal dos donos, scios ou gerentes.

Alm disso, dados do 2 ESSEG sugerem que, nos ltimos anos, a Polcia
Federal tem conduzido uma poltica mais austera no que diz respeito concesso de autorizaes.
Como a tabela 11 mostra, entre 2002 e 2004 houve uma diminuio do ritmo de crescimento das
autorizaes de funcionamento de empresas de segurana privada provocada, por um lado, pela
diminuio do nmero total de autorizaes existente, por outro, pelo acrscimo do nmero total
de cancelamento de autorizaes de empresas.

Tabela 11: Taxa de abertura, taxa de cancelamento e total de empresas autorizadas no Brasil (2002-
2004)
Taxa de abertura Taxa de cancelamento Taxa de crescimento do Nmero total
de novas empresas1 de empresas2 total de autorizaes3 de autorizaes
2002 7,7% 2% 6% 1.828
2003 5% 1,1% 3,7% 1.896
2004 3,9% 4,4% -0,6% 1.884
Fonte: 2 ESSEG
1
A taxa de abertura a relao entre o total de abertura de novas empresas sobre o total de autorizaes
existentes
2
A taxa de cancelamento de empresas a relao entre o total de cancelamento de novas empresas sobre o
total de autorizaes existentes.
3
A taxa de crescimento do total de autorizaes a relao entre o total de empresas autorizadas pelo total
de empresas canceladas.

A reduo do nmero total de empresas autorizadas pode ser explicada pela prpria dinmica do
mercado, mas tambm por um maior rigor na poltica de concesso de autorizaes da Polcia
Federal. Nesse sentido, vale notar o incremento da taxa de cancelamento de empresas, que passou
de 2% em 2002 para 4,4% em 2004. Esse crescimento provavelmente ocorreu em razo da maior
agilidade da Polcia Federal em cancelar empresas que estavam com a autorizao de
funcionamento vencida e sem condies de atender aos requisitos necessrios para renov-la.
132

A Portaria n. 387/06-DG-DPF tambm corrigiu o problema da permissividade que prevalecia na

interpretao do texto da lei referente ao que vem a ser antecedente criminal registrado.
Corrigiu tambm parcialmente o problema da omisso das normas no tocante regulao e
fiscalizao dos exames psicolgicos que vigilantes devem se submeter para o exerccio da
atividade profissional. Na esteia do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/03), a nova
Portaria passou a exigir que o vigilante comprovasse no possuir registro de antecedentes
criminais e policiais. Alm das certides da Justia, que atestam a idoneidade criminal do
indivduo, os pretendentes a vigilante agora devem apresentar tambm Atestado de Antecedentes
que comprove estar ou no respondendo a inqurito policial.

Tambm na esteia do Estatuto do Desarmamento, a nova Portaria trouxe para o mbito da Polcia
Federal a competncia para regular e controlar a aplicao dos exames psicolgicos exigidos para
o ingresso na profisso de vigilante. Segundo a nova regulamentao, os exames devem agora ser
aplicados por psiclogos previamente credenciados junto ao Servio Nacional de Armas da
Coordenao-Geral de Defesa Institucional do Departamento de Polcia Federal
(SENARM/CGDI/DPF) 64. Em consonncia com as novas exigncias do Estatuto do
Desarmamento referentes ao porte de arma, direito assegurado aos vigilantes, o SENARM dever
estabelecer e fiscalizar o padro de testes a serem aplicados, que prometem ser muito mais
rigorosos do que os atualmente existentes. Segundo a regulamentao da Polcia Federal, estes
exames devero ser renovados a cada dois anos por ocasio da reciclagem do vigilante, a
expensas do empregador. Apesar da melhora, esta exigncia continua no contemplando o
estabelecido no Decreto n. 89.056/83, que assegura ao vigilante a renovao anual dos exames
de sade fsica e mental. Em tese, o Ministrio do Trabalho quem deveria fiscalizar tal
exigncia, mas na prtica isso no ocorre.

Todas as mudanas apontadas acima aprimoraram o funcionamento dos requisitos exigidos para
o desempenho de atividades de policiamento privado. Mas a principal mudana ainda est por vir
com a implantao da Gesto Eletrnica da Segurana Privada (GESP). Em sua primeira fase,
que j est em implantao, o sistema automatizar os processos de Autorizao de
Funcionamento e reviso de Autorizao de Funcionamento, que atualmente consomem muito

64
Conforme art. 109, 2, da Portaria n. 387/06- DG-DPF
 133

tempo porque so feitos manualmente 65. Num segundo momento, o sistema tambm promete
trazer inovaes nos procedimentos atualmente empregados para checagem da documentao
exigida para a abertura de empresa e ingresso na profisso de vigilante, que ainda so muito
suscetveis a burlas. A comprovao de muitos dos requisitos exigidos, por exemplo, feita
atravs de certides obtidas pela internet que so facilmente falsificadas e cuja verificao uma a
uma na fonte praticamente impossvel. A segunda fase do GESP diminuir as possibilidades de
burlas graas integrao da base de dados da Polcia Federal com as bases de dados de outros
rgos governamentais, permitindo assim a checagem automtica da documentao exigida para
o ingresso no universo da segurana privada. Nesta segunda fase tambm est prevista a
implantao do Registro de Identificao Civil (RIC), que permitir identificar vigilantes atravs
de um nmero seqencial gerado a partir da identificao decadactiloscpia. Se implantando,
esse mecanismo ajudar a identificar e responsabilizar mais facilmente os profissionais de
segurana privada que incorrem em crimes. Relacionado implantao deste novo mecanismo,
h outro projeto importante em gestao na CGCSP, a Inteligncia da Segurana Privada, que
ser um setor especfico para a coleta, anlise e compartimentao de informaes sobre
ocorrncias criminais envolvendo agentes de segurana privada de modo a permitir traar
estratgias para diminuir a criminalidade no setor de segurana privada.

Enquanto essas mudanas no vm, seu impacto no pode ser avaliado. De qualquer modo,
parece certo que tais mudanas traro melhoras substantivas no funcionamento de mecanismos
importantes para a responsabilizao dos profissionais de segurana privada.

4.1.2 Treinamento e educao

Diferentemente dos mecanismos de responsabilizao baseados em procedimentos que visam

responsabilizar individualmente pessoas por desvios de conduta, os mecanismos de treinamento e
educao esto voltados para a preveno desses desvios atravs da profissionalizao dos
agentes de segurana. O treinamento e a educao propiciam aos agentes de segurana privada a

65
O GESP foi institudo pela Portaria n. 346/06-DG-DPF. Alm dos processos de autorizao e renovao da
autorizao de funcionamento, o novo sistema contempla os processos de compra de armas e munies.
134

profissionalizao necessria para que atuem, no exerccio de suas funes, especialmente as que
envolvem coero, apoiados em padres claros e precisos de competncia e responsabilidade
profissional. Assim, o treinamento e a educao profissional operam como mecanismos
fundamentais para evitar todo tipo de comportamento imprprio decorrente da falta de
competncia tcnica para agir em determinadas circunstncias.

Apesar da importncia do treinamento e da educao dos agentes de segurana privada, nem

todos os pases fazem exigncias sobre o assunto. Nos locais onde eles so exigidos, os padres
estipulados variam enormemente. No Canad, at 2003, apenas trs provncias obrigavam
programas de treinamento e testes. Na maior parte dos EUA tambm no h nenhuma exigncia
de treinamento. Nos estados federados onde ela existe, a carga horria estipulada varia de 4 a 48
horas. Na Europa, o treinamento e educao dos profissionais de segurana privada tambm
variam muito. Blgica, Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Pases Baixos, Espanha e Sucia
obrigam treinamentos, mas em outros pases eles so voluntrios. Os padres exigidos tambm
variam consideravelmente, de 32 a 280 horas, conforme as especificidades e funes que sero
desempenhadas pelos agentes. Alguns pases exigem processos de treinamento contnuos.
(Cukier, Quigley, Susla, 2003, p. 252)

Mesmo nos contextos regulatrios mais exigentes, como os encontrados na Europa, os padres
estabelecidos so muito inferiores aos exigidos dos membros de foras policiais. Na verdade, por
toda a parte ainda h dvidas se os agentes de segurana privada devam possuir qualificaes
semelhantes a dos policiais, se devam ser treinados para convenincia e temperamento (relaes
pblicas), ou se devam ser conhecedores de direitos humanos. O perfil adequado que um
vigilante deve apresentar e, por conseguinte, o treinamento e a educao a que deva ser
submetido ainda questo bastante controversa (Cukier, Quigley, Susla, 2003, p. 247).

Quando comparado aos pases da Amrica do Norte e Europa, o Brasil apresenta exigncias
relativamente rigorosas em relao ao treinamento e educao dos profissionais de segurana
privada. O marco regulatrio brasileiro exige o treinamento e o aperfeioamento contnuo dos
profissionais que atuam em empresas de segurana privada. Para se tornar vigilante necessrio
freqentar curso preparatrio ofertado por instituio autorizada pelo Ministrio da
 135

Justia/Polcia Federal 66. So exigidos cursos de trs tipos: formao, extenso e reciclagem. O
de formao o curso base que habilita o vigilante ao exerccio da atividade de vigilncia
patrimonial. Os cursos de extenso preparam os candidatos para o exerccio das atividades
especficas de transporte de valores, escolta armada e segurana pessoal. Os de reciclagem so
aqueles voltados para a requalificao dos profissionais. Para cursar as extenses necessrio ter
concludo o curso de formao de vigilante. As trs modalidades de curso so vlidas por dois
anos, aps o que os vigilantes devem ser submetidos a curso de reciclagem, a expensas do
empregador. Desse modo, o marco legal brasileiro exige que, alm de treinamento obrigatrio, o
vigilante deve retornar sala de aula a cada dois anos para requalificao.

At a edio da Portaria n. 387/06-DG-DPG, os cursos poderiam ser ministrados tanto por

empresas de segurana privada, as chamadas empresas de curso de formao, quanto por rgos
de formao policial ou militar, desde que cadastrados na Polcia Federal 67. Contudo, na prtica,
a oferta de cursos para vigilantes foi praticamente monopolizada pelas empresas especializadas.
O Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) do primeiro governo Lula pretendeu reverter
radicalmente essa situao ao propor instituir obrigatoriedade de que o treinamento inicial e a
requalificao anual dos vigilantes passem a ser realizados pelas polcias militares, que
receberiam pagamento das empresas de segurana por esses servios 68. O entendimento
expresso no Plano era o de que o treinamento e a qualificao dos trabalhadores da segurana
privada eram deficientes e baixos, sendo necessrio aproxim-los daqueles existentes para as
foras de segurana pblica. A proposta, que implicaria na extino das empresas de curso de
formao, encontrou forte resistncia e no prosperou. Na verdade, ocorreu o inverso. Atravs da
Portaria n. 387/06-DPF-DG, a Polcia Federal restringiu a oferta de cursos s empresas de
segurana privada especializadas 69.

Alm de vetar a oferta de cursos por instituies militares e policiais, com a edio da Portaria n.
387/06-DG-DPF a Polcia Federal realizou mudanas significativas no quadro dos cursos de
formao, extenso e reciclagens at ento exigidos pela Portaria n. 992/95-DG-DPF. Esta

66
Conforme art. 16, IV, e 20, V, da Lei n. 7.102/83 e art. 23 e 24, do Decreto n. 89.056/83.
67
Conforme art. 83 e 84 da Portaria n. 992/95-DG-DPF.
68
Conforme item 1 da seo Segurana Privada: diagnstico e propostas, do PNSP (2002, p. 80).
69
Conforme art. 52 da Portaria n. 387/06-DG-DPF.
136

estipulava curso de Formao de Vigilante com 120 horas/aula e cursos de Extenso em

Transporte de Valores e Segurana Pessoal Privada com 66 e 40 horas/aula, respectivamente. A
reciclagem era exigida apenas para o curso de Formao de Vigilante. A Portaria n. 387/06-DG-
DPF alterou este quadro. Dentre as principais alteraes destacam-se: 1) a incluso de novas
matrias na grade curricular dos cursos; 2) criao do curso de extenso em escolta armada; e 3) a
exigncia de reciclagem em todas as extenses (transporte de valores, escolta armada e segurana
pessoal). A tabela 12 destaca como era e como ficou a grade curricular dos cursos de formao e
extenso para profissionais de segurana privada.

Tabela 12: Alteraes introduzidas na grade curricular dos cursos para Vigilantes
Curso de Formao de Vigilante
Grade atual (Portaria n. 387/06) Grade anterior (Portaria n. 992/95-DG-DPF)
Disciplina Carga Horria Disciplina Carga Horria
Noes de Segurana privada 08 h/a ----- -----
Legislao Aplicada 06 h/a Noes Elementares de 10 h/a
Direito Penal
Direitos Humanos e Relaes 06 h/a Relaes Humanas no 06 h/a
Humanas no Trabalho Trabalho
Sistema de Segurana Pblica e 06 h/a ----- -----
Crime Organizado
Preveno e Combate a Incndio 12 h/a Preveno e Combate a 12 h/a
e Primeiros Socorros Incndios
Educao Fsica 12 h/a ----- -----
Defesa Pessoal 20 h/a Defesa Pessoal e Primeiros 24 h/a
Socorros
Armamento e Tiro 22 h/a Armamento e Tiro 32 h/a
Vigilncia 16 h/a Segurana Fsica de 22 h/a
Instalaes
Radiocomunicao e Alarmes 16 h/a ----- -----
Criminalstica e Tcnica de 12 h/a Tcnica Operacional 12 h/a
Entrevista
Verificao de Aprendizagem e 22 h/a ----- -----
Abertura de curso
Total 160 h/a Total 120 h/a *
Curso de Extenso em Transporte de Valores
Legislao aplicada 05 h/a ----- -----
Transporte de Valores 10 h/a Transporte de Valores 24 /h/a
 137

Resoluo das Situaes de 10 h/a Preveno e Combate a 2 h/a

Emergncia Incndios
Armamento e Tiro 18 h/a Amamento e Tiro 8 h/a
Verificao de Aprendizagem 07 h/a Verificao de Aprendizagem 2 h/a
Total 50 h/a Total 36 h/a
Curso de Extenso em Segurana Pessoal Privada
Reviso e Atualizao das 12 h/a Promover a Segurana de 18 h/a
Disciplinas Bsicas Pessoas
Armamento e Tiro 16 h/a Armamento e Tiro 15 h/a
----- ----- Medidas de Proteo a 4 h/a
Integridade Fsica de Pessoas
Verificao de Aprendizagem 02 h/a Verificao de Aprendizagem 03 h/a
Total 30 h/a Total 40 h/a
Curso de Extenso em Escolta Armada
Legislao Aplicada 05 h/a ----- -----
Escolta Armada 10 h/a ----- -----
Resoluo das Situaes de 10 h/a ----- -----
Emergncia
Armamento e Tiro 18 h/a ----- -----
Verificao de Aprendizagem 07 h/a ----- -----
Total 50 h/a ----- -----
Fonte: Portaria n. 387/06-DG-DPF e Portaria n. 992/95-DG-DPF.
* Tempo dividido em 110 horas/aula para atividades curriculares e 10 horas/aula para verificao de
aprendizagem.

A principal e mais importante mudana ocorreu no curso de Formao de Vigilante, que teve sua
carga horria aumentada de 120 para 160 horas/aula em razo da incluso de novas disciplinas e
incremento de outras. As alteraes objetivaram adequar o perfil do vigilante s exigncias do
mercado, das instituies de segurana pblica e doutrina dos Direitos Humanos. A incluso de
disciplinas como Vigilncia e Radiocomunicao e Alarmes buscam responder aos anseios
do mercado por profissionais mais qualificados e especializados. A necessidade de dar substncia
ao princpio segundo qual a segurana privada subsidiria e complementar segurana pblica
fundamenta a incluso das disciplinas Sistema de Segurana Pblica e Crime Organizado e
Criminalstica e Tcnica de Entrevista, que visam tornar os vigilantes efetivamente aptos a
colaborarem com as organizaes de segurana pblica. Em conformidade com o princpio
138

constitucional de prevalncia dos direitos humanos, disciplinas e matrias que tratam direta ou
indiretamente do assunto tambm foram introduzidas.

Em conjunto, essas mudanas alteram o padro de treinamento e educao que prevalecia

anteriormente, focado na defesa do patrimnio e sem nenhuma preocupao com direitos
humanos e uso profissional da fora fsica. Contrastando com esse padro, o treinamento volta-se
agora para a formao de um profissional-cidado com as seguintes caractersticas:

a) Preventivo/ostensivo: atributo de o vigilante ser visvel ao pblico em geral, a fim de evitar

a ao de delinqentes, manter a integridade patrimonial e dar segurana s pessoas.

b) Proatividade: ao de antever e se antecipar ao evento danoso, com o fim de evit-lo ou de

minimizar seus efeitos e, principalmente, visar adoo de providncias para auxiliar os
agentes de segurana pblica, como na coleta das primeiras informaes e evidncias da
ocorrncia, de preservao dos vestgios e isolamento do local do crime.

c) Relaes Pblicas: qualidade de interao com o pblico, urbanidade, sociabilidade e

transmisso de confiana, priorizando o atendimento adequado s pessoas com deficincia.

d) Vigilncia: atributo de movimento, dinamismo e alerta, contrapondo-se ao conceito

esttico.

e) Direitos Humanos: respeito dignidade da pessoa humana, compromisso que o Brasil

assumiu perante a comunidade internacional e princpio constitucional de prevalncia dos
direitos humanos.

f) Adestramento: atributo relacionado desenvoltura corporal, com aprimoramento fsico,

domnio de defesa pessoal e capacitao para o uso proporcional da fora atravs do
emprego de tecnologias no-letais e do uso da arma de fogo, como ltimo recurso de defesa
prpria ou de terceiros.

g) Tcnico-profissional: capacidade de empregar todas as tcnicas, doutrinas e ensinamentos

adequados para a consecuo de sua misso.

Nesse novo perfil ganha destaque o ser humano enquanto titular de direitos e garantias
fundamentais. A preocupao com a subordinao do uso da fora aos princpios da necessidade,
 139

adequao e proporcionalidade tambm se destaca, assim como a nfase no profissionalismo. A

preocupao de desenvolver nos profissionais a sociabilidade para interao com o pblico
tambm est presente.

Ao exigir um profissional de segurana privada instrudo em Direitos Humanos, tcnicas policiais

e relaes pblicas, o marco regulatrio brasileiro se aproxima daquele presente nos contextos
regulatrios mais exigentes. Isso no necessariamente implica dizer que o padro de treinamento
e educao exigido no Brasil est entre os melhores do mundo. O padro adequado a cada pas
varia conforme as caractersticas encontradas nos respectivos contextos regulados. Nos locais
onde os profissionais de segurana privada no esto autorizados a portarem armas e onde o
respeito aos direitos civis esto enraizados, exigncias de treinamento e educao rigorosas
tendem a ser menos imperativas. Por outro lado, nos contextos onde os profissionais de segurana
privada tm o direito a portarem armas e onde os direitos civis carecem de legitimidade, caso do
Brasil, padres de treinamento e educao rigorosos so absolutamente necessrios.

Sob esse ponto de vista, e levando em conta as caractersticas problemticas do mercado formal
de segurana privada no Brasil, as novas exigncias de treinamento e educao introduzidas
podem no ser to rigorosas quanto uma comparao com o contexto internacional sugere. A
grande quantidade de ocorrncias de brigas e desentendimentos envolvendo agentes de segurana
privada, por exemplo, aponta para a necessidade de treinamento em tcnicas de desescalada,
como jud verbal, negociao, administrao da raiva (angry management) e outras tcnicas para
resoluo pacfica de conflitos 70, necessidade que no foi contemplada pelo novo currculo dos
vigilantes.

O fato de o padro de treinamento e educao dos profissionais de segurana privada ser inferior
ao das foras policiais pblicas tambm no quer necessariamente dizer que ele seja ruim. Por se
tratar de profissionais com atuaes muitas vezes distintas, o perfil adequado ao policial no
necessariamente o para o vigilante. Logo, as comparaes entre as exigncias de treinamento e
educao de um vigilante e de um policial devem ser feitas com cuidado. Elas so vlidas apenas

70
Conforme sugesto da Coordenadoria de Anlise e Planejamento da Secretaria de Segurana Pblica do estado de
So Paulo (CAP-SSP/SP), constante no estudo Quem Vigia os Vigias.
140

para os casos em que policiais e vigilantes esto prximos um do outro em termos de atuao.
Nesse sentido, houve uma aproximao em alguns quesitos importantes do treinamento e
educao exigidos para a segurana privada e para as foras de segurana pblica, como a
incorporao dos princpios de Direitos Humanos e do uso progressivo e profissional da fora
fsica, que so fundamentais para gerar adequao do policiamento, seja ele pblico ou privado,
s expectativas e regras pblicas.

Ao melhorar os padres de treinamento e educao exigidos para os profissionais de segurana

privada, a Polcia Federal no contribui apenas para elevar o nvel da segurana privada no pas.
Contribui tambm para promover o controle sobre os provedores particulares de policiamento,
tendo em vista que vigilantes educados em direitos humanos e treinados para utilizao da fora
fsica de maneira progressiva e profissional esto, em tese, menos suscetveis a desvios de
conduta e comportamentos irresponsveis. Mas, se no houver forte fiscalizao sobre os cursos
de formao, as mudanas introduzidas ficaro comprometidas. Durante a dcada de 90 foram
freqentes os problemas envolvendo cursos de formao, muitos acusados de serem simples
organizaes para a venda de diplomas. Essa situao levou a Polcia Federal e o prprio setor de
segurana privada a aprimorarem o controle e a fiscalizao sobre os cursos. Mesmo assim,
supervisionar o treinamento oferecido pelos cursos continua uma tarefa difcil de ser realizada em
razo das inmeras variveis operacionais envolvidas. A implantao do GESP promete diminuir
essas dificuldades, tendo em vista que a segunda fase do sistema prev a automatizao de muitos
dos procedimentos relacionados ao controle dos cursos de formao.

4.1.3 Armas de fogo

A permisso ou no de armas de fogo na segurana privada determina em grande medida o

potencial de ameaa que esta representa para os direitos humanos. A presena de armas de fogo
em atividades de policiamento privado aumenta a probabilidade de o mau comportamento ou
desvio de conduta assumir feies trgicas. Por esse e outros motivos a regulao sobre armas de
fogo um tema central para o controle da segurana privada em todo o mundo.
 141

O modo como a questo das armas de fogo regulada varia enormemente em diferentes
contextos regulatrios. Pases como Gr-Bretanha, Dinamarca, Irlanda e Pases Baixos possuem
legislaes que probem o porte de armas por agentes de segurana privada. Em algumas
provncias do Canad os agentes de segurana privada esto sujeitos s mesmas exigncias que
os cidados comuns para portarem armas: possurem licenas especiais (Cukier, Quigley, Susla,
2003, p. 255-6). Em outros locais, alm de licena especial, a legislao condiciona o porte de
arma natureza do servio a ser executado, caso de Espanha, Portugal, Mxico e Cidade
Autnoma de Buenos Aires (Argentina). Nestes pases, a legislao discrimina em quais servios
os agentes de segurana privada podero portar armas de fogo e/ou condiciona o porte a uma
autorizao especfica e individualizada concedida pelo rgo regulador (Coelho, 2006, p. 30-
56). De todo modo, na maioria dos locais o porte autorizado geralmente s pode ser desfrutado
quando o agente de segurana privada estiver em servio.

O marco legal brasileiro muito mais permissivo do que o presente na Europa, Amrica do Norte
e parte da Amrica Latina. A Lei n. 7.102/83 assegura ao vigilante porte de arma quando em
servio, independente do tipo de servio que ele venha a prestar 71. No existem restries prvias
e/ou a critrio do rgo regulador para que vigilantes possam portar armas de fogo. Se o
policiamento privado ser ou no executado de maneira armada depende do contrato firmado
entre a empresa de segurana e o tomador de servio - exceto nos servios de vigilncia bancria,
transporte de valores e escolta armada, que obrigatoriamente devem ser armados.

Para que os vigilantes portem arma a nica exigncia da legislao brasileira a de que
preencham os requisitos necessrios ao exerccio da profisso e utilizem armamento de
propriedade e responsabilidade da empresa onde trabalham 72. O porte de arma do vigilante
configura uma exceo no contexto da atual legislao brasileira sobre armas. O Estatuto do
Desarmamento consagrou o entendimento de que o porte de arma pessoal e integral, ou seja, o
indivduo tem o direito de portar uma arma e lev-la para onde vai. Este conceito no se aplica
aos vigilantes, que portam armas da empresa e somente em servio 73. Outra particularidade o

71
Conforme art. 19 da Lei n. 7.102/83 e art. 20 do Decreto n. 89.056/83.
72
Conforme art. 21 da Lei n. 7.102/83 e art. 42 do Decreto n. 89.056/83.
73
Essa situao peculiar agravou os conflitos entre o setor de segurana privada (empresas e vigilantes) e as Polcias
Civis e Militares no que diz respeito ao porte de armas. Antes da promulgao do Estatuto do Desarmamento
havia o problema de funcionrios de apoio de empresas de segurana (funcionrios que no so vigilantes: fiscais,
142

fato de o Estatuto definir que somente indivduos acima de 25 anos podem portar armas de fogo,
enquanto a Lei n. 7.102/83 define a idade de 21 anos para um indivduo se tornar vigilante e,
consequentemente, ter o porte de arma em servio.

As restries que a legislao brasileira impe no se referem ao porte de arma para servios
especficos, e sim ao tipo, quantidade e movimentao das armas de uma empresa. O tipo de
arma permitido varia conforme a categoria em que a empresa de segurana privada se enquadra.
O quadro 6 relaciona as categorias e as especificaes das armas permitidas.

Quadro 6: Armas permitidas por atividade

Atividade Armas*
Vigilncia patrimonial - V.P 9 Revlver 32 e 38
9 Revlver 32 e 38
Transporte de Valores - T.V 9 Pistola 7,65 ou 380
9 Espingarda calibre 12
9 Carabina calibre 38
9 Revlver 32 e 38
Escolta Armada - E.A 9 Pistola 7,65 ou 380
9 Espingarda calibre 12
9 Carabina Calibre 38
Segurana Pessoal Privada - S.P.P. 9 Revlver 32 e 38
9 Pistola 7,65 ou 380
Fonte: Lei n. 7.102/83
* Conforme art. 70 da Portaria n. 387/06-DG-DPF, o Diretor-Executivo do
Departamento de Polcia Federal (DIREX) poder autorizar, em carter
excepcional e individual, a aquisio e uso pelas empresas de outras armas e
equipamentos, considerando as caractersticas estratgicas de sua atividade ou
sua relevncia para o Interesse Nacional.

inspetores, supervisores de segurana) serem presos transportando armamento das empresas para os postos de
servio, e vice-versa. Aps a promulgao do Estatuto do Desarmamento esses conflitos intensificaram-se,
passando a ocorrer tambm com vigilantes nas atividades de escolta armada e segurana pessoal. Diversos casos
resultaram na priso de vigilantes, que tiveram direitos como o porte de arma em servio e priso especial,
assegurados pela Lei n. 7.102/83, acintosamente violados. Tais conflitos podem apontar para uma tentativa de
policiais civis e militares intimidarem empresas e profissionais de segurana privada com o propsito de proteger
ou assegurar para eles um nicho de mercado nas atividades de escolta armada e segurana pessoal privada.
 143

As restries referentes quantidade de armas permitida em posse de empresas de segurana

privada sofreram alteraes na segunda metade dos anos 90. At 1998 a Polcia Federal definia o
nmero mximo permitido com base na quantidade de vigilantes que a empresa empregava. Na
categoria Vigilncia Patrimonial (VP), o nmero mximo permitido era equivalente a 50% do
efetivo de vigilantes comprovadamente contratados. Tal nmero poderia ainda ser acrescido
desde que se comprovasse a utilizao, na vigilncia armada, de efetivo superior a 50%. Para as
empresas de Transporte de Valores (TV) a quantidade mxima permitida era seis vezes o nmero
de veculos especiais em condies de uso (quatro pistolas e duas espingardas por veculo, no
mnimo). Em ambos os casos as empresas poderiam manter uma reserva tcnica de 20%,
calculada sobre o nmero total de armas. Os Cursos de Formao (CF) podiam adquirir armas at
50% de sua capacidade de formao simultnea 74 75.

Diante de limites pouco rigorosos as empresas de segurana privada puderam acumular ao longo
dos anos grande quantidade de armas em seus depsitos. Segundo o Relatrio Anual FENAVIST,
entre 1987 e 2002 as empresas de segurana privada adquiriram uma mdia de 12.138 armas de
fogo por ano. Em 2006 o SISVIP registrava um total de 203.274 armas regulares cadastradas
pelas empresas de segurana privada. O crescimento deste arsenal a partir do final dos anos 80
coincidiu com o avano da criminalidade violenta e da procura por armas de fogo no mercado
clandestino. Nesse contexto, as empresas de segurana privada tornaram-se uma das fontes de
abastecimento do universo clandestino de armas de fogo no Brasil 76, estimado por Dreyfus e

74
O estoque mximo de munio das empresas de segurana privada, categorias vigilncia e transporte de valores,
bem como das empresas de segurana orgnica e estabelecimentos financeiros, era o equivalente a duas cargas
para cada arma, conforme o calibre. Para os cursos de formao, a legislao permitia o mximo de 75 tiros reais
de munio para armas curtas e 12 tiros para armas longas, observada a capacidade de formao simultnea do
curso, multiplicada por seis. Essas especificaes no sofreram grandes alteraes ao longo dos anos. Atualmente,
para cada arma pode ser adquirida de 2 a 3 cargas de munio, a no ser para os cursos de formao, que
obedecem a outro critrio. Para estes, a aquisio de munio ou petrechos para recarga de munio adota como
referencia a quantidade de tiros em cada curso e a mdia de formao de cada empresa nos ltimos 6 meses. Na
compra seguinte descontada do montante da compra pretendida a quantidade de munio que no foi utilizada
nos cursos ministrados.
75
Conforme art. 53, 54 e 55 da Portaria n. 992/95-DG-DPF. No havia especificaes para as categorias Escolta
Armada/EA e Segurana Pessoal Privada/SPP porque essas atividades so extenses da vigilncia patrimonial e
transporte de valores. A segurana orgnica obedecia ao critrio do nmero de vigilantes empregado no setor de
segurana privada da empresa.
76
O desvio dos arsenais das empresas de segurana privada atravs de roubo, furto, extravio ou venda ilegal foi em
diversas ocasies denunciado pela imprensa nos anos 90. Um dos casos mais emblemticos ocorreu em 1999, no
Estado de So Paulo, com a empresa Silclar Segurana Patrimonial S/C Ltda, que teve 180 armas roubadas. O
caso foi objeto de um inqurito policial conduzido pela DELESP/SR/SP e teve grande repercusso nacional
atravs dos meios de comunicao.
144

Nascimento (2005) em 8.492.857 armas - 4.638.058 em posse informal (sem registro) e

3.857.799 na posse de criminosos 77.

Esse problema e a poltica mais ampla empreendida por sucessivos governos federais para
aumentar o controle sobre a oferta, demanda e estoque das armas em circulao 78 levou a Polcia
Federal a dar uma ateno especial ao controle das armas de propriedade das empresas de
segurana privada. A partir de 1997 uma poltica regulatria mais restritiva comeou a ser
implementada com o objetivo de reduzir o nmero de armas em posse das empresas e aumentar o
controle sobre elas de modo a impedir o seu desvio para o mercado marginal de armas.

Em abril de 1998 foi baixada a Portaria n. 277/98-DG-DPF, que alterou a Portaria n. 992/95-
DG-DPF e redefiniu os critrios para compra de armas e munies por parte das empresas de
segurana. Ao invs do critrio fixo do nmero de vigilantes, a quantidade passou a ser definida
mediante anlise da necessidade operacional de cada empresa, tomando por base os contratos de
prestao de servios. Para o Transporte de Valores e Escolta Armada permaneceu o critrio do
nmero de veculos especiais e de escolta pertencentes empresa. No caso dos Cursos de
Formao, o quantitativo tambm continuou a ser determinado pela capacidade de formao
simultnea da empresa, porm a base de clculo foi reduzida de 50 para 30% da capacidade de
formao simultnea. J as empresas de segurana orgnica passaram a ter seus requerimentos
analisados com base na quantidade de vigilantes, por turno de trabalho, e nas caractersticas da
rea vigiada.

Ao vincular a compra de armas aos contratos de prestao de servio a Polcia Federal passou a
conduzir os processos de aquisio de armas com maior rigor. Em 2004, por exemplo, as
DELESP e CV passaram a levar em considerao apenas os contratos firmados nos ltimos 6

77
Dreyfus e Nascimento estimaram haver no Brasil um total de 413.994 armas de posse das empresas de segurana
privada. A estimativa, no entanto, foi feito de maneira equivocada. Em primeiro lugar, os autores levaram em
conta o nmero de vigilantes cadastrados na Polcia Federal e no o de vigilantes empregados em empresas de
segurana, que efetivamente so os que tm direito ao porte de arma. Em segundo lugar, Dreyfus e Nascimento
ignoraram uma srie de variveis operacionais envolvidas na prestao dos servios de segurana privada, a
principal delas o fato de grande parte dos contratos de prestao de servio no serem executados de maneira
armada.
78
Essa poltica comea com a criao do Sistema Nacional de Arma (SINARM) no mbito da Polcia Federal (Lei
n. 9.473/97), passa pela promulgao do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/03), e atinge seu pice com
a campanha do desarmamento e referendo sobre a proibio do comrcio de armas de fogo e munio no pas
 145

meses para os pedidos de compra de armas e munies. As empresas que justificassem um

pedido de compra de armas apresentando contratos em vigor h mais tempo tinham o pleito
automaticamente indeferido. Apesar da resistncia dos empresrios, que na ocasio defenderam
maior rigor na fiscalizao ao invs de na instruo dos processos de aquisio, o critrio de levar
em conta apenas os contratos com 6 meses de vigncia acabou sendo incorporado Portaria n.
387/06-DG-DPF 79.

Outra importante mudana visando frear o crescimento dos estoques de armas das empresas de
segurana foi introduzida pela Portaria n. 387/06-DG-DPF, que permitiu s empresas
especializadas e as que possuem servio orgnico de segurana adquirirem armas e munies de
outras empresas especializadas e com servio orgnico de segurana em atividade ou encerradas.
Anteriormente, as empresas estavam autorizadas a adquirirem somente armas de empresas
encerradas, ou de estabelecimentos financeiros. Ao vedar a compra de armas de empresas em
atividade, o marco legal acabava estimulando o incremento do arsenal das empresas. Isso ocorria
porque quando uma empresa deixava de prestar servio num determinado posto licitado, por
exemplo, ela recolhia em seus cofres as armas e munies at ento utilizadas, obrigando a
empresa que assumia o posto licitado a adquirir igual quantidade de armas e munies para
prestar o servio. Assim, o marco legal estimulava o crescimento do arsenal das empresas de
segurana privada, problema que foi solucionado com a liberao do comrcio de armas e
munies entre empresas de segurana privada e orgnicas.

Alm de uma poltica regulatria mais austera em relao quantidade de armas que as empresas
podem adquirir, a Polcia Federal definiu uma sria de procedimentos e medidas para coibir o
desvio de amas para o mercado informal. A Portaria n. 277/98-DG-DPF constrangeu as
empresas a melhorarem o controle interno sobre armas de fogo e acessrios relacionados ao
exigir que no requerimento para novas aquisies constasse relao alusiva aos incidentes de
roubo, furto, extravio, perda e recuperao de armas de propriedade da empresa, referente aos
ltimos 12 meses que antecederam o pedido, especificando aes preventivas tomadas para inibir
e/ou impedir novas ocorrncias e medidas disciplinares adotadas quanto caracterizao de dolo

79
Conforme art. 83, inciso III.
146

ou culpa (negligncia, imprudncia ou impercia) dos profissionais envolvidos 80. Em alguns

momentos, outros procedimentos rigorosos foram adotados, alguns inclusive revelia da lei. Este
foi o caso da orientao dada em 2003 s DELESP e CV para que as armas de empresas em
processo de cancelamento fossem recolhidas antes de a portaria de cancelamento ser publicada,
quando o processo deveria ser o contrrio - primeiro o cancelamento, depois o recolhimento das
armas.

A Portaria n. 387/06-DG-DPF tambm aumentou as penalidades para infraes envolvendo

armas de fogo. A Portaria anterior estipulava penas intermedirias (1.250 a 2.500 UFIRs) para
esse tipo de infrao, que agora penalizada com os valores mximos (2.501 a 5.000 UFIRs). O
controle rigoroso que a Polcia Federal procura exercer sobre armas e munies pode ainda ser
notado nas exigncias existentes para movimentao de armas, que depende de autorizao
especfica para ser efetuada. Armas e munies tambm devem estar registradas num livro de
controle que as empresas so obrigadas a manter - livro de registro e controle de armas e
munies. Este livro checado durante as fiscalizaes anuais, sendo um importante mecanismo
de controle sobre armas.

Mas a poltica de controle de armas empreendida pela Polcia Federal ainda esbarra na pouca
confiabilidade dos dados fornecidos pelo SISVIP. O sistema no permite identificar com preciso
quais so os postos de servio policiados com armas. Como nesse caso so as prprias empresas
de segurana que atualizam o sistema, a confiabilidade dos dados depende das empresas
registrarem regular e corretamente todas as informaes previstas. O problema que existe uma
rotatividade grande dos postos de servios e a atualizao nem sempre feita como deveria,
comprometendo a confiabilidade dos registros armazenados e o trabalho das DELESP e CV. At
pouco tempo no existia nenhum constrangimento que obrigasse as empresas a atualizarem seus
dados regularmente. Esforos para solucionar o problema comearam a ser empreendidos apenas
recentemente. A partir de 2005, o cadastro de postos de servios no SISVIP e a atualizao do
estoque de munio das escolas tornaram-se pr-requisitos para a anlise do processo de compra
de armas e munies. A Portaria n. 387/06-DG-DPF tambm tipificou como infrao a no
atualizao mensal dos dados do SISVIP. A Polcia Federal espera que a soluo para este

80
Conforme art. 83, inciso IV.
 147

problema venha com o GESP, que automatizar os processos de compra de armas/munies e

mudar o modo de alimentao dos dados, tornando-os mais confiveis.

No obstante os avanos experimentados pela poltica de controle de armas empreendida pela

Polcia Federal nos ltimos 10 anos, no se pode perder de vista que o controle realizado no
Brasil est focado no produto arma e no na regulao e controle das atividades de policiamento
privado que fazem uso de armas, como ocorre em outros pases. Aqui, a deciso sobre se um
vigilante deve ou no portar arma de fogo num determinado posto de servio cabe nica e
exclusivamente empresa e ao contratante. O marco legal brasileiro no especifica ou permite
que o rgo de controle especifique em que circunstncia o policiamento privado dever ser
desarmado. Essa uma deciso privada, havendo apenas a previso de quais atividades devero
ser realizadas de maneira armada. Assim, inexiste no Brasil regulao e controle pblico sobre
uma deciso cujas conseqncias determinam em grande medida o potencial de ameaa que a
segurana privada representa para os direitos civis: a deciso se o policiamento ser ou no
armado. Mudana importante para a reduo desse potencial de ameaa ocorrer se armas no-
letais passarem a fazer parte do universo da segurana privada. A Polcia Federal tem uma
Comisso estudando o assunto, que em breve ser normatizado. A prpria Portaria n. 387/06-
DG-DPF j deu um passo importante nessa direo ao incluir no currculo dos cursos de
vigilantes o tema das armas no-letais. Resta ver como o mercado se comportar diante dessa
nova possibilidade e se haver uma poltica pblica para estimular a troca de armas de fogo por
armas no letais 81.

81
O Ministrio da Defesa j baixou Portaria autorizando a aquisio diretamente no fabricante de armamento e
munio no-letais, classificadas como de uso restrito, para as atividades de segurana privada, praticada por
empresas especializadas ou por aquelas que possuem servio orgnico de segurana (Portaria n. 20, de 27 de
dezembro de 2006). Dentre as armas autorizadas esto: 1) borrifador (spray) de gs pimenta; 2) arma de choque
eltrico (air taser); 3) granadas lacrimogneas (OC ou CS) e fumgenas; 4) munies lacrimogneas (OC ou CS)
e fumgenas; 5) munies calibre 12 com balas de borracha ou plstico; 6) cartucho calibre 12 para lanamento de
munio no-letal; 7) lanador de munio no-letal no calibre 12; e 8) mscara contra gases lacrimogneos (OC
ou CS) e fumgenos.
148

4.1.4 Uniforme e identificao visual

O uso de uniforme especfico exigido para agentes de segurana privada em quase todos os
locais da Amrica do Norte e Europa. Duas preocupaes tm norteado a regulao desse tema.
A primeira est relacionada eficcia da segurana privada, que requer um profissional trajado
com uniforme ostensivo para que se produza o efeito dissuasrio e preventivo que se espera do
policiamento privado. A outra preocupao expressa no marco legal de muitos pases a de
evitar que os profissionais de segurana privada se passem por membros das foras policiais ou
militares. Os uniformes e distintivos que policiais e militares ostentam simbolizam o poder legal
que possuem. Agentes de segurana privada com uniformes iguais ou semelhantes ao dos
policiais ou militares podem induzir o pblico a confuses e levar os agentes a exorbitarem de
suas atribuies legais. Diante desses riscos, a poltica regulatria de diversos pases tem
procurado distinguir claramente os uniformes utilizados pelas empresas de segurana privada
daqueles utilizados pelas foras de segurana pblica e foras armadas (Cukier, Quigley, Susla,
2003, p. 254-55).

Embora essas questes sejam importantes, o que faz das regras sobre uniforme algo fundamental
para o controle da segurana privada o fato de elas poderem facilitar ou dificultar a
identificao de um agente de segurana privada e da empresa a qual se vincula. As definies a
respeito da identificao visual dos agentes de segurana privada tm implicaes sobre o
controle interno e externo da segurana privada, especialmente sobre o controle social. A
efetividade desses controles depende em grande medida das empresas e/ou agentes de segurana
privada poderem ser facilmente identificados em caso de desvios de conduta, permitindo assim
que sejam denunciados e eventualmente responsabilizados. Se o uniforme do vigilante no
contm o emblema da empresa para qual trabalha, por exemplo, fica mais difcil identificar a
empresa e denunci-la caso esteja exercendo um policiamento abusivo e irresponsvel. Do
mesmo modo, facilitar a identificao individualizada dos vigilantes fundamental para que, em
caso de desvios de conduta, eles possam ser denunciados pelo pblico e responsabilizados
disciplinarmente pelas empresas e/ou criminalmente pela Justia 82.

82
Entre as foras de segurana pblica, a utilizao de uniformes com identificao nominal ou numeral antiga e
comum em diversas partes do mundo. A polcia britnica comeou a utilizar nmeros de identificao nos
policiais em 1829. Nos Estados Unidos, os policiais so obrigados a utilizarem placas ou distintivos desde meados
 149

Como na maioria dos pases, o marco legal brasileiro determina que o profissional de segurana
utilize uniforme quando em servio 83. As regras existentes em diversos pases para que os
uniformes tenham carter ostensivo e para que sejam distintos dos uniformes utilizados pelas
foras policiais e foras armadas tambm esto presentes no Brasil. A identificao
individualizada do profissional de segurana privada no uniforme tambm regulada no contexto
brasileiro, mas de maneira um tanto quanto problemtica.

A regulao que o Estado brasileiro exerce sobre uniforme rgida. As regras mais importantes
sobre o tema esto definidas em decreto, o que significa que a Polcia Federal no pode alter-las
atravs de portarias. O art. 34 do Decreto n. 89.056/83 determina que [o] modelo de uniforme
especial dos vigilantes no ser aprovado pelo Ministrio da Justia quando semelhante aos
utilizados pelas Foras Armadas e Foras Auxiliares [Polcias Militares]. Este mesmo Decreto
define as especificaes referentes ostensividade 84 e identificao que o uniforme de um
vigilante deve possuir. O uniforme obrigatoriamente deve conter:

i. apito com cordo;

ii. emblema da empresa; e

iii. plaqueta de identificao do vigilante, contendo nome, nmero de registro no Ministrio

do Trabalho/ Polcia Federal e fotografia colorida em tamanho 3 x 4cm 85.

O modelo de uniforme deve ser apresentado s DELESP ou CV para aprovao. Qualquer

alterao posterior depende de autorizao. Hoje as empresas podem adotar mais de um
uniforme, podendo um deles ser terno ou palet, desde que obedeam aos requisitos legais
elencados acima. (exceto para Segurana Pessoal Privada). Mas nem sempre foi assim. Apesar de

do sculo dezenove (Bayley, 2001, p. 179). No Brasil, o procedimento de identificar os policiais nos uniformes
tambm comum entre as foras de segurana pblica ostensivas.
83
Conforme art. 19, I, da Lei n. 7.102/83.
84
O carter ostensivo da segurana privada est definido no art. 5 do Decreto n. 89.056/83, que define a vigilncia
ostensiva como a atividade no interior dos estabelecimentos e em transporte de valores, por pessoas
uniformizadas e adequadamente preparadas para impedir ou inibir ao criminosa. O carter de ostensividade
no exigido para vigilantes empenhados em segurana pessoal privada (Conforme art. 103, 2, da Portaria n.
387/06-DG-DPF; anteriormente esta questo estava definida no art. 38 da Portaria n. 992/95-DG-DPF).
85
Conforme art. 34 do Decreto n. 89.056/83.
150

o uso do terno ser uma reivindicao do setor de segurana privada desde pelo menos 1997, ele
foi autorizado apenas recentemente. Por longo perodo os empresrios reivindicaram a mudana
com base no argumento de que o mercado tomador de servios se tornara mais exigente em
relao apresentao visual do vigilante. Mas a Polcia Federal resistiu argumentando que o
emprego do terno nas atividades de vigilncia ostensiva eliminava o carter preventivo e inibidor
que se pretende com o emprego da segurana privada. Em 2005 a Polcia Federal finalmente
cedeu, emitindo parecer permitindo o terno como segundo uniforme 86. Posteriormente, este foi
incorporado Portaria n. 387/06-DG-DPF 87. Contudo, o uniforme mais adotado pelas empresas
continua sendo o ostensivo. A ilustrao 1 mostra as caractersticas visuais tpicas de um agente
de segurana privada.

Ilustrao 1: Uniforme tpico dos vigilantes

86
Parecer n. 1935/05-DELP-CGCSP.
87
Conforme art. 107 da referida Portaria.
 151

O uniforme necessariamente deve conter a plaqueta de identificao do vigilante com nome,

foto e nmero de registro. Mas no h nenhuma exigncia legal sobre as dimenses que essa
plaqueta deva possuir, nem meno ao fato de ela ter que ser visvel a uma distncia razovel.
Normalmente, as empresas utilizam um crach simples que pouco favorece a identificao dos
vigilantes.

A identificao nominal clara e visvel a uma distncia razovel especialmente importante para
os profissionais que atuam em equipes numerosas e nos locais onde so muito solicitados a
agirem, como por exemplo nas casas noturnas e eventos de entretenimento (shows, festas de
peo, feiras agropecurias, etc). Desentendimentos e brigas so muito comuns nesses locais, onde
os vigilantes constantemente necessitam intervir. Muitos casos de uso abusivo da fora costumam
ocorrer durante essas intervenes e sem que o(s) agente(s) de segurana privada partcipe(s) do
abuso possa(m) ser identificado(s) pela vtima ou pelo pblico. Facilitar a identificao ento
fundamental para que o pblico alvo do policiamento controle o comportamento dos agentes de
segurana privada, que, uma vez identificados, podem ser responsabilizados disciplinarmente
pelas empresas ou, se for o caso, pela Justia. Mas o uniforme utilizado pelos agentes de
segurana privada no Brasil dificilmente permite que esse controle seja feito de modo eficiente,
haja vista as poucas facilidades oferecidas para a identificao dos vigilantes.

Ciente das dificuldades para a identificao dos agentes de segurana privada, o PNSP do
governo Lula props [i]nstituir a obrigatoriedade de tarja no uniforme, contendo nome do
trabalhador vigilante, vigia ou porteiro que presta servio de vigilncia e de segurana
privada 88. Apesar das diversas mudanas que vm ocorrendo na regulao da segurana privada,
essa proposta no progrediu.

88
Conforme item 9 da seo Segurana Privada: diagnstico e propostas, do Plano Nacional de Segurana
Pblica/PNSP (2002, p. 80).
152

4.2 Instrumentos de Incentivo ao Controle Interno e Externo

O controle estatal da segurana privada mais eficiente quando capaz de incentivar as demais
formas de controle, especialmente aquele realizado nas prprias empresas (controle interno) e
pelos contratantes dos servios de segurana privada (controle pelo cliente). Comprometer as
entidades representativas do setor de segurana privada no controle da segurana (controle pelas
associaes de classe) tambm fundamental para o controle estatal.

4.2.1 Incentivo ao Controle Interno

Um dos principais mecanismos disponveis ao Estado para incentivar o controle interno exigir
das empresas de segurana privada relatrios de atividades. Exigncias desse tipo no so
encontradas em todos os contextos regulatrios. Na Europa, pases como ustria, Dinamarca,
Frana e outros no fazem nenhuma exigncia especfica a esse respeito. J na Blgica, Pases
Baixos e Sucia, relatrios anuais devem ser enviados para as autoridades ou so exigidos para
reviso. Outros pases europeus cobram a manuteno de relatrios dirios para serem revisados
ocasionalmente pelas autoridades, caso da Finlndia, Alemanha e Portugal. Nos Estados Unidos e
Canad, as exigncias de relatrios variam bastante. No caso dos BIDs da cidade de Nova
Iorque, citados no primeiro captulo, relatrios devem ser enviados semanalmente para a
autoridade estatal de controle, a exemplo do que ocorre com a polcia pblica daquela cidade. No
Canad, essas exigncias so muito limitadas. A maioria das provncias canadenses exige apenas
o registro dos trabalhadores e outros registros menores, no havendo nada parecido com o que
existe em parte da Europa (Cukier, Quigley, Susla, 2003, p. 255-6).

No Brasil, as empresas de segurana privada no esto obrigadas a manterem ou apresentarem

periodicamente relatrios sobre suas atividades. Instituir essa exigncia constava no PNSP do
primeiro governo Lula, que props que as empresas de segurana devessem apresentar relatrios
 153

anuais de suas atividades, sob pena de suspenso temporria de funcionamento 89. A proposta no
avanou.

Ao invs de relatrios sobre atividades cotidianas, a Polcia Federal cobra das empresas de
segurana privada relatrios sobre produtos controlados e sobre incidentes envolvendo esses
produtos e/ou vigilantes. Os relatrios exigidos no Brasil so de dois tipos:

i. relatrios sobre o controle de armas de fogo e munio; e

ii. relatrios sobre apuraes das condutas dos vigilantes que se envolvem em ocorrncias
criminais.

Os relatrios sobre armas de fogo e munio j foram mencionados anteriormente. Na realidade,

eles so de duas espcies. O primeiro, conhecido como livro de registro e controle de armas e de
munies, deve ser mantido pelas empresas para que seja inspecionado durante a fiscalizao
anual, devendo tambm ser apresentado para compra de armas e munies. Este livro deve conter
informaes sobre as armas e munies adquiridas (dados da portaria que autorizou a compra e
do fornecedor), especificaes dos produtos e histrico das ocorrncias com armas, alm do
consumo/utilizao das munies. H ainda os relatrios de incidentes com armas de fogo e
outros acessrios controlados. Sempre que ocorrer furto, roubo, perda, extravio ou recuperao
de armas, munies e coletes a prova de bala, as empresas devero comunicar a ocorrncia
Polcia Federal em at 24 horas e apresentar DELESP ou CV, em at 10 dias teis, relatrio
contendo cpia do boletim de ocorrncia policial, cpia do registro da arma sinistrada e
informaes sobre as apuraes realizadas pela empresa 90. Relatrios semelhantes devem ser
apresentados nos processos de compra de armas e munies, porm referente aos ltimos 12
meses que antecedem o pedido de compra.

Os relatrios citados constituem importantes mecanismos para induzir empresas de segurana a

manterem sob controle armamentos de sua propriedade. Mas o controle interno induzido pelos
livros de armas e munies e os relatrios de incidentes referem-se ao armamento e no ao
comportamento dos agentes que portam armas. Como j foi colocado, o controle estimulado

89
Conforme item 6 da seo Segurana Privada: diagnstico e propostas, do Plano Nacional de Segurana Pblica
(2002, p. 81)
90
Conforme art. 97 da Portaria n. 387/06-DG-DPF.
154

sobre o produto arma e munio, e no sobre as atividades de policiamento que fazem uso de
armas.

O outro tipo de relatrio exigido no Brasil sobre a apurao que empresas de segurana privada
devem realizar quando seus vigilantes, no exerccio de suas atividades, se envolvem em
ocorrncias de crimes contra o patrimnio e contra a organizao do trabalho. Neste caso, a
empresa est obrigada a confeccionar um relatrio contendo informaes sobre o procedimento
apuratrio adotado, cpia do boletim de ocorrncia policial e de outros documentos
esclarecedores do fato. Este relatrio deve ser encaminhado CGCSP, atravs da DELESP ou
CV, para conhecimento e difuso s empresas de segurana privada, em nvel nacional 91. Alm
de obrigar a responsabilizao interna, esse tipo de relatrio tem importncia preventiva na
medida em que ele encaminhado s empresas de segurana para que tomem conhecimento do
ocorrido e se previnam.

Vale destacar que as entidades representativas dos trabalhadores no vem com bons olhos a
exigncia de relatrios de apurao de ocorrncias com vigilantes, especialmente aqueles que se
referem apurao de crimes contra a organizao do trabalho. As entidades argumentam que,
pelo fato de haver na segurana privada muitas empresas comandadas por pessoas oriundas das
foras armadas e polcias militares, comum haver uma lgica administrativa castrense que tende
a produzir investigaes internas cerceadoras do princpio constitucional de ampla defesa. As
entidades representativas dos trabalhadores temem que, incentivando o controle interno, estar-se-
estimulando prticas administrativas autoritrias e violadoras dos direitos dos trabalhadores. A
preocupao pertinente e merece ser objeto de pesquisa especfica. Junto com o intercmbio de
pessoal que h entre os aparelhos estatais repressivos e as organizaes de segurana privada h,
inevitavelmente, intercmbio de atitudes. Em meio a esses intercmbios pode ocorrer a
transposio ou implantao de prticas de controle interno baseadas na rigidez hierrquica e
disciplinar caracterstica das corporaes militares, em prejuzo de um controle baseado na
superviso profissional. Se, de fato, isso tem ocorrido, estimular o controle interno pode, na
prtica, estimular atitudes abusivas e conservadoras no interior das empresas.

91
Conforme art. 119 da Portaria n. 387/06-DG-DPF. Anteriormente, essas exigncias estavam definidas no art. 73
da Portaria n. 992/95-DG-DPF.
 155

4.2.2 Incentivo ao controle externo

Estimular o controle dos clientes e das associaes de classe outro aspecto fundamental para o
controle estatal. Em alguns contextos regulatrios o meio encontrado para fornecer esses
estmulos foi criar canais que permitissem s entidades do setor de segurana privada e de
clientes habituais participarem, ao lado da agncia estatal, do processo de regulao e controle da
segurana privada. A essa prtica foram dados diversos nomes, como por exemplo regulao
tripartite (Stenning, 2000), regulao cooperativa, co-regulao ou ainda regulao
responsiva (Prenzler e Sarre, 1998).

Como j foi assinalado, o Brasil conta com um modelo de regulao cooperativa desde 1986,
quando o primeiro canal institucional para participao junto ao rgo de controle foi criado pelo
Ministrio da Justia com o nome de Comisso Executiva para Assuntos de Vigilncia e
Transporte de Valores, que posteriormente passou a se chamar Comisso Consultiva para
Assuntos de Segurana Privada (CCASP). Mas a regulao responsiva criada no Brasil e
preservada ao longo dos anos foi do tipo bipartite. Os contratantes dos servios de segurana
privada no foram incorporados CCASP (exceto o segmento financeiro). O controle estatal no
Brasil est assim impossibilitado de estimular diretamente aqueles que so os atores em melhores
condies de exercer controle sobre a segurana privada: os clientes 92.

Apesar de no contar com a participao dos contratantes de segurana privada, ainda sim a
CCASP cumpre um papel importante. Diferentemente do que sustentou Caldeira (2003, p. 198), a
CCASP mais do que uma simples correia de transmisso dos interesses das empresas s
autoridades federais. O rgo importante tanto para a orientao do controle estatal, quanto para

92
Em 1996, quando a Polcia Federal assumiu a responsabilidade plena para regular e controlar o setor de segurana
privada, a CCASP era composta por 8 membros: trs representantes dos rgos pblicos de controle (DPF,
Exrcito e IRB), trs representantes de entidades empresariais (FENAVIST, ABTV e ABCFAV), um
representante dos vigilantes (CNTV-PS) e um representante das instituies financeiras (FEBRABAN). A
ausncia de paridade interna acabou levando a um processo de ampliao da CCASP. J em 1996, a
representao do setor financeiro tornou-se paritria com a incluso dos trabalhadores bancrios (CNB) no
colegiado. Mas a paridade entre entidades patronais e laborais s veio a ocorrer em 2004, quando foi incorporado
ao colegiado mais um representante dos empresrios (ABREVIS) e trs representantes de entidades laborais
(ABSO, SINDVALORES-DF e FTRAVEST)92, compondo assim os treze membros que atualmente integram a
CCASP. Embora a ampliao tenha sido positiva pela paridade alcanada e incorporao do segmento de
segurana orgnica, o modelo bipartite da Comisso foi preservado.
156

incentivar as entidades sindicais ali representadas a exercerem controle sobre a segurana privada
Quanto ao primeiro aspecto, como preconiza a teoria neoinstitucional, a eficcia de uma agncia
estatal no depende apenas dos recursos de que dispe para implementar polticas pblicas.
Depende tambm do relacionamento que mantm com aqueles que so alvo da poltica pblica
(Skocpol, 1989). No caso da poltica estatal de controle da segurana privada, esse
relacionamento fundamental porque o planejamento e implementao dessa poltica dependem
em grande medida da colaborao e das informaes dos empresrios e trabalhadores do setor.
Nesse sentido, a CCASP importante porque permite esse relacionamento regular e
institucionalmente. No sentido inverso, outro aspecto que confere importncia CCASP
justamente permitir Polcia Federal incentivar e orientar diretamente as entidades de classe a
exercerem controle sobre a segurana privada.

Alm da importncia que a CCASP tem para incentivar as entidades do setor de segurana
privada a exercerem controle, a Polcia Federal instituiu no Brasil um dispositivo legal que
permite os sindicatos patronais e laborais exercerem superviso sobre os cursos de formao. A
previso para isso j constava na Portaria n. 992/95-DG-DPF e foi mantida na Portaria n.
387/06-DG-DPF, que assegura aos representantes sindicais o acesso s instalaes das empresas
de curso de formao, bem como participao como observadores nos exames finais e formaturas
de vigilantes, desde que haja comunicao aos dirigentes das empresas com antecedncia mnima
de 24 horas 93. As normas exigem ainda que, caso os lderes classistas tomem conhecimento de
qualquer irregularidade durante as visitas, denncia deve ser formulada junto DELESP ou CV.

Ainda que a superviso pelos sindicatos esteja circunscrita aos cursos de formao, trata-se de um
importante dispositivo para incentivar as entidades sindicais de trabalhadores e empresrios a
participarem de maneira efetiva no controle da legalidade e qualidade dos cursos de formao.
No entanto, ao que parece, essa superviso no vem sendo exercida pelos sindicatos, conforme
aponta o presidente da Associao Brasileira dos Cursos de Formao (ABCFAV):

Olha, eu estou aqui nesta empresa faz 15 anos. Nunca, em tempo algum, apareceu um
dirigente sindical aqui pra me fiscalizar. Mesmo porque a prpria Polcia Federal

93
Conforme art. 53 da Portaria n. 387/06-DG-DPF. Anteriormente, essas exigncias estavam definidas no art. 80 da
Portaria n. 992/95-DG-DPF.
 157

entende que para o cara vir aqui tem que telefonar, marcar hora. Ele no tem esse
poder de polcia. E isso nunca aconteceu. E eu acho que eles no fazem isso em
nenhum lugar. Talvez, se acontece eventualmente algum problema numa empresa com
algum vigilante deles, vigilantes sindicalizados, talvez dai eles possam ir na empresa.
Agora, com relao aos cursos, eu nunca recebi ningum aqui e no conheo nenhuma
escola que tenha recebido. (entrevista realizada com o presidente da ABCFAV)

O principal meio para incentivar o controle das entidades de classe parece mesmo ser a Comisso
Consultiva para Assuntos de Segurana Privada (CCASP), que adquiriu mais importncia a partir
de 2002, quando passou a se reunir em mdia uma vez a cada 2 meses. At ento seu espao
estava subutilizado. A norma que criou a Comisso determina que o rgo se rena,
ordinariamente, a cada trimestre e, extraordinariamente, por expressa convocao do presidente
(Diretor-Executivo da Polcia Federal) 94, mas at 2002 a Policia Federal havia cumprido essa
exigncia uma nica vez (em 1998). Entre 1996 e 2001 ocorreram 19 reunies - 17 ordinrias e 2
extraordinrias. Entre 2001 e 2006 foram 34, o que representa cerca de 64% do total de reunies
realizadas no perodo 1996-2006. A maior regularidade com que a CCASP passou a se reunir a
partir de 2002 se deve intensificao da fiscalizao realizada por DELESP e CV, que tem
gerado maior nmero de processos punitivos e, consequentemente, obrigado a Polcia Federal a
diminuir os intervalos entre reunies para que os processos punitivos no se acumulem a espera
de julgamento (para a intensificao da fiscalizao ver mais adiante).

Um dos efeitos dessas reunies mais freqentes foi uma aproximao indita entre Polcia
Federal e entidades patronais e laborais, aproximao que vem sendo alardeada pelo setor de
segurana privada. A FENAVIST, por exemplo, recentemente afirmou numa de suas publicaes
que [n]unca o Departamento de Polcia Federal (DPF), rgo que regulamenta e fiscaliza o
setor, esteve to prximo (Revista FENAVIST, 2006). Uma das lideranas do setor tambm
destacou essa mudana: o setor de segurana privada sempre teve um bom relacionamento com
a Polcia Federal, mas agora (com a gesto do Dr. Zulmar) ele est mais aberto... eles esto
mais.... no digo coerente, mas esto dando mais condies para que a gente opine mais
(entrevista com o presidente e representante da ABREVIS na CCASP).

94
Conforme art. 3 da Portaria n. 2.494/04-MJ. Anteriormente esta questo estava definida no art. 4 da Portaria n.
1545/95-MJ
158

Apesar dos resultados positivos que essa relao de proximidade produz, nela h sempre o risco
da Polcia Federal ser capturada pelos interesses do setor de segurana privada fenmeno
conhecido como rent seeking. Diante desses riscos, a teoria neoinstitucional aponta para a
necessidade de os funcionrios estatais manterem certo grau de autonomia em relao aos
interesses dos grupos de presso, autonomia que os neoinstitucionalistas chamam de
insulamento (Skocpol, 1989). Sem insulamento, que pressupe uma agncia estatal coesa e
corporativamente fortalecida (uma burocracia tpica, no sentido weberiano), os funcionrios
acabam capturados pelos interesses dos setores com quem se relacionam no processo de
formulao e implementao da poltica pblica. No caso das relaes entre Polcia Federal e
setor de segurana privada que ocorrem no mbito da CCASP, o problema no de captura, mas
de sobreposio entre controle estatal e controle pelo setor de segurana privada. Ao menos no
nvel da CGCSP, que a unidade que se relaciona com o setor de segurana privada no mbito da
CCASP, parece que a Polcia Federal uma organizao protegida da captura pelos interesses
dos empresrios e trabalhadores do setor. Isso no apenas pelo fato de a Polcia Federal ser uma
organizao burocrtica tpica - possui critrios meritocrticos de recrutamento, carreira
relativamente bem remunerada e um forte esprit de corps, como toda organizao policial -, mas
tambm pelo fato de ela se relacionar com o setor de segurana privada num espao institucional
com regras previamente definidas. O problema, no entanto, que as regras da CCASP permitem
que uma parte importante do processo de controle fique sujeito s decises dos prprios
representantes dos empresrios e trabalhadores da segurana privada, que formam maioria na
CCASP.

Alm de opinar sobre a poltica de controle, a CCASP tem a incumbncia de julgar, em primeira
instncia, todos os processos punitivos de empresas de segurana privada e instituies
financeiras 95. Polcia Federal cabe fiscalizar e autuar as empresas e instituies financeiras

95
A Portaria n. 387/06-DG-DPF criou uma controvrsia jurdica sobre o papel da CCASP em relao ao julgamento
dos processos punitivos. A Portaria n. 2.949/04-MJ, que atualmente regula a Comisso, em seu art. 2, II, diz que
compete ao rgo examinar e opinar conclusivamente sobre os processos que objetivem apurar infraes s
normas da segurana privada (entre 1995 e 2004 a CCASP foi regulada pela Portaria 1.545/95-MJ, que dizia a
mesma coisa). Enquanto a Portaria n. 992/95-DG-DPF esteve em vigor, ela reconhecia implicitamente que
opinar conclusivamente era sinnimo de julgar. Nesse sentido, a CCASP constitua-se indubitavelmente como
rgo de julgamento. A Portaria n. 387/06-DG-DPF expressou entendimento distinto no pargrafo nico de seu
art. 146, que diz: A CGCSP enviar o processo administrativo punitivo apreciao do Diretor-Executivo,
ouvida a CCASP, cuja deciso ser publicada no DOU. Segundo esta Portaria, compete CCASP apenas opinar
sobre os processos administrativos, cabendo a deciso final ao Diretor-Executivo. A polmica a respeito do papel
 159

infratoras, instruir os processos e encaminh-los CCASP com parecer de pena ou arquivamento

(ver fluxograma do processo administrativo no quadro 7). No mbito da CCASP cabe ainda
Polcia Federal convocar as reunies, presidi-las, relatar os processos e desempatar votaes 96.
Tendo em vista que as entidades representativas de trabalhadores e empresrios da segurana
privada formam maioria absoluta na CCASP 97, um aspecto fundamental do controle realizado
pela Polcia Federal - a punio de empresas infratoras - fica sujeito s decises dos
representantes do setor de segurana privada.

Freqentemente ocorrem conflitos entre os pareceres de pena emanados da Polcia Federal e o

voto dos membros da CCASP, sendo que no raras vezes a sentena da CCASP contraria o
parecer da Polcia Federal. Conflitos ruidosos causados por essas divergncias ocorrem quando a
pena proposta o cancelamento da autorizao de funcionamento de grandes empresas. Neste
caso, trabalhadores e empresrios tendem a votar em conjunto pela minorao da pena alegando
se tratar de empresas que geram grande nmero de empregos, dentre outros argumentos. Quando
isto ocorre, o controle pblico sobrepujado por interesses privados que agem em benefcio de
grandes empresas. Alm disso, as regras vigentes na CCASP tornam os julgamentos dos
processos punitivos suscetveis a conflitos de interesses explcitos na medida em que no h
dispositivo que impea membros do colegiado de votarem em processos cujos interessados sejam
empresas as quais estejam direta ou indiretamente ligados. No havendo impedimento de voto
nessas situaes, h tambm diversos casos de conflitos de interesses nos julgamentos.

Ao subordinar a punio de empresas infratoras ao crivo de um colegiado formado

majoritariamente por entidades representativas de trabalhadores e empresrios da segurana
privada, as regras que regem a segurana privada no Brasil permitem assim que o prprio setor de
segurana privada interfira - s vezes corporativamente - num aspecto fundamental do controle
estatal, que a punio s empresas infratoras.

da CCASP (deliberativo ou opinativo), por enquanto, apenas acadmica. Desde a edio da Portaria n. 387/06-
DG-DPF nenhum conflito entre CCASP e Polcia Federal levou a esse debate.
96
Conforme Portaria n. 1546/95-MJ.
97
So quatro entidades representativas das empresas (ABCFAV, ABREVIS, ABTV e FENAVIST) e quatro
representativas dos trabalhadores da segurana privada (ABSO, CNTV-PS, FTRAVEST e SINDVALORES). H
ainda a FEBRABAN representando os bancos e a CNB os trabalhadores bancrios.
160

4.3 Poltica de Fiscalizao

4.3.1 Fiscalizao sobre a segurana privada

A legislao determina que as empresas de segurana privada devam ser fiscalizadas ao menos
uma vez por ano 98. Alm desta fiscalizao obrigatria, DELESP e CV podem iniciar, a qualquer
tempo, fiscalizao de ofcio, por solicitao da CGCSP, do setor de segurana privada, dos
rgos de segurana pblica ou ainda mediante denncia de terceiros, desde que haja fundada
suspeita de irregularidade em atividades tpicas de segurana privada. Uma vez constatada
alguma irregularidade, lavrado um Auto de Constatao de Infrao e Notificao (ACI) que
inicia o processo administrativo punitivo, cujo fluxo est esboado no quadro 7.

Quadro 7: Fluxograma do processo administrativo punitivo da segurana privada

Fonte: Portaria n. 387/06-DG-DPF

As punies variam de acordo com as tipificaes estabelecidas, a gravidade da conduta, as

conseqncias reais ou potencias da infrao, a condio econmica do infrator e a reincidncia.
As penalidades previstas para as empresas de segurana especializadas e as que possuem servio
orgnico de segurana so: advertncia, multa de 500 a 5.000 UFIRs, proibio temporria de
98
Conforme art. 39 do Decreto n. 89.056/83.
 161

funcionamento e cancelamento da autorizao de funcionamento. J para os estabelecimentos

financeiros esto previstas as penas de advertncia, multa de 1.000 a 20.000 UFIRs e interdio.

Como h determinao legal para que se faa ao menos uma fiscalizao anual, de um modo
geral inexiste uma poltica pr-determinada por parte da CGCSP para que DELESP e CV
priorizem a fiscalizao da segurana privada levando em conta critrios como tamanho das
empresas, categoria que est autorizada a atuar, etc. Diferentemente de outros rgos
fiscalizadores, a Polcia Federal no exerce uma fiscalizao por amostragem, e sim uma
fiscalizao extensiva a todo o setor. Apesar disso, as lideranas empresariais pressionam a
CGCSP e, principalmente, DELESP e CV para que a fiscalizao incida prioritariamente sobre as
empresas que oferecem preos considerados inexeqveis dentro do mercado de segurana
privada. A orientao geral que existe da parte da CGCSP para que DELESP e CV no se
restrinjam a punir, mas tambm orientem o empresariado de modo a prevenir irregularidades. A
punio deve ser utilizada apenas como ltimo recurso, dirigido queles que cometem
irregularidades flagrantes s normas que regem a segurana privada.

DELESP e CV tm autonomia no planejamento de suas aes fiscalizadoras, que so definidas no

Plano de Metas Anual (PMA) que os rgos devem formular (para um exemplo de PMA de
DELESP ver anexo 5). Por conta dessa autonomia, a fiscalizao da segurana privada apresenta
grandes variaes regionais. Estas variaes so determinadas pelos diferentes graus de
estruturao das diversas DELESP e CV (recursos financeiros, materiais e humanos disponveis)
e pelas prprias caractersticas do mercado regional de segurana privada. O grfico 7 d uma
dimenso dessas variaes.
162

Grfico 7: Distribuio da Segurana Privada e das Penalidades por Estado no perodo 2004-2005
(em %)
35

30,42
30

25
21,5
20,4
20

15

8,9 8,76
10
8,16

4,5
5
3,6
2,26
0,77 1,14
0
0
AC AP AM PA RO RR TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE DF GO MT MS ES MG RJ SP PR RS SC

Distribuio da Segurana Privada (%)1 Distribuio das Penalidades (%)2

Fonte: Construdo a partir dos dados do 2 ESSEG, DPF e CCASP.

1. Inclui os dados de empresas especializadas referentes a 2004 (2 ESSEG) e de empresas de segurana
orgnica e instituies financeiras extrados do SISVIP em 31/01/2007.
2. Penalidades aplicadas pela CCASP em 2005. A opo pelos dados de 2005 se deve ao fato de a maior
parte das penalidades julgadas neste ano terem sido aplicadas pelas DELESP e CV em 2004.

O maior universo para fiscalizar o do Estado de So Paulo, que concentra cerca de 30% das
atividades formais de policiamento privado - incluindo empresas de segurana privada
especializadas, empresas com segurana orgnica e instituies financeiras. No entanto, levando
em conta os processos julgados pela CCASP em 2005, quem teve a maior participao no total de
penalidades julgadas foi Minas Gerais. O Estado respondeu por cerca de 21% das penalidades,
embora concentrasse apenas 8,7% da segurana privada do pas. Do ponto de vista relativo,
portanto, Minas Gerais foi um dos Estados que mais penalizou a segurana privada, tendo ao seu
lado Mato Grosso, Alagoas e Amazonas. Evidentemente que estas informaes no permitem
identificar e classificar com preciso quais Estados possuem as DELESP e CV mais
fiscalizadoras, j que a maior incidncia relativa de penalidades num Estado pode apenas indicar
um mercado regional mais problemtico do que outro.

Alm da variao regional, as penalidades aplicadas tambm variam conforme as categorias nas
quais as empresas de segurana privada se enquadram. Entre 2002 e 2006 as empresas mais
 163

penalizadas foram as autorizadas a exercerem atividades de vigilncia e transporte de valores,

responsveis por 59% do total de infraes julgadas no perodo. Em segundo lugar vieram as
instituies financeiras, com 32% das penalidades, seguidas pelos cursos de formao (7%) e
segurana orgnica (2%).

Grfico 8: Penalidades por tipo de empresa (2002-2006)

Segurana
Cursos de orgnica
formao 2% Instituies
7% financeiras
32%

Vigilncia e
transporte de
valores
59%

Fonte: CCASP.

Os dados indicam uma fiscalizao mais ampla sobre as empresas de segurana privada
(especializadas e orgnicas) do que sobre as instituies financeiras, que so em maior
quantidade. Em 2004, por exemplo, havia no Brasil 21.223 instituies financeiras registradas no
SISVIP. Neste mesmo ano, as empresas de segurana especializadas e orgnicas eram em torno
de 2.535 99. Apesar da enorme diferena no universo de empresas de segurana privada
(especializadas e orgnicas) e instituies financeiras, a grande maioria das penalidades so
aplicadas contra as primeiras. Uma das explicaes para isso est no fato de as instituies
financeiras no serem prestadoras de servios de segurana, razo pela qual esto submetidas a
menos regulao e controle. Outra explicao que at 2006 as infraes de estabelecimentos
financeiros no estavam tipificadas. Essa tipificao s veio a ocorrer com a publicao da
Portaria n. 387/06-DG/DPF. Antes havia perdurado por 23 anos uma situao curiosa, j que a
Lei n. 7.102/83 foi sancionada basicamente para regular a segurana bancria.

99
1.523 empresas especializadas, segundo dados do 2 ESSEG, e 1.012 empresas com segurana orgnica, segundo
dados do Relatrio Anual do DPF para o ano de 2004.
164

Embora as instituies financeiras sejam, no geral, menos penalizadas do que as empresas de

segurana privada, dentre os tipos de penalidades aplicadas em 2004, aquelas causadas por falhas
na segurana destas instituies foram as mais comuns. Outros temas que ensejaram aplicao de
penas foram os referentes ao transporte de valores, questes administrativas das empresas, mo-
de-obra e armamento. A tabela 13 mostra como os diversos segmentos foram penalizados dentro
destes temas no ano de 2004.

Tabela 13: Infraes por tipo e por segmento em 2004 (em %)

Cursos de Empresas Instituies Vigilncia e Total
formao orgnicas financeiras transporte de valores
Plano de Segurana ----- 01% 28,5% 0,4% 29%
Administrativas 3,1% 1,3% 0,4% 21,8% 26,6%
Mo-de-Obra 1,7% 1% ----- 20,1% 22,8%
Armas e munies 0,8% 0,1% ----- 17% 18%
Transporte de valores ----- 0,1% 1% 2,4% 3,5%
Total 5,6% 2,7% 29,9% 61,8% 100%
Fonte: 2 ESSEG / CCASP

O maior nmero de penalidades referente a problemas na segurana das instituies financeiras

(29%) aponta para o rigor das DELESP e CV na fiscalizao destas instituies, o que
provavelmente est associado s preocupaes com os assaltos a bancos. Mas o mesmo rigor no
se verifica na fiscalizao das atividades de transporte de valores, que tambm so alvo das
quadrilhas especializadas em assaltos a bancos. O pequeno nmero de penalidades (3,5%)
envolvendo esse tema certamente est relacionado s dificuldades de fiscalizao do disposto em
lei, que em regra depende de aes in loco para ocorrer 100.

Logo abaixo das autuaes motivadas por falhas nos planos de segurana dos bancos vm as
penalidades envolvendo temas administrativos: empresas com autorizao de funcionamento
vencida ou que alteram quadro societrio, endereo ou razo social sem prvia autorizao da
Polcia Federal. Na seqncia esto as penas associadas ao exerccio irregular da profisso de
vigilante, incluindo irregularidades envolvendo a incolumidade fsica dos vigilantes, o

100
Geralmente, as penalidades relacionadas a essa matria decorrem de uma fiscalizao motivada por denncia de
irregularidades.
 165

treinamento e o atendimento de exigncias mnimas para o exerccio da profisso. Junto, esses

dois tipos de penas representaram cerca de 42% do total de penalidades aplicadas em 2004, o que
sugere uma maior incidncia da fiscalizao sobre os requisitos que visam assegurar idoneidade e
condies para a responsabilizao de empresas e pessoas envolvidas com segurana privada. As
penalidades referentes a armas e munies aparecem em quarto lugar, indicando a poltica de
controle de armas adotada pela Polcia Federal. Essas penas envolvem infraes relacionadas a
ilegalidades cometidas por empresas de segurana no armazenamento, manuseio, conservao e
uso indevido desses insumos.

Outro dado que reflete o trabalho de fiscalizao da Polcia Federal o nmero de penalidades
aplicadas s empresas de segurana privada (especializadas e orgnicas) e instituies
financeiras. Na primeira metade desta dcada houve um crescimento substantivo deste nmero.
Tudo indica que o crescimento do nmero de penalidades resulta de uma fiscalizao mais
intensa da Polcia Federal. Nos ltimos anos o nmero de empresas de segurana no mercado
manteve-se relativamente estvel, havendo apenas o crescimento do nmero de vigilantes
contratados. Entre 2003 e 2005, o nmero de vigilantes admitidos por empresas de segurana
especializadas cresceu em mdia 5,7%. No mesmo perodo, o nmero de penalidades aplicadas a
essas empresas cresceu em mdia 71,3%. O nmero de instituies financeiras registradas no
SISVIP aumentou 9,6% no perodo 2003-2005, enquanto as penalidades aplicadas a essas
instituies cresceram em mdia 74,4% 101. No possvel identificar com preciso o modo como
ocorreu essa evoluo na segurana orgnica, mas provavelmente repetiu-se a mesma
discrepncia entre crescimento do segmento e crescimento das penalidades. Como pouco
provvel que o mercado de segurana privada tenha se tornado mais problemtico neste perodo,
certamente o que ocorreu foi um aumento substantivo da capacidade fiscalizadora de DELESP e
CV de todo o Brasil.

Como explicar essa melhora? Como o grfico 9 mostra, o aumento das penalidades ocorre a
partir de 2003. Esse aumento coincide com o crescimento do efetivo da Polcia Federal. Segundo
dados dos Relatrios Anuais da Polcia Federal, houve a partir de 2002 um acrscimo dos

101
O crescimento do nmero de vigilantes empregados em empresas especializadas foi estimado pelo 2 ESSEG. O
crescimento de instituies financeiras foi calculado a partir dos dados do SISVIP. Para as penalidades aplicadas
foram utilizados os dados da CCASP.
166

policiais de carreira, que saltaram de 6.915 em 2001 para 8.260 em 2004. Aumento ainda maior
ocorreu com os funcionrios administrativos, que eram 1.804 em 2003 e passaram a 3.204 em
2004 - crescimento de 77,6%. No foi possvel avaliar quantos desses novos servidores foram
lotados em DELESP e CV 102. Mas h uma correlao forte entre aumento das penalidades e
aumento dos servidores da Polcia Federal que sugere a hiptese de que a melhora da capacidade
fiscalizadora de DELESP e CV se deva fundamentalmente ao investimento em recursos humanos
realizado na Polcia Federal.

Grfico 9: Penalidades e arquivamentos (2002 - 2006)

209
177
135

172 820
32 689
559
350
211

2002 2003 2004 2005 2006

Penalidades Arquivamentos

Fonte: CCASP

O grfico 9 tambm permite constatar que junto com o aumento das penalidades houve um
aumento considervel do nmero de processos punitivos arquivados. Em mdia, cerca de 21%
dos processos julgados na CCASP entre os anos de 2002 e 2006 foram arquivados. Os
arquivamentos normalmente resultam de trs circunstncias distintas: 1) perda do objeto, situao

102
Tentou-se fazer esta avaliao, mas h inmeras dificuldades envolvidas num levantamento desta natureza. O
DPF em Braslia faz a alocao de servidores de acordo com a demanda das Superintendncias Regionais. A
lotao de funcionrios nas DELESP e CV compete s Superintendncias Regionais/SR, que so quem tem
ascendncia administrativa sobre as delegacias especializadas e delegacias descentralizadas. Portanto, as
informaes sobre lotao dos servidores encontram-se descentralizadas, isto , de posse das 27
Superintendncias Regionais. Mas a dificuldade principal para fazer esse levantamento se deve ao fato de haver
uma rotatividade de funcionrios dentro da estrutura orgnica do DPF que torna extremamente difcil obter dados
precisos.
 167

em que a empresa interessada no processo punitivo encerra suas atividades antes que o
julgamento do processo ocorra; 2) falhas cometidas pelos servidores das DELESP e CV durante a
instruo do processo punitivo (m fundamentao do processo, descumprimento do rito
processual, etc.); e 3) falhas no SISVIP, cujas informaes equivocadas podem acusar uma
infrao que a empresa posteriormente comprova que de fato no ocorreu.

Enquanto a primeira causa de arquivamentos est associada prpria dinmica do processo

administrativo, as demais apontam para problemas nas atividades fiscalizadoras de DELESP e
CV. Os arquivamentos que resultam de falhas no SISVIP esto frequentemente associados s
fragilidades na alimentao e armazenamento de informaes que o sistema apresenta. J os
arquivamentos decorrentes de falhas na instruo dos processos punitivos - que parecem ser a
grande maioria - esto associados a questes que vo desde servidores despreparados para
atuarem numa rea com normas nem sempre claras e coerentes, at a rotatividade que h em
algumas DELESP e CV. Quanto ao primeiro aspecto, ele foi claramente mencionado por um
Agente Policial Federal de DELESP, conforme abaixo.

(...) o elevado ndice de ocorrncia de falhas na instruo dos processos prende-se ao

fato de que os servidores, ao serem lotados no setor, quase no recebem treinamento
especfico, ou seja, aprendem os procedimentos medida que vo tendo contato
prtico com o servio. Da surge a necessidade de lotar no setor servidores que
possuem certa afinidade com questes documentais, procedimentos, ou conforme suas
palavras, com servios burocrticos (Entrevista com Agente de Polcia Federal de
DELESP).

Como a segurana privada regida por uma grande quantidade de normas e procedimentos que
levam tempo para serem assimilados pelos novos servidores lotados em DELESP e CV, at que
isso ocorra a conduo dos processos fica mais suscetvel a falhas. Esse problema provavelmente
acentuou-se a partir de 2002 em razo do aumento do contingente de novos servidores do DPF,
muitos dos quais certamente alocados em DELESP e CV. Essa pode ser uma das razes para o
crescimento do nmero de arquivamentos a partir de 2002.

A necessidade de recrutar servidores afeitos a trabalhos administrativos como uma sada para
diminuir as falhas na instruo dos processos, conforme apontado pelo agente citado acima,
168

encontra dificuldades 103. O trabalho de controle e fiscalizao da segurana privada

considerado pouco atrativo para muitos policiais, como a fala abaixo revela.

(...) para o delegado e para gente [trabalhar em Comisso de Vistoria] um encargo

porque voc acaba fazendo tambm outras funes alm da sua. Ento um setor que
passa a ser..., principalmente em delegacias, voc no tem a exclusividade do setor. Por
uma questo de delegacia voc faz uma clnica geral, ento voc vai fazer as funes, o
que for necessrio voc vai sentar l e fazer. Mas acaba sendo encargo porque, alm
das funes que tem que fazer dos outros setores que por vocao e dever voc deve
fazer, ainda tem o dever aqui. Ento, para delegado e para a gente um encargo.
Agora, tem gente que gosta. Eu estou aqui... voc gosta ou aprende a gostar ou no.
Agora, um setor maante. Um porque.... cansativo! A parte administrativa chata!
Mas o que torna o trabalho mais difcil no ter uma legislao clara; a legislao
um tanto quanto esparsa e existem muitos entendimentos, muitos pareceres, muitos
fax, circulares. (Entrevista com Agente de Polcia Federal de CV).

Como esta fala indica, o trabalho de controle e fiscalizao da segurana privada desperta pouco
interesse no interior da estrutura orgnica da Polcia Federal. Na realidade, todas as tarefas mais
afetas ao direito administrativo tendem a atrair poucos policiais, que geralmente preferem
desempenhar tarefas relacionadas aplicao das leis penais 104. No caso das tarefas de controlar
e fiscalizar empresas de segurana privada, o problema ainda maior tendo em vista que as
normas que regem o setor so inmeras e com diversos pontos obscuros e at mesmo incoerentes,
o que contribui para tornar o trabalho em DELESP e CV ainda menos atrativo e mais suscetvel a
falhas.

Associado ao problema da pouca atratividade do trabalho de DELESP e CV est outro fator que
se soma aos demais e, ao que parece, contribui para o elevado ndice de arquivamentos: a
rotatividade existente em DELESP e CV. Esse problema foi claramente apontado em 2000 pelo

103
O recrutamento na Polcia Federal, geralmente, feito atravs de anlise do currculo dos policiais novos que
chegam s superintendncias ou delegacias descentralizadas. Porm, quando um novo policial toma posse, ele
fica um perodo de 30 dias como "estagirio" nas diversas delegacias especializadas que compem as
Superintendncias Regionais de Polcia Federal ou setores das delegacias descentralizadas. Neste perodo, o
ingresso procura conhecer a sistemtica de trabalho e os assuntos especficos de cada delegacia ou setor, podendo
ocorrer dele se identificar ou se interessar mais por alguma atividade. Isso tambm levado em considerao na
hora de determinar a lotao final de cada servidor.
104
Essa no uma particularidade da Polcia Federal, e sim algo presente em todas as organizaes policiais do
mundo. Como Bayley notou, [u]ma vez que a polcia uma das instituies governamentais mais disseminadas,
a convenincia provoca que lhe atribuam tarefas administrativas genricas. Em toda parte os oficiais de polcia
reclamam, argumentando que isso os distrai de suas responsabilidades de manter a lei e a ordem (Bayley, 2001,
p. 124).
 169

delegado que chefiava o controle da segurana privada no Brasil, que diante das crticas de um
dos membros da CCASP sobre determinado procedimento equivocado que os rgos de
fiscalizao vinham adotando, respondeu:

(...) o que acontece na prtica, via de regra, provocado pela constante rotatividade
existente na composio das DELESPs e Comisses de Vistorias, que para um
determinado funcionrio assimilar todos os conhecimentos referentes aplicabilidade
da legislao requer tempo, que muitas vezes o funcionrio preparado, vem sede da
Diviso fazer estgio, outros so orientados constantemente por telefone, ou atravs de
respostas a consultas formuladas por escrito e, quando est afinado com a legislao,
logo, preparado para deslanchar, acaba sendo removido para outro setor da regional, ou
deslocado para escalas de planto, desfalcando o setor, provocando acmulo de
servios (Ata da 30 reunio da CCASP, 2000).

Sendo os funcionrios mais especializados e experientes substitudos constantemente por

funcionrios novos e com pouco treinamento e experincia, a continuidade e qualidade do
trabalho das DELESP e CV fica comprometida 105. Assim, a rotatividade de funcionrios, somada
inexistncia de uma poltica de capacitao constante, acabam diminuindo a eficincia dos
rgos que fazem o controle e a fiscalizao na ponta. O elevado ndice de arquivamentos
certamente tambm est associado a esse fato.

Ciente do problema do elevado nmero de arquivamento provocado por falhas na instruo dos
processos, a Polcia Federal tem adotado medidas para reduzir esses nmeros. Alm da constante
orientao s DELESP e CV mais problemticas, a partir de dezembro de 2003 os
Superintendentes Regionais passaram a ser convocados a participarem das reunies da CCASP.
Tal medida tinha como principal objetivo aumentar o comprometimento das Superintendncias
Regionais com o trabalho de controle e fiscalizao da segurana privada e assim aumentar a
eficincia de DELESP e CV. Em 2005 essa medida foi radicalizada e as reunies da CCASP
passaram a ocorrer nas Superintendncias Regionais de Polcia Federal. Alm de atender aos
interesses dos empresrios, que desejam mais uniformidade nos procedimentos adotados pelos
rgos de controle e fiscalizao, essa nova sistemtica tem possibilitado uma importante
aproximao entre a Coordenao e os servidores que trabalham na ponta. Por ocasio das
105
O prazo de permanncia numa delegacia especializada do DPF indeterminado e no existe regra para alteraes.
Pode ser por vontade prpria do policial, por necessidade e demanda de trabalho ou, ainda, por determinao da
administrao. Mas h dificuldades em lotar servidores para DELESP e CV porque, como dito, este um setor
pouco atrativo dentro da Polcia Federal
170

reunies, diversos encontros regionais envolvendo os servidores da CGCSP (a elite burocrtica) e

os servidores de DELESP e CV (os funcionrios das trincheiras) j foram promovidos com o
objetivo de discutir e buscar solues para os problemas que afligem os rgos de controle e
fiscalizao da segurana privada.

Embora a descentralizao das reunies seja positiva em si mesma e conte com a aprovao
unnime do setor de segurana privada (empresrios e trabalhadores) e servidores da Polcia
Federal que atuam na rea, ainda no est claro o real impacto dessas aes no trabalho cotidiano
de fiscalizao e controle das DELESP e CV. A CGCSP desconhece o impacto das decises que
vm tomando porque no produz estatsticas que lhe permita supervisionar e corrigir as aes
fiscalizadoras de DELESP e CV. No se sabe, por exemplo, qual o ndice de arquivamentos de
cada DELESP e CV e como esse ndice tem evoludo ano a ano. No se sabe tambm qual
percentual de arquivamento resultante da prpria dinmica do processo administrativo e qual
resultante de falhas cometidas por servidores das DELESP e CV. Tanto a CGCSP quanto as
DELESP e CV trabalham sem conhecer tais dados, fato que prejudica a orientao da fiscalizao
e a continuidade das aes que vem sendo implementadas.

4. 3.2 Fiscalizao sobre o universo informal dos provedores particulares de policiamento

Se a fiscalizao sobre o universo formal da segurana privada experimentou avanos nos

ltimos anos - apesar das dificuldades ainda enfrentadas -, a fiscalizao para coibir os
provedores particulares de policiamento que atuam na informalidade permanece um grande
problema a ser enfrentado. As dificuldades envolvidas no combate a esse universo so enormes e
variadas. Vo desde a ausncia de fiscalizao sobre o policiamento privado realizado em vias
pblicas, at a carncia de recursos de todos os tipos (materiais, humanos e legais) para que a
Polcia Federal combata aquilo que entende como segurana privada irregular.

As normas que regem a segurana privada no Brasil definem segurana privada irregular ou
clandestina como a execuo no autorizada das atividades de segurana privada por pessoa
 171

fsica ou jurdica, seja ela realizada de maneira armada ou desarmada 106. Como a Lei n.
7.102/83 e o Decreto n. 89.056/83 restringem a definio de segurana privada s atividades de
vigilncia patrimonial intramuros, proteo de pessoas, escolta de cargas, transporte de valores e
formao de vigilantes, segurana privada irregular seria somente o exerccio no autorizado
dessas cinco atividades. As demais atividades que provem proteo fsica e/ou patrimonial, mas
no se enquadram nas definies acima, no so consideradas pela Polcia Federal como de
segurana privada irregular ou clandestina. Assim, as atividades de vigilncia comunitria,
realizada por meio de patrulhas nas ruas de bairros residenciais das cidades brasileiras, no so
consideradas clandestinas perante as normas federais que regulam a segurana privada no Brasil.
Este tipo de atividade est, portanto, fora do universo de fiscalizao de DELESP e CV.

A segurana privada em vias pblicas considerada irregular para a Polcia Federal somente
quando o transporte de valores, ou a escolta armada, ou a segurana pessoal privada realizada
por indivduos ou empresas no autorizadas. A vigilncia de reas residenciais, realizada a partir
de ruas e logradouros pblicos, no considerada irregular nos termos da legislao federal de
segurana privada. A Polcia Federal entende que a atividade de vigiar patrimnios atravs de
patrulhas em vias pblicas incorre em ilegalidade que no est relacionada Lei n. 7.102/83.
No havendo nesta legislao tipificao para a atividade de vigilncia em vias pblicas, no
haveria irregularidade a ser combatida pela Polcia Federal. A vigilncia patrimonial em vias
pblicas estaria em desacordo apenas com o art. 144, 5, da Constituio Federal, que atribui
Polcia Militar a competncia para exercer policiamento ostensivo em reas pblicas. A
segurana de reas residenciais garantida pelos chamados rondantes - guardas noturnos, vigias
de rua, agentes de vigilncia comunitria, vigilantes noturnos autnomos, etc - incorreria em
crime de usurpao de funo pblica, ilcito que compete s polcias militares combater.

Seria necessrio realizar pesquisa especfica para saber como as polcias militares tm encarado
as atividades daqueles que patrulham ruas e logradouros pblicos de reas residenciais, muitas

106
Conforme art. 148 da Portaria n. 387/06-DG-DPF. Anteriormente, a Portaria n. 992/95-DG-DPF tinha uma
definio semelhante. O art. 97 desta Portaria definia a segurana privada clandestina como a prestao de
servio de segurana privada por empresas, grupo ou atravs de qualquer outra forma, sem a prvia autorizao
do Departamento de Polcia Federal. O art. 111 desta mesma Portaria completava a definio ao dizer que
somente seriam fiscalizadas pela Polcia Federal as empresas clandestinas funcionando sem autorizao do
Departamento de Polcia Federal na prestao de servio de vigilncia armada, desarmada, transporte de valores,
curso de formao, escolta armada e segurana pessoal privada.
172

vezes policiais militares fazendo bico. Pesquisa acurada tambm deve ser feita para descobrir se
h, nos estados e municpios, regulamentos disciplinando o assunto. Embora os servios de
patrulha em vias pblicas paream inconstitucionais, h controvrsias sobre o tema. Como j foi
assinalado anteriormente, o Estado de So Paulo editou lei que reconhece e determina o registro
na Secretaria de Segurana Pblica (SSP) de Guardas Noturnas Particulares, Agentes de
Segurana Noturno e Agentes de vigilncia comunitria para guardas de rua existentes no
Estado. A Lei esta em vigor, porm aguarda julgamento de Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADIN n. 2878) que pediu suspenso dos artigos que criaram a figura dos agentes de segurana
de ruas. No ano de 2001 o Distrito Federal tambm editou lei regulamentando servios de
vigilncia comunitria, mas a lei foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, que
determinou sua suspenso principalmente por estar em desacordo com o art. 144, 5, da
Constituio Federal.

Mesmo no estando sob a responsabilidade da Polcia Federal um amplo universo de atividades

de policiamento privado, o combate ao que a organizao entende por segurana privada
irregular enfrenta grandes dificuldades 107. As dificuldades esto relacionadas inexistncia de
uma poltica nacional especfica sobre o tema e a ausncia de recursos humanos, materiais e
jurdicos que permitam s DELESP e CV realizarem um trabalho de fiscalizao efetivo e
eficiente.

Desde que a segurana privada passou a receber ateno dos programas nacionais de segurana
pblica, o combate clandestinidade vem sendo destacado como uma das prioridades. Contudo,
nenhuma poltica pblica nacional de combate segurana privada irregular foi implementada at
o momento. Os dados sobre encerramento de empresas clandestinas de segurana privada
mostram o quanto tem oscilado o combate a essas atividades ao longo dos anos.

107
Dentre os principais provedores de segurana privada considerados irregulares perante a Polcia Federal esto: 1)
empresas juridicamente constitudas que, sob a fachada de empresas de conservao e limpeza, administrao de
condomnios, portaria, promoo de eventos, etc, prestam servios tpicos de segurana privada; 2) pessoas
associadas com o objetivo de oferecer servios de vigilncia patrimonial, segurana em eventos e servios de
proteo pessoas ou cargas; e 3) pessoas que provem segurana de maneira autnoma, oferecendo seus
servios diretamente no mercado como free-lance.
 173

Grfico 10: Encerramento de empresas clandestinas de segurana privada (20002006)

168 176

133

97

77 67
53

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Encerramento de Empresas Clandestinas Linear (Encerramento de Empresas Clandestinas)

Fonte: DPF

Como o grfico 10 mostra, h uma trajetria irregular e decrescente em relao ao nmero de

empresas clandestinas encerradas entre os anos 2000 e 2006. Essa trajetria contrasta com aquela
referente s penalidades aplicadas s empresas de segurana privada regulares, cujos dados
evidenciam uma evoluo (conforme grfico 9). Apesar da retrica dos ltimos governos sobre
priorizar o combate segurana privada clandestina, os dados acima sugerem que de fato no
houve uma poltica focada nesse aspecto. Se o combate clandestinidade tivesse efetivamente
sido uma das prioridades da poltica de controle e fiscalizao da segurana privada, a tendncia
seria encontrar uma linha ascendente indicando o aumento do nmero de empresas clandestinas
encerradas, e no uma linha irregular e decrescente.

Se no h uma poltica pblica explicitamente voltada para combater o mercado clandestino de

segurana privada, como ento esse combate feito? At o momento, o combate segurana
privada irregular tem sido feito de maneira pontual por DELESP e CV, que tm autonomia para
decidir quando e em quais circunstncias a segurana privada irregular ser alvo de fiscalizao.
Nesse aspecto, inexiste da parte da CGCSP um planejamento central e superviso sobre as
operaes de DELESP e CV. O planejamento das aes realizado pelas prprias DELESP e
CV. Diferentemente da fiscalizao sobre o mercado legal, que deve ser realizado ao menos uma
174

vez por ano, no h nenhuma exigncia legal ou orientao para que DELESP e CV realizem
determinado nmero de operaes de combate segurana privada no autorizada ou priorizem
aes de determinado tipo. No h metas pr-determinadas que devam ser cumpridas. O papel da
CGCSP no combate segurana privada irregular est restrito a fornecer apoio tcnico s
unidades descentralizadas que realizam operaes desse carter - esclarecer eventuais dvidas
sobre a legalidade de determinadas aes, disseminar informaes sobre o modo como outras
DELESP e CV tm procedido no combate clandestinidade, etc

Alm de no coordenar as aes das unidades descentralizadas, a CGCSP tambm no

supervisiona de modo sistemtico as operaes de represso segurana privada irregular. O
rgo central no sistematiza os dados que permitiriam tal superviso. O nmero detalhado de
empresas clandestinas fechadas por cada uma das 27 DELESP e dezenas de CV ano a ano, por
exemplo, no do conhecimento da CGCSP. Sequer possvel saber o nmero de empresas
clandestinas fechadas por estado. Os nmeros que o SISVIP fornece a esse respeito so
absolutamente imprecisos porque DELESP e CV no alimentam o sistema corretamente. Na
ausncia de dados dessa natureza, a CGCSP fica impossibilitada de acompanhar de maneira
sistemtica o trabalho realizado por cada DELESP e CV no combate clandestinidade.

Ao invs de uma poltica nacional focada e racionalmente orientada para combater a segurana
privada irregular, predominam ento aes tpicas e que variam conforme as caractersticas de
cada DELESP e CV. De um modo geral, estas unidades apresentam basicamente dois perfis
quando o assunto combate clandestinidade. Algumas mantm uma postura meramente reativa
frente segurana privada clandestina, realizando operaes de fiscalizao somente quando
incitadas a agirem por ocasio de uma denncia bem fundamentada sobre a existncia de
segurana privada irregular. Outras apresentam uma postura proativa, realizando operaes
constantes de combate clandestinidade.

Tanto as condies quando o volume de trabalho de DELESP e CV so fatores determinantes

para o perfil que cada unidade assumir no combate segurana privada irregular. Aquelas
menos estruturadas e/ou situadas em circunscries extensas e que concentram grande quantidade
de empresas e instituies financeiras tendem a realizar menor nmero de operaes de combate
 175

segurana privada clandestina. Nas DELESP e CV com essas caractersticas, o trabalho

operacional geralmente acaba limitando-se fiscalizao anual obrigatria sobre empresas
autorizadas, planos de segurana de instituies financeiras e averiguao de denncias
consistentes sobre segurana privada clandestina. O combate segurana privada no autorizada
, portanto, feito de maneira meramente reativa - quando 108.

J aquelas DELESP e CV mais estruturadas e/ou que atuam em circunscries relativamente

menores e com um universo a ser fiscalizado mais reduzido esto em melhores condies de
terem uma postura proativa frente segurana privada clandestina. Isso no quer dizer que tero.
Alm dos fatores objetivos relacionados s condies e ao volume de trabalho, DELESP e CV
esto sempre sujeitas a serem chefiadas ou integradas por policiais com maior ou menor
inclinao para o planejamento e execuo de operaes de campo. Esses fatores acabam sendo
determinantes para que os rgos de fiscalizao e controle da segurana privada apresentem um
perfil proativo no combate clandestinidade.

Mesmo entre as DELESP e CV que apresentam perfil proativo, o modo como o combate
segurana privada clandestina conduzido varia de unidade para unidade. No planejamento e
execuo das operaes especiais de represso s clandestinas, DELESP e CV necessitam
priorizar um ou outro ponto considerado mais importante dentro do universo da segurana
privada irregular. Unidades como a DELESP-MG e a CV de Presidente Prudente, por exemplo,
tm priorizado a fiscalizao dos grandes eventos de entretenimento: feiras, exposies, shows,
festas de peo, etc. J a DELESP-SP concentra-se mais na fiscalizao das casas noturnas, que

108
No ano de 1996, logo quando a Polcia Federal assumiu a responsabilidade plena de regular e controlar empresas
de segurana privada, as referncias sobre o fato de DELESP e CV no estarem apurando denncias dos
sindicatos sobre irregularidades na segurana privada foram freqentes. Na 17 reunio da CCASP, por exemplo,
o representante dos trabalhadores sugeriu que o DPF apreciasse o fato de que algumas comisses no esto
exercendo a apurao das denncias apresentadas pelos sindicatos (Ata da 17 reunio da CCASP, 1996, p. 3).
Alguns meses depois, o representante dos trabalhadores voltou a apresentar a mesma queixa, desta vez nomeando
as CV mais inertes no trabalho de apurao das denncias: CV dos Estados do Acre, Alagoas, Cear, Rio Grande
do Norte, Distrito Federal, Bahia, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Diante das cobranas, a Polcia Federal
justificou-se alegando falta de recursos humanos, materiais e financeiros para apurar as denncias. Como
destacou o delegado que chefiava o setor de segurana privada da Polcia Federal poca, por mais que os
dirigentes do rgo central e descentralizadas se emprenhem, o problema esbarra na falta de recursos financeiros
e na falta de pessoal, aguardando para breve a soluo de tais problemas, haja vista a concluso de alguns cursos
que esto em andamento no rgo (Ata da 18 reunio da CCASP, 1996, p. 3). Em 1999, o representante dos
trabalhadores na CCASP voltou a se queixar da inoperncia das DELESP e CV dos Estados de Alagoas e Bahia -
exceto a CV de Ilhus (Ata da 27 reunio da CCASP, 1999, p. 11).
176

ms a ms so alvo de operaes de combate segurana privada irregular. H ainda DELESP

que tm procurado estender a fiscalizao para alm do setor de entretenimento, caso das
delegacias do Distrito Federal e Rio de Janeiro. A DELESP-RJ, por exemplo, tem realizado
operaes constantes em shoppings, redes de magazines, condomnios residenciais, casas
noturnas, etc, alm de aes educativas visando esclarecer e conscientizar os tomadores de
servios sobre os riscos e conseqncias civis e penais envolvidos na utilizao de segurana
privada irregular.

Independentemente de DELESP e CV apresentarem um perfil reativo ou proativo, a carncia de

recursos humanos, materiais e legais para uma fiscalizao satisfatria sobre o mercado
clandestino de segurana privada uma reclamao comum em todas as unidades. Diante dessas
carncias, uma queixa freqente dos policiais refere-se falta de tempo para combater a
clandestinidade de maneira mais efetiva. Mesmo DELESP como as de So Paulo e Rio de
Janeiro, que mantm ncleos especializados em operaes, queixam-se de falta de tempo para
realizar uma fiscalizao mais consistente sobre o mercado paralelo de segurana privada. Como
colocou Alcyr Vidal, chefe de operaes e Delegado substituto da DELESP-RJ, a delegacia
realiza

(...) por ms, em mdia, duas operaes de represso aos clandestinos, mas acontece
que a DELESP-RJ no faz s isso, tem outras obrigaes. Temos tambm que
fiscalizar os planos de segurana de todas as agncias bancrias, os cursos de formao
e as empresas de segurana. Ao todo realizamos cerca de duas mil operaes por ano, e
cada uma gera um volume gigantesco de papis. O trabalho no termina quando
samos do local. Precisamos dar continuidade e ir fechando a operao e seus
desdobramentos, o que depende de tempo. (Revista Segurana Privada, n 11, 2006, p.
10).

Alm do grande volume de trabalho interno, os servidores de DELESP e CV queixam-se tambm

de estarem sujeitos a concorrerem s escalas de planto, de sobreaviso, de segurana de
dignitrios e participao nas famigeradas operaes especiais da Polcia Federal, o que reduziria
ainda mais o tempo necessrio para o planejamento e execuo das operaes de combate
clandestinidade.
 177

Mas a principal reclamao dos policiais de DELESP e CV quanto ausncia de instrumentos

legais que permitam combater com eficincia o mercado clandestino de segurana privada. O
marco legal da segurana privada no Brasil no prev mecanismos para a responsabilizao dos
provedores e patrocinadores de atividades de policiamento privado no autorizadas pela Polcia
Federal, exceto para os provedores recalcitrantes. A represso segurana privada clandestina
realizada pela Polcia Federal est circunscrita esfera administrativa. A empresa, pessoa ou
grupo que prov irregularmente segurana penalizado com o encerramento das atividades, que
se d mediante o recolhimento do material utilizado na prestao do servio e lavratura de Auto
de Encerramento, que notifica o autuado sobre a impossibilidade dele continuar prestando o
servio. No caso da infrao ser cometida por uma empresa que tambm executa servios de
outra natureza - portaria, limpeza, zeladoria, etc. -, somente encerrada a prestao do servio de
policiamento privado irregular, podendo a empresa continuar funcionando normalmente no que
tange s outras atividades. Se, uma vez determinado o encerramento da atividade irregular o
infrator persistir em exerc-la, poder ser objeto de novo processo administrativo e
responsabilizado criminalmente pelo exerccio de atividade com infrao de deciso
administrativa 109. Na hiptese de o servio clandestino envolver policiamento privado armado,
os envolvidos tambm podem ser responsabilizados criminalmente e presos com base nas normas
do Estatuto do Desarmamento. A princpio, no h previso de procedimento administrativo ou
pena para aqueles que contratam provedores de segurana no autorizados.

Na ausncia de instrumentos jurdicos que permitam responsabilizar provedores e patrocinadores

de segurana privada irregular de modo a desestimular a oferta e a demanda desses servios, o
Estatuto do Desarmamento tornou-se um instrumento importante no combate segurana privada
irregular que utiliza armas de fogo. O Estatuto, que prev os crimes de posse e porte de arma de
fogo de uso permitido 110, tem sido utilizado com freqncia pelas DELESP e CV, que esto
orientadas a realizarem os procedimentos penais cabveis sempre que os provedores irregulares
de segurana praticarem tais crimes.

109
Conforme art. 205 do Cdigo Penal Brasileiro Exercer atividade, de que est impedido por deciso
administrativa. Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 2 (dois) anos, ou multa.
110
O crime de posse irregular de arma de fogo de uso permitido est tipificada no art. 12 da Lei n. 10.826/03, que
prev pena de deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa. J o crime de porte ilegal de arma de fogo de uso
permitido est tipificado no art. 14 desta Lei. A pena prevista para esse crime recluso, de 2 (dois) a 4 (quatro)
anos, e multa. O crime inafianvel, exceto se a arma de fogo estiver registrada em nome do agente.
178

No caso da segurana privada irregular ser desarmada, alm de no estar prevista nenhuma pena
para responsabilizar provedores e patrocinadores, h decises de tribunais favorveis a empresas
que questionaram na Justia a competncia da Polcia Federal para fiscalizar empresas e pessoas
que exercem atividades desse tipo 111. As empresas alegam que a Lei n. 7.102/83 legisla apenas
sobre as atividades de segurana privada armada 112. A vigilncia patrimonial, a segurana de
eventos, de casas noturnas e outros servios de segurana executados sem o uso de armas de fogo
no dependeriam de autorizao da Polcia Federal para existirem legalmente, portanto, no
estariam sujeitos fiscalizao daquele rgo policial. Mas a questo ainda controversa,
havendo tambm jurisprudncia em sentido contrrio afirmando que compete Polcia Federal
encerrar atividades de segurana privada desarmada que no estejam autorizadas pelo rgo 113.

No obstante a polmica, DELESP e CV continuam a fiscalizar empresas e pessoas no

autorizadas que prestam servios tpicos de segurana privada, independentemente de estes serem
executados de maneira armada ou desarmada. Os rgos de fiscalizao e controle tm inclusive
procurado reforar sua autoridade utilizando-se de outros instrumentos que permitam aplicar
sanes aos contratantes de segurana privada clandestina. Isto tem sido feito pela DELESP-SP,
que tem utilizado uma ao civil pblica movida por um Procurador da Repblica oficiado em
Guarulhos para aplicar penalidades em casas noturnas que utilizam segurana privada irregular.
As penalidades vo desde multas, que variam de R$ 5.000 a R$ 10.000, at o fechamento da
casa 114.

Outro problema envolvido na represso da segurana privada irregular ocorre quando h

participao de agentes das foras de segurana pblica, especialmente policiais civis e militares
que provem servios de segurana privada nas horas vagas. Via de regra, os servios de
segurana provido por esses agentes utilizam armas de fogo, porm o Estatuto do Desarmamento
no pode ser utilizado para puni-los porque os policiais tm direito a porte de arma mesmo fora
de servio. No havendo mecanismos que permitam responsabilizar agentes estatais, Polcia
Federal resta oficiar a SSP e respectivas organizaes policiais para que tomem as providncias

111
Conforme Recuso Especial n. 645.152/PB (2004/0039203-3).
112
Para uma anlise e defesa desse ponto de vista ver Coelho (2005 e 2006).
113
Conforme Recurso Especial n. 575.473/RS (DJ 11/04/2005).
114
Conforme Processo n. 2005.61.19.002196-1, da 5 Vara Federal em Guarulhos.
 179

cabveis, tendo em vista que o segundo emprego de agentes estatais de segurana pblica
proibido. Assim, desestimular ou coibir o chamado bico na segurana privada irregular depende
das prprias foras de segurana pblica estaduais oferecem melhores salrios para os policiais e,
atravs de suas corregedorias, procederem a sindicncias para apurar responsabilidades e punir os
agentes que participam de tais atividades. A responsabilizao dos policiais civis e militares que
prestam irregularmente servios de segurana privada foge assim da competncia da Polcia
Federal para esbarrar na tolerncia dos organismos internos de controle das foras de segurana
pblica, coniventes com o segundo emprego dos policiais. Inibir o mercado clandestino de
segurana privada, que conta com a ampla participao de policiais civis e militares, assim uma
tarefa difcil.

Diante dessas dificuldades, a Polcia Federal tem apostado no GESP e na reformulao da

legislao da segurana privada para aumentar a capacidade fiscalizadora de DELESP e CV
sobre o mercado clandestino de segurana privada. Com a reformulao da legislao a Polcia
Federal espera resolver tanto o problema da ausncia de dispositivos legais para responsabilizar
aqueles que contratam e provem segurana privada de maneira irregular, quanto os problemas
normativos que tm ensejado a contestao do trabalho de fiscalizao da Polcia Federal sobre a
segurana privada irregular desarmada. Embora haja divergncias no interior da Polcia Federal
sobre qual a melhor forma de responsabilizar provedores e contratantes de segurana privada
no-autorizada, predomina o entendimento de que ambos devam ser responsabilizados
criminalmente, agravando-se a pena no caso do provedor no autorizado ser membro das
instituies de segurana pblica ou das foras armadas

Da parte do GESP, a expectativa a de que ele reduza drasticamente o volume de trabalho que
hoje prende os policiais de DELESP e CV em atividades cartoriais internas. A informatizao dos
procedimentos agilizaria o trabalho interno e permitiria que os policiais dedicassem mais tempo
fiscalizao da segurana privada clandestina. O entusiasmo em relao ao impacto que o sistema
trar sobre os rgos de fiscalizao e controle revelado pelo ex-Coordenador Geral de
Controle da Segurana Privada, que acredita que (u)ma nova era est nascendo na relao entre
a Polcia Federal e as empresas de segurana privada. O GESP ir aumentar a eficincia e
180

tambm aumentar a fiscalizao 115. Diante de tais expectativas, a CGCSP j pleiteia adquirir
viaturas ostensivas identificadas com o logo de DELESP e CV, que hoje no dispem de veculos
especficos para a execuo das operaes de campo. A CGCSP tambm planeja, em mdio
prazo, implementar um Plano Nacional de Fiscalizao.

Para alm das boas expectativas e intenes, o fato que a fiscalizao realizada pela Polcia
Federal sobre o mercado clandestino de segurana privada permanece problemtica.

115
Palestra proferida no auditrio da SR do DPF do Estado de So Paulo. Resumo do evento disponvel em
http://www.sindesp-ba.com.br/gesp.pdf; acesso em 20 de outubro de 2006.
 181

CONCLUSO

A emergncia da segurana privada e de agentes e organizaes que provem policiamento de

maneira informal ocorrida nas ltimas dcadas colocaram novos problemas para a efetivao dos
direitos humanos no Brasil. Enquanto profissionais autorizados e treinados para utilizar fora
fsica na defesa da integridade fsica e patrimonial de seus clientes, especialmente aqueles que
controlam os chamados espaos comunais, agentes de segurana privada detm poderes que
podem afetar os direitos e liberdades civis dos cidados. Esse potencial de ameaa representado
pela segurana privada est presente em todos os contextos onde ela emergiu, mas em pases
como Brasil o problema ainda maior tendo em vista que elevados ndices de criminalidade e
conflitos sociais podem induzir a execuo de um policiamento privado agressivo e abusivo. A
existncia de um amplo universo composto por provedores particulares de policiamento que
agem sem autorizao do Estado, muitos dos quais policiais trabalhando num segundo emprego
como agentes de segurana privada, representam riscos ainda mais srios e complexos para a
efetivao dos direitos civis no Brasil.

Diante desses riscos, o controle pblico da segurana privada e dos agentes e organizaes no-
estatais que provem policiamento de maneira informal necessrio para que suas atividades
sejam exercidas em conformidade s expectativas e normas coletivas. A reviso da literatura
indica que o Estado pode e deve desempenhar papel central neste controle, desde que combine: 1)
capacidade reguladora; 2) capacidade de incentivo s demais formas de controle, sobretudo do
controle interno e controle externo realizado pelos clientes; e 3) capacidade fiscalizadora sobre a
segurana privada, especialmente sobre os provedores particulares de policiamento que atuam na
informalidade.

A anlise dos dados levantados pela pesquisa referente capacidade reguladora do Estado
brasileiro sobre a segurana privada revela, primeiramente, que temas fundamentais para obter
empresas e agentes de segurana privada responsveis publicamente so tratados pelo marco
regulatrio brasileiro, que se caracteriza por ter um carter abrangente. Dentre esses temas
destacam-se: requisitos para abertura de empresas e ingresso na profisso de vigilante; exigncias
182

de treinamento e educao; regras sobre armas de fogo; e definies relativas uniforme e

identificao visual dos agentes. A anlise focada na poltica regulatria empreendida pela
Polcia Federal no perodo 1996-2006 em torno desses temas revela melhoras na regulao da
segurana privada, mas regras permissivas, deficientes e que encontram dificuldades para serem
cumpridas permanecem colocando problemas para o controle estatal da segurana privada no
Brasil.

Os esforos da Polcia Federal para melhorar a regulao da segurana privada encontram sua
expresso mxima na Portaria n. 387/06-DG-DPF, editada em agosto de 2006. Dentre as
mudanas introduzidas por esta Portaria destaca-se a alterao do padro de educao e
treinamento que vigorou no pas por mais de dez anos, que priorizava a defesa do patrimnio e
no manifestava nenhuma preocupao com direitos humanos e uso profissional da fora fsica.
A Polcia Federal alterou esse padro de treinamento ao introduzir mudanas na carga horria e
no tipo de treinamento e educao exigidos dos profissionais de segurana privada incluiu
matrias relacionadas a direitos humanos, introduziu o princpio do uso proporcional da fora nos
treinamentos, acrescentou disciplinas que visam melhorar a integrao entre segurana pblica e
segurana privada, etc. Para o controle da segurana privada essas alteraes representam a mais
importante inovao da poltica de controle implementada pela Polcia Federal at o momento,
tendo em vista que a educao e o treinamento so fundamentais para melhorar a qualidade dos
servios e gerar adequao do comportamento dos vigilantes nas situaes em que sua ao
depende do tipo de conhecimento e informao que possuem, caso por exemplo das situaes que
envolvem uso da fora fsica.

Temas regulatrios importantes tambm sofreram mudanas ao longo dos anos, ou por ocasio da
Portaria n. 387/06-DG-DPF, mas permanecem problemticos. Este o caso da regulao sobre
armas de fogo, que experimentou avanos nos ltimos dez anos, notados principalmente no
aumento do controle sobre esses insumos e na autorizao para o uso de armas no-letais
(processo atualmente em curso). Mas a regulao e a poltica de controle existentes no Brasil
esto focadas no produto arma, e no no controle das atividades de policiamento privado que
fazem uso de armas. Isso ocorre menos por regulao indevida da Polcia Federal e mais pelo fato
de o Brasil possuir um marco legal permissivo que no define ou permite que o rgo regulador
 183

defina quais atividades de segurana privada devero ser executadas de maneira desarmada. O
marco legal define apenas quais atividades precisam ser executadas com armas - segurana
bancria, transporte de valores e escolta armada. Nas demais atividades, a deciso sobre o uso de
armas no policiamento privado cabe apenas ao prestador e ao contratante do servio de
segurana. Assim, o Estado no pode exercer controle pblico sobre uma deciso cujas
conseqncias determinam em grande medida o potencial de ameaa que a segurana privada
representa para os direitos humanos.

A regulao do tema requisitos para autorizao de empresas e vigilantes tambm melhorou

nos ltimos anos. Com a publicao da Portaria n. 387/06-DG-DPF a Polcia Federal resolveu
parcialmente duas graves dificuldades relacionadas a esse tema: a no exigncia de comprovao
de antecedentes policiais como requisito para o exerccio da profisso de vigilante; e a ausncia
de regulao e controle sobre a higidez psicolgica dos profissionais de segurana privada. Mas a
baixa escolaridade exigida para o ingresso na profisso (4 sria do ensino fundamental) no pde
ser alterada pelo fato de esta ser uma exigncia da Lei n. 7.102/83. Outro problema que
permanece que muitas das exigncias para que empresas e profissionais de segurana privada
faam parte do universo da segurana privada so difceis de serem fiscalizadas. Nos ltimos
anos a Polcia Federal realizou vrios esforos para melhorar o controle sobre essas exigncias,
mas as dificuldades para checar a autenticidade da documentao comprobatria dos requisitos
exigidos ainda persistem.

O tema uniforme e identificao visual, que tambm importante para permitir o controle da
segurana privada, no sofreu alteraes com as mudanas recentes e permanece regulado de
maneira deficiente. O marco legal brasileiro manifesta a preocupao de que os vigilantes
utilizem uniformes ostensivos, identificados e diferentes aos utilizados pelas Foras Armadas e
Polcias Militares. Mas a regulao da plaqueta de identificao do vigilante no facilita a
identificao visual dos agentes a uma distncia razovel, o que coloca problemas para a
efetividade do controle social.

Outra dificuldade para o controle estatal da segurana privada no Brasil a fragilidade dos
instrumentos disponveis para incentivar o controle interno e o controle externo realizado pelos
184

clientes. A literatura aponta para o fato de que a melhor forma de incentivar o controle interno
com sentido pblico exigir das empresas relatrios de prestao de contas de suas atividades. A
Polcia Federal no faz cobranas desse tipo. Os relatrios exigidos referem-se a produtos
controlados e a apurao de eventuais condutas criminais de vigilantes. Esses relatrios so
importantes. Mas no primeiro caso o controle induzido sobre o produto arma e demais
acessrios relacionados. O segundo visa controlar comportamentos, mas est longe de ser um
instrumento de superviso constante e passvel de controle pblico tal como so os relatrios de
atividades exigidos em outros contextos regulatrios.

Em relao ao incentivo do controle externo, o Brasil dispe de instrumentos que estimulam - ou

permitem estimular - apenas o controle pelas associaes de classe, e mesmo assim apresentam
problemas. Um desses instrumentos est previsto no marco regulatrio infraconstitucional, que
permite aos sindicatos patronais e laborais realizarem supervises, sob determinadas
circunstncias, sobre os cursos de formao. Alm de limitado aos cursos, parece que os
sindicatos no tm feito uso desta prerrogativa. O principal instrumento que a Polcia Federal
dispe para incentivar diretamente o controle das entidades patronais e laborais sobre a segurana
privada a CCASP, rgo colegiado que incorpora as entidades de empresrios e trabalhadores
dentro do processo de regulao e controle da segurana privada, atribuindo ao processo um
carter responsivo. Embora seja um espao importante, a CCASP no conta com a participao
dos clientes (exceto o segmento financeiro), que segundo a literatura so os atores em condies
de desempenhar o papel mais efetivo no controle externo da segurana privada. Outro problema
relacionado CCASP que as regras que regulam o rgo (portarias do Ministrio da Justia)
permitem a interferncia de interesses privados num aspecto fundamental do controle estatal, que
a punio das empresas infratoras. Assim, ao invs de uma diviso clara entre controle estatal e
controle pelas associaes de classe h no Brasil uma amlgama problemtico dessas duas
modalidades de controle que, em algumas circunstncias, resulta em prejuzos para o controle
pblico.

A anlise preliminar da capacidade fiscalizadora da Polcia Federal revela que o rgo exerce
fiscalizao constante e proativa sobre o universo formal da segurana privada, mas tem baixa
capacidade de fiscalizar e combater o universo informal dos provedores particulares de
 185

policiamento, alm do que sua jurisdio de fiscalizao abrange apenas uma parte deste
universo. Quanto fiscalizao da segurana privada regular, houve um aumento da capacidade
fiscalizadora de DELESP e CV nos ltimos quatro anos, fato que parece estar diretamente
relacionado ao maior investimento em recursos humanos realizado na Polcia Federal pelo
governo da gesto 2002-2006. O desempenho s no foi melhor porque neste mesmo perodo
houve um aumento do nmero de arquivamentos de processos punitivos, o que revela problemas
na qualidade da fiscalizao exercida por DELESP e CV. Parte dos arquivamentos decorre da
prpria dinmica do processo administrativo, mas a maioria parece estar relacionada a
dificuldades organizacionais que afligem as unidades de controle e fiscalizao: banco de dados
pouco confivel, alta rotatividade de funcionrios, ausncia de uma poltica constante para
qualificao profissional voltada especificamente para os servidores lotados em DELESP e CV, e
outros fatores que contribuem para a ocorrncia de falhas na instruo dos processos, que por
essa razo acabam sendo arquivados.

Contrastando com as melhoras na fiscalizao da segurana privada regular, notou-se que a

capacidade de fiscalizao da Polcia Federal sobre os provedores particulares de policiamento
que atuam na informalidade baixa e as tentativas de controle visam apenas uma parte destes
provedores. A baixa capacidade se deve tanto ausncia de uma poltica nacional focada e
orientada para combater aquilo que definido como segurana privada clandestina, quanto
carncia de recursos humanos, materiais e legais para que DELESP e CV fiscalizem e combatam
de maneira efetiva essas atividades. Dentre estas carncias destaca-se a ausncia de instrumentos
legais. A discusso bibliogrfica leva a crer que, em contextos como o brasileiro, uma das
importncias do controle estatal reside justamente no fato de o Estado ser, teoricamente, a
instituio que possui a autoridade que nenhuma outra instituio possui para combater as
organizaes e agentes de policiamento privado que agem sem a sua autorizao. Todavia, essa
condio se realiza de maneira problemtica no Brasil. A autoridade que a Polcia Federal tem
para combater o policiamento privado informal no Brasil dbil: no h dispositivos que
permitam responsabilizar provedores e patrocinadores de policiamento privado irregular, a
legitimidade da fiscalizao sobre a segurana privada desarmada questionvel, e pouco pode
ser feito para coibir a participao de agentes de segurana pblica em atividades de policiamento
privado.
186

Alm dessas dificuldades, verificou-se ainda que a Polcia Federal tenta exercer fiscalizao
apenas sobre uma parte do universo informal dos provedores particulares de policiamento que
emergiram na sociedade brasileira nas ltimas dcadas: a chamada segurana privada irregular
ou clandestina, que so as organizaes e agentes que exercem atividades tipificadas como de
segurana privada pela Lei n. 7.102/83 e Decreto n. 89.056/83, mas sem estarem devidamente
autorizadas. Em outras palavras, a fiscalizao que a Polcia Federal objetiva exercer est
circunscrita s organizaes e pessoas no autorizadas que exercem vigilncia patrimonial
intramuros, transporte de valores, escolta armada e segurana pessoal privada. Fora de qualquer
tentativa de fiscalizao e controle por parte da Polcia Federal esto todas as organizaes e
pessoas envolvidas em atividades de policiamento privado executadas em vias pblicas a
chamada vigilncia comunitria.

Por fim, se em meio s dificuldades que persistem possvel notar avanos na regulao e
fiscalizao realizada pela Polcia Federal sobre o universo formal da segurana privada, o
mesmo no pode ser dito em relao fiscalizao do amplo e problemtico universo do
policiamento privado informal. A fiscalizao que a Polcia Federal exerce sobre este universo
precria e limitada. Aqui reside o maior desafio colocado para a sociedade brasileira. Os poucos
dados disponveis indicam que os riscos mais srios para os direitos civis esto associados ao
universo do policiamento privado informal. As ocorrncias criminais parecem concentradas neste
universo, que tambm o terreno onde floresce o policiamento privado executado por justiceiros,
milcias, esquadres da morte, etc. Isso aponta para a necessidade de polticas pblicas voltadas
especificamente para o controle dos provedores que se inserem neste universo, seja estendendo a
regulao estatal para algumas atividades - caso da vigilncia comunitria, cujos agentes
desarmados (isto imperativo!), treinados em legislao penal, tcnicas de observao e
comunicao com a polcia podem se tornar sentinelas aptas a auxiliarem a segurana
pblica 116 -, seja controlando a arena em que o policiamento privado est em interseco com o
policiamento pblico e com a criminalidade, seja desestimulando a contratao de agentes e
empresas de segurana privada irregulares.

116
Recentemente o jornal Folha de So Paulo (13/02/2006) noticiou um projeto desenvolvido pela Polcia Civil na
costa sul de So Sebastio, litoral norte de So Paulo, que registrava vigilantes e oferecia treinamento de duas
semanas para que aprendessem a comunicar corretamente um crime polcia, tcnicas de observao e uso de
rdio do tipo HT, que eram suas ferramentas de trabalho. Polcia e moradores estavam satisfeitos com o projeto,
que segundo a matria estava trazendo bons resultados para a segurana local.
 187

Polticas desse tipo, por sua vez, dependem de um melhor conhecimento deste universo, sobre o
qual no se sabe praticamente nada. preciso conhecer quem so os provedores (e quantos so) e
patrocinadores de policiamento privado informal, onde atuam, como o policiamento executado,
quais sanes utiliza, quais ameaas representa para os direitos civis, quais implicaes tem para
a segurana pblica, como so controlados por aqueles que os empregam, etc. Alm dessas
questes, no caso da vigilncia comunitria realizada em vias pblicas, preciso saber se ela de
fato tem sido considerada irregular e combatida pelas polcias estaduais, se h leis nas esferas
locais regulando esse tipo de atividade, de que modo regula, quem as controla e como controla. A
agenda de pesquisa ampla e, embora o policiamento privado informal suscite as questes mais
urgentes, inmeras outras relacionadas segurana privada legal tambm precisam ser
compreendidas. No que diz respeito ao controle, preciso entender como tem atuado as diversas
formas de controle possveis sobre a segurana privada - controle dos clientes, controle pelas
associaes de classe e controle social. preciso saber tambm como essas diversas formas de
controle articulam-se entre si e com o controle estatal, ou seja, qual a dinmica das diversas
formas de controle. Em que medida as vrias formas de controle so capazes de gerar resultados
tambm outra questo a ser avaliada. Articular pesquisa emprica com as questes terico-
conceituais mais gerais outro desafio. O caso brasileiro parece apresentar muitas
particularidades em relao ao das democracias desenvolvidas, mas tambm guarda relaes com
o que tem ocorrido nestes pases. importante no perder de vista o debate na literatura
internacional, que tem avanado na elaborao terico-conceitual disso que tem sido chamado de
reestruturao, pluralizao ou multilateralizao do policiamento.

Diante de tantas questes a serem esclarecidas, uma coisa parece certa. O controle dos agentes e
organizaes informais de policiamento privado depende do controle das principais foras
policiais do pas, visto que parece ser intensa a participao de policiais civis e militares em
atividades informais de policiamento privado. Os problemas antigos e modernos a que Paixo se
referia no incio dos anos 90 esto articulados. O dilema poltico implcito na pergunta mas
quem vigiar os vigias? com a qual comeou este trabalho permanece no ar.
 189

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FONTES CONSULTADAS

Documentos

Atas das reunies da CCASP realizadas entre 1996 e 2006 (17 a 66 reunio).

Minuta da FENAVIST, CNTV e ABSO para o pr-projeto do Estatuto da Segurana Privada;

Plano de Metas da CGCSP ( 2007).

Pr-projeto do Estatuto da Segurana Privada;

Unidades de controle da segurana privada onde foram levantadas informaes

CGCSP entrevistas com os delegados que trabalham no rgo e observao de rotinas de

trabalho e coleta de dados por dois dias;

DELESP/BA entrevista com servidor policial que trabalhou na referida unidade entre 1996 e
2003;
DELESP/SP entrevista com a delegada titular;
DELESP/MG entrevistas e observao de rotinas de trabalho durante uma tarde;
DELESP/GO entrevista por correio eletrnico com o delegado titular e o escrivo da referida
unidade;

CV de Campinas entrevista com os servidores policiais da unidade;

CV de Presidente Prudente entrevista com servidor policial da unidade;

CCASP participao na 66 reunio da CCASP. Entrevistas realizadas em diversos locais com

seis membros do rgo: trs representantes das empresas de segurana privada (ABREVIS,
ABCFAV e FENAVIST), representantes de duas entidades dos trabalhadores de segurana
privada (CNTV e ABSO) e o representante dos trabalhadores bancrios (CNB).

Normas (Principais)

Lei n. 7.102/83, atualizada pelas leis n. 8.863/94 e n. 9.017/95;

Decreto n. 89.056/83, atualizado pelo Decreto n. 1.592/95;

Portaria n. 992/95-DG-DPF;
196

Portaria n. 387/06-DG-DPF;

Portaria n. 277/98-DG-DPF;

Lei n. 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento);

Relatrios/Estudos

Relatrio Descritivo: Pesquisa do Perfil Organizacional das Guardas Municipais (2003);

Relatrios do Departamento de Polcia Federal (2000, 2004 e 2006);

Relatrio de Execues Sumrias no Brasil 1997/2003, do Centro de Justia Global e Ncleo

de Estudos Negros (2003);

Relatrio Anual FENAVIST (2002);

2 Estudo do Setor de Segurana Privada (2 ESSEG). FENAVIST/Mezzo Planejamento. 2 ed.,

So Paulo: Editora Segmento Ltda, 2005;

Quem Vigia os Vigias?. Estudo desenvolvido pela CAP-SSP/SP, em junho de 2004, a partir
dos dados do INFOCRIM;

Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) da gesto 2002-2006;

Jornais e Revistas

O Globo: 24/05/2005;

Folha de So Paulo: 27/10/2005; 26/10/2005 e 13/02/2006.

Carta Capita, ano IX, n. 228, 19/02/ 2003;

Revista do SESVESP. So Paulo: Ano 10, n. 73, julho/agosto de 2006;

Revista FENAVIST, Braslia, Ano III, n. 4, agosto de 2005;

Revista FENAVIST, Braslia, Ano III, n. 17, maro de 2005;

Revista FENAVIST, Braslia, fevereiro de 2006;

Revista Segurana Privada, SINDESP-RJ, n. 5, 2006, p. 20 e 21.

Revista Segurana Privada, SINDESP-RJ, n. 11, 2006, p. 10.

 197

Sites

Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo: http://www.al.sp.gov.br

Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro: www.ssp.rj.gov.br

Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo: www.ssp.sp.gov.br/

Ministrio da Justia: www.mj.gov.br

Associao Brasileira das Empresas de Sistemas Eletrnicos de Segurana ABESE:

www.abese.org.br

Departamento de Polcia Federal: www.dpf.gov.br

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica: http://www.ibge.gov.br

Jornal do Brasil: http://jbonline.terra.com.br/destaques/campo/

Confederao Nacional dos Vigilantes e Prestadores de Servios:

http://www.vigilantecntv.org.br/noticia.asp?IntId=1496

FENAVIST: www.fenavist.com.br

Secretaria Nacional de Segurana Pblica: www.mj.gov.br/senasp

Sindicato das Empresas de Segurana do Estado da Bahia SINDESP-BA: http://www.sindesp-

ba.com.br/

Sindicato das Empresas de Segurana Privada e Cursos de Formao: http://www.sindesp-

rj.com.br/

Sindicato das Empresas de Segurana e Vigilncia do Estado de So Paulo - SESVESP:

www.sesvesp.com.br

Sindicato das Empresas de Segurana Privada do Estado do Paran SINDESP-PR:

http://www.sindesp-pr.org.br

Ministrio das Relaes Exteriores:

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/polsoc/dirhum/grvulner/criancas/

Supremo Tribunal Federal: http://www.stf.gov.br

Superior Tribunal de Justia: http://www.stj.gov.br

 199

ANEXOS

Anexo 1:

Roteiro utilizado para as entrevista na Polcia Federal:

Histrico do DPF na normatizao, controle e fiscalizao da segurana privada

1 - Nesses quase 10 anos de existncia do setor que assumiu as responsabilidades de normatizar,
controlar e fiscalizar a segurana privada - antiga Diviso de Controle de Segurana
Privada/DCSP e hoje Coordenadoria Geral de Controle de Segurana Privada/CGCSP, DELESP
e Comisses de Vistoria/CV -, quais foram os avanos obtidos e dificuldades que o DPF
encontrou e, porventura, ainda encontra em termos de:
a) recursos oramentrios e materiais (espao fsico, computadores, softwares, etc)?
b) recursos humanos?
c) normatividade (legalidade e legitimidade) para o desempenho adequado das funes?
d) na relao com os representantes das classes empresarial, obreira e demais envolvidos com
o setor de segurana privada?

2 Entre 1996 e 2006 foi firmado algum convnio entre o DPF e as Secretarias Estaduais de
Segurana Pblica/SSPs para que estas realizassem a fiscalizao da segurana privada?

3 - A transformao da DCSP em CGCSP, em 2001, trouxe quais conseqncias para o trabalho

do DPF de normatizar, controlar e fiscalizar as empresas e agentes de segurana privada?

A estrutura brasileira de controle da segurana privada

4 - V algum problema na estrutura institucional atual de controle e fiscalizao da segurana
privada? Quais?

5 - Como avalia os diagnsticos e propostas do Plano Nacional de Segurana Pblica/PNSP do

governo Lula relativas ao setor de segurana privada, as principais sendo:
a) Diagnstico: absoluta incapacidade da Polcia Federal de fiscalizar a segurana privada
em todo o pas. Proposta: descentralizar e desburocratizar o controle e a fiscalizao da
segurana privada, transferido essas funes para os estados e municpios, reservando ao MJ,
atravs do DPF, a funo reguladora e coordenadora da atividade no pas, bem como a
responsabilidade direta por fiscalizar os servios de segurana prestados em rgos pblicos
federais e em reas sob a jurisdio da Unio.
b) Diagnstico: Baixa escolaridade, baixa qualificao e treinamento deficiente da maior
parte dos trabalhadores de segurana privada. Proposta: elevar as exigncias educacionais
para o ingresso na profisso de vigilante para o 1 grau e instituir a obrigatoriedade de que o
treinamento anual e a requalificao dos vigilantes passem a serem realizados pelas PMs.
200

c) Diagnstico: falta de mecanismos que garantam a responsabilizao e prestao de contas

dos agentes e empresas de segurana privada. Proposta: exigir que as empresas apresentem
anualmente relatrios anuais de suas atividades, e instituir obrigatoriedade de tarja no
uniforme contendo o nome do vigilante.

6 - No que diz respeito existncia e funcionamento da Comisso Consultiva para Assuntos de

Segurana Privada/CCASP,
a) quais seriam os pontos positivos e (eventualmente) negativos na existncia deste rgo
colegiado?
b) atravs deste colegiado as entidades representativas dos empresrios, trabalhadores e
demais agentes relacionados ao setor de segurana privada tm colaborado com o DPF nas
tarefas de normatizar, controlar e fiscalizar os servios de segurana privada? De que modo
isso tem ocorrido?
c) tm ocorrido conflitos freqentes entre os pareceres da CGCSP e as deliberaes da
CCASP? Caso sim, quais so os temas que mais provocam divergncias entre o DPF e os
membros da CCASP?

Caractersticas organizacionais da CGCSP, DELESP e CV

7 - Em relao aos funcionrios do DPF que atuam no setor de segurana,
a) quantos integram a equipe da CGCSP e segundo quais processos e critrios so nomeados?
b) quantos integram as 27 DELESP existentes no pas, como eles esto distribudos nestas
delegacias, e segundo quais processos e critrios so nomeados?
c) quantos integram as CV e quantas CV existem nos respectivos estados da federao?

8 - A equipe da CGCSP, das DELESP e CV passam por algum tipo de treinamento? Com que
freqncia isto normalmente ocorre?

9 - A CGCSP realiza estudos ou diagnsticos prprios sobre o setor de segurana privada com o
objetivo de formular e implementar polticas de fiscalizao e controle? Caso sim, quais aspectos
normalmente so avaliados nesses estudos ou diagnsticos?

10 - A CGCSP faz avaliaes sistemticas a respeito da eficcia das aes de controle e

fiscalizao sobre a segurana privada? Caso sim, com base em quais critrios essas avaliaes
so realizadas? (nmero de operaes especiais realizadas, nmero de autos de infrao lavrados,
nmero de empresas autuadas, etc)

11 - Como feita a coordenao e superviso das atividades desenvolvidas pelas DELESP e CV?

Orientao das aes de controle e fiscalizao

12 - As metas que a CGCSP devem cumprir so definidas de quanto em quanto tempo? Quais so
as principais metas e prioridades que a atual Diretoria Executiva definiu para a CGCSP?
 201

13 - Alm das vistorias solicitadas e das fiscalizaes anuais que devem ser realizadas, a CGCSP
tem planejado e determinado que as DELESP e CV realizem operaes especiais para fiscalizar o
setor de segurana privada? Caso sim, existe alguma prioridade sobre o tipo de operaes que
devem ser realizadas? Por exemplo, existe a preocupao de que essas eventuais operaes
concentrem-se no combate s empresas clandestinas, ou nas grandes empresas regulares, ou ainda
num ou noutro dos 6 segmentos que formam a segurana privada no Brasil?

14 - Em relao clandestinidade no setor de segurana privada,

a) como ela tem sido combatida?
b) quais as caractersticas do universo clandestino da segurana privada no Brasil? A
segurana provida pelas autodenominadas empresas de segurana comunitria (ou guardas
noturnas) e vigias de rua (ou agentes de segurana comunitria) considerada um tipo de
segurana privada clandestina?
c) como v o caso do estado de So Paulo, onde a Lei estadual n. 11.275/02 autorizou a
constituio de guardas noturnas particulares e a atuao de agentes de segurana privada
para guardas de rua?

Mudanas Recentes
15 - H alguma relao direta entre as mudanas recentes introduzidas pelo DPF para melhorar as
regras (Portaria 387/06) e o controle do setor de segurana privada (GESP, descentralizao das
reunies da CCASP, etc) e o PNSP do atual governo? Ou h apenas a convergncia entre
algumas metas e princpios formulados no PNSP e medidas e aes que j vinham sendo gestadas
no interior do DPF?

16 - De quem partiu a idia e a iniciativa para as mudanas na Portaria 992/95 e Lei 7.102/83?

17 - Por que os grupos de trabalho que se formaram anteriormente com o objetivo de atualizar a
Portaria 992/95 fracassaram?

18 - No processo de elaborao da portaria 387/06 e da minuta do Estatuto da Segurana

Privada entregue ao senador Romeu Tuma no segundo semestre de 2005, houve pontos de
divergncia e disputas entre o DPF e os segmentos que representam o setor de segurana privada?
Quais foram esses pontos?

Roteiro utilizado para as entrevistas com os membros da CCASP

Iniciativas dos sindicatos para o controle e a fiscalizao da segurana privada

1 - Como avalia o papel dos sindicatos e das associaes no papel de ajudar no controle,
fiscalizao e melhoria da qualidade da segurana privada? Eles tm ajudado de algum modo a
Polcia Federal na tarefa de fiscalizar, controlar e manter a qualidade dos servios de segurana
privada no Brasil?
a) possvel fazer mais? Onde possvel melhorar?
202

b) Existe alguma dificuldade organizacional da parte dos sindicatos para que realizem essas
tarefas? (fragmentao, ausncia de uma poltica unitria, ou de uma poltica focada).

2 - Os cursos de formao e reciclagem de vigilantes tm sido fiscalizados pelos sindicatos,

conforme previsto em lei?

3 - Qual tem sido a postura dos Sindicatos diante das clandestinas?

4 - Quais as caractersticas e dificuldades de se controlar esse universo clandestino? Quais

atividades esto includas nesse universo?
a) A segurana comunitria um tipo de segurana privada clandestina? Como v o caso do
estado de So Paulo, onde a Lei estadual n. 11.275/02 autorizou a constituio de guardas
noturnas particulares e a atuao de agentes de segurana privada para guardas de rua?
Como v a proposta do senador Paulo Octvio, que regulamenta os servios de vigilncia
comunitria em reas residenciais?
b) Como v o problema dos agentes de segurana pblica no mercado clandestino? Esta
uma particularidade do mercado brasileiro de segurana?
c) Como v a proposta de tentar acabar com esse problema atravs de uma fundao que
agenciaria os policiais no interior das corporaes para prestarem servios de policiamento
privado?

Avaliao do controle e da fiscalizao realizada pela Polcia Federal.

5 - Como avalia o trabalho do DPF no cumprimento da misso de regular, controlar e fiscalizar a
segurana privada no Brasil?
a) V melhoras desde 1995? Quais?
b) Viu mudanas com a transformao da Diviso de Controle de Segurana Privada/DCSP
em CGCSP?
c) Como v a cobrana de taxas por parte da Polcia Federal para o cumprimento das funes
reguladoras, fiscalizadoras e controladoras?
d) Considera que a Polcia Federal tem realizado uma fiscalizao mais rgida sobre o
mercado legal porque tem o interesse em aumentar a arrecadao para a instituio?

6 - Como v a estrutura institucional atual de controle da segurana privada? (CGCSP, DELESP

e C.V)
a) Considera este um modelo adequado, capaz de controlar e fiscalizar o setor de segurana
privada, sobretudo o mercado clandestino?

7 - Como avalia a existncia da CCASP nesta estrutura?

8 - Como foi o processo para que a entidade adquirisse assento na CCASP?

9 - Considera a composio atual adequada?

 203

10 - Como tem sido a relao da entidade com a Polcia Federal e outros membros da CCASP?
Tem sido uma relao amistosa, de parceria, ou conflituosa? Em torno de quais questes tm
ocorrido parcerias ou disputas? Isso sempre foi assim?

11 - E como tem sido a relao da entidade com os rgos regionais do DPF (DELESP e C.V)?

Estrutura normativa e institucional para o controle da segurana privada

12 - Com a Portaria 387 mudanas ocorreram nas regras que regulam o setor de segurana
privada. Recentemente as entidades tambm encaminharam ao Senado proposta de P.L para
reformular a legislao do setor. De quem partiu a idia e a iniciativa de mudana da Lei 7.102 e
proposio da Portaria 387? Por que razo isso ocorreu?

13 - Qual foi a participao da entidade nesse processo?

14 - Onde acha que a Portaria 387/06 avanou, regrediu, e onde mais poderia ter avanado?
a) O que achou das mudanas introduzidas pela portaria 387/06 no que diz respeito ao
treinamento e educao dos vigilantes?
b) Houve tambm pequenas mudanas nos critrios para aquisio de armas. Elas foram
significativas? Como v as mudanas?

15 - Quais as principais mudanas propostas na minuta do Estatuto da Segurana Privada, que

em 2005 foi entregue ao senador Romeu Tuma?
a) Quais foram os pontos de disputa no processo de elaborao da minuta do Estatuto da
Segurana Privada?

16 - Como v as propostas do PNSP do governo Lula relativas ao setor de segurana privada, as

principais sendo de algum modo contempladas pelo P.L do senador Tasso Jereissati?
a) Descentralizao do controle
b) Transferncia do treinamento e da qualificao das vigilantes para as PMs
c) Exigncias de Relatrios Anuais sobre as atividades da empresa e dos vigilantes;
d) Obrigatoriedade de tarja no uniforme do vigilante.

17 - Como v o modelo alternativo de controle e fiscalizao da segurana privada, conforme

proposto pelo P.L do senador Tasso Jereissati?
204

Anexo 2

Organograma Geral do DPF

DIRETOR-GERAL
DG

CONSELHO SUPERIOR CONSELHO DE TICA

DE POLCIA E DISCIPLINA
CSP
CED

GABINETE
GAB

ASSESSOR DE ASSISTENTE
CONTROLE INTERNO

ASSESSOR JURDICO ASSISTENTE PARLAMENTAR

ASSISTENTE DE
AUXILIAR
RELAES INTERNACIONAIS

DIRETORIA DE DIRETORIA DE
DIRETORIA CORREGEDORIA-GERAL DIRETORIA DE COMBATE DIRETORIA DE DIRETORIA ADMINISTRAO E GESTO
EXECUTIVA DA POLCIA FEDERAL AO CRIME ORGANIZADO INTELIGNCIA TCNICO- LOGSTICA POLICIAL
DIREX DCOR DE PESSOAL
COGER POLCIAL CIENTFICA DLOG DGP
DIP DITEC

3 ADIDOS POLICIAIS FEDERAIS E

27 SUPERINTENDNCIAS REGIONAIS 3 AUXILIARES JUNTO
DAS 101.3 REPRESENTAES DIPLOMTICAS
(ARGENTINA, COLMBIA E PARAGUAI)
 205

Anexo 3

Organograma da Diretoria Executiva e Coordenao-Geral de Controle de

Segurana Privada

DIRETORIA EXECUTIVA
DIREX

ASSISTENTE

COORDENAO-GERAL COORDENAO-GERAL COORDENAO-GERAL DE COORDENAO-GERAL DE

DE DE POLICIA CRIMINAL COORDENAO-GERAL DE
POLCIA DE IMIGRAO CONTROLE DE SEGURANA
DEFESA INSTITUCIONAL POLCIA FAZENDRIA INTERNACIONAL PRIVADA
CGDI CGPFAZ INTERPOL CGPI
CGCSP

COORDENAO DE COORDENAO DE COORDENAO DE

OPERAES OPERAES AVIAO
ESPECIAIS DE TTICAS OPERACIONAL
FRONTEIRA COT CAOP
COESF DAS 101.3 DAS 101.3
DAS 101.3

DDH DASP DSD DFAZ DPREV DMAPH DPI DCIM DICRE DPREC DPAS (*) DELP (*) DCF (*) DAPEX
DAS 101.2
DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2 DAS 101.2
(*) (*) (*)
SELP SELOG
SET SMAN SPHE SEINC SETRAF DAS 101.1
(**) DAS 101.1 SDPI (**)
DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1
FG - 2
(**) SERAM(**) SEROESTE (**) SERSUL
SOT SOAR SIC SAD
DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1 DAS 101.1 SO (**) SA
DAS 101.1 FG - 2 FG-2
FG -2
SA
DAS 101.1 DELP - DIVISO DE ESTUDOS, LEGISLAO E PARECERES
SERAM SERVIO REGIONAL DA AMAZNIA SA SETOR DE ADMINISTRAO
DDH DIVISO DE DIREITOS HUMANOS DCF - DIVISO DE CONTROLE E FISCALIZAO
SEROESTE SERVIO REGIONAL OESTE
DSP DIVISO DE ASSUNTOS SOCIAIS E POLTICOS DAPEX DIVISO DE ANLISE DE PROCESSOS E EXPEDIO DE
SERSUL SERVIO REGIONAL SUL SO SETOR DE OPERAES DOCUMENTOS
SET SERVIO DE ESTRATGIAS TTICAS DSD DIVISO DE SEGURANA DE DIGNITRIOS DPI DIVISO DE COOPERAO E OPERAES POLICIAIS
SOT SERVIO DE OPERAES TTICAS SPHE SERVIO DE PROTEO AOS DIREITOS INTERNACIONAIS
SMAN SERVIO DE MANUTENO HUMANOS E AO DEPOENTE ESPECIAL SELOG SERVIO DE LOGSTICA
SOAR SERVIO DE OPERAES AEREAS SETRAF SERVIO DE REPRESSO AO TRABALHO FORADO SDPI SETOR DE DIFUSES E DE PROCURADOS INTERNACIONAIS
SEINC SERVIO DE REPRESSO A CRIMES CONTRA DCIM DIVISO DE CONTROLE DE IMIGRAO
DFAZ DIVISO DE REPRESSO A CRIMES FAZENDRIOS COMUNIDADES INDGENAS
DICRE DIVISO DE CADASTRO E REGISTRO DE ESTRANGEIROS
DPREV DIVISO DE REPRESSO A CRIMES PREVIDENCIRIOS
DPREC DIVISO POLICIAL DE RETIRADAS COMPULSRIAS
DMAPH DIVISO DE REPRESSO A CRIMES CONTRA O MEIO-AMBIENTE DPAS DIVISO DE PASSAPORTES
E AO PATRIMNIO HISTRICO SAD SETOR DE ANLISE DE DADOS
SELP SERVIO DE ESTUDOS, LEGISLAO E PARECERES
SIC SERVIO DE INTELIGNCIA E CONTRA-INTELIGNCIA
SA SERVIO DE ADMINISTRAO

OBS.: A PORTARIA N /2003-DG/DPF, DE DE 2003, TRANSFERE OBS.: A PORTARIA N /2003-DG/DPF, DE DE 2003, TRANSFERE
A VINCULAO ADMINISTRATIVA DA: A VINCULAO ADMINISTRATIVA DA:
(*) DCF DA COESF PARA A CGCSP; (**) SERAM DA CGCSP PARA A COESF;
(*) DELP DA COESF PARA A CGCSP; (**) SERO DA CGSCP PARA A COESF;
(*) DAPEX DA COESF PARA A CGCSP; (**) SERSUL DA CGDI PARA A COESF.
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Anexo 4

Distribuio Espacial das DELESP/SR e CV/DPF

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Anexo 5

PLANO DE METAS ANUAL - PMA

UNIDADE ORGANIZACIONAL: DELESP/CV/SR/DPF/MT

PRAZO
META JUSTIFICATIVA EXECU- AO PRIORI CUSTO C M L
TOR DADE
01 Realizar vistorias De acordo com os CV/SR/MT Elaborar 1 A X X
em vencimentos das plano de definir
Estabelecimen- Portarias, devero operao
ser vistoriados as definido os
tos Financeiros na
agncias e postos de locais de
regio norte do
atendimento, atuao, com
Estado.
visando a renovao elementos de
dos Planos de despesa para
Segurana. execuo da
Conforme operao.
exigncias prevista
na Lei n. 7,102/83 e
legislaes
complementares.
02 Promover CV/SR/MT Elaborar 1 A X
Localizar e notificar Planejamento definir
notificaes aos
as agncias Operacional.
Estabeleci- bancrias que esto Elaborar
concentradas no Ordem de
mentos
interior do Estado e Misso
Financeiros que
esto desprovidas de Policial.
ainda no
Plano de Segurana
apresentaram
.
Planos de
Segurana.
03 Vistoriar empresas Proceder vistorias CV/SR/MT Elaborar 1 A X X
de servios nas instalaes das Ordem de definir
orgnicos na empresas visando a Misso.
regio norte do renovao do alvar
Estado. de funcionamento
na atividade
orgnica.
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04 Proceder vistorias Conforme CV/SR/MT Elaborar 1 A X X

em requerimentos de Ordem de definir
Estabelecimentos agncias e postos de Misso.
Financeiros nas atendimento,
cidades visando a aprovao
circunvizinhas de Planos de
desta capital, rea Segurana.
denominada
baixada cuiabana
05 Proceder vistoria Conforme o CV/SR/MT Analisar os 1 Zero X X X
em empresa vencimento da documentos
especializada, que renovao da apresentados
atuam na autorizao para e confrontar
atividade de funcionamento da quando da
vigilncia, empresa vistoria in
transporte de especilizada, com loco.
valores, nesta filial estabelecida
capital nesta capital.
06 Acompanhar os Conforme CV/SR/MT Relacionar 1 Zero X X X
cursos de apresentao de todos os
Formao Bsica candidatos candidatos ao
de Vigilantes matriculados em curso de
empresas de cursos vigilantes e
e comunicados verificar seus
Comisso de antecedentes
Vistoria criminais.
07 Analisar processo Atender aos CV/SR/MT Elaborar 1 Zero X X X
requerendo requerimentos de parecer
compra de armas e empresas de conclusivo,
munies e Segurana Privada, dentro dos
petrechos para saneando-os e ritos
recarga de analisando-os estabelecidos
empresas de mediante parecer e na legislao
Segurana encaminh-los a em vigor.
Privada. Diviso competente
08 Autorizar Atender aos CV/SR/MT Fornecer 1 Zero X X X
transporte de requerimentos das autorizao,
armas e munies vrias empresas aps
de propriedade de especializadas em verificao no
empresas vigilncia e SINARM/SIS
especializadas, transporte de -VIP.
para os postos de valores, visando o Anlise do
servios dentro do suprimento dos processo
Estado postos de servios quanto aos
em outros dados
municpios do informados
Estado.
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09 Proceder vistoria Conforme o CV/SR/MT Analisar os 1 Zero X X X

em empresa vencimento da documentos
especializada. autorizao para apresentados
funcionamento de e confrontar
empresas de quando da
vigilncia e vistoria in
transporte de loco.
valores, sediadas Emitir parecer
nesta capital, e encaminhar
solicitando vistoria o processo
nas suas instalao, DCSP.
visando a renovao
do alvar de
funcionamento.
10 Notificar Fazer levantamentos CV/SR/MT Notificar os 1 A X X X
estabelecimentos das agncias em gerentes ou definir
financeiros que atraso e notific-las responsveis
esto em atraso a apresentar os por cada
com o plano de planos de segurana. agncia
segurana. bancria.

11 Autuar as Pela prtica de CV/SR/MT Comprovada 1 A X X X

empresas infraes a a definir
especializadas, dispositivos da Lei irregularidade
empresas 7.102/83 e normas , lavrar o
orgnicas e regulamentadoras. Auto de
estabelecimentos Constatao
financeiros de Infrao,
com e
apurao
atravs de
procedimento
administrativo
12 Proceder vistoria Requerimento de CV/SR/MT Planejamento 1 A X X X
nas empresas do solicitao de Operacional. definir
interior do Estado renovao do Alvar Elaborao de
que possuam de Funcionamento, Ordem de
Servio Orgnico conforme expresso Misso
de Segurana na Portaria n. Policial
autorizado pelo 992/95-DG/DPF
DPF
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13 Vistoriar todos os Em atendimento aos CV/SR/MT Anlise dos 1 A X X X

veculos especiais requerimentos processos. definir
de propriedade protocolizadas pela Vistoria dos
das empresas as empresas nesta Veculo.
especializada na SR/MT Expedio do
atividade de Certificado de
transporte de Vistoria, com
valores, nesta observao de
capital e interior restrio
do Estado. quanto
repontenciali-
zao de tetos
e pisos.
14 Proceder vistorias Conforme CV/SR/MT Elaborar 1 A X
nos requerimentos de Ordem de definir
Estabelecimentos agncias e postos de Misso
Financeiros nas atendimento, Policial.
cidades visando a aprovao Fazer
localizadas na de Planos de Planejamento
regio mdio Segurana. Operacional
norte deste Estado para o
cumprimento.
15 Formalizar os Em atendimento dos CV/SR/MT Analisar 1 Zero X
processos requerimentos dentro dos
mediante a anlise encaminhados a esta parmetros da
documental CV/SR/MT, Portaria n.
referente oriundos das 891/99-
expedio de empresas e do DG/DPF.
Carteiras Nacional Sindicato dos Fazer
de Vigilante Vigilantes. pesquisas
individualiza-
da de cada
vigilante, nos
sistemas de
controle
interno e
SISVIP.
 211

16 Proceder vistorias Em atendimento da CV/SR/MT Efetuar 1 A X

em empresas que solicitao de vistoria de definir
pretendem vistoria prvia nas acordo com o
constituir-se na suas instalaes estabelecido
atividade de fsicas. na Portaria n.
Segurana 1.129/95-
Privada, nesta DG/DPF.
capital e interior Analisar
do Estado. processo
mediante
parecer
tcnico e
sugerindo a
autorizao
do Alvar de
Funcionamen-
to
CGCSP/DPF/
DPF.
17 Proceder Em cumprimento de CV/SR/MT Elaborar 1 A X
diligncias nesta ofcio ou atendendo Planejamento definir
capital e interior denncias das Operacional.
do Estado visando entidades classistas Preparar
o encerramento de e/ou outros rgos Notificaes e
empresas de segurana, Roteiros.
clandestinas na pessoas fsicas e Elaborar
atividade de empresas Ordem de
Segurana contratantes dos Misso
Privada. servios. Policial.

18 Proceder vistorias No sentindo de CV/SR/MT Elaborar 1 A X X X

em Outras atender aos Ordem de definir
Instalaes e/ou requerimentos Misso
Escritrios protocolizados nesta Policial.
Operacionais SR/MT, com Vistoriar as
pertencentes a solicitaes de instalaes
empresas vistorias. obedecendo
especializadas e os critrios da
localizadas no Portaria
interior do Estado 992/95 e
1.129/95,
ambas do
DG/DPF.
Expedir
Certificado de
Segurana.
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19 Proceder Em cumprimento CV/SR/MT -Aps 1 A X X X

o recolhimento aos ditames da Lei publicao do definir
sob custdia nesta n. 7.102/83 e ato de
SR/MT, de armas, demais normas encerramento
munies e atinentes. no D.O .U. ,
petrechos para e/ou Emisso
recarga de Portaria de
pertencentes cancelamento
empresas de Elaborar
Segurana OMP
Privada.
20 Remeter ao Aps expirao do CV/SR/MT Fazer 1 Zero X X X
SFPC/MEX., o prazo previsto para levantamento
material transferncia do do material
controlado e material para outra por marca,
descrito no item empresa da mesma espcie e
19. atividade, em calibre,
observao conforme o
legislao em vigor. caso.
Elaborar
ofcio ao
rgo
competente,
SFPF/MEX.
21 Analisar processos Processos CV/SR/MT Solicitar 1 Zero X X X
das empresas protocolizados nesta informao da
especializadas SR/MT, oriundos CV, a qual a
referentes o das empresas empresa
transporte especializadas, destinatria
interestadual de visando o transporte do material
armas e munies. de armas e munies est
para as filiais ou subordinada,
matrizes em outros quanto
Estados. necessidade
operacional.
Expedir a
Guia para
Trnsito
Interestadual.
22 Efetuar pesquisas Aps recebido os CV/SR/MT -Analisar cada 1 Zero X X X
no SINIC de dados dos situao
candidatos ao candidatos conforme a
Curso de fornecidos pelas tipificao do
Formao Bsica empresas de cursos, crime.
de Vigilantes. sero pesquisados -Solicitar
nominalmente certido da
visando detectar se vara criminal
possuem registros responsvel
de antecedentes pelo processo.
criminais.