A LA SOMBRA DEL ESTADO*

Governance, gubernamentalidad, gobierno

Sandro Chignola

En las pginas que siguen, me esforzar por presentar el sentido de la transformacin

que inviste la forma de la estatalidad contempornea. Una crisis que debe ser
interpretada tambin como una reorganizacin general del poder a partir de la
operatividad de criterios de legitimacin diversos, e independientemente de los canales
tradicionales de formacin de la representacin. Focalizo la mirada en esta primera
aproximacin en la semntica de la governance, el proceso de deconstitucionalizacin
de la dominacin, la reconfiguracin del lxico y de las categoras fundamentales de la
poltica a partir de la desoberanizacin y de la gubernamentalizacin de los
dispositivos institucionales y normativos. Me mover sobre un piso resbaladizo.
Buscando cruzar reconstruccin genealgica y descripcin analtica: las lneas
fundamentales de articulacin del debate politolgico y Foucault. Y esto significa que el
razonamiento ser forzosamente resumido y, muy probablemente, forzado. Espero ser,
al menos en parte, disculpado.

1. Governance, entonces. Qu se entiende por sta? De qu depende y qu aperturas

y problemas provocan la introduccin y la rpida difusin del trmino al interior de las
disciplinas poltico-jurdicas? La falta de traduccin evidencia la mayor precisin que se
le reconoce al trmino ingls. Governo indica en italiano o el aparato ejecutivo, o la
actividad de gobernar, o el resultado de la actividad de gobernar: relaciones ordenadas,
governate, de hecho. El ingls, por el contrario, utiliza tres trminos diferentes para
indicar el proceso de gobierno: government, para indicar el aspecto institucional;
governing, para denotar la actividad genrica, el acto de gobernar; governance, en
fin, para referirse a un particular resultado de la actividad de gobierno: el modelo de

*
Una primera versin de este paper fue redactada para el seminario de la Uninomade que tuvo lugar en
Bologna entre el 11 y 12 de febrero de 2006. La versin publicada fue ampliamente revisada y
reorganizada en ocasin del Convenio Internacional de Estudios: Governance: oltre lo Stato?, que tuvo
lugar en el Dipartimento di Studi storici e politici de la Universit di Padova en el mes de febrero de
2007.

1
relaciones que se consolida entre los actores (pblicos y privados) participantes de la
toma de decisiones en el mbito de un determinado sector de regulaciones.

La governance, al menos en las definiciones estrictamente politolgicas ms

recurrentes, debe entenderse como el complejo sistema de relaciones y de
responsabilidad que describe la relacin entre quienes son llamados a asumir decisiones
vinculantes (los actores institucionales) y los destinatarios de estas mismas decisiones,
segn una perspectiva que asume la produccin de sta ltima como no ajustada y como
no canalizada en los tradicionales mecanismos de formacin y representacin de la
voluntad (GIRAUDIRIGHETTINI, 2001). Una relacin, podra decirse, que disea
una elipsis.

En principio, con el trmino del cual en breve reconstruir la historia, apoyndome en

un excelente estudio de Alessandro Arienzo (ARIENZO, 2004) se hace referencia a un
significativo cambio en las dinmicas de legitimacin de las decisiones. Governance
nombra la idea de un conjunto de subsistemas de gobierno basados en la
interdependencia y en la codecisin entre los actores, ninguno de los cuales resulta a
priori en una posicin predominante. Esto da lugar a un sistema de direccin, de control
y de regulacin de carcter pluralista y negociado (KOOIMANN, 1993); a un sistema
de produccin y ejecucin de la decisin, es decir, que por un lado se sustrae a la
unidireccionalidad ascendente del proceso representativo en el que viene incorporado en
un sistema internamente diferenciado de relaciones sociales (la formacin de una nica
voluntad como instancia preliminar a la accin legtima de los poderes pblicos) y que
pone fuera de juego, por otro lado, junto a la separacin preventiva entre pblico y
privado, la dura verticalidad descendente del acto administrativo como frontera del
campo de vigencia, aplicacin e implementacin de la norma y de sujetamiento a ella de
los ciudadanos y los intereses privados (GUGLIELMI, 1991; MANNONI, 1994; 1996;
THOMAS, 1995).

El concepto de governance, a diferencia de la lgica ascendente/descendente, y as

unidireccional, que articula la administracin a la soberana y que jerarquiza la relacin
entre lo pblico y lo privado, hace referencia a un modelo de accin institucional que,
reconociendo la intervencin imposible de una formalizacin preventiva de la relacin
entre actores pblicos y privados, disipa la posibilidad del monopolio pblico de la
decisin, asentndose ms bien en la elipsis que describe la relacin entre gobernantes y

2
gobernados, reduciendo la protesta y resistencia gracias al control que los destinatarios
de las polticas publicas estn en grado de ejercer constantemente sobre sus lneas de
direccin. (MARCH OLSEN, 1997). Esto alude, por lo tanto, a una transformacin
respecto de la forma clsica de legitimacin de la accin de gobierno.

La tradicional legitimacin orientada al input, basada contemporneamente en la

representacin poltica como procedimiento de autorizacin y en la fictio contractualista
de la formacin de la voluntad colectiva como unificacin de la libre voluntad
individual a partir de la desmaterializacin de sus expectativas concretas y de sus
reposicionamientos en relacin a un bien comn obtenido por abstraccin, es rodeada
y puesta en paralelo, en los dispositivos informales de governance, con una
legitimidad orientada al output, basada en la capacidad performativa de las
instituciones (SCHARPF, 1999); una performatividad que es medida sobre la
capacidad de los actores institucionales de volver posible la optimizacin de la decisin;
de actuar en trminos de regulacin general; de implementar polticas capaces de
recordar los intereses y de resolver problemas, ms que de realizar la abstraccin
identitaria por la cual la voluntad colectiva personificada en el legislador soberano es
pensada para actuar en nombre y por cuenta del gobernado a partir de una delegacin
que le es preventivamente acordada sin resto, y cuyo resultado es despolitizar
ntegramente el fin de las acciones de gobierno (DUSO, 2003).

En la transicin de la democracia de la representacin a la democracia de la

eficiencia (GIRAUDI RIGHETTINI, 2001), o en el pasaje de un modelo al otro de la
legitimacin, se viene realizando, me parece oportuno hacerlo notar, no solo una
inversin de las coordenadas espaciales de referencia para la formacin de la decisin
(es decir, el desplazamiento longitudinal del input al ouput recin mencionado), sino
ms bien una significativa transformacin del eje temporal sobre el cual la decisin
adquiere legitimidad. Una poltica no es legtima en cuanto gobierna una situacin
por efecto de una voluntad que se ha formado y que ha estado autorizada en trminos
representativos, actuando as en trminos estrictamente ejecutivos, sino en virtud del
compromiso entre intereses que se demostrar capaz de realizar optimizando la
prestacin de servicios que es capaz de llevar a cabo entre las diversas opciones
posibles. Se produce as una transformacin del pasado al futuro, es decir, del antes al
despus, en los trminos de una performatividad de la pura prestacin de servicios.

3
En el primer caso, una formalizacin preliminar de las relaciones de gobierno; la idea
que, en vistas a un fin, se organiza un proyecto de gobierno, son definidos y reclutados
los medios para realizarlo, esto se mueve sobre la base de una decisin ya tomada. En el
segundo caso, la apertura de una confrontacin negociada, donde el xito no est
predeterminado y as es un riesgo, porque es siempre propenso a degenerar en un
conflicto abierto, jams plenamente exorcizable porque siempre posible, expandido al
menos tendencialmente a todos (intereses organizados, sujetos colectivos, individuos)
que pueden ser involucrados en los efectos producidos por la decisin a tomar, o al
menos, pasar a ser capturados por el proceso de regulacin.

Por medio del trmino governance, por lo tanto, se nomina un proceso de procesos.
El modo a travs del cual un sistema de relaciones es orientado por medio de la
reduccin de su complejidad interna (LUHMANN, 1969); mientras que la accin de
gobierno as entendida obtiene la propia legitimidad del quantum de regulacin que
las instituciones se muestran capaces de realizar delimitando, descifrando y reduciendo
el umbral de riesgo que los intereses sociales, adquiridos como el ambiente de su
desenlace no como el territorio descrito en la espacializacin de la soberana, le
oponen como resto no neutralizable (FOUCAULT, 2004a; CHIGNOLA, 2006).

Regular intereses, optimizar el deslizamiento de flujos (de informacin, capitales,

hombres y mujeres, en el caso del management global de las migracioens, por ejemplo,
o de la governance de las grandes reas metropolitanas (DAVIS, 1990; 2001; SASSEN,
1991; CHATTERJEE, 2004)), volver fluidos los cambios sociales, no es la misma cosa
que decidir un conflicto. Significa ms bien redefinir la soberana en trminos
abiertamente negociables. El nuevo estilo de la governance descrito en la ciencia
poltica como el nuevo umbral de organizacin de la representacin y la dominacin
un umbral que asumo en cambio como aquel sobre el cual debe hoy realizarse la crtica
de la representacin y la dominacin invierte por lo tanto la direccin de los vectores
de la comunicacin poltica y desjerarquiza, flexibiliza, la estructura de la decisin.

De la clsica cadena topdown, en la cual el Estado es asumido entre Parlamento y

gobierno, vale la pena sealarlo como motor principal y centro de gravedad de la
mediacin entre los intereses, se pasa a una ptica de regulacin bottomup, que utiliza
sistemas institucionales menos unitarios y jerrquicos ms policntricos y
fragmentarios, donde son valorados esquemas de cooperacin y negociacin que se

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caracterizan por una mayor colaboracin entre el Estado y los actores no estatales
dentro de redes decisionales mixtas (MAYNTZ, 1999).

Dentro de estos esquemas hbridos de decisin colaborativa o participativa, la

separacin entre pblico y privado se destruye y, como nodo de las acciones de
governance, adquieren representacin intereses y organizaciones no gubernamentales,
son cooptados instituciones y actores de la sociedad civil que delegan su autoridad
administrativa independiente, en vistas de una coparticipacin para el cambio social
que, de vez en cuando, maximiza la eficacia de la relacin; actuar (al menos en la visin
ms ideologizada y progresista) en trminos neguentrpicos respecto de la
despolitizacin que devora las democracias avanzadas (GAUCHET, 2002); aceptar y
volver tolerable, sobre su umbral mnimo, el conflicto, inmunizndose respecto del
mismo por medio de la apertura de canales de negociacin permanentes con los
representantes (que se acreditan, obviamente, no en el sentido de la autorizacin, sino en
el de la activacin, de la evocacin de partners confiables y creibles) de los intereses
sociales.

Como bien explica el Libro blanco de la Governance europea (COM (2001) 428 final),
que cito slo a ttulo de ejemplo, lo que se trata de poner en marcha, en este aspecto, es
una reinforced culture of consultation and dialogue que se concentrar en cundo, con
quin, cmo y sobre qu iniciar la consulta para programar e implementar polticas
comunes, en las cuales los actores sociales que debern jugar el rol de partners puedan
ser reconducidos a un registro oficial (a comprehensive on-line database with details
of civil society oganizations active at European level, escribe el documento), asumidos
como parte interesada de un proceso de consulta permanente que canalice el trabajo
de gobierno, y as disciplinarlos a un rol producido a la sombra del Estado y de su
estructura descentrada de decisin. Participacin, por lo dems, is not about
institutionalising protest, esto es explcitamente afirmado en ese mismo documento

La arista entre participacin y conflicto, entre evocacin de la sociedad civil y conflicto

con sus componentes no oficiales o ms radicales, entre composicin de los intereses y
polmica sobre su representacin, es la sutilsima y riesgosa arista sobre la cual la
accin de gobierno debe aventurarse una vez liquidada la posibilidad del monopolio de
la decisin y la propiedad vertical del acto administrativo: la Gewalt del Verwalten.

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2. Pero como ha ido formndose el lxico de la governance? Esto promet reconstruir.
La governance, como toda el rea semntica del gobierno, tiene su raz en el griego
. El origen del trmino parece ser aquel del snscrito kubara, timn. En
Platn, a travs de un nexo metafrico que retorna en Polibio y Cicern (gubernare),
ste indica el gobierno de los hombres y las cosas, la navegacin dirigida de la nave
del Estado (RIGOTTI, 1989; DUSO, 1999). En la Francia del siglo XIII gouvernance
indica o bien el gobierno domstico, la oiconomica de antigua tradicin aristotlica
(BRUNNER, 1968), o bien la administracin ampliada del dominio seoril, o bien la
forma de autogobierno tradicional de provincias como Artois y Flandes.

En On the Laws and Governance of England de John Fortescue (14711476), el

trmino es usado para aludir al conjunto ordenado de leyes, costumbres e instituciones
que limitan el poder del prncipe y que junto con ello constituye el dominium politico et
regale (PICCININI, 1998). En el 1628 el jurista Coke escribir good governance para
referirse a una frmula de gobierno en la cual full right is done to every man. As, con
el trmino governance se refiere, desde el comienzo, tanto al gobierno
especficamente en el derecho de mando del prncipe y a la jerarqua de la burocracia
administrativa que depende de l, como al conjunto mismo de normas, costumbres,
estatutos y libertates, que definen la trama del derecho y de los poderes de la
organizacin polticocivil (ARIENZO, 2004).

De governance comprendida como forma amplia de gobierno en la cual no estn

separadas las dimensiones econmico-sociales y polticas de los procesos de referencia
se vuelve a hablar ampliamente, en el debate que nos ocupa aqu, en la segunda mitad
del siglo veinte, y en particular a partir de los aos 80. La rpida difusin del trmino
probablemente se debe a su poder descriptivo en relacin a dinmicas que escapan a
definiciones unvocas y que se muestran difciles de capturar con las categoras del
derecho pblico, ms que al hecho que pueda ser unvocamente referido a una nueva
orientacin de la teora. Como alguno ha tenido la oportunidad de notar, el trmino
governance es usado contra aquello que se mueve (el monolitismo del Leviatn; el
lxico y la lgica soberanista del Estado-nacin), ms que para identificar el objetivo
hacia el cual se mueve. A la governance, por lo tanto, se le reconocera una naturaleza
preterica, fundamentalmente crtica, ciertamente no se le atribuyen posibles soluciones

6
de los problemas que atraviesa el presente postdemocrctico (JESSOP, 1995; CROUCH
2003).

En otros autores, sin embargo, el trmino es usado para interpretar el proceso de

transformacin del Estado a travs del cual se organiza la respuesta neoliberal a los
movimientos sociales de los aos 60 y 70 con la apertura del mercado global. De un
lado, la necesidad de exonerar al Estado del exceso de claims que lo invisten; del otro,
la exigencia de recuperar el control sobre el trabajo vivo que desborda los muros de la
fbrica. Captar la esfera de relaciones sociales descentrando las instituciones de la
representacin y hacer proliferar en el cuerpo de la sociedad agencias capaces de
flexibilizar la relacin entre Estado y ciudadanos, entre mando y obediencia, es lo que
parece oportuno para resolver el problema de la gobernabilidad en la democracia
madura (CROZIER HUNTINGTON WATANUKI, 1975).

Al thining del Estado, el achicamiento al que es sometido en los aos de la

desregulacin y del progresivo vaciamiento de las funciones de representacin de la
sociedad que le son unidireccionalmente imputadas, le corresponde un thikening, una
ampliacin de nodos de produccin jurdica y de agregacin de intereses, que
atraviesa la entera red de poderes sociales, reclutndolos a los efectos de una accin de
gobierno difcilmente organizable o transmisible por medio de los tradicionales
dispositivos de control administrativo o de produccin de consenso.

Pero no slo eso. Saskia Sassen ha propuesto recientemente un convincente modelo

interpretativo de cmo la governance de la globalizacin (a partir de una
desregulacin, aquella que se produce con la presidencia de Reagan en USA, que ms
que un desmantelamiento del Estado produjo un desplazamiento de las decisiones sobre
el nivel ejecutivo, que recupera instrumentos jurdicos del New Deal, de tal manera de
permitir un uso de los poderes pblicos que busca la apertura de mercados y el
desarmado (unbundling) del ensamblaje tradicional de territorio, derecho y soberana
realizado por el Estado federal) es determinada como una combinacin/cooperacin de
instrumentos de gobierno informales, pblicos y privados, que excede, para reconfigurar
el significado y la finalidad, los cdigos constitutivos del Estado moderno.

La globalizacin no es el simple efecto de la obsolescencia de la forma-Estado, la

imposicin de un horizonte ya absolutamente postnacional, sino el modo a travs del

7
cual el Estado activamente desnacionalizado es utilizado, una y otra vez, para la
apertura de las fronteras a flujos desterritorializados de capital y, al mismo tiempo,
como dique frente a la libre movilidad del trabajo ejercitando funciones de
normalizacin y control paralelas a aquellas de los grandes dispositivos jurdicos
globales (FMI, WTO) o a la governance without government indirectamente
practicada en las ms acreditadas agencias de rating para imponer la economa de
mercado donde todava no se haba estabilizado o fluidificado y as expandir los ciclos
donde quiera que se encuentren plenamente operativos.

Desde esta perspectiva, el Estado, en paralelo a otros sujetos de gobierno global, asume
un rol significativo en la reregulacin de los procesos econmicos en cuanto sitio
accesible de la implementacin jurdica necesaria para la apertura de los mercados, para
la territorializacin del trabajo y la atraccin de capital y capital financiero (control de
las migraciones; destruccin de derechos sociales y de las garantas sindicales), para la
negociacin de nuevos parmetros de ciudadana (inclusin, inclusin diferenciada,
jerarquizacin) capaces de desarrollarse en la negociacin entre intereses privados
ms que en la clsica planificacin poltica (SASSEN, 2006). Una posicin, sta ltima,
que otros han sido capaces de verificar, anlogamente, en referencia a otras reas de
articulacin de la governance global de los espacios organizados y delimitados por
ordenamientos jurdicos y constitucionales en vas de definitiva desnacionalizacin: la
Unin Europea (WEILER, 2003; BECK GRANDE, 2004; RIGO, 2006) o el Sudeste
Asitico (ONG, 2006).

No es una simple decadencia del Estado, entonces. Sino una reorganizacin de las
dimensiones espaciales de la poltica (GALLI, 2001) que, ms all de las grandes
metrpolis globales como hubs al interior de los cuales el mando es ejercido con el fin
de la atraccin de inversiones, capital, trabajo vivo, bienes e informacin (SASSEN
1991; ONG, 2006), utiliza la governance como instrumento flexible capaz de
articular soberana y mercado en territorios delimitados alrededor, dentro, y a travs de
los confines de los ordenamientos y capaz de utilizar los aparatos ejecutivos y
administrativos nacionales acreditados de potencialidad semiconstituyente, de
autnticas funciones de Statebuilding ejercidas, independientemente de los
Parlamentos, como simples receptoras de regulaciones y medidas administrativas
provenientes del exterior (de la Comisin Europea, en el caso de los pases del Este o de
Turqua candidata al ingreso a la UE, del FMI para muchos pases sudamericanos

8
(NEGRICOCCO, 2006); de China o de los sistemas de mando estratgicamente fijados
en las grandes global cities del Sudeste asitico, en el caso de las reas en vas de una
acelerada industrializacin en Oriente (HUI, 2003; ONG, 2006)) para organizar e
implementar, en clave no desarrollista, la economa de mercado.

En todos estos casos, vale la pena recordarlo, la respuesta neoliberal, aquella que realiza
positivamente el estado de excepcin, no suspende el rgimen de normalidad del
derecho, sino hacindolo activamente para trazar zonas en las cuales la regularidad de la
acumulacin puede ser garantizada por el derecho comercial e internacional privado,
por redes informticas y data base eficientes, por subjetividades disciplinadas al espritu
de empresa (ONG, 2006), organizndose en un nivel cuyo umbral es trazado por ciclos
de lucha operaria que han atravesado el mundo en los ltimos treinta aos: en los aos
60 en USA, en los 70 en Europa y en Latinoamrica, en los aos 80 en el ex bloque
sovitico o en Asia (HARDTNEGRI, 2000).

La governance no es simplemente el instrumento que se busca para una mayor

eficiencia en el procedimiento decisional pblico y privado. Es ms bien la solucin
organizativa a travs de la cual los dispositivos de dominio responden al desafo que
surge de las claims cuya potencia de autoorganizacin subjetiva rompe los canales de la
representacin sindical y poltica y los modos de partidos polticos o parlamentarios de
formacin del consenso. Lo que tiende a configurarse como lo ingobernable, entonces.

Son fundamentalmente dos los canales a travs de los cuales, progresivamente

emancipados del rea de gobierno entendido en sentido tradicional, el trmino
governance entra en el debate contemporneo: la discusin sobre la reforma de las
instituciones de gobierno local en los Estados Unidos, en la cual la governance es
directamente opuesta al governement; y la corporate governance de las grandes
empresas, en una perspectiva que busca definir un espacio de composicin y de
equilibrio mvil entre los intereses de los accionistas y los del management (ARIENZO,
2004).

En el primer caso, el trmino es ya utilizado en los aos 60 para describir los nuevos
modelos de gestin centrados en la concurrencia de una pluralidad de actores en la
prestacin de los servicios pblicos y en la capacidad del ciudadano, en tanto agente
racional, de elegir entre ellos de los municipios y de las administraciones locales.

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La governance urbana, al menos en los ltimos modelos de un debate que prosigue en
los aos 90 (PERRY, 1995; HJERPPE PII, 1998), constitua un proceso de
negociacin y de planificacin que involucraba actores mltiples y jerrquicamente no
homogneos (poderes pblicos, privados, tercer sector, organismos destinados a asuntos
especficos), cuya cooperacin, sobre la base de una referencia al mercado y a la teora
de la eleccin racional, es necesaria para imponer procesos acumulativos e
incrementales de policy-making (PANOZZO, 2005).

En el caso de la corporate governance, por el contrario, lo que se pone en el centro de

atencin son las tensiones que se producen en la conduccin de la empresa entre
shareholders y management a partir de los conflictos de intereses y de la asimetra
informativa que pueden volver inoperante y disfuncional los mecanismos internos. En el
centro de la discusin se ubica la definicin de la propiedad (ownership) y del control
de la organizacin a partir de procedimientos de autoregulacin reflexiva que se ubican
entre economa y derecho y cuyo propsito es volver ms transparente, ms eficaz, y
ms segura la accin de la corporation a beneficio de todos los actores involucrados
(ROSSI, 2003). De un proyecto abierto y virtualmente infinito de regulacin suave de
los shareholders institucionales se pasa, como en algunos modelos, a los stakeholders
identificados con todos los que estn moralmente involucrados en la actividad de la
empresa (lo ltimo: MRTH, 2004; GRANDORI, 2006; BOTTOMLEY, 2007).

En el primero como en el segundo caso, lo que est en cuestin es por tanto una
dejerarquizacin del mando y de la produccin normativa; un proceso cooperativo que
rompe la rigidez de la cinta de transmisin administrativa; formas de implementacin de
la regulacin local que reducen programticamente el conflicto y lo redefinen en
trminos de concurrencia de intereses (bajo el lema: to keep regulation out of
politics); la transformacin del espacio de aplicacin de la soberana o del control en
un ambiente de intereses sociales fundamentalmente opaco para el ejecutivo, cuyas
combinaciones, conexiones y colisiones no pueden ser fijadas de forma previa, y de las
cuales se trata por tanto a lo sumo de reducir la complejidad afrontando la irreductible
contingencia, la aleatoriedad; la idea de una responsabilidad colectiva del proceso
social, donde se funde la separacin entre derecho y mercado, entre lo pblico y lo
privado.

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Los modelos de la governance que entran aqu en debate extendindose
progresivamente desde los contextos originarios hacia formas de regulacin adecuadas a
los movimientos del capital global y accesibles para las instituciones policntricas,
desterritorializadas y no jerarquizables que a ello corresponden (HELD MCGREW,
2002) pueden ser reconducidos, esquemticamente, a algunas variaciones
fundamentales que giran en torno a lo que parecen ser autnticos problemas tericos.

Un primer modelo oscila entre dos versiones complementarias. La primera,

racionalista, que se apropia del concepto de governance fijndolo en la nocin de
un intercambio negociado entre actores polticos racionales y sobre la formacin de
coaliciones voluntarias para el gobierno de las relaciones entre sujetos libres
contratantes dentro de una frontera de reparto; la segunda, institucional, asume las
acciones como plasmadas en las prcticas donde los sujetos se encuentran inscriptos.
Comn a ambas posiciones es la idea de una governance como forma de regulacin
multilateral, policntrica y reticular, adecuada a un tejido de relaciones que
construyen la accin institucional como efecto de una actividad que permanece libre.
En la segunda de ambas, sin embargo, la atencin prestada de acuerdo a una suerte de
realismo poltico que tiene en Robert O. Kehoane y Joseph S. Nye algunos de sus
exponentes ms influyentes, a la dimensin institucional de la accin, a los grupos y a la
pertenencia que en ellas se sedimenta, tiene como centro de atencin una perspectiva
neo-pluralista que en el plano de las relaciones internacionales y de la governance
global rehabilita al Estado como nodo de una perspectiva de gobierno liberal y neo-
institucional (KEHOANENYE, 2001), mientras, en el plano descentrado de la forma
post-soberana de gobierno, acredita modelos neo-medievales de relaciones entre
intereses y jurisdicciones.

Un tercer modelo asume exactamente el umbral jurdico que viene expresndose en

estos trminos (CALISE, 2000). Esto hace referencia a la governance a menudo
desde posiciones que expresan un decidido conservadurismo (PARSI, 1998;
ORNAGHI, 1992) como una frmula de equilibrio que debera asumir ropajes neo-
corporativos, dada la dimensin de intereses no organizables, y por lo tanto no
representables, con procedimientos de estrecha base individualista.

La erosin del rol del Estado no dependera de presuntos factores oscuros,

aparentemente indescifrables, sino de la consolidacin de intereses fragmentarios que

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crecen al punto de imponer la reorganizacin de la jurisdiccin sobre la base de lgicas
privatistas o mercantiles muy diferentes de aquellas de la tradicin normativa
continental. La autorregulacin de los intercambios entre intereses que actan como
actores en un escenario infra y supranacional donde retroceden Estados y gobiernos
acta como una negociacin permanente referida a una jurisdiccin plural y polirquica
que funciona como catalizadora del riesgo y de la inseguridad ms que del foro unitario
de un ordenamiento jurdico duro. (TEUBNER, 1997; FERRARESE, 2000;
CASSESE, 2003).

De aqu la idea de la governance como una forma de autorregulacin que se mueve

desde abajo (y, a pesar del irenismo de la filosofa normativa, desde abajo significa
desde los intereses materiales y la viscosidad de las relaciones clientelares, de la accin
de lobbying o de la subcontratacin de la mediacin entre grupos que redefine en
sentido postdemocrtico el derecho de ciudadana de los partidos sociales (CROUCH,
2003), ms que desde abajo entendida como participacin, temo); que acta como red
de geometra variable, multinivel y/o policntrica (en el caso de preferencia imputarla a
un orden de poderes residualmente jerrquicos o, viceversa, menos reconocible sobre el
plano constitucional y decididamente ms ligado a las instituciones del mercado);
dirigida, o no, a eso que de los Estados permanece como sitios estratgicos donde
opera el enlace de las diversas infraestructuras del policymaking global; y donde hay
que reconciliar, segn la lnea imperante de armonicismo progresista, la exigencia de la
sociedad civil trasnacional, los intereses de la finanza internacional, de las grandes
corporations y de los grupos, la necesidad de mantener los standards mnimos de
redistribucin y de equidad social de las cuales el Estado slo puede, sin embargo,
hacerse cargo (KALDOR, 2003).

En general, y ms all de las diversas frmulas propuestas para el debate, la idea de una
deconstitucionalizacin y de una gubernamentalizacin de los dispositivos de
produccin del derecho que de-soberaniza el mando, lo adeca al mercado, no disemina
lo actores, atraviesa su autonoma mantenindola, sin embargo, como dato indisponible
y siempre exterior al circuito de reproduccin formal de la decisin poltica.

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3. Los escritos de Michel Foucault de mitad de los aos 70 captan con mucha antelacin
algunas de estas dinmicas y buscan trazar su genealoga (FOUCAULT, 2004a; 2004b;
BRCKLING U. - KRASMANN S. - LEMKE TH., 2000). Y no por casualidad son
ahora propuestos como eje fundamental para paradigmas interpretativos que tratan de
comprender los patrones fundamentales de la transformacin que inviste la poltica en la
poca del declive de la soberana, de la difuminacin del territorio como campo de
vigencia de los ordenamientos nacionales del derecho, de una teora de la ciudadana a
pensarse, ms all de los esquemas binarios de la inclusin y de la exclusin, en
referencia a la movilidad no controlable introducida en la dinmica migratoria o el
derecho de fuga de sujetos constitutivamente sustrados del ordenamiento fijado por
la lgica del trabajo (CHATTERJEE, 2004; ONG, 2006; MEZZADRA, 2006).

Con el trmino gubernamentalidad Foucault busca comprender la dislocacin que se

produce en el terreno de las formas de regulacin de las funciones de gobierno
centrndola sobre la elipsis definida como campo social del individuo y de los
aparatos institucionales que reconstituyen, totalizndola, la libertad de la que sus
relaciones tienen necesidad para poder alimentar el propio ciclo y continuar.

La genealoga de la tecnologa gubernamental cuya cifra especfica es pensar al

gobierno como conduccin de conductas y no bajo los esquemas abstractos de la
soberana; es decir su destitucin del corazn negro de la tanatopoltica soberanista, el
poder dar muerte, es decir, en el imperativo biopoltico de hacer crecer y multiplicar
en contra de la literatura anti-maquiavlica surge de una progresiva consumacin de la
exterioridad del prncipe respecto del circuito de la conservacin poltica que lo incluye
(BORRELLI, 1993; 2000), y del modelo de ciudadapestada (ntegramente cubierta por
la proteccin administrativa) que define un espacio disciplinar e inquirido radicalmente
diferente de la ciudadhospital de la lepra (CAVALLETTI, 2005).

La razn gubernamental incluye, vigila, cuida de hombres y cosas, contrasta la deriva

entrpica que las relaciones entre los hombre produce, salvaguarda e incrementa la
fuerza que aplica. No vive de la extraccin (de riqueza, vida, hombres) como el ciclo de
la soberana que Foucault ve desarrollarse entre el medioevo y el absolutismo
(FOUCAULT, 2004a).

13
Esta idea de una Policey del territorio donde las dimensiones del riesgo inherente a la
socializacin humana ajusta la conservacin del intercambio a la curva estadstica de los
nacimientos y las muertes, al incremento de la riqueza general, al mejoramiento de la
agricultura y la ganadera, a una intervencin administrativa microfsica y global que
tiende a fabricar las condiciones de ejercicio para una libertad econmico-poltica de la
cual depende la ampliacin de los intercambios, se consolida para Foucault en la
segunda mitad del siglo XVIII, en el cruce entre ciencia administrativa,
Polizeywissenschaften y economa (SCHIERA, 1968; MAIER, 1969; SENELLART,
1995), para alcanzar su forma madura como orden liberal de la biopoltica.

La relacin de gobierno es una relacin que se refiere a un ambiente. No a un territorio,

como lo hace la soberana. El ambiente social de las relaciones de mercado est
compuesto de variables (el juego de la demanda y la oferta, la dinmica del intercambio,
la valorizacin o la depreciacin de los recursos humanos disponibles, la concurrencia)
del todo independientes de cualquier planificacin poltica. El homo oeconomicus, que
lo habita, es un elemento intangible para el poder; debe, literalmente, ser dejado
hacer. La suya, es una accin libre que consume libertad y que quiere por lo tanto que la
libertad sea continuamente restituida. Y es esta libertad, por tanto, la que es objeto del
cuidado gubernamental.

La accin de gobierno es una accin crtica. Que se produce como optimizacin de las
condiciones de ejercicio para una libertad generalmente indisponible y sin embargo
maleable, puesto que sensible a las variaciones de las constantes fundamentales del
ambiente donde es ejercitada. La razn gubernamental no planificacin de un proceso,
sino planificacin estratgica de coordenadas generales para la libre competencia de
los intereses individuales, que traduce en el neoliberalismo al mismo trabajo asalariado
en actividad de empresa o la movilidad precaria y migrante investida subjetivamente
sobre su propia capacidad de autovaloracin (ROGGERO, 2005) se encuentra siempre
suspendida entre una carencia y un exceso (CHIGNOLA, 2004; 2006).

El gobierno debe actuar (para que el free rider pueda libremente perseguir su propio
inters en un juego correlacional abierto a las mismas condiciones para todos), pero no
debe actuar demasiado (a riesgo de invadir un espacio que no le pertenece, que le es del
todo heterogneo y que, segn la inversin caracterstica que Foucault analiza en los
escritos de los economistas americanos y austracos de los aos 30 (FOUCAULT,

14
2004b), no puede ser liberado de una autolimitacin del Estado, como en la doctrina
del derecho publico continental de comienzos del siglo XX, sino es directamente
asumido por el contrario como lugar de una inmanente autopoiesis jurdicopoltica.
(TEUBNER FEBBRAJO, 1992; TEUBNER, 1997)).

Producir libertad y no fabricar sujetos o disciplinar cuerpos, como es el caso de los

dispositivos analizados precedentemente por Michel Foucault significa no predisponer
las condiciones de conjunto porque la libertad ya existe, sino trabajar, con celeridad
incesante, para mantener abierta la posibilidad para su ejercicio individual
(BURCHELL, 1991). Significa individuar el espacio econmico en cada sujeto y
gobernar los riesgos que la libertad comporta no en referencia a esquemas universales y
anticipatorios como los del derecho, sino singularizar la responsabilidad del ejercicio.
La nueva forma de regulacin gubernamental y jurdica realiza exactamente esta
tendencia. Adhirindose a ella.

Esto significa que la misma sociedad a quien se dirigen las tecnologas

gubernamentales no puede ser delimitada reconociendo y recomponiendo los intereses
en ella presentes en una tradicional mecnica del equilibrio hecha posible por el
intercambio estandarizado de bienes, sino que debe ser producida al contrario como
sistema de mltiples empresas individuales indexadas sobre la diferenciacin de las
opciones y de las decisiones subjetivas (ROSE, 1992).

La idea del Estado social es deconstruida a partir de la idea de un riesgo que es

socializable slo en la forma del costo y que viene por lo tanto reasignado en virtud de
intervenciones de gobierno mucho ms sutiles, pero tambin de la persistencia de las
tradicionales al sujeto singular del cual debe hacerse cargo. La racionalidad
gubernamental es una racionalidad evidentemente asegurativa, del resto. Y la libertad
del agente econmico individual tematizada sobre la base de una antropologa poltica
que relee la naturaleza humana a la luz del paradigma del homo oeconomicus es algo
que es pro-ducido y constantemente reproducido no en el sentido de la fabricacin, sino
de la manifestacin, de la evidenciacin que la valoriza.

4. De ello se desprenden una serie de inversiones. Que vinculan muchos de los anlisis
de Foucault a los modelos de la governance neoliberal. La primera: la mutacin de la

15
relacin entre ser y deber, entre prescripcin y realidad. Una mutacin que trastoca la
figura contempornea del derecho. La realidad no es direccionada por la norma, sino
que la realidad misma la libertad del free rider, su comportamiento egosta, la tasa de
ilegalidad endmica que se deriva y que representa el plano con el cual la regulacin
concretamente se intercepta (ROSSI, 2003) se hace norma. Los dispositivos de
seguridad por medio de los cuales se expresa la tecnologa gubernamental no dudan en
trazar una lnea clara entre lo lcito y lo ilcito, sino que se limitan a trazar una media
aceptable entre una amplia gama de variaciones posibles de las acciones de un sujeto
libre cuya libertad debe ser constantemente incrementada. Central para el biopoder
liberal es, por consecuencia, el problema de los costos de produccin de la libertad,
no la predeterminacin jurdica de su posibilidad (BRCKLING U. - KRASMANN S. -
LEMKE TH., 2000).

La segunda, el problema de la governance se inscribe en un cuadro que modifica de

manera decisiva la relacin que el liberalismo clsico construye entre Estado y
sociedad. No se trata del retroceso, la autolimitacin del Estado para liberar un
circuito de interaccin econmica entre los sujetos, lo hemos ya sealado, sino del
mercado que es, sin mediaciones, principio de organizacin de la regulacin. Foucault
habla de un tribunal econmico permanente ante el cual el gobierno es convocado
(FOUCAULT, 2004b). Podemos aadir: es esta convocatoria ininterrumpida y sin un
foro jurisdiccional definido, la que desterritorializa e impide jerarquizar el propio
procedimiento. La vida entera de los sujetos es subsumida al mercado. Y esto significa,
que la conducta de cada uno de ellos debe ser formada, y luego iniciada, en una
praxis del intercambio y de la valorizacin, capaz de optimizar los efectos sociales
del uso que ellos hacen, autnomamente y en sentido estrictamente empresarial, de la
propia libertad. Se trata de una intervencin de compatibilizacin. Que pide derecho. El
mercado segrega normas, por as decirlo. No por deseo de legalidad, sino por necesidad
de seguridad.

La tercera: en esta inversin, cambia de consecuencia el mismo principio del que

depende la regulacin general. Esto no se encuentra en una mtica libertad originaria del
sujeto, efecto, este ltimo, de la revolucin cognitiva producida desde Hobbes y desde
el espacio de visibilidad integral formalizado en un estado de naturaleza donde la
percepcin de igualdad produce inmediatamente la libertad belicosa que anticipa la
evocacin del soberano soberano al cual hay que, para Foucault, cortarle finalmente la

16
cabeza tambin en la teora poltica, despus de haberlo hecho (al menos alguna vez) en
la prctica (FOUCAULT, 1997), sino en la libertad acomodada, organizada,
ortopedizada en trminos disciplinarios en cada sujeto singular, donde se entrecruzan
los dispositivos gubernamentales.

El sujeto no es libre, sino que es producido como libre (ROSE, 1999). Es decir,
pensado, formado, disciplinado como circunscripto a dispositivos de seguridad que
gobiernan el sistema de mercado en el que acta, adecuando sujeto y mercado a lo que
debe ser el uno en relacin al otro. El sujeto emprendedor de s no es el sujeto libre, sino
el sujeto hecho libre por tecnologas que le restituyen la posibilidad de estar en un
ambiente de otro modo riesgoso, complejo, en gran parte recorrido por tasas
inmanejables de ilegalidad, como las de los intereses y los circuitos comerciales, y que
no puede ser completamente domesticado porque es definido en la trayectoria
incomprensible y no negociable de un sujeto que debe, sin embargo, ser siempre
dejado hacer.

La diferencia entre el territorio de la soberana y la soziale Unwelt a la que se refiere

el gobierno liberal, esta exactamente en esta imposibilidad de una anticipacin
normativa capaz de neutralizar la lucha y de exorcizar el conflicto. El liberalismo, a lo
sumo, lo gobierna y lo administra. A partir de un pliegue, de una extroversin
normativa que permanece exterinterna al mercado.

Cuarta y ultima inversin: lo econmico es generalizado como esquema universal de la

analtica de las instituciones. Todas las formas de la accin relaciones sociales y
comportamientos individuales son pensados y son descifrables dentro de un horizonte
de inteligibilidad cuya grilla es definida en trminos estrictamente econmico-
polticos (BRCKLING U. - KRASMANN S. - LEMKE TH., 2000).

Y no solo. El mercado es asumido adems como autntico principio de realidad para la

proyeccin poltica de la misma accin de gobierno. La transformacin eficientista y
prestacional de la legitimidad de la cual hablamos antes, al mismo tiempo que la
produccin jurdica que implementa en trminos del mercado la negociacin entre
sujetos pblicos y privados, la proliferacin de tcnicas de law shopping y el
outsourcing de la legislacin a comit de expertos, la dependencia progresiva de la
autoridad administrativa independiente de secciones y de espacios significativos de la

17
governance global, dependen del desplazamiento que impone la sociedad de mercado
como criterio de regulacin universal y el espritu empresarial como su institucin
general.

De esto se sigue una consecuencia que me parece relevante: en la governance

postdemocrtica no est en juego una amplia distribucin/divisin de los poderes que
pueda prefigurar per se una mayor posibilidad de participacin; por el contrario, opera
tambin, si no unvocamente, un mecanismo de reparticin de la competencia y un
algoritmo de gestin de los tiempos de gobierno que acta como filtro en la formulacin
de la agenda institucional dependiendo de la cambiante constelacin de intereses
sociales y de sus contingentes relaciones de fuerza. Es a estos intereses y sus relaciones
de fuerza que hay que hacer referencia para intentar cambiar la inercia de las
transformaciones que se producen y para tratar de forzar sus ambivalencias.

Si es verdad que el cambio de los dispositivos de la representacin y del poder a los que
es posible aludir con el trmino governance es inducido por la irrupcin de procesos,
de intereses y de sujetos ingobernables y no asignables respecto a los canales de una
tradicional mecnica del consenso (la metrpoli, los flujos desterritorializados de
hombres y cosas en el espacio global, las lneas que marcan desde el interior las zonas
transfronterizas e infraestatales donde se fijan los ciclos de valor), entonces es verdad
tambin que es sobre el movimiento irreductible de la libertad que se concentra la
atencin. Y no slo la retrica por medio de la cual se busca reasignar un sentido
establecido (modelos explicativos, paradigmas institucionales, elaboraciones
normativas) a una transformacin que, en cuanto devenir, es asumida por el contrario
como lo que est en juego para decidir.

El problema, creo, es el modo en que se produce la subjetivacin de los intereses y de

los grupos. No, obviamente, el modo en que interactan en un espacio que debera
registrar el equilibrio imposible. Se trata de mantener abiertos estos circuitos de
subjetivacin. Que atraviesan los procesos autorreflexivos de la governance local y
global produciendo siempre de nuevo la diferencia entre derecho y soberana, entre lo
ingobernable como el ambiente en el cual se despliegan aleatoriamente todas las
funciones de regulacin poltica y las instituciones que limitan en cambio el propio
territorio acreditndose una ya imposible representacin general

18
Mantener abierta la distancia entre libertad y mando, entre autonoma y control, entre
ingobernable y gobierno, es la responsabilidad que, creo, corresponde asumir
polticamente, si tratamos de disolverlo, pero tambin cientficamente, si queremos
tomarlo en serio frente a la pregunta que hemos planteado para discutir, hoy, aqu.

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