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Moradia e Mananciais
Tenso e dilogo na metrpole
Impasses urbansticos, jurdicos e sociais da
moradia nas reas de proteo a mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo
So Paulo, 2006
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Diretor Prof. Dr. Ricardo Toledo Silva
Vice Diretora Profa. Dra. Maria Angela Faggin Pereira Leite
Departamento de Projeto
Chefe Profa. Dra. Heliana Comin Vargas
ISBN: 85.88126-52-4
CDD - 711.138161
07 PREFCIO
11 APRESENTAO
32 2. A QUESTO AMBIENTAL
82 7. O MINISTRIO PBLICO
82 7.1. Direitos difusos e ao do Ministrio Pblico
185 BIBLIOGRAFIA
205 EQUIPE
Prefcio
A oposio entre a moradia pobre e a sustentabilidade
ambiental uma constante nas cidades brasileiras. O processo de
urbanizao tem apresentado diversas formas de impacto ambiental
negativo: a poluio do ar decorrente da matriz rodoviarista, a
poluio dos recursos hdricos devido ao lanamento de lixo e
esgotos, a impermeabilizao do solo devido ao seu padro de
ocupao, a devastao de mangues, dunas, matas, e nascentes
devido falta de controle sobre o uso do solo. Enm a lista no
pequena. O conito que envolve moradores de baixa renda
que ocupam reas de risco ou reas ambientalmente frgeis traz
a marca de um duplo desastre. Um deles est na condio de
ilegalidade, segregao fsica, subcidadania (ausncia de direitos
como o direito cidade e moradia legal) e m qualidade de vida
urbana que afeta toda a populao que, sem alternativas, ocupa
reas inadequadas. O outro est na agresso ambiental a sistemas
que so fundamentais para a reproduo da prpria vida humana
como so os mananciais de gua, assunto de que trata este livro.
O confronto entre movimentos ambientalistas e movimentos
de moradores de reas que no deveriam ser ocupadas densamente
por construes de moradia atinge vtimas de um processo cujos
principais promotores no esto presentes no conito. Sem dvida
a resoluo do problema no est circunscrito aos limites dessa
oposio. A nica forma de defender reas ambientalmente frgeis
em meio urbano beira de rios e crregos, vrzeas, mangues,
encostas, matas oferecer uma alternativa de moradia popular
formal inserida na cidade. Mas o tema da moradia da populao
de baixa renda tem sido ignorado pelas instituies desde
faculdades de arquitetura, passando pelas administraes
pblicas, o que inclui planos diretores, at chegar ao judicirio, que
freqentemente ignora a funo social da propriedade prevista na
lei federal, quando elabora suas sentenas de despejo. O mercado
residencial privado ignora no apenas a parcela de baixa renda
da populao, que constitui maioria, como a prpria classe mdia,
parte da qual pode ser encontrada nas favelas e loteamentos ilegais
das grandes cidades brasileiras. E, baseada na vivncia emprica
que tenho com as metrpoles brasileiras, posso dizer que nenhuma
delas escapa a essa regra, nem mesmo a metrpole de Curitiba.
Esse fato mostra que no por falta de leis e de planos que essa
tragdia tem lugar. Tragdia: no d para classicar de outra forma
a condio de risco de perda de um manancial de gua que cai
por gravidade nas torneiras dos moradores de uma das maiores
cidades do mundo, caso de So Paulo, por falta de controle do
uso do solo ou por falta de ateno para com as necessidades de
moradia dessa populao.
07
O processo ideolgico de representao da cidade,
fortemente orientado pelos valores do mercado imobilirio e das
instituies que a ele se subordinam, determina a invisibilidade dos
gigantescos dramas sociais e ambientais aqui apenas lembrados.
Se no for assim, como explicar que mais de 1,5 milho de pessoas
tenham ido morar nas bacias das represas Billings e Guarapiranga,
no sul do municpio de So Paulo, sem que isso gerasse uma
reao coletiva da sociedade e das instituies?
A importncia do assunto tratado nesse livro est em
entender as tragdias social e ambiental que ocorrem nas APMs
reas de Proteo dos Mananciais da metrpole de So Paulo,
entender que sua soluo passa por uma reforma urbana e
metropolitana que articule uma poltica de terras e nanciamento
subsidiado moradia, e ir alm quando se prope uma questo:
muito bem, mas que fazer com essa populao que a est?
Diversos agentes sociais se reuniram para buscar uma
resposta a essa questo sabendo que ela no seria simples e essa
busca deveria se dar por meio de casos exemplares. A universidade,
o Ministrio Pblico, as prefeituras municipais, entidades de apoio
pesquisa buscaram, e continuam buscando, formas urbansticas,
jurdicas e ambientais que combinem direitos humanos e proteo
ambiental, com poucos recursos existentes para serem aplicados
na soluo dos problemas diagnosticados.
No podemos dizer que o trabalho chegou a qualquer
etapa denitiva. Nem mesmo a conscincia desse problema
percebida de forma clara e generalizada nas instituies pblicas
ou da sociedade civil, condio primeira para reverter o rumo da
construo dos desastres apontados. Mas trata-se de um trabalho
pioneiro que somado a outras iniciativas, tambm pioneiras que
podem ser encontradas na bibliograa, esto dando passos muito
importantes na formao de prossionais de diferentes reas de
atuao e no desenvolvimento de conhecimento.
Fui uma ativista social do Movimento contra os Loteamentos
Clandestinos da Zona Sul do Municpio de So Paulo, de 1974
at 1983. Acompanhei e assessorei os movimentos sociais de
Interlagos, zemos manifestaes, denncias e tambm trabalhos
acadmicos sobre o assunto, porque aprendi muito. Aprendi
especialmente que aquela realidade era profundamente ignorada
na academia e na prefeitura municipal. Quando fui Secretria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano da Cidade de So Paulo
(1989/1992) pudemos nos dedicar ao fortalecimento do servio de
controle sobre o uso e a ocupao do solo nas bacias da Billings
e da Guarapiranga, criando o GT SOS Mananciais em parceria
com o Governo Estadual (o GT foi extinto na primeira gesto de
Covas). O conito entretanto aumentou desde a minha chegada
naquelas Comunidades Eclesiais de Base que lutavam contra a
ditadura nos anos de 1970, at os dias de hoje. Apesar de tudo no
perdi a esperana de ver a soluo, ou pelo menos minimizao do
problema. J no somos apenas meia dzia como h 30 anos. Se
Moradia e Mananciais
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o nmero de ativistas ainda no suciente para reverter o rumo
temos que reconhecer que aumentou muito. Este esforo da Profa.
Maria Lucia Renetti Martins contribuiu para isso.
Estamos imersos e ao mesmo tempo reetindo sobre um
processo social de produo de um determinado ambiente fsico
que guarda relaes com a produo social do espao como um
todo. O tempo de mudana necessariamente lento ou como
lembra Marx:
(...) a humanidade s se prope as tarefas que pode
resolver pois, se se considera mais atentamente, se
chegar concluso de que a prpria tarefa s aparece
onde as condies materiais de sua soluo j existem, ou,
pelo menos, so captadas no processo do seu devir. K.
Marx. Manuscritos econmicos e loscos e outros textos
escolhidos. So Paulo: Abril Cultural, 1978, p. 130.
***
Moradia e Mananciais
10 tenso e dilogo na metrpole
Apresentao
A presente publicao trata de tema complexo e delicado
que emerge nas grandes cidades brasileiras, e com particular
nfase na Regio Metropolitana de So Paulo: a tenso presente
entre o lugar da moradia e a proteo das reas ambientalmente
sensveis.
No sem razo, j que o quadro observado na maioria
das grandes cidades a marcante presena de assentamentos
populares, precrios e irregulares, nos lugares ambientalmente mais
frgeis, protegidos por lei, interditados edicao, desvalorizados,
excludos da produo imobiliria formal. Nesse contexto, a questo
ambiental urbana antes de tudo um problema de carncia de uma
poltica consistente de acesso habitao de interesse social.
Isso envolve tanto aspectos relativos a nanciamento e subsdio
quanto padres de intensidade e de distribuio do uso do solo. A
construo desse entendimento relativamente ao meio ambiente
urbano e possveis alternativas para enfrentar as tenses presentes
entre a implantao de habitao nas propores necessrias e a
preservao ambiental, o debate ora proposto.
Tendo como referncia emprica a condio de precariedade
urbana e ambiental hoje presente na rea de proteo aos mananciais
ao sul da Regio Metropolitana de So Paulo, desenvolve-se
o argumento de que, no Brasil urbano do sculo XXI, a agenda
ambiental e a agenda urbana precisam necessariamente dialogar.
Precisam adotar uma viso abrangente e de mtua compreenso
dos valores que expressam e dos projetos que pretendem promover,
sob pena de, justapostas, conitantes, resultarem no aumento da
degradao ambiental e do prejuzo social.
No espao urbano os diferentes grupos sociais ou
econmicos, nos limites de sua capacidade de articulao e fora
poltica ou econmica, disputam territrios e buscam aceder a
melhores localizaes e condies urbano-ambientais e afastar-se
das inadequadas. Na disputa pelo espao urbano, os mais frgeis
na escala social so empurrados a confrontar-se com a natureza e
a avanar sobre ela.
No contexto brasileiro de capitalismo perifrico, marcado por
forte desigualdade social, os assentamentos, a condio de moradia,
representam tema central para o debate quanto s condies
ambientais das cidades. A ocupao das reas mais imprprias,
de risco, protegidas legalmente, no um quadro transitrio.
Os loteamentos irregulares e as favelas no so um incidente
passageiro no tecido urbano. So a dura e crescente realidade de
nossas cidades assim como a das maiores cidades do hemisfrio
sul. A recuperao e qualicao ambiental das reas ocupadas
por moradias precrias, com suas vrias abordagens e tcnicas,
tm necessariamente que ser incorporadas enquanto prtica
11
urbanstica numa perspectiva de Poltica Pblica. Isso signica que
tais Polticas devem contemplar objetivos e padres de qualidade
urbana e de qualidade ambiental passveis de universalizao.
Face natureza da tenso entre assentamento urbano e qualidade
ambiental, cabe ressaltar que assegurar um lugar para todos no
espao urbano no uma demanda tcnica ao estado, uma
disputa ampla, poltica, econmica e de valores no conjunto da
sociedade. Considerando que o territrio tem dimenso nita e que
a populao urbana crescente deve acomodar-se em algum lugar,
para que o espao urbanizado no avance sobre reas protegidas, e
sobre o espao natural de um modo geral, necessrio, de alguma
forma, intensicar seu uso, superar desperdcios e democratiz-lo.
Com o intuito de abordar esse tema complexo, a presente
publicao sintetiza um conjunto de informaes e reexes
produzidas a partir de pesquisas e atividades didticas e de extenso
universitria relativas rea de mananciais da Regio Metropolitana
de So Paulo empreendidas na FAU-USP. Decorre tanto dessa
frente de trabalhos especca quanto da experincia acumulada no
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos, constitudo
no Departamento de Projeto da FAU-USP, como ncleo de ensino,
pesquisa e extenso, desde 1997.
A produo que d base a este livro teve incio com uma
experincia didtica iniciada em 2000 como resposta a questes
apresentadas Profa. Erminia Maricato pelo Promotor de Justia
Jos Carlos de Freitas, ento coordenador do Centro de Apoio
Operacional s Promotorias de Habitao e Urbanismo do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo - CAOHURB. A questo colocada
foi um apelo a que a Faculdade reetisse quanto a alternativas
de recuperao ambiental de reas de assentamento irregular
de populao de baixa renda junto aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo. O desao seria estudar alternativas
tcnicas que viabilizassem o atendimento dos objetivos da Lei de
Proteo aos Mananciais (proteger a qualidade e quantidade da
gua das represas) sem o altssimo custo social da remoo dessa
populao - nica alternativa possvel dentro dos estritos termos
da lei vigente. Face ao inadmissvel custo social que representa
a expulso da populao, tanto o Ministrio Pblico quanto o
Judicirio se mostravam incapazes de dar um encaminhamento s
situaes de assentamentos irregulares e clandestinos em reas
de mananciais que lhes chegavam s mos.
A situao na rea de um ambiente fsico precrio,
legislao que no cumprida, incapacidade de soluo no
campo administrativo e, quando a questo transita para o campo
jurdico procedimento de investigao preparatrio e Ao Civil
dicilmente d conta da dinmica urbana e da velocidade com que
os processos ocorrem. Quando chega a julgamento, as sentenas,
na sua maior parte, se no plano do Direito, buscam fazer justia, na
prtica, na materialidade do ambiente construdo, no resultam, na
maioria das vezes, em soluo de efetiva melhoria ambiental.
Moradia e Mananciais
12 tenso e dilogo na metrpole
Os assentamentos populares s margens de mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo representam uma
particularidade dentro do conjunto dos assentamentos irregulares
da regio. Alm de todos os aspectos associados irregularidade,
tais ncleos acumulam um impacto ambiental amplicado pelo fato
de estarem em rea de mananciais. A eles se soma toda a gama de
assentamentos de favelas a lotes, que se localizam nas margens
de crregos e rios reas de preservao permanente, segundo o
Cdigo Florestal. Do ponto de vista jurdico, esses assentamentos
so irregularizveis segundo a legislao existente, parte dela
urbanstica, parte ambiental. Do ponto de vista social, representam
a efetiva alternativa de moradia de enorme parcela da populao.
Os problemas presentes nos assentamentos irregulares
nessas reas no se explicam nem se devem a fatores isolados,
mas a uma somatria de questes econmicas e sociais mais
amplas associadas a formas no mnimo inadequadas de tratar a
questo especca ao lado de aes altamente desarticuladas.
Com o intuito de enfrentar esse desao, iniciou-se ento
uma atividade didtica e de extenso universitria, sob forma de
colaborao entre CAOHURB e FAUUSP. O objetivo especco era
estudar essa situao e desenvolver, para casos identicados como
paradigmticos dessa condio, alternativas de ajustamento de
conduta e regularizao, propondo solues urbansticas que fossem
ambientalmente sustentveis e passveis de regularizao jurdica,
no caso de ocupaes j consolidadas - de moradia pobre, irregular
e ambientalmente inadequada. A atividade propunha desenvolver
uma abordagem ampla da questo dos assentamentos irregulares
e clandestinos, em reas ambientalmente sensveis, com seus
diferentes nveis de vinculaes estruturais, comprometimentos
e entraves, bem como alternativas de enfrentamento: referncias
para projeto aspectos metodolgicos e diretrizes de interveno.
As atividades de investigao e busca de alternativas de
recuperao urbanstica e ambiental de loteamentos tiveram
incio sob forma de uma disciplina optativa, em que um grupo
de 20 estudantes dos ltimos anos do curso de Arquitetura e
Urbanismo deveriam desenvolver tais projetos, com a orientao
de professores. Trabalhando sob forma de ateli, com intenso
suporte terico e de informaes, desenvolveram propostas para
duas reas, uma na bacia Guarapiranga, outra na Billings, ambas
objeto de procedimentos de investigao no Ministrio Pblico. Os
casos foram escolhidos em conjunto, entre docentes pesquisadores
e promotores do CAOHURB, pelo potencial de pesquisa e reexo
que propiciavam. Os estudos e projetos foram desenvolvidos, de
modo experimental, e demonstraram o potencial e interesse da
atividade, assim como a possibilidade e relevncia de incorporar
estudantes de graduao.
Ao nal produziu-se uma exposio e o conjunto de trabalhos
desenvolvidos pelo LabHab foi contemplado com o prmio Selo
de Mrito 2001, da Associao Brasileira de COHABs, atribudo
Apresentao 13
a pessoas ou entidades que, efetivamente contribuem para o
aperfeioamento, melhoria e qualidade do ambiente construdo
destinado populao de baixa renda. Os estimulantes resultados
levaram ao prosseguimento, de modo sistematizado e sob forma
de investigao. A proposta, com sua forma de trabalho, foi ento
formulada como projeto de pesquisa e submetida Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo - FAPESP, em seu
Programa de Polticas Pblicas. Aprovada, consubstanciou-se
na pesquisa Reparao de Dano e Ajustamento de Conduta em
Matria Urbanstica, desenvolvida em parceria do LabHab com
CAOHURB e co-parceria de Prefeituras da Regio Metropolitana
de So Paulo.
Legenda
Bacia da Represa
Billings
Bacia da Represa
Guarapiranga
Estrutura do Texto
Apresentao 17
prioridades urbanas e as ambientais, entre competncias das
diversas esferas de governo. Observa assim, que a viabilizao do
Direito Cidade tensiona em diversas circunstncias algumas das
formulaes vigentes no Direito Urbanstico e Ambiental. Aborda
conceitos e princpios, estabelecendo portanto, um enquadramento
para a questo dos assentamentos informais na rea de proteo
aos mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo, objeto de
todo o texto que vem na sequncia.
A segunda parte - Expanso Metropolitana e Mananciais na
Regio Metropolitana de So Paulo - traz o tema dos mananciais
metropolitanos, desde sua construo at o contexto em que
se deu a formulao das leis de proteo. Aborda os princpios
utilizados e as limitaes dos instrumentos adotados para sua
proteo. Observando o processo de ocupao da regio dos
mananciais e a constituio da irregularidade, discute a natureza
dessa irregularidade e os conitos que encobre.
A Parte III - Assentamentos em rea de Proteo e seu
tratamento institucional - discorre sobre o quadro institucional:
competncias, atribuies e prticas do Estado e dos Municpios
na proteo aos mananciais e no licenciamento e scalizao de
atividades e parcelamentos nessas reas.
Face dimenso da irregularidade dos assentamentos,
analisa-se o tema da tica dos direitos postos em questo - os
direitos sociais ( moradia digna e a um meio ambiente saudvel), o
conceito de Interesses Difusos e as atribuies do Ministrio Pblico
e do Poder Judicirio na sua defesa. Do estudo de considervel
amostra de processos e aes julgadas, referentes a situaes de
irregularidade (descumprimento da lei), e da reduzida capacidade
das sentenas em gerar melhorias ambientais ou regularizao dos
assentamentos, o olhar se volta aos procedimentos de ajustamento
de conduta.
O estabelecimento de Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) vem se apresentando em diversos casos como uma
perspectiva de minimizao de danos, ao mesmo tempo em que
busca envolver os moradores num processo de esclarecimento,
promoo e melhoria da qualidade de vida. Considerando que as
formas de interpretao, e mesmo de contextualizao do Direito,
so imprescindveis na busca da efetividade e compatibilizao dos
direitos conitantes nesses casos, busca-se na Filosoa do Direito
os fundamentos do dever de adotar a melhor soluo.
A Parte IV - Regularizao e Recuperao Ambiental -
aborda os novos instrumentos e legislao referentes proteo dos
mananciais e aes para viabiliz-la: promoo de uso sustentvel
nas reas ainda no ocupadas e recuperao urbanstica e
ambiental das reas ocupadas. Apresenta o resultado da pesquisa
prtica: concluses a partir do trabalho de projeto em ateli:
diretrizes de interveno provenientes do estudo de quatro casos
Moradia e Mananciais
18 tenso e dilogo na metrpole
na rea e projetos urbansticos para um caso especco adotado
como referncia. Para esse, foram desenvolvidas e organizadas,
segundo tipologias, diversas solues urbansticas e jurdicas, que,
atravs de desenhos e plantas, permitem visualizar o resultado
fsico e ambiental de cada uma, facilitando a compreenso da
consequncia fsico-espacial de cada tipo de opo.
A Parte V - Desenhando a Poltica Pblica - sintetiza os
produtos da Pesquisa e articula elementos que possibilitam dar
um tratamento recuperao ambiental e regularizao dos
assentamentos clandestinos e irregulares com a estatura de
Poltica Pblica, abordando a proteo aos mananciais com novos
paradigmas. Para tanto, desenvolve conceitos e princpios, que
do base integrao de poltica habitacional e gesto do passivo
urbano-ambiental, construo de uma agenda em comum.
* * *
Moradia e Mananciais
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Direitos e tenses parte I
21
1 Poltica urbana - marcos referenciais
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 23
divises poltico-administrativas. Os entes federativos, no Brasil,
so considerados Pessoas Jurdicas de Direito Pblico.
Para atender s suas responsabilidades (competncias),
cada nvel dispe de um oramento, constitudo a partir de impostos
que lhe so devidos, conforme dispe a Constituio.
Um estado federativo diferencia-se de um estado unitrio
na medida da distino entre delegao de poder funcional (admi-
nistrativo) e territorial. A delegao de poder funcional, caracterstica
do estado unitrio, implica a utilizao de normas uniformes em
todo o pas. J a delegao de poder territorial, caracterstica do
estado federativo, no contempla essa uniformidade, uma vez
que estabelece distintas competncias em termos de receitas e
encargos ela se aproxima do conceito de descentralizao.
As competncias de cada esfera podem ser: exclusivas
(funes vedadas s demais esferas) ou concorrentes (podem ser
exercidas em diferentes graus pelos diversos nveis de governo).
Em relao legislao, quando a competncia concorrente, ao
nvel inferior cabe ser supletivo, ou seja, pode acrescer condies,
desde que respeitado o estabelecido pelos nveis superiores.
A distribuio das funes pblicas entre as esferas de
governo denida a partir do critrio da natureza dos servios
prestados. Em linhas gerais pode-se dizer que tudo o que mais
abstrato, afeto ao campo da economia e varivel, cabe Unio
tanto em termos de atribuio, quanto da natureza da base de
imposio do tributo que lhe compete. No extremo oposto est o
Municpio, a quem cabe a materialidade, o palpvel e xo. Assim,
o tributo essencialmente da Unio o Imposto sobre a Renda,
enquanto o imposto tpico do Municpio o IPTU relativo
propriedade imobiliria (Imposto Predial e Territorial Urbano).
Apesar de haver competncias exclusivas, o que predomina
na estrutura brasileira so as competncias concorrentes no que
o nvel estadual o mais inespecco. As poucas competncias
exclusivas so referentes Unio e aos Municpios. Aos Estados,
compete tudo que no lhes seja vedado pela Constituio. Dentre
as exclusivas, so do Governo Federal, por exemplo, a moeda, a
diplomacia, o idioma, enquanto cabe explicitamente aos Municpios:
legislar sobre assuntos de seu peculiar interesse (a congurada
particularmente sua materialidade: cuidar do ambiente construdo
- diretrizes e controle de uso e ocupao do solo, transporte coletivo
e taxao da propriedade imobiliria).
Dentre as competncias comuns da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (art. 23) esto: zelar pela guarda
da Constituio e das instituies democrticas; cuidar da sade e
da assistncia pblica; combater as causas da pobreza e promover
integrao social. Mais especicamente vinculadas cidade
enquanto estrutura fsica constam: proteger o meio ambiente e o
patrimnio histrico, artstico e cultural; promover programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais
e de saneamento bsico. Estes ltimos so setores que necessitam
Moradia e Mananciais
24 tenso e dilogo na metrpole
grande investimento. A possibilidade de uma mobilizao mais
ampla de recursos, incluindo nanciamento e fomento de agncias
internacionais ou a articulao com o sistema Financeiro,
evidentemente esto mais na esfera da Unio. No entanto, a
especca competncia municipal de legislar sobre assuntos
de interesse local e de promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30), associada
competncia comum, conforme acima, atribuem ao Municpio
amplo potencial de ao e responsabilidade.
Isso vem gerando algumas tenses entre Estados e
Municpios, j que estes ltimos passaram a ter mais autonomia a
partir da Constituio de 1988. Tanto assim que as Leis Orgnicas
Municipais passaram a ser atribuio e responsabilidade de cada
Municpio. At ento cada Estado dispunha de uma nica Lei
Orgnica (estadual) para todos os seus Municpios. Importantes
Polticas Pblicas como Educao, Sade, Assistncia Social,
foram estruturadas j no Texto Constitucional de modo a incluir os
Municpios em seus recursos e em sua execuo.
No federalismo a cooperao entre o poder nacional e
os poderes estadual e local resulta sempre de um processo de
negociao, j que, estatutariamente, os entes so independentes.
Sua base de sustentao o federalismo scal, isto , o
estabelecimento das formas de gerao e distribuio dos recursos
scais entre as instncias de governo.
Em relao composio dos recursos de cada nvel, h
que se considerar que existe nos nveis estaduais e municipais a
seguinte situao: recursos prprios e transferncias referentes a
Polticas Pblicas especcas. Recursos prprios so constitudos
por uma parcela de arrecadao prpria e outra de transferncias
regulares com percentuais denidos pela Constituio. Sobre esse
montante, h autonomia para utilizao, apenas devendo atender
porcentagem de dotao compulsria para Sade e Educao.
A parcela de recursos vinculados a Polticas Pblicas constituda
por montantes que so transferidos de nveis superiores de
governo j com destinao prevista. So recursos carimbados
para determinados ns, com o objetivo de implementar localmente
Polticas Pblicas denidas pela Unio. o caso dos recursos do
SUS (Sistema nico de Sade) e do Fundef (Fundo de Valorizao
do Ensino Fundamental), por exemplo.
Ainda que cada ente federativo (Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal) tenha seu territrio, competncias e recursos, do
ponto de vista administrativo, o governo se organiza muitas vezes,
segundo agregaes ou subdivises desses territrios. Assim,
por exemplo, um grupo de Estados constitui a Regio Nordeste;
outro, a Amaznia Legal, e assim por diante. Do mesmo modo, a
administrao estadual em So Paulo, por exemplo, se organiza
em Regies Administrativas, como o caso da Regio de Registro
ou de Sorocaba, entre outras. As maiores cidades do Estado,
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 25
que constituem grandes reas conurbadas, constituem Regies
Metropolitanas. o caso de So Paulo, Santos e Campinas. Tm
leis especcas que as denem e que estabelecem alguns temas
que devem ser tratados de uma maneira em comum. No entanto, na
prtica, pouco diferem de simples organizaes territoriais de cunho
administrativo, j que no tm nenhuma autonomia ou independncia
poltica. Poderiam ser comparadas a um Departamento do Estado.
As regies, conforme se viu, so agregaes de Municpios
ou de Estados, que representam no s a diviso poltica do pas, mas
tambm so unidades de agregao de dados censitrios. Assim,
para que se conheam os dados de uma regio administrativa, basta
somar os dados dos municpios que a compe. Municpios grandes
so muitas vezes divididos em distritos, que so a unidade mnima
de agregao de dados que o IBGE publica. No caso do Municpio
de So Paulo, so ao todo 96 distritos. Cabe observar que, sob
encomenda, o IBGE consegue fornecer informaes por unidades
censitrias permetros menores, normalmente levantados por
um mesmo recenseador. Correspondem na cidade de So Paulo
a permetros contendo aproximadamente dez mil pessoas. Esses
limites e os dados a eles correspondentes, bem como suas sries
histricas so muito importantes para a proposio e avaliao de
Polticas Pblicas: por exemplo, para que se saiba a quantidade de
crianas em idade escolar e se possa avaliar taxas de escolaridade
e sua variao ao longo dos anos.
No entanto, nem todas as Polticas Pblicas, particularmente
as urbano-ambientais, podem ser trabalhadas a partir desses
referenciais e dessas bases territoriais. Tudo que se refere gua
se comporta segundo limites geogrcos montanhas, rios e
declividades e no segundo limites poltico-administrativos. Assim,
temas como abastecimento, esgotamento sanitrio, drenagem,
problemas de enchente, para serem trabalhados exigem outro
tipo de diviso. Com essa perspectiva, a Lei Estadual n 7.663/91
instituiu a gesto de recursos hdricos por bacias, dividindo o Estado
em 22 bacias, correspondentes a seus principais rios. Essa mesma
Lei estabelece a criao de Comits Tripartites e a obrigatoriedade
de realizao de Planos de Bacias. Os limites da Bacia do Alto Tiet
so semelhantes aos limites da Regio Metropolitana de So Paulo,
mas no coincidem.
A Lei Estadual n 9.866/97, que estabelece Diretrizes e
Normas para a Proteo e Recuperao das Bacias Hidrogrcas
dos Mananciais de Interesse Regional do Estado de So Paulo,
assume esses mesmos princpios, considerando cada sub-bacia
como unidade de planejamento e gesto.
Incorporar tais inovaes no , no entanto, to simples,
particularmente no caso da Regio Metropolitana de So Paulo. H
que se considerar que, se historicamente e na prpria Constituio
Brasileira, cabe aos Municpios promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano (artigo 30, inciso
Moradia e Mananciais
26 tenso e dilogo na metrpole
VIII), a Lei Estadual n 9.866/97 estabelece que nas APRMs (reas
de Proteo e Recuperao dos Mananciais) as diretrizes e normas
ambientais e urbansticas de interesse regional sero criadas
atravs de lei estadual (artigo 18). Ocorre que na maioria dos casos
os limites de bacias e de sub-bacias no coincidem com os limites
municipais inclusive porque o eixo de rios usualmente utilizado
como limite municipal. Assim, a compartimentao geogrca e a
compartimentao poltico-administrativa no coincidem, criando
alguns impasses de Competncia e dicultando a ao regulatria
e de scalizao. Por exemplo, a rea de mananciais do Municpio
de So Paulo encontra-se em duas diferentes Sub-bacias: Cotia-
Guarapiranga e Billings-Tamanduate.
Nessas condies, se a articulao de polticas pblicas
entre os trs nveis de governo normalmente complexa, por conta
das competncias concorrentes, no caso da gesto de bacias
hidrogrcas ainda mais complexa, j que os limites de bacias no
coincidem com os limites de municpios ou de estados, exigindo um
dilogo ainda mais difcil para que os diferentes nveis de governo
exeram suas atribuies de forma harmnica.
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 27
Popular, formado com recursos onerosos e oramentrios e
controlado pela sociedade por meio de um Conselho Gestor
paritrio, foi dos primeiros Projetos de Lei de Iniciativa Popular. Foi
encaminhado ao Legislativo em 1991, com mais de um milho de
assinaturas, mas s recentemente aprovado como Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (Lei Federal n 11.124/05). No h
ainda, no entanto, denio de uma dotao xa que o alimente.
No campo da Poltica Urbana, diversas outras iniciativas
se sucederam desde ento. A partir de 1999 a Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara de Deputados, em
parceria com o Movimento Nacional de Reforma Urbana, deu incio
realizao anual de Congressos das Cidades.
No ano 2000 o Instituto Cidadania, ento presidido por Luiz
Incio Lula da Silva, desenvolveu com especialistas e lideranas de
Movimentos Sociais o Projeto Moradia, buscando solues para o
problema habitacional incluindo servios e obras fundamentais
vida urbana: gua, esgoto, drenagem, coleta de lixo, transporte.
O projeto continha trs eixos principais de questes:
fundiria, nanciamento e institucional e propunha a integrao das
reas de Habitao, Saneamento Ambiental e Transporte. Essa
base facilitou a criao do Ministrio das Cidades, constitudo logo
no incio do governo Lula, em 2003.
A partir da foram promovidas durante o ano de 2003, com o
intuito de debater com a sociedade e formatar uma Poltica Urbana,
quase trs mil Conferncias Municipais, Conferncias Estaduais,
e nalmente a Conferncia Nacional das Cidades, em Braslia,
que elegeu o Conselho Nacional das Cidades. Conselhos desse
tipo devero ser criados tambm nos Estados e nos Municpios,
estruturando assim um sistema nacional que implemente a Poltica
Urbana Nacional, de modo articulado entre os diferentes nveis de
governo.
Na linha de Conselhos, enquanto espao de dilogo e de
orientao de Polticas Pblicas, h ainda os de mbito apenas
municipal, criados por Lei Municipal. Existem, em diferenciadas
condies de operao e efetividade e associados ou no a
Fundos de diferentes dimenses, Conselhos de Cultura, Habitao,
Trnsito e Transporte, Meio Ambiente, Poltica Urbana, alm dos
obrigatrios para recebimento de recursos federais e estaduais:
Sade, Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente. H
ainda, Conselhos relativos a grupos vulnerveis: negros, mulheres,
idosos, pessoas com necessidades especiais, com objetivo de
melhorar as condies de insero social e a qualidade de vida
desses grupos.
Assim, compreender o Estatuto da Cidade vai alm de
conhecer o que ele regula enquanto Direitos e os instrumentos
que apresenta, mas inclui tambm considerar o que pode ser
implementado a partir de suas disposies enquanto Poltica Urbana
para o conjunto do pas e para cada cidade em sua especicidade,
de modo participativo e descentralizado.
Moradia e Mananciais
28 tenso e dilogo na metrpole
Estatuto da Cidade
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 31
2 A questo ambiental
Moradia e Mananciais
36 tenso e dilogo na metrpole
Poltica urbana, poltica ambiental e o direito
cidade 3
A Constituio Brasileira de 1988 incorporou em seu texto
parcelas de um grande nmero de emendas populares, produto de
longos anos de debates e acmulo do movimento social, introduzindo
alguns aspectos denitivamente inovadores para a Poltica Urbana e
Ambiental no pas. Com percursos, origens e protagonistas bastante
distintos, cada um desses aspectos ganhou um captulo prprio. No
que se refere questo urbana, foi atribudo um captulo Poltica
Urbana, com seus artigos 182 e 183. questo ambiental, em sua
dimenso mais ampla, foi dedicado o artigo 225, que constitui o
captulo do Meio Ambiente.
Propor uma questo, construir um direito, signica atribuir-
lhe um contedo, enraizamento, e um caminho para sua conquista.
A Questo Ambiental tem como referncia diversos protocolos
internacionais, entre eles a Agenda 21, aprovada na Eco 92,
desdobrada em cada localidade como Agenda 21 Local. Seu
equivalente produzido na vertente dos assentamentos humanos,
formulado em 1996 em Istambul como Agenda Habitat, contm
menos referncias unitrias e globais, diretamente enfatizando
questes locais4. Foi talvez mais frgil na construo de uma 4 Essas agendas foram pro-
Questo j que contempla um maior nmero de aspectos e admite duzidas em encontros interna-
um entendimento francamente ambguo. Sua leitura d margem cionais promovidos pela ONU,
correspondendo, respectiva-
tanto perspectiva de ampliao de direitos sociais, apontando mente ao United Nations En-
no sentido do direito Cidade, quanto a articulaes e modelos vironment Programme e ao
de mercado para o desenvolvimento urbano, que privilegiam o United Nations Human Settle-
ment Programme.
espao urbano enquanto meio para valorizao de capital.
A efervescncia desses temas, presentes na dcada de 80,
transparece em nossa Constituio, aprovada em 1988, conhecida
como a Constituio Cidad por incluir formas de participao
e exerccio direto do poder e por seu empenho em consignar
direitos.
3 P o l t i c a u r b a n a , poltica
ambiental e o direito a cidade 41
adensamento e intensicao do uso do solo ou extenso horizontal,
bem como a distribuio dos nus das opes adotadas, seja
seriamente encarada.
Arena de Dilogos
3 P o l t i c a u r b a n a , poltica
ambiental e o direito a cidade 45
fruio de um ambiente saudvel no uma demanda ao Estado,
uma disputa ampla no conjunto da Sociedade. Se a nova safra
de Planos Diretores, participativos e sob a gide da Constituio de
1988 e do Estatuto da Cidade no enfrentarem essa questo, sero
inteis, seno papel guardado nas gavetas, como por sinal j foram
seus antecessores.
As dimenses e alcance desse debate so abordados na
presente publicao, a partir da situao de conito consubstanciada
na dimenso e amplitude dos assentamentos informais e
precrios situados na rea de proteo aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo.
Moradia e Mananciais
46 tenso e dilogo na metrpole
Expanso metropolitana
e mananciais na Regio parte II
Metropolitana de So Paulo
47
4 Mananciais da RMSP e a legislao de proteo
Contexto de Formulao
4 Mananciais da RMSP
e a legislao de proteo 51
foram denidas densidades de ocupao compatveis com a
manuteno dos mananciais em boas condies de preservao.
As densidades foram traduzidas em ndices de uso e ocupao e
com essas referncias a lei foi estabelecida, impondo restries ao
parcelamento e ao uso e ocupao do solo nas reas envoltrias
das represas. assim uma lei com objetivos ambientais mas que
adota instrumentos de controle urbanstico.
O instrumento da desapropriao, como meio de garantir a
proteo pretendida, foi dispensado em funo de seu alto custo.
Isso signica que o controle do uso e da ocupao das terras
localizadas em rea de proteo a maioria privadas cou sujeito
frgil atuao dos rgos pblicos responsveis por aprovao
de projetos e scalizao.
A Lei de Proteo aos Mananciais foi formulada como
parte de um conjunto de instrumentos esboados a partir do Plano
Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), elaborado
em 1971. Esses instrumentos buscavam a reorientao das
tendncias de crescimento e desenvolvimento urbano regional,
bem como medidas de proteo dos recursos naturais no mbito
metropolitano.
4 Mananciais da RMSP
e a legislao de proteo 53
resultantes para o cumprimento desses parmetros, teriam de
3.000 a 7.500 m2, informao que no to clara na legislao,
o que a torna de difcil explicitao e conseqentemente de difcil
aplicao.
Quanto aos usos, no entanto, a legislao admite, alm
do uso residencial, o industrial e o tercirio. Mas para a indstria,
sobrepe-se lei de zoneamento industrial, impondo maiores
restries. So permitidos usos de lazer, hortas, orestamento,
reorestamento e extrao vegetal, desde que no prejudiquem o
manancial.
Alm dos parmetros de uso e ocupao, a legislao ainda
estipulava medidas de controle do processo erosivo e de restries
ao uso de nutrientes, defensivos agrcolas e substncias txicas.
Por outro lado, inclua medidas de estmulo preservao das
matas. Para tanto, estabelecia dispositivos de bonicao para os
empreendimentos situados na classe C, admitindo a elevao dos
ndices de densidade demogrca mxima, em troca da manuteno
da cobertura vegetal, segundo um princpio de densidade bruta
equivalente, cujo clculo era estabelecido em quadro especco,
na Lei Estadual n 1.172/76.
Conseqncias da aplicao
4 Mananciais da RMSP
e a legislao de proteo 55
5 O processo de ocupao da rea de proteo
aos mananciais e a formao da irregularidade
5 O processo de ocupao da
rea de proteo aos mananciais 57
Mapa 3: Expanso da rea
urbanizada
Moradia e Mananciais
58 tenso e dilogo na metrpole
5.1. A natureza da irregularidade
5 O processo de ocupao da
rea de proteo aos mananciais 61
de articulao.
Assim como o pr prprio Urbanismo, o Direito Urbanstico,
que surge pouco depois, tem a perspectiva de melhorar o ambiente
urbano, num momento de intensa urbanizao. Enquanto o
Urbanismo desenvolve modelos, o Direito Urbanstico estabelece
as correspondentes regulamentaes, tendo ambos por objetivo
um controle funcional, sanitrio e ambiental da estrutura fsica das
cidades.
O Direito Urbanstico regulamenta relaes sociais, como
todo o Direito, mas tambm regulamenta formas. Ponto de contato
entre os saberes e procedimentos jurdicos e urbansticos, move-se
dos direitos arquitetura, operando num campo em que o domnio
dos instrumentos bastante frgil, pois o encadeamento: proposta,
ao, conseqncia, no inteiramente previsvel nem unvoco.
Tornando o quadro ainda mais complexo, no Direito
Urbanstico a relao instrumento-impacto afetada por inmeros
outros fatores como a cultura local, as condies econmicas e de
mercado, o quadro institucional-administrativo responsvel por sua
implantao e scalizao, os parmetros utilizados para avaliao.
Tambm no simples a tipicao do delito e conseqentemente
a correspondente sano e, ainda, a efetividade da sano enquanto
reparao.
A falta de tratamento conjunto de todos esses aspectos leva
a distores que causam efeitos muitas vezes exatamente opostos
aos pretendidos. A legislao referente proteo dos mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo um dos casos ilustrativos
dessa condio.
Num contexto em que as polticas pblicas so absolutamente
insucientes para promover condies adequadas e universais de
acesso e usufruto da cidade, a regra no escrita resultou sendo
a da informalidade eufemismo para designar margem da Lei.
Essa regio protegida registrou desde a dcada de setenta um dos
maiores ndices de crescimento do conjunto da cidade.
Uma sociedade que no consegue prover o mnimo
necessrio adequada condio de abrigo de parte de seus membros,
convive pacicamente com a tolerncia, como forma de provimento
desde que afastada de determinados pontos mais visveis ou
mais valorizados. Por todos esses aspectos, o Direito Urbanstico
como tambm o Direito Ambiental so talvez das reas do Direito
em que o espritorito da lei e o produto ou conseqncias da aplicao
rito
das normas sofram maior discrepncia: a cidade ilegal predomina
sobre a cidade legal. Nesses termos, os conceitos de reparao
de danos e de ajustamento de conduta, discutidos no captulo 9 -
Ajustamento de conduta urbanstica e ambiental, podem representar
importante avano e contribuio no s matria urbanstica e
ambiental, mas enquanto concepo de pena e reparao, de um
modo geral. Pode ser, talvez, uma bela luz sobre um certo cinismo
nacional encoberto pelo eufemstico jeitinho brasileiro.
da natureza do Direito assegurar direitos. No entanto, o
Moradia e Mananciais
62 tenso e dilogo na metrpole
Direito de um modo geral, e particularmente o Direito Urbanstico,
muitas vezes invocado como recurso para manuteno do status
quo em detrimento de processos de transformao que justamente
visem assegurar direitos. As transformaes, principalmente as
urbanas, acabam sendo feitas informalmente ou ao arrepio da lei.
Nesse contexto, o conceito de interesses difusos por
natureza no individualizados, pode representar uma possibilidade
sensvel de interferir construtivamente no conito entre assegurar
direitos pela manuteno do status quo e assegurar direitos ao
conjunto da sociedade, que no os tem, na prtica, reconhecidos.
Por outro lado, a prtica do ajuste de conduta urbanstica
e ambiental pode tambm representar importante campo para
experimentao tendo em vista a formulao de legislaes mais
condizentes com a realidade e a cultura brasileira do que os modelos
e formulaes produzidos em outros contextos e que por sculos
insistimos em importar com pouqussimas mediaes.
5 O processo de ocupao da
rea de proteo aos mananciais 63
a ampla questo social que embargam um melhor funcionamento
da cidade. Nesse contexto, a formulao de Polticas Urbanas no
Brasil, como nas metrpoles de pases perifricos, particularmente
da Amrica Latina, exige repensar o Urbanismo e o Meio Ambiente:
se, nas metrpoles, a funcionalidade demandada pelo setor
produtivo internacionalizado se implementa combinada a um
quadro de degradao scio-ambiental, o que se pode designar
por ecincia?
Vivendo-se sob um modelo de desenvolvimento que resulta
em ser concentrador e conseqentemente excludente, desde o
nvel local ao internacional e global, ca evidente a ambigidade
contida no termo desenvolvimento sustentvel conforme expresso
no Relatrio Brundtland Comisso Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, 1988.
O conceito expressa a crena no crescimento econmico
como parte fundamental da soluo no somente para a pobreza
mundial, mas tambm, para os prprios problemas ambientais. o
que Souza (2000) designa por tenso mais ou menos escamoteada
e dissimulada entre dois objetivos mais ou menos contraditrios: o
crescimento econmico e a proteo ambiental.
Parece central inverter a questo; na verdade o
desenvolvimento social que, priorizado, poder viabilizar um
desenvolvimento econmico ambientalmente responsvel.
Assim, o debate quanto ao Meio Ambiente e seu contedo se
mostra em franca disputa, sendo seu carter universalista bastante
questionado, como bem enfocam Sader (1992), Fuks (2001) e
Loureiro (2003).
(...) embora os conitos ambientais, no Rio de Janeiro,
possam expressar o embate entre vises do mundo
movidas por valores antagnicos e irreconciliveis, essa
oposio no tem como fundamento, de um lado, a defesa
intransigente do mundo natural e, de outro, a ideologia do
progresso. Trata-se, antes de mais nada, de uma luta em
torno do uso do solo urbano, na qual esto em disputa
valores e princpios de diversas ordens, como a qualidade
de vida e o direito moradia (Fuks, 2001, p.216).
(...) o sentido de consenso prvio e de harmonia (...) est
pautado em modelos de gesto ambiental e de padres
comportamentais de grupos e elites hegemnicas,
desconsiderando os conitos e contradies inerentes
problemtica ambiental (..) as causas da degradao
ambiental no so determinadas por fatores conjunturais
decorrentes de uma essncia ruim inerente espcie
humana ou de sua ignorncia tecnolgica, nem as
conseqncias de tal degradao advm do uso indevido
dos recursos naturais; mas sim por um conjunto de variveis
das categorias: capitalismo/ modernidade/ industrialismo/
tecnocracia (Loureiro, 2003, p.13 e14).
nesse contexto que cumpre discutir o signicado e a
Moradia e Mananciais
64 tenso e dilogo na metrpole
importncia do desenvolvimento de alternativas de regularizao e
qualicao do ambiente construdo, em assentamentos de baixa
renda nas reas de mananciais.
Desde a dcada de 50, as reas em torno das represas Atividade nutica na Billings,
so utilizadas para lazer, com diversos clubes nuticos, ncleos de Eldorado, Diadema, 1950
segunda residncia e chcaras. A partir da dcada de 70, no rastro
da oferta da indstria automobilstica e na referncia do subrbio
norte-americano, aparecem os primeiros loteamentos residenciais
fora dos limites da cidade, oferecendo um novo produto, que
procurava atrair uma populao de renda alta, interessada em
afastar-se da poluio e congestionamento da cidade, dispor de
mais espao e de um ambiente protegido.
Seguindo a rota de caminhamento dos bairros mais
Foto: Coleo Andr Mussolino / PMD
qualicados, localizaram-se a partir de eixos rodovirios, no setor
oeste da cidade. Os atrativos eram desfrutar da proximidade da
natureza, do ar puro, segurana e exclusividade, sem perder
a conexo com a cidade. Com algumas diculdades iniciais,
empreendimentos de portes e qualidade diferenciadas vo surgindo
Parque Continental, em direo a Osasco, Passrgada no eixo
BR-116, e o gigantesco projeto Alphaville, no eixo Rodovia Castelo
Branco. So grandes loteamentos com amplas reas de lazer,
cercados por muros e com portaria entrada. A partir de ento,
essa modalidade no pra de crescer.
Ganha fora a atuao do mercado imobilirio em reas
afastadas do Centro, construindo empreendimentos residenciais
ou de casas secundrias para renda alta em reas prximas s
represas ou a matas, com forte apelo publicitrio.
Se por um lado a legislao de proteo ambiental
restringe demasiadamente as possibilidades de uso e ocupao do
solo, desvalorizando a terra localizada em reas protegidas, por
outro, no impede que essas reas, uma vez agregando o valor
exclusividade, sejam super-valorizadas devido s caractersticas
naturais e paisagsticas. Essas caractersticas permitem que os
empreendedores supervalorizem seus empreendimentos, vendendo
imveis em locais afastados, por valores prximos aos do Centro.
Os casos de empreendimentos localizados em reas de
interesse ambiental e direcionados s classes com alto poder
aquisitivo baseiam-se na exclusividadee em grande investimento em
propaganda, uma vez que, no momento do lanamento imobilirio,
o preo da terra baixo por ser afastada do centro e a legislao
no permitir o mximo aproveitamento do terreno.
Assim, a ocupao de reas de interesse ambiental,
protegidas por legislao ambiental, no se d apenas atravs de
loteamentos precrios, conforme anteriormente referido. Essas
reas tm sido alvo de grandes empreendimentos imobilirios
em diversas regies do pas. Os casos mais expressivos so os
5 O processo de ocupao da
rea de proteo aos mananciais 65
localizados em reas de interesse turstico. Nesses, observa-se
que o poder pblico atua em parceria com os empreendedores,
instalando infra-estrutura e investindo em propaganda. A legislao
elemento fundamental, pois so utilizados dispositivos que
impedem qualquer outro uso que no o turstico, admitindo
intervenes para a instalao de resorts e loteamentos.
Conforme Azevedo (2004), temos assistido a uma valorizao
dos recursos naturais e de sua conservao sem precedentes na
histria. H valorizao de produtos naturais e orgnicos, e a busca
de um contato mais intenso com a natureza em atividades de lazer e
recreao,o, assim como na pr prpria escolha de locais para moradia. A
origem desta tendncia encontra-se, entre outros fatores, na constatao
quase consensual de que o meio ambiente em nosso planeta est
piorando, constatao esta que se baseia tanto na sensibilidade quanto
em evidncias cientcas. A demanda por produtos imobilirios e de
lazer que tenham como foco ambientes naturais preservados tais
como condomnios de lazer, resorts e empreendimentos ecotursticos
tem crescido bastante nos ltimos anos, em funo da tendncia de
busca de um maior contato com a natureza.
O que ocorre, no entanto, que esses empreendimentos,
ainda que dentro de todos os preceitos da lei, acabam por incorrer em
degradao ambiental e fortes impactos sociais. Ao analisar o caso
do municpio de Bertioga, no litoral de So Paulo, Comaru (2004)
e Caricari (2004) percebem que existe uma forte ligao entre os
empreendimentos imobilirios direcionados ao turismo e as condies
precrias de habitao da populao local. Nesse municpio de 30
mil habitantes, que chega a receber um nmero trs vezes maior
de pessoas em poca de temporada, 50% dos moradores vive em
favelas precrias, em reas ambientalmente sensveis.
Isso ocorre, entre outros fatores, porque os empreendimentos
no consideram os impactos que provocam na economia local,
principalmente durante o perodo de obras, quando atraem milhares
de trabalhadores da construo civil, que no tm alternativas de
moradia e se instalam como podem, de modo informal e em locais
problemticos. Alm disso, so provocados impactos no sistema
virio e nos servios pblicos, em geral.
Essa condio torna questionvel a categoria
empreendimento sustentvel, to utilizada na propaganda
imobiliria, uma vez que o loteamento pode inclusive tratar seu
prprio esgoto, mas no proporciona solues para a questo
habitacional de seus trabalhadores.
necessria a reexo sobre esse outro lado da moeda,
quando se aborda o tema habitao e meio ambiente, ou mesmo
quando se analisam os dispositivos de controle urbanstico e
ambiental. Parece claro que a dinmica imobiliria das cidades vem
reproduzindo desigualdades sociais e desastres ambientais, parte
deles assistidos pela legislao. Portanto, essa mais uma questo
a ser pensada quando se analisa a origem da irregularidade e as
formas de controle e gesto urbanstico-ambientais.
Moradia e Mananciais
66 tenso e dilogo na metrpole
Assentamentos em
rea de proteo e seu parte III
tratamento institucional
67
6 Quadro institucional - atribuies e procedimentos
relativos proteo dos mananciais
6 Quadro institucion a l 79
dessas reas extremamente precria e conta com a verdadeira
ausncia do Poder Pblico.
No caso do Governo do Estado de So Paulo, os
procedimentos de licenciamento ambiental e de loteamentos so
mais rgidos do que nas Prefeituras, que por sua vez buscam
solues alternativas para poder realizar alguma interveno de
melhoria nestas reas.
De qualquer forma, no h dvidas sobre a impossibilidade
de adequao dessas ocupaes aos parmetros legais vigentes.
O investimento em grandes remoes tambm inviabilizado pelo
seu altssimo custo social. Dessa forma, os rgos responsveis
pelo licenciamento e regularizao, ao estarem vinculados
simples aplicao da legislao de parcelamento do solo (em reas
ambientalmente protegidas), geralmente no tomam iniciativas de
interveno nestes casos, que se mantm irregulares, precrios,
mas seguem existindo.
De fato, a impossibilidade de adequao da maior parte das
ocupaes s normas vigentes, inclusive porque parte anterior
prpria lei, acaba sendo a contextura que acolhe e legitima a
falta de atuao do Poder Pblico nestas reas. Nesse sentido,
no de se estranhar que muitos tcnicos armem que a ausncia
de legislao especca para regularizao desses assentamentos
um grande entrave para atuao do Poder Pblico no vasto
territrio ocupado por loteamentos irregulares e encarem as normas
existentes como barreiras para a melhoria ambiental, mais do que
como regras especcas para o bem comum.
Cumpre ainda ressaltar que a maior parte das entrevistas
realizadas levantou problemas relativos questo de posse das
terras. No apenas cadastros desatualizados podem entravar o
processo de licenciamento de parcelamento do solo, mas tambm
a diculdade de identicao do proprietrio, imprecises e
sobreposies referentes aos limites de propriedade.
O conito entre cadastros de posse de terrenos em rea
de proteo aos mananciais bastante grande e apontado como
um dos aspectos em que pouco se v iniciativas do Poder Pblico
e, no entanto, so entraves centrais obteno de nanciamento,
inclusive para o prprio Poder Pblico (junto a agncias multilaterais),
para obteno de nanciamento para obras de infra-estrutura.
Muitos dos entrevistados armaram que a condio
existente, material e de funcionrios para o trabalho, no chega
perto do suciente para que a demanda por tarefas seja cumprida.
No s a ausncia de equipamentos, mas tambm de atualizao
tecnolgica, falta de capacitao e falta de funcionrios foram
aspectos ressaltados.
No entanto, tambm clara a avaliao de que o aumento
do nmero de funcionrios como uma ao isolada no provocaria
grandes mudanas no funcionamento institucional do setor.
Evidencia-se um problema estrutural de organizao que no se
resume questo quantitativa de funcionrios.
Moradia e Mananciais
80 tenso e dilogo na metrpole
A troca de funes entre funcionrios numa mesma instituio
e a freqente rotatividade de cargos entre funcionrios para suprir
demandas repentinas acabam dicultando a formao de equipes
consolidadas, particularmente em questes complexas como a
atuao em rea de proteo aos mananciais, que exige grande
conhecimento tcnico e do territrio e do histrico dos processos
existentes.
O eterno tema das diculdades associadas descontinuidade
administrativa quando das mudanas de gesto foi amplamente
citado pela maioria dos entrevistados, j que, dependendo do partido
ou do grupo poltico que exerce o governo estadual ou municipal,
existe uma forma de congurao das polticas pblicas que podem
resultar em grandes diferenas de atuao e at de organizao
dos rgos.
O problema da falta de atualizao de dados, lacunas e
sobreposies entre diferentes cadastros foram aspectos tambm
levantados por quase todos os rgos pesquisados, incluindo os
estaduais. A necessidade de atualizao tecnolgica um outro
tema em que houve um certo consenso entre as Prefeituras
entrevistadas.
Em sntese, o desenvolvimento desta parte da pesquisa sem
dvida reforou a imagem do que j se congurava: as sobreposies
de atribuies, ao lado da compartimentao da responsabilidade
entre regulao, licenciamento e scalizao, levam a formulaes
e exigncia de padres, condies e documentao inaplicveis
no contexto social e institucional existente, o que anal redunda na
ineccia, descrdito na lei e persistncia da irregularidade.
6 Quadro institucion a l 81
7 O Ministrio Pblico
7 O Ministrio Pbli c o 83
relativa ao parcelamento do solo, tendo por fundamento a tutela
da ordem urbanstica, que poderia ser includa na frmula outros
interesses difusos e coletivos.
A legitimidade do Ministrio Pblico na defesa do patrimnio
pblico e dos interesses coletivos, difusos e inter-individuais
incontestvel, conforme artigos 127 e 129 da Constituio
Federal e artigo 81 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Suas atribuies e funcionamento constam na Lei Orgnica
do Ministrio Pblico Federal (Lei Federal n 8.625/93) e Lei
Orgnica do Ministrio Pblico Estadual (Lei Complementar
Estadual n 734/93) (Ber, 2001, p.329).
A Lei Orgnica do Ministrio Pblico de So Paulo prev o
cargo de Promotor de Justia de Habitao e Urbanismo, a quem
atribui as funes de defesa de interesses difusos ou coletivos nas
relaes jurdicas relativas a desmembramento, loteamento e uso
do solo para ns urbanos (Ber, 2001, p. 330).
Assim, no Estado de So Paulo, especicamente na
Capital, o Ministrio Pblico conta com rea especializada para
lidar com loteamentos para ns urbanos - a Promotoria de Justia
de Habitao e Urbanismo. Nos outros estados da federao,
compete s leis orgnicas dos respectivos Ministrios Pblicos
criar promotorias especializadas. Na sua falta, essa questo pode
estar a cargo do Promotor de Justia do Consumidor, de Defesa
dos Direitos do Cidado, de Meio Ambiente.
No caso de parcelamentos do solo situados em reas de
proteo ambiental h, no Estado de So Paulo, um ato baixado
pela Procuradoria Geral da Justia para dirimir dvidas de
atribuies entre Promotores do Meio Ambiente e Promotores de
Habitao e Urbanismo. Trata-se do Ato n 55/95, de 23/03/1995
que, em essncia, traz como premissa para a atuao do Promotor
de Habitao e Urbanismo o fator ocupao para lhe atribuir a
competncia para atuar nos casos de parcelamento do solo em
que haja moradias com ocupao. Nos demais casos, em que no
haja moradores, a atribuio dos Promotores do Meio Ambiente.
A atuao do Ministrio Pblico nos casos de parcelamento
do solo urbano, na rea cvel, se d por intermdio do inqurito civil
e da ao civil pblica e, na esfera penal, no inqurito policial e na
ao penal.
Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever
provocar a iniciativa do Ministrio Pblico. Em geral, as
irregularidades no parcelamento do solo urbano chegam
ao conhecimento do Promotor de Justia por intermdio
de rgos pblicos encarregados da scalizao, que,
ao constatarem irregularidade, fazem a necessria
comunicao. Tambm freqente que a notcia chegue
por intermdio de adquirente de lote, que comparece no
atendimento ao pblico para pedir orientao ou fazer
reclamao. Organizaes no governamentais dedicadas
Moradia e Mananciais
84 tenso e dilogo na metrpole
defesa do meio ambiente igualmente costumam noticiar
irregularidades. Por vezes, o Cartrio do Registro
de Imveis quem leva os fatos ao Ministrio Pblico,
especialmente no que se refere inexecuo de obras de
infra-estrutura, pois no estado de So Paulo as Normas de
Servio da Corregedoria Geral de Justia, no item 170.2,
determinam que, decorridos dois anos do registro sem
que o loteador tenha apresentado o termo de vericao
de execuo de obras, o ocial comunicar a omisso ao
Ministrio Pblico (Ber, 2001, p.330).
Aberto e instrudo o inqurito civil, aps reunir elementos
sucientes para apurar a legalidade do parcelamento, o Promotor
de Justia poder ajuizar ao civil pblica ou proceder ao
arquivamento, se no houver fundamento para iniciar ao civil.
Poder ainda, propor um termo de ajustamento de conduta, em
que o(s) investigado(s) poder(o) comprometer-se a corrigir as
irregularidades do empreendimento, rmando esse compromisso.
O termo de ajustamento de conduta constitui ttulo executivo
extrajudicial, o que signica que, em caso de descumprimento,
o Promotor de Justia poder promover sua execuo. Tanto o
arquivamento quanto o termo de ajustamento de conduta so
sujeitos homologao pelo conselho Superior do Ministrio
Pblico.
Tendo conhecimento de que esteja havendo publicidade
ou incio de obras de um parcelamento ou de qualquer tipo de
ocupao no licenciada, o promotor de justia deve instaurar
inqurito civil e tambm acionar os rgos pblicos responsveis
para que tomem medidas na sua esfera de atuao para coibi-los.
entre eles a Prefeitura Municipal, Polcia Florestal, Polcia Civil,
Registro de Imveis.
O Promotor de Justia dispe ainda de outros instrumentos
visando a preveno do parcelamento ilegal do solo: a noticao
ao loteador para abertura de conta junto ao Registro Imobilirio
para que os adquirentes possam suspender os pagamentos ao
loteador e ali depositarem as prestaes (Lei n 6.766/79, art.
38) e a noticao ao proprietrio para ajuizamento de ao de
reintegrao na posse, no caso de invaso.
Nem sempre, no entanto, o parcelamento ilegal do solo
urbano chega ao conhecimento do Ministrio Pblico em
seu estgio inicial. Ao contrrio, muitas vezes a situao j
est consolidada, seja pela demora na comunicao do fato,
seja pela rapidez com que se d a ocupao. Infelizmente,
nesse caso, no ser possvel evitar a ocorrncia de danos,
restando ao Promotor de Justia buscar sua reparao.
A reparao do dano poder ser objeto de termo de
ajustamento de conduta, o que ocorre com freqncia nos
casos em que seja possvel a regularizao do parcelamento.
Verica-se, contudo, grande nmero de casos em que a
7 O Ministrio Pbli c o 85
regularizao no se mostra vivel, especialmente por
ausncia de ttulo de propriedade e infrao aos artigos
3 e 4 da Lei n 6.766/79, dentre as quais destacam-
se o parcelamento ocorrido em zona rural, em rea de
preservao ambiental ou de preservao de mananciais
e a ausncia de reserva de reas pblicas (Ber, 2001,
p.335).
para essa situao e nessa esfera de atuao que a
pesquisa realizada - Reparao de Dano e Ajustamento de Conduta
em Matria Urbanstica, procurou desenvolver conhecimento e
disponibilidade de alternativas, e a presente publicao busca
tornar pblicos.
Se no inqurito car evidente a ocorrncia de leso ou
ameaa de leso ordem urbanstica, ao meio ambiente, ao
consumidor ou a outro interesse difuso ou coletivo, e no havendo
soluo ou compromisso de ajustamento de conduta durante o
inqurito civil, o Promotor de Justia dever ajuizar a ao civil
pblica.
Dentre os casos em que as Promotorias de Justia de
Habitao e Urbanismo do Estado de So Paulo tm tratado,
verica-se grande nmero de ocorrncia de casos envolvendo
loteamentos promovidos em reas de proteo aos mananciais ou
reas de proteo ambiental. Tais reas, em certos casos, no so
passveis de parcelamento, em outros sofrem restries que no
foram respeitadas. Quando tais casos chegam ao conhecimento do
promotor de justia numa etapa inicial do empreendimento mais
fcil sua paralisao.
J se a situao consolidada, a grande diculdade que o
Ministrio Pblico tem enfrentado no caso de descumprimento
da obrigao de fazer, seja a obrigao de regularizar, seja a de
desfazer o parcelamento.
O Cdigo de Processo Civil determina que, nesse caso,
o Ministrio Pblico poder requerer que a obrigao seja
executada custa do devedor, ou haver perdas e danos.
Ocorre que no h interesse no recebimento de indenizao,
e sim no cumprimento efetivo da obrigao. Assim, dever
ser seguido o procedimento do cumprimento por terceiro,
previsto no art. 634 daquele Cdigo, segundo o qual terceiro
prestar a obrigao custa do devedor. Ora, como no mais
das vezes o parcelador no cumpriu a obrigao justamente
por causa do custo, ningum se habilitar a faz-lo para,
depois, no ser ressarcido. Tendo em vista tais diculdades,
no se tem notcia de nenhuma execuo de obrigao de
fazer encerrada a contento (Ber, 2001, p.339).
Por outro lado, os pedidos de condenao em dinheiro no tm
sido freqentes, at porque
(...) no acarretam modicao efetiva no parcelamento
ou na situao dos adquirentes. Contudo, tem havido
Moradia e Mananciais
86 tenso e dilogo na metrpole
alguns pedidos nesse sentido, em casos de parcelamentos
consolidados, com bices intransponveis regularizao
e cujo desfazimento acarretaria um problema social tal que
torna-se invivel o ajuizamento de ao com esse objetivo.
O pedido nessas aes costuma ser de indenizao de um
valor que ser revertido ao Fundo Estadual de Reparao
dos Interesses Difusos Lesados (Ber, 2001, p.337).
Contrariamente, no caso de lograr-se a assinatura de um
Termo de Ajustamento de Conduta, este pode representar uma
oportunidade interessante em lugar do ajuizamento da ao civil
pblica, podendo solucionar de modo mais adequado e ecaz. No
signica que a lei ser relevada, pois nem o Ministrio Pblico, nem
os demais rgos pblicos legitimados, podem fazer concesses.
O Termo de Ajustamento de Conduta equivale ao reconhecimento,
pelo causador do dano, da obrigao de repar-lo ou indeniz-lo
e prev uma sano, para a hiptese de seu descumprimento.
Normalmente contempla prazos e um processo de adequao
mas, caso os termos acordados no sejam cumpridos, a sano j
estabelecida constitui um ttulo executivo extrajudicial, passvel de
execuo imediata. Desse modo, se apresenta como procedimento
mais rpido e vantajoso para todas as partes envolvidas do que
uma ao judicial, nos casos em que, para o descumprimento da
lei, no haja previso de aplicao de sano direta (como ocorre
em parte da regulao urbanstica). O TAC no corresponde a uma
regularizao nem tampouco a uma anistia, para o que necessria
lei.
7 O Ministrio Pbli c o 87
8 Irregularidade e a justia: procedimentos,
aes e julgados
Prefeituras
As prefeituras no raro so rs nas Aes Civis Pblicas,
principalmente por omisso na scalizao (uma tera parte dos
casos analisados), sendo que em alguns casos o Procedimento
Preparatrio foi instaurado com base em documentos da prpria
Prefeitura, informando ao Ministrio Pblico a instalao de
loteamentos clandestinos em rea de Proteo aos Mananciais.
So as prefeituras que vrias vezes informam as promotorias e/ ou
delegacias a respeito das vendas irregulares de lotes e da formao
de loteamentos ilegais, instaurando procedimentos internos de
investigao e tentando a paralisao das obras pela via judicial.
Existem diculdades em se determinar a localizao exata
de certos loteamentos, vrios so reivindicados por mais de uma
prefeitura, e os procedimentos de licenciamento foram feitos, em
mais de um caso, na prefeitura que no tem a competncia para
faz-lo. Esse problema pode ser explicado a partir de algumas
realidades: a precariedade ou ausncia de mapas e documentos em
que se possa determinar com preciso os limites dos municpios,
aes demarcatrias entre os municpios, a recente emancipao
e criao de alguns deles e a antiguidade dos loteamentos, muitos
anteriores lei de proteo aos mananciais e mesmo atual
congurao dos municpios. H casos em que o material solicitado
pelo Ministrio Pblico no foi fornecido pela municipalidade por
ser inexistente ou muito extenso, e situaes em que o material
encaminhado no d conta de esclarecer as dvidas que motivaram
a solicitao.
Vrios so os casos em que o loteamento no foi aprovado
pela Prefeitura, porm outros tantos foram aprovados anteriormente
vigncia da lei de proteo s reas de mananciais, mas sua
implantao s se efetivou aps. H tambm aqueles em que a
regularizao foi promovida pela prpria prefeitura, com base no art.
40 da Lei n 6.766/79 e provimento n 02/83 da Corregedoria Geral
de Justia ou diretamente, intervindo com obras e recuperao
urbano-ambiental. Em alguns casos houve homologao de
8 Irregularidade e a justia 89
acordo.
H descrio de diculdades na scalizao por diversas
razes, entre elas, a falta de recursos humanos e/ou materiais.
Ainda assim, as Prefeituras chegam a noticar ocupantes para
que apresentem documentao, desocupem ou regularizem
sua situao, sem xito, ou ainda a noticar loteadores para que
paralisem o loteamento irregular, inclusive com ao repressiva
para remoo de assentados.
Houve posicionamento de prefeitura contra retirada com
fora policial de moradores das regies ocupadas ilegalmente,
pelo fato do direito moradia ter sido considerado direito social,
constitucionalmente protegido.
H casos em que a prefeitura, citada como r, defendeu-se
com os argumentos de que: no houve omisso de sua parte - uma
vez havendo noticao e interdio, no esto entre os deveres
do municpio as providncias de desocupao das moradias.
A cobrana do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano)
normalmente feita, sempre de forma nica - j que o parcelamento
no existe formalmente e, em diversos casos o pagamento
efetivamente feito, dividido entre os moradores do loteamento.
As situaes que se encaminharam para alguma soluo
foram anal aquelas em que, reconhecida a condio de consolidao
do assentamento, este foi includo no Plano Emergencial de 1998,
viabilizando econmica e legalmente a implantao de infra-
estrutura de saneamento. No sentido radicalmente oposto est o
caso do Jardim Falco, cuja ocupao, em 1996, a partir da venda
de parcelas ideais, foi desfeita em 1997, por fora de ordem judicial.
Em 1998, o Ministrio Pblico, com base em solicitao formulada
por parte da Prefeitura do Municpio, requereu ao Juiz a interveno
emergencial para recuperao ambiental na rea.
rgos Estaduais
Em apenas um caso o Estado foi ru em ao civil pblica e
num outro a Sabesp (Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo), o que merece destaque face freqncia com que
o Municpio comparece como ru (um tero do total analisado).
Segundo a legislao ambiental nacional (Lei Federal n 6.938/81,
art. 3, inc. IV e art. 14, 1), obrigao tanto do Estado quanto
do Municpio reparar os danos ambientais que causaram direta ou
indiretamente.
No primeiro caso, o Estado defendeu-se com o argumento
de que o Municpio responsvel pela regularizao do loteamento,
ainda que admitisse a competncia do Estado para cuidar de reas
Metropolitanas, em situaes que envolvem interesses comuns a
mais de um municpio. Neste caso, a Procuradoria do Estado parece
ter desconsiderado a responsabilidade do Estado e o interesse nas
questes do abastecimento de gua e da recuperao de reas de
manancial, afetas, no mnimo, toda a regio metropolitana, tanto
Moradia e Mananciais
90 tenso e dilogo na metrpole
quanto o fato de se tratar de legislao estadual.
A Secretaria do Meio Ambiente, por meio do DUSM scaliza,
aplicando autos de interdio e embargo; no entanto, em muitos
dos casos, quando o laudo feito, o loteamento j est em fase
avanada.
H ocorrncia em que a CETESB (Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental) autuou rgo responsvel
pelo tratamento de esgotos para que realizasse o tratamento de
todos os esgotos do municpio, inclusive da rea do assentamento
em questo, parecendo ignorar a proibio de implantao de rede
de coleta e tratamento de esgotos nas reas de proteo. Como
rgo scalizador, a CETESB tambm encaminha denncias de
loteamentos ilegais ao Ministrio Pblico.
A Secretaria de Negcios Metropolitanos (SNM) dene-
se pela regularizao daqueles loteamentos que comprovem sua
anterioridade Lei n 1.172/76 (Proteo ao Mananciais), de acordo
com o art. 58 do Decreto n 9.714/77 (regularizao com adaptao
das exigncias da Lei dos Mananciais), o que, no entanto, de
difcil caracterizao j que muitos loteamentos foram iniciados
anteriormente, mas seguiram se desenvolvendo.
Por m, foi possvel constatar que as instncias estaduais
no chegaram a produzir um modelo de regularizao destes
parcelamentos restringindo-se os encaminhamentos ao Plano
Emergencial, de 1998, j mencionado.
8 Irregularidade e a justia 91
um peloto, 300 homens, dos funcionrios do Departamento de
Obras e Proteo aos Mananciais da Prefeitura e da Promotoria de
Justia, no caso do Jardim Falco. Houve demolio de construes
e aterramento de valos e baldrames pela Prefeitura.
Polcia Ambiental
Em diversos casos h referncia atuao da Polcia
Ambiental (antiga Polcia Florestal e de Mananciais), mas em
apenas um deles mencionada autuao, no caso, de associao
de moradores por desmatamento de vegetao nativa e, no mesmo
caso, multa empresa de terraplanagem por servios de destoca e
terraplanagem em rea considerada de preservao permanente.
No foi cumprida a liminar por falta de condies materiais do
corpo policial face a uma possvel situao de confronto com os
moradores.
Polticos
Houve interveno de vereador, secretrio e prefeito na
implantao de melhorias em loteamento, mesmo sem aprovao
do Estado, do que resultou constarem como rus na ao, acusados
de improbidade administrativa.
Loteadores
Em sua maioria, buscam alguma legalidade em seus
empreendimentos. Houve at mesmo autorizao concedida
pelo Ministrio da Aeronutica Servio Regional de Engenharia.
H casos de demonstrao de esforos para legalizar seus
empreendimentos, com pedidos de diretrizes, aprovao ou
regularizao.
Moradia e Mananciais
92 tenso e dilogo na metrpole
Existem casos em que so os prprios donos da propriedade
que lotearam ou parcelaram, e aqueles em que os loteadores
eram apenas intermedirios. Foram vericadas tambm situaes
em que o loteador, no sendo proprietrio, d entrada em ao
de usucapio ao iniciar o parcelamento. H ainda casos em que
associaes de pessoas com interesses comuns compraram
coletivamente o terreno para parcelar entre seus associados.
Tambm ocorrem associaes apenas de fachada, que agiram
como imobilirias, apenas viabilizando a compra por um grande
nmero de interessados sem qualquer vinculao.
No foram raras as aes penais pelo crime descrito na Lei
Federal n 6.766/79 (parcelamento irregular), mas no se conseguiu
vericar nenhum caso de condenao, pelas diculdades de
encontrar o responsvel, pela demora das demandas, pela extino
da punibilidade.
Ministrio Pblico
Abrindo inqurito civil, o Ministrio Pblico ocia os rgos
responsveis pelo licenciamento e scalizao dos loteamentos
nas reas de proteo aos mananciais, especialmente Prefeitura
e DUSM, requerendo informaes especcas sobre o tipo e
qualidade da ocupao.
Nos casos analisados de Aes Civis Pblicas a atuao
repressiva, seguindo a lgica da Lei de Proteo aos Mananciais
e do Cdigo Florestal. Os principais pedidos (includos sempre os
de praxe procedncia da ao, nus de sucumbncia e despesas
processuais) identicados foram:
- Liminarmente a realizao de estudo para averiguar o grau de
risco a que estavam expostas as casas, se a vida dos moradores
corria risco, e se era necessria a remoo de algumas delas;
- Liminarmente, ao municpio, foi requerida a contagem e
cadastramento das residncias existentes nos lotes em determinado
prazo;
- Suspenso da comercializao de lotes do empreendimento e, em
alguns casos, em rea reservada para construo de equipamento
pblico;
- Proibio de se fazer qualquer publicidade/ propaganda para
venda dos lotes;
- Paralisao imediata de toda e qualquer obra ou servio que
estivessem sendo efetuados;
- Proibio instalao de redes de infra-estrutura no loteamento
(abastecimento de gua, energia eltrica, rede de coleta de
esgotos, pavimentao, sistema de telefonia). Em situao em
que houve a instalao de servios de abastecimento de gua
esta foi considerada ilegal e foi aberto inqurito para apurao da
responsabilidade;
- Pedido de compelir a municipalidade a exercer seu poder de
polcia, apreendendo material de construo que fosse encontrado
8 Irregularidade e a justia 93
nos loteamentos e impedindo novas ocupaes, colocando cartazes
de aviso;
- Restaurao, pelos loteadores e/ou prefeitura, do estado primitivo
do imvel, retirando do local demarcaes de quadras, lotes e as
residncias neles construdas, vias de circulao e qualquer vestgio
do parcelamento em determinado tempo, com uso de fora policial
para retirada de novos invasores;
- Descanalizar ou desconnar os crregos situados na rea;
- Condenao da prefeitura e do loteador, em diversos casos, por
responsabilidade solidria, para reparao de dano ambiental
causado, com replantio de mata ciliar e cobertura vegetal nas
margens de crregos, e em demais reas de preservao
permanente;
- Imposio aos loteadores que indenizassem os prejuzos que
decorreram das demolies e desocupaes para os adquirentes
dos lotes;
- Exigncia aos loteadores de que restitussem as quantias pagas
pelos imveis aos compradores, e os indenizassem por perdas e
danos, cabendo a esses, no entanto, pleitear os valores em aes
prprias;
- Expedir ofcio ao cartrio de registro de imveis para que no
procedesse a qualquer registro de partes ideais referentes rea
do loteamento ou tomasse conhecimento da ao;
- Multas para aqueles que descumpriram dispositivos legais,
destinando os recursos ao Fundo Estadual de Reparao dos
Interesses Difusos Lesados;
- Desconsiderao da personalidade jurdica da Associao (quando
responsvel pelo loteamento), para responsabilizao solidria dos
seus scios;
- Aquisio de rea de compensao, situada na mesma sub-bacia
hidrogrca, de tamanho equivalente ao exigido pela legislao
para a quantidade de unidades residenciais construdas no local e
sua averbao como rea no edicvel;
- Saneamento das irregularidades do loteamento, regularizando-o
de acordo com a Lei Federal n 6.766/79 e exigncias dos rgos
competentes.
Foram encontrados casos em que houve o reconhecimento
das diculdades da administrao pblica em coibir o adensamento,
reconhecendo a necessidade de implantao de melhoramentos
de infra-estrutura, de acordo com a sensibilidade da rea. Esse
tipo de situao levou assinatura de Termos de Ajustamento ou
de Acordos, sendo que um deles previa a reticao de registro
imobilirio. Houve tambm, como alternativa, pedidos subsidirios,
emergenciais, como por exemplo: promover a remoo e alojamento,
em outro local, das famlias residentes nas reas de risco ou
nas que oferecessem perigo s suas vidas e integridade fsica -
conforme apurao em laudo tcnico. Houve ainda, caso de Ao
Civil Pblica, em que aps alguns anos sem que se concretizasse a
comprovao de regularizao de loteamento, o Ministrio Pblico
Moradia e Mananciais
94 tenso e dilogo na metrpole
recorreu ao Juiz a converso da execuo da obrigao de fazer
em perdas e danos. O Juiz expediu sentena nesses termos.
Por m, cabe notar que no campo da atuao do Ministrio
Pblico, a adoo de alternativas e solues para equacionamento
das situaes denunciadas de assentamentos irregulares, e que
so objeto de Procedimentos de Investigao, est diretamente
relacionada estrutura e condies de trabalho de cada promotor,
presente nas comarcas visitadas. Nas comarcas onde a atuao
do promotor mais concentrada, isto , onde alm das causas de
Habitao e Urbanismo o promotor acumula outras competncias,
quase no foram identicados padres e alternativas para regularizar
os assentamentos. J nas comarcas onde o promotor apresenta
uma atuao exclusiva na rea de Habitao e Urbanismo e Meio
Ambiente, foi possvel identicar uma amostragem signicativa
de padres e alternativas para solucionar as questes relativas
aos assentamentos localizados de forma ilegal em reas de
mananciais.
No entanto, cumpre ressaltar que os encaminhamentos
capazes de produzir alguma soluo qualicada ambiental
e socialmente so raras excees, ainda que sejam todos
rigorosamente is s determinaes legais. Essa constatao
s refora a pertinncia da questo que deu origem ao trabalho
que esta publicao apresenta: a busca de alternativas tcnicas
e solues urbanstico-ambientais que permitam concretizar o
esprito da lei de proteo aos mananciais.
Juiz/ Desembargador
Em alguns casos foram deferidos pedidos de fornecimento
de gua, energia eltrica e telefonia, uma vez demonstrada a
existncia de esforo dos envolvidos por encaminhar alternativas
no sentido da regularizao.
Os peritos nomeados pelos Juizes tm diculdade de
trabalho por falta de pagamento prvio de seus honorrios, pelo
trabalho ser extenso e de grande complexidade e pela demora na
entrega de documentos solicitados (levantamento planialtimtrico,
memoriais descritivos das glebas); em vrios casos foram
substitudos seguidas vezes.
Vericou-se situao em que, comprovada a anterioridade
lei de proteo aos mananciais, o Juiz manifestou-se a favor
da regularizao, atrelando-a ao licenciamento na CETESB e
aprovao na Secretaria de Negcios Metropolitanos - o que
equivale, na prtica, no regularizao, dada a impossibilidade do
existente adequar-se ao exigido. Noutros casos, o Juiz acabou por
solicitar a citao de todos os moradores do loteamento para integrar
a relao processual, o que tambm inviabilizou o processo.
Em outra situao, em que os associados loteadores foram
condenados ao pagamento a ttulo de ressarcimento de danos, no
houve acolhimento pelo Juiz de pedido do MP para utilizar a quantia
8 Irregularidade e a justia 95
depositada, no custeio de projetos de recuperao e adequao e/
ou em sua execuo. O dinheiro foi depositado no Fundo Estadual
de Reparao dos Interesses Difusos Lesados e a irregularidade e
prejuzos ambientais seguem intocados.
Houve proposta em sentena, de que a eventual
impossibilidade registrria fosse resolvida mediante usucapio
individual ou coletivo, sob responsabilidade e nus do loteador, de
acordo com o artigo 10, 2 do Estatuto da Cidade.
Analisando-se o conjunto de casos, verica-se que dentre
esse representativo grupo, o que inicialmente chama a ateno que
situaes urbansticas e scio-ambientais absolutamente dspares,
com impactos muito diferentes passam por enquadramentos muito
semelhantes. As situaes identicadas variam de um caso de
subdiviso de lote de seis mil m em parcelas menores, ao loteamento
de uma gleba de trs milhes de m. So, em nosso quadro legal,
igualmente enquadrados enquanto desrespeito lei e igualmente
sujeitos a ao penal. Pior: a identicao de responsveis e
instalao de ao penal ocorreu com maior freqncia justamente
nos casos referentes a reas menores.
Dentre os 23 casos estudados, oito so ainda Procedimentos
Preparatrios ou Inquritos. Os demais quinze, so Aes Civis
Pblicas. Nessas, em quatro dos casos houve a instalao de ao
penal; no entanto, em nenhum deles, por diferentes razes, chegou-
se s ltimas conseqncias.
Por outro lado, o estabelecimento de Termos de Ajustamento
de Conduta, ou homologao de acordo, ocorreu em cinco casos,
trs deles envolvendo as respectivas Prefeituras Municipais
permitindo vislumbrar alguma perspectiva de soluo, ou no
mnimo de reduo dos danos, caso se efetivem investimentos.
Nos demais acordos, feitos com loteadores e compradores, resulta
penhora de parte da rea e pagamento de indenizao que termina
depositada no Fundo Estadual de Reparao dos Interesses
Difusos Lesados, sem qualquer repercusso positiva sobre a rea
parcelada irregularmente, onde, por denio os interesses difusos
foram desrespeitados.
Notas de esclarecimento
15 Os tpicos contidos nos roteiros, propostos pela Promotora Cludia
Ber e levantados pela pesquisadora Advogada Mariana Mencio, foram
basicamente retirados das determinaes contidas na Lei Federal n
6.766/79, com alteraes feitas pela Lei Federal n 9.785/99, que trata
do parcelamento do solo urbano. As anlises abordaram os seguintes
aspectos: titularidade da gleba loteada; caractersticas de infra-estrutura
presentes no loteamento; viabilidade fsico/espacial da rea onde o
loteamento foi construdo; existncia ou no de aprovao junto aos
rgos Municipais e Estaduais; existncia de sentenas ou termos de
ajustamento de conduta, como formas de apresentar alternativas jurdicas
de regularizao dos assentamentos; ou at mesmo se existiu forma de
punio penal sobre o loteador, responsvel pelo surgimento desta forma
precria de assentamento humano. Alm disto, cada roteiro apresentou em
Moradia e Mananciais
96 tenso e dilogo na metrpole
sua primeira pgina um levantamento estatstico efetuado nas Comarcas,
na rea de habitao e urbanismo, com o intuito de identicar a quantidade
de aes e procedimentos levados a conhecimento do Ministrio Pblico.
O perodo a que se referem as informaes o primeiro semestre de 2003.
Essas chas de levantamento constam do Relatrio de Pesquisa: Inquritos
em Direitos Difusos: a presena do tema assentamentos populares
irregulares em reas de mananciais no Judicirio, nas Promotorias
de Justia de Habitao e Urbanismo, nos Registros de Imveis e nos
rgos Licenciadores, de autoria de Mariana Mencio, advogada, bolsista
de treinamento tcnico da pesquisa Reparao de Danos e Ajustamento
de Conduta em Matria Urbanstica, FAUUSP, 2003, apoio FAPESP.
Esse mesmo levantamento constituiu a base emprica da Dissertao de
Mestrado de Cludia Maria Ber: Legislao Urbanstica: a norma e o
fato nas reas de proteo aos mananciais na Regio Metropolitana de
So Paulo. So Paulo, FAUSP, 2005 (orientadora: Maria Lucia Renetti
Martins).
8 Irregularidade e a justia 97
9 Ajustamento de conduta urbanstica e ambiental
9 Ajustamento de conduta
urbanstica e ambiental 99
para quem a execuo, a continuidade e a eccia dos servios
pblicos constituem imperativos absolutos. Por isso se diz que,
sendo outorgado para satisfazer interesses indisponveis, todo
poder administrativo tem para a autoridade um carter impositivo,
convertendo-se, assim, em verdadeiro dever de agir (Meirelles,
1999).
Para Bandeira de Mello, existe o dever jurdico de praticar,
no qualquer ato dentre os comportados pela regra, mas, nica
e exclusivamente, aquele que atenda com absoluta perfeio
nalidade da lei, para que sempre seja adotada a deciso
pertinente, adequada sionomia prpria de cada situao,
tendo em vista atender a nalidade que inspirou a regra de direito
aplicanda (Bandeira de Mello, 1992, p.33 e 36).
O administrador s livre, verdadeiramente, para, no caso
concreto, decidir entre duas ou mais solues igualmente aptas
a atender a nalidade legal, na sua plenitude (Bandeira de Mello,
1992).
A legislao incidente nas reas de proteo ambiental da
RMSP - Lei Federal n 6.766/79, sobre loteamentos e Lei Federal
n 4.771/65 Cdigo Florestal, Leis Estaduais n 898/75 e n
1.172/76 - Poltica de Proteo dos Mananciais do Estado de So
Paulo, Decreto Estadual n 9.714/77 (referente regularizao
com adaptao das exigncias da Lei dos Mananciais) e Resoluo
SNM-093/85 (permitindo, nos termos do artigo 40 da Lei Federal n
6.766/79, a regularizao de loteamentos implantados anteriormente
lei), alm do artigo 180 da Constituio do Estado, mais as Leis
de Uso e Ocupao do Solo de cada um dos municpios da rea,
no que se referem possibilidade de regularizao do que foi feito
em desacordo com a lei, no prexou, em termos absolutos, qual
deve ser a modalidade de regularizao. Apesar disso, a avaliao
abstrata dos interesses incidentes no caso de assentamentos
irregulares de habitao de interesse social permite armar que a
convalidao dos parcelamentos , em princpio, mais til para a
sociedade e para os seus habitantes, devendo ser eleita, quando
for vivel.
Discorrendo, genericamente, sobre os atos administrativos
constitudos de modo irregular, Bandeira de Mello expe argumentos
da maior relevncia:
Dado o princpio da legalidade (...), a Administrao no
pode conviver com relaes jurdicas formadas ilicitamente.
Donde, dever seu recompor a legalidade ferida. Ora, tanto
se recompe a legalidade fulminando um ato viciado, quanto
o convalidando. de notar que esta ltima providncia tem,
ainda, em seu abono o princpio da segurana jurdica,
cujo relevo desnecessrio encarecer. A decadncia e
a prescrio demonstram a importncia que o Direito lhe
atribui. Acresce que tambm o princpio da boa f - sobrepe-
se ante atos administrativos, j que gozam de presuno de
legitimidade - concorre em prol da convalidao, para evitar
Moradia e Mananciais
100 tenso e dilogo na metrpole
gravames ao administrado de boa f (Bandeira de Mello,
1992, p. 171 e 172).
Embora concebida especicamente para o aproveitamento
dos atos irregulares praticados pela prpria Administrao, essa
doutrina tambm pode ser aplicada aos seus comportamentos
omissivos. De fato, quando no tenha impedido os atos invlidos
de particulares, que devesse evitar, a Administrao se pe na
mesma contingncia de recompor a legalidade, tarefa que deve
desempenhar do modo socialmente mais til, respeitando o
princpio da segurana jurdica, a boa-f dos administrados e a
22 Idem nota 21.
legtima conana com que estes encaram as funes estatais22.
9 Ajustamento de conduta
urbanstica e ambiental 101
socioeconmica da populao e as ambientais (inciso XIV).
Ocorre que o problema a ser enfrentado nas reas de
mananciais irregularmente ocupadas envolve na verdade um
conjunto muito mais amplo de questes, com dimenses polticas,
econmicas, sociais e ambientais, onde contemplar a proteo da
moradia e conjuntamente a do meio ambiente o grande desao.
Conforme se pde observar no captulo 8 - Irregularidade
e a Justia, o tratamento dado na esfera institucional e jurdica
aos assentamentos irregulares pouco conseguiu equacionar
relativamente s condies concretas. Praticamente no existem
precedentes de regularizao urbanstica e/ou registrria em reas
de proteo a mananciais. Tambm a aplicao rigorosa das leis,
levando ao desfazimento do loteamento, no vem ocorrendo - foi
observado em um nico caso.
Nesse sentido, a pesquisa realizada procurou aprofundar o
conhecimento sobre as possibilidades de ao do Ministrio Pblico
e das Prefeituras Municipais a m de evitar a condio inslita da
existncia de uma srie de Aes cuja execuo no tem viabilidade
social e poltica, pois implicaria na remoo da maior parte dos
assentamentos. O que procura vislumbrar alternativas que evitem
os desgastes sociais das populaes, j pauprrimas de recursos,
e os desgastes urbano-ambientais a que est sujeita toda a cidade,
dependente do abastecimento de gua dos mananciais.
O Termo de Ajustamento de Conduta, previsto na Lei da
Ao Civil Pblica - n 7.347/85, o instrumento que mais atende
a essa necessidade de conjugao de direitos e de melhorar a
celeridade processual de causas complexas, sem abrir mo das
possibilidades de execuo direta, sem processo de conhecimento,
j que tem eccia de ttulo executivo extra-judicial. Trata-se do
reconhecimento, de cada parte que se compromete, de que teve,
de alguma forma, responsabilidade na ilegalidade e que, juntos,
devem chegar a um entendimento e a aes de recuperao, que
seriam praticamente impossveis sem esse compromisso.
Moradia e Mananciais
106 tenso e dilogo na metrpole
Regularizao e parte IV
recuperao ambiental
107
10 Proteo dos mananciais e regularizao de
assentamentos
Mapa 4: Sub-Regies
do Comit de Bacia
Hidrogrca do Alto Tiet
Fonte: Lei Estadual n. 9.866/97 - Uma nova poltica de Mananciais, Secretaria de Estado
do Meio Ambiente (CPLA/GTLPM), 1998, p.11.
10.3. Em sntese
Limite
imite da microbacia
Moradia e Mananciais
134 tenso e dilogo na metrpole
11 Conceitos de proj e t o 135
Situao na micro-bacia
Moradia e Mananciais
136 tenso e dilogo na metrpole
Situao fundiria
Condies scio-econmicas
a) Empregos e renda
1. Renda familiar (em faixas de salrios 3. Prosses mais citadas pelos homens
mnimos - sm) total de indivduos pesquisados: 112
total de famlias pesquisadas: 65 - 29,5% ajudante;
- 3,1% renda de 1/2 a 1 sm; - 25,0% pedreiro;
- 10,8% renda de 1 a 2 sm; - 23,2% catador de lixo;
- 20,0% renda de 2 a 3 sm; - 8,0% motorista;
- 27,7% renda de 3 a 5 sm; - 7,1% autnomo;
- 26,2% renda de 5 a 10 sm; - 7,1% aposentado.
- 3,1% renda acima de 10 sm;
- 3,0% no tem renda / no declarou.
2. Vnculo empregatcio 4. Prosses mais citadas pelas mulheres
total de indivduos pesquisados: 388 total de indivduos pesquisados: 137
- 24,7% sem informao; - 58,4% dona de casa;
- 20,9% formal (carteira assinada); - 24,1% empregada
empregada domstica;
- 30,7% informal (sem carteira assinada); - 10,2% catadora de lixo;
- 23,7% desempregado. - 7,3% auxiliar.
7. Servios de Sade
- 57,4% utiliza os servios da UBS Eldorado;
- 16,3% utiliza Pronto Socorro Central;
- 11,9% utiliza Hospital Pblico.
c) Condies de moradia
8. Condio de uso 10. Compra do imvel 12. Infra-estrutura
- 54% prprio; - 51% sem informao; Esgoto:
- 30% cedido; - 26% contrato individual; - 77% fossa;
- 9% ocupado; - 12% sem contrato; - 13% cu aberto;
- 6% alugado; - 11% contrato coletivo. - 10% vala.
- 1% outros.
Destino do lixo:
9. Usos no lote* 11. Principais problemas - 48% queimado; * Obs. Criao e cultivo, na maioria
total pesquisado: 219 total pesquisado: 702 - 36% lixo; dos casos, para consumo prprio.
- 16% cria animais; - 26,8% falta de infra-estrutura; - 15% cu aberto;
- 16% cultiva verduras; - 22,8% diculdade de acesso; - 1% enterrado.
- 8,2% cria animais - 14,1% fumaa;
e cultiva verduras; - 13,2% difcil acesso aos
- 59,8% no cria ou servios pblicos; Provenincia da gua para
cultiva. - 12,8% mau cheiro; consumo
- 10,3% falta de segurana - 66% caminho SANED;
- 27% poo;
- 7% outros.
11 Conceitos de proj e t o 139
Desenho Urbano
32 Dentre o conjunto de projetos Abordadas a condio da micro-bacia, a legislao
desenvolvidos para o Stio Joaninha incidente e a ocupao real, a situao fundiria e as condies
por equipes de alunos entre 2001 e
2003, foram selecionados aqueles scio-econmicas da rea, cabe ento discutir o que o propsito
que melhor expressavam cada uma de proteo da represa e recuperao ambiental do assentamento
das diferentes concepes. A estru- pode implicar em termos de desenho urbano.
tura de organizao segundo linhas
de abordagem foi desenvolvida por
Focando-se a interveno enquanto desenho urbano apenas
Isadora Tami Lemos Tsukumo, pes- na rea do loteamento Stio Joaninha, o espectro de projetos
quisadora bolsista de Treinamento desenvolvidos no mbito da pesquisa, apresentados a seguir, foi
Tcnico. A sistematizao inicial
dos desenhos (2003) deveu-se a
agrupado em distintas linhas de abordagem, caracterizadas em
Andrea Villela; os desenhos em funo do partido bsico de interveno, que expressam32. Alm
forma padronizada a Andr Lopes dessas propostas focadas na recuperao ambiental de rea
do Prado (2005) e a arte nal a Ana
especca do loteamento (Sitio Joaninha), foi desenvolvido um
Paula Guimares Pereira (2006);
todos bolsistas de Iniciao Cient- projeto conceitual, genericamente aplicvel, como uma das formas
ca vinculados pesquisa. possveis de preservao/utilizao de reas desmatadas, mas de
ocupao incipiente.
Para caracterizar as diferentes linhas de abordagem,
foram consideradas suas formulaes relativamente ao partido
33 O conceito de edicao conso-
adotado frente aos seguintes aspectos: manuteno das famlias
lidada envolve a anlise das condi-
es fsicas da edicao (materiais na rea; manuteno das edicaes consolidadas33, desenho
construtivos, implantao segura, urbano (desenho do sistema virio, disposio de lotes, disposio
condies de salubridade), alm do de conjuntos multifamiliares com reas comuns)34, tipologias
tempo de moradia da famlia, e a
no localizao em reas de risco habitacionais propostas para as novas edicaes (casas
e em reas de primeira categoria, isoladas nos lotes, conjuntos multifamiliares horizontais, edifcios
segundo a legislao. multifamiliares verticais, combinao de tipologias, etc.).
Tratou-se de desenvolver investigaes sob forma de
34 Em relao ao desenho urba-
desenho, que discutissem ndices e padres urbansticos. O ponto
no, evidente que os projetos de
uma mesma Linha no seguem
de partida o conjunto de formas espaciais e no ao contrrio,
exatamente os mesmos padres, o que permite que se visualize o signicado de cada padro de
havendo variaes e combinaes densidade, de taxas de ocupao e de aproveitamento, de condies
de solues.
de permeabilidade.
Alm desses aspectos, os projetos contemplam propostas
relacionadas a outros temas que, contudo, no foram sucientemente
explorados a ponto de delimitarem outras linhas de abordagem. So
aspectos relativos a: infra-estrutura propostas para abastecimento,
esgotamento sanitrio, pavimentao, drenagem, que no podem
ser resolvidas de maneira convencional, nos padres mais usuais;
formas de conteno da mancha urbana e controle da ocupao;
organizao comunitria e formas de gesto, ressaltando sua
importncia para a viabilidade dos projetos; propostas para a
recuperao das reas desmatadas e para preservao das reas
que ainda no sofreram interveno, com correspondentes formas
de gesto.
Nesses termos, as linhas de abordagem foram organizadas
em quatro grandes grupos:
36 Considerando-se a mdia de 3,9 Dentre as diversas linhas, cabe destacar alguns aspectos.
habitantes por domiclio, conforme Assim, por exemplo, o projeto que inclui maior nmero de novas
identicado em: DIADEMA, Prefei- unidades o da Linha 3. Apesar de assumir a permanncia de
tura. Pesquisa sobre o Stio Joani-
moradores no local, refaz integralmente, ou quase, o assentamento,
nha. Tabulao de Dados. Diade-
ma, 2001. partindo do terreno praticamente como se ele estivesse vazio, tendo
total liberdade para propostas de urbanizao e arquitetura. Pode
37 Densidade habitacional: refe- ser considerado mais como um exerccio de visualizao de formas
re-se estritamente rea ocupada possveis de um assentamento ambientalmente mais adequado, do
por uso habitacional (includos cir-
culao e reas complementares:
que uma proposta de interveno em si. um exemplo dos projetos
lazer, equipamentos locais). No realizados pela primeira turma que trabalhou com a problemtica,
se indica na presente tabela a den- em 2001. Naquele momento, houve o primeiro contato com o
sidade bruta, pois os projetos tra-
balharam com limites diferentes:
tema, focando o trabalho nas discusses acerca da formao da
desde a estrita ampliao da rea irregularidade e do reconhecimento da realidade dos mananciais,
vinculada ao loteamento aos 58ha bem como da visualizao do desenho urbano correspondente aos
necessrios para que a populao
ndices urbansticos da legislao. Tambm foi muito discutido como
do Stio Joaninha correspondesse
densidade hoje exigida pela legisla- chegar a uma proposta de desenho e parmetros de ocupao que
o (projeto 04), at o envolvimento desfavorecessem a progressiva expanso dos assentamentos.
da totalidade da micro-bacia, o que
Nos anos seguintes, devido ao acmulo de experincia
inclui outros assentamentos j im-
plantados, com diferentes nveis de gerado pelos Projetos anteriores, muitos grupos passaram a
consolidao e densidade (projeto trabalhar na perspectiva de mudana da legislao e inclusive
05). As reas no ocupadas com de que os projetos servissem de referncia ou de teste para essa
uso habitacional tm, nos diversos
projetos, diferentes propostas de mudana. Isso possibilitou maior liberdade para as proposies de
utilizao, buscando usos e formas desenho, bem como um tratamento menos impactante em relao
que sejam compatveis com a pre- realidade do loteamento.
servao do manancial e, de algum
modo, favoream a conteno da Do ponto de vista da consolidao das habitaes
expanso urbana. existentes, os projetos da Linha 2 foram os mais incisivos
praticamente 40 % de consolidao. Apresentam proposta de
Moradia e Mananciais
144 tenso e dilogo na metrpole
composio entre conjuntos horizontais e verticais, inserindo-os na
malha original do loteamento. Alm disso, criam novos lotes atravs
da subdiviso de terrenos desocupados, gerando uma diversidade
interessante de solues para habitao.
J os Projetos da Linha 1 tiveram como ponto de partida
a concentrao da ocupao exclusivamente na rea mais densa
do assentamento, liberando o restante. Isso implicou num nmero
maior de remoes, na mdia. Os trabalhos dessa Linha centraram-
se no desenvolvimento de um desenho intra-quadra cuidadoso,
entendendo-o como uma importante forma de conteno da
ocupao. Isso implicou no estudo de tipologias arquitetnicas
fechadas, que no permitem a ampliao.
A questo da densidade habitacional apenas uma referncia
de desenho urbano. Uma vez que foi calculada considerando-se
apenas a rea delimitada para uso habitacional, evidente que
projetos que assumem menor interveno, acabam congurando
uma densidade mais baixa, como o caso do projeto 05 da linha
2. Densidades mais baixas signicam um assentamento com rea
maior, ou seja, uma maior extenso de solo ocupado com uso
habitacional.
O Projeto que mais minimiza a rea destinada habitao
o 06, pois reduz o sistema virio a apenas uma rua ao longo da
qual so implantados edifcios de 4 a 6 pavimentos.
s reas entendidas como de conteno da expanso foram
consideradas basicamente de duas formas distintas: como reas
transformadas em parque, posicionadas ao redor do assentamento,
e portanto funcionando como barreira expanso ou como reas
livres internas ou adjacentes ao loteamento, com uso denido
para espaos de lazer, implantao de atividades institucionais ou
servios e localizao de sistemas de tratamento de esgoto.
Essas reas se mantm como pores permeveis do
territrio, que devem contribuir para a drenagem das guas pluviais
e absoro e ltragem da poluio difusa, tendo assim dupla
funo.
Alm das propostas focadas no Sitio Joaninha, foi
desenvolvido um projeto conceitual, genericamente aplicvel como
uma das formas possveis de preservao/utilizao de reas de
proteo a mananciais. Trata-se de uma proposta de habitao
de interesse social, promovida por agente pblico em reas
desmatadas, mas de ocupao incipiente, procurando integrar forma
de ocupao, gesto e conservao. Prev, para rea peri-urbana,
implantao habitacional complementada por servios essenciais
em condio intermediria entre uma situao urbana e rural,
adotando a densidade de 15 habitantes por hectare prevista como
mdia para reas classe C na Lei de Proteo aos Mananciais, Lei
Estadual n 1.172 /76 .
As edicaes seriam implantadas de forma linear, paralela
s linhas de cumeada. Os moradores de cada trecho, organizados em
associaes de moradores e/ou cooperativas seriam responsveis
11 Conceitos de proj e t o 145
pela preservao de toda a fatia da encosta, at o curso d gua
no fundo do vale. Para estas parcelas de solo seriam estipuladas
algumas regras de ocupao e atividades econmicas adequadas
situao em que se encontra ou deve se encontrar aquela encosta,
sendo o lucro obtido uma forma de remunerao s famlias. Seria
xado uma espcie de contrato com os moradores, que disporiam
dos benefcios das atividades exercidas na faixa de terra a eles
responsabilizada. aproximadamente o mesmo modelo adotado
nas faixas non aedicandi localizadas sob o linhes de transmisso
de energia eltrica.
Atividades possveis seriam: eco-turismo, viveiros, apicultura,
entre outras de pouco impacto, para as reas que se encontram mais
preservadas ou com trechos de mata nativa; pomares, agricultura
orgnica, cultivos como palmito, reorestamento de madeiras para
a construo civil, aa para a extrao de frutas, entre outras,
para reas j desmatadas e impactadas. Considera-se inclusive
a possibilidade de atividades de apoio a um lazer controlado, na
represa. A hiptese de que o vinculo econmico estabelecido com
o solo seja um dos fatores decisivos para a efetiva manuteno
da densidade pr-estabelecida no projeto, alm de se colocar
como programa social com a criao de fontes de renda para uma
populao com altos ndices de desemprego.
Por m, conclui-se que a diversidade de propostas
alternativas apresentadas para os variados problemas encontrados
no Stio Joaninha demonstram que possvel delinear solues
para os loteamentos irregulares em reas de mananciais que
melhorem as condies de habitabilidade, as condies ambientais
e o impacto sobre os mananciais.
Tambm permitem pensar em novas formas de
assentamento, mais dirigida. De qualquer modo, certamente no
ser uma soluo tradicional, nos padres da legislao bsica de
uso e ocupao do solo e cdigo de edicaes. Procura-se, com
o material aqui apresentado, dar formas e visibilidade s idias,
evitando tratar o tema apenas como ndices e densidades conceitos
bastante abstratos e, para a maioria das pessoas, difcil de imaginar
a que correspondam. Seu propsito fundamentar, dar instrumentos
ao debate, para que se desenvolva sobre bases mais concretas,
evidenciando vantagens e desvantagens de cada escolha que se
faa. , portanto, uma abordagem bastante diversa da aplicao,
sob a forma de lei, de parmetros e percentuais. Acrescenta, por
outro lado, que nessas circunstncias assentamentos em reas
protegidas, a generalidade dos parmetros legais no d conta
dos desaos, mas so necessrios projetos especcos para as
diferentes situaes. Sem dvida devem ser denidos critrios
e procedimentos conforme delineados no item 11.2, mas sua
aplicao, para o passivo existente, dever estar atenta aos casos
especcos o que, por sinal, a congurao de Zonas Especiais
de Interesse Social, previstas no Estatuto da Cidade, j apontam.
Por outro lado, colaborando na reexo quanto a
Moradia e Mananciais
146 tenso e dilogo na metrpole
modalidades de regulamentao do uso do solo na rea de
mananciais tendo em vista sua proteo, algumas consideraes
devem ser acrescentadas. Ainda no mbito da pesquisa, um dos
projetos desenvolvidos (projeto 01 Simulaes) procedeu a uma
anlise comparativa de custos para diferentes solues, incluindo a
de remoo total para outra rea no municpio. Vericou que o custo
denido mais pelo padro de densidade de ocupao admitido
que propriamente pela alternativa de soluo, projeto urbanstico
ou tipologia das edicaes. Vericou tambm, que mesmo na
alternativa de remoo total da populao, a nova localizao
continuaria dentro da rea de Proteo aos Mananciais, ainda que
mais afastada da margem. O municpio de Diadema, densamente
ocupado, s tem rea de porte compatvel com o nmero de
unidades necessrias na parte de seu territrio que est dentro dos
limites da rea de Proteo.
Essa situao reitera a necessidade de solues alternativas
e no convencionais para a regio. Ora, a densidade mdia de 15
hab/ha (entre 6 hab/ha e 24 hab/ha), conforme assumida pela Lei
de Proteo aos Mananciais, de 1976 para reas de categoria 2,
classe C, como a rea do Stio Joaninha, impe um determinado
custo, reexo essa pouco considerada nas discusses inclusive
recentes sobre regulamentao para a rea. O uso habitacional
com densidade muito baixa caro, incompatvel com uso urbano,
de difcil scalizao e, atribudo a reas no limite da cidade, sob
forte presso de expanso, tende a facilitar o processo de ocupao
informal. Nesse sentido, a maior parte dos projetos, conforme se
ver a seguir, contempla adensamento em reas mais ocupadas,
simultaneamente liberao de reas de ocupao incipiente
para implantao de usos compatveis com a preservao dos
mananciais.
169
12 Desenhando a poltica pblica
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SO PAULO (Estado). Decreto n 8.468, de 8 de setembro de 1976. Aprova Regulamento que disciplina a execuo
da Lei 997, de 31/05/1976, que dispe sobre controle da poluio do meio ambiente.
SO PAULO (Estado). Decreto n 9.714, de 19 de abril de 1977. Aprova o Regulamento das Leis no 898, de 18 de
Dezembro de 1975 e 1.172, de 17 de Novembro de 1976, que dispe sobre o licenciamento do uso do solo para a
proteo aos mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo.
SO PAULO (Estado). Decreto n 43.022, de 07 de abril de 1998. Regulamenta dispositivos relativos ao Plano
Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, de que trata a Lei
n 9.866, de 28 de novembro de 1997, que dispe sobre diretrizes e normas para a proteo e a recuperao dos
mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Decreto n 50.667, de 30 de maro de 2006. Regulamenta dispositivos da Lei n 12.183 de
29 de dezembro de 2005, que trata da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos do domnio do Estado de So
Paulo, e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Deliberao CONSEMA n 20, de 06 de outubro de 1998. Aprova o Plano de Recuperao
dos Mananciais da RMSP e homologa Deliberao CBH-AT, n 9, de 29 de setembro de 1998.
Bibliogra f i a 199
SO PAULO (Estado). Lei n 898, de 18 de dezembro de 1975. Disciplina o uso do solo para a proteo dos
mananciais, cursos e reservatrios de gua e demais recursos hdricos de interesse da Regio Metropolitana da
Grande So Paulo e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Lei n 997, de 31 de maio de 1976. Dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente.
SO PAULO (Estado). Lei n 1.172, de 17 de novembro de 1976. Dispe sobre regras para uso e ocupao do
solo e para instalao de atividades potencialmente poluidoras nas reas de proteo aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo.
SO PAULO. (Estado). Lei n 6.536, de 13 de novembro de 1989. Autoriza o Poder Executivo a criar o Fundo Especial
de Despesa de Reparao de Interesses Difusos Lesados, no Ministrio Pblico do Estado de So Paulo.
SO PAULO (Estado). Lei n 7.663, de 30 de dezembro de 1991. Estabelece normas de orientao Poltica
Estadual de Recursos Hdricos bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
SO PAULO (Estado). Lei n 7.750, de 31 de maro de 1992. Dispe sobre a Poltica Estadual de Saneamento, e
d outras providncias.
SO PAULO (Estado). Lei n 9.034, de 26 de dezembro de 1994. Dispe sobre o Plano Estadual de Recursos
Hdricos - PERH, a ser implantado no perodo 1994 e 1995, em conformidade com a Lei 7663, de 30/12/91, que
instituiu normas de orientao Poltica Estadual de Recursos Hdricos.
SO PAULO (Estado). Lei n 9.509, de 20 de maro de 1997. Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente.
SO PAULO (Estado). Lei n 9.866, de 28 de novembro de 1997. Dispe sobre diretrizes e normas para a proteo
e recuperao das bacias hidrogrcas dos mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo e d outras
providncias.
SO PAULO (Estado). Lei n 11.216, de 22 de julho de 2002. Altera a Lei n 1.172, de 17 de novembro de 1976, que
delimita as reas de proteo dos mananciais, cursos e reservatrios de gua de interesse da Regio Metropolitana
da Grande So Paulo.
SO PAULO (Estado). Lei n 12.183, de 29 de dezembro de 2005. Dispe sobre a cobrana pela utilizao dos
recursos hdricos do domnio do Estado de So Paulo, os procedimentos para xao dos seus limites, condicionantes
e valores e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.socioambiental.org/nsa/doc/12183_05.pdf>. Acesso
em: 12 jul. 2006.
SO PAULO (Estado). Lei n 12.233, de 16 de janeiro de 2006. Declara a Bacia Hidrogrca do Guarapiranga
como manancial de interesse regional para o abastecimento pblico e cria a rea de Proteo e Recuperao dos
Mananciais da Bacia Hidrogrca do Guarapiranga - APRM-G, situada na Unidade de Gerenciamento de Recursos
Hdricos - UGRHI do Alto Tiet.
SO PAULO (Estado). Lei n 33.499, de 10 de julho de 1991. Cria o Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos
Habitacionais GRAPROHAB - e d outras providncias.
SO PAULO (Estado). Lei Orgnica do Ministrio Pblico Estadual. Lei Complementar n 734, de 26 de novembro
de 1993.
SO PAULO (Estado). Resoluo SNM n 093, de 30 de maio de 1985. Dispe sobre a regularizao de
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de 19.12.79, na Regio Metropolitana da Grande de So Paulo.
SO PAULO. (Estado). Corregedoria Geral da Justia. Normas de Servio da Corregedoria Geral de Justia.
Disponvel em: <http://www.arpensp.org.br/legislacao/secoes_01.cfm>. Acesso em: 13 jul. 2006.
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SO PAULO (Municpio). Cdigo de Obras e edicaes municipal. Lei n 11.228, de 25 de junho de 1992.
SO PAULO (Municpio). Cdigo Sanitrio Municipal. Lei n 13.725, de 9 de janeiro de 2004.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 11.106, de 28 de junho de 1974. Regulamenta as Leis n 7.805, de 1 de
novembro de 1.972 e n 8.001, de 28 de dezembro de 1.973, que dispem sobre a diviso do Territrio do Municpio
em zonas de uso e regulam o parcelamento, uso e ocupao do solo, e d outras providncias.
SO PAULO (Municpio). Lei n 7.805, de 1 de novembro de 1972. Dispe sobre o uso e ocupao do solo no
municpio. (Lei do Zoneamento). Revogado pela LM 13.885/04, exceto os incisos II e II do art. 15. Regulamentado
pelo DM 11.106/74.
Moradia e Mananciais
200 tenso e dilogo na metrpole
SO PAULO (Municpio). Lei 8.001, de 24 de dezembro de 1973. Dispe sobre o uso e ocupao do solo urbano,
altera e complementa a Lei n 7.805, de 1 de novembro 1972, e d outras providncias. Revogado pela LM
13.885/04, exceto o art. 18. Regulamentada pelo DM 11.106/74.
SO PAULO (Municpio). Lei municipal N 468, de 15 de maio de 1973. Dispe sobre suspenso da vigncia de lei
municipal n 176, de 6 de outubro de 1964, e d outras providncias.
SO PAULO (Municpio). Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004. Estabelece normas complementares ao Plano
Diretor Estratgico, institui os Planos Regionais Estratgicos das Subprefeituras, dispe sobre o parcelamento,
disciplina e ordena o Uso e Ocupao do Solo do Municpio de So Paulo.
SO PAULO (Municpio). Plano Diretor Estratgico. Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2002.
SO PAULO (Municpio). Lei n 13.727/04. Cria o Programa de Agricultura Urbana e Peri-urbana no Municpio de
So Paulo.
Documentos consultados
DIADEMA (Municpio). Lei Complementar no 161, de 08 de agosto de 2002. Plano Diretor do Municpio.
DIADEMA (Prefeitura). Cadernos de Habitao. Legislao Urbana. Plano Diretor. Diadema, 1996.
DIADEMA (Prefeitura). Companhia de Saneamento de Diadema (SANED). Sistema de Esgotamento Sanitrio do
Municpio de Diadema. Diadema, 1999. 1 mapa. Escala 1:7.500.
DIADEMA (Prefeitura). Companhia de Saneamento de Diadema (SANED). Sistema de Esgotamento Sanitrio - sul
de Diadema. Diadema, [1999].1 mapa. Escala 1:1.000.
DIADEMA (Prefeitura). Departamento de Cultura. Diadema: caminhos e lugares. Uma viagem por suas referncias
histricas.
DIADEMA (Prefeitura). Instituto Geolgico. Relatrio de Vistoria sobre o Loteamento Stio Joaninha.
DIADEMA (Prefeitura). Levantamento de campo Stio Joaninha. Diadema, 2001. 1 mapa. Escala 1:1.000.
DIADEMA (Prefeitura). Macrozoneamento de Municpio de Diadema. Diadema, [2001]. 1 mapa. Escala 1:10.000.
DIADEMA (Prefeitura). Mapa base - topograa, arruamento e edicaes. Diadema, 2001. 1 mapa.Escala
1:2.000.
DIADEMA (Prefeitura). Mapa base de trecho do Municpio de Diadema - topograa, arruamento e edicaes.
Diadema, [1999]. 1 mapa. Escala 1:5.000.
DIADEMA (Prefeitura). Minuta do Projeto de Lei de Reviso do Plano Diretor de Diadema. Diadema, [2002].
DIADEMA (Prefeitura). Pesquisa sobre o Stio Joaninha. Tabulao de Dados. Diadema, 2001.
DIADEMA (Prefeitura). Reviso do Plano Diretor. Diadema, 2001.
DIADEMA (Prefeitura); EPAL FRAL CONSLUTORIA. Projeto de recuperao do Alvarenga. Diadema, 2002. 1
Mapa: Reconformao do Macio. Escala 1:2.000.
DIADEMA (Prefeitura); EPAL FRAL CONSLUTORIA. Projeto de recuperao do Alveranga. Diadema, 2002. 1
Mapa: Base Topogrca. Escala 1:2.000.
DIADEMA (Prefeitura); EPAL FRAL CONSLUTORIA. Projeto de Requalicao do Lixo do Alvarenga. Diadema,
2002.
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EMBU (Municpio). Lei Municipal n 1618/1995. Dispe sobre o parcelamento do solo para ns urbanos no territrio
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para melhoria da qualidade da gua. So Paulo, 1998.Mimeo.
Documentos elaborados no mbito dos Sub Comits das Bacias das represas Guarapiranga e Billings
(disponveis nos sites: <http://br.groups.yahoo.com/group/subcomitebillings> e <http://br.groups.yahoo.
com/group/subcomitecotiaguarapiranga)>
MANUAL DE PROCEDIMENTOS operacionais para investimentos - FEHIDRO, conforme alteraes introduzidas
pela deliberao COFEHIDRO nmero 59/2004 de 15/01/2004.
MINUTA DE LEI ESPECFICA da APRM-Billings. Proposta preliminar elaborada no mbito do Grupo de Trabalho do
Consrcio Intermunicipal do Grande ABC e Prefeitura do Municpio de So Paulo. Verso: 22/08/2001.
MINUTA DE PROJETO DE LEI DA APRM-Guarapiranga. Verso nal, aprovada na Cmara Tcnica de Planejamento
do Subcomit BH Cotia-Guarapiranga, encaminhada e APROVADA pela Plenria do SCBH-ATCG em 26 de
novembro de 2001.
PROJETO DE LEI 85/2004 da APRM-Guarapiranga. Encaminhado Assemblia Legislativa em 29/02/2004 pelo
Exmo. Sr. Governador do Estado.
RELATRIO 1 DA CONSULTORIA FUNDUNESP: Elaborao de Diretrizes para a Proposta de Lei Especca da
APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO 2 DA CONSULTORIA FUNDUNESP: Elaborao de Diretrizes para a Proposta de Lei Especca da
APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO 3 DA CONSULTORIA FUNDUNESP (FINAL) - REVISO 1: Elaborao de Diretrizes para a Proposta
de Lei Especca da APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO PARCIAL 02 PRIME ENGENHARIA: Calibrao de sistema relacional de correlao do manejo do
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings, outubro 2003.
RELATRIO PARCIAL 03 PRIME ENGENHARIA: Calibrao de sistema relacional de correlao do manejo do
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings. Atualizao das conguraes de dados para a Bacia,
seleo de padres de uso e ocupao dos solos, avaliao da quantidade e qualidade de gua das subacias e
formulao de indicadores ambientais, novembro de 2003.
RELATRIO PARCIAL 04 PRIME ENGENHARIA: Calibrao de sistema relacional de correlao do manejo do
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings, dezembro 2003.
RELATRIO PARCIAL 05 PRIME ENGENHARIA: Calibrao de sistema relacional de correlao do manejo do
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings, maro 2004.
SUB COMIT DA BACIA BILLINGS-TAMANDUATE. Resultados do Ciclo de Seminrios Billings Problemas e
Solues, abril de 2004.
TERMO DE REFERNCIA do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings. Verso da sntese do
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202 tenso e dilogo na metrpole
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Trabalho Final de Graduao. (Graduao em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
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MORADIA SOCIAL E MEIO AMBIENTE. Direo de Luiz Bargmann e Silvio Cordeiro. Coordenao de Maria Lcia
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de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003.
NOBRE, Tatiana Morita. ZEIS - Regularizao e qualicao de assentamentos. Trabalho Final de Graduao.
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NOGARA, Mnica da Costa. Sntese sobre Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta - aspectos jurdicos.
Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
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PEREIRA, Gustavo Henrique Chacon. Reduo do Impacto Ambiental de Edicaes em reas de Mananciais.
Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
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TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. Sntese sobre Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta - aspectos
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Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004.
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Sites consultados
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AMBIENTAL BRASIL. <http://www.ambientalbrasil.com.br>.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL. <http://www.abes-dn.org.br>.
ASSOCIAO INTERAMERICANA DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL (AIDIS). <http://www.aidis.org.br>.
BASE DE DADOS REDIPISCA. <http://www.cepis.org.pe>.
FUNDAO NACIONAL DE SADE. <http://www.funasa.gov.br>.
INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL (ISA). <http://www.socioambiental.org>.
JUS NAVIGANDI. <http://jus2.uol.com.br>.
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO. <www.mp.sp.gov.br>.
PROGRAMA AMBIENTAL LTIMA ARCA DE NO.<http://www.aultimaarcadenoe.com/>.
SANEAMENTO BSICO. <http://www.saneamentobasico.com.br>.
Moradia e Mananciais
204 tenso e dilogo na metrpole
Equipe
Participantes da Pesquisa Reparao de danos e ajustamento de conduta em matria urbanstica
Programa Polticas Pblicas - FAPESP
Instituio Responsvel
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP
Instituio Parceira
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo.
Co-Parcerias / interaes
Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo de So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema e Embu
Prefeitura Municipal de Santo Andr
Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Prefeitura Municipal de Diadema
Prefeitura Municipal de Embu
Prefeitura Municipal de Jandira
Prefeitura Municipal de Suzano
Sub-Prefeitura de MBoi Mirim
Gerncia de Desenvolvimento Urbano - CEF-SP
Equipe
Relao completa dos participantes ao longo do perodo da pesquisa
LabHab FAUUSP
Maria Lucia Renetti Martins - coordenao da pesquisa
Erminia Terezinha Menon Maricato
Minoru Naruto
Nuno Azevedo Fonseca
Caio Boucinhas
Joo Whitaker Sette Ferreira
Treinamento Tcnico I
Andr SantAnna
Luciana Nicolau Ferrara
Tatiana Morita Nobre
Treinamento Tcnico III
Gustavo Henrique Chacon Pereira
Isadora Tami Tsukumo
Mariana Mencio
Mnica Nogara
Renata Paula Lucas
Iniciao Cientca
Ana Paula Guimares Pereira
Andr Lopes do Prado
Andrea Villela
Daniel Nobre
Mestrado
Mrcia Renata Itani
Promotores do Centro de Apoio s Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo de So Paulo
Jos Carlos de Freitas
Cludia Maria Ber
Promotores de Justia
Rosangela Staurenghi - So Bernardo
Stela Tinone Kuba - Diadema
Roseli Naldi Souza - Embu
Equ i p e 205
Prefeituras Municipais
Diadema: Edson Rodrigues Veloso - Departamento de Defensoria Pblica; Josemundo Queiroz - Secretrio de
Habitao; Nailson Elias da Silva - Departamento de Desenvolvimento Urbano
Santo Andr: Rosana Denaldi - Secretria de Habitao; Robson da Silva Moreno - Secretaria de Participao e
Cidadania; Sebastio Ney Vaz - Diretor da Empresa de Saneamento de Sto Andr SANASA
Bernardo: Sonia Lima - Diretora de Meio Ambiente; Paulo Massoca - Diretor de Habitao
So Bernar
Embu: Nelson Manoel Pereira - Diretor de Uso e Ocupao do Solo da Secretaria de Planejamento; Dbora
Ortegosa - Arquiteta da Secretaria de Habitao
Jandira: Sylvia Ruedas Coordenadora de Projetos Especiais da Prefeitura Municipal de Jandira
Sub-Prefeitura de MBoi Mirim
Cristina Andreza Alves Bezerra - Sub-Prefeita
Caixa Econmica Federal Gerncia de Desenvolvimento Urbano - SP
Arqta. Magda Ramos Jardim
Concederam entrevista:
Prefeitura da Estncia Turstica de Embu
Nelson Manoel Pereira - Arquiteto, Diretor de Planejamento, co-parceiro na pesquisa, pela Prefeitura de Embu
- 10 de maio e 28 de junho de 2002; 02 de abril, 03 de julho e 29 de setembro de 2003
Nbia Regina Santos - , Fiscal da Secretaria de Planejamento 03 de julho e 29 de setembro de 2003
Prefeitura Municipal de Diadema
Paulo Lima Loge - Arquiteto do Servio de Fiscalizao de Obras e Posturas da Diviso de Controle Urbano
do Departamento de Desenvolvimento Urbano DDU da Secretaria de Obras, Habitao e Desenvolvimento
Urbano - 29 de maio e 01 de julho de 2002; 17 de maro e dia 04 de julho de 2003
Mara Ceclia Carbonari e Costa Chefe de Diviso de Controle Urbano do Departamento de Desenvolvimento
Urbano DDU da Secretaria de Obras, Habitao e Desenvolvimento Urbano - dia 04 de julho de 2003
Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Hedmilton Ensimas, Chefe da diviso de Licenciamento Ambiental da Secretaria de Habitao e Meio Ambiente
do Departamento de Meio Ambiente (SHAMA-2) - 13 de junho de 2003
Nilson de Arajo Fonseca, Coordenador do Setor de Obras Particulares - 11 de julho de 2003
Prefeitura Municipal de Santo Andr
Patrcia Hertel, Engenheira da Gerncia de Planejamento e Licenciamento Ambiental GEPLAN do Servio
Municipal de Saneamento Ambiental - SEMASA - 11 de setembro de 2003.
Julio Goular, Arquiteto da Secretaria de Incluso Social e Habitao - 02 de outubro de 2003
Geraldo Saturnino Macena, do Departamento de Habitao Secretaria de Incluso Social e Habitao - 09 de
outubro de 2003
Raphael Santos, Advogado da Encarregatura de Regularizao Urbanstica e Fundiria Gerncia de Urbanizao
Departamento de Habitao - 10 de outubro de 2003
Governo do Estado de So Paulo
Participao, como observadora, da reunio do GRAPROHAB de 27 de julho de 2003, agendada com permisso
da Presidente do GRAPROHAB, Cibele Riva.
Cludio Bousani , Arquiteto do Departamento de Uso do Solo Metropolitano DUSM, Maria
Terezinha Pinto Alves , da Diretoria do DUSM, Geraldo Gilson de Camargo, Gelogo, Coordenador de
Licenciamento e Fiscalizao da Guarapiranga / DUSM, Sandra Mrcia
Chamovitz , Arquiteta do GRAPROHAB e Flvio Cardoso Cunha, Engenheiro Civil da Secretaria de Habitao
- 15 de setembro de 2003
Subcomit de Bacia Hidrogrca Billings-Tamanduate - ONG HOLOS
Francisco A. Silva, membro do Subcomit de Bacia Hidrogrca Billings-Tamanduate, representante da
Sociedade Civil (ONG Holos 21) - 22 de julho de 2003
Moradia e Mananciais
206 tenso e dilogo na metrpole