CUADERNOS DEL CLAEH n.
94-95
Montevideo, 2." serie, ao 30, 2007/1-2
ISSN 0797-6062 Pp. 143-163
Cambio institucional en el Uruguay moderno
e insercin en la economa internacional:
transformaciones entre 1870 y 1913
Andrea Delbono Fernndez*
Estudiante de la Licenciatura
de Ciencia Poltica de la Fa-
cultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la Repblica,
Montevideo.
El andrea3108@gmail.com
RECIBIDO: 16.7.2007
ACEPTADO: 16.11.2007
1. INTRODUCCIN
1.1. Amrica Latina y
la economa mundial
Hacia la segunda mitad del siglo xix, la economa
mundial asista a un crecimiento sostenido sin pre-
cedentes en la historia de la humanidad. Enmarcados
en la segunda fase de la revolucin industrial, los
pases capitalistas avanzados de Europa Occidental
(con Gran Bretaa a la cabeza, secundada por Francia
y Alemania), as como tambin los Estados Unidos
de Amrica, lideraban una expansin econmica
vertiginosa y desbordante que, en combinacin con
la explosin demogrfica y la adopcin de una serie
de innovaciones institucionales, tecnolgicas, de los
transportes y las comunicaciones, habilitaron la insta-
lacin definitiva de un comercio y mercado planetario
para la mayora de los productos.
Las altas tasas de crecimiento (tanto poblaciona-
les como del PBI) de las potencias del primer mundo,
centros industriales productores de bienes elaborados
propiciaron una cuantiosa demanda de factores prima-
rios con escasa o nula industrializacin que abastecie-
ron los procesos de produccin de sus desarrolladas
industrias. Desde el ltimo tercio del siglo xix hasta el
desplome de la economa internacional en 1929, [...]
la alta proporcin de materias primas fue una de las
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caracteristicas del comercio mundial.' Asimismo, el masivo aumento de la produccin

de los paises centrales dio lugar a un excedente de bienes manufacturados y capitales
cuya colocacin exiga la bsqueda de nuevos mercados internacionales.
Hacia comienzos del siglo xix, el patrn comercial segua siendo predominante-
mente bilateral. Sin embargo, a partir del avance de la segunda etapa de la revolucin
industrial, se asisti a una creciente especializacin y aumento de los recursos y de las
necesidades de las potencias noroccidentales, con lo que fue indispensable la ampliacin
de los mercados, y el comercio se fue haciendo cada vez ms multilateral. Este giro hacia
el libre comercio mundial permiti reducir las preferencias y ventajas comerciales esta-
blecidas con las colonias europeas en otros continentes, lo que se tradujo en un aumento
de la participacin latinoamericana en los mercados del viejo mundo.
Las economas de Amrica Latina, ricas en materias primas y escasamente indus-
trializadas, configuraron un mercado ideal para satisfacer la demanda exportadora de
bienes primarios de las potencias occidentales, erigindose a su vez como significati-
vos receptores del excedente de produccin manufacturada y la inversin de capitales
extranjeros. Los cimientos de la insercin latinoamericana estuvieron dados por un
importante grado de apertura comercial y la especializacin y complementariedad de su
produccin, en el marco de la divisin internacional del trabajo vigente. Paralelamente,
Amrica Latina debi ceirse a las reglas de juego imperantes en el sistema liberal mun-
dial y adoptar sus formas institucionales, lase: adopcin (o mantenimiento) de la plena
convertibilidad de la moneda con base en el patrn oro y libre comercio multilateral.^
De esta forma, hacia la dcada de 1870 la gran mayora de los pases del subcon-
tinente iniciaron un proceso de acercamiento a los centros del capitalismo avanzado y
de incorporacin al comercio y la economia mundial. Esta integracin se inscribe en la
adopcin de un modelo de acumulacin que la historiografa ha denominado modelo
agroexportador o modelo de crecimiento hacia afuera guiado por las exportaciones. Esta
etapa se extendi hasta los aos de 1913 o 1930 segn los distintos pases de la regin.
Los historiadores Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum definen este modelo como:
la consecuencia del ingreso del sistema econmico capitalista en las zonas que no han
alcanzado ese estadio de desarrollo y la vinculacin de esas zonas, por el comercio, con
la economa mundial, de la que dependern cada vez ms a medida que su estructura
econmica se modifique paulatinamente con el nico objetivo de la exportacin.^ ''

1 Rosemary Thorp: Progreso, pobreza y exdusin, captulo iii: Principios del siglo xx: capital, ex-
portacin e instituciones, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, p. 50.
2 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff: La larga marcha hacia un frgil
resultado, 1900-1955, en Instituto de Economia de la Facultad de Ciencias Sociales, El Uruguay
del siglo XX. La economia, Montevideo, Banda Oriental, 2001, p. 13.
3 Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum: Historia rural del Uruguay moderno, tomo I, pp. 104-105.
Tomado de B. Nahum: Manual de historia del Uruguay. 830-1903, tomo I, Montevideo, Banda
Oriental, 1999, p. 121.
4 En lnea con esta visin dependentista cabe sealar la profundizacin de las diferencias sociales y
econmicas entre las potencias occidentales y el resto de los pases ms pobres entre los aos 1880
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Efectivamente, en el marco del modelo de desarrollo hacia afuera el pujante

desempeo de las exportaciones latinoamericanas, las entradas de capital extranjero
y su correlato en trminos de crecimiento econmico domstico repercutieron inten-
samente en las estructuras econmicas, sociales y polticas de gran parte de los pases
del subcontinente. Tales cambios fueron funcionales al modelo de acumulacin local
y al nuevo orden del comercio mundial; sin embargo una ptica no tan dependentista
del proceso aceptar que la idea de la modernizacin de Amrica Latina es particu-
larmente til si no se la emplea como mera adaptacin a un ritmo universal (por ms
envolvente que este fuera) y si se recurre a ella para estudiar los mencionados cambios
en trminos comparativos.^ Y es que, para bien o para mal,
gran parte del desarrollo institucional (cdigos mineros y jurdicos, bancos centrales,
asociaciones de productores) no se habra logrado sin ese crecimiento, el cual se situaba
en el eje mismo del estmulo a la infraestructura y el desarrollo urbano que comenzaron
gradualmente a crear un mercado nacional.*
La expansin de los servicios de sanidad y educacin, la revolucin de las co-
municaciones y los transportes, y la consolidacin de autnticos Estados nacin son
todas transformaciones que fueron posibles a partir de la adopcin del mencionado
modelo de acumulacin. La incorporacin del subcontinente latinoamericano en los
mercados del capitalismo internacional se entienden, en un altsimo grado, gracias a la
combinacin entre el impulso de la demanda exportadora y la presencia de una serie
de cambios institucionales polticos, sociales y econmicos.
Sin embargo, a pesar del xito de tal insercin econmica, esta no dej de ser tarda
y extremadamente dependiente de las fiuctuaciones del comercio mundial y los precios
pautados por las potencias industriales. Hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial,
varios pases latinoamericanos lograron una posicin dominante en los mercados de
determinados bienes primarios. Tal posicin se explicaba a partir del rpido crecimien-
to que las exportaciones haban experimentado en aos anteriores, pero ese ritmo de
crecimiento difcilmente poda sostenerse sobre la base de una mayor participacin en
los mercados comerciales. En este sentido, la propia lgica y dinmica del modelo de
acumulacin implicaba la necesidad de diversificar la produccin e introducir nuevos
artculos exportables, de modo tal que las ganancias por exportacin no dependieran
de uno o dos bienes en los cuales el pas ya hubiese alcanzado una posicin dominante.^
Empero, los hechos demostraron que la diversificacin fue en general lenta e insufi-
ciente y, como contrapartida, predomin la especializacin productiva en un racimo
de bienes naturales. Esto condujo a que los ingresos de los Estados latinoamericanos

y 1913. Durante ese perodo, la brecha entre las rentas per capita del centro y la periferia pas del
doble al triple. (Gerardo Caetano y Jos Rilla: Historia contempornea del Uruguay. De la colonia
al Mercosur, Montevideo, CLAEH - Fin de Siglo, 1998, p. 73; segunda edicin, 2005).
5 G. Caetano y J. Rilla: o. cit., p. 74.
6 R. Thorp: o. cit., p. 93.
7 Ibidem, pp. 74-75.
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dependieran de muy pocos productos, muy poco o nada elaborados, que dejaron al
subcontinente sumamente expuesto y vulnerable a los flujos de la demanda extranjera
y los ciclos de la economa internacional.

L2. Uruguay y los mercados internacionales

En sintona con sus pares latinoamericanos, el Uruguay, pas pequeo, de clima tem-
plado y productor de materias primas provenientes en su mayora de la agropecuaria
(cueros, carne y lanas), a partir de las ltimas tres dcadas del siglo xix protagoniz
una virtuosa aunque tambin vulnerable y tarda insercin en los mercados del
capitalismo mundial encabezados por el Imperio britnico. Al despuntar el novecientos,
la economa uruguaya no solo se haba incorporado con razonable xito al comercio
exterior, sino que adems inauguraba una fase de crecimiento sostenido de su producto
que, auspiciado por el impulso y dinamismo de las exportaciones de sus bienes primarios,
se prolongara no exento de fluctuaciones hasta tropezarse con la crisis mundial
de 1913, en vsperas de la Primera Guerra Mundial.
La poltica econmica aplicada durante la etapa del modelo de desarrollo hacia
afuera estuvo signada por el acoplamiento al andamiaje institucional liberal regente
del comercio internacional y a las bases de insercin pautadas por el capitalismo mun-
dial. En tal sentido, el pas asisti a un importante grado de apertura de la economa
al comercio exterior, a una poltica monetaria ortodoxa, basada en el mantenimiento
de\ patrn oro, y a la aceptacin del principio de las ventajas econmicas comparativas.
El ingreso de Uruguay en el sistema comercial internacional, en el marco de la belle
poque liberal, pudo concretarse asimismo gracias a la serie de cambios tecnolgicos
y estructurales experimentados por la economa local, y las transformaciones ins-
titucionales y de modernizacin del Estado y la sociedad que comenzaron a tejerse
a partir del decenio de 1870. El Uruguay moderno nace y madura en este contexto
que se prolongar hasta el fin de la denominada pax britannica con la crisis mundial
provocada por el estallido de la Gran Guerra.
A lo largo de las siguientes pginas se procede a resear la insercin del Uruguay
en la economa internacional en el perodo comprendido entre 1870 y 1913, a la luz del
proceso de modernizacin. Paralelamente, se pretende abordar tal insercin desde la
ptica de los profundos cambios institucionales producidos en el pas durante el men-
cionado perodo. En tal sentido, el argumento central ser que (aunque tarda y frgil)
la incorporacin del Uruguay moderno en los mercados del capitalismo mundial no
solo se entiende a partir del impulso exportador de las potencias industriales (factor
externo), sino que se explica en un alto grado por los cambios institucionales procesados
en el nivel local (factor interno) que generaron las condiciones para responder con
relativo xito a tal demanda.
Para una mejor estructuracin y ordenamiento de este artculo hemos optado por
dividir el anlisis en dos secciones correspondientes a los distintos perodos del proceso
de modernizacin (hasta el ao 1913): 1) la insercin internacional durante la primera
fase modernizadora (1870-1903), subdividida a su vez en dos perodos: el militarismo
(1876-1886) y el civilismo (1886-1903), y 2) la insercin internacional durante la segn-
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da fase modernizadora: el primer hatllismo (1903-1913).^ Cada uno de estos perodos

tiene como comn denominador el estar precedido y haber finalizado con una crisis
internacional que devendr luego en crisis local.

2. CAMBIO INSTITUCIONAL E INSERCIN INTERNACIONAL

DURANTE LA PRIMERA FASE MODERNIZADORA ( 1 8 7 6 - I 9 0 3 )

2.1. La etapa militarista (1876-1886)

A comienzos de la dcada de 1870, la debilidad institucional y administrativa del gobierno
con sede en Montevideo, las luchas de los caudillos regionales y las sublevaciones politicas
eran moneda corriente en un Uruguay todava pastoril y caudillesco, cuyo verde y leve-
mente ondulado territorio careca incluso de precisa delimitacin. Como contrapartida,
la modernizacin poltica entendida en los trminos de pacificacin y orden del territorio
nacional y consolidacin del poder central y coactivo del Estado' configuraba una cuenta
pendiente que estaba siendo extremadamente difcil de saldar. La ausencia de instituciona-
lizacin del sistema poltico se evidenciaba en las inacabadas y sangrientas luchas entre los
tradicionales partidos Blanco y Colorado, y el enfrentamiento entre los caudillos rurales
y los doctores de Montevideo. En tales condiciones de inestabilidad generalizada, el pas
no poda entrar en el estadio de desarrollo capitalista e insertarse en el contexto econ-
mico mundial exigido por la Europa industrial,'" ya que si bien exista una importante
demanda mundial de bienes primarios para los cuales contaba con ventajas comparativas,
las frecuentes guerras civiles y las inevitables prdidas de ganado que traa aparejadas
desalentaban las inversiones en activosfijoso en la mejora de los rodeos."
El desorden imperante preocupaba sobremanera a los grandes estancieros, cuya
rentabilidad se vea afectada, y cuyo derecho de propiedad privada vean continuamente
amenazado, dependiendo su custodia ms de la capacidad individual de sus propietarios
para defenderla que de las garantas proporcionadas por el frgil gobierno central.

8 Frecuentemente, la historiografa nacional ha periodizado la modernizacin correspondiente

a la poca batllista en dos subperodos: el del primer batiiismo (1903-1916) y el de la Repbiica
conservadora (1916-1933). Vase, por ejemplo, Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y
Jaime Yaff: Uruguay: del auge a la crisis del modelo agroexportador, en Historia Econmica dei
Uruguay. Instituto de Economa, tomo iii, captulo ii, s/f. A los efectos de este artculo, estudiaremos
la subetapa del primer batiiismo o batUismo temprano hasta el ao 1913.
9 El trmino modernizacin poltica es as definido por Jr. Barrington Moore (1979) y tomado de
Francisco Panizza, Institucionalizacin tarda y modernizacin temprana, la emergencia de un
nuevo orden poltico, en Uruguay, Batiiismo y despus. Pacheco, miiitares y tupamaros en ia crisis
del Uruguay batllista, captulo I, Montevideo, Banda Oriental, 1990, p. 32.
10 Jos Pedro Barran y Benjamin Nahum: El problema nacional y el Estado: un marco histrico,
en La crisis uruguaya y el problema nacional, Montevideo, CINVE, 1984, p. 18.
11 Henry Finch: BatUismo: un siglo de evolucin, en La economa poltica del Uruguay contempo-
rneo, captulo I, Montevideo, Banda Oriental, 2005, p. 19.
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En medio del revuelo provocado por la Revolucin de las Lanzas (1870-72), y

con el objetivo primordial de poner punto final a la anarquia destructora de riquezas
desatada en la campaa, y de promover la modernizacin de las prcticas de produccin
agropecuaria (es decir, de promover aquellos cambios referidos a la definitiva predomi-
nancia de formas capitalistas de produccin en el campo, por un lado, y a la insercin
de la economa uruguaya en el sistema comercial internacional del ltimo cuarto del
siglo XIX por el otro),'^ los grandes hacendados ms emprendedores o progresistas
fundan en 1871 la Asociacin Rural del Uruguay (ARU). POCOS aos despus, las clases
altas representadas en dicha institucin, con el beneplcito del capital forneo (predo-
minantemente britnico) y de sectores urbanos comerciales y financieros, apoyaran
con regocijo el quiebre de los marcos institucionales constitucionales, el relego de los
partidos polticos del poder y la toma del aparato estatal por las autoridades militares.
Hacia 1875, en el marco de un contexto internacional adverso y un escenario
local signado por la convulsin sociopoltica y la crisis econmico-financiera, el ende-
ble gobierno con sede en Montevideo decidi suspender el pago de la deuda pblica
e intent desactivar el instituto de la convertibilidad basada en el patrn oro'^ procu-
rando implantar el papel moneda (curso forzoso). Frente a estas medidas, los grandes
comerciantes poseedores de oro, la banca extranjera y los acreedores forneos (bsica-
mente ingleses) sintieron sus intereses amenazados a tal punto que el (des)orden de la
(des)autoridad constitucional se hizo para ellos intolerable. As, un ao ms tarde estos
sectores aplaudieron y apoyaron el quiebre constitucional y el ascenso de los militares al
gobierno. De esta manera, quienes impusieron finalmente su concepcin de orden
fueron las clases altas y [...] el capital extranjero.'*
En 1876, el gobierno del coronel Lorenzo Latorre inici un proceso de mo-
dernizacin del Estado uruguayo, consolidando un poder fuerte y centralizado, con
capacidad coactiva, garante del derecho de propiedad privada y de las condiciones de
paz y seguridad indispensables para desarrollar las formas de produccin capitalistas
y acceder al sistema econmico mundial. En tal sentido, el historiador ingls Henry
Finch considera que:
El mayor logro del nuevo rgimen fue, sin duda, el de proporcionar el marco institucional
necesario para el rpido desarrollo del sector exportador [...] [Y] aunque el gobierno
militar dur solamente una dcada y las guerras civiles continuaron hasta comienzos
del siglo XX, el establecimiento de un Estado moderno que garantizase el derecho de
propiedad result ser un logro permanente.'^

12 Mara Ins Moraes: Dos versiones sobre las transformaciones sociales y econmicas del medio rural
uruguayo entre 1860 y 1914, en Cuadernos del CLAEH, n. 83-84, Montevideo, 1999, p. 221.
13 El instituto del patrn oro, pilar de la economa liberal mundial del siglo xix y primeras dcadas
del XX, se basaba en el respaldo del papel moneda en su equivalente aurfero; en otras palabras, el
billete se respaldaba en oro y era convertible en dicho metai. La ortodoxia orista requera disciplina
fiscal y un gasto pblico controlado.
14 Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum: o. cit., p. 18.
15 Henry Finch: o. cit., captulo i, p. 19.
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A partir de la promulgacin del Cdigo Rural en 1875, el Estado comenz a des-

plegar una serie de dispositivos legales destinados a asegurar los derechos de propiedad
privada tanto de la tierra como del ganado. De esta forma sobrevinieron al mencionado
Cdigo, el Reglamento General de Policas Rurales y Departamentales de Campaa
(1876), la creacin de la Oficina General de Marcas y Seales de Ganado (1877), leyes
contra la vagancia y el robo de ganado (1886), el Registro de Embargos, el Cdigo de
Procedimiento Civil y otras reglamentaciones afines. Estas disposiciones institucionales
forman parte de la modernizacin del aparato jurdico-administrativo y, enmarcadas
en un proceso de alambramiento de las fincas reivindicacin esencial de la ARU,
concretada entre 1876 yfinalesdel siglo xix, viabilizaron el definitivo afianzamiento
de la propiedad particular, consolidando a su vez una estructura territorial existente
desde el perodo colonial y vigente hasta nuestros das: el latifundio.
Como seala Moraes,^* la sancin de las mencionadas reglamentaciones no solo
asegur los derechos de propiedad sino que adems habilit la concrecin definitiva
de unos mercados modernos de factores de produccin propios de una ganadera
capitalista. En este sentido, la consolidacin del rgimen de propiedad privada
[...] permiti dos procesos simultneos: la separacin de tierras y ganados (hasta entonces
una simbiosis que los converta casi en un nico bien) y la separacin de hombres y tie-
rras. El primero creaba las condiciones para formar un mercado de tierras y un mercado
de ganado [componente primordial del factor capital] por separado; el segundo dara
lugar a un mercado moderno de trabajo rural.'^
La conformacin de estos mercados modernos forma parte de la insercin de la
economa uruguaya en el sistema capitalista internacional hacia el ltimo cuarto del
siglo XIX. Este proceso estuvo pautado por la preeminencia de los productos exportables
provenientes del mercado ganadero y la constante institucional de la estructura territorial
latifundista que, como mencionramos ms arriba, se vio solidificada en forma definitiva
a partir de la consolidacin de los derechos de propiedad privada sobre el suelo. Con
respecto a esto, ha de destacarse, sin embargo, que las innovaciones [tcnicas e institu-
cionales] de este perodo no se hicieron a pesar del latifundio, sino con y desde l.^*
Por otra parte, el rgimen militarista auspici la innovacin tecnolgica de los
medios de comunicacin (servicios de correos, telgrafos) y transporte (construccin
de puentes y caminos, irrupcin del ferrocarril), apropindose asimismo de eficaces
y avanzados instrumentos de represin, que no solo propiciaron la tecnificacin y
profesionalizacin del ejrcito, sino que adems contrarrestaron el poder y accionar de
los caudillos regionales. Estos elementos tambin jugaron a favor de la defensa de lo
derechos de propiedad privada, la (momentnea) pacificacin del territorio nacional y

16 Mara Ins Moraes: Dos versiones sobre las transformaciones sociales y econmicas..., o. cit.,
pp. 215-240.
17 Mara Ins Moraes: El capitalismo pastor. Dinmica tecnolgica e institucional de la ganadera
uruguaya entre 1870-1930, en Historia Agraria. Revista de agricultura e historia rural, n. 29,
Seminario de Historia Agraria, Universidad de Murcia, abril de 2003, p. 22.
18 Ibidem, p. 24.
150 cuadernos del claeh 94-95

el establecimiento de una autoridad central efectiva; factores todos que promocionaron

una imagen creble y confiable del Estado uruguayo en el exterior, habilitando su acceso
al crdito extranjero. En tal sentido, en el decenio de 1860 comenz la concesin de
prstamos en la plaza londinense. Desde entonces hasta la irrupcin de la Gran Guerra
predomin no libre de fluctuaciones el acceso al flnanciamiento externo.
En este contexto de orden institucional y nacimiento de los mercados de factores
modernos fue posible la incorporacin de innovaciones tecnolgicas en lo que a formas
de produccin agropecuaria refiere. Como bien sostienen Barran y Nahum,'^ ahora si
poda desarrollarse en relativa paz la tecnificacin agropecuaria y la racionalizacin de
la explotacin ganadera que permitiran pasar de la estancia cimarrona a la empresarial
basada en criterios capitalistas. La satisfaccin de la creciente demanda extranjera de
bienes primarios, en especial del rubro alimentacin, implic avances tcnicos en la
ganadera tales como la ovinizacin (llevada a cabo entre 1860 y 1870), el engorde del
ganado, el refinamiento y mestizaje de las razas vacunas y ovinas, y la racionalizacin
del animal y del uso de las pasturas, entre otras. Favorecidas por un marco institucional
propicio, estas innovaciones tecnolgicas tan preconizadas por los estancieros de la ARU
pautaron la modernizacin econmica y la configuracin de un capitalismo pastor en el
medio rural uruguayo. De esta manera, la combinacin de transformaciones tcnicas e
institucionales viabilizaron el aumento de la productividad, diversificaron los riesgos y los
mercados, ofrecieron a los hacendados mayores oportunidades de ganancia y mejoraron
los trminos de intercambio de los bienes exportables, habilitando asi la insercin de la
ganadera uruguaya en los mercados internacionales. Una vez definida dicha insercin,
los mercados de bienes agrarios y de sus factores de produccin acompaaron el mo-
vimiento de los precios internacionales de los bienes exportados, que fueron estables y
levemente crecientes durante la mayor parte del perodo 1870-1914.^

2.2. La etapa civilista (1886-1903)

Para mediados del decenio de 1880, el rgimen militarista haba llegado a su fin dando
paso a la restauracin constitucional a cargo de los partidos polticos. Los gobiernos ci-
vilistas de la poca debieron enfrentarse a una gravsima crisis econmica internacional
originada en 1890 tras el quiebre del Banco Mercantil Baring, con sede en Inglaterra,
principal inversor y comprador extranjero del Uruguay. La estrecha vinculacin de
nuestro pas con esa institucin bancaria restringi severamente el otorgamiento de
crditos y perjudic asimismo el desempeo de las exportaciones (significativamen-
te afectadas, a su vez, por la cada de los precios mundiales de la lana y el cuero) e
importaciones uruguayas. Los daos ocasionados por la crisis del sistema financiero
britnico dejaron en evidencia la alta vulnerabilidad y dependencia externa de un
Uruguay monoproductor y carente de soberana econmica. Cada vez que cambiaba
el contexto internacional, el pas deba redfinir su insercin en el comercio mundial

19 Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum: o. cit., p. 25.

20 Mara Ins Moraes, El capitalismo pastor..., o. cit., p. 27.
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 151

y, en esta oportunidad, los cuerpos polticos dirigentes civilistas decidieron redfinir

tambin los clsicos postulados liberales ortodoxos que hasta entonces habian guiado
el funcionamiento de las instituciones estatales y socioeconmicas.
Este escenario de replanteamiento ideolgico y de bsqueda de una menor depen-
dencia externa abri las puertas para una nueva concepcin del Estado y de su grado
de intervencin sobre la vida econmica y social, sentando las bases para las naciona-
lizaciones y estatizaciones que caracterizaran al Uruguay del novecientos.

3. CAMBIO INSTITUCIONAL E INSERCIN INTERNACIONAL

DURANTE LA SEGUNDA FASE MODERNIZADORA:
EL PRIMER BATLLISMO ( 1 9 0 3 - I 9 1 3 )

El nuevo siglo traera consigo la tarda pero esta vez definitiva institucionalizacin de un
sistema poltico moderno. La pacificacin territorial y el sosiego instalados por el rgimen
militarista resultaron ser aparentes y momentneos, ya que a comienzos del novecientos
la realidad poltica uruguaya se encontraba enfrascada en sublevaciones y enfrentamien-
tos armados entre blancos y colorados. Empero, la derrota mitar y muerte del caudillo
nacionalista Aparicio Saravia en la revolucin de 1904 marc el fin de las guerras civiles,
instituyndose el monopolio de la violencia fsica en manos de un Estado cuyo poder pas
a ser incontrastable y, asimismo, vio consolidada su condicin de Estado nacin.
Tras el orden conquistado a partir de entonces, sobrevino una etapa de gran
desempeo de la economa uruguaya, contextualizado en un clima internacional fa-
vorable que se prolong hasta la crisis de 1913, en vsperas del estallido de la Primera
Guerra Mundial, cuando el panorama mundial dej de ser auspicioso. El novecientos
emergi con un Uruguay inserto en la economa internacional a travs de la venta de
sus materias primas (particularmente cueros, carnes y lanas) y la compra de productos
manufacturados, bienes de capital, combustibles e insumos para su incipiente industria.
Desde comienzos de siglo basta 1913, el volumen de las exportaciones uruguayas, y ms
an el de las importaciones, aument considerablemente. Durante esos aos signados
por el aumento demogrfico (internacional y nacional), el ritmo de crecimiento de las
importaciones del pas duplic el de las exportaciones, registrando el primero una tasa
de crecimiento anual del orden del 5,8%. Este ms rpido crecimiento de la importa-
ciones que de las exportaciones se debi en parte a la creciente capacidad de compra
de las exportaciones por efecto positivo del desarrollo de los trminos de intercambio,
que mejoraron entre 34% y 43% durante el perodo 1900-1913.^^ ^^

21 Luis Brtola: Primer batUismo: reflexiones sobre el crecimiento, la crisis y la guerra, en Luis Brtola
y colaboradores: Ensayos de historia econmica del Uruguay en la regin y ei mundo, captulo vii,
Montevideo, Trilce, 2000.
22 El concepto trminos de intercambio refiere a la relacin de precios entre los bienes exportados y
los importados.
152 cuadernos del claeh 94-95

El mayor poder de compra de las exportaciones no solo se expres por el aumento

de los volmenes exportados, sino tambin por el alza de los precios de los productos
agropecuarios (bienes exportables del pas, por antonomasia). A su vez, esta suba en los
precios no solo se explica observando el comportamiento de los mercados mundiales,
sino que tambin se entiende por los efectos de las recientes transformaciones institu-
cionales. En tal sentido, la definitiva pacificacin territorial consagrada luego de 1904
auspici el aumento del precio la tierra y de los factores productivos, permitindole a los
estancieros una apropiacin ms ptima de los beneficios de su produccin. Paralela-
mente, la economa nacional se vio muy favorecida por la revolucin de los transportes
expresada en la extensin del tendido ferroviario y la construccin de puertos, que
mejoraron significativamente la vinculacin con los mercados internacionales.
En este contexto, en los albores del siglo xx se inicia la industria frigorfica orientada
al mercado externo y el pas asiste a una relevante transformacin productiva. Hasta el
decenio de 1860, mientras el cuero se venda a Europa, el resto del ganado vacuno tena un
aprovecbamiento muy marginal y su comercializacin quedaba prcticamente limitada a
la exportacin de tasajo con destino a las economas esclavistas de Cuba y Bras.^^ -^^ Este
producto, consistente en tiras de carne preparadas a la salazn,^^ era el principal rubro,
aunque no nico, de la industria del saladero. Esta industria haba surgido en el siglo xviii,
en el Ro de la Plata, como la primera modalidad de procesamiento de carne de la regin.
Su instalacin no exiga una inversin de capital importante, ya que se trataba de un local
rudimentario, con produccin artesanal, cuyo insumo bsico no consista en complejas y
costosas maquinarias sino en algo tan simple y mundano como el cloruro de sodio.^^
La instalacin de la industria frigorfica, por el contrario, implicaba cuantiosas
inversiones iniciales, una gran escala productiva, el taylorismo organizado y el vnculo
con los mercados (de insumos y de bienes finales) fuertemente concentrados.^^ Por lo
tanto, y al igual que ocurriera en la dcada de 1860, con la ovinizacin (primera trans-
formacin de la ganadera tradicional), para que un emprendimiento de tal magnitud y
costos pudiera desarrollarse con tranquilidad, era imperiosa la estabilidad institucional
del pas. Con la diferencia de que, para comienzos del nuevo siglo, la pacificacin poltica
no estuvo garantizada por un rgimen militar a la vuelta de la esquina (como sucediera
en el ltimo cuarto del siglo xix, pocos aos despus del la introduccin del lanar), sino
que fue salvaguardada por un fuerte gobierno constitucional a partir de 1904.

23 Mara Ins Moraes, El capitalismo pastor..., o. cit., p. 26.

24 Si bien en el siglo xix se procedi a la exportacin de ganado en pie rumbo a los mercados de Euro-
pa, esta comercializacin no solo se realiz tardamente, sino que adems no logr gran relevancia
(Henry Finch, o. cit., captulo iv: El comercio exportador y la industria de las carnes, p. 139).
25 El tasajo era un producto de muy desagradable sabor y, como tal, no encontr recepcin los mercados
europeos, quedando concentrada su colocacin en los mencionados mercados esclavistas. Junto con
este producto, los saladeros preparaban cueros vacunos (los salaban o secaban) y procesaban otros
subproductos tales como sangre, huesos y grasa (Henry Finch, o. cit., captulo iv, pp. 137-138).
26 Mara Ins Moraes, El capitalismo pastor..., o. cit., p. 26.
27 Ibidem.
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 153

Con el nacimiento de la era frigorfica y la incorporacin de la carne vacuna conge-

lada como producto exportable, el saladero y el tasajo fueron perdiendo terreno y, hacia
1913, fueron desplazados por aqul en el comercio de exportacin. Asimismo, para esa
fecha, en un contexto expansivo de la industria frigorfica, el rubro crnico superara
incluso a la lana. Fue as como se complet la secuencia de transformaciones iniciadas
en las ltimas dcadas del siglo xix en el marco de la modernizacin. Ellas hicieron
posible la insercin de la economa uruguaya en el mercado mundial de la poca.-^^
En este escenario de expansin econmica, pacificacin territorial, consolidacin del
poder central del Estado, modernizacin poltica y desarrollo de los transportes y comu-
nicaciones, se inscribe la experiencia reformista promovida por el denominado batllismo
temprano. El batllismo temprano o primer batllismo llev adelante lo que se ha sealado
como una segunda fase del proceso de modernizacin de las instituciones socioeconmicas,
especialmente en su mbito urbano y con una fuerte impronta popular,^^ siendo su legado
fundamental el despliegue de una amplia legislacin social y el desarrollo de una exitosa
poltica de estatizaciones y nacionalizaciones que configuraran tanto la extensin del sector
pblico como del bienestar social de la poblacin.
Nacido en el seno del partido del gobierno, el Partido Colorado, y liderado por su fim-
dador Jos BatUe y Ordez, el sector batUista estuvo ntidamente identificado con el impulso
reformista del orden poltico y socioeconmico imperante. Desde lo discursivo se fundament
la expansin institucional y funcional del Estado, alegando a la defensa del inters nacional ante
el capital forneo, el amparo de los sectores sociales ms desprotegidos especialmente los
trabajadores frente a las injusticias resultantes de la aplicacin de un liberalismo econmico
a ultranza, y la promocin de la actividad privada nacional en la economa.
El denominado Estado benefactor batllista que comenz a forjarse en los primeros
aos del novecientos no se explica, empero, sin el legado de la ltima dcada decimonnica.
Heredero del modelo agroexportador, el rgimen de acumulacin del primer batllismo,
si bien incorpor el rol creciente de la economa urbana, la progresiva participacin de
los servicios estatales, el nacimiento de la produccin frigorfica y el dinamismo de la
inversin productiva, manifest una continuidad con la pauta del capitalismo pastor que
haba caracterizado la actividad productiva del ltimo cuarto del siglo xix.
De esta manera, la insercin internacional no present modificaciones: el pas
segua dependiendo sensiblemente de las importaciones, al tiempo que los ingresos por
concepto de exportaciones permanecan concentrados en muy pocos bienes de carcter
agropecuario. El crecimiento econmico continuaba inducido por el desempeo del
sector agroexportador en un escenario internacional sobre el cual el pas no tena el ms
mnimo poder de incidencia. As, la pequea y perifrica economa domstica permane-
ci estrechamente ligada a los vaivenes del comercio mundial y se vio incapacitada para
atenuar los efectos de tales fluctuaciones.

28 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff; Uruguay: del auge a la crisis del
modelo agroexportador, o. cit.
29 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime YafF: La larga marcha hacia un frgil
resultado, 1900-1955, o. cit., p. 15.
154 cuadernos del claeh 94-95

La ampliacin del intervencionismo estatal preexistente se inscribe de los intentos

(fallidos) del batllismo por atenuar esta situacin de vulnerabilidad:
Conscientes de las limitaciones y la alta fragilidad de la economa ganadera ganadero-
exportadora tradicional, los liderados por Batlle se propusieron [...] transformar sus
fundamentos promoviendo la diversificacin productiva, el crecimiento del mercado
interno y la reduccin de la dependencia del exterior.'" "
Ahora bien, ms all de que el rgimen de acumulacin y las bases de la insercin
internacional se mantuvieron incambiadas y el batllismo fracas en sus propsitos de
reforma en el rea rural yfiscal,debe subrayarse una y otra vez el impacto trascendental
producido por esa segunda modernizacin de las instituciones sociales y econmicas a
la que se hizo referencia ms arriba.
En esta direccin, en el plano del desarrollo de las instituciones sociales, entre
1903 y 1911 se despleg un esbozo del amplio programa social que habra de dar forma
al welfare state batUista. En estos aos se inici una vasta legislacin social que incluy
entre sus elementos ms sobresalientes la extensin de la cobertura de los servicios
de salud y seguridad social y el desarrollo de una educacin pblica de carcter laico,
gratuito y obligatorio en lo que refera a la enseanza primaria.'^ Asimismo se crearon
institutos de preparacin tcnica, cuyo establecimiento busc, entre otros objetivos,
promocionar la actividad productiva y el fomento del novel sector industrial.^^
Paralelamente, estos aos marcaron los primeros pasos de accin sobre el rea laboral.
Ya hacia las postrimeras del siglo xix, el pas era testigo del paulatino fortalecimiento de
las organizaciones de trabajadores en Montevideo.^'' Durante la dcada de auge econmico
previo al comienzo de la Primera Guerra Mundial, el descontento obrero y las diversas
reivindicaciones laborales se vieron intensificados. Para sorpresa de muchos, y a pesar de
la opinin adversa de las clases altas, la respuesta que esas reivindicaciones encontraron en
el gobierno batUista no fue de indiferencia o represin, sino de expansin del Estado y ge-
nuinos intentos (en gran medida logrados) de satisfaccin de las demandas populares.^^

30 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff: Uruguay: del auge a la crisis del
modelo agroexportador, o. cit.
31 Cabe apuntar que este impulso reformista fue ms pronunciado y hasta ms radical en la segunda
presidencia de Batlle y Ordez (1911-1915) que en la primera (1903-1907).
32 Estos tres pilares fundamentales y definitorios de la educacin bsica en Uruguay tienen su origen
en la obra de Jos Pedro Vrela y en el decreto-ley de Educacin Comn de 1877, durante el rgimen
militarista. El batllismo parti de estos antecedentes extendiendo la matrcula de la enseanza
primaria y secundaria, labor que ampliara en los aos siguientes.
33 En 1907 se cre la Facultad de Veterinaria; en 1911, las estaciones agronmicas y, un ao ms tarde,
fueron fundados el Instituto de Qumica y el de Ceologa y Perforaciones.
34 La capital uruguaya recibi considerables contingentes de inmigrantes europeos que importaron
las ideas de asociacin de los trabajadores. En este marco, hacia 1905 el sindicalismo vio nacer la
Federacin Obrera Regional Uruguaya (FORU), de extraccin anarquista.
35 Estos aos estn signados por la expansin del funcionariado pblico, as como tambin el creci-
miento de los trabajadores de la manufactura.
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 155

De esta forma, el Estado se propuso satisfacer (incluso por anticipado) ciertas

demandas popular-democrticas en cuanto a lo social, lo econmico y hasta lo moral.
Al decir de Francisco Panizza,^^ el Estado no apareci como el Estado de las clases
dominantes, sino como un centro institucional de alianzas y compromisos entre las
distintas partes en juego. En efecto, el Estado uruguayo, a diferencia del grueso de sus
pares latinoamericanos, fue capaz de mantener amplios mrgenes de autonoma en
relacin con las clases dominantes de la sociedad. Mientras varios de sus vecinos de la
regin se constituan en Estados oligrquicos, fuertemente orientados al servicio de los
deseos de los grupos sociales locales ms poderosos y del capital extranjero, el Uruguay
configur un Estado dueo de una autonoma relativa pero eficaz, hbil para imponerse
con xito a los designios de las clases altas y los inversionistas mundiales.
Esta relativa autonoma frente a los intereses forneos se reafirma al estudiar las
transformaciones institucionales de ndole econmica desarrolladas por el batllismo.
A pesar d las resistencias y fuertes presiones de los inversores (principalmente)
britnicos, el Estado promovi el avance del estatismo en la economa a travs de la
constitucin de numerosas empresas pblicas (varias de las cuales asumieron el for-
mato institucional de ente autnomo) que pasaron a desempear, a veces en forma
monoplica, actividades de produccin y comercializacin de ciertos bienes y servicios
estratgicos, tales como la actividad bancaria y financiera, los seguros, las comuni-
caciones y la energa.^'' De esta forma, el Estado batllista desenvolvi un verdadero
rol de empresario, continuando con la lnea de intervencin econmica y atenuacin
de los postulados del liberalismo a ultranza que ya haba sido inaugurada durante el
decimonnico perodo civilista, luego de la debacle de 1890.
La expansin del sector pblico y las polticas de estatizacin de las principales
instituciones bancarias buscaron facilitar el acceso al crdito por la naciente industria,
el comercio y los sectores de menores recursos, favoreciendo al mismo tiempo al ca-
pital nacional. En efecto, el establecimiento del Banco de la Repblica en 1896 fue
una victoria de la clase capitalista local que requera crdito para su expansin.^^ ^'

36 Francisco Panizza, o. cit., p. 35.

37 La larga lista de actividades desplegadas por el Estado durante el novecientos incluye haber co-
menzado a participar en la prestacin de servicios de transporte y comunicacin (trfico portuario,
ferrocarriles, telgrafos); haber establecido en 1905 el monopolio de la emisin del papel moneda
por el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU); estatizado ese banco en 1911; fundado
ese mismo ao el Banco de Seguros del Estado (el cual, por su parte, monopoliz buena parte de
los servicios de seguros); instaurado el Banco Hipotecario del Uruguay en 1912 y creado en ese
ao las Usinas Elctricas del Estado (las cuales se encargaran de producir y suministrar energa
elctrica a todo el pais en forma casi monoplica).
38 Henry Finch, o. cit., capitulo vi: Servicios pblicos y empresas pblicas, p. 208.
39 El BROU, creado en 1896, fue originalmente concebido como una empresa mixta. En tal sentido,
su carta orgnica fundacional estableca que la mitad del capital seria suministrado por el Estado,
quedando la otra mitad a disposicin de aquellos capitales privados que quisieran adquirirla.
Sin embargo, permaneci dentro de la propiedad estatal, ya que la segunda mitad de su paquete
accionario nunca lleg a venderse a particulares (Benjamn Nahum: Empresas pblicas uruguayas.
156 cuadernos del claeh 94-95

Paralelamente, el papel del sector pblico estuvo a tono con las intenciones fiscales de
Batlle de beneficiar la actividad productiva reduciendo sus gravmenes y estableciendo
aranceles a la competencia extranjera.
En esa direccin, el intervencionismo estatal se plasm tambin en la adopcin
de diversas medidas regulatorias y proteccionistas orientadas a defender la produccin
interna y fomentar el desarrollo de la incipiente industria nacional.'"' A pesar de los
magros resultados obtenidos, el programa del primer batllismo busc promover el sector
industrial fundamentalmente mediante una poltica proteccionista que se centraba, por
un lado, en el gravamen del ingreso de bienes extranjeros competitivos con los nacionales
y, por el otro, en el otorgamiento de privilegiosfiscalesy facilidades para la importacin
de materias primas, insumos industriales, maquinaria y equipamiento.*'
Pero ms all de su justificacin en fines de salvaguardia de la produccin na-
cional, no puede negarse el rol decisivo que desde entonces jug el instrumento del
proteccionismo en la recaudacin fiscal. En este sentido debe sealarse la importancia
de la participacin de las rentas aduaneras en el financiamiento estatal. Hacia fines de
siglo XIX, los ingresos aduaneros generados a partir de gravmenes a las importaciones
configuraban la principal fuente de recaudacin estatal (ms de los dos tercios de esta)
pero dada la inestabilidad politico-institucional y el desgaste econmico que generaban
las guerras civiles, el dficitfiscalconformaba una realidad cuyo saneamiento provisorio
se procuraba a travs de la emisin de deuda. Este escenario adverso en las cuentas
pblicas se vio revertido entre 1906 y 1912, cuando tras el fin de las sublevaciones ar-
madas, y en un marco de bonanza econmica inducida por la dinmica exportadora, los
aranceles aduaneros auspiciaron una situacin fiscal superavitaria. Para ello, el rpido
crecimiento del volumen de las importaciones fue fundamental.
El supervit fiscal fue aprovechado por el batllismo temprano para financiar la
expansin del accionar estatal en la economa y la sociedad. En estrecha vinculacin
con esto, el Estado recurri al crdito externo como otra va medular para costear su
plan reformista. El consolidado orden institucional y el satisfactorio desempeo fiscal
proyectaron una imagen creble y confiable del Uruguay, lo que estimul a pases y
empresas extranjeras a colocar aqu sus capitales. El financiamiento externo fue una
constante hasta la debacle de la Primera Guerra Mundial; dado un mercado de capitales
cuya intervencin estatal fue muy reducida, el pas tuvo fluido acceso al capital forneo.

Origen y gestin, Montevideo, Banda Oriental, 1993, p. 35). De esta forma, la estatizacin de la
institucin en 1911, solo represent un acto jurdico que reconoci un hecho econmico real (Mario
Bucheli: Comentarios y conclusiones del ciclo sobre la evolucin de la economa uruguaya, en
Academia Nacional de Economa; Contribucin a ia historia econmica dei Uruguay, Montevideo,
Academia Nacional de Economia, 1984, p. 88).
40 La legislacin proteccionista en el Uruguay no fue una innovacin del batllismo temprano, sino
que tiene antecedentes en el siglo xix, siendo ejemplo de ello las leyes de Aduana de 1886 y 1888
(previas incluso a la crisis de 1890), que fueron posteriormente actualizadas en 1912.
41 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff: La larga marcha..., o. cit., p. 15.
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 157

predominantemente bajo la forma de prstamos al Estado [vindose estos ltimos]

transformados de deuda interna en deuda externa .^^
En este contexto, el Imperio britnico se erigi como el principal inversor, prestamis-
ta, fuente de importaciones y destinatario de exportaciones del pas. Es difcil exagerar la
importancia de las relaciones comerciales yfinancierasde Gran Bretaa con Uruguay en
el condicionamiento de la estructura econmica de este pas, sostiene Fincb.^^ Tan es as
que en 1913 la casi totalidad de la deuda externa contratada por el pas se encontraba en
la capital inglesa. Asimismo, los britnicos invirtieron en numerosos servicios pblicos
(aguas corrientes, gas, telfonos, tranvas, ferrocarriles, banca privada, seguros) que, en
su inmensa mayora, seran posteriormente nacionalizados por el batUismo temprano y
principalmente por el neobatllismo en los decenios de 1940 y 1950.
Desde la perspectiva monetaria, la estatizacin del Banco de la Repblica y el
establecimiento del monopolio estatal de la emisin monetaria estuvieron a tono con
las mencionadas polticas regulatorias del batiiismo. No obstante, en el nivel general, el
funcionamiento de los mercados monetario y cambiario se realiz sin mayores regulacio-
nes, en sintona con las pautas liberales rectoras del capitalismo mundial. En tal sentido,
se mantuvo la adbesin al patrn oro adoptado a escala planetaria y el rgimen de papel
moneda convertible. Por otra parte, debido a los niveles de endeudamiento externo
tambin se mantuvo el tipo de cambio (fijo). Dado este andamiaje institucional, Brtola^^
entiende que la base de insercin internacional fue respaldada por el Estado, quien apost
a mantener la plaza firme del comercio de trnsito y una poltica emisora conservadora,
en un contexto internacional caracterizado por una amplia oferta de crditos. En ese
contexto, la presencia mundial del patrn oro que pautaba una cotizacin de la moneda
nacional en trminos de las monedas de circulacin mundial''^ y la convertibilidad
cambiaria posibilitaron el mantenimiento del referido tipo de cambio fijo.
Sin embargo con el estallido de la guerra en 1914, la economa internacional asisti
a la interrupcin del libre movimiento aurfero, becbo que se tradujo en el desplome
de la convertibilidad. Ante esta realidad, el Uruguay, inexorablemente afectado, debi
abandonar el patrn metlico y decretar la inconversin.
Hacia esa fecba, la crisis blica condujo al deterioro del comercio mundial desnu-
dando la vulnerabilidad de los ingresos del Estado uruguayo frente a las fluctuaciones
del comercio exterior. La recaudacin fiscal, estrecbamente vinculada a las tarifas a
las importaciones, se vio severamente recortada, con lo que el batiiismo temprano
de pronto se encontr desprovisto de uno de sus sostenes financieros ms relevantes.
Simultneamente, con Europa peleando en las trincberas, recurrir al crdito externo
dej de ser una opcin barajable. As, la crisis financiera [local] de 1913''^ y la Primera

42 Luis Brtola: o. cit.

43 Henry Finch: o. cit., p. 206.
44 Luis Brtola: o. cit.
45 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime YafF: La larga marcha..., o. cit. p. 39.
46 Un ao previo al inicio de la Gran Guerra estall en Uruguay una crisis financiera que tuvo al
158 cuadernos del claeh 94-95

Guerra Mundial pusieron en evidencia tanto los limites de la economia agroexportadora

como las debilidades del reformismo que pretendi transformarla.^''

4. A MODO DE SNTESIS: INSTITUCIONALIZACIN

CONSOLIDADA Y (RELATIVAMENTE) AUTNOMA VERSUS
INSERCIN VULNERABLE Y TARDA

A lo largo del periodo abordado (1870-1913), el pais logr incorporarse a los mercados
del capitalismo mundial, al tiempo que encarnaba un proceso de modernizacin de
sus instituciones politicas, econmicas y sociales. Ya fuera controlado por los militares
vinculados a los partidos, sobre todo al Colorado, o por los partidos politicos, el Es-
tado se dot de diferentes instrumentos orientados a crear las condiciones tcnicas e
institucionales necesarias para desarrollar las modalidades de produccin capitalistas
requeridas para su integracin a la economa internacional: el xito de este proyecto se
vio facilitado por un contexto internacional en el que el Uruguay productor de alimentos
y materias primas encajaba casi a la perfeccin en los resquicios que abria una Europa
industrial [...] librecambista.^*
Los cambios institucionales promovieron la pacificacin territorial, garantizaron
los derechos de propiedad privada, expandieron el tamao del sector pblico y el bien-
estar social, y auspiciaron y consolidaron la modernizacin poltica de un Estado dueo
de una economa tan moderna como incorporada al comercio mundial.
Asimismo, en contraste con muchos de sus vecinos latinoamericanos, el Estado
uruguayo supo mantener un importante grado de distancia con respecto a los intereses
de las altas clases locales y los poderosos capitales forneos que con l se vincularon. Sin
dejar de representarles y acoplarse a las reglas liberales macro que estos promulgaban,
desde muy temprano (postrimeras del siglo xix), el Estado comenz a intervenir en la
vida econmica y social del pas dotndose de instrumentos que intentaron (no siempre
con xito) abordar las imperfecciones de la lgica del laissez faire, laissez passer y atenuar
la dependencia extranjera. En tal sentido, el caso de Uruguay es un ntido ejemplo de que
aun cuando se es tan pequeo (en superficie, poblacin y mercado interno) y perifrico,
la poltica siempre importa, las instituciones siempre importan. Estas moldean o al menos
orientan comportamientos y decisiones en una u otra direccin.
Pero los esfuerzos realizados desde la poltica por moldear (mitigar) la incidencia de
los choques externos en la economa local, no rindieron frutos. Los avatares del sistema
internacional nunca dejaron de afectar el desempeo econmico de un Uruguay altamente

Banco Hipotecario y al BROU como instituciones protagnicas, y suscit una corrida bancada que
casi termina con la quiebra del BROU.
47 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime YafF: Uruguay: del auge a la crisis del
modelo agroexportador, o. cit.
48 Jos Pedro Barran y Benjamin Nahum, o. cit., p. 22.
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 159

dependiente de la performance del comercio exterior. Durante todo el perodo estudiado

se mantuvo la vigencia del modelo de desarrollo hacia afuera, con lo que el crecimiento
de la economia permaneci inducido por el desempeo de la agroexportacin. Ms all
de las innovaciones tcnicas y el mestizaje de razas producidas en el campo, la dinmica
tecnolgica y empresarial del sector no dej de ser insuficiente. Conjuntamente, si bien se
asisti a cierto proceso de diversificacin productiva, esta fue lenta y muy desequilibrada,
manteniendo su predominancia el sector ganadero-exportador (el rol de otras reas como
la agricultura y la industria no fue de gran envergadura durante estos aos).
El novecientos marc el inicio de la industria frigorfica (ntimamente ligada a la
actividad pecuarioexportadora) y la comercializacin de las carnes congeladas como nue-
vo rubro exportable. Aun cuando este acontecimiento se tradujo en una transformacin
productiva de gran relevancia, esta no dej de ser tarda: la tecnologa de las cmaras refri-
geradoras haba sido creada en el decenio de 1880, en tanto que en Uruguay el tasajo recin
fue desplazado (como producto de exportacin) por las carnes congeladas hacia 1912.
La economa nacional qued as sujeta la demanda extranjera de unos bienes
primarios sobre cuyos precios no tena la ms mnima incidencia. A pesar de su ge-
nuina integracin en el sistema capitalista, las escasas dimensiones del pas pautaron
una participacin muy marginal en el comercio mundial. En esta lnea, existan ciertas
economas que, dados los grandes volmenes de su oferta, se beneficiaban de cuotas de
mercados aseguradas, y tenan la capacidad de determinar los precios internacionales de
los productos. De esta manera, la performance del sector pecuario quedaba supeditada
a los vaivenes de precios mundiales que otros marcaban.
Como contrapartida, la escueta extensin territorial del Uruguay y la estrechez
de su mercado interno no implicaron una limitante a la hora de acceder al crdito
extranjero ya que el tamao por s no determin el inters del inversionista [...] [sino
que] la geografa, las relaciones polticas y la estabilidad poltica tambin influyeron.''^
Precisamente, luego del decenio de 1860 comenz la concertacin de prstamos brit-
nicos al Estado uruguayo, al tiempo que, tras elfinde las guerras civiles entre blancos y
colorados, y hasta la crisis financiera de 1913, predomin la emisin de deuda pblica
en el exterior. Como ya se mencion, el batllismo temprano recurri al capital forneo
como una de sus vas principales para el financiamiento de obras pblicas y, si bien el
capital local tambin ofici como prestamista estatal, acudir al primero siempre antes
que al segundo fue una constante en tanto hubo abundancia en el mercado internacional
de capitales. Este aspecto aliment la dependencia externa y la vulnerabilidad de las
bases de insercin del pas en el capitalismo internacional.
La otra fuente medular de financiacin estatal estuvo dada por las rentas aduane-
ras generadas a partir del gravamen a las importaciones. En tal sentido, en el contexto
de la Gran Cuerra, cuando el panorama internacional se torn adverso, el declive del
comercio exterior puso de manifiesto la fragilidad de los ingresos pblicos en relacin
con las fluctuaciones de la economa mundial.

49 Rosemary Thorp: o. cit., p. 53.

160 cuadernos del claeh 94-95

El conflicto blico abati profundamente a Europa marcando a su paso el ascenso

de un nuevo gigante del capitalismo internacional. El declive del Imperio britnico y
de las potencias del viejo continente, de la mano con la concomitante emergencia de
los Estados Unidos de Amrica, reconfiguraron el tablero econmico mundial. En
comparacin con las hegemonas europeas en retroceso, la economa norteamericana
no ofreca las mismas posibilidades de articulacin con la [economa] uruguaya.^"
De esta forma, adems de la insalvable dependencia extranjera, queda evidenciado el
carcter tardo de la insercin internacional del Uruguay, ya que la economa mundial
a la que se integr desde el ltimo cuarto del siglo xix comenz a desaparecer antes de
que el pas hubiera podido aprovechar todas sus potencialidades.^'

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50 Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime YafF: Uruguay: del auge a la crisis del
modelo agroexportador. o. cit.
51 Ibidem.
 CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 161

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Cuadro 1. Composicin de la exportacin de mercaderas, 1891-1915

(porcentajes, promedios quinquenales)*

Carne y Productos
Cueros Lana Otros Total
extractos agrcolas
1891-95 19 35 23 5 18 100
1896-1900 22 27 31 7 13 100
1901-05 20 29 33 5 13 100
1906-10 16 25 40 4 15 100
1911-15 24 20 42 3 11 100

* Los valores refieren a precios oficiales no ajustados.

Fuente: Finch, 2005, cuadro 4.4.

Cuadro 2. Destino de las exportaciones, 1891-1915

(porcentajes, promedios quinquenales)*

Carne y Productos
Cueros Lana Otros Total
extractos agrcolas
1891-95 19 35 23 5 18 100
1896-1900 22 27 31 7 13 100
1901-05 20 29 33 5 13 100
1906-10 16 25 40 4 15 100
1911-15 24 20 42 3 11 100

* Los valores de exportacin estn sustancialmente afectados por el uso de precios oficiales para
los cuales no se ha hecho ninguna correccin.
** Incluye destinos desconocidos
Fuente: Finch, 2005, cuadro 4.5.
162 cuadernos del claeh 94-95

Cuadro 3. Composicin de las importaciones segn uso final, 1899-1910

(porcentajes, promedios trienales)
-^ . , - j
Bienes de consamo | [ Matetasjnmaspara !i Jienes^de^capitalpara j
I . , , , Combustibles agri- indus- cons- agri- indus- cons- No ._ ,
noduradero duradero ^,^^^^,^3 ^^^ 3 truccin cultura tria truccin clasificados ' " "
'1899-OI 38,1 4,4 7,8 2,1 35,7 5,8 4,4 0,9 0,5 0,3 100
1902-04 38,7 4,0 9,1 2,0 33,1 6,7 4,8 1,0 0,5 0,1 100
'1905-07' 32,1 5,1 8,3 2,2 36,1 7,9 5,9 1,3 1,1 0,1 100
1908-10 35,2 5,5 10,4 2,5 30,2 9,2 4,3 1,8 0,8 0,2 100

Fuente: Finch, 2005, cuadro 5.3.

Cuadro 4. Importaciones por origen, 1891-1915

(porcentajes, promedios quinquenales)*

1891-95 1896-1900 1901-05 1906-10 1911-15

Reino Unido 31,5 26,9 25,9 27,9 24,3
Otros Europa** 45,5 43,6 43,8 46,9 48,6
Estados Unidos 6,2 8,0 9,1 9,7 5,2
Otros Amrica 16,9 21,5 21,4 13,4 21,4
Resto del mundo ... ... ... 0,4 0,4
Total 100 100 100 100 100
* Los precios oficiales fueron usados para la evaluacin de las importaciones y los cambios infrecuentes
en estos precios implican que estas proporciones representan ms el volumen que el valor.
** Blgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Paises Bajos.
Fuente: Finch, 2005, cuadro 5.4.

Cuadro 5. Tasa anual de crecimiento de las importaciones, exportaciones,

trminos de intercambio y entrada aparente de capitales,
1900-1913 (porcentajes)

Volumen de las Volumen de las Trminos de Entrada aparente

importaciones exportaciones intercambio de capitales
5,8 2,7 2,5 0,6

Fuente: Brtola, 2000, capitulo 7.

Resumen
Este artculo resea la insercin del Uruguay en la economa internacional en el perodo
comprendido entre 1870 y 1913, a la luz del proceso de modernizacin. Paralelamente se
CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL URUGUAY MODERNO... 163

pretende abordar tal insercin desde la ptica de los profundos cambios institucionales
producidos en el pas durante ese perodo. En tal sentido, el argumento central es que
la incorporacin del Uruguay moderno en los mercados del capitalismo mundial no
solo se entiende a partir del impulso exportador de las potencias industriales (factor
externo), sino que se explica en un alto grado por los cambios institucionales procesados
en el mbito local (factor interno) que generaron las condiciones para responder con
relativo xito a tal demanda.
Palabras clave: Uruguay, economa internacional, mercado internacional, historia
econmica, 1870-1913.

Abstract
The aim of this artiele is to provide an overview of Uruguay s insertion into the interna-
tional economy between 1870 and 1913 in the framework of the modernization process.
At the same time, this paper attempts to tackle that insertion taking into account the
deep institutional changes carried out in the country during that period. In that sense,
the main argument will be that the insertion of the modern Uruguay into the markets
of the world capitalism, is not only understood through the export impulse promoted
by the western industrialized nations (external factor), but also through the institutional
changes processed at domestic level (domestic factor).
Keywords: Uruguay, international economy, international market, economic history
1870-1913.