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(CARTULA)

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 DEDICATORIA

Dedicamos este trabajo en primer lugar a nuestros padres por su apoyo incondicional,
a nuestros profesores por su exigencia y honestidad para con nosotros y al estudiante
sanmarquino que se esfuerza con disciplina y dedicacin para alcanzar sus objetivos.

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 NDICE

INTRODUCCIN....................................................................................................................... 6
CAPTULO I ............................................................................................................................... 8
CORRUPCIN Y ESTADO ...................................................................................................... 8
1. ESTADO .......................................................................................................................... 8
1.1. CONCEPTO DE ESTADO .................................................................................... 8
1.2. ELEMENTOS DEL ESTADO ............................................................................. 11
1.3. LA SOBERANA DEL ESTADO ........................................................................ 12
2. LA CORRUPCIN ....................................................................................................... 13
2.1. CORRUPCIN ..................................................................................................... 13
2.2. ESBOZO HISTRICO DE LA CORRUPCIN EN EL PER ...................... 16
2.3. PANORAMA NORMATIVO DE LOS DELITOS CONTRA LA
ADMINISTRACIN PBLICA ..................................................................................... 18
2.4. EL SERVIDOR PBLICO EN LA NORMATIVIDAD PERUANA ............... 19
2.5. EL FUNCIONARIO PBLICO Y LA CORRUPCIN ................................... 20
2.6. EL DELITO DE COLUSIN EN EL CDIGO PENAL PERUANO ............ 20
2.7. EL BIEN JURDICO CONFIANZA EN LOS MARCOS DE NEGOCIACIN
PBLICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA ..................................................... 25
3. CASOS EMBLEMTICOS DE GOBIERNOS LOCALES ..................................... 27
3.1. EL CASO LA CENTRALITA ............................................................................. 27
3.2. CASO FELIX MORENO ..................................................................................... 28
3.3. CASO ODEBRECHT ........................................................................................... 28
CAPTULO II............................................................................................................................ 29
SISTEMA DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DEL ESTADO ..................... 29
4. MARCO NORMATIVO............................................................................................... 29
4.1. CONSTITUCIN POLTICA ............................................................................. 30
4.2. MARCO NORMATIVO PRINCIPAL (LCE y RLCE)..................................... 30
4.3. MARCO NORMATIVO COMPLEMENTARIO .............................................. 33
5. CONTRATO ADMINISTRATIVO ............................................................................ 35
5.1. DEFINICIN ........................................................................................................ 35
5.2. CARACTERSTICAS .......................................................................................... 35
5.3. CLASIFICACIN ................................................................................................ 36
5.4. CLASIFICACIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO DEL
ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO ................................................................. 37

4
 5.5. PROCESO DE CONCURSO Y LICITACION PBLICA ............................... 39
CAPTULO IV .......................................................................................................................... 41
LEY DEL PRESUPUESTO PBLICO .................................................................................. 41
6. LEY DEL PRESUPUESTO PBLICO ...................................................................... 41
6.1. PRESUPUESTO .................................................................................................... 41
6.2. PRESUPUESTO PBLICO ................................................................................. 41
6.3. PROCESO PRESUPUESTARIO ........................................................................ 44
6.4. EL PRESUPUESTO PBLICO DEL 2014 ........................................................ 45
CAPTULO V ............................................................................................................................ 46
ACTORES ................................................................................................................................. 46
7. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL .................................................................... 46
7.1. DEFINICIN ........................................................................................................ 46
7.2. ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL ....................... 46
7.3. CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA ........................................ 47
7.4. RGANOS DE CONTROL INSTITUCIONAL................................................ 55
7.5. LAS SOCIEDADES DE AUDITORIA EXTERNA ........................................... 56
8. EL ORGANISMO SUPERVISOR DE LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO
(OSCE) ................................................................................................................................... 57
8.1. DEFINICIN ........................................................................................................ 57
8.2. PROCESO LEGISLATIVO DE LA OSCE ........................................................ 57
8.3. FUNCIONES ......................................................................................................... 57
8.5. La OSCE en el 2014 .............................................................................................. 62
9. PROVEEDORES .......................................................................................................... 63
CAPTULO VI .......................................................................................................................... 64
PROCESO DE SELECCIN EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO ................. 64
10. PROCESO DE SELECCIN EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO:
CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS ................................................... 64
10.5. NDICES DE CORRUPCIN EN EL ESTADO PERUANO: Diagnostico de
las Municipalidades en el ao 2014...................................................................................... 65
10.6. IRREGULARIDADES EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DE
LA MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS (2014) ...................................................... 68
RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 74
CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 76
ANEXOS .................................................................................................................................... 78
REFERENCIA BIBLIOGRAFA ........................................................................................... 96

5
 INTRODUCCIN
La eleccin de nuestro tema surgi en el contexto de grandes destapes de caso de
mega corrupcin como por ejemplo el caso de Odebrecht y las consecuentes millonadas
que hoy comprometen a ms de un gobierno y que, incluso hoy, ha llevado a dos ex
presidentes de la Republica (Alejandro Toledo y Ollanta Humala) a estar inmersos en
problemas con justicia. Sin embargo, consideramos que los actos de corrupcin no solo
muestran nuestra una ausencia, en trminos de Jos Tvara, de tica corporativa, sino
que es producto de la falta de polticas pblicas por parte del Estado a luchar contra ella.
En esa lnea, el Estado ha dado en el mes de abril del presente ao, el D L 1341 (que
modifica la Ley de Contrataciones del Estado o LCE) para luchar contra la corrupcin a
nivel estatal, a travs de la inclusin del principio de integridad, clusula de
Anticorrupcin e incorporacin de nuevos impedimentos para ser proveedor, y futuro
contratista, con el Estado, entre otras medidas normativas. Justamente, nuestro trabajo
tendr como marco referencial a la Ley de Contrataciones del Estado, pero la vigente
hacia el ao 2014, y la consecuente desviacin de fondos pblicos por corrupcin, lo
cual afect y afecta gravemente al erario nacional con sus millones de prdidas,
constituyendo una amenaza a la vigencia de la democracia y de los derechos
comprometidos con ella. Sin embargo, nuestro trabajo no solo se limitar al diagnstico
de la realidad peruana respecto a la corrupcin en las contrataciones con el Estado, sino
que analizar un caso especfico (ndices de corrupcin en las contrataciones en la
Municipalidad de Chorrillos, durante el ao 2014).
Adems, plantearemos posibles recomendaciones pluridimensionales, esto es, de
carcter jurdico, social y cultural; puesto que la corrupcin como tal es un fenmeno
eminentemente social y cultural, antes que jurdico. Tal preeminencia tiene este tema
que, desde una perspectiva del derecho internacional, entiende la corrupcin como un
obstculo al desarrollo integral de los pueblos, un factor contrario a la democracia, a la
justicia, y al imperio de la ley, cuya gravedad y envergadura requieren de la

6
intervencin de la comunidad internacional, as como de la accin separada y conjunta
de los Estados que la conforman.

En esa lnea, nuestro trabajo ha tenido limitaciones en cuanto al acceso de fuentes

primarias como expedientes tcnicos, informes de auditora de la OCI del ao 2014 y
pocas referencias bibliogrficas referido a los actos de corrupcin en las contrataciones
pblicas a nivel local. Sin embargo, en base a un arduo trabajo heurstico (recoleccin
de fuentes) hemos podido estructurar el trabajo en el siguiente esquema: Los primeros
captulos versan sobre el concepto de Estado y Corrupcin y como se interrelacionan a
nivel conceptual como a nivel emprico, a travs de los casos emblemticos sucedidos
principalmente en el ao 2014; el tercer captulo versa sobre el sistema de adquisicin y
contrataciones del estado vigente hacia el ao 2014, el cual implica el desarrollo de un
marco normativo, un proceso de seleccin y los respectivos responsables de dicho
proceso; el cuarto captulo hace referencia a la Ley del Presupuesto Nacional del ao
2014, en el cual se registra los ingreso y egresos realizado por el Estado a travs de
diversas entidades y rganos, as como sus implicancias a nivel de perdida y/o costo
econmico, producto de la corrupcin; en el quinto captulo hacemos referencia a los
actores ms importantes, en cuanto tienen el papel de luchar y contener los actos de
corrupcin evidenciados en las entidades pblicas (sobre todo Municipalidades), como
son: Contralora General de la Republica y rgano Control Institucional (Sistema
nacional de control); Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado; y los
proveedores; el ltimo captulo, haremos un diagnstico de la problemtica de la
corrupcin a nivel local (en base a las encuesta y cuadros estadsticos) y analizaremos el
caso especfico de las contrataciones pblicas de la Municipalidad de chorrillos referida
a la adquisicin de bienes y ejecucin de obras. Para ello me servir de los informes de
control que realiza la Contralora General de la Republica sobre dicha entidad edil; y,
por ltimo, acabamos con algunas recomendaciones y conclusiones.

7
 CAPTULO I
CORRUPCIN Y ESTADO

1. ESTADO
1.1. CONCEPTO DE ESTADO

El Estado es la organizacin jurdico-poltica de una sociedad asentada en un territorio,

dotado de un poder soberano, originario, que emana del pueblo y es ejercido por un
conjunto de rganos con las limitaciones y responsabilidades establecidas por la
Constitucin y las leyes (Farias 1991: 175).

En todo Estado existe una poblacin (conformada por una o varias naciones como el
caso peruano) asentada en un territorio determinado, grande o pequeo, polticamente
organizada mediante un ordenamiento jurdico que puede ser impuesto, si es necesario
mediante la fuerza coactiva e institucionalizada, a todos los habitantes, nacionales o
extranjeros. Para el ejercicio del poder, el Estado se organiza con un conjunto de
rganos entre los cuales se distribuye las funciones estatales, como las de gobernar,
legislar, administrar justicia, brindar seguridad interna y externa, emitir moneda,
recaudar impuestos, controlar la inmigracin y emigracin de personas, prestar
servicios de educacin, salud, entre otras funciones pblicas. Luego, los elementos del
Estado son: El pueblo (conformado por una o ms nacionalidades), el territorio y el
poder (Torres 2015: 1080).

En el Estado no hay un rgano sino rganos encargados de ejercer el poder soberano en

representacin del pueblo, dentro de los lmites de sus respectivas competencias fijadas
por el Derecho, todos ellos autnomos e independientes, pero que deben controlarse
recprocamente y coordinar sus actividades a fin de que se realice el bien comn. La
concentracin del poder soberano en un solo rgano origina un Estado absolutista o
desptico, en el cual la voluntad del dspota desplaza a la ley sin posibilidad de sancin.

8
Se define al Estado como un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la
medida en que su cuadro administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio
legtimo de la coaccin fsica para el mantenimiento del orden vigente.

Segn Marcial Rubio Correa, el Estado es la forma superior y ms poderosa de

organizar el poder dentro de la sociedad. Desde el punto de vista constitucional,
entonces, el Estado tiene cuando menos dos dimensiones: una poltica, que se ocupa de
los derechos constitucionales y los grandes principios que lo rigen y otra orgnica, que
se ocupa de los organismos que componen el Estado, su conformacin y atribuciones.

El Estado es en primer lugar, expresin de una relacin social particular: una relacin
de poder. Su esfera particular es por tanto la poltica. En segundo lugar, el Estado (en
tanto relacin social) es la expresin de las relaciones de fuerzas globales existentes en
una sociedad determinada. Su base material son las clases, sus relaciones y sus
conflictos. Tenemos as que en la sociedad capitalista, que es la que da origen al Estado
Contemporneo, las relaciones fuerzas globales son favorables a las clases burguesas
que son las que controlan los medios de produccin. El Estado que surge de esta base
material, es fundamentalmente aunque no exclusivamente, expresin de los intereses
generales de dichas clases. Son ellas las que le dan el contenido esencial al Estado, en el
marco de las relaciones de fuerza y los conflictos existentes, con los intereses del
conjunto y las clases sometidas a la dominacin de la burguesa (Rubio 1981:260).

En la evolucin de los ltimos cuatro siglos, el Estado ha devenido el organismo que

reclama para s el uso legtimo de la fuerza, de la coaccin. Se convierte, por tanto, en el
instrumento ptimo para dominar la sociedad, pero no abstractamente, sino al servicio
de las clases dominantes.

No obstante, la dominacin pura y simple a travs de la coaccin, no es su nica

caracterstica. Paralelamente, existe la hegemona, como la aceptacin consciente de los
gobernantes por los gobernados, fundamentada en la identificacin de intereses
comunes. Es este el consenso activo, por oposicin al consenso pasivo que
constituye la aceptacin no consciente de los gobernantes por los gobernados. Esta
ltima forma de consenso est directamente causada por coercitividad del Estado y la
dominacin ideolgica subyacente.

Dominacin y hegemona son, as, funciones generales que tiene una materializacin en
actividades, instituciones y otras formas, que pretenden para el Estado el carcter de

9
mximo representante del bien comn, principio largamente aludido en todas las
obras clsicas, ms all de sus tendencias y diferencias.

Siendo la fuerza la que en ltima instancia resuelve las crisis polticas entre las diversas
clases y sus intereses, instrumentos como la Constitucin juegan un rol de
intermediacin de gran trascendencia, porque aparecen como formas de organizacin y
regulacin, en el plano jurdico formal, de los aparatos e instituciones del Estado. Esto
nos remite al rol del Derecho.

Ante la existencia de una multiplicidad de definiciones, Luis Snchez Agesta, seala

que el concepto Estado puede ser observado desde tres perspectivas: deontolgica,
sociolgica y jurdica.

a) La perspectiva deontolgica (fines)

Radica en explicar la nocin Estado en atencin a los fines o metas que este
persigue alcanzar, entre las cuales se puede mencionar la libertad, el bienestar
comn, la seguridad, etc. Se considera, en gran medida la connotacin de los
fines y metas estatales como factores de cohesin y criterios legitimadores para
la existencia y pervivencia de una sociedad poltica.
b) La perspectiva sociolgica (naturaleza)
Radica en explicar la nocin Estado en atencin a las propiedades y cualidades
propias del tipo de poder de que goza y ejerce el Estado.
c) La perspectiva jurdica (orden coactivo)
Radica en explicar la nocin Estado en atencin a la funcin normativo-
compulsiva que necesaria e irremediablemente emana y proyecta de su seno el
Estado.

NOTA: Estas perspectivas no son totalmente excluyentes ni antagnicas entre s, sino

que, por el contrario, de su fusin y su complementariedad surgen las connotaciones y
propiedades que dan sentido a la nocin Estado. En ese contexto, esta acepcin alude a
una sociedad poltica autnoma y organizada para estructurar la convivencia que ejerce
un poder soberano desde una titularidad abstracta y permanente, la cual, para legitimar
su presencia y cumplir la realizacin de los fines de la vida comunitaria, establece un
orden jurdico coactivo. Como sociedad poltica opera sobre un ncleo humano en
donde el comportamiento coexistenciales se proyecta por la influencia o accin de una
energa social (poder) que decide, define, defiende o transforma el orden de la

10
convivencia. Dicha sociedad es organizada en la medida en que cuenta con un conjunto
de instituciones, normas, mtodos y planes destinados a asegurar la aplicacin de una
accin poltica tendente a alcanzar determinados objetivos comunitarios (la
supervivencia, el progreso comn, la libertad, etc.) (Snchez 1983: 175).

El Estado es una sociedad poltica autnoma y organizada para estructurar la

convivencia, en razn de que se trata de un conjunto permanente de personas que se
relacionan por la necesidad de satisfacer imperativos afines de supervivencia y progreso
comn. Para ello requiere de un sistema de relaciones coexistenciales dotado de fuerza
social y basado en una relacin jerrquica: gobernantes y gobernados (Garca 2010:
66).

1.2. ELEMENTOS DEL ESTADO

Son elementos del Estado: el pueblo, el territorio y el poder.

1.2.1. El pueblo

El pueblo es la multitud de personas, unidas por vnculos polticos y jurdicos que

habitan un determinado espacio geogrfico, que conforman un ente distinto de ellas: el
Estado, el cual se erige como el sujeto de Derecho por excelencia. Concretamente,
pueblo es el conjunto de hombres sometidos a los preceptos de Derecho.

El pueblo tiene doble funcin: es elemento del Estado como sujeto del poder pblico y
es objeto de la actividad del Estado. Es decir, el pueblo tiene una doble cualidad: de
sujeto y objeto del poder del Estado.

Es lo mismo pueblo y nacin? La palabra pueblo indica la multitud de personas que

componen el Estado, ligadas por vnculos polticos y jurdicos, que habitan un
determinado espacio geogrfico. En cambio, el trmino nacin indica a la multitud de
personas, que habitan o no en un determinado territorio, ligadas por vnculos polticos o
sin ellos, pero s por vnculos naturales, no siempre esenciales, por ejemplo, tnicos,
religiosos, histricos, psicolgicos, de idioma. El pueblo de un Estado puede
comprender a varias nacionalidades, cuyos individuos estn vinculados poltica y
jurdicamente por un ordenamiento jurdico estable (Ferrero 2003: 226).

11
1.2.2. El territorio

El Estado legisla, administra y ejerce jurisdiccin, de modo exclusivo, sobre las

personas y bienes situados en su territorio. En un territorio solo puede ejercer soberana
y jurisdiccin un Estado independiente; si existieran dos o ms Estados independientes
en un mismo territorio, estaran en permanente guerra por oposicin de sus intereses y
porque sus conflictos no podran resolverse por juez alguno.

Jurdicamente, el territorio tiene dos significaciones uno positivo, en cuanto las

personas que se encuentran en l estn sometidas al poder del Estado; y negativo el otro,
por cuanto se prohbe a cualquier otro poder no sometido al del Estado ejercer autoridad
en el territorio sin autorizacin expresa por parte del mismo (Torres 2015: 1084).

1.2.3. El Poder

En toda relacin social existe el poder, entendido como la capacidad que tiene una
persona o grupo de imponer su voluntad sobre otra persona o grupo. El poder es la
probabilidad que un actor dentro de un sistema social est en posicin de realizar su
propio deseo, a pesar de la resistencia (Jellinek 2012: 507), quien lo ejerce impone
comportamientos. En toda sociedad existen algunos individuos que tienen la capacidad
de coordinar, dirigir, controlar e integrar los esfuerzos de los dems, asumiendo sus
propias responsabilidades. A travs del poder los miembros de una sociedad se
distinguen en gobernantes y gobernados (Torres 2015: 1088).

En general con la palabra poder se hace referencia a toda forma de influencia que se
ejerce entre personas o grupos, sean estos privados o pblicos. El poder puede ser fsico,
intelectual, moral, lingstico, familiar, religioso, econmico, poltico, privado, etc.

1.3. LA SOBERANA DEL ESTADO

El concepto surgi de una necesidad: En sentido restringido, en su significado

moderno, el termino soberana aparece, a fines del 1500, junto con el de estado, para
indicar plenamente el poder estatal, nico y exclusivo sujeto de la poltica. Este es el
concepto poltico-jurdico que permite al estado moderno, con su lgica absolutista
interna, afirmarse sobre la organizacin medieval del poder, basada, por un lado, sobre
los estratos y sobre los estados, y, por el otro, sobre las dos grandes coordenadas

12
universalistas del papado y del imperio: esto se produce segn una exigencia de
unificin y de concentracin del poder para realizar en una sola instancia el monopolio
de la fuerza de un determinado territorio y por sobre una determinada poblacin, y para
realizar en el Estado la mxima unidad y cohesin poltica (Matteucc 1982: 1535)

El concepto soberana puede seguir siendo til a la teora del Estado y al Derecho
Constitucional en la medida en que se use su sentido amplio, se prescinda de su
significado etimolgico e histrico y se atribuya un papel definitorio de la forma de
ejercer el poder.

1.3.1. Definicin de soberana

Hller sostiene que Consiste esta en la capacidad, tanto jurdica como real, de decidir
de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la unidad de la cooperacin
social-territorial, en caso necesario incluso contra el derecho positivo y, adems, de
imponer la decisin a todos los habitantes del territorio (Heller 2011: 262).

La soberana es una propiedad inmanente del Estado; este constituye un poder

soberano que no reconoce otro poder superior. El poder soberano del Estado es
inconstratable (no se le puede oponer resistencia u obstculo que pueda impedir la
realizacin de lo ordenado), incondicionado (el contenido de las decisiones estatales no
puede ser impuesto por terceros), jurdico (es un poder regulado por el Derecho),
irrenunciable (el poder estatal no se puede transferir o enajenar: su ejercicio es
inexorable para la existencia del Estado), supremo (se encuentra por encima de
cualquier otro poder, como garanta de la existencia y unidad del Estado; la soberana
existe o no existe) (Torres 2015: 1090).

2. LA CORRUPCIN

2.1.CORRUPCIN
2.2.1. Acepciones

Una definicin general que podemos expresar entorno a lo que significa corrupcin es:
El uso de cargos pblicos para ganancias privadas cuando un funcionario encargado
de llevar a cabo una tarea por parte del pblico se involucra en algn tipo de
malversacin para el enriquecimiento privado. Lo cual nos hace entender que existen

13
dos requisitos para que un acto de corrupcin sea en estricto manifestado en la realidad,
es as, i) que quien ejerce el acto de corrupcin es funcionario y, ii) producto del acto de
corrupcin se genera enriquecimiento privado. Teniendo un cargo pblico a disposicin,
la distancia entre ste y las arcas del Estado es ms estrecha, lo cual implica mayor
facilidad en un cambio de curso del contenido estas. Es as que el movimiento de los
bienes del Estado que ejercen fuera de las funciones del servidor pblico o sin existir
proporcionalidad son llamados actos de corrupcin.

Consolidando esta definicin y ahondando el carcter pblico se expresa que la

corrupcin es el abuso del poder pblico encargado (por eleccin, seleccin,
nombramiento o designacin) para obtener beneficios particulares (econmicos o no)
violando la norma en perjuicio del inters general o el inters pblico (MONTOYA
2015: 18).

Sin embargo, es necesario un entendimiento de la corrupcin desde un arduo anlisis

gramatical del concepto de corrupcin que nos dice que:

El sustantivo corrupcin proviene del latn corruptio, ste significaba para los
clsicos romanos algn tipo de alteracin. Esta alteracin es interpretada como
algo negativo () Corruptio proviene a su vez del verbo corrumpere que significa
echar a perder, descomponer // destruir // pervertir. La raz verbal rumpere tiene
origen onomatopyico, es decir, intenta imitar el sonido de algo para significarlo.
Rumpere quiere imitar el sonido de algo que se rompe de un modo cualquiera. El
romano atiende en esta palabra el hecho mismo de algo que se rompe y no en el
modo por el que ste algo pudo haberse roto (quebradura, cada, explosin,
implosin, etc.). Corrumpere aade al carcter de alteracin que separa que haba
significado corruptio el hecho de romperse. La corrupcin es entonces una
alteracin que separa rompiendo. La corrupcin es un proceso de
desnaturalizacin. A medida que ella evoluciona, la cosa va dejando de ser lo que
era. (Estevez 2005: 45)

As mismo la RAE define la corrupcin expresando que en las organizaciones,

especialmente en las pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las funciones y
medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores1;
mientras que tambin tenemos que la corrupcin es el comportamiento consistente en

1
Disponible en http://dle.rae.es/?id=B0dY4l3

14
el soborno, ofrecimiento o promesa a otra persona que ostenta cargos pblicos, o a
personas privadas, a los efectos de obtener ventajas o beneficios contrarios a la
legalidad o que sean de naturaleza defraudatoria2

As mismo est inmerso en todos los niveles del Estado, lo cual queda expresado de la
siguiente manera cuando empleamos corrientemente el trmino corrupcin,
pensamos entonces en el conjunto de comportamientos inducidos que crean un estado
particular de funcionamiento irregular de las diversas instancias del Estado. Situacin
que implica, en particular, la alteracin o la modificacin (cualitativa o cuantitativa)
de las vas por las cuales el poder poltico se manifiesta normalmente (Du Puit 2005:
101).

La corrupcin puede ser directa o institucionalizada; i) la corrupcin individual o directa

se produce cuando los actos de corrupcin y sus actores pueden ser identificados de
forma clara. En otras palabras, el actor opera directamente sin la intervencin de una
red de corrupcin. El ejemplo ms claro de esto es la corrupcin manifiesta en las
coimas a los policas de trnsito (Montoya 2015: 22), mientras que, ii) la corrupcin
sistemtica o institucional se caracteriza por estar generalizada y se manifiesta en
mltiples esferas a travs de redes de corrupcin. De esta manera, es difcil determinar
a todos los agentes que intervienen. Este tipo de corrupcin se propaga fcilmente y
provoca la ausencia de valores, lo que vuelve confusa la diferencia entre lo correcto e
incorrecto (Montoya 2015: 22).

Esbozado un concepto general de lo que es corrupcin, no es posible entenderlo

integralmente sino tambin entendiendo los principales factores que inciden en su
consolidacin; es as que en el proceso de democratizacin de las diferentes culturas un
factor creador inminente de la corrupcin es el corporativismo, por lo cual se argumenta
que a) el corporativismo [] tenda a estabilizar situaciones existentes a costa de los
sectores ms dbiles o no organizados []; b) fomentaba el egosmo ciego a costa de
una visin global y opona y radicalizaba lo particular versus lo pblico (entendido
como aquello que es comn y general); c) restringa la agenda pbica de las cuestiones
sociales a organizaciones preestablecidas, distorsionndola y d) agravaba la prdida
de control ciudadano sobre instancias que finalmente decidan sus condiciones de vida.

2
Diccionario del espaol jurdico. Definicin disponible en http://dej.rae.es/#/entry-id/E82810

15
De all que a caracterizar al corporativismo como una prctica corrupta, haba slo un
paso (Rabotnikof 1999: 34).

De ah que la corrupcin tenga actualmente relevancia internacional, lo cual ha

generado que hoy en da se hable de hipercorrupcin y se use este trmino para referirse
a aquellas situaciones en las que comparecen sistemas altamente corruptos y
distinguirlos as de acciones individuales relativamente localizables [] estos sistemas
de accin se insertaran en una cultura general permisiva de la violacin a las normas,
en la que el soborno y la extorsin resultaran mecanismos generalizados en todos los
niveles (Rabotnikof 1999: 34).

Lo cual de alguna manera es coherente con el sentimiento popular de la corrupcin en el

Estado, retratado en la encuesta Global Barometer Corruption 2013, donde se
encuestaron a 107 pases (dentro de estos al Per). Es as que el 67% de los encuestados
del Per piensa que la corrupcin es un serio problema del sector pblico del Estado
peruano. Y cabe resaltar que el 85% de los encuestados del Per tienen la percepcin
que la institucin judicial es corrupta o extremadamente corrupta.

Entonces podemos concluir que tanto de parte del desarrollo de la corrupcin en el Per
(punto siguiente de desarrollo en el presente trabajo), como de la percepcin
poblacional del Per, la corrupcin es un serio problema que se ha incrustado en el
Estado peruano, desde el escaln ms bajo hasta su cspide.

2.2. ESBOZO HISTRICO DE LA CORRUPCIN EN EL PER

Para obtener un breve entendimiento del desarrollo de la corrupcin en el Per, creemos

imprescindible un sucinto resumen histrico que hace HURTADO POZO, es as que
apunta a cuatro momentos importantes en el desarrollo histrico de la corrupcin:

i) Periodo republicano; en donde producto de las guerras de independencia se

generaron expropiaciones a sectores de la poblacin y al tener que devolver el
valor de stas se generaron capitales nacionales que sin un mnimo control
desenvolvi una ola masiva de corrupcin;
ii) Explotacin del guano; poca relativa a la segunda mitad del siglo XIX, que
mediante el favoritismo de los polticos en las concesiones se gener el
enriquecimiento de un sector pequeo de la poblacin;

16
iii) Pesca industrial; producto de la corriente del Humboldt en los 70 del siglo XX
el Per lleg a ser el principal producto del pesado y harina de ste, lo percibido
sirvi para conceder favores y contentar a los militares, lo que termin con la
industria masiva del pescado;
iv) Trfico de drogas; uno de los factores de incidencia mayor en el mbito
econmico del Per es la produccin de la hoja de coca y de la pasta bsica de
cocana, lo cual ha otorgado a los traficantes influencia poltica, y debido a la
masiva cantidad de dinero que se genera por estos bienes es que es complicado
identificar si el dinero proviene de actividad legal o del trfico de drogas.

Es as que podemos evidenciar casos de corrupcin masiva que de alguna manera han
devenido en la consolidacin de la corrupcin institucional, es decir, que el Estado est
conformado por un mecanismo de engranajes donde cada uno apoya e impulsa en
conjunto con los dems la corrupcin sin que el sentimiento de que algo est yendo
mal tenga definidos los personajes que lo causaron.

Teniendo en consideracin la formacin del Estado republicano, las prcticas y la forma

de conexin en la organizacin del Estado tuvieron similitud al cmo se desarrollaban
las escalas de poder en la poca colonial. Es as que si bien en la poca colonial 3 las
relaciones eran de virrey-funcionarios y entre stos exista un vnculo de confianza por
lo que el trato mutuo era de privilegios, en la poca republicana: el Estado republicano
se convierte, igualmente, en un Estado patrimonial basado en la relacin personal
entre el seor y sus vasallos, entre el presidente o dictador y los ciudadanos. El tesoro
pblico era administrado y distribuido como un patrimonio personal. Los beneficiarios
reciban estas ventajas en pago de los servicios personales que realizaban en favor de
quien detentaba el poder (Hurtado 2016: 577).

Es por ello que la mayor parte de la riqueza producida u obtenida por el pas ha
alimentado las arcas de los grupos sociales dominantes. La poblacin en su mayora no
ha recibido ms que servicios sociales elementales (sanidad, educacin), mediante un
sistema burocrtico que se ha visiblemente deteriorado. En razn de la crisis

3
Cabe mencionar la relevancia de la burocracia colonial en esta poca, puesto que evidencia la
diversidad de grupos detentadores de poder, que no es sino uno de los factores que promueve la
corrupcin. Es as que adems de evitar el forjamiento de una identidad nacional, crea brechas mayores
entre los diversos grupos que subsistan en esa poca (funcionarios locales, comerciantes ricos,
eclesisticos, propietarios de haciendas, etc.) y estos en busca del poder crearn vnculos polticos de
privilegios e intercambio monetario.

17
econmica y poltica, el Estado no cumpli satisfactoriamente su funcin tradicional,
sobre todo con respecto a los sectores sociales menos favorecidos. No sorprende, en
consecuencia, que la mayor parte del pueblo haya considerado al Estado como una
entidad que le es hostil o simplemente enemiga. (Hurtado 2016: 578).

2.3. PANORAMA NORMATIVO DE LOS DELITOS CONTRA LA

ADMINISTRACIN PBLICA

En el Ttulo XVIII (Delitos contra la administracin pblica), Captulo II (Delitos

cometidos por funcionarios pbicos), Seccin IV (Corrupcin de funcionarios), del
artculo 393 al 401 podemos identificar los delitos relativos a la corrupcin de
funcionarios. De lo cual cabe resaltar el delito tpico ms cercano a lo que conocemos
como corrupcin el cual es el establecido en el artculo l delito de trfico de influencias
se encuentra regulado en el Ttulo XVIII, Captulo II, Artculo 384 del Cdigo Penal
Peruano, el cual reza de la siguiente forma:

El funcionario o servidor pblico que, interviniendo directa o

indirectamente, por razn de su cargo, en cualquier etapa de las modalidades
de adquisicin o contratacin pblica de bienes, obras o servicios,
concesiones o cualquier operacin a cargo del Estado concerta con los
interesados para defraudar al Estado o entidad u organismo del Estado,
segn ley, ser reprimido con pena privativa de libertad no menos de tres ni
mayor de seis aos.

El funcionario o servidor pblico que, interviniendo directa o

indirectamente, por razn de su cargo, en las contrataciones y adquisiciones
de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operacin a cargo del
Estado mediante concertacin con los interesados, defraudare
patrimonialmente al Estado o entidad u organismo del Estado, segn ley,
ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de
quince aos.
El delito de trfico de influencias es un delito que se encuentra descrito en el Captulo II
del Cdigo Penal Peruano, el cual regula los distintos tipos penales en agravio de la
administracin pblica.

18
El delito de trfico de influencias tiene como bien jurdico el correcto funcionamiento
de la administracin pblica, y particularmente, el debido procedimiento de la
administracin pblica.

2.4. EL SERVIDOR PBLICO EN LA NORMATIVIDAD PERUANA

En el artculo 40 de la Constitucin Poltica del Per del ao 1993 se expresa que;

No estn comprendidos en dicha carrera (haciendo alusin a la carrera

administrativa) los funcionarios que desempean cargos polticos o de
confianza. []. No estn comprendidos en la funcin pblica los trabajadores de
las empresas del Estado o de sociedades de economa mixta.

Entonces se excluye del concepto de servidor pblico a quienes desempean cargos

polticos o de confianza y a los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades
de economa mixta.

En el artculo 2 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa se expresa que;

No estn comprendidos en la Carrera Administrativa los servidores pblicos

contratados, los funcionarios que desempean cargos polticos o de confianza
[]. No estn comprendidos en norma alguna de la presente Ley los miembros
de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional ni los trabajadores de las
Empresas del Estado o Sociedades de Economa Mixta., cualquiera sea su forma
jurdica.

Entonces se excluye a los servidores pblicos contratados, a los funcionarios que

desempean cargos polticos o de confianza, a los miembros de las Fuerzas Armadas y
Fuerzas Policiales, y a los trabajadores de empresas del Estado o de economa mixta.

Mientras que en el artculo 425 del Cdigo Penal del ao 1991 expresa que;

Se consideran funcionarios o servidores pblicos: 1. Los que estn

comprendidos en la carrera administrativa. 2. Los que desempean cargos
polticos o de confianza, incluso si emanan de eleccin popular. 3. Todo aquel
que independientemente del rgimen laboral en que se encuentre, mantiene
vnculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos
del Estado y que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u

19
 organismos. 4. Los administradores y depositarios de caudales embargados o
depositados por autoridad competente, aunque pertenezcan a particulares. 5. Los
miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional. 6. Los dems indicados
por la Constitucin Poltica y la ley.

Comparando con los anteriores documentos normativos, podemos notar que el concepto
de funcionario pblico segn el Cdigo Penal es amplio y abarca tanto el concepto el
concepto restringido de servidor pblico como las exclusiones que menciona la
Constitucin y la Ley de bases de la Carrera Administrativa.

Sin embargo, ms all de las contradicciones que puedan expresarse en los documentos
normativos mencionados, el concepto que ofrece el Cdigo Penal atiende a un concepto
funcional que responde al bien jurdico que se protege en los delitos contra la
Administracin Pblica, que es el correcto funcionamiento de la Administracin
Pblica4.

2.5. EL FUNCIONARIO PBLICO Y LA CORRUPCIN

El funcionario pblico principalmente - se desarrolla en instituciones polticas, que

son las que elaboran normas, y en estructuras burocrticas, que es donde se pone en
prctica dichas normas.

Entonces podra entenderse el uso indebido de un servicio en la formulacin de polticas

como corrupcin poltica; mientras que su uso indebido en la ejecucin de dichas
polticas como corrupcin administrativa. Aunque no siempre es fcil distinguir la
corrupcin poltica de la administrativa, puede decirse que los actores principales de los
actos corruptos son, en la primera, los polticos y, en la segunda, los burcratas.

2.6. EL DELITO DE COLUSIN EN EL CDIGO PENAL PERUANO

Art. 384.- DELITO DE COLUSIN

El funcionario o servidor pblico que, interviniendo directa o indirectamente, por
razn de su cargo, en cualquier etapa de las modalidades de adquisicin o
contratacin pblica de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operacin
a cargo del Estado concerta con los interesados para defraudar al Estado o entidad u

4
Es por ello que se logr equiparar a Vladimiro Montesinos Torres y a Alberto Kouri Bumachar como
servidores pblicos.

20
 organismo del Estado, segn ley, ser reprimido con pena privativa de libertad no
menos de tres ni mayor de seis aos.
El funcionario o servidor pblico que, interviniendo directa o indirectamente, por
razn de su cargo, en las contrataciones y adquisiciones de bienes, obras o servicios,
concesiones o cualquier operacin a cargo del Estado mediante concertacin con los
interesados, defraudare patrimonialmente al Estado o entidad u organismo del
Estado, segn ley, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni
mayor de quince aos.

2.6.1. Bien jurdico

Como se seal en la primera parte del presente captulo, el delito de Colusin de
acuerdo a nuestra normativa, se encuentra previsto en la seccin referida a delitos contra
la Administracin Pblica. Esta acotacin, es muy importante pues nos revela a qu
clase de bien jurdico se otorga proteccin en el tipo penal especfico. No obstante,
como se seal, no siempre el correcto funcionamiento recibe una proteccin directa,
sino es a partir de valores u objetos que se llega a la misma.

Decimos de manera genrica que el bien jurdico protegido en los delitos contra la
administracin pblica es el normal y recto funcionamiento de la administracin
pblica. De manera especfica se protege la regularidad, prestigio y los intereses
patrimoniales de la administracin pblica, expresado en la idoneidad en el
cumplimiento de las obligaciones funcionales de los funcionarios o servidores pblicos
(Salinas 2009:155).

En ese sentido el bien jurdico especfico en estos delitos es la bsqueda de la

regularidad y correccin en el ejercicio de la funcin de negociacin, as como proteger
el patrimonio del Estado (ROJAS 2016:192). Por otro lado tenemos a la objetividad e
imparcialidad de la actuacin de la administracin pblica en el mbito de la actuacin
de las contrataciones pblicas (Martinez 2017: 3) o el simple prestigio de la
administracin pblica, otros autores nos hablan de la proteccin de la expectativa que
se tiene sobre la actuacin de la administracin pblica en el marco de la contratacin 5.

5
Desde otra posicin se establece que: El bien jurdico especficamente protegido en el delito de
colusin desleal es la asignacin eficiente de recursos pblicos en las operaciones contractuales que el
Estado lleve a cabo, o en cualquier tipo de operaciones a cargo de este.359 Esta posicin se encuentra

21
De entre estas modalidades de bien jurdico especifico, hemos notado que en el delito de
colusin existen diversas posturas entorno a su objeto de proteccin, unas que parten de
sostener la correccin de los funcionarios pblicos conforme a los principios de
legalidad, eficiencia, economa e imparcialidad dentro de las relaciones de contenido
econmico entre la administracin pblica y los administrados (Extebarria 1997: 206).
Sin embargo, tal como seala (Garca 2008:65):

No creemos que el bien jurdico protegido sea aqu los principios de economa,
eficiencia e imparcialidad en la gestin de los intereses pblicos toda vez que bajo esta
lgica tambin las negociaciones o los contratos negligentes o que no cubren de manera
ms adecuada el patrimonio del estado vendra a representar la comisin de un delito.
Dichos principios lo que pretenden es la optimizacin, mejora y mxima eficacia de los
procesos de contratacin, empero, ello no quiere decir que si no se logran los objetivos
deban criminalizarse los comportamientos.

A partir de esto, si el agente en razn de su cargo ha sido encomendado para participar

en representacin del estado en contratos, suministros, licitaciones u otro contrato de
ndole patrimonial, debe buscar cumplir con lo encargado, preocupndose por obtener el
mejor provecho para el estado, para lo cual debe maximizar sus opciones, siendo lo ms
diligente posible, debido a que est en juego, la inversin de fondos estatales. Sin
embargo, si bien se exige que el funcionario pblico se preocupe de actuar de manera
eficiente en la administracin de fondos estatales dirigidos a un uso en especfico:
contratacin de bienes o servicios, eso no debe significar que en caso de actuar no tan
diligente o eficientemente en aquellos negocios en los que participa, est cometiendo el
ilcito, pues castigar un desempeo mediocre, ineficiente, significara ir en contra del

respaldada parcialmente por la Ley de Contrataciones del Estado360, en su artculo 4, el cual establece
los principios que deben orientar la actuacin de los funcionarios pblicos en las contrataciones. Debe
partirse de la premisa que afirma que la administracin de recursos del Estado se ve reflejada en la
entrega de servicios pblicos. Estos buscan satisfacer las necesidades y condiciones mnimas o bsicas
que los ciudadanos necesitan para su desarrollo. Por este motivo, el uso o gestin eficiente e imparcial
de los recursos es imperativo para hacer viable el ejercicio de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. Manual de delitos contra la administracin pblica. MONTOYA, Yvan. Instituto de
Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (IDEHPUCP). Pontificia
Universidad Catlica del Per, 2015, p. 137. Disponible en virtual: http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-
content/uploads/2016/04/Manual-sobre-Delitos-contra-la-Administraci%C3%B3n-
P%C3%BAblica.pdf

22
carcter de ultima ratio del derecho penal, esto, como ltimo medio de control social,
reservndose para este mal desempeo, sanciones de ndole distinta al penal: sanciones
administrativas.
Asimismo se sostiene que lo protegido en la colusin es la transparencia e imparcialidad
(Abanto 2003: 506) de los agentes pblicos cuando actan en representacin del estado
en los contratos previstos en la norma, buscndose as, que los mismos concierten con
aquellas personas naturales o jurdicas de derecho privado que ofrecen bienes o prestan
servicios, generando un perjuicio al estado. No obstante, debe tomarse en cuenta que
cuando un funcionario pblico es encomendado en la tarea de gestionar negocios
favorables para el Estado, de por si no puede hablarse de imparcialidad pues su actuar
est determinado a corresponderse a la obtencin de la mayor ventaja en el negocio para
el Estado.
Consideramos que definir el bien jurdico en correspondencia a deberes de diligencia,
transparencia y probidad, no es suficiente para delimitar el mismo. Debe tomarse en
cuenta el trasfondo de este delito, esto es, su carcter patrimonial y el perjuicio que se
exige para la consumacin del mismo. Es decir, cuando se otorga el poder de
representar al estado en la adquisicin de bienes o servicios a partir de los distintos
contratos previstos en la norma, el Estado como cualquier agente econmico lo que
busca es obtener bienes y servicios que cumplan con sus exigencias de precio adecuado
y bienes o servicios de buena calidad, con lo que al concertarse con el interesado, no
solo omiten actuar conforme a su deber de respeto a todo proceso de contratacin sino
tambin se omite que toda contratacin est libre de intereses particulares que no
corresponden al Estado como tal. Por tanto consideramos que debido a que lo que se
est vulnerando aqu es el patrimonio del Estado, el bien jurdico es este, pues es a partir
de proteger todo contrato de carcter patrimonial donde interviene el Estado, es que se
protege el patrimonio del mismo, evitndose as que sea utilizado de manera negligente,
sin un proceso previo de evaluacin de posibilidades que le generen mayor utilidad al
Estado.

2.6.2. Comportamiento tpico

A partir de un anlisis del tipo penal de colusin, es necesaria la concurrencia de dos
elementos.

23
 a) Defraudacin producto de la concertacin
La colusin conforme a nuestro Cdigo Penal se constituye como aquella defraudacin
del Estado o entidades sostenidas por este, mediante concertacin o acuerdo con los
interesados en convenios, ajustes, liquidaciones o suministros. Esto implica, que el
funcionario ha violado la confianza que le fue depositada para negociar en mrgenes de
utilidad para el Estado. No obstante, no basta con que se de la concertacin entre el
funcionario y quien ofrece el bien o servicio, sino es necesario que producto de esta
concertacin ilegal - en la que el funcionario asume una posicin contraria a las
expectativas patrimoniales del Estado se genere un perjuicio al fisco, es decir un dao
econmico al Estado, en razn a perjudicarlo como agente econmico.

Sin embargo, no se habla de cualquier defraudacin sino aquella que, producto del
concierto confabulatorio con los interesados, que por su naturaleza misma rebasa y
contradice los trminos de entendimiento normales de toda concertacin que acompaa
la celebracin de negociaciones o contratos. Es natural a la lgica de toda
contratacin o negociacin que exista en mayor o menor grado de acercamientos,
conversaciones, concertaciones para afirmar y definir los trminos de entendimiento
contractual, conforme a las bases administrativas prefijadas en la ley y el reglamento.
Lo que no es normal es que esta concertacin sea practicada para engaar y pasar por
encima de las expectativas de calidad o idoneidad, precio y oportunidad que satisfagan
las pretensiones objetivas y racionales de la administracin pblica; es inaceptable
para la administracin pblica y tambin para el derecho penal que dicha concertacin
sea confabuladora, dolosa e ilegal (Rojas 2016: 413).

De modo que, no nos referimos a una concertacin ventajosa para el Estado

necesariamente, pues desde el momento que confluyen voluntades a travs de la
concertacin, no respetndose procesos de contratacin, procedimientos reglados, en los
que no se observa que se ha buscado calidad del bien y servicio a un precio acorde a los
mismos, entonces es ah donde calza el presupuesto de concertacin que busca
defraudar al Estado, pues se perjudica al Estado como agente econmico, destinando el
patrimonio encomendado para negociar hacia servicios o bienes que no cumplen con
criterios de calidad y precio, generndose as un perjuicio al fisco. Por tanto, no existe
colusin si no hay concertacin y defraudacin al Estado o sus entidades, tampoco es
colusin aquella concertacin entre funcionarios o aquellas que es realizada con

24
funcionario que no tiene nexo funcional, decir que no maneje la licitacin u operacin.
A modo de ilustrar el delito de colusin, tenemos los siguientes casos:
Existira concertacin o confabulacin cuando:
Se presentan precios simulados;
Se admiten calidades de bienes o servicios inferiores a las requeridas
Se aceptan obras sin calidades tcnicas aprobadas
Se concierta para la adquisicin y omisin de evaluar cotizaciones con la finalidad de
favorecer a la empresa proveedora.
b) mbito de comprensin tpica de los negocios jurdicos
Los negocios en los que tenga que intervenir el funcionario o servidor son: contratos en
los que es parte el Estado, suministros (provisiones o abastecimiento de bienes diversos
que hace o recibe el Estado), licitaciones (donde el estado invita a los interesados, sean
personas naturales o jurdicas de derecho privado para que estas formulen propuestas),
concursos de precios, subastas, u otra operacin de naturaleza semejante, esto, contratos
de contenido patrimonial.

2.7.EL BIEN JURDICO CONFIANZA EN LOS MARCOS DE NEGOCIACIN

PBLICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica desde una perspectiva objetiva, viene a constituirse como un

puente entre el Estado y la sociedad civil, es decir como una concrecin del Estado, ante
la carencia de realidad del mismo en la vida prctica.
Su existencia se legitima de la siguiente manera:
Su existencia jurdica, en dicha perspectiva, slo cobra legitimidad social en la
medida que se identifica con sus cometidos y destino: el servicio a la sociedad y a los
ciudadanos, bajo estndares de eficacia, sometimiento al ordenamiento jurdico y
reafirmacin del derecho de los seres humanos a convivir e interactuar en condiciones
de racionalidad y dignidad, as como de recibir por parte del Estado, bajo el cual se
acogen, gratificaciones que potencien su condicin existencial y eleven su calidad de
vida" (Rojas 2007: 6).
La administracin pblica, es de gran importancia para la sociedad y el Estado, dado
que es el medio o mecanismo que hace posible el acercamiento entre ambas realidades.
Por lo mismo, es vital que la sociedad confe en la administracin pblica, no en cuanto

25
tal sino en cuanto a los servicios que preste a los administrados, esto se verificar a
partir de la labor realizada por los funcionarios que conforman esta figura, denominada
administracin pblica. De ah que en los delitos contra la Administracin Pblica, lo
que se protege es el correcto funcionamiento de la misma, es decir la eficacia y la
objetividad (Feijoo 1990: 701), con las que se debe servir a los intereses generales, sin
que se pretenda con ello exigir la perfeccin, excelencia o lo impecable, sino el
cumplimiento de unos mnimos por parte de la administracin pblica a la hora de
servir a los intereses de la sociedad.
En ese sentido, ser funcionario pblico, todo aquel que tenga una posicin u obligacin
especial en relacin a tal funcionamiento, es decir que ejerza una funcin pblica,
siendo importante citar el artculo 425 de la parte especial del cdigo Penal 6, donde se
establece el catlogo de quines son considerados funcionarios pblicos, donde en
resumen se observa que tal calidad funcionarial se obtiene a partir de mandato de ley,
mediante eleccin o nombramiento. Es necesario sealar, que todo funcionario pblico
tiene la obligacin general de llevar un cabal desempeo en su ejercicio funcional, sin
embargo, esta no es la nica, pues tendrn a su vez obligaciones especiales en razn del
tipo de cargo que realicen, por lo que en cada tipo penal relativo a delitos cometidos por
funcionarios pblicos, se observa que cada hecho delictivo proviene del incumplimiento
de una obligacin especial.
Por eso, debe tomarse en cuenta que los distintos tipos penales catalogados como
Delitos contra la Administracin Pblica, no protegen directamente el correcto
funcionamiento de la Administracin Pblica, sino objetos intermedios que derivan en
la proteccin de la misma. Estos, son los llamados objetos de proteccin del bien
jurdico correcto funcionamiento de la Administracin Pblica, que son atacados por
los distintos tipos penales. Esta distincin entre bien jurdico y objetos de proteccin

6
Art. 425: Funcionarios o Servidores Pblicos
Se consideran funcionarios o servidores pblicos:
Los que estn comprendidos en la carrera administrativa. Los que desempeen cargos polticos
o de confianza, incluso si emanan de eleccin popular. Todo aquel que independientemente
del rgimen laboral en el que se encuentre, mantiene vnculo laboral o contractual de
cualquier. naturaleza con entidades u organismos del Estado y que en virtud de ello ejerce
funciones en dichas entidades u organismos. Los administradores y depositarios de caudales
embargados o depositados por autoridad competente aunque pertenezcan a particulares. Los
miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional. Los dems indicados por la Constitucin
Poltica y la ley.

26
parte de la idea del sentido amplio que implica el correcto funcionamiento de la
administracin pblica, que en sntesis implicara:
Ejercicio de funciones y servicios bajo pautas de correccin y sometimiento a la
legalidad; observancia de los deberes del cargo o empleo; regularidad (continuidad) y
desenvolvimiento normal de tal ejercicio; prestigio y dignidad de la funcin; probidad
de sus agentes; proteccin del patrimonio pblico; parcialidad en el desenvolvimiento
decisional; etc (Rojas 2002: 10).

3. CASOS EMBLEMTICOS DE GOBIERNOS LOCALES

Segn el diario Gestin (Gestin, 2017)

Durante el 2016, se han detectado 32 925 casos de corrupcin que se han registrado.
Esta cantidad de casos implica una prdida de S/ 12 600 millones que equivale al 10 %
del presupuesto anual.

Durante los ltimos aos el Per fue testigo de varios casos corrupcin. Segn diarios
(La Repblica, 2017), ms de 20 alcaldes y exalcaldes provinciales y distritales estn
involucrados en casos de corrupcin, algunos estn siendo investigados, procesados o
sentenciados. Entre ellos tenemos:

Carlos Burgo sentenciado a 16 aos de prisin

En Chiclayo, Roberto Torres es investigado por corrupcin de funcionarios
En Chilca, Richard Ramos valos detenido por corrupcin de funcionarios
En Apurmac, Odiln Huanaco Condori se encuentra prfugo por delitos
similares.
La Libertad, Snchez Carrin 4 aos de prisin suspendida
Ayabaca, Juan Garca Carhuapoma fue condenado a 18 meses por malversacin
de fondos
Sullana, Jaime Bardales fue sentenciado a 13 aos de prisin

3.1. EL CASO LA CENTRALITA

Este caso de corrupcin sali a la luz durante el 2013 y 2014, se dio en el departamento
de Ancash y estuvo a cargo de Csar lvarez. Cabe sealar que en este caso se implic
diferentes delitos como homicidio, secuestro, corrupcin, falsificacin y entre otros

27
delitos. Sin embargo, con respecto a este trabajo solo nos interesa analizar los delitos de
corrupcin. El modus operandi de Csar lvarez era mantener el control de las
licitaciones de las obras pblicas en la regin y la Municipalidad Provincial del Santa
entre el 2010 y 2014. La taza impuesta a cada empresa por cada licitacin que obtena
era del 10 % del valor de la licitacin de la obra (El Comercio, 2014). Estas acciones
delictivas lograron que la mafia enquistada lograra manejar alrededor de S/ 1414
millones.

3.2. CASO FELIX MORENO

En este caso de corrupcin, se estima que los actos de corrupcin generaron un perjuicio
de S/ 96.5 millones al erario nacional. Estos actos de corrupcin provendran de los
proyectos de la avenida Nstor Gambeta, las obras de construccin de Corpac, venta del
ex fundo Oquendo, entre otras obras o negociaciones que se hizo durante el gobierno de
Flix Moreno. (La Repblica, 2017)

3.3.CASO ODEBRECHT

En este caso, segn la informacin de la Contralora, desde 1998 hasta 2015 se

ejecutaron 23 proyectos por unos 16 940 millones de dlares entre Odebrecht y el
Estado peruano. Se estima que el perjuicio que habra realizado Odebrecht sera de S/
283 millones. Entre las obras que realiz Odebrecht, tenemos el Gaseoducto Sur
peruano, el Metro de Lima Lnea 1 Tramo 1 y la Va Costa Verde Tramo Callao, entre
otras ms. (Paulo, 2017)

As como estos casos tenemos muchos, es por ello, que el Estado se ve en la imperiosa
tarea de establecer mecanismos legales en los cuales se evite que estos casos se
reduzcan. Esta modificacin legal puede ir desde temas penales como tambin temas de
regulacin a travs del OSCE.

28
 CAPTULO II
SISTEMA DE ADQUISICIONES Y
CONTRATACIONES DEL ESTADO
4. MARCO NORMATIVO
La normativa especial, de carcter administrativo, referida al proceso de contratacin
del Estado y el abastecimiento de bienes, servicios y ejecucin de obras tiene su origen
recin hacia la segunda mitad del siglo XX, pues antes dichos contrataciones del Estado
eran reguladas por las normas civiles y se recurra ms a las concesiones. Sin embargo,
hacia los aos 50s se empieza a constituir una regulacin especializada que intento
establecer un orden en el proceso de adquisicin de bienes y servicios. Justamente
Richard Tirado complementa la periodizacin de Jorge Dans, planteado 4 periodos de
la contratacin administrativa en el Per, que van desde el 2006 hasta el 2013 y estos
son: 1) Primer periodo (50s-80s), caracterizado por una dispersin absoluta respecto a
las normas que regulaban las diversas modalidades de contrataciones del Estado; 2)
Segundo periodo (79 90s), en el cual se crearon el RULCOP , RUA, CONSULCOP;
Tercer periodo (90s-2006), en el cual se promulg la ley N 26850, Ley de
Contrataciones y adquisiciones del Estado, y creacin de CONSUCODE e
implementacin del arbitraje; Cuarto periodo (2007-2013), marcado por un contexto de
globalizacin e integracin econmica y comercial del Estado a travs de su
participacin en OMC, ALCA, CAN, ASPEC, entre otros.

De lo expuesto, se puede colegir que existe una suerte de dinamismo, concretizada en

esa tendencia a las reformas de las normativas referidas a los procesos de contratacin,
dndole ese dinamismo al derecho administrativo manifestado por Gazzolo, para quien
es susceptible de continuas y rpidas transformaciones, a tal punto que se configura
como la rama ms cambiante del Derecho. Esto seguramente se debe a que la actividad

29
de la administracin pblica mira esencial y directamente al inters pblico, estando
precisamente las necesidades colectivas e individuales sujetas a continuos cambios
(Gazzolo 1962:22). Sin embargo, nuestra unidad temporal de anlisis se circunscribe al
ao 2014, en el cual encontraremos las siguientes normas.

4.1. CONSTITUCIN POLTICA

La constitucin poltica de 1993 e incluso de 1979 ya regulaban los procesos de
contratacin, especficamente los dos procesos ms importantes, como son los procesos
de licitacin pblica y concurso pblico. Esto queda manifestado en el art. 76 de la
constitucin poltica de 1993:
las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos
se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la
adquisicin o la enajenacin de bienes.
La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto seala la ley de
presupuesto se hace por concurso pblico. La ley establece el procedimiento, las
excepciones y las respectivas responsabilidades

4.2. MARCO NORMATIVO PRINCIPAL (LCE y RLCE)

4.2.1. Ley N 29873 y su Reglamento

El marco normativo de contrataciones estatales tiene como norma principal a la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N 29873, (en adelante, LCE) y a su Reglamento, DS
138 2012 (en adelante, RLCE)7. Ambos regulan los procesos que desarrollan las
entidades del Estado con el fin de obtener bienes, servicios u obras necesarias para el
cumplimiento de sus funciones. Dicha normativa principal regula los contratos
celebrados del Estado para la adquisicin de bienes, servicios, suministros, consultores
y ejecucin de obras.
4.2.2. Alcances
Establece las normas bsicas que encauzan la actuacin de las Entidades del sector
pblico, dentro de criterios de racionalidad y transparencia, en los procesos de
adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras y regula las obligaciones y
derechos que se deriven de los mismos.

7
Justamente ambas leyes modificaron respectivamente al D Leg. 1017 (LCE) y al DS N184-2008 (RLCE).

30
4.2.3. mbito de aplicacin
Se encuentran comprendidos dentro del alcance de la ley N 29873, bajo el trmino
genrico de Entidad los siguientes casos:
a) El Gobierno Nacional, sus dependencias y reparticiones
b) Los Gobiernos Regionales, sus dependencias y reparticiones
c) Los Gobiernos Locales, sus dependencias y reparticiones
d) Los Organismos Constitucionales Autnomos
e) Las Universidades Publicas
f) Las Sociedades de Beneficencia y las Juntas de Participacin Social.
g) Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional del Per
h) Los Fondos de Salud, de Vivienda, de Bienestar y dems de naturaleza anloga
de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per.
i) Las Empresas del Estado de derecho pblico o privado, ya sean de propiedad de
Gobierno Nacional, Regional o Local y las empresas mixtas bajo control
societario del Estado.
j) Los proyectos, programas, fondos, rganos desconcentrados, organismos
pblicos del Poder Ejecutivo, instituciones y dems unidades orgnicas,
funcionales, ejecutorias y/o operativas de los Poderes del Estado; as como los
organismos a los que alude la Constitucin Poltica del Per y dems que sean
creados y reconocidos por el ordenamiento jurdico nacional, siempre que
cuenten con autonoma administrativa, econmica y presupuestal.

4.2.4. Principios
Los procesos de contratacin regulados por la presente ley y su reglamento se rigen bajo
los siguientes principios, sin que ello implique la no aplicacin de otros principios
generales del derecho pblico:

a) Principio de Promocin del Desarrollo Humano: Se refiere que toda

contratacin pblica debe coadyuvar al desarrollo humano en el mbito nacional,
de conformidad con los estndares universalmente aceptados sobre la materia.
b) Principio de Moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de
contratacin de las entidades estarn sujetos a las reglas de honradez, veracidad,
intangibilidad, justicia y probidad.

31
c) Principio de Libre Concurrencia y competencia: En los de contrataciones se
incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e
imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores.
d) Principio de imparcialidad: Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y
rganos responsables de las contrataciones de la Entidad, se adoptarn en
estricta aplicacin de la presente norma y su Reglamento; as como en atencin a
criterios tcnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y
contratistas.
e) Principio de Razonabilidad: En todos los procesos de seleccin el objeto de los
contratos debe ser razonable, en trminos cuantitativos y cualitativos, para
satisfacer el inters pblico y el resultado esperado.
f) Principio de eficiencia: Las contrataciones que realicen las entidades debern
efectuarse bajo las mejores condiciones d calidad precio y plazos de ejecucin y
entrega y con el mejor uso de los recursos materiales y humanos disponibles.
Las contrataciones deben observar criterios de celeridad, economa y eficacia.
g) Principio de Publicidad: las convocatorias de los procesos de seleccin y actos
que se dicten como consecuencia debern ser objeto de publicidad y difusin
adecuada y suficiente a fin de garantizar de libre concurrencia de los potenciales
postores.
h) Principio de Transparencia: Toda contratacin deber realizarse sobre la base
de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores.
Los postores tendrn acceso durante el proceso de seleccin a la documentacin
correspondiente, salvo excepciones previstas en la presente norma y su
Reglamento. La convocatoria, el otorgamiento de la Buena Pro y los resultados
deben ser de pblico conocimiento.
i) Principio de Economa: En toda contratacin se aplicarn los criterios de
simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos, en las
etapas de los procesos de seleccin y en los acuerdos y resoluciones recados
sobre ellos, debindose evitar exigencias y formalidades costosas e innecesarias
en las Bases y en los contratos.
j) Principio de Vigencia Tecnolgica: Los bienes, servicios o la ejecucin de
obras debe reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgicas
necesarias para cumplir con la efectividad lo fines para los que son requeridos,
desde el mismo momento en que son contratados, y por un determinado y

32
 previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y
repotenciarse si fuera el caso, con los avances cientficos y tecnolgicos.
k) Principio de trato justo e igualitario: Todo postor de bienes, servicios o de
obras debe tener participacin y acceso para contratar con las Entidades en
condiciones semejantes, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas
o prerrogativas.
l) Principio de Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes debern
guardar una razonable relacin de equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio
de las facultades que corresponden al Estado en la gestin del inters general.
m) Principio de Sostenibilidad Ambiental: En toda contratacin se aplicarn
criterios para garantizar la sostenibilidad ambiental, procurando evitar impactos
ambientales negativos en concordancia con las normas de la materia.

Estos trece principios servirn de como parmetro de las actuaciones de los funcionarios
pblicos, rganos responsables de las contrataciones y particulares (postores y
contratantes) en todas las fases del proceso de contratacin del Estado, con la finalidad
de garantizar que el sector pblico obtenga bienes, servicios y obras de calidad
requerida, en forma trasparente, oportuna y a precios y costos adecuados; y servirn
tambin de criterio interpretativo e integrador para la aplicacin de la presente norma y
su reglamento.

4.3. MARCO NORMATIVO COMPLEMENTARIO

4.3.1. Normativa de OSCE

Esta normativa est bsicamente constituido por normas emitidas o relacionadas con el
funcionamiento del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (en adelante,
OSCE). As tenemos: Directivas, Bases Estndar, acuerdos de sala plena del Tribunal de
Contratacin del Estado (en adelante, TCE), instrumentos de gestin (TUPA, ROF,
MOF). Adems, de instrumentos no normativos como Opiniones, pronunciamientos y
comunicados.

4.3.2. Normativa de PERU COMPRAS

Dicha institucin fue creada hacia el ao 2008 mediante el Decreto Legislativo N
1018, en concordancia con el art. 82 del D.S. N 184-2008-EF y que tiene como

33
principales funciones: realizar las Compras Corporativas Obligatorias; realizar las
Compras Corporativas facultativas que el encarguen otras entidades del Estado; Realizar
adquisiciones que le encarguen otras Entidades del Estado, de acuerdo al convenio
correspondiente, incluyendo la determinacin de las caractersticas tcnicas de los
bienes y servicios a contratar y el valor referencia, asesorar a las Entidades del Estados;
promover y conducir los procesos de seleccin para la generacin de Convenios Marco
para adquisicin de bienes y servicios; y llevar a cabo los procesos de seleccin para
adquisiciones especficas que se le asigne mediante decreto supremo, aprobado por el
Consejo de Ministros.
Dicha institucin justamente est regulada por directivas, reglamentos, documentos de
gestin (TUPA, MOF, ROF), resoluciones, entre otras.

4.3.3. Marco normativo supletorio general

En dicha parte encontraremos normas como: Ley General de Procedimiento
Administrativo (en adelante, LPAG), Cdigo Civil, Cdigo penal, Cdigo procesal
penal, entre otras.

4.3.4. Normas presupuestales y de tesorera vinculadas

Ley de sistema de administracin financiera; Ley del presupuesto; entre otros. Estos
sern profundizados en un capitulo posterior, en el cual se analizar la ley del
presupuesto nacional del ao 2014, principalmente.

4.3.5. Normativa de otros sistemas administrativos vinculados

Ley del Sistema Nacional de Control, Ley de la jurisdiccin Contencioso
Administrativo, Ley de transparencia y Acceso a la informacin, Ley de Cdigo de
tica de la funcin pblica, Ley orgnica de las Municipalidades, Ley de Oficina
Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica (ONGEI), entre otras.

34
5. CONTRATO ADMINISTRATIVO

5.1. DEFINICIN
El contrato administrativo es el medio por el cual el Estado se ha servido para realizar el
cumplimiento de sus funciones. En esa lnea coinciden autores como Moraga Klenner,
Dromi, Casggane, Richard Tirado, entre otros. Justamente este ltimo autor lo define
as:
una categora jurdica en virtud de la cual se crean, regular, modifican o extinguen
relaciones jurdicas patrimoniales y que presentan con respecto de los contratos
privados, ciertas particularidades por encontrarse sometidas a normas de derecho
pblico, que determinan de manera subyacente su contenido, principalmente, por el
mbito dentro del cual enmarca su actuacin la administracin pblica (Tirado 2013:
308).

Por otro lado, no se debe olvidar que las contrataciones del Estado han
estado reguladas por el contrato de Derecho comn y justamente sobre dicha bsqueda
de autonoma se encontraran gran cantidad de definiciones doctrinarias y que, sin
embargo, no aportan utilidad para su real definicin, como bien es manifestado Richard
Tirado.
La bsqueda de la sustantividad del contrato administrativo, no debe implicar, perderse
en el excesivo anlisis de las diferencias existentes entre estos [contratos
administrativos] y los contratos privados de la administracin, toda vez que () carece
de inters, debido a que en trminos ms estrictos se trata de una ms de tantas
logomaquias estriles que tanto abundan en la ciencia del Derecho y que no admite una
solucin concluyente () lo que importa, exclusivamente, es saber a qu normas se
sujetan uno y otro tipo de contratos, cuestin que slo puede resolver el Derecho
positivo (Tirado 2013: 316).

5.2. CARACTERSTICAS
Estas caractersticas del contrato administrativo se realizar a la luz de la naturaleza
jurdica del contrato administrativo, la cual se diferenciar de acuerdo a la posicin o
concepcin: en primer lugar, la concepcin dualista o clsica (limitaciones a la libertad
de las partes; la desigualdad jurdica existente entre las partes del contrato; la
mutabilidad de los contratos administrativos; la posibilidad de afectacin de derechos de

35
terceros); y en segundo lugar, la concepcin unitaria, que plantea que los contratos
suscritos por el Estado sonde categora nica, diferencindose entre s por la
modulacin o regulacin del Derecho pblico que poseen. Se parte de la premisa que
todos los contratos celebrados por el Estado son pblicos en la medida que se le
aplica un rgimen especfico del Derecho Pblico. sta es la teora dominante y sobre
ella mencionare algunos criterios de clasificacin, que sern expuestos en el siguiente
apartado.

5.3. CLASIFICACIN
Dentro de los criterios de clasificacin expuesto por ambas teoras: Teora dualista
(criterio subjetivo, criterio de la jurisdiccin, criterio formal, criterio de la clusula
exorbitante, criterio de servicio pblico y el criterio de la funcin administrativa) y
Teora unitaria, consideramos que en base a los fundamentos expuesto en lneas
anterior, se tendr como referente la concepcin unitaria de la naturaleza jurdica del
contrato para realizar la clasificacin del contrato administrativo.

5.3.1. En atencin a las funciones que cumplen las partes

Este criterio permite deslindar dos tipos de contratos administrativos: a) los contratos de
colaboracin (rasgo fundamental de la prestacin del particular al Estado, debido a que
el privado se convierte en un colaborador del estado en cumplimiento de su funcin
administrativa; y b) Los contratos de atribucin (lo esencial es la prestacin del Estado
puesto que, la prestacin del contratista, se limita aparecer como contrapartida de las
ventajas que ste pueda obtener. P.e. las concesiones de uso de bienes de dominio
pblico, en las que la prestacin principal corre a cargo del Estado.

5.3.2. En atencin a su tipicidad

En atencin al hecho que el contrato se encuentre regulados o no por una disciplina
concreta y detallada en una ley, se distingue dos clases: a) contratos administrativos
tpicos (regulacin basada en una ley que la partes puedan introducir aquellas clusulas
que no modifiquen sustancialmente dicha regulacin); y b) contratos administrativos
atpicos (carecen de una disciplina normativa que la regule, independientemente si tiene
asignada una nominacin jurdica por disposicin legal).

36
5.3.3. En atencin a su denominacin jurdica
Parte del nome juris del contrato, prescindiendo de si el mismo est sometido o no a una
legislacin especfica. Existen dos clases: a) contratos administrativos nominados; y b)
contratos administrativos innominados.

5.4. CLASIFICACIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO DEL

ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO
La Administracin Pblica tiene la posibilidad de celebrar todo tipo de contratos,
debido a que los contratos de la Administracin Pblica son medios por el cual el
Estado logra sus fines. Sin embargo, existen tipos de contratos que el Estado celebra
con ms recurrencia debido a la importancia que implica para cerrar las brechas de
infraestructura, por ejemplo. Entre los principales tipos de contratos administrativos
tenemos los siguientes:
a) Contratos de Adquisicin de Bienes, que incluye compra de todo tipo de bienes
b) Contratos de Servicios, que incluye la contratacin de servicios sin vnculo
laboral de diversas clases, dentro de los cuales destacan las siguientes: asesora,
consultora, peritaje, supervisin, estudios, inspeccin, auditora externa,
gerencia y servicios generales.
c) Contratos de Ejecucin de Obras.
d) Contratos de Concesin de Obras de Infraestructura.
e) Contratos de Arrendamiento de Bienes a favor del Estado
f) Contratos de Concesin de Servicios.
g) Contratos de Endeudamiento del Estado, sea interno o externo.
h) Contratos de Venta, Arrendamiento, Cesin en Uso y otros actos sobre bienes de
propiedad del Estado
i) Contratos de Donacin a favor del Estado.
j) Contratos de Personal del Estado.

Cada uno de los tipos de contratos mencionados o, determinadas agrupaciones de los

mismos, est regulado por grupos especficos de leyes y reglamentos. La Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley N 29873 y su Reglamento, regulan los
tipos de contratos sobre compra de bienes, contratos de servicios, contratos de ejecucin
de obras y contratos de arrendamiento de bienes a favor del Estado y son, adems, las
normas que determinan la existencia y el mbito de atribuciones de OSCE.

37
 5.5. PROCESOS DE SELECCIN
El proceso de contratacin del Estado se encuentra antecedido del llamado Procesos de
seleccin, regulado en capitulo dos de LCE y su RLCE, y el cual consta de los
siguientes procesos de seleccin: 1. Licitacin pblica; 2. Concurso pblico; 3.
Adjudicacin directa; 4. La adjudicacin de menor cuanta; 5. La subasta interna; 6.
convenios marcos; 7. compras corporativas, siempre de acuerdo a lo que defina el
Reglamento. Justamente ste ltimo determinara las caractersticas, requisitos,
procedimientos, metodologas, modalidades, plazos, excepciones y sistema aplicables a
cada proceso de seleccin. Adems, recordemos que dicha normativa principal (LCE y
RLCE) regulan tanto la fase pre- proceso de seleccin; la fase del proceso de seleccin
y la fase post eleccin conocida como la fase de la ejecucin contractual. Sin embargo,
el proceso de seleccin que ser anlisis de este trabajo es el proceso de seleccin
Licitacin Pblica, puesto que implica una gran cantidad de recursos comprometidos
referido al presupuesto nacional, producto de actos de corrupcin, que intentaremos
describir en este trabajo, en base a informes de control del OCI, informes de gestin,
estadsticas y reportes de la CGR, denuncias periodsticas, encuestas de organismos,
entrevistas, entre otros. Pero nunca perdiendo de vista el papel de funcionario pblico,
pues ste es el principal agente de corrupcin ya sea por su omisin o accin frente a
posibles condiciones irregulares, como ha sido manifestado Hernndez:

Se puede concluir que la responsabilidad de la adecuada gestin de las obras

pblicas recae, bsicamente, sobre los funcionarios pblicos, quienes deben
respetar los principios que rigen los procedimientos de seleccin, en salvaguarda
del sano ejercicio de la funcin estatal. Sin embargo, ellos no son los nicos
responsables. Los vacos normativos, las decisiones polticas y la creciente
corrupcin han incidido de manera gravitante en el curso de la gestin de las obras
pblicas, en especial durante las etapas de actos preparatorios y ejecucin
contractual, donde se generaran la mayora de los actos de corrupcin (Hernndez
2012: 7-8).

Por otro lado, su gran impacto en el presupuesto de la Republica, lo recalca de manera

detallada Magali Fiorella Rojas Delgado: Solo el ao 2011, las casi 2,800 entidades
pblicas contratantes, entre el gobierno nacional, regional y local, as como tambin a

38
travs de empresas pblicas, realizaron ms de 109 mil procesos de seleccin y rdenes
de compra por un valor cercano a los S/ 29 mil millones (OSCE 2012:1)

5.6. PROCESO DE CONCURSO Y LICITACION PBLICA

La eleccin de este proceso de seleccin radica en las siguientes razones:
a) Es un proceso constitucional, es decir, est reconocido en el art. 76 de la
Constitucin poltica vigente.;
b) Es el proceso de seleccin que tiene mayor impacto en el ciudadano, ya que hace
referencia a la adquisicin de bienes y ejecucin de obras, que tienen como
finalidad principal y ultima, la satisfaccin del inters pblico;
c) Por ser el mayor porcentaje en cuanto al gasto total referido a las contrataciones
del Estado.
Como bien lo ha manifestado Avils: Representan el 1% de todas las contrataciones
hechas por el Estado peruano y significan el 40% del gasto total, o sea US$ 1,6 millones
al ao (Avils 2007: 59). Y aunque su unidad de anlisis temporal se refiere al ao
2007, no deja de dar una pauta de la importancia de dicho proceso de seleccin y que en
la actualidad considero de superar ampliamente dichas estimaciones. Este proceso de
seleccin tambin se encuentra enmarcado en la anterior fase de los procesos de
seleccin: fase pre-seleccin (actos preparatorios); fase de seleccin; y fase de ejecucin
contractual. Por cuestiones didcticas analizare los momentos que se desarrollan dentro
de dichas fases.

5.6.1. Etapas del proceso de concurso y licitacin pblica

1. Convocatoria
2. Registro del participante en el RNP
3. Formulacin de Consultas y observaciones
4. Elevacin de cuestionamientos al pliego absolutorio
5. Integracin de Bases
6. Presentacin de ofertas
7. Admisin, evaluacin y calificacin de ofertas
8. Subsanacin de ofertas o rechazo de oferta
9. Otorgamiento y consentimiento de Buena Pro
10. Ejecucin contractual y perfeccionamiento del contrato

39
 5.6.2. Responsables

a) Titular de la Entidad: Es la autoridad de mayor jerarqua de una Entidad pblica y

entre sus principales facultades indelegables tenemos: declarar la nulidad de oficio;
autorizar la prestacin adicional de obra, aprobar contrataciones directas salvo
excepciones aprobar la ejecucin de obras por concurso.
b) rea usuaria: Es la que requiere los bienes, servicios y obras o, en todo caso,
canaliza los requerimientos formulados por otras reas. Adems, es responsable de
la adecuada formulacin tcnica del Requerimiento reduciendo errores o
deficiencias tcnicas que repercutan en el proceso de contratacin y colaborar y
participa en la planificacin de las contrataciones.
c) Comit Especial: Es el rgano encargado de seleccionar al proveedor que brindar
bienes, servicios y obras requeridos.
d) rgano Encargado de las Contrataciones (OEC): Realiza actividades relativas a
la gestin al interior de la Entidad, incluido tramite de perfeccionamiento,
aplicacin de penalidades, procedimiento de pago y otras actividades de ndole
administrativo.
e) Organismo supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE): Es el rgano
rector de los procesos de contratacin del Estado y que tiene como una de sus
principales funciones, establecidas en el art. 58 de la LCE, velar y promover el
cumplimiento y difusin de esta ley, su reglamento y normas complementarias.
Este organismo ser estudiado a detalle en el siguiente apartado (Actores).
f) Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE): Es el rgano de mxima jerarqua
de carcter resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE. Sin
embargo, cuenta con plena autonoma e independencia en el ejercicio de sus
funciones. Entre ellas tenemos: Resolver las controversias que surjan entre las
entidades, los participantes, postores, contratistas, rbitros y expertos
independientes, segn corresponda para cada caso; Aplicar las sanciones de
inhabilitacin temporal y definitiva a los anteriormente mencionados; Y las dems
funciones que le otorgan la normativa. Su conformacin y el nmero de salas sern
establecido por Decreto Supremo, el cual debe estar refrendado por el Ministerio de
Economa y Finanzas (en adelante, MEF).

40
 CAPTULO IV

LEY DEL PRESUPUESTO PBLICO

6. LEY DEL PRESUPUESTO PBLICO
6.1. PRESUPUESTO

La definicin de presupuesto lo encontramos en diferentes actividades del hombre

(empresarial, econmico, poltico, etc.) inclusive en su vida diaria o familiar.

Por ejemplo una concepcin empresarial definira al presupuesto como un conjunto de

previsiones que permiten conocer con anticipacin algunos resultados considerados
bsicos por el jefe de la empresa (Florez Soria, Costos y presupuesto, 2008)

Otra definicin ms general para las distintas naturalezas de definicin de presupuesto

sera lo siguiente:

Es un plan detallado y cuantificado que habr de guiar las operaciones en el futuro

cercano. Cabe indicar que la de un presupuesto total implica su uso dentro de la
planeacin, organizacin y control de todas las actividades financieras y de operaciones
para el siguiente periodo. (Florez Soria, Finanzas aplicadas a la gestin empresarial,
2008)

6.2.PRESUPUESTO PBLICO
6.2.1. Definicin

Para entrar en detalle acerca de la investigacin que estamos investigando, una

definicin del presupuesto pblico, sera el siguiente:

Segn Juan Francisco lvarez Illanez (lvarez Illanes, 2007), el presupuesto pblico
sera Instrumento de planificacin y de gestin econmico financiero, a travs del
cual se estiman los ingresos totales a obtenerse y se programan y autorizan los niveles

41
mximos de gasto; corrientes y de capital para concretarse en trminos financieros los
planes estratgicos, de desarrollo y operativos.

Desde el punto de vista global, se puede definir como un sistema integrado por un
conjunto de polticas, normas, organismos, recursos y procedimientos de ejecucin
utilizados en las diversas etapas del proceso presupuestario por los diferentes
organismos sin desmedro de las particularidades de cada uno de ellos requiere para su
funcionamiento tales como: niveles organizativos, de decisiones polticas, unidades
tcnico normativas y unidades ejecutoras responsables de operatividad.

Segn Felipa Elvira Muoz Ccuro (Muoz Ccuro, 2015), considera que la concepcin
del presupuesto vari durante el tiempo y el resultado de ellas son las siguientes:

a) Concepcin clsica: Esta concepcin concibe al presupuesto como un acto de

naturaleza financiera, que se despliega con base en tres principios: equilibrio,
anualidad y unidad presupuestaria (triloga clsica)
b) Concepcin moderna: considera igualmente al anterior como de naturaleza
financiera, pero agrega que el Estado interviene en la Economa, con funciones
redistributivas de la renta (ingresos); razn por la cual esta concepcin moderna
supera la triloga clsica.
c) Aspecto financiero: comprende una expresin financiera del presupuesto que
involucra lo concerniente el gasto e ingreso, frente a un plan (programa), de
accin a corto plazo, que generalmente es de un ao.
d) Aspecto extrafinanciero: referido especficamente a los objetivos, proyectos
entre otros, que comprende.

Desde un perspectiva ms tcnica, bajo la Ley General del Sistema Nacional de

Presupuesto, el presupuesto se puede definir como un instrumento de gestin del
Estado (entidades del Sector Pblico), legitimado por ley, que se confecciona para un
ao fiscal, que comprende un plan operativo institucional (POI), que refleja los
ingresos que financian los gastos, los cuales se expresan de manera cuantitativa,
conjunta y sistemtica, permitiendo as el logro de objetivos y metas (Muoz Ccuro,
2015)

42
6.2.2. Caractersticas del presupuesto pblico

El Juan Francisco lvarez (lvarez Illanes, 2007)considera que el presupuesto pblico

tiene las siguientes caractersticas el presupuesto pblico:

a) Finalidad
Sirve como instrumento de gestin pblica como expresin financiera del
Plan Operativo de la entidad, que direcciona los ingresos y gastos previstos
del ejercicio para la ejecucin de las actividades, proyectos y obras pblicas
Sirve como herramienta de planificacin financiera y de ejecucin de
polticas pblicas
Atiende las demandas y necesidades de la sociedad, a travs del gasto
pblico
b) mbito de aplicacin del presupuesto pblico
Gobierno Nacional
Alcanza a todas las entidades del Sector Pblico con personera jurdica de
derecho pblico, en sus diferentes niveles de gobierno: poderes del Estado,
instituciones descentralizadas, organismo autnomos, reguladores,
recaudadores y supervisoras, entre otros de similar naturaleza.
Gobierno Regional
Gobiernos regionales e instituciones pblicas descentralizadas as como sus
empresas.
Gobiernos locales y sus empresas y organismos pblicos descentralizados
Empresas de tratamiento empresarial ETES
Fondo Nacional de Financiamiento de la actividad empresarial del Estado
Los fondos sin personera jurdica que tiene asignado un crdito
presupuestario en la ley de presupuesto.
6.2.3. Objetivos
a) Busca la eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos
b) Busca la descentralizacin operativa de los recursos pblicos
c) Busca la transparencia fiscal
d) Lograr un adecuado equilibrio entre ingresos y gastos en las diversas etapas del
proceso presupuestario.

43
6.2.4. Contenido del Presupuesto
a) Los ingresos
b) Los gastos
c) Los objetivos y metas a alcanzar
6.3. PROCESO PRESUPUESTARIO
a) Programacin

Es el proceso tcnico operativo que tiene por finalidad determinar el

comportamiento probable de los niveles de ejecucin de los ingresos y gastos en un
determinado periodo (ao fiscal).

b) Formulacin

Es la fase del proceso presupuestario a travs del cual se definen: la estructura

funcional programtica del presupuesto institucional del pliego, se seleccionan las
metas presupuestarias y se asigna el presupuesto a cada uno de los componentes de
la clasificacin funcional programtica (funcin, programa, subprogramas,
componentes, metas, proyectos y actividades) en funcin a las diferentes fuentes de
financiamiento y a la cadena funcional de gasto.

c) Aprobacin

Es el proceso a travs del cual el proyecto de presupuesto a nivel de pleigo o

institucional o de anteproyecto de presupuesto a nivel nacional es aprobado por el
Titular del pliego, por el Consejo Regional, Consejo Municipal o por el Congreso de
la Repblica segn corresponda el nivel del presupuesto aprobado (PIA).

d) Ejecucin

En este proceso se concentra el flujo de ingresos y gastos estimados durante las

fases de programacin y formulacin del presupuesto pblico. A travs de esta fase
recaudan recursos financieros aplicados en las actividades, programa y registros.

e) Control

Se encargan de dar el seguimiento de la ejecucin presupuestaria de ingresos y

gastos as como las metas presupuestarias establecidas por el ao fiscal.

44
 f) Evaluacin

En esta fase se verifican y comparan los resultados con los objetivos y metas
obtenidos, se denominan tambin al conjunto de procesos de anlisis para
determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances fsicos y financieros
obtenidos durante un ejercicio y su contrastacin con el presupuesto institucional
aprobado.

6.4. EL PRESUPUESTO PBLICO DEL 2014

Los anteriores puntos es informacin necesaria que debemos manejar para as

adentrarnos en el presupuesto pblico del 2014 en especfica.

Este ao el presupuesto Pblico aument en un 9.7 % (Diario Gestin, 2013)

Segn el artculo 1 de la Ley N 30114, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el
Ao Fiscal 2014, el presupuesto para ese ao fue el siguiente:

TABLA N 1

GOBIERNO CENTRAL Nuevos Soles

Correspondiente al Gobierno Nacional 83 195 553 964,00
Gastos corrientes 51 677 383 907,00
Gastos de capital 21 694 806 830,00
Servicio de la deuda 9 823 363 227,00
INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS Nuevos Soles
Correspondiente a los Gobiernos 18 795 075 027,00
Regionales
Gastos corrientes 13 976 340 225,00
Gastos de capital 4 755 955 869,00
Servicio de la deuda 62 778 933,00
Correspondiente a los Gobiernos Locales 16 943 624 922,00
Gastos corrientes 9 358 761 193,00
Gastos de capital 7 341 081 797,00
Servicio de la deuda S/. 118 934 253 913,00

45
 CAPTULO V
ACTORES
Dentro del proceso de seleccin encontramos diversos actores como el Titular de la
Entidad, Comit Especial (hoy comit de seleccin), rgano encargado de Contratacin,
Tribunal de Contrataciones del Estado, OSCE, Postores y posteriormente proveedores,
OCI, entre otros. Sin embargo, centrar mi anlisis sobre los siguientes actores, debido a
la importancia de su papel en este tipo de proceso de seleccin (concurso y licitacin
pblica) y su incidencia en la permanencia y lucha contra los actos de corrupcin. Estos
son:

7. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

7.1. DEFINICIN

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas y

procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y
desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.

Su actuacin comprende las actividades y acciones en los campos administrativos,

presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanzan al personal que presta
servicio en ellas, independientemente del rgimen que las regula.

7.2. ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

El Sistema Nacional de Control est conformado por los siguientes rganos de control:

(a) La Contralora General, como ente tcnico rector.

(b) Todos los rganos de Control Institucional de las entidades que se mencionan
en el artculo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contralora de

46
 la Repblica, sean stas de carcter sectorial, regional, institucional o se regulen
por cualquier otro ordenamiento organizacional.
(c) Las sociedades de auditora externa independientes, cuando son designadas por
la Contralora General y contratadas, durante un periodo determinado, para
realizar en las entidades servicios de auditora econmica, financiera, de
sistemas informticos, de medio ambiente y otros.

7.3.CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

La Contralora General de la Repblica es el rgano rector del Sistema Nacional de

Control.

Son atribuciones de la Contralora General, las siguientes:

(a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros, documentos
e informacin de las entidades, aun cuando sean secretos; as como requerir
informacin a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las
entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual.
(b) Ordenar que los rganos del Sistema realicen las acciones de control que a su
juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior
sobre los actos de las entidades
(c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven
de los informes de control emanados de cualquiera de los rganos del Sistema.
(d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el
Procurador Pblico de la Contralora General o el Procurador del Sector o el
representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecucin
directa de una accin de control se encuentre dao econmico o presuncin de
ilcito penal.
(e) Normar y velar por la adecuada implantacin de los rganos de Auditora
Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos rganos con
personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de
sus fines
(f) Presentar anualmente al Congreso de la Repblica el Informe de Evaluacin a la
Cuenta General de la Repblica, para cuya formulacin la Contralora General
dictar las disposiciones pertinentes.

47
(g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la
normativa del control gubernamental con carcter vinculante, y de ser el caso,
orientador. Asimismo establecer mecanismos de orientacin para los sujetos de
control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e
incompatibilidades previstos en la normativa de control.
(h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las
entidades.
(i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, as
como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nacin,
informando peridicamente a la Comisin competente del Congreso de la
Repblica.
(j) Emitir opinin previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes,
servicios u obras, que conforme a ley tengan el carcter de secreto militar o de
orden interno exonerados de Licitacin Pblica, Concurso Pblico o
Adjudicacin Directa
(k) Otorgar autorizacin previa a la ejecucin y al pago de los presupuestos
adicionales de obra pblica, y de las mayores prestaciones de supervisin en los
casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos
en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento
respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.
(l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantas que
otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma
comprometa su crdito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones
en el pas o en el exterior
(m) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditora que se requieran, a
travs de Concurso Pblico de Mritos, para efectuar Auditoras en las
entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de
designacin de Sociedades de Auditora que para el efecto se emitan
(n) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades
para la ejecucin de actividades de control gubernamental.
(o) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relacionadas con las
funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite correspondiente
sea en el mbito interno, o derivndolas ante la autoridad competente; estando la

48
 identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el
principio de reserva.
(p) Promover la participacin ciudadana, mediante audiencias pblicas y/o sistemas
de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control
gubernamental.
(q) Participar directamente y/o en coordinacin con las entidades en los procesos
judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los
intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de
ste.
(r) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y
de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores pblicos
obligados de acuerdo a ley.
(s) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones
e incompatibilidades de funcionarios y servidores pblicos y otros, as como de
las referidas a la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento de personal
en el Sector Pblico en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones
conferidas a los rganos de control.
(t) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar
til para el esclarecimiento de los hechos materia de verificacin durante una
accin de control, bajo los apremios legales sealados para los testigos.
(u) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los
Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su
cumplimiento, generando la informacin pertinente para emitir recomendaciones
generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administracin de los
recursos del Estado, en funcin a las metas previstas y las alcanzadas, as como
brindar asistencia tcnica al Congreso de la Repblica, en asuntos vinculados a
su competencia funcional.
(v) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente
medidas y acciones contra la corrupcin administrativa, a travs del control
gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestin
pblica, as como la adopcin de mecanismos de transparencia e integridad al
interior de las entidades, considerndose el concurso de la ciudadana y
organizaciones de la sociedad civil.

49
 (w) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan
cuenta oportuna ante el rgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su
cargo, as como de los resultados de su gestin.
(x) Asumir la defensa del personal de la Institucin a cargo de las labores de
control, cuando se encuentre incurso en acciones legales; derivadas del debido
cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la
accin, el vnculo laboral con el personal haya terminado.
(y) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades pblicas
beneficiarias por las mercancas donadas provenientes del extranjero.
(z) Ejercer el control de desempeo de la ejecucin presupuestal, formulando
recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de
las entidades sujetas al Sistema y regular el procedimiento, requisitos, plazos y
excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales
j), k) y l) del presente artculo, as como otros encargos que se confiera al
Organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los
principios que rigen el control gubernamental. Celebrar Convenios de
cooperacin interinstitucional con entidades pblicas o privadas, nacionales o
extranjeras. Las atribuciones antes sealadas no son taxativas, comprendiendo
las dems que seale esta Ley y otros dispositivos legales.

De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control8, el Contralor General de la

Repblica es designado por un perodo de siete aos, y removido por el Congreso de
la Repblica de acuerdo a la Constitucin Poltica.

El Contralor General de la Repblica est prohibido de ejercer actividad lucrativa e

intervenir, directa o indirectamente en la direccin y/o gestin de cualquier actividad
pblica o privada, excepto las de carcter docente.

El Contralor General de la Repblica es el funcionario de mayor rango del Sistema,

y goza de los mismos derechos, prerrogativas y preeminencias propias de un
Ministro de Estado.

No est sujeto a subordinacin, a autoridad o dependencia alguna, en ejercicio de la

funcin.

8
Ley del Sistema Nacional de Control. LEY N 27785. Diario El Peruano. Publicado el 23 de julio
de 2002.

50
En el ejercicio de sus funciones, slo puede ser enjuiciado, previa autorizacin del
Congreso de la Repblica.

Son requisitos para ser Contralor General de la Repblica:

(a) Ser peruano de nacimiento;

(b) Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles;
(c) Tener al tiempo de la designacin, no menos de 40 aos de edad;
(d) Tener ttulo profesional universitario y estar habilitado por el colegio
profesional correspondiente;
(e) Tener un ejercicio profesional no menor a 10 aos;
(f) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.

Son impedimentos para ser Contralor General de la Repblica:

(a) Adolecer de incapacidad fsica o mental, grave y permanente debidamente

comprobada;
(b) Haber sufrido condena por la comisin de delito doloso, tener mandato de
detencin definitiva en instruccin en la que se le impute dicha comisin o haber
incurrido en delito flagrante;
(c) Haber sido declarado en quiebra, aunque se hubiese sobresedo el procedimiento
respectivo;
(d) Haber sido destituido por sancin disciplinaria de cargo pblico, cesado en l
por falta grave o inhabilitado para el ejercicio de la funcin pblica;
(e) Tener cuentas pendientes de rendicin con la Administracin Pblica o con
empresas que integran la Actividad Empresarial del Estado;
(f) Tener juicio pendiente con las entidades sujetas a control, cualquiera sea su
naturaleza;
(g) Haber sido durante los ltimos cinco aos Presidente de la Repblica, Ministro
de Estado, Congresista de la Repblica y/o titular de Organismos Autnomos,
entidades descentralizadas o de los Gobiernos Regionales y/o Locales.

El cargo de Contralor General de la Repblica vaca por:

(a) Muerte;
(b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos a que se refiere el Artculo 29 de
esta Ley;

51
(c) Renuncia;
(d) Cumplir 70 aos de edad,
(e) Incurrir en falta grave, prevista en la Ley y debidamente comprobada.
Corresponde al Congreso de la Repblica declarar la vacancia.

Se considera falta grave del Contralor General de la Repblica:

(a) La accin u omisin dolosa en que incurra en el ejercicio del cargo y que haya
ocasionado dao al patrimonio del Estado;
(b) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia continuada e
injustificada a su Despacho por ms de quince das tiles;
(c) La infraccin de las prohibiciones e incompatibilidades que la Ley seala.

En el desempeo de su gestin, el Contralor General de la Repblica se encuentra

facultado para:

(a) Determinar la organizacin interna, el cuadro de asignacin de personal y la

escala salarial de la Contralora General;
(b) Planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las acciones de la Contralora
General y de los rganos del Sistema;
(c) Dictar las normas y las disposiciones especializadas que aseguren el
funcionamiento del proceso integral de control, en funcin de los principios de
especializacin y flexibilidad;
(d) Ejercer e impulsar directamente, o en caso de incumplimiento, a travs de la
autoridad llamada por ley, las acciones pertinentes para asegurar la
implementacin de las recomendaciones y acciones legales derivadas del
proceso de control a cargo del Sistema;
(e) Solicitar informacin y documentacin a las autoridades de las entidades
encargadas de cautelar la reserva tributaria, secreto bancario, reserva de
identidad u otras establecidas legalmente, respecto a las entidades, su personal, y
personas jurdicas y naturales comprendidas o vinculadas a acciones de control,
as como cualquier informacin que considere pertinente para el cabal
cumplimiento de sus funciones; conforme lo establece la Ley. El personal de la
Contralora General tendr acceso restringido a la informacin y documentacin
a que se refiere el prrafo precedente, encontrndose, quienes accedan a los
mismos, impedidos de revelarlos, bajo responsabilidad administrativa, civil y/o

52
 penal, salvo que la misma sirva para sustentar el inicio de acciones legales por
parte de la Contralora General o para atender requerimientos formulados por
autoridades conforme a la Constitucin Poltica y/o la Ley;
(f) Representar a la Contralora General en los actos y contratos relativos a sus
funciones, frente a todo tipo de autoridades y entes nacionales o extranjeros;
(g) Establecer las polticas, normas laborales y procedimientos de administracin de
personal de la Institucin, incluyendo las disposiciones sobre el secreto
profesional que deber guardar dicho personal respecto a la informacin a que
hubiere accedido por la naturaleza y extensin de la labor desempeada;
(h) Presentar u opinar sobre proyectos de normas legales que conciernan al control y
a las atribuciones de los rganos de auditora interna;
(i) Requerir los documentos que sustenten los informes de los rganos de auditora
interna o sociedades de auditoras designadas, los cuales estn en obligacin de
guardar por un periodo de 10 aos, bajo responsabilidad;
(j) Expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones, con facultades coactivas.
Asimismo podr nombrar a los Ejecutores Coactivos que para tal efecto sean
necesarios,
(k) Presentar ante el Congreso de la Repblica, un Informe Anual sobre su gestin,
proponiendo recomendaciones para la mejora de la gestin pblica, as como
para la lucha contra la corrupcin;
(l) Emitir Resoluciones de Contralora, que constituyen precedente de observancia
obligatoria y de cumplimiento inexcusable;
(m) Establecer polticas y procedimientos de control de calidad, conducentes a
brindar confiabilidad sobre los resultados de la Auditora Gubernamental,
(n) Las dems que le seala esta Ley y otros dispositivos legales.

El Vicecontralor General de la Repblica es el segundo funcionario en rango del

Sistema. Es designado por el Contralor General de la Repblica, estando prohibido
de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la direccin
y/o gestin de cualquier actividad pblica o privada, excepto las de carcter docente.
Reemplaza al Contralor General en caso de ausencia o impedimento temporal y
ejerce las funciones que ste le delega. En caso de vacancia queda interinamente a
cargo del Despacho mientras se nombra al titular. Las normas reglamentarias

53
establecen sus funciones, as como los requisitos e impedimentos para ocupar dicho
cargo.

La Contralora General goza de autonoma econmica, administrativa y financiera

para el cumplimiento eficaz de sus funciones, en cuya virtud, elabora, aprueba y
ejecuta su presupuesto anual en el monto que corresponda a sus necesidades
institucionales, para su aprobacin por el Congreso de la Repblica. La atencin de
requerimientos de acciones de control no programadas que deban ejecutarse por
razones de inters nacional, demandar la asignacin de los correspondientes
recursos presupuestales adicionales. Para garantizar el cumplimiento de sus
objetivos institucionales, la Contralora General se encuentra exonerada de la
aplicacin de las normas que establezcan restricciones y/o prohibiciones a la
ejecucin presupuestaria. La modificacin de lo dispuesto en este prrafo requerir
de expresa mencin en una norma de similar rango a la Ley.

El presupuesto de la Contralora General se financia con recursos del Tesoro Pblico

y dems fuentes de financiamiento, incorporados al mismo por el Titular del Pliego,
estableciendo mediante Resolucin de Contralora, la normativa relativa a la
administracin de sus recursos. Son recursos de la Contralora General: a) Los que
genere como consecuencia de la prestacin de servicios de capacitacin tcnica,
venta de publicaciones y otros compatibles con su funcin; b) Los que reciba en
donacin o en virtud de convenios de cooperacin tcnica nacional y/o
internacional; c) Los ingresos que genere la inscripcin, designacin y supervisin
de sociedades de auditora, cuyos montos sern fijados por la Contralora General;
d) Los montos recaudados por concepto de aplicacin de sanciones impuestas por la
Contralora General; e) Los ingresos que genere el cobro de los derechos de
tramitacin y evaluacin por el ejercicio del control previo establecido por ley; f)
Otros que se establezcan por ley.

El personal de la Contralora General se encuentra sujeto al rgimen laboral de la

actividad privada. La administracin de personal se regir por lo normado en la
presente Ley, el Reglamento Interno de Trabajo y dems disposiciones dictadas por
el Contralor General de la Repblica. La poltica remunerativa y beneficios de toda
ndole de la Contralora General sern aprobados por el Contralor General.

54
 La Contralora General cuenta con Oficinas Regionales de Control como rganos
desconcentrados en el mbito nacional, con el objeto de optimizar la labor de control
gubernamental y cuyo accionar contribuir activamente con el cumplimiento de los
objetivos del proceso de descentralizacin del pas; encontrndose facultada para
establecer Oficinas adicionales, en ejercicio de su autonoma administrativa y de
acuerdo con el avance gradual del referido proceso. Dichos rganos
desconcentrados tienen como finalidad planear, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar
las acciones de control en las entidades descentralizadas bajo su mbito de control.
Las competencias funcionales y su mbito de accin, sern establecidos en las
disposiciones que para el efecto emita la Contralora General.

7.4. RGANOS DE CONTROL INSTITUCIONAL

El rgano de Control Institucional es la unidad orgnica especializada responsable de

llevar a cabo el control gubernamental en una institucin o entidad pblica, de
conformidad con lo sealado en los artculos 7 y 17 de la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.

Su finalidad es promover la correcta y transparente gestin de los recursos y bienes de

la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, as como el
logro de sus resultados, mediante la ejecucin de labores de control.

Son rganos de control institucional los mencionados en el artculo 3 de la Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica LEY N 27785
Artculo 3.- mbito de aplicacin Las normas contenidas en la presente Ley y aquellas
que emita la Contralora General son aplicables a todas las entidades sujetas a control
por el Sistema, independientemente del rgimen legal o fuente de financiamiento bajo el
cual operen. Dichas entidades sujetas a control por el Sistema, que en adelante se
designan con el nombre genrico de entidades, son las siguientes:

(a) El Gobierno Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier denominacin,
formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional, y sus respectivas instituciones.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG
(b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a
los mismos, por los recursos y bienes materia de su participacin accionaria.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG

55
 (c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG
(d) Los Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica del Estado y
por ley, e instituciones y personas de derecho pblico.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG
(e) Los organismos reguladores de los servicios pblicos y las entidades a cargo de
supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversin provenientes de
contratos de privatizacin.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG
(f) Las empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en
el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos
y bienes materia de dicha participacin.
CONCORDANCIA: R. N 046-2008-CG R. 459-2008-CG (Anexo), Art. 3
(mbito de aplicacin del Reglamento)
(g) Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades
internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que
perciban o administren. En estos casos, la entidad sujeta a control, deber prever
los mecanismos necesarios que permitan el control detallado por parte del
Sistema.
CONCORDANCIAS: R. N 443-2003-CG,

7.5.LAS SOCIEDADES DE AUDITORIA EXTERNA

Las sociedades de auditora externa independientes, cuando son designadas por
la Contralora General y contratadas, durante un periodo determinado, para
realizar en las entidades servicios de auditora econmica, financiera, de
sistemas informticos, de medio ambiente y otros.

56
8. EL ORGANISMO SUPERVISOR DE LAS CONTRATACIONES
DEL ESTADO (OSCE)
La diferente informacin relevante con respecto a la OSCE, lo tomamos de su pgina
web institucional (OSCE, 2017).

8.1. DEFINICIN

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es la entidad

encargada de velar por el cumplimiento de las normas en las adquisiciones pblicas del
Estado peruano. Tiene competencia en el mbito nacional, y supervisa los procesos de
contratacin de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales.

Es un organismo tcnico especializado adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas,

con personalidad jurdica de derecho pblico y constituye un pliego presupuestal.

8.2. PROCESO LEGISLATIVO DE LA OSCE

El OSCE se crea con el Decreto Legislativo N 1017 (Ley de Contrataciones del

Estado) que fue emitido el 04 de junio de 2008. (OSCE, 2017)

El 01 de enero de 2009 con el Decreto Supremo N 185 2008-EF, se aprueba el

Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.

El 14 de enero de 2009 con el Decreto Supremo N 006-2009-EF, se aprueba el

Reglamento de Organizacin y Funciones de OSCE.

El 31 de enero de 2009 con el Decreto de Urgencia N 014 2009 , se estableci que la

vigencia de la Ley de Contrataciones del Estado, su reglamento, as como el inicio de
sus funciones sera a partir del 01 de febrero de 2009.

8.3.FUNCIONES

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado tiene las siguientes

funciones:

a) Velar por el cumplimiento y difusin de la Ley, su Reglamento y normas

complementarias y proponer las modificaciones que considere necesarias.

57
b) Emitir Directivas en las materias de su competencia, siempre que se refieran a
aspectos de aplicacin de la Ley su Reglamento.

c) Resolver los asuntos de su competencia en ltima instancia administrativa.

d) Supervisar y fiscalizar, de manera selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratacin

que se realicen al amparo de la Ley su Reglamento.

e) Administrar y operar el RNP, as como cualquier otro instrumento necesario para la

implementacin y operacin de los diversos procesos de contrataciones del Estado.

f) Desarrollar, administrar y operar el SEACE.

g) Organizar y administrar arbitrajes de conformidad con los reglamentos que apruebe

para tal efecto.

h) Designar rbitros y resolver las recusaciones sobre los mismos, en arbitrajes que no
se encuentren sometidos a una institucin arbitral, en la forma establecida en el
reglamento de la Ley.

i) Absolver consultas sobre las materias de su competencia. Las consultas que efecten
las entidades sern gratuitas.

j) Imponer sanciones a los proveedores inscritos en el RNP que contravengan las

disposiciones de la Ley, su Reglamento y normas complementarias.

k) Poner en conocimiento de la Contralora General de la Repblica los casos en que se

observe transgresiones a la normativa de contrataciones pblicas, siempre que existan
indicios razonables de perjuicio econmico al Estado o comisin de delito.

l) Suspender los procesos de contratacin, en los que como consecuencia del ejercicio
de sus funciones observe transgresiones a la normativa de contrataciones pblicas,
siempre que existan indicios razonables de perjuicio econmico al Estado o la comisin
de delito, dando cuenta a la Contralora General de la Repblica, sin perjuicio de
la atribucin del Titular de la Entidad que realiza el proceso, de declarar la nulidad de
oficio del mismo.

58
m) Promover la Subasta Inversa, determinando las caractersticas tcnicas de los bienes
o servicios que sern provistos a travs de esta modalidad y establecer metas
institucionales anuales respecto al nmero de fichas tcnicas de los bienes o servicios a
ser contratados.

n) Desconcentrar sus funciones en sus rganos de alcance regional o local de acuerdo a

lo que establezca el presente Reglamento.

) Proponer estrategias y realizar estudios destinados al uso eficiente de los recursos

pblicos y de reduccin de costos.

o) Las dems que le asigne la normativa.

8.4. ORGANIZACIN

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado tiene la siguiente

organizacin:

a) Consejo Directivo.- Es el mximo rgano del OSCE. Se encuentra integrado

por tres (03) miembros, designados por un periodo de tres (03) aos mediante
Resolucin Suprema refrendada por el Ministerio de Economa y Finanzas.
b) Presidencia Ejecutiva.- Mxima autoridad ejecutiva, Titular del Pliego y
representante legal del OSCE, designado por Resolucin Suprema refrendada
por el Ministro de Economa y Finanzas, por un perodo de tres (03) aos.
c) Secretaria General.- Es el mximo rgano administrativo, encargado de la
coordinacin entre la Presidencia Ejecutiva y los rganos de asesoramiento y
apoyo del OSCE, as como las entidades e instituciones nacionales e
internacionales. Tiene a su cargo el despacho con la Presidencia Ejecutiva del
OSCE. La Secretara General depende jerrquicamente de la Presidencia
Ejecutiva.
d) Oficina de Control Institucional.- Es el rgano encargado de realizar el
control gubernamental de la entidad, de conformidad con la Ley orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, sus
normas reglamentarias, modificatorias y complementarias. Est a cargo del Jefe
del rgano designado por la Contralora General de la Repblica.

59
e) Oficina de Procuradura.- Tiene como finalidad ejercer la representacin y
defensa jurdica de los derechos e intereses del OSCE conforme a lo dispuesto
en el Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del estado, sus normas
reglamentarias, complementarias y modificatorias. La oficina de Procuradura se
ubica en el mayor nivel jerrquico organizacional, dependiendo
administrativamente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE y funcionalmente del
Consejo de Defensa Jurdica del Estado.
f) Tribunal de Contrataciones del Estado.- Tiene como finalidad resolver, en
ltima instancia administrativa, las controversias que surjan entre las entidades,
los participantes y los postores durante el proceso de seleccin, as como
imponer las sanciones de inhabilitacin temporal y definitiva a los proveedores,
participantes, postores, contratistas, entidades y expertos independientes segn
corresponda para cada caso, por infraccin de las disposiciones de la Ley, su
reglamento y dems normas complementarias. El Tribunal es un rgano
autnomo e independiente en la emisin de sus resoluciones y
pronunciamientos, sin perjuicio de depender administrativamente de la
Presidencia Ejecutiva del OSCE.
g) Secretara del Tribunal.- Es la Unidad Orgnica responsable de brindar
soporte tcnico, legal y administrativo al Tribunal de Contrataciones La
Secretara brinda soporte tcnico, legal y administrativo al Tribunal para el
cumplimiento de sus funciones. Est a cargo de un Secretario que depende
directamente de la Presidencia del Tribunal.
h) Oficina de Planeamiento y Desarrollo.- Tiene como finalidad elaborar y
evaluar la ejecucin de los planes institucionales y el proceso presupuestal del
OSCE, as como las actividades de cooperacin y asuntos internacionales y de
racionalizacin administrativa de la gestin institucional. La oficina de
Planeamiento y Desarrollo depende directamente de la Secretara General. Se
encuentra conformada por las siguientes unidades orgnicas:
i) Oficina de Estudios Econmicos.- Tiene como finalidad conducir los estudios
de carcter econmico y social relacionados con las compras pblicas,
incluyendo aquellos conducentes a evaluar el funcionamiento de los regmenes
de contrataciones del estado. Asimismo, le corresponde analizar y proponer
mecanismos idneos de contratacin segn mercados, as como plantear

60
 estrategias destinadas a promover el uso eficiente de los recursos pblicos y de
reduccin de costos.
j) Oficina de Asesora Jurdica.- La Oficina de asesora Jurdica tiene como
finalidad brindar asesoramiento a la Alta Direccin y dems rganos y unidades
orgnicas del OSCE, en asuntos de carcter jurdico con el propsito que las
actuaciones institucionales se den dentro del marco legal vigente.
k) Oficina de Administracin.- Tiene como finalidad proveer a los rganos del
OSCE de los recursos humanos y logsticos de acuerdo a las necesidades y
normas vigentes, as como administrar la ejecucin presupuestal, financiera y
contable, y los proyectos y actividades referidos a la aplicacin de recursos de
tecnologas de la informacin en el OSCE.
l) Oficina de Apoyo a la Gestin Institucional.- Tiene como finalidad brindar
orientacin a los usuarios sobre los diversos servicios que presta el OSCE,
coordinar el apoyo administrativo y de asesora a las Oficinas Zonales, as como
coordinar las actividades de comunicaciones, prensa, m)
m) Direccin de Arbitraje Administrativo.- Es el rgano encargado de las
actividades relacionadas con la conciliacin y arbitraje administrativo de las
contrataciones del Estado. Depende jerrquicamente de la Presidencia Ejecutiva.
n) Direccin Tcnico Normativa.- Tiene como finalidad establecer los criterios
tcnicos legales sobre la aplicacin de la normativa de contrataciones del Estado,
elaborar los proyectos normativos referidos a la aplicacin de dicha normativa,
as como brindar asesora de carcter tcnico legal y desarrollar las actividades
referentes a la difusin y capacitacin en materia de contratacin pblica.
o) Direccin de Supervisin.- Tiene como finalidad supervisar los procesos de
contratacin, de forma selectiva y/o aleatoria de acuerdo con las atribuciones
conferidas al OSCE por la Ley.
p) Direccin del Registro Nacional de Proveedores.- Tiene como
finalidad administrar el Registro Nacional de Proveedores y efectuar la
fiscalizacin posterior de los procedimientos seguidos ante el RNP.
q) Direccin del SEACE.- Tiene como finalidad administrar y desarrollar las
operaciones que se realizan en el marco del Sistema Electrnico de
Contrataciones del Estado - SEACE, as como administrar tanto el Catlogo
nico de Bienes, Servicios y Obras, como el Catlogo Electrnico de Convenios

61
 Marco, para lo cual desarrolla los proyectos y actividades referidos al diseo e
implementacin de sistemas automatizados del SEACE y RNP.
r) Direccin de Arbitraje Administrativo.- Tiene como finalidad desarrollar las
actividades relacionadas con los mecanismos de solucin de controversias de las
contrataciones del estado.

Esta divisin de funciones en organismo hace que el OSCE pueda realizar las distintas
labores a favor de garantizar un correcto proceso de contratacin donde se evite actos de
corrupcin que alteren la calidad del objeto del contrato que el estado busca obtener, as
como otros delitos que afecten al Estado.

La ltima modificacin con respecto al OSCE se dio con el Decreto Legislativo N

1341 vigente desde el 03 de abril de 2017, la cual modific la Ley N 30225.

8.5. La OSCE en el 2014

Si bien toda la informacin anterior nos brinda conceptos generales acerca de la funcin
de la OSCE actual. Nuestro centro de inters de esta institucin es su actividad durante
el 2014, ya que el objeto de estudio est enmarcado en este ao. Es por ello que tenemos
que tratar los siguientes datos:

En el ao 2014, el Estado peruano a travs de sus distintas organismo realiz S/. 44

774.4 millones de contrataciones mediante 103 220 procesos de seleccin, 70 527
rdenes de compra y 1 095 exoneraciones.

En este mismo informe se aprecia que frente a las contrataciones del 2013, las
contrataciones ascendieron en S/. 44 642.1 millones el 2014. Hay que tener en cuenta
que 42 % corresponde a bienes, 23.9 % a servicios (incluye consultoras de obras) y el
34.1 % a obras. (OSCE, Resultados finales, 2017)

62
9. PROVEEDORES
Es una persona natural o jurdica que contrata con alguna entidad del Estado ya sea
vendindole o suministrndole un bien, realizando una obra o prestando un servicio a
cambio de una contraprestacin.

Para ser proveedor del Estado se requiere no estar impedido de contratar con el Estado,
entre otros requerimientos, se necesita no estar la lista de inhabilitados que lleva el
OSCE y, para la ejecucin de consultoras de obras, es necesario estar inscrito en el
Registro Nacional de Contratistas que administra OSCE. Cualquiera puede ser
Proveedor del Estado, salvo que estn impedidos de ser postores por razones legales o
estar inhabilitados o suspendido de contratar con el Estado, tipificado en el art. 10 de la
LCE. Asimismo, debe tenerse en cuenta las bases para cada proceso de seleccin. La
capacidad para contratar, esta rgida bsicamente por el derecho privado, en cuanto a la
plena capacidad de ejercicio de los derechos civiles, salvo algunas excepciones
sealadas como la incapacidad absoluta y relativa.

63
 CAPTULO VI
PROCESO DE SELECCIN EN LAS
CONTRATACIONES DEL ESTADO
10. PROCESO DE SELECCIN EN LAS CONTRATACIONES DEL
ESTADO: CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS

Despus de haber realizado un recorrido de las variables de Corrupcin, Estado y

Proceso de Contratacin del Estado, pasaremos a analizar como dicho fenmeno de la
corruptela se ha desarrollado y ha aumentado en los gobiernos locales, siendo uno de los
niveles de gobierno ms crtico en cuanto a niveles de corrupcin y prdidas
econmicas. Posteriormente nos centraremos en nuestra unidad de anlisis espacial, esto
es, el distrito de Chorrillos. Pero especficamente, en los procesos de contratacin
(Proceso de licitacin y concurso pblico) de la municipalidad de chorrillos, durante el
ao 2014. Sin embargo, debo mencionar que por cuestiones de tiempo y de
imposibilidad de acceso a la informacin de fuentes directas, es decir, los mismos
expedientes tcnicos, no he podido acceder especficamente a dichas fuentes primarias y
sobre dicho periodo de anlisis (2014) Sin embargo, el estudio continuar en base a
informes de auditora de la Contralora general de la Republica, los cuales muestran
irregularidades en el accionar de los funcionarios ediles de los aos 2011 y 2014. Esa
misma problemtica (carencia de fuentes referidas al mismo ao 2014) se refiere, por
ejemplo, a que en dicho ao (2014) no se ha encontrado una encuesta de Proetica y
Transparency International. Sin embargo, se ha analizado las encuestas referidas al ao
2013, 2015 y 2017, con la finalidad de dar un diagnostico diacrnico.

64
10.5. NDICES DE CORRUPCIN EN EL ESTADO PERUANO: Diagnostico
de las Municipalidades en el ao 2014

Se ha demostrado que, en los ltimos aos la corrupcin es el segundo de los problemas

principales ms importantes que afectan a la sociedad y al Estado y ha habido un
acrecentamiento, al menos en la percepcin ciudadana, sobre en el ndice de corrupcin,
segn la X Encuesta Nacional sobre precepciones de Corrupcin de Proetica -
Transparency Internacional, como se demuestra en el siguiente cuadro:

CUADRO N1

Por otro lado, el principal problema que enfrenta el Estado contina siendo la
corrupcin de sus funcionarios y autoridades (cuadro N3), e incluso es la principal
problemtica al interior del pas, como se observa en el cuadro N 2.

65
CUADRO N2

CUADRO N3

Pero dicha afirmacin sobre el incremento sobre los ndices de corrupcin, tambin
puede ser corroborada por los reportes semestrales de la Procuradura pblica
(Contralora General de la Republica). En este caso, he analizado los reportes del primer
y segundo semestre del 2014, reporte del primer semestre de 2015 y el reporte del

66
segundo semestre de 2016 (Ver anexos) lo cual me ha llevado a las siguientes
aseveraciones:

- Ha existido un incremento en cuanto nmero de denuncias y procesos judiciales,

logrando el mayor nmero de ellas en el segundo semestre de 2014 (109 denuncias) y
con su respectivo monto involucrado, el cual llego a la cifra astronmica de s/ 172 714
478, 81.
- El nivel de gobierno que cuenta con mayor nmero de denuncias y por ende, mayor
percepcin de corrupcin, son los gobiernos locales, teniendo los mayor ndice entre el
segundo semestre del 2014 (62 denuncias) y el primer semestre del 2015 (64
denuncias).

- Los delitos ms recurrentes de los funcionarios pblicos contra a administracin

pblica son: la colusin, la negociacin incompatible y el peculado. En el segundo
semestre del 2014 se ha identificado el mayor nmero de delitos referido a negociacin
incompatible con un total de 345. Adems, se evidencia una tendencia de incremento
del delito de colusin, puesto que en el primer semestre del 2014 contamos con 46
delitos, el segundo semestre del 2014 con 75, el primer semestre del 2015 con 215 y
para el segundo semestre del 2016 se han dado 227 delitos.

- Por ltimo, se evidencia que la mayora de los funcionarios involucrados en los

procesos judiciales referidos a actos de corrupcin fueron: regidores, directores,
administradores, asesores, procuradores pblicos y adjuntos, presidentes y miembros de
comits, jefes y sub gerentes. E incluso se puede afirmar que existe una tendencia al
aumento del nmero de casos de actos de corrupcin de los mencionados funcionarios,
ya que mientras en el primer semestre del 2014 se han identificado 160 casos de
funcionarios implicados en casos de corrupcin, para el segundo semestre del 2016 se
han identificado ms de 400 funcionarios implicados en actos de corrupcin.

De lo anteriormente expuesto, colegimos que el segundo semestre del 2014 es el

periodo de tiempo en el cual la corrupcin evidencio un exponencial crecimiento que
sucintamente se puede evidenciar de la comparacin de los reportes del primer semestre
y del segundo semestre del 2014, especficamente, haciendo nfasis en los gobiernos

67
locales, justamente en un proceso de descentralizacin que como se puede deducir, no
fue el ms adecuado e idneo.

Por otro lado, tenemos un cuadro estadstico del Departamento del Sistema Nacional de
Atencin de denuncias (en adelante, SINAD) referido a los expedientes de denuncias
ingresadas a la Contralora General agrupadas por tipo de Entidad pblica denunciada,
durante el ao 2014. Justamente el 55 % de las denuncias son dirigidas a la
Municipalidad y la cual ha ido acrecentndose desde el ao 2008 con un total de 738
denuncias, llegando al ao 2014 a la cifra de 7453 denuncias ingresadas contra las
municipalidades. Esto quiere decir que en seis aos el nmero de denuncias se
multiplico por diez (ver anexo N5), siendo los 73% realizadas por los ciudadanos,
equivalente a 2721 denuncias (ver anexo N6).

En conclusin, se evidencia que existi (al menos desde el ao 2013) y existe (ao
2016) una tendencia al incremento de los actos de corrupcin por parte de los
funcionarios pblicos, mayoritariamente de carcter local o municipal (gerente, director,
administrador, asesor, jefes, presidente y miembros comit, sub director y sub jefe), que
se concretizan principalmente en los delitos de negociacin incompatible, colusin y
peculado (de mayor a menor recurrencia) y que tienen como el departamento con ms
ndice de denuncias y, por ende, de actos de corrupcin al departamento de Lima. Sobre
dicha base emprica expuesta, pasar a analizar una determinada municipalidad: la
municipalidad de Chorrillos. Pero la relacionare con la variable de procesos de
licitacin y concurso pblico, debido a las razones expuestas en el captulo tercero
(sistema de adquisiciones y contrataciones del estado).

10.6. IRREGULARIDADES EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DE

LA MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS (2014)

Para la realizacin de este anlisis, no puede analizar los mismos expedientes de obras,
debido a la dificultad del acceso a dicha informacin, puesto que cuando nos dirigimos
al OCI de la Entidad pblica no nos brindaron ninguna informacin relevante, por lo
cual tuvimos que dirigirnos a la sede central de la Contralora General de la Republica
para pedir algn tipo de informacin relevante para este trabajo. Sin embargo, nos
informaron que todo pedido para acceder a la informacin sobre expedientes se debera

68
realizar mediante un formato y que dicho trmite podra durar hasta dos meses. Por tal
motivo, nuestro anlisis se servir de los resmenes ejecutivos de diferentes informes de
la Contralora General de la Republica, los cuales se encuentran en su portal. Estos
informes son:
1. Informe de Auditoria N 710 2016-CG/CRLM-AC: Mejoramiento de
infraestructura de servicios pblicos ubicado en el circuito de playas agua dulce,
sub lote A, distrito de Chorrillos, Lima, Lima (Periodo de 30 de marzo de
2011 al 30 de abril de 2016) [Anexo N 7]

2. Informe N 202 2013-CG/CRL-EE: Contratacin de bienes y servicios, pagos

de retenciones, contribuciones sociales y otros desembolsos (Periodo de 3 de
enero de 2011 al 28 de junio de 2012). [Anexo N 8]

3. Informe de Auditoria N 189 2017-CG/CORELM-AC: Contratacin de

bienes y servicios bajo la modalidad de encargos internos (Periodo de 2 de
enero de 2014 al 31 de diciembre de 2015). [Anexo N 9]

Los tres informes trabajados nos evidencian una permanencia de irregularidades en el

actuar de los funcionarios en el proceso de seleccin (proceso de concurso y licitacin
pblica) en el marco de contrataciones del Estado. Sin embargo, dicha afirmacin no se
colige de los propios informes, sino que es la proyeccin de otros procesos de seleccin
(sobre todo Contratacin directa) y que evidencian grandes irregularidades, que
contravienen la Ley de Contrataciones del Estado. Estas son:

Irregularidades (Ver anexo N7) en cuanto no se program la adquisicin de bienes

(422 llantas) en el cuadro anual de necesidades y en el Plan Anual de Contrataciones (en
adelante, PAC), pese a que era una necesidad previsible y recurrente. Por ende, dicha
adquisicin de las 422 llantas realizadas por la Municipalidad, hacia el ao 2011, se
realiz sin el proceso de seleccin que corresponda, sin supervisin ni control, sin
incluir dicha necesidad en el PAC y afectando el Principio de Libre Concurrencia y
competencia de las contrataciones del Estado, puesto no se ha permiti que la Entidad
evalu otras posibilidades del mercado.

69
Sumado a lo anterior: el ao 2011 la Municipalidad de Chorrillos, mediante una
exoneracin No 006-2011- MDCH, adquiri equipos de cmputo, impresoras y
licencias de software por S/ 1 425 000,00. Sin embargo, dicha adquisicin de bienes no
se encontraba justificada legal y tcnicamente. Adems, el expediente de exoneracin
carece de resumen ejecutivo. Por otro lado, a pesar de la urgente necesidad invocada
(sustento de la exoneracin de proceso de seleccin), bienes valorizados en S/ 499
056,77, no han sido distribuidos, instalados o activados.

Todo ello, contraviene la normativa presupuestal y, sobre todo, la normativa de

contrataciones del Estado, especficamente, los artculos 8, 11, 12 de la LCE y el art.
129 de la RLCE.

Art 8.- Plan Anual de Contrataciones

Cada Entidad elaborar su PAC, el cual deber prever todas las contrataciones de
bienes, servicios y obras que se requerirn durante el ao fiscal () los montos
estimados a ser ejecutados durante el ao fiscal correspondiente debern estar
comprendidos en el presupuesto institucional

Art. 11.- Prohibicin de prcticas que afecten la mayor concurrencia y competencia en

los procesos de contratacin.
se encuentra prohibida la concertacin de precios, condiciones o ventajas, entre
proveedores o entre proveedor y terceros () el funcionario o servidor que intervenga o
favorezca estas prcticas ser sancionado administrativamente o penalmente.

Art. 12.- Requisitos para convocar a un proceso

Es requisito para convocar a proceso de seleccin, bajo sancin de nulidad, que el
mismo est incluido en el PAC y cuente con Expediente de Contrataciones debidamente
aprobado conforme a lo que disponga el Reglamento

Art. 129 (RLCE).-Situacin de desabastecimiento

La situacin de desabastecimiento se configura ante la ausencia inminente de
determinado bien o servicio, debido a la ocurrencia de una situacin extraordinaria e
imprevisible que compromete la continuidad de las funciones servicios, actividades u
operaciones que la Entidad tiene a su cargo.

70
La necesidad de los bienes o servicios debe ser actual e imprescindible para atender los
requerimientos inmediatos ()

La segunda irregularidad observada (ver anexo N 8) es mucho ms grave y consiste en

que la Municipalidad, a travs de un Adjudicacin Directa Selectiva N 007-2012-
CEPO-MDCH para la adjudicacin de porcelanato (Ascendente a S/ 169 802.00) en la
obra: Mejoramiento de la infraestructura de los servicios pblicos ubicado en el
Circuito de Playas Agua Dulce- sub lote A (ver anexo N 7), al haber solicitado bienes
de una determinada marca y modelo, determinacin del valor referencial del bien en
base a la proforma N 1820 de setiembre de 2011 presentada por la empresa Electro
Industrial Dierik EIRL, cuyo giro comercial del negocio era diferente a los bienes
materia de contratacin, a quien posteriormente se le otorg la buena pro, asignndole
en la evaluacin tcnica una puntuacin que no le corresponda en el factor de
Experiencia del postor y habiendo descalificado al postor Ferreteras y representaciones
Unin EIRL, no obstante tener una mayor puntuacin. Adems, dicho proveedor
entreg los bienes con caractersticas tcnicas diferentes a lo ofertado, realizndole el
pago de S/ 118 100,00 sin contar con la conformidad del rea usuaria y efectundole
una compra complementaria a un precio superior al ofertado en su propuesta,
ocasionando perjuicio econmico de S/ 32 337,72 y afectando la trasparencia y
objetividad de las contrataciones del Estado.

Todo este accionar irregular ha conllevado responsabilidad de los siguientes

funcionarios ediles: sub gerente de obras pblicas, sub gerente de logstica, comit
especial permanente de obras, gerente de administracin y finanzas y sub gente de
tesorera, al haber participado en estos hechos contrario a la normativa de la LCE desde
el requerimiento d los bienes, estudio de posibilidades del mercado, evaluacin y
clasificacin de propuestas, otorgamiento de la buena pro, ejecucin contractual, pago a
la empresa Electro Industrial Dierik EIRL y en compra complementaria.

Esta secuencia de actos irregularidades (actos de corrupcin) afectan diversos artculos

de la LCE y, sobre todo, del RLCE (Art. 11, 12, 13, 44).

71
Art. 11.- Caractersticas tcnicas de lo que se va a contratar
El rea usuaria es responsable de definir las con precisin las caractersticas () El
rgano encargado de las Contrataciones, con la autorizacin del rea usuaria y, como
producto del estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, podr ajustar las
caractersticas de lo que se va a contratar.
Para la descripcin de los bienes y servicios a contratar no se har referencia a marcas o
nombres comerciales, patentes, diseos o tipos particulares, fabricantes determinados.
Ni descripcin que oriente la adquisicin o contratacin de marca, fabricante o tipo de
producto especfico

Art.12.- Estudio de posibilidades que ofrece el mercado

Sobre la base de la especificaciones tcnicas o trminos de referencia definidos por el
rea usuaria, el rgano encargado de las contrataciones tiene la obligacin de evaluar las
posibilidades que ofrece el mercado para determinar lo siguiente:
1. Valor referencial
2. La existencia de pluralidad de mercas y/o postores
3. La posibilidad de distribuir la Buena Pro
4. Informacin que pueda utilizarse para la determinacin de los factores de
evaluacin, de ser el caso;
5. La pertinencia de realizar ajustes a las caractersticas y/o condiciones de lo que
se va a contratar, de ser necesario;
6. Otros aspectos necesarios que tengan incidencia en la eficiencia de la
contratacin.
Para la realizar el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, debe
emplearse, como mnimo dos (2) fuentes, pudiendo emplearse las siguientes:
presupuestos y cotizaciones actualizadas, los que debern provenir de personas
naturales o jurdicas que se dediquen a actividades materia de convocatoria,
incluyendo fabricantes, cuando corresponda; portales y/o pginas Web, catlogos,
precios histrico, estructuras de costos, la informaciones de procesos con buena pro
consentida publicada en el SEACE, entre otros

72
 Art. 13.- Valor referencial
() Para la determinacin del valor referencial, el rgano de las contrataciones
est facultado para solicitar el apoyo que requiera del rea usuaria, la que estar
obligada a brindarlo bajo responsabilidad

Art. 44.- Factores de evaluacin para la contratacin de bienes

1. En caso de contratacin de bienes podrn considerarse los siguientes factores de
evaluacin de la propuesta tcnica, segn corresponda al tipo de bien, su naturaleza,
finalidad, funcionalidad y a la necesidad de la Entidad:
()
f) La experiencia del postor, el cual se calificar considerando el monto facturado
acumulado por el postor durante un periodo determinado de hasta ocho (8) aos a la
fecha de la presentacin de las propuestas () la experiencia se acreditar con un
mximo de veinte (20) contrataciones, sin importan el nmero de documentos que las
sustenten

Todo este accionar irregular (actos de corrupcin) ha conllevado responsabilidad de los

siguientes funcionarios ediles: sub gerente de logstica, gerente de administracin y
finanzas, y del mismo alcalde, al haber solicitado, gestionado u autorizado el gasto en
los formatos de autorizacin de gastos por el importe total de adquisicin, sin que se
realice el descuento de las penalidades, ocasionando un perjuicio econmico total de s/
32 8999,42.

73
 RECOMENDACIONES
Partiendo de la premisa que los actos de corrupcin es un fenmeno social y cultural,
ms que un fenmeno jurdico. Por ende, recomendamos que el Estado debe avocarse a
crear un sistema preventivo e incentivador como, por ejemplo: la implementacin de un
programa de cumplimiento eficaz (Compliance) tanto para el Entidades pblicas
como para las empresas postoras, con la finalidad impedir malas conductas (actos de
corrupcin), premiando y protegiendo a los denunciantes y, por otro lado,
sancionndolos.

Consideramos que el rgano de Control Institucional no deber depender

administrativamente de la Entidad pblica (municipalidad de Chorrillos), puesto ello
implica una suerte de parcialidad del OCI con referencia al control y supervisin que
debe realizar sobre dicha entidad pblica, puesto que genera los espacios riesgosos para
crear una suerte de compadrazgos. Por ende, recomendamos que el OCI debe depender
administrativamente y funcionalmente de la Contralora general de la Republica,
adquiriendo una autonoma necesaria para su labor de control y fiscalizacin de los
procesos de seleccin en las adquisiciones de bienes y servicios y ejecucin de obras.

Debido a la trascendencia de la problemtica de la corrupcin para la sociedad y, sobre

todo, para el Estado (principal problema que afecta el funcionamiento del Estado en
todos sus niveles), consideramos que se debera otorgar mayor presupuesto para la lucha
contra la corrupcin, puesto ello solo se ha materializado en emisin de normas contra
la lucha de la corrupcin, y no se cuenta con el presupuesto pblico y el personal idneo
y necesario para ello.

Para evitar la corrupcin en las contrataciones con el Estado se recomienda, establecer

la obligatoriedad de contratar a una entidad supervisora, independiente y certificada,

74
que vigile el correcto desenvolvimiento de los procesos de contratacin de licitaciones y
concursos pblicos, al menos para los de montos importantes.
Por ltimo, Se debe evaluar la pertinencia por parte del Estado de otorgar beneficios,
como por ejemplo a travs de alguna exoneracin tributaria, a las empresas postoras
(proveedores) que cuenten con un Programa de Cumplimiento, que les permita prevenir
y detectar las infracciones legales que se produzcan dentro de las mismas o como parte
de las actividades que estas realizan.

75
 CONCLUSIONES
Se observa a partir de la descripcin de los tipos penales descritos en el captulo II del
ttulo XVIII de nuestro Cdigo Penal, referido a delitos cometidos por funcionarios
pblicos, que los mismos otorgan relevancia penal a aquellos actos u omisiones que
lesionan o ponen en peligro aquellos valores u objetos que nuestro ordenamiento
considera relevantes para un funcionamiento acorde a parmetros de imparcialidad y
legalidad de un Estado democrtico de derecho,
A partir de lo sealado, tenemos que los delitos contra la Administracin Pblica, son
aquellos en los que en su objeto de lesin, se encuentra el deber de llevar adelante una
cultura funcionarial para el cabal desempeo del sistema estatal.

Concluimos que el Per necesita un sistema diferente de fiscalizacin que est enfocado
hacia los contratos que realiza con las empresas privada, ya que es en estos contratos
donde se evidencia, en mayor medida, los flancos que son vulnerables a la corrupcin.
Es por ello, que se debera distribuir el poder y la confianza que se tiene a los miembros
de la OSCE durante sus intervenciones. La falta de una correcta fiscalizacin se
evidencia en los diferentes casos de corrupcin que aquejo y aqueja al Estado peruano
en todos sus niveles de gobierno, actos que afectan el erario nacional y el sistema de
presupuesto.

Se puede afirmar que el ndice de los actos de corrupcin tiende a un aumento desde el
ao 2008, teniendo su salto exponencial en el segundo semestre del 201 y que en la
actualidad es considerado como el segundo problema ms importante del pas y el
principal problema al interior del pas. Y que estos actos de corrupcin son el principal
problema que afecta al correcto funcionamiento del Estado, siendo los funcionarios
ediles relativos a los procesos de seleccin en las contrataciones del Estado (a nivel
local) los que mayores ndices de actos de corrupcin se evidencian desde el ao 2008.

76
Esto ltimo se observa en el mayor nmero de denuncias sobre los funcionarios en
cuestin.

Los funcionarios ediles de Chorrillos (desde el gerente de obras pblicas, comit

especial permanente hasta el mismo Alcalde Miyashiro) tuvieron actuaciones
irregulares colindantes con actos de corrupcin (en la medida que trasgredieron la
normativa de la LCE) en los procesos de seleccin, especficamente, adjudicacin
directa selectiva y contratacin directa, segn refieren los dos anteriores informes de la
Contralora General de la Repblica (Ver anexos N 6 y N7)

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ANEXOS

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