LA LEY 45 DE 1923

Hasta comienzos de la dcada de los aos 20, "el principio en que se informaban casi todas las legislaciones del mundo, en
materia de bancos, era el de la libertad de asociacin, sin trabas ni fiscalizaciones de ninguna especie, estableciendo, como
nica garanta para los derechos de terceros, la publicidad, o, en otros trminos: libertad amplia en los asociados para
constituirse como lo tuviesen por conveniente; ausencia completa de la intervencin gubernativa en la vida interior de dichas
personas jurdicas; publicidad de los actos sociales que pudiesen interesar a terceros" 1 As, segn afirm la Comisin de
Hacienda y Tesoro del Senado, en Francia, fuera de las leyes que organizaban el banco de emisin, nada se haba legislado
en cuanto a la organizacin, el funcionamiento y el objeto de los dems bancos, "salvo la ley de 13 de marzo de 1917 y la de
5 de agosto en 1920, que fomentan ciertos bancos populares de crdito mutuo, industrial y agrcola."2 Lo propio se deca de
Suiza, en donde, en torno al Banco Nacional, funcionaba una admirable red de bancos comerciales, hipotecarios, cajas de
ahorros y trusts financieros, dentro de la ms absoluta libertad mercantil conocida y apetecible" 3.

En otros pases, por el contrario, se notaba para esa poca una tendencia hacia el rgimen de la reglamentacin, vigilancia y
sancin por parte del Estado. Tal suceda en Espaa, pas en el cual la Ley de 29 de diciembre de 1921 reorganiz el Banco
de Emisin y someti a los bancos particulares a la inspeccin de un Consejo Superior Bancario, dependiente del Ministerio
de Hacienda, presidido por un Comisario nombrado por el Gobierno y compuesto adems de un Vocal nombrado por el Banco
de Espaa, de dos Vocales nombrados por cada una de las zonas bancarias en que se divida el Reino, y uno ms nombrado
por la Junta Consultiva de las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, cuyas funciones determinaba un Real Decreto
del 13 de junio de 1922" 4

La legislacin angloamericana, muy detallada sobre el particular, era otro extremo de esa tendencia. En el Brasil, en donde
los bancos haban gozado de libertad casi ilimitada, a partir del decreto del L6 de marzo de 1921, quedaron sometidos a una
inspeccin general rigurosa, criticada por la prensa en general y tachada an de inconstitucionalidad. A su turno, en Argentina,
en 1921, el Congreso someti a todos los bancos a una fuerte inspeccin especial ejercida por funcionarios nombrados por
el Gobierno.

En Colombia, el ordinal 17 del artculo 120 de la Constitucin Poltica expedida en 1886, determinaba que Le correspondera
al Presidente de la Repblica, como suprema autoridad administrativa, ejercer la inspeccin necesaria sobre los bancos de
emisin y dems establecimientos de crdito, conforme a las leyes.

De conformidad con el anterior precepto constitucional, a partir de la Ley 57 de I887, se estableci que para fundar nuevos
bancos serla precisa la autorizacin del Gobierno, que los bancos hipotecarios funcionaran bajo las condiciones generales
sealadas a las compaas annimas por el Cdigo de Comercio y que si se comprobaba que un banco contravena las
disposiciones legales, el Gobierno declarara terminadas sus operaciones y lo entregara a un depositario, para su liquidacin.

De esa manera, se someti a la regulacin de la ley el funcionamiento de los establecimientos de crdito, con el objeto de
asegurar que el ejercicio de la actividad bancaria no extralimitara las barreras del orden pblico, del bien comn y de los
intereses generales de la sociedad y ello, porque la prestacin del servicio financiero por instituciones dotadas de plena
capacidad para hacerlo en forma solvente y eficiente, se consider como un derecho de la sociedad.

La Ley 51 de 1918 consagr de nuevo una libertad casi absoluta al atribuirle a los bancos las mismas "facultades concedidas
por una antigua ley expedida por las Cortes Espaolas, en enero de 1856, para regularizar cierto nmero de sociedades
annimas especiales conocidas all con el nombre de `Sociedades o Compaas de Crdito', pero distintas de los bancos
mismos, facultades que se incorporaron en los artculos 175 y 176 del Cdigo Mercantil Espaol de 1885 y que resultaban
exticas en el sistema de nuestras costumbres y dentro de la ndole del Derecho Mercantil Colombiano" 5. Dicha Ley consagr
la inspeccin bancaria pero sta no se cumpla, lo que notaba alguna relajacin en el sector bancario.

Para 1923, la estabilidad del pas y su futuro progreso econmico, exigan, adems del establecimiento de un banco nico de
emisin, la instauracin de un sistema financiero slido y bien organizado, para lo cual se plante una reforma completa y a
fondo del mecanismo crediticio existente.

Para tal efecto, adems de la Ley 25 de 1923, orgnica del Banco de la Repblica, la Misin de Consejeros Financieros
elabor y present a consideracin del Gobierno un proyecto de ley sobre establecimientos bancarios, que a su turno este
present a consideracin del Congreso de la Repblica.

El Profesor Kemmerer, Jefe de La Misin, consideraba que el xito o el fracaso del programa financiero del Presidente Pedro
Nel Ospina, "inclusive el establecimiento del Banco de la Repblica y la colocacin de emprstitos en el exterior, se hallan
ntimamente ligados con el sistema bancario del pas", por lo que una reforma completa y a fondo del sistema vigente en ese
momento, facilitara el desarrollo econmico y consolidara grandemente el crdito nacional 6.

La Misin de Consejeros Financieros consideraba que el sistema bancario existente en 1923 en Colombia adoleca, entre
otros, de los siguientes defectos principales: La ley otorgaba amplias facultades a los bancos, la supervigilancia bancaria era
defectuosa, las estadsticas bancarias disponibles no eran adecuadas para su objeto, la mayor parte de los bancos no
mantenan sus activos en condicin de pronta realizacin, haba muchas trabas para los negocios bancarios y las
disposiciones eran inadecuadas respecto del capital que deberan tener los bancos 7.

De conformidad con lo anterior y como complemento de la Ley 25 de 1923, la Misin consider que debera revisarse la
normatividad que regulaba el funcionamiento de los dems establecimientos bancarios, con el fin de corregir los defectos de
que adoleca. Para tal efecto redact el proyecto de ley "sobre establecimientos bancarios" que a su juicio, tena por objeto
lograr aquellos resultados. Inclusive, la Misin sugiri que, llegado el caso, la ley del Banco de la Repblica, fuera incorporada
como un Captulo de la que se llamara "Ley General Bancaria", con el fin de que todas las normas bancarias del pas se
encontraran contenidas en una misma ley general 8. Este ltimo objetivo, sin embargo, no tuvo xito.

La iniciativa guardaba estrecha armona con la ley sobre el establecimiento del Banco de la Repblica, con el cual se
propenda por la concentracin y la solidaridad del poder bancario nacional, mediante la creacin de un sostn central que le
dara considerable fuerza a los bancos asociados.

El proyecto se inspiraba "en las corrientes del pensamiento contemporneo que procuran armonizar los enantes casi
absolutos derechos individuales con los que corresponden al bien pblico y al inters colectivo en la vida social en que
aquellos adquirieran su mximo desarrollo, pues no considera a los establecimientos bancarios como simples asociaciones
de individuos para ejercer una industria privada con la autonoma y libre disposicin de quien maneja sus propios bienes, que
fue la teora individualista dominante en los tiempos pasados, sino como instituciones cuasi pblicas llamadas a cumplir
importantsimas funciones sociales de la mayor y decisiva influencia respecto de la suerte de la colectividad" 9.

Aprobada esta iniciativa por el Congreso y sancionada por el Gobierno del Presidente Pedro Nel Ospina, el proyecto sobre
establecimientos bancarios se convirti en la Ley 45 de 1923, con la cual se hizo entonces una nueva regulacin del sistema
financiero, segn la tcnica y experiencia de los aos 20 y, con ella, la actividad bancaria se asimil al menos por ineludible
inferencia, a un servicio pblico originario del Estado 10.

Con la Ley 45 de 1923, se organizaron las distintas especialidades de la industria bancaria para responder a la complejidad
de las empresas modernas, estableciendo para el campo de accin de cada una de ellas, los principios regulares cristalizados
por la experiencia universal, como los ms eficaces para asegurarles un sano y slido funcionamiento, ya que la promiscuidad
de funciones sin el concurso debido de los requisitos especiales para cada ramo 0 categora diferente, en todas partes y
tiempos, haba sido la causa de serios peligros y desastres.

La Ley buscaba que los bancos comerciales o las secciones de ese carcter, en otros cuyo objeto principal fuera distinto, al
operar con depsitos reembolsables a la vista ya especficamente constituidos as o en cuentas corrientes o en crditos
flotantes, llenaran las mismas condiciones que los bancos de emisin, en cuanto se refera a la fcil convertibilidad de su
activo, pues sus inspiradores crean que en el fondo y en su esencia, tenan idnticas obligaciones y estaban expuestos a los
mismos peligros.

Estimul la creacin de secciones de ahorro y de secciones fiduciarias y dada la ndole peculiar de las operaciones del Banco
de la Repblica y de los otros establecimientos de crdito, plasm un sistema de inspeccin especializado a cargo de la
Superintendencia Bancaria, organismo al que dot de amplias facultades legales para vigilar la observancia de las leyes y
reglamentos por parte de estas entidades. Con ello, se implant en Colombia el sistema de inspeccin americano, que era a
su vez considerado como el ms completo modelo para la poca, en el mundo.

Adems, la Ley 45 de 1923, consagr las bases para la creacin de las instituciones crediticias, dentro de los principios
ortodoxos para el manejo financiero aplicables en la poca y con arreglo a postulados que constituyeran un marco equilibrado
de responsabilidades entre la funcin estatal de vigilancia, el comportamiento de propietarios y administradores del sistema
y la racionalidad del inversionista que confa sus ahorros al sector bancario. Dichas bases fueron las siguientes: necesidad
de permiso o autorizacin estatal para la constitucin de la personalidad bancaria y la apertura de nuevos establecimientos;
cumplimiento de condiciones de idoneidad, profesionalismo y experiencia, por parte de las personas interesadas en dedicarse
a la actividad financiera y sometimiento al control y vigilancia del Estado, por conducto de la Superintendencia Bancaria.

De esta manera, se limitaron en forma taxativa las facultades de los bancos, para que su ejercicio se ajustara alas restricciones
y limitaciones impuestas por las leyes. Adems, se tipificaron las operaciones bancarias prohibidas, con el objeto de preservar
la estabilidad financiera y la confianza pblica. Unas y otras, constituyeron un cdigo de conducta que adecuadamente
aplicado debera minimizar el riesgo, tanto para el usuario, como para la entidad bancaria. La Ley seal una alta pero
conveniente proporcin entre las cuentas de capital y reserva legal y los montos de las obligaciones para con el pblico 0
inters garantizado, con el objeto de medir la capacidad de un establecimiento para hacer frente a los riesgos implcitos de la
actividad financiera y absorber Las prdidas que se presentaran sin desmedro del inters de sus depositantes y dems
acreedores. Estableci el principio de la intangibilidad patrimonial de las instituciones, al tenor del cual el capital social no
podra ser disminuido durante la vigencia de la sociedad. Otorg al Superintendente Bancario la facultad de suspender
actividades que se consideraran prcticas inseguras o contrarias a las leyes o a los estatutos y estableci las causales, en la
toma de posesin de los bancos, para administrarlos o liquidarlos, segn fuera necesario, y el procedimiento que debera
seguirse en este ltimo caso.