Conversando con

Mara Elena Rubio

y Mara del Carmen Tamargo 3

sobre

el Concepto
y las Polticas
 la participacin es constitutiva de la democracia y se
vincula a los derechos y obligaciones de los ciudadanos.
en los ltimos aos ha habido un apelativo creciente a la
participacin, lo que ha llevado a incluirlo como un
ingrediente explcito en los programas sociales a travs
de instancias de consulta, control o monitoreo. esto ha
puesto en discusin dos concepciones: la participacin
poltica, entendida como un medio de los ciudadanos por
transformar una sociedad, y la participacin instrumen-
tal, pensada para resolver problemas concretos en pro-
gramas sociales, como conocer la demanda o acercarse a
los saberes populares. nos preguntamos hasta donde
estas dos maneras de entender la participacin son com-
plementarias? hasta dnde la participacin debe estar
enmarcada en la accin poltica y hasta dnde puede uti-
lizarse simplemente como una herramienta para hacer
ms efectiva la provisin de bienes y servicios a travs
de planes sociales?

de Participacin
s Sociales
3 Mara Elena Rubio es Secretaria del Consejo Nacional de
Administracin, Ejecucin y Control (CONAEyC), institucin creada
en el marco del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
Mara del Carmen Tamargo es Directora del Programa Familias, del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin hasta diciembre del 2004.
 Cul es tu experiencia en cuanto a la
inclusin de un mecanismo participa-
tivo en un programa social como el
Familias?

mara del carmen tamargo Me pare-

ce que la participacin ciudadana y la partici-
pacin en programas sociales son dos formas
que vienen coexistiendo por lo menos desde
fines de los 90. Hoy empieza a haber como un
viraje a colocar la cuestin de la participacin
vinculada a la ciudadana desde el ejercicio de
los derechos y desde ciertos procesos de inci-
dencia en la agenda pblica. Lo que todava
uno no sabe es en qu medida las experien-
cias ms micro, a nivel de los programas
sociales, pudieron contribuir o no a este cam-
bio en cuanto a generar
la sociologa tradicionalmente espacios de participacin en
un nivel ms macro.
concibe al Estado como la
representacin de la sociedad Creo que en los dos niveles
se abren muchos interrogan-
civil. Entonces alguien podra tes en cuanto a la legitimi-
preguntar: Por qu el Estado dad y representatividad de
los actores que participan, y
tiene que volver a convocar a los dos niveles tambin son
la sociedad civil cuando se atravesados por cuestiones
relacionadas con la compleja
supona que la presentaba? relacin entre Estado y
sociedad civil que se recor-
tan como dos actores cada vez
ms enfrentados. La sociologa tradicional-
mente concibe al Estado como la representa-
cin de la sociedad civil. Entonces alguien
podra preguntar: Por qu el Estado tiene que
volver a convocar a la sociedad civil cuando se en general, cuando se
supona que la representaba? incluye en el marco de
Sera bueno revisar las mutaciones que ha los programas se apela
tenido la sociedad civil a travs del tiempo,
donde aparecen formas de representacin
a la participacin de
diferentes y en funcin de ellas aparecen inte- los beneficiarios como
reses y miradas diferentes como tambin dis-
tintas instancias de articulacin entre ellos y
un mecanismo que
con el Estado. La participacin en el espacio garantiza una mejor
programtico es ms instrumental, lo que no
quiere decir que haya sido malo en s mismo.
llegada de los bienes
Creo que cualquier espacio de participacin o servicios que se
genera una oportunidad y desencadena un
proceso que est ms all de la intencionali-
ofrecen, en otras
dad de la convocatoria. En general, cuando se palabras se busca una
incluye en el marco de los programas se apela
a la participacin de los beneficiarios como un
mayor transparencia.
mecanismo que garantiza una mejor llegada
de los bienes o servicios que se ofrecen, en
otras palabras se busca una mayor transpa-
rencia. Esto se inscribe en postulados de la
poltica de los 90: la cuestin de la transpa-
rencia, la eficacia y la eficiencia, que vienen
de la mano del supuesto de que la participa-
cin de los beneficiarios garantiza menos cos-
tos de transaccin, mayor eficacia.

6
Distintos autores se refieren al saber que
aportan los beneficiarios a la hora de
tomar decisiones sobre sus problemas
Cul es tu opinin al respecto?

mct S. Por un lado hay un reconocimiento

de que la formulacin de un programa est
ms ajustada a las necesidades de la gente
si la gente participa en el diseo. Esto tam-
bin tiene sus trampas porque, al menos en
los programas pblicos de financiamiento
externo, uno abre procesos de consulta
desde ciertos formatos pre establecidos y
luego se ve en la necesidad de restringir la
participacin slo a ciertas cuestiones.
Cuando uno abre un espacio participativo,
que puede ser un espacio de consulta, la
gente expresa sus problemas, pero resulta
que la oferta programtica responde desde lo
el discurso de
sectorial, con lo cual es difcil abordar todos participacin est
los problemas que se plantean en ese espa-
cio. En todo caso se intenta dar respuesta a
totalmente atado al
alguno de los aspectos de los problemas. cercenamiento de la
Tu experiencia Ma. Elena es distinta, ya
participacin de la
que si bien los Consejos Consultivos se sociedad en su
crearon a instancias de un programa
social -el Plan Jefes y Jefas de Hogar
conjunto y al
Desocupados (PJJHD)- tu lugar en la deterioro de las redes
secretara tcnica del Consejo Nacional
te permite tener una visin ms amplia
organizativas que
de la participacin a nivel nacional a tra- existan en Amrica
vs de organizaciones que representan
distintos intereses sectoriales.
Latina, redes que las
dictaduras militares
mara elena rubio Yo creo que el dis- restringieron
curso de participacin est totalmente atado
al cercenamiento de la participacin de la inteligentemente.
sociedad en su conjunto y al deterioro de las
redes organizativas que existan en Amrica
Latina, redes que las dictaduras militares res-
tringieron inteligentemente. Los primeros pro-
gramas de desarrollo de comunidades en pol-
ticas sociales estn totalmente vinculados a
esa metodologa donde se escinde la partici-
pacin en el proceso de toma de decisiones,
se caracteriza la participacin como diferente
entre los pobres y no pobres. Por qu se
intenta constituir una ciudadana dependiente
con un discurso participativo? Cules son las
cuestiones ideolgicas que estn detrs de
eso? Antes trabajbamos la participacin, por
ejemplo, a travs de los sindicatos. En ese
marco se trabajaba sobre las necesidades
sociales de un gremio y su dinmica de reso-
lucin de problemas comunitarios y familiares,
lo que llevaba a preguntarse sobre su posibili-
dad de oferta para programas de vivienda,
para redes de agua y otras necesidades recla-
madas por los trabajadores. Algo parecido se
observa cuando se analiza la participacin en
otros tiempos a travs de organizaciones
barriales, con una metodologa participativa

7
 no es un programa
sino la sociedad
quin pone en la
agenda pblica la
demanda social.
Desde esa lgica el
con organizaciones sociales que estaban integra- piquetero busca cmo
das, que eran parte de un tejido social, desde
donde se podan presentar proyectos para la satis-
poner en la agenda
faccin de esas necesidades. pblica el desempleo,
Con relacin a esto que ests comentando
ya que ese es su valor.
Cmo crees que se construyeron los esce-
narios de participacin en los ltimos programas de polticas sociales?

mer Se tomaron algunos actores como representativos. Pero no hay una lectura de los actores
locales. Salvo que hubiese tcnicos con experiencia en participacin, la convocatoria no plantea
en su metodologa el diagnstico de la red de actores locales como lo hacen otras metodologas
de desarrollo ms a largo plazo. Existen dos metodologas instrumentales de participacin: una
se mete en la complejidad del campo con anlisis de actores, y otra, que llamo escenarios inge-
nuos o perversos de participacin, donde se convoca a actores locales que ni siquiera represen-
tan a actores sociales. Una pregunta clave es quin instituye la agenda pblica? No es un pro-
grama sino la sociedad quin pone en la agenda pblica la demanda social. Desde esa lgica el
piquetero busca cmo poner en la agenda pblica el desempleo, ya que ese es su valor.

mct Obviamente la agenda no se constituye desde el programa sino que son otros procesos y
movimientos los que hacen visible ciertas cuestiones. Lo que me parece es que, an desde esos
mecanismos instrumentales que inscribieron el proceso de participacin en la oferta program-
tica, y que son instrumentales porque son un recurso para la ejecucin de ciertos programas, hay
muchos planos de anlisis para ver qu pas y dnde deriva esta instalacin de la participacin
que casi como premisa los programas tenan que incluir. Esto vena muy de la mano del finan-
ciamiento internacional que exiga determinados componentes participativos. Desde ah pode-
mos analizar la intencionalidad y cul es el nivel y el espacio de la participacin. Creo que esto
se fue dando paralelamente al crecimiento de ciertos actores de la sociedad civil que intentaban
privilegiar nuevas formas de organizacin menos politizada y con menos historia de representa-
cin. Por eso nos preguntamos hoy cul es la representatividad de esos actores.

mer Tampoco es casual que la reforma de la sociedad civil haya sido mercerizada en muchos
pases, como por ejemplo en Chile. Las formas de participacin fueron atomizadas en la reforma
del Estado. Las organizaciones fueron detrs de los recursos para sobrevivir olvidndose de la
militancia social, independientemente de las funciones tcnicas que queran sostener. Yo creo
que solamente hay participacin si hay lectura poltica del contexto en que se hacen los progra-
mas. No hay ningn comentario de la sociedad civil con respecto al financiamiento externo?
Cunto nos cuesta el Plan Familias o el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados? Hay un deba-

8

te sobre si las polticas sociales deben tener
financiamiento externo o si los argentinos
debemos hacernos cargo de nuestras propias
polticas sociales? Por qu la sociedad civil no
debate esto? Qu concepto de ciudadana
estamos teniendo? Tenemos que pensar en
qu tipo de ciudadanos nos estamos constitu-
yendo para ver qu escenarios de participacin
estamos generando.
mer Sin embargo creo que si estas dos con-
cepciones de participacin no estn en sintona
se puede producir mayor fragmentacin desde la
intervencin social. Muchas veces, por no respe-
tar las realidades locales, se dio lugar a una ato-
mizacin de intereses, es decir se potenciaron
conflictos cuando no se respetaron las reglas de
juego de la democracia en cuanto a participa-
cin. Algunos programas rompieron las reglas de
juego locales, porque no se consider al
Municipio como un actor relevante y como con-
secuencia no se dej capacidad instalada.
Desde los programas financiados por organis-
mos internacionales, lo perverso es que genera-
ron dos instituciones pblicas paralelas: las
financiadas por los organismos internacionales,
y las existentes para los programas regulares. Si
los programas con financiamiento externo no
nutren a los planes regulares, no nos sirven.
Entonces la pregunta es: Podemos seguir desde
la perspectiva de las polticas sociales generan-
do programas y proyectos que vulneren la insti-
tucionalidad de nuestras propias instituciones?
Qu se est pensando de ac a cinco aos para
que los presupuestos provinciales y municipales
incorporen estos nuevos recursos y se instale
esta nueva institucionalidad? Es una pregunta
que tiene que tener respuesta, porque si no
podemos hablar de largo plazo, tampoco pode-
mos hablar de sustentabilidad.
Cul es para Uds. el concepto de parti-
cipacin que prevalece en nuestra
sociedad?

mct La experiencia de las asambleas mct A m me parece que la Mesa del

muestra que hay escenarios que permiten Dilogo abri una agenda de participacin
ejercer la prctica de la participacin. Yo no muy interesante pero que no tuvo la resonan-
creo mucho en la capacitacin para la parti- cia que se esperaba. Planteaba una reformu-
cipacin. Las condiciones se generan porque lacin de cules son las nuevas prcticas par-
la realidad se sobre impone como en el 2001 ticipativas en otro modelo de democracia.
o porque realmente se cambia la mirada res-
pecto de qu intencionalidad y sentido se da Suelo distinguir tres niveles de participacin.
a la participacin. Desde la funcin pblica La participacin social de los beneficiarios, la
tal vez sea positivo aprovechar los espacios de los actores sociales locales y la adecuacin
de los programas sociales,
tratando de generar algunas
instancias desde lo tcnico desde los programas financiados
que, aunque son formas res-
tringidas de participacin -ya
por organismos internacionales,
que marcan un espacio aco- lo perverso es que generaron dos
tado de participacin- pue-
den dar lugar a oportunida-
instituciones pblicas paralelas:
des. Los procesos desenca- las financiadas por los
denan cosas que estn ms
all de la intencionalidad ini-
organismos internacionales, y
cial. En este sentido le veo las existentes para los programas
alguna potencialidad. No
todo es perverso. S me
regulares. Si los programas con
parece que es necesario financiamiento externo no
analizar cmo se viene
haciendo para no repetir
nutren a los planes regulares,
algunos errores. no nos sirven.
9
 de las instituciones locales para generar espa- los programas por haber generado un espacio
cios de participacin. En la participacin de los que fue aprovechado por las organizaciones
beneficiarios, cuando estos tienen que decidir: comunitarias. Esto contribuy a fortalecer pro-
qu deciden? ; cuando deciden cules son cesos de autoestima, a recuperar ciertos vn-
las reglas de juego que se establecen y se culos en las comunidades. En la evaluacin del
construyen en la institucionalidad de la partici- Programa para Grupos Vulnerables que fue a
pacin para que la decisin individual sea res- mediados del noventa uno de los primeros pro-
petada, para que el proyecto personal y fami- gramas que incluyeron explcitamente un com-
liar sea considerado?. Estas son preguntas que ponente participativo, uno ve que en los
se refieren a la institucionalidad y que hay que Municipios ms pequeos se gener una hori-
debatir en los programas. Incluso las palabras zontalidad entre las organizaciones y el
que utilizamos: condicionalidad, contra- Municipio que continu en muchos casos
prestacin: Qu significan? Qu concepto cuando el programa termin. Este antecedente
de ciudadana est detrs de estos trminos?. hizo que la lgica de trabajo asociado se haya
Obviamente se est hablando de una ciudada- constituido casi como en un modelo de gestin
na degradada que debe ser asistida, ya que se de la poltica pblica municipal, no slo para el
llame contraprestacin al cuidado de la salud mbito de lo social. Esto fortalece al Estado en
del nio por parte de la madre. Esto es de una una mirada diferente para aproximarse al tra-
indignidad absoluta para la persona de la bajo con la comunidad y fortalece a las organi-
madre. En general el cuidado, la salud y la edu- zaciones. Hay una continuidad en el tiempo de
cacin de los nios es una responsabilidad ciertas lgicas de trabajo que generan proceso
materna asumida por la mayora de las ms genuinos. Esto lo vincula con una visin
madres, an en situacin de pobreza. poltica de la participacin.

mct Sin embargo el hecho de que el progra- mer Para m es muy claro que los discursos
ma Familias hiciera hincapi en la contrapres- de los programas sociales que construyeron al
tacin, permiti a muchas madres, segn ellas sujeto beneficiario fracturaron la identidad
misma lo plantearon en la evaluacin, plantar- participativa de los sectores populares.
se en la exigencia de su derecho a la atencin Cuando se pone el programa como ajeno a la
de calidad. Reclamaban que no slo les firmen trama social, se generan procesos de frag-
el papelito sino que realmente controlen a los mentacin. Slo cuando la planificacin social
chicos, haya mdicos disponibles y presten un se inserta en la trama existente, se pueden
servicio adecuado. Y ah es donde se da que la lograr conductas colaborativas y dar sustenta-
participacin trasciende la instancia inicial y bilidad a la accin colectiva. O
adquiere otro valor. An ms, esta demanda
de las madres gener, en algunos municipios,
una articulacin entre los ejecutores del pro-
grama y los efectores de salud para organizar
una forma en que las mujeres consiguieran
sus turnos y controlar los embarazos. Implic
una lgica diferente. Quizs el concepto de
contraprestacin sea
discutible, pero permi-
ti potenciar un sentido
el hecho de que el de responsabilidad ciu-
programa Familias dadana autoafirmando
un derecho. A m me
hiciera hincapi en parece que a partir del
la contraprestacin, 2002 est surgiendo
una nocin de partici-
permiti a muchas pacin ms ampliada y
madres, segn ellas que conecta ms con la
visin de construccin
misma lo plantearon de ciudadana, que
en la evaluacin, intenta superar aquella
concepcin que devie-
plantarse en la ne de lo programtico.
exigencia de su Desde lo programtico
se trabaja con la idea
derecho a la de beneficiario, no hay
atencin de calidad. una identidad como
ciudadano. Sin embar-
go hubo un acierto de

10
Algunas
reflexiones
sobre el
capital social
en contexto
de crisis por Lucrecia Eva Teixid (Politloga)

Durante muchas dcadas, en la argentina, el trabajo fue un componente

esencial en la constitucin de la identidad y la subjetividad de hombres
y mujeres; adems del principio organizador de la vida familiar y social.
La seguridad social, de base contributiva, garantizaba una amplia cober-
tura y proteccin de derechos. El conjunto del sistema de polticas
sociales garantizaba un cierto nivel de ingresos, acceso a buenos servicios
de salud y oportunidades educativas igualitarias. este modelo de organi-
zacin social alcanz su madurez a mediados del siglo XX.

11

An en los ochenta la ecuacin era: empleo
pleno, subempleo, desempleo. A partir de los
90 el orden fue exactamente el inverso. Hasta
1980 el trabajo informal era aproximadamente
un 18%, en el 2000 haba llegado al 38%.
La prdida de centralidad del trabajo formal,
el aumento creciente de la informalidad labo-
ral y el deterioro de las funciones sociales del
Estado, hicieron cada vez ms impotente al
sistema de seguridad social tradicional y
empujaron a las familias a depender cada vez
ms de su eventual participacin en el merca-
do de trabajo, de unos ingresos insuficientes,
espordicos y sin ningn tipo de cobertura
social respecto a los riesgos accidentales o
propios del ciclo de vida.
Fue justamente esa centralidad del mercado y
su simultneo deterioro, la base de la vulnera-
bilidad y el empobrecimiento fsico, cultural y
participativo de sus miembros. Las familias
estn cada vez ms solas, ms libradas a sus
propios recursos y a la proliferacin de res-
puestas institucionales precarias (por ejemplo
la multiplicacin de los comedores barriales)
que se naturalizan como respuesta solidaria
frente a una emergencia que se prolonga,
generando un modo de provisin de servicios
que profundizan la fragmentacin de los lazos
familiares.
12
sostenemos que en estos aos se alter de
manera sustantiva la materialidad inmediata
de la vida individual y social, y esa alteracin
modific los umbrales y los lmites de lo
aceptable, de lo deseable, de lo posible.
Se ha degradado una forma de organizacin
social en la cual el Estado, adems de garanti-
zar un espacio geogrfico de interaccin social
garantizaba la integracin entre todos los acto-
res. Ahora bien, cuando la organizacin social
se flexibiliza a tal extremo, se hace tan laxa que
fractura los lazos tradicionales sin reemplazo
alguno, y despoja al individuo de sus lazos de
identidad y pertenencia, tambin se fracturan y
distorsionan los lazos de confianza, cooperacin
y participacin poltica que los sujetos constru-
yeron, (trabajo, techo, educacin, vecindad, vn-
culos familiares. Ser tal vez porque tanto los
procesos institucionales como la construccin
de la subjetividad son procesos histricos,
social y culturalmente condicionados.
Sostenemos que en estos aos se alter de
manera sustantiva la materialidad inmediata
de la vida individual y social, y esa alteracin
modific los umbrales y los lmites de lo acep-
table, de lo deseable, de lo posible.
En las ciencias sociales solemos utilizar con-
ceptos sin considerar los riesgos derivados de
la historicidad de los mismos. Esto lleva a que
congelemos diferentes aspectos de la realidad
u olvidemos la polisemia de muchos concep-
tos: polticas activas, empleabilidad, reduc-
cin de daos, red de contencin, pobres,
familia, adolescencia, polticas sociales.
Las polticas sociales hacen sociedad... o
sociedades, segn son los principios que las
orientan.1 En la dcada del 90 se produjo una
profunda reestructuracin de la relacin esta-
do, mercado y sociedad. Esas transformacio-
nes impactaron en las polticas pblicas en
general y las polticas sociales en particular
porque se abri paso una nueva forma de tra-
tar la pobreza creciente producida por el ajus-
te, una nueva forma de gestionar la pobreza
orientada a incentivar las energas solidarias
de los pobres, mientras los valores hegemni-
cos siguen siendo la competencia y el indivi-
dualismo para los que son capaces de desen-
volverse en ese mbito 2.
Aparecieron nuevos conceptos y otros reto-
maron bros en ese particular momento his-
trico: Desarrollo humano, capital social,
estrategias de supervivencia. Todas ellas,
con las mejores intenciones, dirigidas a ana-
lizar, interpretar y eventualmente compensar
la situacin de una masa creciente de
pobres. Ya en 1981, Susana Torrado 3 propo-
na hablar de estrategias familiares de vida y
no de estrategias de supervivencia, porque
este concepto remite inevitablemente a lo
ms bsico y fisiolgico... y, en general,
cuando hablamos de estrategias de supervi-
vencia, hablamos de los pobres.
 Estudio Nutricional y de las condiciones de vida
de la niez pobre del norte argentino
Realizado por la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisin Europea (ECHO),
la Cruz Roja Alemana y la Cruz Roja Argentina en 2004, expone una serie de
conclusiones que demuestran que las estrategias domsticas por s solas tie-
nen alcance limitado cuando el contexto socio econmico no genera trabajo en
blanco, mantiene ingresos bajos y una profunda desigualdad en la distribucin
de la riqueza:

Cerca del Baja escolarizacin de adolescentes y

jvenes, que compromete la futura

80%
de los hogares de ese sector
inclusin laboral y social de los
adultos jvenes y que se suma a
condiciones adversas para el
carece de cobertura social, crecimiento y desarrollo de los nios
mutual o de sistema privado en la primera infancia.
para atencin de la salud.
La mayora de los hogares no
tiene acceso a la red cloacal, Altas tasas de desocupacin,
agua potable o tratamiento precariedad de las condiciones
local de la basura. de trabajo, sub ocupacin y
1
sobre ocupacin, y trabajo
Claudia Danani (comp.) Poltica Social y economa infantil.
social, Coleccin Lecturas sobre Economa Social,
Universidad Nacional de General Sarmiento, Editorial
Altamira, 2004, Buenos Aires
2
Norbert Lechner, Desafos de un desarrollo humano:
individualizacin y capital social, Contribucin al Foro
Desarrollo y Cultura, Asamblea General BID, Pars,
marzo 1999.
3
Susana Hintze, Capital Social y estrategias de
Supervivencia, reflexiones sobre el capital social de los
pobres, en Claudia Danani (comp.)

13
 En los 90 aparece el concepto de capital
social 4 en la lnea de tratar y gestionar la
pobreza, aunque en realidad viene a designar
de otro modo fenmenos que no son nuevos.
Para la corriente de pensamiento dominante
en los noventa efectivamente este concepto
define un fenmeno subjetivo compuesto por
los valores y actitudes del individuo. Esta
perspectiva disposicional y cultural es funcio-
nal a la concepcin de la sociedad como una
entidad autoorganizada y autorregulada para
resolver las fallas del mercado.
Desde una perspectiva estructural, por el con-
trario, el capital social no es algo natural y
dado socialmente. Es una relacin, es un
recurso mvil que como cualquier recurso se
devala si no es renovado y no se invierte en
l. El acento est puesto en los recursos que
los actores sociales disponen por su acceso a
la informacin, el aprovechamiento de normas
sociales, entre otros activos. El capital social,
por ende, es resultado de una construccin
que supone inversin material, simblica y de
esfuerzos, y todo ello implica gastos, y su uti-
lidad se expresa en beneficios materiales y
simblicos que dependen de la participacin
en una red de relaciones sociales. Sin embar-
go, el desarrollo de redes y/o el acceso a ellas
tambin es una construccin social en funcin
de los niveles de ingreso, educacin, acceso a
la informacin, etc. La fuerte concentracin de
ingresos potencia justamente la distribucin
desigual de recursos sociales.
14
El concepto capital social oscurece los proce-
sos que intenta explicar, sobre todo cuando es
usado para referirse a las organizaciones sur-
gidas en la emergencia de resolver la cotidia-
neidad de la crisis socioeconmica, porque
oculta lo especfico de las relaciones sociales,
que es justamente las condiciones en que las
personas acceden a las posibilidades de cons-
truir su propio proyecto de vida en el mbito
donde nacen, crecen y viven.
La persistencia de la pobreza y las desigual-
dades sociales hace presumir que los hogares
pobres debern seguir azuzando el ingenio
para sobrevivir. Sin embargo, frente a las rigi-
deces del mercado de trabajo, el trabajo en
negro sin proteccin social, los ingresos bajos
y el debilitamiento de las polticas universa-
les, los hogares pobres no podrn inventar
indefinidamente.
En los ltimos 20 aos los asentamientos pre-
carios crecieron el 180%. Hoy viven en ellos
alrededor de 3 millones de personas y la gran
mayora est concentrada en el conurbano.5
Entre ellos un porcentaje muy alto de adoles-
centes no sabe lo que es tener un padre con
trabajo, abandonan la escuela, se embarazan
precozmente, pierden trozos de niez, de ado-
lescencia y de juventud.
Qu secuelas deja la naturalizacin de la pre-
cariedad? Qu efectos tiene en el sujeto la
certeza de la pobreza transmitida de padres a
en los ltimos 20 aos hijos y de hijos a nietos? Qu ocurre con la
percepcin e identificacin de valores, perte-
los asentamientos nencias e identidades?
precarios crecieron el Hay prdidas que son intangibles, que slo el
largo plazo pondr de manifiesto... porque los
180%. hoy viven en ellos pobres de hoy van perdiendo tambin la varia-
ble tiempo, ... comienzan a ser viejos ms
alrededor de 3 millones temprano que antes porque sus proyectos de
vida carecen de tiempos potenciales para su
de personas y la gran concrecin6.
mayora est La pobreza deprime, aunque sta sea una
variable difcil de medir cuantitativamente. En
concentrada en el sus diversas manifestaciones genera rupturas,
desfasajes e interrupciones de la vida indivi-
conurbano. entre ellos dual y social. Y muchas veces desde el Estado
y desde las organizaciones civiles no hacemos
un porcentaje muy alto ms que reforzar esa percepcin de ajenidad,
de no-pertenencia. Suele ocurrir que no utili-
de adolescentes no sabe zamos los mismos patrones para evaluar con-
ductas. Lo que en algunos sectores sociales
lo que es tener un padre caracterizamos como depresin, en otros no
vemos ms que dejadez y abandono.
con trabajo, abandonan
La mejor poltica social es mucho ms que un
la escuela, se embarazan conjunto de programas asistenciales para
compensar a las vctimas producidas por el
precozmente, pierden progreso de otros. Es un conjunto de priorida-
des pblicas para que los hombres, mujeres,
trozos de niez, de nios, adolescentes, jvenes y mayores tengan
una vida que valga la pena de ser vivida. O
adolescencia y de
juventud.
1
Claudia Danani (comp.) Poltica Social y
economa social, Coleccin Lecturas sobre
Economa Social, Universidad Nacional de
General Sarmiento, Editorial Altamira, 2004,
Buenos Aires
2
Norbert Lechner, Desafos de un desarrollo
humano: individualizacin y capital social,
Contribucin al Foro Desarrollo y Cultura,
Asamblea General BID, Pars, marzo 1999.
3
Susana Hintze, Capital Social y estrategias de
Supervivencia, reflexiones sobre el capital social
de los pobres, en Claudia Danani (comp.)
4
Susana Hintze, Ibid.
5
Informacin de la Direccin de Tierras y
Urbanismo bonaerense que relev aproximada-
mente 640 asentamientos precarios y su
Directora Mara de la Paz Dessy afirma que esa
cifra representa la mitad de las urbanizaciones
irregulares del Gran Buenos Aires. La
Subsecretaria de Coordinacin Operativa del
Misterio de Desarrollo Humano afirma que all
se combina la profundidad de la crisis, la per-
sistencia de las migraciones hacia el Conurbano
y la gran cantidad de embarazos adolescentes,
La Nacin, 4 de julio de 2004.
6
Mara del Carmen Feijoo, dem.
15
Em se falando de Brasil:
afinal qual cidadania
do adolescente em
conflito com a lei?
(1 Parte) Por Andra Mrcia Santiago Lohmeyer Fuchs
Assistente Social formada pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais Brasil (1994). Mestre em Poltica Social pela Departamento de
Servio Social da Universidade de Braslia (UnB) Brasil (2004) e
doutoranda em Poltica Social pela UnB Brasil (2005).
 A histria da infncia e juventude no
Brasil dividida em antes e depois do
(ECA) Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990. O
advento do ECA contrape-se historicamente
a um passado de controle e de excluso
social, elevando todas as crianas e adoles-
centes categoria de cidados, inclusive
aqueles que, por circunstncias, cometeram
ato infracional. Assim, a ruptura com o para-
digma da situao irregular Cdigo de
Menores, Lei n 6.697, de 10 de outubro de
1979 que deveria acontecer, sobretudo, nas
prticas sociais e no somente no mbito da
lei abriria caminhos para uma nova realidade
histrico-social.
No plano legal, esse rompimento com o para-
digma da situao irregular representou uma
opo pela incluso social de crianas e ado-
lescentes tratados ao longo da histria como
mero objeto de interveno. Contudo, passa-
dos quase quinze anos da promulgao do
ECA, e de importantes conquistas na rea da
infncia e juventude, a realidade vivida pelo
adolescente em conflito com a lei encontra-se
distante do conjunto de princpios definidos
pela nova institucionalidade brasileira, sobre-
tudo pelo crescente descompasso entre o
reconhecimento formal de direitos e a prtica
das relaes sociais, corrodas cotidianamen-
te pelas situaes de excluso, pelo cresci-
18
mento das desigualdades e pela violao dos
direitos.
Entretanto, a realidade brasileira da poltica
de atendimento ao adolescente em conflito
com a lei, bem como as prticas sociais
desenvolvidas no interior dos programas de
atendimento socioeducativo, tm demonstra-
do que esses adolescentes, em sua maioria,
tm vivido a experincia da no-cidadania,
quando em muito uma cidadania menor, tute-
lada longe, portanto, da cidadania emancipa-
da (Demo, 1995) ou ativa (Benevides, 1996).
em se falando de brasil: afinal,
qual cidadania?
Historicamente, os direitos surgem como
expectativas de direito e mediante uma inten-
sa correlao de foras tornam-se ou no em
direitos positivos, cuja materializao d-se
em forma de polticas pblicas, programas ou
servios.
A partir da dcada de 1980, o Brasil vivenciou
um perodo de grande efervescncia poltica,
aps anos difceis de ditadura. A sociedade
civil organizada ressurge como um importante
ator social nesse reaprendizado democrtico
Na materializao dos direitos assegu-
rados tanto na Constituio Federal
quanto no ECA, uma nova categoria
passa a ter significativa importncia
nessa nova institucionalidade: a
incompletude institucional. A incom-
pletude institucional traz em si o
conceito de polticas pblicas integra-
das, tendo em vista que a medida
socioeducativa constitui-se em uma
ao que se correlaciona e demanda
iniciativas dos diferentes campos das
polticas pblicas.
contribuindo significativamente para a defesa
de novos direitos sociais.
Dentro desse movimento de redemocrati-
zao, o segmento criana e adolescente
comps o cenrio de luta pela garantia e
ampliao de direitos. O papel desempenhado
por instituies da sociedade civil brasileira
na Comisso Nacional Criana e Constituinte
resultou em uma lista de recomendaes para
a Assemblia Nacional Constituinte, conse-
guindo exercer, tambm, uma presso signifi-
cativa e garantir a incluso dos artigos 227 e
228 na Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988 (Carvalho, 2000).
Na materializao dos direitos assegurados
tanto na Constituio Federal quanto no ECA,
uma nova categoria passa a ter significativa
importncia nessa nova institucionalidade: a
incompletude institucional. A incompletude
institucional traz em si o conceito de polticas
pblicas integradas, tendo em vista que a
medida socioeducativa constitui-se em uma
ao que se correlaciona e demanda iniciati-
vas dos diferentes campos das polticas pbli-
cas. Ela , em si, uma poltica pblica destina-
da incluso do adolescente em conflito com
a lei, bem como implica sua responsabili-
zao. No se trata, portanto, de uma poltica
de carter setorial, vinculada exclusivamente
a uma rea definida das polticas sociais. A jovens brasileiros encontra-se submetida a
medida socioeducativa tem interfaces com uma realidade de negligncia e no-garantia
diferentes sistemas e polticas e exige de direitos; conseqentemente, a realidade
atuao diferenciada, que coadune responsa- dos adolescentes autores de ato infracional
bilizao (com a necessria limitao de direi- no diferente.
tos determinada por lei e aplicada por sen-
tena) e satisfao de direitos (Sistema Assim, questiona-se o que realmente quer dizer,
Nacional de Atendimento Socioeducativo em nosso pas, ser cidado e ter direitos univer-
SINASE, 2004). sais quando parte dos adolescentes brasileiros
e suas famlias so excludos de vrios proces-
Os direitos conquistados e assegurados legal- sos sociais: educao, lazer, atividades cultu-
mente no tm sido suficientes para garantir rais, boas condies de sade, trabalho e renda.
efetivamente a sua materializao. O pas tem
vivido ao longo dos anos uma situao de des-
caso e descontinuismo nas formulaes de
polticas e aes em relao ateno estatuto da criana e do adoles-
criana e ao adolescente, bem como o des- cente: um conjunto de normas alte-
monte das polticas sociais e a crise de legiti- rativas 1
midade das instituies de atendimento a
esse segmento da populao tm contribudo Enquanto uma doutrina de Proteo Integral o
para o agravamento da disparidade entre Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)
includos e excludos sociais (Carvalho, apresenta um claro conjunto conceitual, meto-
2001:166). dolgico, gerencial e jurdico, possibilitando
que diferentes atores viessem a produzir
Percebe-se que crescente o descompasso novas prticas sociais, e, sobretudo, possibili-
entre o reconhecimento formal de direitos e a tando que os adolescentes em conflito com a
prtica das relaes sociais, corrodas cotidia- lei viessem a ser tratados como sujeitos de
namente pelas situaes de excluso, pelo direitos, ou seja, cidados.
crescimento das desigualdades e pela vio-
lao dos direitos. Os dados acima compro- A partir do ECA, a todo adolescente ao qual se
vam que grande parte dos adolescentes e imputa um ato infracional 2 garante-se o devi-
19
 do processo legal conduzido por autoridade
imparcial que ouve a acusao imputada pelo
promotor de justia e ouve a defesa praticada
por advogado aplicando-se sentenas ou
decises judiciais compatveis com a sua
peculiar condio de pessoa em desenvolvi-
mento. H, ento, um rompimento de ordem
legal com os procedimentos anteriores, com a
introduo no sistema dos conceitos jurdicos
de criana e adolescente em prejuzo da anti-
ga terminologia menor (Saraiva e Volpi,
1998). O ECA uma lei que trata dos direitos
sociais e humanos de crianas e adolescentes,
os quais estavam excludos de mnimos direi-
tos reconhecidos aos adultos. Prev e sancio-
na medidas socioeducativas 3 tm natureza
sancionatria, mas com contedo predomi-
nantemente pedaggico e oferece uma gama
de alternativas de responsabilizao, dentre
as quais as mais graves so a internao sem
atividades externas e a semiliberdade, consi-
deradas medidas socioeducativas privativas
de liberdade. No processo de cumprimento da
medida socioeducativa os adolescentes
devem ser alvos de um conjunto de aes
inclusivas e titulares de todas as polticas
pblicas sociais e de proteo.

Neste sentido, a poltica de atendimento ao a partir do eca, a todo

adolescente autor de ato infracional, e seus
programas de atendimento socioeducativo,
devem seguir na direo de favorecer ao ado-
lescente o acesso s oportunidades de supe-
rao de sua situao de excluso, de ressig-
nificao de valores, bem como o acesso
formao de valores para a participao na
vida social.
adolescente ao qual se imputa
um ato infracional garante-se
o devido processo legal
conduzido por autoridade
imparcial que ouve a acusao
imputada pelo promotor de
justia e ouve a defesa praticada
por advogado aplicando-se
sentenas ou decises judiciais
compatveis com a sua peculiar
condio de pessoa em
desenvolvimento.

20
e por falar em cidadania: qual cidadania do
adolescente autor de ato infracional em
cumprimento de medida socioeducativa de
semiliberdade no brasil?
No Brasil existem atualmente
39.578
adolescentes e jovens no
sistema socioeducativo
Estes nmeros primeira leitura pare-
cem alarmantes, entretanto, se compa-
rados com o total da populao de 12 a
18 anos (25.030.969) representa
somente 0,2% dessa faixa etria no sis-
tema socioeducativo. E, ainda, se com-
pararmos a populao total de adoles-
sendo10.815 centes com o total de adolescentes em
adolescentes em cumpri- cumprimento de medida socioeducati-
mento de medida privativa va privativa de liberdade (semiliberdade
de liberdade semiliberda- e internao) o percentual fica ainda
de e internao. mais reduzido, representando apenas
0,04% da populao.

Dos 1.260 adolescentes (do sexo mascu-

lino e feminino) em cumprimento de
medida socioeducativa de semiliberdade 7,1% A faixa etria
no Brasil: possuem entre
12 e 14 anos dos 16 a 18
de idade anos representa
24%
possuem entre
18 e 21 anos

68,5%
67%
do total de
possuem idade
entre 15 e 17
adolescentes
anos

(Fuchs, 2004)

Os adolescentes em cumprimento de semi- Somente 38,1% freqen- A excluso educacio-

liberdade no Brasil so em sua grande maio- tavam a escola antes da
ria afrodescendentes: medida socioeducativa e nal potencializada
58,7% se encontravam
fora da escola. quando vista a
situao do adolescen-
62,2% te em conflito com a
afrodescendentes
lei comparado com a
realidade educacional
37,3%
da raa/etnia dos adolescentes /
branca
jovens brasileiros.
(Fuchs, 2004)
 Antes de iniciarem o cumprimento de medida a situao de vulnerabilidade
socioeducativa de semiliberdade, a escolaridade
destes adolescentes bastante baixa. Do total social a que esto expostos os
de adolescentes em semiliberdade, 3,6% eram
analfabetos, 35,4% estudaram at a 4 srie, adolescentes brasileiros e em
13,1% at a 5 srie, 11,3% at a 6 srie, 8,2%
at a 7 srie, 9,1% at a 8 srie, e 11,2% tm particular os adolescentes
ensino mdio incompleto. Apenas 0,1% de ado-
lescentes possua o ensino mdio completo. em cumprimento de medida
Verificou-se, ainda, que apenas 142 adolescen-
tes entre 15 e 17 anos, ao ingressarem na semi- socioeducativa contribui para
liberdade estavam no ensino mdio (do total de
864 adolescentes neste grupo etrio). Isso mos- um maior envolvimento em
tra que 83,6% adolescentes nesta faixa etria
iniciaram a medida de semiliberdade com dis- atos infracionais.
toro entre srie/idade.

Dos adolescentes em semiliberdade no Brasil, 69% declaram-se usurios de algum tipo de droga. A
maconha a droga mais mencionada, para uso, entre os adolescentes em cumprimento de medida
socioeducativa de semiliberdade, com 18,5%, seguida do uso de crack com 8,8%, da cocana com
8,6% e dos inalantes com 5,8%. Ainda em relao s drogas, 12,5% dos adolescentes em cumpri-
mento de medida socioeducativa de semiliberdade esto comprovadamente envolvidos com ato
infracional relativo a trfico de drogas. (Fuchs, 2004).

Do total de adolescentes em semiliberdade, 87,2% viviam com a famlia antes de iniciar a medi-
da e apenas 11,2% no viviam com a famlia. Em relao renda familiar 22,8% possuem renda
familiar menor que 01 salrio mnimo; 43,7% de 01 a 02 salrios mnimos; 11,6% recebem de 2
a 3 salrios mnimos; 5,3% de 3 a 4 salrios mnimos; 4% de 4 a 5 salrios mnimos; 2,7% de 5
a 6 salrios mnimos e 3% mais de 6 salrios. Importante salientar que 5% dos adolescentes
vivem em famlias sem renda, o que os coloca numa situao de bastante vulnerabilidade.
Assim, 71,6% dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de semiliberdade
vivem em famlias cuja renda mensal de at 2 salrios mnimos. J quando a relao renda
per capita familiar a realidade fica mais preocupante, pois 40,1% vivem em famlias cuja a renda
per capita familiar inferior a ? do salrio mnimo, ou seja, vivem com menos de R$ 3,00 (2,50)
por dia, para cobrir todas as suas necessidades bsicas.

22

A situao de vulnerabilidade social a que
esto expostos os adolescentes brasileiros e
em particular os adolescentes em cumprimen-
to de medida socioeducativa contribui para
um maior envolvimento em atos infracionais.
Esses adolescentes encontram-se to exclu-
dos dos acessos a bens, servios e polticas
pblicas qualitativas que o cumprimento de
medida socioeducativa acaba por ser, perigo-
samente, a sua ltima via de incluso.
Os dados apresentados mostram que, em sua
maioria, os adolescentes so do sexo mascu-
lino, afrodescendentes, pobres, com baixa
escolarizao (com baixssima freqncia
escolar, distoro srie/idade), comprometi-
dos com a drogadio, vivendo em famlias
com renda per capita familiar inferior a ? de
salrio mnimo, desigualdade em acesso s
polticas e servios em razo principalmente
da questo tnico-racial.
A situao de vulnerabilidade tambm
vivenciada pelos demais adolescentes e
jovens brasileiros, porm comprova-se que os
adolescentes em conflito com a lei vivem em
uma realidade onde os fatores de excluso
social so maiores do que os fatores de
incluso social.
At aqui foi constatado que os adolescentes
que se encontram em cumprimento de medi-
da socioeducativa de semiliberdade sofrem o
que Castel (1998) chama de dficit de inte-
grao ao trabalho/ocupao, moradia, edu-
cao e cultura, entre outros. Privados de par-
ticipar de um certo nmero de bens sociais,
estes adolescentes acabam por incluir-se
pela ilegalidade, ou seja, em produzindo a
excluso4 obtm-se o seu contrrio, ou seja,
a incluso marginal desse segmento da popu-
lao, o que acaba por aprofundar ainda mais
sua situao degradante.
A medida socioeducativa tanto pode ser o incio
quanto a continuidade da conquista e/ou resga-
te da real cidadania, garantida no texto legal,
dos adolescentes autores de ato infracional em
cumprimento de medida socioeducativa, depen-
dendo de como as instituies de execuo comunidade; v) semiliberdade; vi) internao em
estejam organizadas, seja no seu contexto ins-
titucional e gerencial (particular/micro), ou no
contexto da poltica de suas prticas sociais. A
realidade tem confirmado que os fatores de
excluso que potencializaram sua aproximao
com a prtica infracional permanecem presen-
tes na sua realidade atual. O
(La 2 parte de este artculo se publicar en el ao em vez de excluso. Para ele, excluso
prximo nmero de nuestra revista).
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CASTEL, Robert (1998), As metamorfoses da
questo social: uma crnica do salrio, Rio de
1
O termo alterativa (no confundir com alternati-
vas) utilizado por Sda (1999) referindo-se a
Constituio Federal do Brasil, por entender que
esta um conjunto de normas que alteram anti-
gas percepes, velhos princpios, ultrapassadas
doutrinas.
2
O artigo 103 do ECA define ato infracional como
a conduta prevista em lei como contraveno ou
crime, assim a capacidade jurdica para assumir a
responsabilidade pela conduta prevista se inicia
aos 12 anos.
3
As medidas previstas no artigo 112 do ECA: i)
advertncia; ii) obrigao de reparar o dano; iii)
liberdade assistida; iv)prestao de servio
estabelecimento educacional.
4
Robert Castel (1998) afirma que necessrio
manejar o termo excluso com infinitas pre-
caues. Para ele a excluso no uma ausncia
de relao social, mas um conjunto de relaes
sociais particulares da sociedade tomada como
um todo e acrescenta: No h ningum fora da
sociedade, mas um conjunto de posies cujas
relaes com seu centro so mais ou menos dis-
tendidas. Opta, ento, pela expresso desafili-
seria um conceito imvel, ao denotar estados de
privao, enquanto que desafiliao procura per-
scrutar os processos que geram esta situao,
designando um percurso, no s uma ruptura.)
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DEMO. Pedro (1992), Cidadania menor: algumas
indicaes quantitativas de nossa pobreza polti-
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UNICEF-BRASIL (2004), Relatrio da situao da
infncia e adolescncia brasileiras.
Braslia:UNICEF.
23

Por Guillermo Mayer
Lic. en Sociologa. Ha sido Coordinador Tcnico del
Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad
CENOC- y Director Provincial de Prevencin
Comunitaria en la Secretara de Prevencin de las
Adicciones de la Provincia de Buenos Aires. Es profesor
universitario y ha participado en distintos congresos.
24
Hacia una
definicin de
Polticas
Sociales
Actualmente suele definirse a la poltica
social como acciones llevadas a cabo desde
los gobiernos para acercar a las personas de
menores recursos los bienes y servicios que
hoy por hoy estn vedados a ellos por una
situacin de POBREZA. En este marco las
diferencias en las acciones que son conside-
radas habitualmente como positivas o negati-
vas radican en la forma en que se realiza
esta intervencin, donde la consideracin ms
tradicional es la de asistencia la provisin de
bienes y servicios a los que no pueden acce-
der a ellos por insuficiencia de ingreso- y la
promocin donde la distribucin de bienes y
servicios se combina con una poltica que pro-
mueva la transformacin hacia una situacin
de autonoma de quienes estn siendo
parte de esa poltica social-.
Conviene destacar que ha habido un paulatino
corrimiento desde una concepcin de las pol-
ticas sociales ms universal -con base en edu-
cacin, salud y seguridad social- hacia la pro-
liferacin de planes y programas de lucha
contra la pobreza. Este cambio, que se evi-
dencia en los ltimos quince aos, oculta
dimensiones de anlisis que comprometen la
lectura de la exclusin social3 y, por ende, la
pertinencia de las polticas sociales. En otras
palabras, la pobreza como eje de las pol-
ticas sociales deja afuera de las polti-
cas pblicas a diversas situaciones de
exclusin cuyo anlisis ha merecido la aten-
cin de muchos especialistas. La exclusin
puede afectar tanto a personas como a terri-
torios por motivos muy diferentes a lo que
conocemos tradicionalmente como pobreza.
Cuando las polticas sociales quedan reduci-
das (como dispositivos) a las de lucha contra
la pobreza se restringe el concepto de poltica
social como poltica pblica generadora de
condiciones para la inclusin social. Esto es
particularmente distorsivo en contextos como
los de Amrica Latina, con una amplia desi-
gualdad social y una proporcin alta de pobre-
za estructural, como tambin en pases que,
como la Argentina, atraviesan por procesos de
pauperizacin de amplios sectores medios. En
estos casos, las situaciones de pobreza y
exclusin social responden ms a las varia-
bles macroeconmicas que a las acciones de
programas sociales que actan fundamental-
mente en la pequea escala territorial (muni-
cipio). Esto distorsiona no solo el concepto
sino la percepcin respecto a la efectividad de
las polticas sociales ya que, en tanto no se
modifique la distribucin de la riqueza produ-
cida, la tendencia es a leer impactos negati-
vos en la aplicacin de programas sociales

porque no se reducen los niveles de exclusin
por pobreza de ingresos ni se logran mejores
niveles de bienestar o satisfaccin con la
democracia en la poblacin.
Simultneamente a este desplazamiento en
la concepcin y prctica de la poltica social
con eje en la pobreza, han aparecido nuevos
emergentes de desigualdad que el concepto
tradicional de pobreza no llega a captar desde
un punto de vista conceptual e interpretativo.
Tales desigualdades estn vinculadas, por
ejemplo, a la precariedad laboral, a los dficit
de aprendizaje, a la discapacidad y la depen-
dencia, a la sobrecarga de tareas de cuidado
en el hogar, al debilitamiento de las relacio-
nes comunitarias, la ruptura de vnculos afec-
tivos, o las fracturas de ciudadana etno-cul-
tural. Es en el marco de estas realidades que
los conceptos de exclusin e inclusin social
nos permiten aprehender nuevas situaciones
derivadas de mltiples esferas de desigual-
dad, as como las acciones institucionales,
asociativas y comunitarias que pretenden
hacerles frente en pos de la transformacin
hacia sociedades inclusivas.
En este contexto es que se plantea como
necesario acordar en definir a la poltica
social como a las polticas pblicas de
1
inclusin social, donde las acciones orien- En palabras de Manuel Castells, la exclusin
tadas a los aspectos materiales de la vida social es el proceso por el que determinados indi-
viduos y grupos ven sistemticamente bloqueado
cotidiana accesos a la educacin, salud, su acceso a posiciones que les permitiran una
hbitat e ingresos- son solamente un aspec- subsistencia autnoma dentro de los niveles
to vinculado a la dimensin econmica sociales determinados por las instituciones y los
(redistribuir) en el anlisis de las polticas de valores en un contexto dado. Castells, Manuel
(1998), La era de la informacin. Economa,
inclusin. El rol del Estado se estructura sociedad y cultura, vol. 3. Alianza Editorial 1997,
entonces en base a su capacidad para la arti- pp. 97-99, Madrid.
culacin de actores dotados de autonoma en
el desarrollo de un proyecto concreto. Ello
implica construir un tipo de liderazgo relacio-
nal y concretar acciones conjuntas a partir de
la autonoma y especificidad de cada uno de
los actores, desde una visin y unos objeti-
vos estratgicos compartidos y claramente
definidos. Eso significa que los gobiernos
deben asumir, mas all de la gestin de las
propias competencias, un rol promotor en la
articulacin de los diferentes actores que
intervienen en la accin social.
Cambia as la concepcin misma de gobier-
no. Este deber ahora centrarse en la habili-
dad para crear un entorno viable de partici-
pacin de la pluralidad de instituciones y
entidades con capacidad de accin y decisin
en el territorio. Construir consenso sobre
temas claves y conseguir compromisos con-
cretos de accin. O
25
 Microcrdito
una industria
sin clientes?
Por Emilio Pauselli
Actual Decano de la Facultad de Filosofa y Letras de
la Universidad de Buenos Aires. Expresin usada en el
dictado del Seminario El problema de los Trminos
Tericos en las Ciencias Sociales

26
no hay nada ms desagradable que el que una bella teora
muera a manos de un feo hecho
flix schuster , 1989
Las reflexiones que siguen nacieron a partir de
preguntar: qu relacin tiene hoy la actividad
del microcrdito con el microempresario?
En los aos 80 y a comienzos de los aos 90 la
prestacin de servicios financieros a un seg-
mento del mercado con bajo o nulo capital
econmico y sin respaldo concreto en cuanto
garantas para la devolucin de los prstamos,
se presentaba acompaada por una nueva
literatura sobre las condiciones de los micro
emprendedores en la regin, y sobre el impac-
to que estos servicios financieros produciran
en cuanto a la mejora de las condiciones de
vida de los usuarios o clientes 2.
Llama la atencin la desaparicin de investi-
gaciones y publicaciones que desde el sector
de las micro finanzas se interesen actualmen-
te por la suerte del microempresario. En las
publicaciones especializadas de entidades
financieras con servicios para microempresa-
rios es casi imposible encontrar datos trans-
parentes, an en cuestiones de sencillo con-
trol como la cantidad de clientes y su relacin
con la cantidad de crditos, una clara clasifi-
cacin de productos por destino, informacin
que discrimine entre clientes nuevos y anti-
guos, y como consecuencia datos de rotacin
de los mismos 2. Mucho ms engorroso es
encontrar investigaciones o evaluaciones de
impacto, y es difcil hallar descripciones siste-
.
mticas de casos sobre el efecto que esos ser-
vicios financieros producen en la historia El dinero que puede ser
empresarial del tomador de crdito, en qu
medida alientan su desarrollo, o qu nuevas prestado ha dejado de
oportunidades y dificultades agrega a sus
estrategias de lucha contra la pobreza 4. ser un insumo que, uti-
La hiptesis que se presenta en este artculo lizado en el micro
es que el grupo de instituciones que se reco-
nocen como parte de la industria del micro emprendimiento, favo-
crdito ha cambiado de clientes; ya no son los
micro empresarios. Los nuevos clientes han rece su desarrollo, per-
pasado a ser los inversores que aportan los
fondos que permiten poner en movimiento el mitiendo la devolucin
circuito de rentabilidad de estas instituciones.
y generando el exce-
El dinero que puede ser prestado ha dejado de
ser un insumo que, utilizado en el micro dente necesario para
emprendimiento, favorece su desarrollo, per-
mitiendo la devolucin y generando el exce- pagar su utilizacin.
dente necesario para pagar su utilizacin.
Segn nuestra hiptesis, en la actualidad el
microempresario se ha transformado en el
componente necesario del negocio para que
estos inversores recuperen su inversin con
una ganancia apropiada, a travs de organiza-
ciones especializadas en obtener renta finan-
ciera de segmentos del mercado tradicional-
mente no bancarizados. Y, al menos en
Latinoamrica, personas empobrecidas que
luchan por emerger parecen ser una materia
prima inagotable.
27
 la doctrina del microcrdito
como asociado al desarrollo
La idea de que el acceso al crdito permite la
creacin de nuevas actividades econmicas,
fuentes de trabajo, y medios de vida para sus
impulsores, es de vieja data en las economas
latinoamericanas. Impulsadas tanto desde
enfoques democratizadores 5 como desde pro-
yectos concentradores de la riqueza, abarcan
un arco de ideas realmente diversas, incluyen-
do desde la idea de pequeos proyectos de
alta tecnologa con gran capacidad de adapta-
cin a las variaciones de las demandas de
mercados sofisticados, hasta actividades de
supervivencia llevadas a cabo por personas
sin calificaciones profesionales especiales y
destinadas a mercados empobrecidos buscan-
do ventajas relativas en los resquicios de la
microeconoma.
En la Argentina estas ideas tuvieron una
nueva consideracin durante la dcada del 90,
expresadas tanto en la creacin de nuevas
instituciones dedicadas a ofrecer micro crdi-
to a viejos y nuevos emprendedores; como a la
atencin prestada desde el Estado.
las profecas no realizadas, o los
costos financieros para pobres
Nuestra experiencia, que en los ltimos 15
aos nos ha puesto en contacto con muchos
28
emprendimientos existentes o proyectados-
nos indica que su alto ndice de fracaso ha teni-
do una relacin parcial con la falta de crdito.
La imagen que nos han dejado estos aos es
que la mayor parte de los proyectos que han
sucumbido ha sido por falta de mercado para
los servicios o productos que ofrecan. La
segunda causa seran los diversos problemas
de organizacin: aspectos relacionales entre
los emprendedores y el mercado, o entre ellos
en el caso de emprendimientos asociativos-;
hasta limitaciones de acceso a tecnologas
medianamente apropiadas para insertarse
adecuadamente en el rubro correspondiente.
Recin en tercer lugar aparecen los problemas
de financiamiento, y estos rara vez pudieron
ser subsanados por los productos de la indus-
tria del micro crdito. Hay dos razones: la
mayor parte de esta oferta de financiamiento
se orienta a capital de trabajo, lo que impide
dotar a los proyectos de los activos fijos nece-
sarios para su supervivencia y desarrollo; y el
elevado precio del dinero prestado, que se jus-
tifica en los elevados costos que tendra la
minorizacin del crdito, ocultando la alta ine-
ficiencia de estas instituciones, generada por
una intervencin inadecuada en el mercado
latinoamericano al brindar un servicio que no
contribuye al xito de los micro emprendi-
mientos en la regin.
Resumiendo, la principal dificultad de los
emprendimientos de pequea escala tiene el
mismo origen que la desocupacin y la pobre-
za que se intentan remediar con esas estrate-
gias: en la mayora de los casos slo pueden
acceder a un mercado interno pauperizado por
la distribucin regresiva que el ingreso ha
sufrido en la regin en los ltimos 30 aos.
Muchos intentos han simplemente fracasado,
sin haber generado una industria con pre-
tensiones de sustentabilidad. As ocurri con
la mayora de las empresas de capacitacin
creadas para ensear aquellas competencias
que facilitara el acceso de las personas al tra-
bajo, y que hicieron de esos programas su
principal actividad. En algunos casos desapa-
recieron del mercado, o se redujeron notable-
mente en su estructura y giro de negocios.
Lo curioso del caso del microcrdito es que el
fracaso del paradigma que dice que todo
pobre, con crdito y capacitacin adecuada,
puede transformarse en un emprendedor,
deja montada en la regin una industria lucra-
tiva que capta inversiones de distintas partes
del mundo, pero a la vez absorbe inmensos
recursos provenientes de crditos de fomento
y subsidios otorgados por los Estados y por los
organismos financieros multilaterales.
Agregado a la dudosa legitimidad de utilizar
recursos destinados al desarrollo para sub-
vencionar un negocio que no produce resulta-
dos palpables en esa direccin, se suman los
altos costos que se pagan por esos servicios
micro financieros, y que muchas veces eleva
el precio del producto a niveles incompatibles
con cualquier proceso de acumulacin que un
mercado pudiera permitir. la principal dificultad de los emprendimien-
Parece as que se distancian los intereses de tos de pequea escala tiene el mismo origen
las entidades dedicadas a las micro finanzas y
los intereses de los microempresarios. que la desocupacin y la pobreza que se
Aquellas se deben crecientemente a producir
dividendos para sus inversores, mientras intentan remediar con esas estrategias: en la
estos renuevan estrategias de supervivencia
entre las cuales aparecen cada vez ms el no mayora de los casos slo pueden acceder a
endeudarse o resolver deudas que han adqui-
rido con las instituciones que supuestamente un mercado interno pauperizado por la dis-
facilitaran su desarrollo 6.
tribucin regresiva que el ingreso ha sufrido
en la regin en los ltimos 30 aos.
dos problemas en uno: individuos
y comunidades

Sealamos anteriormente que los costos del

micro crdito eran elevados para el micro
emprendedor A esto sola responderse que
era la manera de hacer posible el acceso al
crdito, apelando as a la lgica de mejor
caro que nada7.

Sin embargo, esa estructura de costo expresa

altos niveles de ineficiencia, originados en la
falta de adecuacin entre los diseos de ser-
vicios micro financieros y la realidad social y
cultural de la regin.

En primer lugar, el crdito est enfocado a

individuos, en una regin donde los principa-

29

les logros en los sectores populares se identi-
fican con la accin de comunidades. Los servi-
cios de micro crdito estn pensados desde la
manera y la cultura del sistema financiero,
ignorando las maneras y la cultura que los
destinatarios ponen en juego para resolver
sus dificultades.
En segundo trmino, la tendencia a bancari-
zarse de estas operaciones impide construir
un compromiso con el prestador. En tercer
lugar, salvo experiencias de Banca Comunal o
Cajas o Cooperativas no reguladas, no est
previsto que la comunidad pueda apropiarse
de la operacin, ponindola as a su servicio.
Es siempre un servicio costoso- de otros
para ellos. En cuarto lugar, se identifica la
posibilidad asociativa grupo solidario- a par-
tir de un sujeto inexistente que optimizara su
conducta exclusivamente en funcin de su
inters econmico.
Por ltimo, la tirria que las iniciativas de micro
finanzas expresan hacia la participacin del
Estado impide la construccin de una idea de
bien pblico asociada a las micro finanzas,
exime de responsabilidad tica a la sociedad,
y la traslada a la esfera del mercado, el que no
parece ser un instrumento muy adecuado para
pronunciarse en cuestiones de bien comn.
una nueva sntesis de crdito y
desarrollo
Durante la dcada del 90 se han constituido
en todo el mundo diversas instituciones que
se dedican a las micro finanzas, sin embargo
no hay evaluaciones del impacto que seme-
30
Tal vez sea un
momento apropiado
para re-pensar la
relacin entre crdito
y desarrollo. Y ese re-
pensar tiene
principalmente una
dimensin poltica y
tica. La idea de que
una sociedad se
desarrolla a partir de
la competencia de
todos contra todos no
es buena ni mala, slo
es falsa.
jante esfuerzo organizativo y financiero ha
tenido para reducir la pobreza y facilitar la
inclusin social. De manera creciente, los
beneficiarios de esas acciones se presentan
como damnificados por las mismas.
Tal vez sea un momento apropiado para re-
pensar la relacin entre crdito y desarrollo. Y
ese re-pensar tiene principalmente una
dimensin poltica y tica. La idea de que una
sociedad se desarrolla a partir de la compe-
tencia de todos contra todos no es buena ni
mala, slo es falsa. Nadie que conozca el
mundo empresario, puede pensar que ese tipo
de competencia es el capitalismo. Muy por el
contrario, todo el esfuerzo de las empresas se
dirige a controlar los riesgos hasta reducirlos
a su mnima expresin, a hacer previsibles los
mercados, y si es posible, a hacer pagar sus
ineficiencias al Estado.
Si eso es as para los grandes empresarios,
no puede ser distinto para los chicos. Eso
nos lleva a nuestra primera propuesta: el
microcrdito asociado al desarrollo ser
aquel que financie proyectos con un
razonable grado de viabilidad de merca-
do. Creemos que la realidad de la regin ya no
autoriza a persistir en la cantaleta de que el
micro crdito es un derecho de todos, y que la
masividad del crdito es lo que produce desa-
rrollo. Financiar proyectos inviables slo gene-
ra frustracin en el emprendedor e incobrabi-
lidad en la operacin.
Por el contrario, asociar micro crdito y
desarrollo tiene que ver con alentar prc-
ticas que llamamos de apoyo social al
emprendedor. Este, lejos de esa imagen
caricaturesca que lo presenta como un indivi-
duo aislado cuyas ansias de lucro lo llevan a
imaginar inteligentes negocios, es una perso-
na -o grupo de personas- que requiere del
apoyo de la comunidad, en especial, por tres
tipos de actores: el Estado, la actividad
empresarial privada, y las instituciones prove-
edoras de tecnologa.
El primero en su doble carcter de legislador y
agente econmico; el segundo en su papel de
formador de mercados; y el tercero en la pro-
visin de know how que haga el proyecto
competitivo.
Nuestra tercera propuesta es que el micro
crdito se asociar mejor al desarrollo
cuando la regulacin y control de los ser-
vicios micro financieros estn en manos
de la comunidad que los utiliza.
Claro que alguno sentir que nuestras tres
propuestas para unir micro crdito y desarro-
llo financiar proyectos con razonable viabili-
dad de mercado, desplegar el apoyo social al
emprendedor, y titularizar a la comunidad
como duea de la operacin de micro crdito
El micro crdito se aso-
ciar mejor al desarro-
llo cuando la regula-
cin y control de los
servicios micro finan-
cieros estn en manos
de la comunidad que
los utiliza.
termina con la idea de una industria del
micro crdito, entendida como una esfera
independiente que puede atraer capital por-
que produce ganancias a partir de la coloca-
cin de dinero en un mercado casi ilimitado,
garantizando as su propio ciclo.
Ante eso digo: no s, o no necesariamente. Se
pueden captar fondos para asistir financiera-
mente a proyectos viables, que por ese mismo
motivo podrn asegurar su repago. Quizs un
nuevo paradigma para el desarrollo de las
micro finanzas no incluya oficinas tan pulcras,
o los profesionales que trabajamos en estos
temas no asistamos a hoteles tan lujosos para
hablar de los pobres. Quizs necesitemos cali-
ficarnos mucho ms para ser agentes de cam-
bio entre nuestra gente. Slo creo que no es
polticamente correcto pensar que los pobres
y excluidos pueden pagar su desarrollo, ni ti-
camente correcto pensar que deben pagarlo.
Lo que s es cierto es que en Latinoamrica los
pobres y excluidos siguen siendo una oportu-
nidad de negocios. O
3 Esta es una sntesis de un artculo cuya
versin completa pude verse en www.organi-
zacionpoleas.net
1
Actual Decano de la Facultad de Filosofa y
Letras de la Universidad de Buenos Aires.
Expresin usada en el dictado del Seminario El
problema de los Trminos Tericos en las
Ciencias Sociales
2
Ideas como la evolucin de su capital de trabajo,
el reemplazo del crdito comercial de sus provee-
dores, la posibilidad de iniciar un proyecto de
acumulacin, la idea de que un da se graduara
y pasara a ser sujeto de crdito para la Banca
formal, expresaban una fuerte ligazn entre
microcrdito e insercin social.
3 parte del gobierno, tal el caso del ex Presidente
En la Cumbre Regional del Microcrdito a
realizarse en Chile en el mes de abril se anuncia
un panel bajo la denominacin desercin: los
microempresarios aparecen as como un ejrcito
que deben dar ganancias a las instituciones
financieras, y si dejan de hacerlo, claro est que
son desertores.
4
Algunas investigaciones ms detalladas parecen
demostrar que el impacto del microcrdito en las
microempresas de menores recursos tienen
escasa o nula importancia. Ver Servicio de
Evaluacin de Impacto de Programas de
Microfinanzas, de la Asociacin de Entidades
Financieras para el Desarrollo Rural. FINRURAL.
5
Esta lnea la expresan, entre otras, muchas de
las cooperativas agrarias surgidas en la primera
mitad del siglo XX que incluan distintos tipos de
servicios de crdito a sus asociados; y el
movimiento de cooperativas de crdito surgido en
la segunda mitad de dicho siglo. Las primeras no
pudieron sortear el proceso general de concen-
tracin de la tierra y la instalacin de un modelo
de agricultura sin agricultores, mientras que las
segundas no lograron en las nuevas condiciones
creadas por la ley de entidades financieras de
Martnez de Hoz (1977) seguir movilizando los
fondos de los pequeos productores y presta-
dores de servicios en su propio beneficio. En
ambos casos dejaron de ser herramientas para el
desarrollo de sus asociados, y, ms all de sus
intenciones, no incidieron en el proceso de con-
centracin de capital desarrollado durante la
poca que resultara tan nocivo para aquellos, o lo
hicieron negativamente.
6
Una nueva literatura comienza a surgir al respec-
to, sobre todo en los pases donde la industria
del microcrdito se considera lder. Por ejemplo,
leemos expresiones de la Asociacin de
Pequeas Unidades Productivas de Bolivia: El
microcrdito en Bolivia es un lindo negocio para
los involucrados (entidades que otorgan crditos
a los pobres) que en muchas ocasiones fueron
de Bolivia Gonzalo Snchez de Lozada, en
algunos casos a costa de la sangre, sudor y lgri-
mas de los pobres, que en la actualidad siguen
manifestndose para que les condonen intereses.
En sntesis es un buen negocio de las financieras.
(....) Francisca Fernndez cliente hace 18 aos de
entidades de microfinanzas, nos dice que se
encuentra ms pobre que cuando empez con el
microcrdito. Para mucha gente pobre, el micro-
crdito se ha vuelto una herramienta para desar-
rollar sus actividades de microempresa familiar;
se han vuelto esclavas de las entidades de micro-
finanzas. (...) Es de conocimiento general que las
actuales entidades de microfinanzas en Bolivia,
comenzaron como ONGs sin fines de lucro, cap-
taron recursos para la lucha contra la pobreza
muchas veces a fondo perdido, el xito de las
instituciones financieras en los aos 80 y 90 se
debi al descubrimiento que los pobres pagan y
que es una fuente inagotable de beneficios, por
la alta taza de rentabilidad y enriquecimiento
fcil. (...) Basta de aprovecharse de los ms nece-
sitados: Maldito aquel que se enriquece a costa
de los pobres.
7
Se agregaba tambin que las actividades
microempresarias tenan una rentabilidad que
permita absorber esos costos.
Lamentablemente, el tratamiento de este ltimo
argumento queda por fuera de las posibilidades
en el presente artculo.
31