DOI: 10.1590/1413-81232017226.

22852016 1759

Lei de Responsabilidade Fiscal e as despesas com pessoal

ARTIGO ARTICLE
da sade: uma anlise da condio dos municpios brasileiros
no perodo de 2004 a 2009

Fiscal Responsibility Law and expenditure on health personnel:

an analysis of the condition of Brazilian municipalities
from 2004 to 2009

Katia Rejane de Medeiros 1

Paulette Cavalcanti de Albuquerque 1
Ricardo Antnio Wanderley Tavares 2
Wayner Vieira de Souza 1

Abstract The limits for expenditure on personnel Resumo Os limites para as despesas com pessoal im-
that were imposed by the Fiscal Responsibility Act postos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tm
(FRA) have been considered by local health man- sido apontados pelos gestores municipais de sade como
agers as an obstacle to health sector policies. This obstculo poltica do setor. O artigo analisa a ten-
paper analyzes the linear trend for the personnel dncia linear dos indicadores de despesas com pessoal
e a correlao deste com o perfil de gastos com pessoal
expenses indicators and the correlation of this
da sade de 5.356 municpios brasileiros, entre 2004 e
with the profile of spending on health care person-
2009. O estudo, de srie temporal, recorreu aos dados
nel in 5,356 Brazilian municipalities from 2004 to do Finanas do Brasil (Finbra) e do Sistema de Infor-
2009. The study of the time series used data from maes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops).
the Finanas do Brasil (Finbra) and data from Observou-se uma tendncia de aumento de 1,3% nas
the Information System on Public Health Budgets mdias anuais da despesa total com pessoal dos mu-
(SIOPS). There was a trend towards an increase nicpios, porm as despesas com pessoal da sade no
of 1.3% in the annual average of total personnel acompanharam esse crescimento. No houve correlao
expenditure in the municipalities, but the cost of entre os indicadores, portanto, esse resultado se ope
health care staff did not follow that growth. There aos argumentos dos gestores de sade, que atribuem
were no correlations between the indicators, and LRF os problemas para contratao de trabalhadores e
expanso dos sistemas de sade. A disponibilidade de
this result is contrary to the arguments given by
dados dos sistemas Finbra e Siops associado carncia
the health managers. They attribute the problems
de conhecimento sobre o assunto tornam oportunas no-
with hiring workers and the expansion of health vas pesquisas.
systems to the FRA. The availability of data from Palavras-chave Gastos em sade, Sistema de informa-
the Finbra and the Siops system is associated with o, Poltica de sade, Poltica fiscal
a lack of knowledge on these issues. This makes it
1
Departamento de Sade an opportune time for conducting new research.
Coletiva, Centro de
Pesquisas Aggeu Magalhes, Key words Health expenditure, Information sys-
Fiocruz. Av. Moraes Rego tem, Health policy, Fiscal policy
s/n, Cidade Universitria.
50670-420 Recife PE
Brasil. kmedeiros@
cpqam.fiocruz.br
2
Instituto de Medicina
Social, Universidade do
Estado do Rio de Janeiro.
Rio de Janeiro RJ Brasil.
 1760
Medeiros KR et al.
Introduo
Como observado em outros pases, no Brasil,
nos anos 1990, foram introduzidas medidas de
cunho neoliberal no plano econmico que exi-
giram uma postura fiscal mais conservadora por
parte do Governo Central1. Nesse contexto, no
final do perodo, emergiu a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (LRF), que reflete um conjunto de
normas sobre finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, que esta ampa-
rada nos pilares de planejamento, transparncia,
controle e responsabilizao no uso dos recursos
pblicos. A LRF prope atuar no fortalecimento
do federalismo nacional, permitindo tratamento
isonmico do Governo Federal, estados e/ou mu-
nicpios do pas.
Por seus pilares e por demonstrar esforos
rumo ao accountability fiscal, coibindo a aplica-
o do dinheiro pblico em prioridades imedia-
tistas, tem-se atribudo LRF o mrito de cons-
truir uma nova cultura poltica de responsabili-
dade fiscal que inibe a adoo de prticas popu-
listas irresponsveis perante as contas pblicas2,3.
Como uma forte tentativa de enquadrar
as finanas subnacionais, motivadoras de gran-
de desequilbrio nas contas pblicas nacionais, a
LRF objetiva assegurar o equilbrio entre receita e
despesa nas trs esferas, dedicando especial aten-
o no limite e controle dos gastos com pessoal4,5.
As razes da ateno e das medidas relati-
vas a esse tipo de gastos se devem ao fato de que
despesas elevadas com o funcionalismo pblico
implicam, de um lado, a reduo da receita dis-
ponvel e da capacidade dos governos ofertarem
servios pblicos bsicos como educao, sade e polticas pblicas, como no caso da sade. Pelas
segurana e, de outro, em restries para investi-
mentos em infraestrutura6. Alm desses aspectos,
como principal item de despesa corrente, os esta-
dos brasileiros tm histrico de elevado compro-
metimento nos gastos com pessoal. Entre 1996
e 2000, os estados gastaram, em mdia, 67% de
suas receitas correntes lquidas (RCL) com o fun-
cionalismo pblico, aspecto que contribuiu para
o desequilbrio e o endividamento pblico6,7.
Nesse contexto, a LRF fixou limites mximos
para as despesas com pessoal aplicadas aos trs
poderes. Os limites so calculados como percen-
tuais da RCL, ou seja:
[...] o somatrio dos gastos do ente da Fe-
derao com os ativos, inativos e os pensionistas,
relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis e militares, e de membros do Po-
der, com quaisquer espcies remuneratrias, desde
vencimentos e vantagens pessoais de qualquer na-
tureza, fixas e variveis, at proventos da aposen-
tadoria e encargos sociais e os valores dos contratos
de terceirizao de mo-de-obra que se referirem
substituio de servidores e empregados pblicos,
para citar alguns exemplos8.
Para o poder executivo municipal, a LRF esta-
beleceu como limite para as despesas totais com
pessoal 54% de 60% da RCL. Logo, o denomina-
do limite prudencial na esfera municipal equivale
a 51,3% das despesas totais com pessoal9. O no
cumprimento desse limite torna os municpios
mais vulnerveis aos dispositivos e s sanes
previstas na LRF9.
Os reflexos da lei nas finanas pblicas brasi-
leiras aos poucos despertaram o interesse da co-
munidade acadmica, repercutindo nos eventos
cientficos de administrao e contabilidade que,
entre 2000 e 2010, socializaram 153 trabalhos, dos
quais mais de 60% investigaram os efeitos da LRF
na esfera municipal10.
Outros estudos evidenciaram que h margem
para despesas com pessoal entre os municpios
brasileiros1,6.
Giuberti6 investigou as despesas com pessoal
de um conjunto no pareado de municpios bra-
sileiros entre 1997 e 2003 e concluiu que o limi-
te de gastos definidos pela lei no os afetou. Na
mesma direo, Menezes1 fez uma anlise no pe-
rodo de 1998 a 2004 para um mesmo conjunto
de municpios, revelando que era insignificante
o nmero dos que excediam os limites de gastos
com pessoal definidos pela LRF.
Apesar dessas evidncias, alguns segmentos
atribuem LRF engessamentos administrati-
vos8, notadamente frente ao desafio de ofertar
especificidades da produo no setor sade, que
acontece majoritariamente na forma de trabalho
coletivo multiprofissional e em cooperao, por
meio de aes fragmentadas, com alto grau de
dependncia entre os trabalhadores e elevada de-
pendncia de insero de mo de obra humana11,
limites rgidos para contratao de mo de obra
apontam em impedimentos para a oferta de ser-
vios de sade populao.
Assim, o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems) passou a de-
nunciar que as regras de controle rigoroso dos
gastos com pessoal impostas pela LRF so im-
peditivas ao desenvolvimento do Sistema nico
de Sade (SUS) no mbito municipal, frente s
imposies de contratao de trabalhadores.
As denncias relacionadas aos impedimentos
criados pela LRF para contratao de trabalha-
dores entre 2004 e 2012 foram destaque em 23

cartas, trs jornais, alm de 19 revistas do Cona-
sems12.
Observou-se que a LRF foi relacionada cri-
se de governabilidade no setor13. Para Silva e Sil-
va14, no mbito da sade pode-se dizer que a LRF
criou um paradoxo, pois: [...] ao mesmo tempo
em que o Estado responsabiliza os gestores do
SUS pela prestao de servios de sade integrais
e universais, os impede de contratar pessoal para
execuo dessas polticas pblicas14.
Nesse ambiente, os congressos do Conasems
entre 2006 e 2008 sugeriram a realizao de es-
tudos que auxiliassem a compreenso dos pro-
blemas resultantes dos limites e das implicaes
da LRF na contratao de trabalhadores de sa-
de. Em 2008, a necessidade de conhecimento do
impacto da LRF na alocao dos recursos huma-
nos em sade foi includa na agenda nacional de
prioridades de pesquisa em sade15.
Contudo, a incorporao da questo nas pau-
tas de discusso ainda no permitiu, com sufici-
ncia, a identificao de respostas ou sadas mais
conclusivas para o problema.
No h publicaes que investiguem os efei-
tos da LRF no mbito da poltica de sade, re-
conhecendo as especificidades desse setor e uti-
lizando dados de receitas e despesas disponveis
nos sistemas de informao de contas pblicas.
Considerando a necessidade de compreen-
so do impacto da LRF nas despesas com pessoal
da sade nos municpios brasileiros, este artigo
apresenta uma anlise de tendncia temporal do
indicador de despesas com pessoal e a correlao
entre este e o perfil de gastos com pessoal da sa-
de, a capacidade de arrecadao e a situao de
dependncia, no perodo de 2004 a 2009.
Mtodos
Realizou-se um estudo de srie temporal. Nele,
[...] uma mesma rea ou populao investiga-
da em momentos distintos no tempo [...]16.
Investigou-se, no sistema Finanas do Brasil
(Finbra), o indicador de despesa total com pes-
soal (DTP). No Sistema de Informaes sobre
Oramentos Pblicos em Sade (Siops) foram
utilizados os indicadores de despesas com pesso-
al da sade (DPS), capacidade de arrecadao do
municpio (CAM) e proporo de transferncias
intergovernamentais (PTI).
Os sistemas de informao so, respectiva-
mente, de competncia da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e do Ministrio da Sade, cujo
domnio pblico e acesso possvel pelos sites
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Cincia & Sade Coletiva, 22(6):1759-1769, 2017
http://www.tesouro.fazenda.gov.br e http://www.
siops.datasus.gov.br, deles constando os dados
das receitas e despesas dos municpios17,18.
No Finbra, entre outros indicadores, poss-
vel identificar o volume total de gastos com pes-
soal das esferas de governo, apurando-se o cum-
primento do limite previsto na LRF. Do Siops
examinou-se a proporo do oramento da sa-
de com gastos com pessoal, alm dos indicadores
de capacidade de arrecadao e dependncia de
recursos intergovernamentais de transferncia,
os quais so aplicveis ao propsito de avaliar a
situao fiscal dos municpios19. Os indicadores
pesquisados no Finbra e Siops, sua composio
e o que medem esto explicitados no Quadro 1.
Os critrios para definio do universo de
municpios e do perodo de estudo foram: a ali-
mentao regular dos sistemas de informao e a
disponibilidade contnua dos indicadores selecio-
nados para o maior nmero pareado de munic-
pios possvel, o que resultou na anlise de 4.356
unidades municipais, no perodo de 2004 a 2009.
Sem o objetivo de realizar ajustamentos ou
projeo, ou seja, buscando-se to somente ana-
lisar a tendncia desses indicadores durante o
perodo estudado, foram construdos modelos
lineares simples (y = a + b. t), procedendo-se a
verificao da significncia da inclinao (b) de
cada reta20.
No modelo, a varivel independente foi o
tempo (t =1, 2, 3..,6), enquanto que para a de-
pendente (y) tomou-se a mediana anual da dis-
tribuio de cada indicador, por municpio.
O coeficiente de correlao foi calculado nos
indicadores de despesa total com pessoal, de gas-
tos com pessoal da sade e no indicador de auto-
nomia municipal. Este ltimo foi criado a partir
da razo entre os indicadores que medem a capa-
cidade de arrecadao sobre o que afere a depen-
dncia municipal aos recursos de transferncia.
Adicionalmente, para testar as diferenas das
sries das medianas anuais de cada um desses
indicadores, segundo as macrorregies e o porte
populacional do municpio, se utilizou o teste de
Kruskal-Wallis. Um teste no paramtrico desti-
nado comparao de amostras independentes e
tambm indicado para pequenas amostras21.
Resultados
A Figura 1 e a Tabela 1 apresentam, respectiva-
mente, as medianas das sries histricas dos indi-
cadores pesquisados e a anlise de tendncia dos
indicadores.
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Medeiros KR et al.

Quadro 1. Composio dos indicadores municipais mediante dados declarados no FINBRA e SIOPS.
Indicador Composio do Indicador O que responde? SI
Percentual das despesas ATIVOS (Pessoal e Encargos Sociais Aposentadorias Os limites/
com pessoal sobre a e Reformas Penses Contribuio a Entidades possibilidades
Receita corrente lquida Fechadas de Previdncia-Salrio-Famlia Obrigaes de gastos com
do municpio Patronais Outras Despesas de Pessoal decorrentes de pessoal. Apura o
Contratos de Terceirizao Depsitos Compulsrios cumprimento do

FINBRRA
Sentenas Judiciais Despesas de Exerccios Anteriores limite legal pelo
Indenizaes Restituies Trabalhistas Ressarcimento municpio em
de Despesas de Pessoal Requisitado) + Aposentadorias conformidade com a
e Reformas + Penses + Outras Despesas de Pessoal LRF LC 101/2000.
decorrentes de Contratos de Terceirizao

RECEITAS CORRENTES CONTRIBUIES Despesa Total com

SOCIAIS DEDUES DA RECEITA CORRENTE Pessoal = DTP
Percentual da receita de IMPOSTO+ Multas e Juros de Mora (MJM) sobre Capacidade de
impostos o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Arrecadao do
sobre a receita total do (ITR)+ MJM sobre o Imposto sobre a Propriedade municpio
municpio, excludas as Predial e Territorial Urbana (IPTU)+ MJM sobre
dedues. o Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de Bens
Imveis e de Direitos Reais sobre Imveis (ITBI)+
MJM sobre o Imposto sobre Servios (ISS)/ Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza - (ISSQN)+
MJM de Outros Tributos+ MJM da Dvida Ativa
sobre o ITR+ MJM da Dvida Ativa do IPTU+ MJM
da Dvida Ativa do ITBI+ MJM da Dvida Ativa ISS/

SIOPS
ISQN, MJM da Dvida Ativa de Outros Tributos+
Receita da Dvida Ativa do ITR+ Receita da Dvida
Ativa do IPTU+Receita da Dvida Ativa ITBI+
Receita da Dvida Ativa do ISS/ISQN+ Receita da
Dvida Ativa de Outros Tributos + IMPOSTO sobre
Patrimnio e Renda (Intra-Oramentria) + IMPOSTO
sobre Produo e Circulao de Mercadorias(Intra-
Oramentria)+Outros Impostos (Intra-oramentria)

RECEITAS CORRENTES+RECEITAS DE CAPITAL + Capacidade de

RECEITAS CORRENTES (intra-oramentria) Arrecadao do
( - ) DEDUES DA RECEITA CORRENTE Municpio = CAM
Percentual das Transferncias Intergovernamentais (Transf. Correntes) Grau de dependncia
transferncias +Transferncias Intergovernamentais (Transf. de do municpio
intergovernamentais Capital) em relao s
sobre receita total do transferncias de
municpio, excludas as outras esferas de
SIOPS

dedues. governo

RECEITAS CORRENTES+ Proporo de

RECEITAS DE CAPITAL+ RECEITAS CORRENTES Transferncias
(intra-oramentaria) intergovernamentais
( - ) DEDUES DA RECEITA CORRENNTE = PTI
Percentual das despesas Pessoal e Encargos Sociais (-) Aposentadorias ( - ) A participao % do
com pessoal sobre as Penses (-)Salrio Famlia (-) Vencimentos e Vantagens gasto com pessoal
despesas totais com Fixas (Pessoal Militar)(-)+ sobre o gasto total
sade. Outras Despesas Variveis (Pessoal Militar)+ Sentenas com sade.
SIOPS

Jurdicas + Despesas Exerccios Anteriores

(-) Sentenas Judiciais (-) Despesas Exerccio Anteriores

DESPESAS CORRENTES COM SADE + DESPESAS Despesas com

DE CAPITAL COM SADE Pessoal
( - ) APOSENTADORIAS( - ) PENSES( - ) da Sade = DPS
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Cincia & Sade Coletiva, 22(6):1759-1769, 2017

DTP CAM
60 5
4.8
55 4.6
50 4.4
4.2
%

45 4

%
3.8
40 3.6
35 3.4
3.2
30 3
0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5
Anos Anos

PTI DPS
90 60
88
86 55
84
50
82
%

%
80 45
78
76 40
74
35
72
70 30
0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5
Anos Anos

Figura 1. Medianas das sries histricas dos indicadores de Despesas Total com Pessoal, Capacidade de
Arrecadao Municipal, Proporo de transferncia intergovernamentais e Despesa com pessoal da sade nos
municpios, Brasil, 2004-2009.

Tabela 1. Anlise de Tendncia (linear) dos indicadores de Despesas Total com Pessoal, Capacidade de
arrecadao do Municpio, Proporo de Transferncia Intergovernamental e Despesas com Pessoal da Sade,
dos municpios brasileiros no perodo de 2004 a 2009.
Modelo
Indicador R2 p*** Tendncia
a (intercepto) b
Despesa Total com Pessoal (DTP) 41,09 1,26 0,72 0,032 Crescente
Capacidade de Arrecadao do Municpio (CAM) 3,76 0,05 0,31 0,248 Estvel
Proporo de Transferncia Intergovernamentais (PTI 93,56 -2,30 0,68 0,045 Decrescente
Despesas com Pessoal da Sade (DPS) 51,56 -0,43 0,11 0,528 Estvel
Nota: Modelo y = a + b.t onde t(1)=2004; ...t(6)=2009
R2 = Coeficiente de Determinao
p*** = Significncia do teste da hiptese nula b=0

Observando o DTP dos municpios analisa-
dos do Brasil, entre 2004 e 2009, verifica-se que
apresentou elevao a partir de 2008. Esse aspec-
to reforado, na Tabela 1, onde se observa um
crescimento nas mdias desse indicador, de 1,3%
ao ano (p = 0,032). Logo, ficou demonstrado que
houve maior comprometimento das receitas das
municipalidades brasileiras nesse tipo de despe-
sa, no perodo.
Apesar do indicador que mede a CAM no
ter apresentado diminuio significante (p =
0,248), observou-se uma discreta reduo nos
dois ltimos anos (2008 e 2009), sugerindo um
decrscimo do volume de tributos recolhidos pe-
las administraes municipais (Tabela 1).
Ainda na Figura 1, o indicador que afere o
PTI, ou seja, a dependncia dos municpios aos
recursos de transferncia evidenciou, a partir de
2007, um aporte menor dessa fonte, aspecto tam-
bm expresso na Tabela 1, que aponta, no per-
odo, uma reduo nas mdias, de -2,3 ao ano (p
= 0,045).
Na anlise de regresso de tendncia das
despesas com pessoal da sade dos municpios,
explicitada na Figura 1, no houve evidncias de
qualquer crescimento ou decrscimo entre 2004
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Medeiros KR et al.
e 2009. Logo, no se observou a mesma tendn-
cia de elevao do indicador de despesa total com
pessoal.
A aplicao do teste de correlao (Tabela
2) evidenciou a ausncia de correlao nos trs
indicadores, quais sejam: despesa total com pes-
soal, gastos com pessoal da sade e indicador de
autonomia municipal.
Essa ausncia de correlao entre os indica-
dores selecionados no perodo de 2004 a 2009
indicou que os municpios que mais gastaram
com pessoal da sade nem sempre foram aqueles
que mais se aproximaram dos limites de despesas
com pessoal definidos pela LRF.
No indicador de despesa total com pessoal, o
teste de Kruskal-Wallis revelou diferenas por re-
gio ou estrato populacional dos municpios, ou
seja, nas regies Sudeste e Nordeste foram iden-
tificadas as maiores propores de DTP (p = <
0,1%) e, no estrato populacional, os municpios
com populaes acima de 500.000 habitantes
apresentaram maior proporo de despesas (p =
< 0,1%).
Quanto ao indicador de autonomia munici-
pal por regio, identificou-se que o Centro-Oes-
te, Sudeste e Sul so as regies mais autnomas
(p = < 0,1%), contrastando com o Nordeste do
Brasil. No indicador de despesas com pessoal da
sade, no foram evidenciadas diferenas signifi-
cantes, tanto por macrorregio quanto por porte
populacional.
Tabela 2. Correlao entre os indicadores de Despesas com Pessoal, Despesas com Pessoal da Sade e Indicador de
Autonomia Municipal dos municpios brasileiros.
Despesa com Pessoal da Sade (DPS) Correlao
N 4356
Despesa Total com Pessoal (DTP) Correlao
N 4356
Indicador de Autonomia Municipal (IAM) Correlao
N 4356
Discusso
Santos et al.10 afirmam que a LRF , na atualida-
de, o principal instrumento de controle da gesto,
no que tange s finanas pblicas. Sua criao
ampliou as demandas de acesso s informaes
sobre receitas e despesas municipais, sobretudo
no que diz respeito ao monitoramento e controle
das despesas com pessoal22.
As evidncias de elevao nas despesas com
pessoal das administraes municipais identifi-
cadas nesse estudo esto de acordo com os acha-
dos de outras pesquisas9,23-26.
Como verificado neste estudo, Nogueira e
Rodrigues9 tambm constataram, numa amos-
tra de 3.215 municpios brasileiros, que desde
o ano 2000 houve evidncia de crescimento nas
despesas com pessoal, sobretudo nos municpios
maiores.
Zuccolotto et al.23 analisaram cinco grupos de
capitais, segundo sua riqueza, medida pelo Pro-
duto Interno Bruto (PIB). No perodo de 1998
a 2006, a pesquisa revelou que as Despesas com
Pessoal tiveram os maiores percentuais de parti-
cipao nos gastos totais, com elevao mdia de
20,84%, em detrimento das demais despesas22.
Oliveira et al.24, em estudo enfocando muni-
cpios baianos, identificaram que, entre 1998 e
2008, houve tambm um crescimento nas mdias
da despesa lquida com pessoal.
Santolin et al.25 e Linhares et al.26 analisaram,
antes e depois da Lei, municpios de Minas Ge-
rais e do Piau, concluindo que o efeito da LRF
foi a elevao dos gastos com pessoal.
Despesa com Despesa Total Indicador
Pessoal da com Pessoal de Automia
Sade Municipal
1 0,02 -0,07
- 0,083 0,644
4356 4356
0,02 1 0,011
0,883 - 0,457
4356 4356
-0,07 0,011 1
0,644 0,457 -
4356 4356

Amparados nessas evidncias, alguns des-
ses autores advertem para o fato de que, caso as
administraes municipais preservem esse com-
portamento, as despesas com pessoal tendem a
convergir para propores que comprometero
maior volume da RCL, o que indubitavelmente
resultar em restries fiscais e em limites para
conduo de outras polticas pblicas9,23.
A anlise da tendncia dos indicadores que
medem a capacidade de arrecadao e propor-
o de transferncias intergovernamentais torna
oportuno esclarecer que as receitas orament-
rias so classificadas em prprias ou oriundas de
transferncias.
As primeiras resultam das fontes municipais
e refletem a capacidade dos municpios em ex-
plorar seu patrimnio por meio da arrecadao
ou da expropriao dos recursos de terceiros,
mediante tributao. As fontes de transferncias
podem ser intra ou intergovernamentais27. No
Brasil, as receitas oramentrias dos municpios
so notadamente oriundas dessas duas fontes19.
Identificou-se que, no perodo estudado, os
municpios brasileiros no apresentaram me-
lhoria na explorao daqueles tributos que ofe-
recem potencialidade para elevao da CAM, o
que coincide com as observaes de Carneiro
e Brasil28. Os autores destacam que, apesar da
Constituio de 1988 ter ampliado as competn-
cias e a necessidade de expanso da arrecadao
municipal, ela no foi capaz de promover a mate-
rializao, nem um reforo mais substantivo das
finanas municipais. Isso se explica pelo fato de
que a Constituio, mesmo atribuindo aos mu-
nicpios a competncia de cobrar tributos, no
tornou esta medida obrigatria29.
Para Santos30, importante destacar que, ape-
sar do municpio seguir como ente federativo, a
autonomia conquistada tem sido limitada por
reformas constitucionais que afetam a capacida-
de desses governos em protagonizarem polticas
pblicas. At 2011, ou seja, aps 23 anos de vi-
gncia da Constituio, j haviam sido editadas
67 emendas constitucionais (ECs) e, destas, 26
afetavam, positiva ou negativamente, a autono-
mia municipal. De 1995 a 2002 foram aprovadas
14 emendas e de 2003 a 2010, 1230.
Ficou notria a importncia e a dependncia
dos municpios dos recursos de transferncias, o
que permite afirmar que estes continuam sendo
a coluna vertebral das finanas pblicas muni-
cipais. Esse resultado comparvel com pesqui-
sas realizadas em 200031, 200729, 200925, tornando
oportuno refletir sobre os critrios de diviso
destes recursos entre as esferas.
1765
Cincia & Sade Coletiva, 22(6):1759-1769, 2017
Aps a Constituio de 1988, no processo de
descentralizao houve uma desconcentrao
dos recursos, o que teve efeitos adversos, pois a
dependncia dos municpios a fontes provenien-
tes da Unio e do Estado pode gerar uma certa
acomodao de suas administraes, reforan-
do a baixa explorao de recursos de arrecadao.
Em municpios de menor porte, as principais re-
ceitas so oriundas de repasses de transferncias
dos Estados ou da Unio25.
A esse respeito Lima32 comenta que, pela au-
sncia de critrios pautados no esforo fiscal, o
atual sistema de partilha da receita da Unio para
com os entes subnacionais tem como reflexo a
falta de estmulos queles que mais arrecadam
ou que apresentam melhor desempenho de suas
mquinas fazendrias32.
Todavia, apesar de ser uma importante fon-
te de recursos para os municpios, considervel
parte dessas transferncias considerada como
de carter redistributivo setorial e, por isso, se
restringe a funes especficas, no se refletindo
diretamente sobre a capacidade geral de gasto do
governo que as recebe33.
Assim, o fato desses recursos se vincularem
a programas que impem sua aplicao em
funes especficas refora ainda mais a depen-
dncia, uma vez que tal vinculao suprime a
autonomia municipal no seu gasto27. No caso da
sade, por serem geralmente recursos com desti-
nao pr-definida, ou denominados carimba-
dos, tais fontes acabam forando os municpios
a adotarem uma poltica vertical, cuja caracters-
tica atender mais s necessidades de convnios
e programas do que realidade epidemiolgica
local34.
Para Giroldo e Kempfer35, apesar dos Mu-
nicpios brasileiros terem percorrido um longo
caminho at a elevao de seu status federativo,
atualmente estas unidades ainda no esto con-
solidadas paritariamente com os outros entes
federativos, pois, em virtude de sua hipossufici-
ncia econmica, so dependentes dos demais
entes. Nessas circunstncias, as autonomias ad-
ministrativas e poltica ficam comprometidas,
face ausncia da autonomia financeira dos mu-
nicpios35.
Sabendo-se que o clculo de despesa total com
pessoal tem como denominador a RCL (Quadro
1) e que esta influenciada pela capacidade de
arrecadao de tributos, presume-se que as eleva-
es nas mdias da despesa total com pessoal po-
dem estar diretamente relacionadas pouca alte-
rao no padro de arrecadao dos municpios,
no perodo de 2004 a 2009, ou seja, as contrata-
 1766
Medeiros KR et al.
es acontecem sem uma proporcional elevao
na autonomia financeira dos municpios.
Nessas condies, as administraes muni-
cipais tero, de fato, limite para manuteno ou
ampliao das polticas pblicas, visto que os
gastos com pessoal no sero acompanhados de
novas receitas. Deste modo, estaro mais suscep-
tveis s sanes da LRF. pertinente lembrar que destaca que algumas sadas utilizadas tm sido:
despesas com pessoal tendem a apresentar car-
ter constante e crescente. Esse aspecto torna-se
problemtico frente trajetria de receitas que
vulnervel s conjunturas ou ciclos de crise eco-
nmica. Nesses perodos, o conjunto de receitas,
sejam prprias ou de transferncia, sofre uma
queda, o que torna a manuteno de despesas r-
gidas, como as de pessoal, mais problemtica, di-
ficultando o cumprimento da LRF36. Todavia, os
achados desta pesquisa ainda so parciais, o que
sugere a pertinncia de novas investigaes sobre
o tema.
Quanto ao comportamento dos municpios
nas despesas com pessoal da sade, adequado
destacar que, nos ltimos anos, em virtude do
uso intensivo de mo de obra na sade, obser-
vou-se uma importante elevao nas propores
de trabalhadores vinculados aos municpios, que
se tornaram os principais empregadores do setor
pblico8,36-38. Apesar da pertinncia de tais con-
sideraes, neste estudo no se identificou ten-
dncia de crescimento nas mdias anuais do in-
dicador das despesas com pessoal da sade entre
2004 e 2009.
A emergncia do debate sobre as implica-
es da LRF na contratao dos trabalhadores de
sade nas publicaes do Conasems foi investi-
gada por Medeiros e Albuquerque12. As autoras
demonstraram que, desde o congresso do Cona-
sems de 2000, a questo tem ocupado espao e
merecida ateno na agenda do colegiado. Po-
rm, foi a partir de 2005 que se passou a vincular
a LRF como indutora de limites para a contrata-
o de trabalhadores de sade e como obstculo
ao desenvolvimento do SUS12.
A ausncia de correlao entre os indicadores
estudados contradiz e coloca em cheque os argu-
mentos contidos nas publicaes dos gestores de
sade, que atribuem a crise de governabilidade
do setor sade aos limites de gastos com pessoal
definidos pela LRF14.
Considerando a frequncia dessa questo na
agenda do Conasems e a importncia dos acha-
dos desta pesquisa, algumas consideraes sobre
os indicadores de despesa total com pessoal e
despesas com pessoal da sade tornam-se neces-
srias.
Dias39 adverte que apesar da LRF ser bastan-
te cuidadosa na definio exaustiva de despesas
com pessoal e na forma como deve ser calculada,
observa-se que as esferas subnacionais utilizam
artifcios para se adequar aos limites de despesas
e evitar, portanto, a aplicao das sanes fiscais.
Na experincia dos municpios, Carvalho40
contabilizar o limite de gastos com toda a admi-
nistrao e no apenas com a sade; terceirizar
legitimamente pessoal de atividades-meio, dimi-
nuindo cargos e fazendo readequaes funcio-
nais dos remanescentes e terceirizar atividades
possveis para pessoas jurdicas, como: obras,
limpeza, vigilncia. Outro aspecto importante
a excluso dos contratos precrios no clculo de
despesas com pessoal dos municpios.
O uso de artifcios no registro das despesas
com pessoal pelas administraes municipais,
com vista a atenuar os riscos das sanes previs-
tas na LRF, pode comprometer o indicador fiscal,
ou seja, o uso dessas sadas pode omitir a real
condio dos municpios, refletindo-se numa
fragilidade na qualidade desse indicador.
Todavia, a confirmao ou a refutao desse
argumento sugere a necessidade de desenvolver
investigaes que objetivem aferir a confiabilida-
de e a validade deste indicador da base Finbra ou
explor-lo sob outras perspectivas.
Para Ernandez et al.41, a disponibilidade de
informao sobre a despesa total com os recursos
humanos em sade considerada como o com-
ponente mais importante de um conjunto mni-
mo de indicadores para identificao do peso que
essas despesas representam nas finanas do setor.
Sabendo-se que a remunerao da atividade no
trabalho representa a maior fatia da despesa nas
finanas dos sistemas para a oferta de servios de
sade, a disponibilidade dessa e de outras infor-
maes nas bases de dados nacionais brasileiras
sugere inmeras possibilidades de investigao.
Quanto aos indicadores do Siops, Lima et al.42
afirmam que se trata de dados confiveis. Toda-
via, Gonalves et al.43 identificaram problemas
de uniformidade entre os registros dos dados do
Siops e do Tribunal de Contas do Estado de Per-
nambuco. Com base nessas constataes, autores
reforam a necessidade de estudos que apurem a
confiabilidade do sistema29,31.
Conforme se observa, h posies diferentes
sobre a confiabilidade dos dados do Siops, a de-
pender do tipo de indicador, e de que base ser
utilizada para comparabilidade. Essas evidncias
e a ausncia de estudos que explorem o indicador
de despesas com pessoal da sade tornam fun-

damental a realizao de pesquisas que tambm
averiguem a confiabilidade e a validade desse
indicador. Mas, essas consideraes no invali-
dam o reconhecimento de que Siops e Finbra so
importantes fontes de registro contbil dos entes
subnacionais.17
Os achados identificados com a aplicao do
teste de Kruskal-Wallis so comparveis aos do
estudo de Giuberti6, que mostrou, nos anos de
2002 e 2003, maiores despesas com pessoal na
Regio Sudeste. Todavia, quanto anlise por
estrato populacional, os resultados deste artigo
so confrontveis com os do autor citado, que
constatou, entre 1997 e 2003, uma reduo na
proporo de gastos com pessoal nos municpios
com populao inferior a 50.000 habitantes.
Na mesma direo dos achados do presente
estudo, a importncia das despesas com pessoal
em municpios maiores foi tambm observada
no perodo de 1998 a 2006 por Macedo e Coba-
ri7. Com efeito, os aspectos aqui revelados sobre
a autonomia municipal corroboram estudos an-
teriores6,19,31.
Concluses
Conclui-se que, nas anlises de tendncia, houve
elevao na despesa total com pessoal, de 1,3%
ao ano, alm de uma discreta reduo no padro Siops e pela premncia de respostas s questes
de dependncia dos municpios aos recursos de
transferncia. Os perfis de arrecadao observa-
dos nos municpios, no perodo, sugerem que, se
mantidas as mesmas condies das municipali-
dades nos prximos anos, podero ampliar-se as
margens de vulnerabilidade s sanes fiscais.
1767
Cincia & Sade Coletiva, 22(6):1759-1769, 2017
Tanto a anlise de tendncia dos gastos com
pessoal da sade quanto os testes de correlao
revelaram discordncia com o discurso ainda
presente no colegiado de secretrios municipais
de sade, que vinculam a crise de governabilida-
de do setor LRF.
Embora apresente limites, o Finbra a prin-
cipal fonte primria de dados sobre as finanas
pblicas municipais brasileiras44. Medeiros45 in-
vestigou a qualidade do Finbra quanto acessibi-
lidade, oportunidade e cobertura e constatou que
o sistema bem avaliado nas duas primeiras di-
menses. Contudo, a autora destaca que h restri-
es quanto cobertura, pois, no tratamento dos
dados declarados pelos municpios verifica-se o
cumprimento das atribuies legais e, quando h
registros incoerentes com os dados de perodos
anteriores, gera-se uma relao de municpios
denominados inconsistentes. Em outras pala-
vras, no h meios de acesso a seus dados naque-
le ano, reduzindo a cobertura do sistema. Orair
et al.44 tambm identificaram a variabilidade de
cobertura do Finbra. Todavia, esses aspectos no
impossibilitaram o cumprimento dos objetivos
deste estudo, defendendo-se a importncia do
Finbra nas pesquisas sobre as finanas pblicas
municipais45.
Ademais, pela escassez de investigaes que
explorem conjuntamente os sistemas Finbra e
colocadas a partir da LRF, tornam-se necessrias
novas investigaes que explorem, inclusive, di-
menses de confiabilidade e validade desses indi-
cadores nos sistemas citados.
Colaboradores
KR Medeiros participou da elaborao do pro-
jeto, concepo do artigo, reviso bibliogrfica,
anlise e interpretao dos dados, redao e apro-
vao do artigo; PC Albuquerque da concepo
e redao do artigo; RAW Tavares da redao e
aprovao do artigo; e WV Souza da anlise e
interpretao dos dados, redao e aprovao do
artigo.
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Medeiros KR et al.
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Verso final apresentada em 25/11/2016