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sistema poltico e
participao popular
Leonardo Avritzer
(org.)
2013
Fundao Perseu Abramo
Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Kjeld Jakobsen e Joaquim Soriano
CDU 32(81)
CDD 320.981
5 Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
Prefcio
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando 7
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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Leonardo Avritzer
Um balano da participao
social no Brasil
ps-constituio de 1988
ascenso. Olvio Dutra foi eleito prefeito de Porto Alegre em 1988 e introduziu
o oramento participativo (OP) na cidade. uma poltica participativa local,
que gera um processo de deliberao entre sociedade civil e Estado no nvel
local. Ele inclui atores sociais, membros de associaes de bairro e cidados
comuns em um processo de negociao e deliberao que acontece em duas
etapas: uma etapa participativa, em que a participao direta, e uma etapa
representativa, na qual a participao ocorre por meio da eleio de delegados
e ou conselheiros. O oramento participativo tornou-se uma marca registrada
das gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) tendo se estendido para 201
12 cidades (Avritzer e Wampler, 2008). Mais uma vez, podemos ver uma forte
interao entre associativismo em organizaes da sociedade civil e a operao
de um processo participativo por parte do Estado, marca de algumas gestes
petistas nos anos 1990.
A terceira forma de participao no Brasil so as conferncias nacionais.
Elas despontam na cena poltica nos anos 2000. Como sabemos, conferncias
nacionais existem aqui desde os anos 1940, quando Getlio Vargas convocou
a primeira conferncia nacional de sade. Desde ento, ocorreram no Brasil
126 conferncias (este dado inclui as 11 conferncias realizadas pelo governo
Dilma Rousseff, em 2011). Do total de 126 conferncias, 74 foram realiza-
das pelo governo Lula e 85 realizadas pelos governos Lula e Dilma Rousseff,
tomados conjuntamente. Mais de seis milhes de pessoas participaram das
conferncias nacionais (Avritzer e Sousa, 2013). As conferncias nacionais sig-
nificam uma extenso de polticas participativas implementadas pelo Partido
dos Trabalhadores (PT) em nvel local nos anos 1990 para o plano nacional.
As conferncias tm tido um forte impacto na relao entre Estado e sociedade
civil nos governos do PT na medida em que ajudam a formar uma agenda co-
mum em reas como a assistncia social, a segurana alimentar, a poltica para
as mulheres. Elas constituem o terceiro eixo do trip participativo implantado
no Brasil nos ltimos 20 anos.
Um fenmeno particular relacionado participao merece a nossa aten-
o, em especial depois das enormes manifestaes do ms de junho de 2013:
a incapacidade do Estado brasileiro de dar conta da pauta de reivindicao de
servios pblicos e de participao na rea de infraestrutura. De um lado, o
fenmeno da institucionalizao da participao poltica tem se diversificado
e aumentado no que concerne, dentre outros, ao desenho e gesto de polticas
pblicas em variados campos (sade, educao e assistncia social) servindo
de base e aporte ao desenvolvimento de literatura correlata na seara da teoria
democrtica contempornea (Santos, 1998; Santos e Avritzer, 2003; Coelho
e Nobre, 2004; Avritzer, 2009; 2010; 2013). De outro, possvel notar uma
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diminuio da relevncia do OP e dos conselhos no nvel local e uma ausncia
quase integral da participao na rea de infraestrutura. Estes dois fenme-
nos ocorreram simultaneamente, mas tm origens bastante diferenciadas. No
que diz respeito rea de infraestrutura, no foi uma arena privilegiada dos
movimentos sociais ligados ao prprio PT devido principalmente ao apago
de investimentos em infraestrutura nos anos 1980 e 1990. J no que toca
participao local, tudo indica que existem sinais de esgotamento dentro das
gestes ligadas ao prprio PT. Neste brevssimo artigo, iremos tratar destas
questes fazendo um balano da participao social no Brasil.
13
Ascenso e queda da participao nos governos locais petistas
possvel afirmar que gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) e par-
ticipao social tm andado lado a lado desde o incio dos anos 1990. O or-
amento participativo foi o passo inicial dado nesta direo e o seu sucesso
pode ser traduzido em trs resultados: a forte participao que surpreendeu
at mesmo alguns dos seus proponentes , a capacidade de realizar obras p-
blicas de visibilidade, a partir da deciso dos prprios atores sociais e a marca
da inverso de prioridades polticas, to cara ao PT. Com o sucesso inicial do
OP em Porto Alegre (RS) no comeo dos anos 1990, a participao tornou-se
uma marca generalizada das administraes locais petistas. O mapa (na prxima
pgina) uma boa expresso da expanso do OP nos anos 1990 at o ano de
2004. A partir da ocorrem dois fenmenos: o primeiro deles a diminuio
do nmero de capitais que praticam o OP por motivos diversos, entre os quais
destacaria uma certa competio entre o OP e outras obras de infraestrutura. O
segundo fenmeno a diminuio dos recursos alocados no OP em quase todas
as cidades. Se verdade que em alguns casos, como o de Porto Alegre, esta dimi-
nuio coincide com a derrota do PT nas eleies municipais, em outros casos,
como o de Belo Horizonte (MG), h uma deciso de uma administrao do PT
de diminuir a aplicao de recursos no OP.
Podemos fazer raciocnio idntico em relao aos conselhos, em especial
o de sade. Os conselhos, tal como apontado acima, tiveram o seu momento
ureo no meio dos anos 1990. Neste momento, diversas cidades brasileiras
se tornaram conhecidas pelos seus conselhos. O de sade em So Paulo,
tornou-se muito importante para a poltica na cidade. Ao mesmo tempo,
conselhos de sade foram extremamente importantes em Belo Horizonte e
Porto Alegre na melhoria do acesso a tal poltica pblica (Cortez, 2002; Coe-
lho, 2004). Tambm aqui h uma perda de centralidade ligada tanto a disputa
poltica quanto a outros fatores. verdade que o conselho de sade da cidade
de So Paulo foi desativado durante as gestes conservadoras de Paulo Maluf e
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Mapas
1989-1992 1993-1996
14
1997-2000 2001-2004
Celso Pitta, mas ele no readquiriu a mesma relevncia na gesto de Marta Su-
plicy (PT). Ao mesmo tempo, houve um fenmeno de forte corporativizao
das gestes participativas nos conselhos nacionais, o que tambm diminuiu a
sua legitimidade junto ao governo.
Assim, o momento anterior s manifestaes de junho (2013) foi um
momento no qual havia despontado um certo ceticismo interno ou mudana
de posio poltica em relao a propostas de participao. Tais propostas ha-
viam sido parcialmente deixadas de lado por administraes como a de Belo
Horizonte e Porto Alegre e no haviam sido reinseridas com a nfase desejada
por gestes petistas, como a do Rio Grande do Sul. Assim, seja pelo lado do
OP, seja pelo lado dos conselhos, houve uma forte diminuio da influncia
das formas de participao no nvel local no Brasil, ao mesmo tempo em que
a participao no nvel federal adquiriu forte relevncia com o governo Lula.
Vale a pena discutir em detalhes este fenmeno.
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Participao nos governos Lula e Dilma: um primeiro balano
A chegada do PT presidncia da Repblica em 2003 aumentou ain-
da mais as contradies das polticas participativas no Brasil. Por um lado,
inegvel que com a chegada do partido ao poder, o governo federal adotou
uma orientao genericamente participativa que implicou em uma expanso
dos conselhos nacionais e em forte expanso das conferncias nacionais. A re-
alizao de um conjunto de conferncias prtica que existia antes de 2003,
mas estava fortemente limitada s reas da sade e a assistncia social (Avrit-
zer, 2010) constituiu uma das marcas registradas do governo Lula. Durante
o governo Lula houve uma expanso das conferncias nacionais. Se tomamos 15
como ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade, organiza-
da pelo governo Vargas ainda nos anos 1940 e contabilizamos as conferncias
nacionais, percebemos que alcanaram a marca de 115 conferncias realizadas
desde ento. Destas, 74 conferncias foram realizadas durante o governo Lula,
o que mostra a sua centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal
marca tambm altera a influncia das conferncias sobre as polticas pblicas do
governo federal.
Quando analisamos as conferncias nacionais sob o ponto de vista dos seus
participantes, ns encontramos os seguintes dados: participaram das confern-
cias nacionais em torno de 6,5% da populao adulta brasileira. O participante
tpico das conferncias nacionais uma participante, isto , uma mulher com
quatro anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salrios-mnimos
(Avritzer, 2012). Vale a pena pensar que este tambm o perfil majoritrio de
outras formas de participao no Brasil, em particular, do oramento participa-
tivo (Baierle, 2000). Se a participao ocorre no que diz respeito a renda e a es-
colaridade em patamares prximos mdia da populao, vale a pena observar
que h tambm uma estratificao na medida em que passamos dos nveis locais
para o nvel nacional, portanto um fenmeno importante.
Assim, podemos pensar em uma tipologia das conferncias e da partici-
pao dos atores da sociedade civil: as conferncias so iniciativa do governo
federal nas reas das polticas pblicas que tem atrado segmentos significati-
vos da sociedade civil em todas as suas etapas. Nas etapas locais, a participa-
o destes segmentos tende a ser muito prxima da renda e da escolaridade
mdia da populao, ao passo que nas etapas nacionais pode se perceber uma
tendncia estratificao da populao por renda e escolaridade. Tal estrati-
ficao no diferencia estes grupos radicalmente da populao em geral, uma
vez que h um processo de eleio de delegados que conecta os dois grupos.
No entanto, o mais importante em relao s conferncias, que pode mostrar
o seu impacto democratizador e includente, analisar o seu perfil nas polticas
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Referncias bibliogrficas
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1998.
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Financiamento eleitoral
em perspectiva comparada
Quadro 1
Proviso de fundos pblicos em relao status institucional
Democrtico Parcialmente democrtico No democrtico Total
Fundos Pblicos
(free) (partly free) (not free)
sim 66,3 (59) 61,7 (37) 36,6 (15) - 111
no 33,7 (30) 38,3 (23) 63,4 (26) - 79
- 89 - 60 - 41 - 190
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data, Freedom Hous.
1. Ver www.freedomhouse.org. Para uma anlise dos problemas e vantagens na utilizao deste ndice e classificao, ver
NORRIS (2008).
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Duas em cada trs naes classificadas pela Freedom House como de-
mocrticas, ou mesmo parcialmente democrticas, dispe de algum tipo de
subveno estatal oferecida aos partidos em perodos eleitorais ou extra-elei-
torais. Como seria de se esperar, dado a provvel ausncia de eleies e par-
tidos, regimes no democrticos apresentam distribuio inversa, com 15 ca-
sos desviantes, que apresentam subvenes estatais, a despeito das restries
a direitos polticos e liberdades civis, com restries prpria existncia de
partidos de oposio. Entre estes casos, ex-repblicas soviticas, como Rs-
sia, Azerbaijo, Kazaquisto, Uzbequisto, e naes africanas, como Arglia,
24 Angola, Camares, Chad, Congo, Repblica Democrtica do Congo, Guine
Equatorial, Ruanda, Tunsia, Zimbbue, alm da Sria.
Procedimento seguinte, consistiu em desagregar a informao sobre
configurao institucional de pases com financiamento partidrio pblico,
considerando o modelo eleitoral vigente em cada caso. A pergunta, aqui, con-
siste em verificar se existe um padro regular de associao entre financiamen-
to estatal e formato da competio definido pelas regras de converso de votos
em cadeiras legislativas. Resposta pode ser encontrada na figura abaixo:
Figura 1
Presena de financimaneto pblico, conforme sistema eleitoral
Em %
RP 88,1
Misto 69,2
2. Igualmente no foram consideradas outros modelos eleitorais como voto alternativo, two-round system, voto nico no
transfervel, voto nico transfervel.
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3. Os critrios no so mutuamente exclusivos, razo pela qual a soma pode ultrapassar o nmero de casos.
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o prvia; quatro pases (Benin, Chad, Colmbia, Nicargua) fixam exigncia
posterior: partidos que no alcanarem em eleio seguinte ao recebimento do
benefcio, um patamar mnimo de votos, devem devolver os recursos recebidos
previamente. Variao nestes critrios de elegibilidade podem ser encontrados
em pases que substituem cadeiras por votos como clusula de acesso aos re-
cursos pblicos, sejam sufrgios obtidos em eleio prvia (57) ou posterior (8)
ao benefcio. Pode-se encontrar, ainda, casos em que resultados, sob a forma de
cadeiras ou votos, so substitudos por nmero mnimo de candidatos, apresen-
tados em um determinado nmero de distritos eleitorais. Finalmente, trs pases
estabelecem como critrio de elegibilidade para os fundos estatais, um nmero 27
mnimo de registro de filiaes partidrias (Lesoto, Haiti, Holanda).
Dispositivo relevante na legislao sobre fundos pblicos relaciona-se
com as regras de alocao dos recursos destinados aos partidos. Em 51 naes,
os fundos estatais so distribudos utilizando-se alguma medida de proporcio-
nalidade, seja em relao a votos ou cadeiras legislativas obtidas. Outros 41
casos repartem os fundos pblicos em partes que so alocadas proporcional-
mente expresso eleitoral ou parlamentar de cada partido e parcela repartida
equitativamente entre cada legenda. Finalmente, em 8 pases cada partido ele-
gvel para obter fundos estatais recebe parcelas equivalentes. Outros critrios
ainda utilizados so reembolso parcial de despesas eleitorais e distribuio per
capita considerando filiaes partidrias registradas.
Aqui, a medida mais adequada e democrtica para fixar-se a distribuio
dos recursos pblicos destinados aos partidos parece ser aquela configurada
pelo voto conferido na ltima eleio. A adoo de dispositivo baseado em
proporcionalidade o mais rigorosa possvel na alocao dos fundos partidrios
pode contribuir para premiar princpio democrtico cujo parmetro sejam as
preferncias do eleitorado, como, igualmente, inibir a formao de legendas
artificiais, orientadas para a captura de resduos das subvenes estatais.
Alm de fundos pblicos diretos, deve-se registrar a oferta de recursos
indiretos, disponibilizados para partidos como benefcios fiscais para aqueles
que fazem doaes (61), instalaes para reunies de campanha (28), espa-
os para materiais de campanha eleitoral (20), servios postais (13), meios
de transporte (9). Mas, de longe, o mais importante recurso indireto para
suporte campanhas partidrias representado por legislao permitindo o
acesso gratuito a meios de comunicao, especialmente TV, durante o perodo
eleitoral. Pelo menos 114 pases permitem este recurso a partidos polticos.
Para qualificar esta informao, a Figura 2 diferencia este conjunto de naes,
considerando seu status institucional, levando em considerao a classificao
promovida pela Freedom House:
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Figura 2
Conjunto de naes e status institucional
Em %
No democrtico 44,2
Parcilamente 67,2
28
Democrtico 61,8
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data, Freedom House.
Contrapartidas
Aspecto relevante que deve ser observado na legislao sobre financia-
mento eleitoral est relacionado existncia de condicionalidades exigidas em
contrapartida ao benefcio do acesso a fundos pblicos. Nesta direo, deve-se
destacar casos nacionais em que paralelo regulamentao do financiamento
estatal, esto previstas regras para premiar ou penalizar organizaes partid-
rias em relao ao tratamento por elas conferido (i) representao pluralista
de gnero, raa e faixa etria; (ii) procedimentos democrticos na seleo de
candidaturas, e (iii) transparncia dos candidatos.
Em 16 pases correspondendo a 13,8% dos casos de legislao com
fundos partidrios pblicos existem regras condicionando a distribuio dos
recursos estatais observncia de procedimentos orientados por igualdade de
gnero na constituio das listas de candidatos. A figura a seguir apresenta os
16 pases com condicionalidades de gnero para a partilha de fundos pbli-
cos, bem como o percentual efetivo de mulheres na cmara baixa:
Metade destes casos corresponde a pases apenas parcialmente democr-
ticos e nove deles, a naes com baixos nveis de desenvolvimento econmico
(PIB per capita inferior a 2 mil dlares). Comparando as mdias de participao
feminina nos respectivos legislativos, entre pases com nveis equivalentes de
desenvolvimento econmico (alto/mdio/baixo)4 e que possuem ou no condi-
4. Conforme classificao World Bank: Alto = mais de U$ 15 mil; Mdio = de U$ 2 a 14,9 mil; Baixo = menos de U$ 2mil.
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Figura 3
Representao feminina cmara baixa
Em %
Figura 3
Filiao partidria no Brasil
Maiores partidos, agosto 2013 (em nmeros absolutos)
PR 763.656
30 DEM 1.090.808
PTB 1.180.423
PDT 1.208.510
PSDB 1.351.796
PP 1.413.797
PT 1.566.201
PMDB 2.351.809
Referncias bibliogrficas
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The class cleavage. Cambridge University Press, 2000.
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FARRELL, David. Campaing strategies and tactics. In: LE DUC, Lawrence;
NIEMI, Richard and NORRIS, Pippa (eds). Comparing democracies. Sage
Publications, 1996.
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Roberto Rocha Coelho Pires
A participao social
no nvel nacional:
desafios a um projeto inacabado
Introduo
No final dos anos 1980, quando o Partido dos Trabalhadores (PT) as-
sumiu a gesto de governos municipais no pas, a participao social se tor-
nava uma das marcas de sua atuao, uma dos elementos caracterizadores do
modo petista de governar, um dos instrumentos identificados pelo partido
como promotor da necessria e desejvel inverso de prioridades. Atualmen-
te, a adoo de formas de participao social como conselhos, conferncias,
audincias e consultas pblicas, entre outras, se tornou um fenmeno nacio-
nal na gesto das polticas pblicas, estando presente nas aes dos governos
municipais, estaduais e federal. Hoje, possvel dizer que a participao social
tornou-se uma realidade inegvel da atuao governamental no Brasil, um
trao caracterstico de nossa institucionalidade democrtica, estando prevista
em princpios constitucionais, legislaes subsequentes e no prprio aparato
administrativo do Estado (S e Silva, Lopez e Pires, 2010).
O processo de incorporao de mecanismos de participao social, no
entanto, foi gradual. Inicialmente, ao longo dos anos 1990, concentrou-se for-
temente na esfera de governo local. Neste perodo, observou-se a disseminao
de experincias de participao na definio do oramento pblico, superando
duas centenas de cidades no incio dos anos 2000 (Marquetti, Campos e Pires,
2008)1. Alm disso, a disseminao de conselhos gestores de polticas pblicas
1. Estima-se que pelo menos 47% dos municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes possuem ou j possuram
alguma experincia de oramento participativo, abrangendo uma populao estimada de mais de 36,7 milhes de pessoas 35
(Marquetti, Campos e Pires, 2008).
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no nvel local foi bastante expressiva, alcanando a cobertura quase plena dos
municpios brasileiros em reas como sade, educao, assistncia social, di-
reitos da criana e do adolescente, alm de coberturas tambm expressivas em
reas como habitao, meio ambiente, cultura e direitos do idoso (Munic/IBGE,
2009). Em um perodo de oito anos, o nmero mdio de conselhos por muni-
cpio (considerando-se apenas aqueles com mais de 100 mil habitantes) pratica-
mente dobrou, passando de dez na gesto 1997-2000 para 19 na gesto 2005-
2008 (Pires e Vaz, 2010). Processo semelhante se observa na esfera estadual,
na qual se verifica a presena de conselhos nas reas acima citadas em todos os
36 estados brasileiros. Em mdia, cada uma das 27 unidades da federao brasileira
possui conselhos em 13 reas temticas distintas (Estadic/Ibge, 2012).
A dcada de 2000 marcou a ascendncia de mecanismos de participao
social ao nvel federal. Principalmente, a partir de 2003, com o governo do
presidente Lula, iniciou-se um esforo sistemtico de incorporao de formas
de interao com a sociedade civil em diferentes reas de atuao do governo.
Foram criados 15 novos conselhos nacionais um incremento de aproxima-
damente 50% sobre o estoque anterior alm da reformulao de conselhos
criados anteriormente (Pires e Lopez, 2010). De 2003 a 2011, foram realizadas
82 conferncias nacionais que discutiram diretrizes de polticas pblicas em
diversas reas, mobilizando mais de 5 milhes de pessoas em milhares munic-
pios e nos eventos em nvel estadual e federal (Ipea, 2013). Alm de conselhos
e conferncias, observou-se, tambm, na ltima dcada, a adoo crescente de
outras formas de interao entre Estado e Sociedade, como ouvidorias2, consul-
tas pblicas, audincias pblicas e outros formatos menos institucionalizados
como grupos de trabalho, comits, mesas de dilogo e negociao, envolvendo
atores governamentais e sociais (Pires e Vaz, 2012). Com o estmulo explcito
diversificao de formas de participao e sua crescente adoo, ao longo
dos anos 2000, observou-se uma mudana impressionante na porosidade da
ao governamental s influncias dos cidados e organizaes da sociedade
civil. Dentre os programas federais implementados entre 2003 e 2010, 92,1%
possua pelo menos alguma forma de interao com a sociedade, dentre as
acima citadas. A Tabela 1, abaixo, indica que, ao passo que em 2002 apenas
11,5% dos rgos federais possuam mais de 75% dos seus programas com
pelo menos uma forma de interao com a sociedade, em 2010, 75,4% dos
rgos federais apresentam mais de 75% dos seus programas com pelo menos
2. O nmero de ouvidorias pblicas ligadas rgos federais cresceu de 40, em 2003, para 276, em 2013, de acordo com
informaes da Ouvidoria-Geral da Unio (www.cgu.gov.br/Ouvidoria/RelacaoOuvidorias/).
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uma forma de interao com a sociedade. Isto , ao final da dcada de 2000,
a maior parte das aes governamentais estava sujeita a alguma forma de con-
tato com atores sociais ou apresentavam mecanismos ativos de participao.
Tabela 1
Ao governamental e interao com a sociedade
Brasil, 2002 - 2010 (em %)
2000 2010
Geral 80,7 92,1 37
Por rgo
At 25% 11,5 0
De 25% a 50% 46,2 2,9
De 50% a 75% 30,8 21,7
Mais de 75% 11,5 75,4
Total 100 100
Fonte: Pires e Vaz (2012).
Sinais de esgotamento?
Alm das insuficincias que marcam o quadro atual da participao no
nvel nacional no Brasil, comprometendo a sua efetividade, observa-se ainda
alguns potenciais sinais de esgotamento do atual modelo. Esses sinais tem se
manifestado sob duas ticas. A primeira diz respeito s dificuldades de acesso
aos espaos de participao e representao de interesses no seu interior. Tra-
ta-se de um conjunto de problemas de grande pertinncia para os conselhos.
Apesar do crescimento do nmero de conselhos nacionais e da reformulao
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de diversos conselhos existentes, estes espaos tm enfrentado dificuldades
no sentido de promover uma incluso plural de atores sociais e de estabelecer
dinmicas mais intensas de representatividade dos seus conselheiros perante
seus segmentos e bases de apoio. Os conselhos, tal como outros espaos ins-
titucionais de participao foram originalmente pensados como instrumentos
para incluso de atores sociais tradicionalmente excludos dos processos pol-
ticos de tomada de deciso sobre as polticas pblicas. No entanto, a compo-
sio dos conselhos nacionais e o perfil dos seus conselheiros tm apontado
mais no sentido da reproduo das desigualdades polticas j existentes em
nossa sociedade (Alencar et alli, 2013). 41
Grfico 2
Distribuio dos conselheiros por sexo segundo a rea temtica do conselho
(em %)
80,0
73,9 73,7
70,0
62,9
58,3
60,0 54,4
45,6
50,0
41,7
37,1
40,0
20,0
10,0
0,0
Polticas sociais Garantia de direitos Desenvolvimento Infraestrutura e Total
econmico recursos naturais
Masculino Feminino
Tabela 2
Distribuio dos conselheiros por raa/cor segundo o tipo de conselho
(em %)
rea temtica Branca Preta Amarela Parda Indgena Total
Polticas sociais 67 10,5 1,9 18,8 1,9 100
Garantia de direitos 38,9 35,4 0,9 13,3 11,5 100
Desenvolvimento econmico 71,9 11,1 1,5 14,1 1,5 100
Infraestrutura e recursos naturais 77,5 6,9 0,0 13,9 1,7 100
Total 66,0 13,6 1,2 16,0 3,2 100
42 Fonte: Ipea (2012).
Consideraes finais
O presente texto procurou registrar os avanos obtidos na dissemina-
o de formas de participao social no Brasil e exercitar um balano crtico
e atualizado desse fenmeno, com foco na esfera federal. Se por um lado, a
incorporao de formas de interao entre atores estatais e atores sociais na 45
produo de polticas pblicas uma das boas conquistas da experincia de-
mocrtica brasileira; por outro lado, ainda so muitos os desafios para uma
efetiva democratizao da gesto pblica. O volume de estudos e pesquisas j
produzidos at o momento e a interpretao da conjuntura recente nos do
indicaes importantes sobre os caminhos para possveis reformas. Trata-se
de medidas necessrias e relativamente urgentes para o fortalecimento da de-
mocracia participativa no pas e para a recuperao dos seus principais instru-
mentos. Cabe ao Partido dos Trabalhadores (PT), pioneiro na introduo de
formas participativas de gesto pblica, liderar novamente a reinveno dos
governos populares e democrticos.
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Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
A democracia brasileira
na ausncia das mulheres:
a perspectiva da teoria
poltica feminista
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Joo Feres Jr. e Andr Lzaro
A democracia chega
universidade brasileira
Educao superior
A educao superior estava presente no Plano Nacional de Educao
2001-2010 com uma meta ambiciosa: atingir taxa lquida de matrcula de 30%
da populao de 18 a 24 anos no final do perodo. Entretanto, o poder exe-
cutivo poca da aprovao do Plano vetou dois dos principais instrumentos
propostos para alcanar esse e outros objetivos1. O primeiro deles foi o item 4.3,
subitem 2, que previa: ampliar a oferta de ensino pblico de modo a assegurar
uma proporo nunca inferior a 40% do total das vagas, prevendo inclusive
a parceria da Unio com os Estados na criao de novos estabelecimentos de
educao superior. Outro veto estratgico dirigiu-se ao item 11.3, subitem 1,
que previa elevao, na dcada, atravs do esforo conjunto da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, do percentual de gastos pblicos em relao ao
PIB, aplicados em educao, para atingir o mnimo de 7% (...).
Em 2001, ano de aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE), o
Brasil registrava 3 milhes de matrculas na educao superior, sendo pouco
mais de 2 milhes em instituies privadas e 900 mil em instituies pblicas.
1. Mensagem de veto Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que institui o Plano Nacional de Educao e d outras
providncias. In: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm>.
P r oje tos par a o B r as i l
As polticas adotadas aps a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da
Educao Nacional2 favoreceram a ampliao da oferta de vagas pelo setor
privado, tal como foi confirmado pelos dados recolhidos pelo Censo nos anos
seguintes3. Alm de vetar as metas que determinavam a expanso do setor p-
blico e a ampliao de investimentos em educao, o poder executivo tambm
vetara a proposta de ampliar o programa de crdito educativo (...) de modo
a atender a, no mnimo, 30% da populao matriculada no setor particular,
com prioridade para os estudantes de baixa renda. As razes dadas para o
veto eram de que no perodo de 2000 a 2003 deveriam ser atendidos 160 mil
alunos pelo programa do Crdito Educativo. A aprovao da proposta impli- 61
caria no atendimento de uma clientela de 396 mil alunos, sem que houvesse
sido indicada a fonte de recursos, motivo pelo qual o veto se dava tanto por
inconstitucionalidade como por contrariedade ao interesse pblico.
O contexto da educao superior no incio do sculo XXI no Brasil era de
forte privatizao, retrao e restrio do investimento pblico. Foram transfe-
ridos para o mercado e para os indivduos a responsabilidade pelo alcance das
metas educacionais, pois a educao superior privada dispunha de milhares
de vagas no preenchidas4, embora houvesse restrio ao crdito. Alm da
renncia responsabilidade pblica com esse nvel educacional, o conjunto
de aes e decises expressa o abandono da viso estratgica do papel da edu-
cao superior para o pas em favor de uma viso que a equipara a um servio
a ser oferecido pelo mercado queles que podem adquiri-lo. A qualidade do
servio seria aferida pelos Proves, institudos em 1996, que divulgavam um
ranking anual de resultados alcanados pelos estudantes em provas estandar-
dizadas por reas de conhecimento. O fato de as Universidades Pblicas fe-
derais e estaduais alcanarem os melhores resultados, mesmo enfrentando
o boicote do movimento estudantil, no lhes garantia nenhuma melhoria de
financiamento ou reconhecimento5.
6. Investimento pblico direto em educao por estudante, Razo da educao superior sobre a educao bsica. Sinopse
MEC 2011.
7. O conceito de viso sistmica da educao formulado na gesto de Tarso Genro no MEC e desenvolvida pelo Ministro
Fernando Haddad a partir do PDE de 2007.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
8. A expanso do ensino superior conta com o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universi-
dades Federais (Reuni), que busca ampliar o acesso e a permanncia na educao superior. A meta dobrar o nmero de
alunos nos cursos de graduao em dez anos, a partir de 2008, e permitir o ingresso de 680 mil alunos a mais nos cursos de
graduao. Para alcanar o objetivo, todas as universidades federais aderiram ao programa e apresentaram ao ministrio
planos de reestruturao, de acordo com a orientao do Reuni. As aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas
como a ampliao ou abertura de cursos noturnos, o aumento do nmero de alunos por professor, a reduo do custo por
aluno, a flexibilizao de currculos e o combate evaso. In: <http://portal.mec.gov.br/index.php?Itemid=1085>.
9. A rede federal est vivenciando a maior expanso de sua histria. De 1909 a 2002, foram construdas 140 escolas tcnicas
no pas. Entre 2003 e 2010, o Ministrio da Educao entregou populao as 214 previstas no plano de expanso da rede
federal de educao profissional. Alm disso, outras escolas foram federalizadas. O MEC est investindo mais de R$ 1,1
bilho na expanso da educao profissional. Atualmente, so 354 unidades e mais de 400 mil vagas em todo o pas. Com
outras 208 novas escolas previstas para serem entregues at o final de 2014 sero 562 unidades que, em pleno funciona-
mento, geraro 600 mil vagas.
10. UAB: O Ministrio da Educao lanou, em dezembro de 2005, o programa Sistema Universidade Aberta do Brasil, o
Sistema UAB, com o objetivo de democratizar, expandir e interiorizar a oferta de ensino superior pblico e gratuito no pas.
Segundo dados da Capes, responsvel pela iniciativa, integram a UAB 96 instituies pblicas, 659 polos distribudos por
todo o pas, oferecendo 1.247 cursos, de bacharelado, licenciatura, tecnlogo, extenso, entre outras modalidades.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
66
Quadro 1
Proporo de pessoas de 18 a 24 anos que frequentam ou j concluram a ensino superior de
graduao 1997-2011
1997 2004 2011
20% de menor renda 0,5 0,6 4,2
20% de maior renda 22,9 41,6 47,1
Feminino 7,9 13,9 20,5
Masculino 6,2 10,3 14,6
Brancos 11,4 18,7 25,6
Pretos 1,8 5,0 8,8
Pardos 2,2 5,6 11,0
Diferena negros (pretos e pardos) de brancos 7,4 8,1 5,8
Fonte: INEP, divulgao do Censo da Educao Superior 2011..
10. RISTOFF, Dilvo. Vinte um anos de educao superior, cadernos GEA, n. 3, jan-jun, 2013, pgina 27.
P r oje tos par a o B r as i l
segundo a renda. Os resultados dessa tabela expressam mdias. Quando se
examina a desigualdade segundo o curso dos estudantes, surgem novas divi-
ses: 70% dos estudantes dos cursos como medicina so de famlias com nvel
de renda mensal acima de 10 salrios-mnimos. Como lembra Ristoff em outro
estudo11, na sociedade brasileira esse grupo de renda corresponde a 7% das
famlias. Assim, a educao superior no pas no reproduz a desigualdade da
sociedade, mas a mantm e multiplica. Resta esperar que os dados do Enade
mais recente (ciclo 2010-2012) expressem com mais detalhes os nveis de
democratizao que esto irrigando a universidade brasileira, em especial as
instituies pblicas. 67
O novo Plano Nacional de Educao, ainda em debate no Congresso
nacional aps 3 anos de sua apresentao, traz metas ambiciosas para os di-
versos nveis de ensino. Uma virtude do novo Plano a reduo do nmero
de metas para 20, favorecendo o conhecimento, acompanhamento e avaliao
por parte da sociedade. A educao superior tem a meta especfica 12: Elevar
a taxa bruta de matrcula na educao superior para cinquenta por cento e a taxa
lquida para trinta e trs por cento da populao de dezoito a vinte e quatro anos,
assegurando a qualidade da oferta e est presente em outras metas relevantes,
como a formao de mestres e doutores para qualificar a educao superior12
(meta 13), a elevao de matrculas na ps-graduao13, a formao inicial14 e
continuada15 de professores da educao bsica.
Aes afirmativas
As polticas de ao afirmativa foram uma inovao no processo de de-
mocratizao pelo qual o ensino superior tem passado em nosso pas. Ini-
cialmente implantadas por algumas universidades pblicas e privadas para o
benefcio de estudantes oriundos da escola pblica e/ou pretos, pardos e ind-
11. RISTOFF, Dilvo. Perfil socioeconmico do estudante de graduao. (2004 a 2009). Cadermos do GEA, n, 4, julho-dezem-
bro 2013).
12. Meta 13: Elevar a qualidade da educao superior pela ampliao da atuao de mestres e doutores nas instituies
de educao superior para setenta e cinco por cento, no mnimo, do corpo docente em efetivo exerccio, sendo, do total,
trinta e cinco por cento doutores.
13. Meta 14: Elevar gradualmente o nmero de matrculas na ps-graduao stricto sensu, de modo a atingir a titulao
anual de sessenta mil mestres e vinte e cinco mil doutores.
14. Meta 15: Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que todos
os professores da educao bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea
de conhecimento em que atuam.
15, Meta 16: Formar cinquenta por cento dos professores da educao bsica em nvel de ps-graduao strito e lato sensu
e garantir a todos a formao continuada em sua rea de atuao.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
genas, elas rapidamente se espalharam por todo o pas. Esse processo mostra
que as iniciativas de democratizao partiram no somente do Estado central,
mas tambm das universidades, por meio de deliberaes de seus conselhos
e rgos diretivos. Devemos notar que todo esse processo contou com a par-
ticipao intensa da sociedade, por meio do engajamento dos movimentos
sociais, como o Movimento Negro, em fruns de debate pblico, palestras,
mesas redondas e mdia.
A rapidez com que medidas de democratizao do acesso ao ensino su-
perior se implantaram notvel. De 2003, ano em que as primeiras polticas
68 de ao afirmativa comearam a funcionar no sistema estadual do Rio de Ja-
neiro (Uerj e UENF) e na Uneb, at 2012, ano em que foi aprovada a lei n
7824 de 2011, Lei das Cotas, criando um sistema de reserva de vagas em
toda a rede federal, 70 das 98 universidades pblicas brasileiras (federais e
estaduais) passaram a adotar alguma poltica de ao afirmativa. tambm
digno de nota o fato de que tais polticas foram criadas em sua imensa maioria,
54 casos, por deliberaes de conselhos universitrios, contra 16 programas
institudos por lei estadual. Durante esse perodo de dez anos no havia lei
federal ou qualquer outro regulamento geral, seja ordem do executivo ou de-
ciso judicial, que respaldasse a criao de tais polticas. Ademais, tais inicia-
tivas passaram a sofrer pesadas crticas por parte dos meios de comunicao
de massa e ter sua legalidade e constitucionalidade questionadas no Supremo
Tribunal Federal (STF) e em tribunais inferiores. As polticas de ao afir-
mativa criadas antes da Lei de Cotas foram produto de um processo poltico
intenso de debate, deliberao e negociao que penetrou o prprio ambiente
universitrio, levando seus membros, sejam eles administradores, discentes
ou docentes, a refletir criticamente sobre o papel da universidade na sociedade
brasileira, particularmente no que toca a reproduo do status e do privilgio,
e da excluso de classe e racial (Paiva e Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro, 2004).
A despeito de o debate pblico travado na mdia acerca das polticas de
ao afirmativa focar quase que exclusivamente as cotas raciais, o perfil real
das polticas nas universidades pblicas brasileiras (estaduais e federais) era
bem mais plural, como demonstra o Grfico 1.
Como podemos notar, o maior grupo de beneficirios eram os alunos
oriundos da escola pblica e no os negros.
A Lei das Cotas veio modificar esse estado de coisas, no mbito das
universidades federais, claro. A Lei manda que, em cada concurso seletivo
para ingresso nos cursos de graduao, por curso e turno, no mnimo 50%
(cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham cursado in-
P r oje tos par a o B r as i l
Grfico 1
Perfil de beneficirios de polticas sociais nas universidades pblicas brasileiras (estaduais e federais)
Brasil
1
Mulher negra
Quilombola 1
Licenciatura indgena 2
Nativo do estado 2
69
Interior do estado 3
Deficiente 4
Indgena 19
Preto e pardo 21
Escola pblica 37
Grfico 2
Nmero de vagas
Brasil, 2012-2013 (em nos absolutos)
188.735
70 140.303
59.432
30.264 37.028 21.608
13.392 16.677
2012 2013
76
70
57
44 71
22 24
17 18 18 21
13 14
8 10
4
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Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
74
Lilian C. B. Gomes
Participao, desenvolvimento
e comunidades tradicionais
1. Embora a teorizao dessa autora nos parea muito til para pensar as questes das comunidades tradicionais, ressalta-
se para a necessidade de se manter o distanciamento necessrio j que sua teoria foi escrita no contexto da realidade dos
movimentos sociais do hemisfrio Norte. No entanto, mantidas as devidas especificidades, sua teorizao parece impor-
tante para a construo dos marcos da justia para esses grupos.
2. Deve-se esclarecer que essa tipologia de visibilidade das lutas tem to somente como referncia os marcos legais e o
tempo que essas lutas passaram a ser mais amplamente defendidas no cenrio pblico nacional. Porm, todas elas sejam
as de alta, mdia ou baixa visibilidade ainda sofrem as consequncias de uma concepo de marco individual, de defesa da
propriedade privada e de racismo estrutural, presentes no Brasil desde os primrdios de sua organizao scio-econmica-
jurdica e poltica.
3. Carlos Frederico Mares de Souza Filho (2006) indica que desde os primrdios do perodo colonial h um preocupao com
a criao de dispositivos legais relacionados aos ndios mas indica que a questo bsica dos atos legislativos era com a integ-
rao dos indgenas nova sociedade, tendncia essa que apenas rompida com a Constituio de 1988 (Souza Filho, 2006:
55). Dantas (2007) indica que a Constituio de 1988 inova ao reconhecer subjetividade indgena, coletiva e diferenciada.
4. Os seringueiros j contavam com uma Lei Federal Decreto-Lei n 5.813, de 14 de setembro de 1943, e amparados pelo
Decreto-Lei n 9.882, de 16 de setembro de 1946. Posteriormente ocorre a entrada do direito desses grupos na Constituio
de 1988 (art. 54 do ADCT), que regulamentada pela Lei n 7.986 de 28 de dezembro de 1989 - DOU de 29/12/89 Lei do
Seringueiro que regulamenta o art. Disponvel em: <www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1989/7986.htm>. Acesso em:
22 mai. 2013.
P r oje tos par a o B r as i l
Maranho, art. 196, 1990; Leis municipais no Tocantins, Maranho e Par);
Ribeirinhos (Lei Estadual do Par, arts. 250, 251 de 1989); Fundos de Pasto
(Lei Estadual da Bahia, art. 178, 1989) e Faxinais (Lei Estadual do Paran n
15.673 de 2007)5, dentre outros.
Esses aparatos apontam para uma ampliao no rol de atuao do Esta-
do em relao aos direitos desses grupos que, at ento, estavam destitudos
de garantias legais. No entanto, o que se detecta um avano maior no re-
conhecimento das identidades desses grupos do que na redistribuio, pois
embora se identifique que esses grupos construram formas de ocupao e uso
do solo que legitimam o seu direito ao territrio, a efetivao desse direito 77
territorialidade tem sido matria de difcil concretizao devido longa tradi-
o de marco universalista.
O objetivo do presente artigo indicar porque o reconhecimento, a re-
distribuio e a representao poltica so elementos centrais para o trato com
desafios colocados ao projeto de democratizao da sociedade brasileira, pois
ele toca em trs grandes elementos para a efetivao de um projeto original,
plural e horizontalizado para o pas: (1) a luta pela terra, (2) a denncia do
racismo e a consequente luta pelo estabelecimento de um estatuto legal contra
essa prtica e (3) a ampliao da participao poltica eleitoral e no-eleitoral,
que ser fundamental para o reconhecimento da sociodiversidade e para a
construo de polticas pblicas voltadas para as comunidades tradicionais.
5. A luta dos faxinais, que foi garantida por essa lei estadual, relaciona-se ao controle coletivo de fontes dgua, portes,
mata-burros, pastagens comuns e roados. Para aprofundamento ver Almeida; Souza, 2009.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
6. Um dos aspectos mais importantes dessa Conveno que no inciso II do artigo 1 h a afirmao que: a conscincia
de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos
quais se aplicam as disposies da presente Conveno. Para a garantia desse direito, esse aspecto fundamental pois,
conforme afirma Rios (2007), h o abandono da viso explicativa das comunidades, a qual tenta, atravs de um ob-
servador externo, produzir um conhecimento segundo o qual se pretende conferir a uma comunidade certa identidade,
determinando-se o lugar dos indivduos e seu grupo no universo social (Rios, 2007:116).
7. Em 2008 esta Lei alterada para a incluso no currculo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria
e Cultura Afro-Brasileira e Indgena, Lei 11.645/2008. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/
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P r oje tos par a o B r as i l
As expectativas positivas se mantm quando em de fevereiro de 2007 o
Presidente Lula assina o Decreto n. 6.040 que cria a Poltica Nacional de De-
senvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT)8.
Foi criada a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos
e Comunidades Tradicionais CNPCT (13/07/2006) para coordenar a im-
plementao desta poltica. A mais importante conquista dessa Comisso
que ela tem afirmado os direitos territoriais dos diferentes grupos (Almeida;
Dourado, 2013:23).
Contudo, se possvel constatar essa ascendncia no primeiro mandato,
nota-se uma mudana no segundo mandato do governo Lula (2007-2010), 79
e esta tendncia de no priorizao dessa questo se mantm e se acirra no
governo Dilma Rousseff (2011- atual). Est fora dos limites desse trabalho a
anlise dos fatores que levaram a essa mudana, mas no se pode deixar de re-
conhecer que estes governos de tendncia democrtico popular avanaram no
reconhecimento das desigualdades de cunho racial bem como na construo
de uma agenda social para o Brasil. Contudo, preciso avanar na qualificao
precisa do que est sendo compreendido como poltica desenvolvimentista,
concordando com Biancarelli (2013), inclusive para diferenciar a atual con-
cepo de outras propostas, prticas ou ideologias do passado e do presente
(Biancarelli, 2013:52).
Ou seja, pode-se identificar um avano no reconhecimento identitrio e
na luta contra o racismo, mas um arrefecimento nas polticas de redistribuio
e na compreenso de que a escuta efetiva desses grupos pode permitir a for-
mulao adequada das polticas pblicas para as diferentes comunidades tra-
dicionais. O governo federal tem se pautado em polticas que homogenezam
a compreenso dessas comunidades a partir do vis da pobreza e da concep-
o de desenvolvimento social que no considera suas especificidades, e isso
tem levado a um desgaste desse Governo com esses diferentes grupos. Pode-se
citar o caso da construo da Usina de Belo Monte9 que, mesmo com todas
8. A Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT), foi criada pelo
Decreto de 13 de julho de 2006 para coordenar a implementao desta poltica. A comisso composta por quinze rep-
resentantes de rgos e entidades da administrao pblica federal e quinze representantes de organizaes no-gover-
namentais e presidida pelo representante do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Dentre
os membros da sociedade civil da CNPCT esto representantes dos povos faxinalenses, povos de cultura cigana, povos
indgenas, quilombolas, catadoras de mangaba, quebradeiras de coco-de-babau, povos de terreiro, comunidades tradicio-
nais pantaneiras, pescadores, caiaras, extrativistas, pomeranos, retireiros do araguaia e comunidades de fundo de pasto.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por meio da Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel/
Departamento de Extrativismo, exerce a funo de Secretria-Executiva da CNPCT.
9. Para aprofundamento ver artigo As hidreltricas de Belo Monte e Altamira (Babaquara) como fontes de gases de efeito estufa, do
autor Philip M. Fearnside. Disponvel em: <http://periodicos.ufpa.br/index.php/ncn/article/view/315/501>. Acesso em: 12 set. 2013.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
10. O conflito em torno dessa usina j dura 30 anos. Antes ela era chamada de Karara. Disponvel em: <www.conjur.com.
br/2011-abr-27/belo-monte-render-condenacao-brasil-corte-internacional>.
11. Representantes das comunidades quilombolas de Alcntara (MA) tambm fizeram denncia formal junto Comisso
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA em 27 de outubro de 2008.
12. Levantamento do Instituto Scio Ambiental (ISA) aponta que o governo Dilma Rousseff mostra que apenas 11 territri-
os foram homologados desde 2010, quando teve incio o terceiro governo do PT. menos do que as reas delimitadas nos
dois anos da administrao de Itamar Franco: 16 terras. O recordista em demarcaes foi Fernando Henrique Cardoso, que
entre 1995 e 2002 homologou 145 reas indgenas. Disponvel em <http://pib.socioambiental.org/pt/c/0/1/2/demarcacoes-
nos-ultimos-governos>.
13. Disponvel em: <www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=603021&tipo=AC&descricao=Inteiro%20Teor%20
Pet%20/%203388>. Acesso em: 12 ago. 2013.
P r oje tos par a o B r as i l
Sem adentrar na concepo manifesta pelo ministro relator sobre as te-
mticas de terra, territrio e soberania, possvel perceber que a viso expres-
sa nesse trecho est em consonncia com o que temos afirmado nesse artigo
e que se contrape ao modo como o Executivo central e o Legislativo tem
tratado o direito das comunidades tradicionais. No que se refere a esse ltimo
poder, a nomeada bancada ruralista tem atuado no sentido de restringir o di-
reito dos indgenas, quilombolas e as demais comunidades tradicionais com
projetos de leis e outras proposies voltadas para a defesa dos interesses do
agronegcio (Gomes, 2013).
Dentre os projetos e outras proposies citaremos dois que nos parecem 81
preocupantes. No dia 21 de maro de 2012 a Cmara aprovou por 38 votos
a 2, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), uma Pro-
posta de Emenda Constituio (PEC 215/2000) que pretende retirar a au-
tonomia da Unio na demarcao de terras indgenas, na criao de unidades
de conservao e no reconhecimento de reas remanescentes de quilombolas.
Esta proposta estabelece como competncia exclusiva do Congresso Nacional
a aprovao de demarcao das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios
e quilombolas e a ratificao das demarcaes j homologadas, estabelecen-
do que os critrios e procedimentos de demarcao, sero determinados pelo
Congresso. Esta atribuio atualmente do Poder Executivo Federal. A medi-
da inconstitucional aprovada pela atuao da bancada ruralista fere a prerro-
gativa constitucional e invade a competncia do Executivo nestas polticas.
O outro o Projeto de Lei Complementar (PLP 227/2012)14 de autoria
de Homero Pereira (PSD/MT) que regulamenta o inciso 6 do art. 231, da
Constituio Federal de 1988 definindo os bens de relevante interesse pblico
da Unio para fins de demarcao de terras indgenas. Essa lei atingiria ainda
as outras comunidades tradicionais. Existem denncias de que essa ltima
proposio teria sido sugesto do Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardoso e
de Luiz Incio Adams da Advocacia-Geral da Unio. O Executivo tm se mos-
trado contrrio PEC 215/2000, mas no se posiciona contrrio a essa ltima
proposio. Isto porque a Portaria 303 (2012) de autoria Luis Incio Adams
tem objetivo semelhante PLP 227/2012, expresso em seu art. 1: fixar a
interpretao das salvaguardas s terras indgenas, a ser uniformemente segui-
da pelos rgos jurdicos da Administrao Pblica Federal direta e indireta,
determinando que se observe o decidido pelo STF na Pet. 3.888-Roraima.
Essas salvaguardas feitas s terras da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol,
esto ligadas limitao do usufruto das terras pelos indgenas. Apenas para ci-
tar o inciso 5, o usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da poltica de
defesa nacional; a instalao de bases, unidades e postos militares e demais in-
tervenes militares, a expanso estratgica da malha viria, a explorao de al-
ternativas energticas de cunho estratgico e o resguardo das riquezas de cunho
estratgico, a critrio dos rgos competentes (Ministrio da Defesa e Conselho
de Defesa Nacional), sero implementados independentemente de consulta s
comunidades indgenas envolvidas ou FUNAI. (Portaria 303, AGU, 2012)15.
Essa atuao da bancada ruralista contrria aos direitos desses grupos
82 tm sido denunciada pela presena dos indgenas em diversas ocasies. Dois
eventos so emblemticos sobre essa presena, apenas para citar o ano de
2013, no Congresso Nacional. No dia 16 de abril de 2013, os indgenas ocu-
param gabinetes dos parlamentares ligados Comisso de Constituio e Jus-
tia e alguns chegaram a causar uma correria quando entraram danando na
plenria da Cmara dos Deputados. emblemtico que, antes mesmo das
manifestaes de junho, os indgenas j estivessem denunciando a atuao dos
parlamentares do Congresso Nacional. E o segundo evento foi na semana em
que se comemoravam os 25 anos da Constituio de 1988, primeira semana
de outubro, as comunidades indgenas e quilombolas tambm fizeram mani-
festaes no Congresso Nacional.
Consideraes finais
Dentre as diversas questes que estas manifestaes e todas as insatis-
faes desses povos suscitam, nos parece que a principal aquela que aponta
para a necessidade de uma reforma poltica que permita que a sociedade se
faa representar no Parlamento nacional de modo a expressar o que se passa
na realidade. Portanto, nos parece que seria importante a ampliao da cota de
gnero, introduo das cotas tnico-raciais, de orientao sexual, geracionais,
de povos e comunidades tradicionais dentre outras. Isto porque at hoje a
poltica eleitoral, sobretudo no mbito nacional, continua a ser o lcus do ho-
mem branco e grande proprietrio. Andr Marrenco dos Santos (1997) afirma
que h um tipo-ideal de homem poltico profissional que muito precocemente
recebe treinamento especfico para a vida poltica (Santos, 1997).
Alm dessa tarefa de tornar o parlamento mais plural, nos parece que
outras quatro seriam primordiais para que esses grupos fossem valorizados
como fundamentais no projeto de nao que se quer construir.
blicas que respeitem suas formas de criar, fazer e viver. Ou seja, a participao
no poderia se reduzir mera perfumaria e teria que produzir polticas, junto
aos diferentes grupos, que potencializasse suas formas de existncia. Confor-
me adverte Almeida e Dourado (2013):
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2. Bo Rothstein. The quality of government. Corruption, social trust, and inequality in international perspective. Chicago:
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3. Andrei Shleifer e Robert Vishny. Corruption. The Quartely Journal of Economics, vol. 108, nmero 3, p. 599.
P r oje tos par a o B r as i l
particulares4. Para Joseph Nye, a corrupo o comportamento desviante
dos deveres formais do cargo pblico para a obteno de ganhos pecunirios
privados ou ganhos de status; ou que violam regras contra o exerccio de tipos
de influncia privada5. Essas definies de teor mais acadmico se tornaram
comuns na compreenso pblica da corrupo. De fato, os cidados identi-
ficam a corrupo na dimenso do Estado e dos cargos pblicos e a compre-
endem como um tipo de comportamento desviante. Esse tipo de tratamento
do tema da corrupo possibilitou uma abordagem econmica preocupada,
sobretudo, com as consequncias da corrupo para o desenvolvimento eco-
nmico e para os mercados, bem como com as consequncias para as institui- 89
es democrticas6.
Entretanto, compreender a corrupo nessa chave conceitual pode levar
a alguns problemas. Em primeiro lugar, essa definio se concentra na ao
de servidores pblicos, sem observar o papel de corruptores seja na dimenso
pblica, quanto na dimenso privada. Alm disso, essas definies centradas
nos cargos pblicos localiza a corrupo na dimenso do Estado, sem dar
conta das relaes deste com a sociedade civil como um elemento importante
para se compreender o alcance e as causas da corrupo7. A corrupo ocorre
na interseo entre a dimenso pblica e a dimenso privada, de acordo com
condies institucionais que a torna uma ao preferida ao comportamento
honesto. A corrupo envolve uma dimenso institucional e, alm disso, uma
dimenso moral balizada em normas, compreendidas na questo dos valores
e das atitudes dos agentes tanto no pblico quanto no privado8. Um aspec-
to deixado de lado nas consideraes conceituais sobre a corrupo que
esse tipo de comportamento tem um carter plstico e flexvel. A corrupo
um conjunto de aes especficas que podem ser consideradas como tal. Por
exemplo, aes como nepotismo, clientelismo, prevaricao, desvios de re-
4. Samuel P. Huntington. A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: EDUSP; Rio de Janeiro Forense-Univer-
sitria, 1975, p. 72.
5. Joseph Nye. Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review, vol. 61,
n 4, 1967.
6. Susan Rose-Ackerman, Corruption and government. Causes, consequences, and reform. Cambridge: Cambridge: Cam-
bridge University Press, 1999. Fernando Filgueiras. Marcos tericos da corrupo. In: Leonardo Avritzer, et alli. Corrupo:
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7. Mark Warren. What does corruption mean in democracy? American Journal of Political Science, vol. 48, n 2, 2004.
8. Donatella Della Porta, Alberto Vannucci. The hidden order of corruption. An institutional approach. Surrey: Ashgate
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Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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9. Fernando Filgueiras. Corrupo, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.
10. Peter Euben. Corruption. In: Terence Ball, James Farr e Russell L. Hanson (eds.). Political innovation and conceptual
change. Cambridge: Cambridge University Press, 1989.
P r oje tos par a o B r as i l
comportamento correto, tendo em vista o cumprimento dos deveres, a hones-
tidade, a confiana pblica e os costumes da comunidade11. Uma vez que se
espera, portanto, correo no plano da ao de agentes pblicos e privados,
no possvel descartamos a interface do conceito de corrupo com o pro-
blema da justia.
As reflexes sobre o tema da justia guardam uma tradio de pensamen-
to bastante amplo. Em autores como John Rawls, Ronald Dworkin e Robert
Nozick, a justia o conjunto dos princpios que possibilitem a escolha correta
de instituies. Estes princpios tm uma forma transcendental e orientam a
sociedade na melhor escolha possvel das instituies polticas e jurdicas para a 91
realizao dos princpios12. Mas, como observa Amartya Sen, as teorias sobre a
justia podem ser divididas entre justia como institucionalismo transcendental
e justia como realizaes sociais13. A perspectiva da justia como realizaes so-
ciais, segundo Sen, procura observar as injustias no plano concreto da socieda-
de em comparao com critrios de comportamento social. Autores da tradio
do utilitarismo, como Jeremy Benthan, e autores como Karl Marx e Mary Wolls-
tonecraft, por exemplo, enquadram-se nessa segunda perspectiva. Para Sen, o
propsito da justia no deve estar concentrado em um tratamento dicotmico
e antagnico dessas duas perspectivas, mas, sim, em compor um quadro mais
complexo que leve ambas em considerao. Uma concepo vlida de justia
deve dar conta de buscar tanto as instituies corretas quanto os comportamen-
tos corretos, tendo em vista os valores e normas pressupostos em princpios14.
Mas qual a relao que a corrupo guarda com a justia? Afirmamos
anteriormente que a corrupo um conceito normativamente dependente e
que sua especificidade est no fato de ela ser um juzo emitido contra aes
que degenerem o interesse pblico. Como juzo moral, a corrupo ganha
sua substncia quando ela expressa no mbito do discurso pblico. Essa
concepo discursiva reivindica que a corrupo o julgamento de todo tipo
de ao praticada por agentes pblicos e privados que fere os valores e
normas do interesse pblico. Assim sendo, a corrupo tem um carter pls-
tico e flexvel e depende dos diferentes contextos sociais, normas e valores
envolvidos em sua concepo semntica. A emisso desse juzo moral reclama
15. Mark Warren. La democracia contra la corrupcin. Revista Mexicana de Cincias Polticas y Sociales, vol. 47, n 193,
2005.
16. Mark Warren, idem.
P r oje tos par a o B r as i l
O sentido moral da corrupo, uma vez que ela envolve um proces-
so discursivo de julgamento da ao dos agentes, toma a ideia de injustia
como fundamental para pensar seus efeitos no sistema poltico. Quanto maior
a percepo da sociedade sobre as injustias, maior ser a percepo sobre
a corrupo e vice-versa. Importante frisar que tal concepo discursiva da
corrupo considera que ela est inserida no processo de julgamento poltico,
tendo em vista uma interao entre a percepo sobre o funcionamento das
instituies e a percepo sobre o comportamento dos agentes. O que est em
jogo, na discusso sobre a corrupo no mbito das democracias, a qualida-
de das instituies democrticas, por um lado, e a qualidade do exerccio do 93
governo e das polticas pblicas, por outro lado. O sentido moral da justia
busca pelo arranjo correto das instituies e pelos comportamentos corretos
dos agentes. Este sentido de correo estabelece o nexo entre as injustias e a
corrupo. A corrupo uma forma de injustia poltica, a qual est balizada
no julgamento da cidadania a respeito do arranjo correto das instituies e do
comportamento dos agentes privados e pblicos que se relacionam com a res
publica. Dessa forma, fundamental compreender a interao entre institui-
es e comportamento, tendo em vista o julgamento da cidadania. Na prxi-
ma seo analisaremos o caso brasileiro.
17. Jos lvaro Moiss. Os significados da democracia segundo os brasileiros. Opinio Pblica, vol. 16, n 2, 2010.
18. Fernando Limongi. Presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. Novos Estudos CEBRAP, n 76, 2006.
P r oje tos par a o B r as i l
como moeda de troca por meio do oramento da Unio e a distribuio de
cargos nos ministrios19. Nesse contexto institucional, os casos de corrupo
ficam favorecidos, ampliando uma lista de escndalos que prejudicam a de-
mocracia brasileira.
Alm desse quadro poltico, importante ressaltar que houve mudanas
importantes na mquina do Estado brasileiro. Foram aprimorados procedi-
mentos e regras institucionais para o exerccio das atividades de gerncia, os
papis e o alcance dos burocratas nos processos decisrios das polticas p-
blicas e os mecanismos de controle da gesto, tendo em vista indicadores de
resultados, responsabilizao fiscal e prticas de transparncia. Para combater 95
o legado do regime autoritrio, as principais mudanas vieram com a Cons-
tituio de 1988, que contm um captulo especfico a respeito da organiza-
o poltico-administrativa do Estado. No mbito das atividades constituintes,
destaca-se a ideia de democratizao do Estado, com o fortalecimento do con-
trole externo da administrao pblica, especialmente o papel do Ministrio
Pblico e da sociedade civil20. Apesar desses avanos, os ganhos de eficincia
no plano da gesto pblica foram insuficientes. O processo de implementa-
o das polticas pblicas continua sendo dispendioso, ineficiente e, em certa
medida, com enormes dificuldades para fazer com que os recursos pblicos
cheguem ponta da sociedade.
Por fim, cabe citar as mudanas no sistema judicial brasileiro, que alou
ganhos no que diz respeito ao acesso justia, mas ainda tem dificuldades no
que tange ao controle do Poder Judicirio. A maior autonomia institucional do
Ministrio Pblico no sistema investigativo da corrupo, acompanhada da am-
pliao dos poderes da Polcia Federal, trouxe ganhos no que tange ao controle
pblico e no enfrentamento da corrupo. Da mesma forma, a reforma do Ju-
dicirio, tendo em vista a Emenda Constitucional 45/2004, criou o Conselho
Nacional de Justia (CNJ) e proporcionou mudanas no processo judicial de
forma a assegurar maior eficincia e celeridade. Todavia, estas mudanas ainda
tiveram baixo impacto na gesto das instituies do sistema judicial.
Mas por que a corrupo permanece no Brasil? Em primeiro lugar, por
conta do sistema do presidencialismo de coalizo, o qual combinou a amplia-
o da representao poltica com um sistema de cooptao dos interesses em
19. Leonardo Avritzer. Governabilidade, sistema poltico e corrupo, in: Leonardo Avritzer e Fernando Filgueiras (orgs.).
Corrupo e sistema poltico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011, p. 43-62.
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Oswaldo E. do Amaral
A organizao do sistema
poltico no Brasil na dcada
petista (2003-2013)
Introduo
Em 2013, o Brasil completou 25 anos da promulgao da Constitui-
o Federal e dez anos de administrao do Partido dos Trabalhadores (PT)
no governo federal. Apesar das recorrentes crises polticas, o pas claramente
caminhou no sentido da consolidao de seu regime democrtico, como ates-
taram o impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992, e a
ascenso do PT presidncia em 2003, um partido que havia passado toda a
sua existncia na oposio.
A estabilidade do regime, porm, no significa que o sistema poltico
brasileiro opere sem problemas e dilemas que ainda precisam ser resolvidos,
como demonstraram de forma bastante incisiva as manifestaes que aconte-
ceram em junho de 2013 em todo o pas. Centenas de milhares de pessoas
foram s ruas, especialmente nas metrpoles, durante todo o ms, com uma
pauta mltipla e fragmentada, que comeou com temas ligados mobilidade
urbana e se expandiu rapidamente, incorporando crticas ao sistema poltico
de uma forma geral. Dados obtidos em survey realizado com manifestantes em
oito capitais mostraram que a principal razo para participar dos protestos era
a reivindicao por mudanas no ambiente poltico (65%)1.
1. Pesquisa realizada pelo Ibope nas manifestaes do dia 20 de junho de 2013. O instituto entrevistou 2002 manifestantes
em oito capitais (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Salvador e Braslia). Dados
disponveis em <http://especial.g1.globo.com/fantastico/pesquisa-de-opiniao-publica-sobre-os-manifestantes/>. Acesso em 99
10 set. 2013).
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
2. O clculo da volatilidade eleitoral feito a partir da soma das diferenas das porcentagens de votos obtidos por todos
os partidos em duas eleies subsequentes e de sua diviso por dois.
P r oje tos par a o B r as i l
Outro aspecto que denota a crescente estabilizao do sistema partid-
rio o desempenho dos partidos nas disputas pela presidncia da Repblica.
Desde 1994, apenas PT e PSDB obtiveram mais de 20% dos votos no primeiro
turno. Uma medida da concentrao de votos na disputa pelo Palcio do Pla-
nalto dada pelo Nmero Efetivo de Partidos (NEP)3. Entre 1994 e 2010, o
NEP no superou 3,2 (2002), o que atesta o carter bipartidrio das ltimas
eleies presidenciais no pas. Alm disso, com a sincronizao do calendrio
eleitoral, tambm a partir de 1994, as disputas estaduais vm obedecendo a
uma lgica estratgica determinada pela disputa presidencial, na qual o PT
aparece como polo aglutinador das foras partidrias de centro-esquerda, en- 101
quanto o PSDB se consolidou como polo das foras de centro-direita (Limon-
gi; Cortez, 2010; Meneguello, 2011).
Se as eleies presidenciais tm sido para poucos jogadores, as disputas
para a Cmara se estabilizaram em torno de uma competio com elevado grau
de fragmentao. Em 2002, quatro partidos (PT, PMDB, PSDB e PFL/DEM) ob-
tiveram entre 10% e 20% dos votos para a Cmara, e trs (PPB/PP, PDT e PSB),
entre 5% e 10%. Quatro anos mais tarde, os resultados se repetiram, com os
mesmos partidos localizando-se nas mesmas faixas de votao. Em 2010, trs
partidos (PT, PMDB e PSDB) conseguiram entre 10% e 20%, e quatro (PL/PR,
PFL/DEM, PP e PSB), entre 5% e 10%. Esses nmeros repetem aqueles encon-
trados nas eleies de 1990, 1994 e 1998. Essa dinmica competitiva para o
legislativo federal tem resultado em uma Cmara dos Deputados com elevado
grau de fragmentao. O NEP na Cmara, em 2003, foi de 8,5. Em 2007 e 2011,
respectivamente, os nmeros foram de 9,3 e 10,4, repetindo tambm o que j
havia acontecido em 1991 (8,7), 1995 (8,2) e 1999 (7,1).
A concentrao da disputa presidencial entre PT e PSDB reflete o apoio
do eleitorado aos partidos que foram capazes de agregar quadros e lideranas
em torno de programas distintos para o desenvolvimento do pas. J a di-
versidade partidria encontrada na Cmara dos Deputados traduz os efeitos
de longo prazo do sistema eleitoral brasileiro, que combina a lista aberta e a
representao proporcional em distritos de grande magnitude. importante
destacar que essa estabilidade no nvel de competio tambm vem acompa-
nhada de uma manuteno dos principais atores partidrios.
3. O Nmero Efetivo de Partidos (NEP) uma medida usual da cincia poltica, desenvolvida por Markku Laakso e Rein
Taagepera (1973) que procura mensurar a amplitude da disperso de votos entre os partidos ou da distribuio de cadeiras
no Legislativo. A frmula utilizada para o clculo do NEP : NEP = 1/ p, onde p a proporo de votos (ou cadeiras)
do partido i. [N. E.]
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
O Presidencialismo de coalizo
A dupla dinmica competitiva encontrada nas disputas para a presidn-
cia e para a Cmara fez do presidencialismo de coalizo o arranjo governati-
vo preferencial no pas. Desde 1990, o partido do presidente no contou com
mais de 25% das cadeiras na Cmara. A fragmentao do Legislativo impe,
assim, a necessidade de construo de coalizes governativas no Congresso
por parte da presidncia. Uma das maneiras de obter apoio e construir a coali-
zo dividir o governo, distribuindo ministrios para os partidos aliados, em
um delicado processo de negociao.
Em 2003, o PT deparou-se com essa dinmica logo que assumiu a presi-
dncia. Juntos, os partidos que apoiaram a candidatura de Lula (PL, PC do B,
PMN e PCB) contabilizavam apenas 25,3% dos deputados federais. A constru-
o da coalizo para o caso petista trouxe ainda outro complicador: diferente-
mente de todos os presidentes que o antecederam no perodo ps-regime au-
P r oje tos par a o B r as i l
Grfico 1
Evoluo da Identificao partidria geral e identificao com PT, PMDB, PSDB e PFL/DEM
Brasil, 2002-2012 (em %)
42
46 46
45 44
42 42 42 43 43
39
22 23 23 24 27
22 21
18 18 19 103
17
5 6 7 5 5
5 6 5 4
6 3
4 4 4 4 3 2 2 1 0 1
1
2002 2003 20042004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Datafolha.
toritrio, Lula foi eleito por um partido forte, institucionalizado, com divises
e disputas internas e que passara toda a sua vida na oposio, o que provocou
demandas partidrias junto ao Executivo muito maiores do que as enfrentadas
pelo seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso (FHC), por exemplo.
O primeiro gabinete formado por Lula foi marcado por essa dupla dificul-
dade: interpartidria e intrapartidria. Como afirmamos em outro trabalho,
Consideraes finais
Como compreender o desenvolvimento do sistema poltico brasileiro
nesses dez anos em que o PT esteve frente do Palcio do Planalto? Essa foi a
pergunta que buscamos responder, ainda que brevemente, neste texto.
A estabilidade do sistema partidrio denota que o sistema poltico foi ca-
paz de suportar, sem grandes turbulncias, o difcil teste da alternncia de poder
provocado pela ascenso do PT presidncia em 2003. Demonstra tambm que
o sistema capaz de lidar com os conflitos existentes na sociedade dentro da
lgica da competio poltica estabelecida pelo regime democrtico.
P r oje tos par a o B r as i l
J os dilemas provocados pela dinmica do presidencialismo de coa-
lizo demonstram algumas dificuldades inerentes ao desenho institucional
brasileiro. Nesse sentido, aps um perodo inicial de ajustes, a administrao
petista preferiu conformar-se s prticas existentes a arriscar novas formas de
gesto da coalizo. Isso levou o governo a construir uma coalizo heterognea
do ponto de vista ideolgico, o que provocou um deslocamento do PT rumo
ao centro do espectro poltico e a necessidade de negociar polticas pblicas
com atores nem sempre afinados programaticamente com o partido.
Por fim, as administraes petistas foram capazes de avanar em uma
agenda de incluso poltica com a ampliao de mecanismos participativos na 107
esfera federal. A ampliao da participao resultou em um Estado mais per-
mevel s demandas de diferentes setores sociais, o que significou um passo
importante rumo construo de uma democracia mais slida.
Apesar dos avanos, alguns problemas importantes no foram equacio-
nados de maneira satisfatria no perodo petista na presidncia da Repblica.
Os governos petistas pouco contriburam para alterar a relao entre as elites,
os partidos e o Estado, na qual os espaos do clientelismo e do corporativismo
sobrevivem sob a lgica da tradio patrimonialista. Como as manifestaes de
junho de 2013 demonstraram, as formas com que o partido lidou com os dile-
mas produzidos pelo desenho institucional brasileiro tambm no foram capa-
zes de redimensionar a forte percepo negativa e a desconfiana dos cidados
com relao ao funcionamento das instituies. Esses so alguns dos desafios
colocados para o futuro do sistema poltico brasileiro. Super-los pode contri-
buir para a construo de uma democracia de maior qualidade no pas.
Referncias bibliogrficas
AMARAL, Oswaldo E. do. Adaptao e resistncia: O PT no Governo Lula
entre 2003 e 2008. Revista Brasileira de Cincia Poltica, Braslia, v. 4, p.
105-134, jul./dez., 2010.
AMORIM NETO, Octavio. Algumas consequncias polticas de Lula: novos
padres de formao e recrutamento ministerial, controle de agenda e pro-
duo legislativa. In: NICOLAU, Jairo; POWER, Timothy (Ed.). Instituies
representativas no Brasil: balano e reforma. Belo Horizonte: UFMG, 2007.
AVRITZER, Leonardo. Living under a democracy: Participation and its impact
on the living conditions of the poor. Latin American Research Review, Spe-
cial Issue, p. 166-185, 2010.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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Rachel Meneguello
1. Pesquisa A Desconfiana dos Cidados nas Instituies Democrticas, 2006, CESOP_Unicamp /NUPPS_Usp; Comparative
Study of Electoral Systems-ESEB2010, CESOP_Unicamp.
P r oje tos par a o B r as i l
A confiana nas instituies democrticas, portanto, no resulta exclusi-
vamente da avaliao do desempenho de governos em momentos especificos,
mas diz respeito misso atribuda s instituies para a realizao das pro-
messas da democracia. Por isso, os contedos normativos das instituies so
o objeto central da confiana.
Seus determinantes resultam de mltiplos fatores, como as dimenses so-
cioeconmicas e demogrficas, a avaliao do desempenho da economia, da po-
ltica e de governos especficos, assim como os fatores associados com a cultura
poltica. Esse conjunto de relaes explicativas responde prpria natureza do
fenmeno estudado: a desconfiana poltica estrutural e afeta a grande maioria 113
das instituies. Alm disso, ela no um fenmeno associado a uma situao
especfica, como denncias de escndalos ou crises polticas, mas um fenme-
no persistente da relao entre os cidados brasileiros e as instituies, tal como
mostram as pesquisas conduzidas ao longo das ltimas duas dcadas.
Nesse quadro, o sistema representativo o foco mais forte e permanente
da desconfiana. Apesar das inquestionveis conquistas de procedimentos e
mecanismos para o funcionamento da democracia representativa, garantias
de direitos e alternncia de poder, esse contexto no foi capaz de desfazer a
percepo negativa que se tem do Congresso e das instituies representati-
vas. Foi desse cenrio que se originaram as manifestaes de rua de junho de
2013, quando grupos de manifestantes excluam os partidos como sujeitos
legtimos dos protestos. Mas a crtica aos polticos e ao sistema representativo
muito anterior a esse contexto.
De fato, as percepes pblicas conhecidas atravs de pesquisas j no
inicio do perodo democrtico, especificamente no contexto dos trabalhos da
Assembleia Constituinte entre 1987 e 1988, mostravam que apesar da nova
Constituio ser considerada por mais de trs quartos da populao um ele-
mento bsico para a construo do novo regime, os parlamentares e as casa
legislativas no eram considerados atores importantes da transio poltica, e o
seu desempenho para viabilizar o pacto social que a transio almejava estava
sob forte desconfiana (Meneguello, 2012).
No decorrer do perodo democrtico de quase trs dcadas, constituiu-se
na populao um significativo apoio normativo democracia. O consagrado
indicador de preferncia pelo regime democrtico2, comparado aos regimes
autoritrios, mostra uma tendncia crescente constante desde fins da dcada
de 1980, que chega em 2010 a mostrar pouco mais de 80% de apoio de-
2. A clssica pergunta que orienta as pesquisas internacionais h dcadas : Na sua opinio, a democracia sempre a
melhor forma de governo, em algumas situaes uma ditadura melhor que a democracia, ou tanto faz ?.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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87,2
Igreja catlica
70,7
78,1
TV 66,5
40,0
Governo Federal 51,6
115
73,6
Militares/Forcas armadas
45,6
Polcia 43,4
33,4
Partidos 19,1
20,9
2006 2010
Fontes: Pesquisa nacional CSES-ESEB2010/CESOP_Unicamp, n=2.000; Pesquisa nacional A Desconfiana nas instituies democrticas, 2006,
CESOP_Unicamp/ NUPPS_Usp, n=2.004. Nota: instituies selecionadas, apenas respostas positivas (timo+bom).
mental, embora no seja o nico. A mdia tem sido vista como responsvel
por alimentar o cinismo e a desconfiana entre os cidados ou, por outro lado,
como fonte de informaes capaz de estimular o seu engajamento poltico.
No entanto as mensagens da mdia interagem com outras dimenses, como o
apoio aos governos e o grau de sofisticao poltica das pessoas.
As pesquisas mostram como o acesso informao poltica por intermdio
das mdias eletrnicas significativa, mas so pouco significativos os efeitos so-
bre o comportamento poltico em si. claro que a qualidade da informao um
suposto desse processo, mas aqui o terreno heterogneo e pantanoso quanto
ao contedo, e mltiplo e volumoso quanto aos seus agentes, inviabilizando ao
cidado mdio atuar com parmetros mais sofisticados sobre esse processo.
O fato que a reiterada exposio das debilidades institucionais colabo-
ra para que as percepes se constituam na direo da critica e do desconten-
tamento. Se, por um lado, esse movimento positivo, porque informa a socie-
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
1989
1993
2006
2010
Fontes: Banco de Dados de Pesquisas do CESOP/UNICAMP: Pesquisas CEDEC/Datafolha_Cultura Poltica, 1989 e 1993; Pesquisa A Desconfiana nas
instituies Democrticas_ Cesop/Unicamp e NUPPS/Usp, 2006; Pesquisa CSES-ESEB2010/Cesop_Unicamp.
Nota: respostas mais significativas encontradas entre aqueles que afirmavam saber a definio de democracia.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
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Grfico 3
Por qu o Brasil ficou mais democrtico nos ltimos anos?
Brasil, 2010 (em %)
120
Sobre o organizador
121
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
122
Sobre os autores
Andr Luiz Marenco dos Santos doutor em Cincia Poltica (2000) pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), onde, atualmente
professor associado. Integra o Grupo de Pesquisa/CNPq Instituies
Polticas Comparadas, o Conselho Superior do Centro de Estudos Inter-
nacionais sobre Governo (CEGOV) e o NDE do Bacharelado em Polticas
Pblicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Coordenador
de rea Cincia Poltica e Relaes Internacionais na Capes, membro
titular do Conselho Tcnico-Cientfico da Educao Superior (CTC-ES)
da Capes, integrou o Comit de Avaliao Capes (2009 e 2010), coor-
denou o Frum Nacional dos Programas em Cincia Poltica e Relaes
Internacionais (2004-2007), o Programa de Ps-Graduao em Cincia
Poltica (2004-2007) e foi membro da diretoria da Associao Brasileira
de Cincia Poltica (2004-2008). Membro do Conselho Universitrio
da UFRGS (2012-2014). Desenvolve pesquisas na rea de instituies
polticas comparadas, carreiras polticas e competio eleitoral.
123
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
Joo Feres Junior doutor em Cincia Poltica (2003) pela City University
of New York, Graduate Center. Professor de cincia poltica do Iuperj
(2003-2010) e da UNIRIO (2010-2012). Professor de cincia polti-
ca do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da UERJ, desde
2010. Coordenador do GEMAA Grupo de Estudos Multidisciplinares
da Ao Afirmativa e do LEMEP Laboratrio de Estudos de Mdia e
Espao Pblico. Desenvolve pesquisa em polticas de ao afirmativa,
relaes raciais, mdia e esfera pblica, mdia e eleies, teoria poltica e
teoria da histria conceitual.
124
Lilian Cristina Bernardo Gomes ps-doutora em Cincia Poltica pela Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG/Fapemig, 2010-2011). De-
senvolve pesquisa de ps-douturado pelo Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ, 2012). Responsvel tcni-
ca do Observatrio da Justia Brasileira/UFMG. Participa do Ncleo de
Estudos sobre Populaes Quilombolas e Tradicionais da Universidade
Federal de Minas Gerais (NUQ/UFMG). Desenvolve pesquisa em direito
das comunidades tradicionais, teorias da justia, relaes raciais no Bra-
sil, polticas pblicas e democracia participativa.
Roberto Rocha Coelho Pires doutor em Polticas Pblicas (2009) pelo Mas-
sachusetts Institute of Technology (MIT). Tcnico de Pesquisa e Planeja-
mento do Ipea. Desenvolve pesquisas na rea de polticas participativas
locais no Brasil, burocracia e novas formas de gesto pblica, com nfase
na anlise da implementao de leis e polticas pblicas e dos impactos
de variaes em estilos de implementao sobre o desenvolvimento so-
cial e econmico.
Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu