Autonoma y autarqua administrativa

a) La autonoma limitada con funciones descentralizadas

Es muy difcil, cuando se hace un estudio un poco ms profundo sobre los sistemas o
tcnicas de organizacin, y tener que abordar un tema que pueda causar disgusto en
algunos entes de la administracin pblica, tal el caso de las entidades, denominadas
AUTONOMAS, por mandado constitucional y legal.

La autonoma plena, ya no es tratada por la mayora de doctrinas internacionales,

especialmente por los autores franceses, considerados los padres del derecho
administrativo y del ordenamiento institucional del Estado.

Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se
considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems tiene la
facultad de darse sus propias instituciones que le regirn y lo ms importante el
autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto general del Estado, lo que
consideramos una tendencia a la privatizacin. No podemos concebir entes que no se
encuentren bajo los controles normales del Estado, tal como los de la Contralora
general de Cuentas, o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, etc.

Ms se ha tenido un criterio uniforme, en el sentido que las entidades descentralizadas

de carcter funcional o por servicio, son a las que se refiere la autonoma administrativa.

Tradicionalmente se ha considerado a los entes descentralizados o por servicio, como

entes autnomos, por el hecho de tener una personalidad jurdica propia, (reguladas
primordialmente por el derecho pblico), pero se trata de entes estatales (pertenecen a
la organizacin jurdica de la colectividad que llamamos Estado en sentido amplio) y
que se encuentran dirigidos por rganos ordinariamente colegiados.

La diferencia entre unos y otros radica en que mientras los entes autnomos poseen la
totalidad o generalidad de poderes administrativos y actan con autonoma bajo cierto
control de la administracin central, los entes descentralizados, aunque poseen amplios
poderes administrativos (menores que los autnomos) estn sometidos a un control
tutelar ms intenso de la administracin central.

Segn lo ha destacado el Profesor Carlos Delpiazzo, en ambas denominaciones aparece

dos conceptos tericos el de autonoma (consiste en la potestad de dictar su propio
ordenamiento jurdico) y el de descentralizacin (que implica la ruptura del vnculo
jerrquico) y dos conceptos de Derecho positivo el de Ente Autnomo y el de
servicio descentralizado- pero estos dos conceptos no corresponden sino se cruzan ya
que tanto los entes autnomos como los descentralizados son autnomos y son
descentralizados, aunque los primeros poseen mayor grado de autonoma y
descentralizacin que los segundos. (Delpiazzo Carlos E. Derecho Administrativo
Uruguayo, Editorial Porra Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005,
Pg. 74)

Adems los entes con autonoma plena deben contar con sus propios recursos, un
patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn tipo de
control, pues no manejan fondos pblicos, sino solo privativos.

Esto implica que las entidades autnomas deben reunir requisitos indispensables para
que se les tenga como tal, como en lo jurdico, lo econmico, en lo tcnico y cientfico,
y fundamentalmente en la capacidad de poder auto administrarse. Esto implica, que con
este tipo de instituciones tienen sus propias normas, sus propios recursos, sin tener
necesidad de recurrir al presupuesto del Estado para su subsistencia; inexistencia de un
control, ni poltico, ni financiero y una independencia absoluta en lo tcnico y cientfico.

En Guatemala, se han denominado algunas instituciones como autnomas, lo que

consideramos inadecuado, por cuanto algunas instituciones dependen del Estado
financieramente y en otros casos dependen del nombramiento de funciones por parte del
ejecutivo, consecuentemente no permite que en Guatemala existan entidades con
autonoma plena. Pero existen unas de rango constitucional que se denominan
autnomas:
a) Instituto Guatemalteco de Seguridad Social,
b) Confederacin Deportiva Autnoma Guatemalteca,
c) la Universidad de San Carlos de Guatemala,
d) Banco de Guatemala,
e) Escuela Nacional de Agricultura, y
f) el Municipio.
Otras de carcter legal como el Registro Nacional de Personas RENAP.

b) El porqu de la autonoma limitada con facultades descentralizadas

Veamos porque creemos que se trata de entidades autnomas con actividades

descentralizadas, autnomas desde el punto de vista estructural, especialmente por su
forma de gobierno, elegido democrticamente por los componentes que los rodean; por
otro lado tienen facultades que van ms all de la simple descongestin del ente central,
tienen algunas caractersticas muy especiales, tal como se presenta la entidad
descentralizada, con muy parecidas, veamos:

a) La llamada autogestin, que es parte fundamental de un rgano administrativo

autnomo con funciones descentralizadas. Como lo analizaremos ms adelante,
aunque se pierde el vnculo jerrquico con el ente central, dependen
indirectamente de l (presupuesto y controles)
b) El autofinanciamiento, que implica que dependen de su propia generacin de
recursos financieros y econmicos, y se prescinde de los recursos del Estado,
por la facultad de generar los propios.

c) Creacin de un nuevo ente administrativo, a travs de una ley especial, que se

denomina ley orgnica, la que tiene que ser aprobada por una mayora calificada
del Congreso de la Repblica (Art. 134 Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala). La nueva persona jurdica forma parte de la estructura estatal,
puesto que se le otorga independencia funcional, para que pueda gobernar en
cuanto a la forma y modo de prestar el servicio pblico y cumplir sus fines
legales, sin violar los preceptos de la Ley Orgnica que la rige y por supuesto,
las de la Constitucin Poltica. No se trata de entidades fuera de las esferas del
Estado, siguen siendo estatales;

d) La personalidad jurdica propia, que necesariamente derivada siempre de un acto

legislativo, desde el punto de vista material, que es de derecho pblico. En la ley
orgnica queda previsto quien es el funcionario que ejerce la personera del
rgano administrativo. La personalidad jurdica es distinta a la del Estado pero
siempre actan por delegacin del mismo. La creacin de una persona jurdica
distinta del Estado, implica que puede ejercer personera a travs de su
representante legal, sin necesidad de recurrir a otro ente como la Procuradura
General de la Nacin para ejercerla.

e) Se transfieren los poderes de decisin, puesto que no basta que los poderes sean
de propuesta o de informe sino que son precisas facultades resolutorias de
decisin objetiva, garantizada la plena independencia tcnica y cientfica. El
Estado no pude intervenir en las decisiones administrativa ni polticamente. Por
eso la mayora de entes autnomos, sus propios grupos de poder son los que
eligen a sus autoridades entres sus mismos componentes, por ejemplo: la
Universidad de San Carlos de Guatemala, el Municipio y la CDAG.

f) Que esa persona jurdica sea de derecho pblico, sigue encuadrada en la

organizacin general del Estado, pero sin manejo poltico ni administrativo del
rgano central. Este criterio es fundamental, por cuanto no basta con la
colaboracin que puede ser prestada por un concesionario, en mrito de un
contrato administrativo, ya que la concesin y la contratacin pblica no implica
precisamente descentralizar. La estructura interna de cada organismo autnomo
depender de la actividad a lo que est destinado y de las necesidades de
divisin del trabajo. Generalmente hay una serie de rganos subordinados o
colaterales en todos los niveles jerrquicos y tambin de direcciones y
departamentos que trabajan por sectores de actividad. Es aqu donde se puede
presentar la desconcentracin administrativa de un ente autnomo, por ejemplo:
la Universidad de San Carlos tiene centros regionales en lugares alejados de la
ciudad, que al igual que el ente rector, pero que dependen de las polticas de
 educacin universitaria de la USAC, incluso de contenidos programticos de las
materias que se estudian.

g) De control, que los franceses llaman tutela, sobre los entes autnomos, a travs
del control del gasto pblico que el Estado le asigna del presupuesto general de
gastos de la nacin, por el ente encargado (Contralora General de Cuentas).

h) Las entidades autnomas, deben gozar de independencia poltica absoluta, para

integrar sus rganos principales de gobierno por medio de la participacin de las
personas que la conforman, segn lo que determine la Constitucin, su Ley
Orgnica y sus propios Estatutos. Por ejemplo: el Rector Magnfico de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, por sus estudiantes, profesores y
profesionales egresados de la casa de estudios; los concejos municipales y los
alcaldes, por la poblacin del municipio.

i) Tienen independencia reglamentaria y pueden emitir sus propias normas legales,

pero sin violar la Ley Orgnica que las cre y les dio competencia y la
Constitucin Poltica. No pueden reglamentar ms all de lo que les permite la
Ley.

j) Gozan de patrimonio propio y pueden manejar su presupuesto, sin embargo esta

independencia financiera tambin es relativa, pues deben hacerlo conforme su
Ley Orgnica, Ley Orgnica del Presupuesto, el Presupuesto General del Estado,
la Ley de Contrataciones del Estado, sus Estatutos y reglamentos propios,
adems de la vigilancia que por mandato constitucional, debe mantener la
Contralora General de cuentas.

k) Con rganos de gobierno autnomo que la representen en todo acto

administrativo, particular y procesal. Generalmente son dos rganos
importantes:

Un grupo colegiado, que es el rgano de mayor jerarqua y el que decide

sobre los asuntos ms trascendentales e importantes de la actividad y la
administracin del organismo. Este rgano colegiado es constante en las
instituciones autnomas, el nmero de sus componentes es muy variables y
en l se encuentran representados, en primer lugar, los intereses de la
administracin central y, en segundo lugar, en ciertos casos, de los sectores a
que afecta la actividad del rgano.

Inmediatamente despus, y en grado jerrquico inmediato, se encuentra

siempre un rgano de representacin unipersonal que ejecuta las decisiones y
que tienen las siguientes funciones: Cumplir las decisiones y acuerdos del
cuerpo colegiado superior, acordar en algunos casos con el titular del poder
ejecutivo y cumplir sus decisiones y acuerdos en forma coordinada con el
 cuerpo colegiado; Representa al organismo en todos los rdenes y tiene
facultades de decisin y ejecucin respecto de sus subordinados, viene a ser
el representante jurdico ejecutivo del rgano.

Las entidades autnomas tienen por naturaleza otras caracterizaciones, que las
distinguen de las entidades centralizadas:

a) Un gobierno autnomo: Un gobierno autnomo, democrtico, elegido por sus

grupos de poder, es el elemento que las hace verse como entidades con relativa
autonoma.

b) Patrimonio propio: Los organismos autnomos, como consecuencia de tener

personalidad jurdica, cuentan tambin con patrimonio propio, patrimonio que
rompe en su estructura y regulacin con los principios del Derecho Civil. El
patrimonio de los organismos autnomos es el conjunto de bienes y derechos
con que cuentan para el cumplimiento de su objeto.

c) Denominacin: Al igual que todas las personas jurdicas, los organismos

autnomas siempre cuentan con una denominacin que los distingue de los
dems entes pblicos y privados, por ejemplo: la Universidad de San Carlos de
Guatemala USAC, La Municipalidad de Guatemala, el Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social IGSS, etc.

d) Rgimen Jurdico Propio. Todos los organismos autnomos cuentan con un

rgimen jurdico que regula su personalidad, su patrimonio, su denominacin, su
objeto y su actividad. Este rgimen generalmente lo constituye lo que podramos
llamar su Ley Orgnica de donde se deriva su reglamentacin. Esto es a lo que
autores con Agustn Gordillo denomina como entidades autrquicas, que son
rganos que tienen la importante facultad de producir su propia normativa. Es el
caso de todas las entidades autnomas reguladas en la Constitucin Poltica de la
Repblica de Guatemala.

e) El objeto: El objeto de los organismos autnomos, pude ser muy variable y en

nuestro criterio, est supeditado a las consideraciones de orden prctico y
poltico, que toman en cuenta en el momento de su creacin, las que en trminos
generales pueden abarcar.

La realizacin de actividades que corresponde cumplir al Estado, pero que

por razones de carcter tcnico no las puede realizar, por lo que se ve en la
necesidad de prestarlos en forma descentralizada a travs de entidades
autnomas;

La prestacin de servicios pblicos directos o en forma descentralizada por

entes autnomos creados por ellos mismos;
 La administracin y explotacin de determinados bienes del dominio pblico
o privado del Estado;

La prestacin de servicios administrativos descentralizados por entidades

autnomas;

La realizacin coordinada de actividades locales y municipales por entidades

autnomas;

La distribucin de productos y servicios que se consideran de primera

necesidad o que interesa al Estado intervenir en su comercio y distribucin
entre la poblacin.

Lo que las puede distinguir de las entidades descentralizadas es que tienen,

para cumplir con sus fines, con actividades autofinanciables, lo que no
permite que el Estado, desembolse de su erario nacional un solo centavo para
que operen y es aqu precisamente donde se cuestiona la verdadera
existencia de este tipo de entidades.

En general para justificar la autonoma fue necesario hacer un anlisis de cmo estn
conformadas estas instituciones para poder arribar a conclusiones que de alguna manera
nos den l pauta de su razn de ser y de la existencia necesaria de las mismas.

En cuanto a la autarqua o entidades autrquicas no se puede desarrollar como un mero

sistema o tcnica de organizacin administrativa, para algunos autores del derecho
administrativo, es un proceso de transicin entre la descentralizacin y la autonoma, en
la que necesariamente existe el control autrquico del poder central sobre esta clase de
entidades.

Pero como ya analizamos no pueden existir ni entidades absolutamente autnomas y no

pueden existir entidades en perodo de transformacin o son descentralizadas o son
autnomas con funciones descentralizadas y la desconcentracin puede existir en
cualquiera de los sistemas de organizacin administrativa (en l centralizacin,
descentralizacin y en la autonoma con funciones descentralizadas).

Si analizamos tambin a la descentralizacin y la autonoma con funciones

descentralizadas tiene su propia ley que las rige y quedan sujetas a lo que disponga la
misma y a una disposicin de carcter superior, es decir a la norma constituciones.

Creemos que del estudio que se realiz de las instituciones descentralizadas y

autnomas con funciones descentralizadas, se afirman, que los dos sistemas tienen gran
similitud y equivalentes. En cuanto a la autarqua, es lo mismo que hablar de
descentralizacin administrativa, aunque la autarqua desechada como sistema por la
mayora de autores. As como la autonoma plena, se convierte en una utopa, pues al
hacer el anlisis de lo que realmente es la autonoma plena se puede establecer que
ninguna entidad queda al margen de la estructura estatal, razn por la que hablar de una
autonoma total, sin temor a equivocarnos, entraramos dentro del concepto de la
privatizacin, lo que est muy lejos de suceder en pases desarrollados, menos en pases
como el nuestro.