Resumen Administrativo 2do Parcial - Balbin

CAPITULO 15
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO
1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO
A.- CONCEPTO
El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el Estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos sobre
terceros.
Es aqul dictado en ejercicio de funciones administrativas y, stas comprenden en principio

funciones propias del Poder Ejecutivo.
El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance individual que produce efectos
jurdicos directos sobre las personas.
Cabe excluir de su marco conceptual al:
Contrato: en razn de su carcter bilateral

Reglamento: el acto de alcen general
Hechos
Vas de hecho: toda vez que constituyen comportamientos materiales (decisiones estatales
sin exteriorizacin previa de voluntad)
Silencio: que es simplemente una decisin tcita estatal
Actos internos: que no tienen efectos directos sobre terceros
Esta distincin cabe porque el marco jurdico de cada uno es diverso.
El acto administrativo es una decisin estatal de carcter unilateral, as se distingue del contrato. En
el acto administrativo concurre la voluntad estatal, mientras que en el contrato participan el Estado y
otros.
El acto administrativo es de alcance particular, en tanto el reglamento es de alcance general. Esta

distincin tiene que ver con la contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la
individualizacin de stos en el propio acto.
El acto es particular cuando dice quines son sus destinatarios y ese campo es cerrado. Es decir, el
acto administrativo es particular si individualiza a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un
conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y adems ese campo es cerrado; mientras que el
reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto.
El acto administrativo es aquel que crea, modifica transfiere, conserva, declara o extingue derechos
en trminos directos y por s mismo sin detenerse en otros actos intermedios. Los caracteres de los
efectos son concurrentes.
El concepto de acto administrativo slo comprende los actos individuales y produce efectos directos
sobre las personas.
Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 1

B.- EL ANLISIS DE OTROS ACTOS ESTATALES
C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO a.- Los Elementos Esenciales
Los elementos esenciales estn especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA

Competencia
Consiste en la aptitud del rgano o ente estatal para obrar y cumplir con sus fines.
El principio bsico es que el Estado no puede actuar salvo que la ley lo autorice a hacerlo. La
competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la CN, las leyes y
los reglamentos dictados en su consecuencia, en trminos expresos o razonablemente implcitos.
Esta clasificacin es relevante porque el rgimen jurdico de las nulidades es distinto cuando el vicio
recae sobre las materias, el territorio, el tiempo o el grado.
As la LPA seala:
Art. 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado.
Art. 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

a) ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razn de grado y siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes.
Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Es decir, los
rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y asimismo no pueden
trasladarlas. El Estado tiene la obligacin de resolver y hacerlo en los plazos que prevn las normas, o
sea que el ejercicio delas competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Causa
El art. 7 de la LPA sostiene que el acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable.
El elemento causa comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fcticos que tuvo en cuenta el rgano y que, junto con
el marco jurdico, constituyen el fundamento del acto; es decir, las circunstancias anteriores que dan
sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de los considerandos del
acto bajo estudio.
El acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos bsicos hechos y derecho - surjan
del propio acto de modo indubitable; solo as es posible recurrir a otros actos previos para completar
su integridad en trminos de antecedentes.
Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos segn el texto del acto, sin perjuicio de que sea
posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trtese de actos
preparatorios del propio acto o de otros actos.
Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto.
Las causas y el objeto deben conducir necesariamente al otro elemento, es decir: la finalidad. El
objeto y la finalidad llevan hacia el antecedente y, por ltimo, el antecedente y la finalidad guan
hacia el objeto.

Objeto
Procedimiento
La ley se refiere al procedimiento en los siguientes trminos: antes de su emisin deben cumplirse
los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento
jurdico.
El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre s.
El Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e implcito del
ordenamiento jurdico y, por el otro, el dictamen jurdico es obligatorio y debe adjuntarse como
antecedente del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos.
El dictamen jurdico comprende el anlisis detallado y reflexivo del marco jurdico aplicable sobre el
caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales, evitando as nulidades en el acto. El dictamen jurdico no es de carcter
vinculante.
El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse s o s en el marco del trmite

administrativo, pero no es vinculante respecto del rgano que debe decidir.
Motivacin
Este elemento nace bsicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales; es
decir, el Estado debe dar a conocer el acto y en especial sus razones.
El Estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
adems, los antecedentes de hecho y derecho.
Este elemento debe ser definido como el vnculo o relacin entre las causas, el objeto y el fin. De
modo que el Ejecutivo debe explicar cul es el vnculo entre las causas y el objeto y entre ste y la
finalidad; y slo en tal caso, el acto est debidamente motivado en trminos racionales y jurdicos.

La motivacin lleva dentro de s dos componentes: las razones y la proporcionalidad. As el vnculo
entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y adems proporcin entre ambos, igual que el
trato entre el objeto y el fin del acto.
La motivacin tiene efectos radiales, esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque
slo a travs de la expresin de las razones que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las
personas afectadas pueden conocer el acto ntegramente e impugnarlo fundadamente en sus propias
races.
Para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el
Estado diga cules son las pautas que sigui en su camino, qu decidi y por qu lo decidi as.
Adems el juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a travs del anlisis y juicio de los
motivos que justificaron el dictado del acto.
Finalidad
El acto debe cumplir con el fin que prevn las normas. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cul es el fin que debe
perseguir el rgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre pblico, su contenido de carcter general y abstracto.
El fin, segn el concepto legal, comprende tambin la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y
finalidad). As, las medidas que ordene el acto (decisiones, resoluciones o declaraciones) deben
guardar la proporcionalidad con el fin que se persigue.
Forma
El art. 8 de la LPA dice que el acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito;
indicar el lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite y, luego
agrega que solo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma
distinta.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal
es el caso de una seal de trnsito ubicada en la va pblica o la orden impartida por un agente
pblico verbalmente.
La Ley de Firma Digital reconoce la validez legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.
b.- Los otros elementos del acto. La voluntad del agente
Los artculo 14 y 15 de la LPA regulan el sistema de nulidades de los actos estatales, cuando el acto es
nulo de nulidad absoluta y cuando son anulables de nulidad relativa.
S se traza una comparacin entre los elementos de los artculos 7 y 8; y los vicios de dichos
elementos por el otro enumerados en los artculo 14 y 15 por el otro, se advierte que las
coincidencias no son absolutas entre ambos extremos.

Art. 7 Art. 14
Vicio de incompetencia en razn de la

Semejanzas Competencia materia, del territorio, del tiempo o del
grado
Vicio por falta de causa por no existir o
Causa ser falsos los hechos o el derecho
invocados
El acto es nulo de nulidad absoluta en
caso de violacin de la ley aplicable;
Objeto
cuando el objeto es jurdicamente
imposible
Vicio de violacin de la finalidad que
Finalidad
inspir su dictado
El acto es nulo en caso de transgresin de
Forma
las formas esenciales
Diferencias Procedimiento Guarda silencio

Nada dice sobre los vicios de este
Motivacin
elemento
Establece que el acto es nulo de nulidad
No incluye la voluntad absoluta cuando la voluntad de la
entre los elementos Administracin resultare excluida por
del acto error esencial, dolo, violencia fsica o
moral y simulacin absoluta
El Rgimen de Nulidades (arts. 14 y 15) omite ciertos elementos que el mismo texto legal consider
esenciales, el procedimiento y los motivos. Asimismo, estos artculos introducen el concepto de
voluntad de la Administracin y sus respectivos vicios.
La voluntad del Estado es el consentimiento del agente estatal, es decir, el asentimiento o intencin
de las personas fsicas que integran el Estado y son parte de ste. En este contexto la voluntad
constituye el presupuesto del propio acto.
Por ello, Balbn cree que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un
componente objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el Estado debe obrar y en su
caso cmo hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente).
Adems el cuadro de los vicios del acto administrativo debe integrarse con los elementos no
previstos de modo expreso, pero s incorporados en el marco regulador de los elementos esenciales,
esto es, el mandato de los arts. 7 y 8 LPA.
c.- Los elementos accesorios del acto
Los elementos accidentales de los actos administrativos son el modo, la condicin y el plazo.

d.- La notificacin del acto
La notificacin es el hecho por el cual se pone en conocimiento del interesado el acto y su contenido.
Se ha discutido si la notificacin del acto debe ser considerada o no como uno de sus elementos y,
consecuentemente, su incumplimiento es un vicio del acto o es simplemente condicin de su
eficacia.
La LPA es clara cuando expresa que para que el acto administrativo de alcance particular tenga
eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado (art. 11).
D.- LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer
cumplir sus actos por s mismo. Por el contrario, cualquier particular slo puede obtener esas
declaraciones y ejecuciones a travs de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros.
a.- La presuncin de legitimidad
La ley dice que el acto administrativo es legtimo y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de l,
no debe probar su validez porque el acto es por s mismo vlido.
Sin embargo, esta presuncin cede si se logra probar la invalidez del acto, e incluso si sus vicios
fuesen claramente manifiestos. De modo que se impone al destinatario del acto la carga de probar la
ilegitimidad del acto si pretende su exclusin del mundo jurdico.
El fundamento de este carcter del acto estatal es un principio necesario para el desarrollo de las
actividades estatales, caso contrario, el Ejecutivo vera trabado permanentemente el ejercicio y
desarrollo de sus funciones y el cumplimiento de sus fines.
Este camino trazado por el legislador tiene dos consecuencias jurdicas relevantes:
El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio. Solo puede hacerlo
ante el pedido puntual de las partes en el marco de un proceso judicial.
El Estado no debe alegar y probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular
interesado quien debe hacerlo.
b.- El carcter ejecutorio del acto
El acto estatal, adems de presumirse legtimo, es de carcter ejecutorio, es decir, el Estado

puede hacerlo cumplir an contra la voluntad del destinatario y sin intervencin judicial.
La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece
dos excepciones:
Cuando la ley dispone otro criterio

Cuando la naturaleza del acto exige la intervencin judicial

El acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepcin. Cuando el acto no es
ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente
cuyo objeto es justamente su cumplimiento.
c.- El carcter no retroactivo
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificacin (art. 11 LPA). Sin embargo,
la LPA dispone que el acto administrativo podr tener efectos retroactivos - siempre que no se
lesionen derechos adquiridos cuando se dicte en sustitucin de otro revocado o cuando favorezca
al administrado (art. 13).
Es decir, la retroactividad encuentra sus lmites en el derecho de propiedad y el principio de

seguridad jurdica.
E.- LOS MODOS DE EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a.- La revocacin del acto administrativo
La revocacin es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto por el propio Poder
Ejecutivo ante s mismo, sin intervencin del juez, y por razones de legitimidad u oportunidad.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegtimos o inconvenientes, y su

fundamento bsicamente es:
1. Preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuacin estatal

2. Satisfacer el inters colectivo
El Ejecutivo cuando descubre o advierte cualquier acto ilegtimo debe extinguirlo por s y ante s por
medio del instituto de la vocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invlido el acto, expulsndolo as del mundo
jurdico.

Cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe indemnizar a las personas afectadas en
sus derechos, mientras que si retrocede y extingue por razones de oportunidad, s debe hacerlo.
La cosa juzgada administrativa
Este concepto dice que los actos que crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados por el
propio Poder Ejecutivo, sino que debe recurrirse ante el juez en garanta delos titulares de esos
derechos.
La LPA extendi el principio de no revocacin sobre todos los actos delos que nacen derechos
subjetivos (siempre que hubiesen sido notificados o estuvieren firmes y consentidos) sin perjuicio de
las excepciones. Sin embargo el acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que
ya no puede ser revisado por el propio Ejecutivo porque de l nacieron derechos subjetivos), s puede
ser revisado judicialmente y, consecuentemente, anulado por el juez, de modo que tcnicamente no
existe cosa juzgada porque el acto puede ser revisado y eventualmente invalidado.
La revocacin de los actos ilegtimos (regulares e irregulares) en la LPA
El art. 17 regula la revocacin del acto irregular y el art. 18 establece el rgimen de revocacin del
acto regular.
El acto regular comprende al acto legtimo, e ilegtimo (anulable de nulidad relativa). Por su parte, el
acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta.
Artculo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa.
No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la de los
efectos an pendientes mediante declaracin judicial de nulidad.-
Artculo 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos
a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros
y si el derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin
podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La LPA, a travs de estos dos artculos, define particularmente los momentos o situaciones en que el
PE puede extinguir el acto por s y ante s, y en cules debe recurrir ante el juez segn el estndar de
los derechos consolidados.
El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el

Ejecutivo puede y debe revocar los actos viciados. Sin embargo no puede revocar sus actos s:
1. El acto irregular estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se
estn cumpliendo
2. Se trate de un acto regular que hubiese sido notificado

En caso que los actos no hubieren creado derechos subjetivos, no existe obstculo o lmite en
relacin con la potestad revocatoria de aqul.
El acto regular anulable de nulidad relativa no puede ser revocado por el PE una vez notificado.
El acto irregular acto viciado gravemente el PE puede revocarlo aun cuando el acto hubiese sido
notificado, salvo que est firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que, adems,
se estn cumpliendo.
El acto est firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnacin en sede
administrativa y judicial. El acto es firme cuando vencieron los plazos legales y reglamentarios, y es
consentido cuando el interesado acept expresamente el acto mediante expresin de su voluntad y
no de modo implcito por el solo vencimiento de los plazos.
El PE puede y debe igualmente revocar el acto (sea regular como irregular) en cualquier momento,
cuando se den las siguientes circunstancias:
1. Cuando lo establece una ley especial

2. Cuando el titular del derecho subjetivo de que se trate hubiere conocido el vicio del acto
3. Cuando la revocacin lo favorece y, a su vez, no cause perjuicios respecto de terceros
4. Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario
La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o conveniencia
El Ejecutivo puede en cualquier momento, ms all de la notificacin del acto o el cumplimiento de

los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante s por razones de inoportunidad.
Si extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.
El Estado siempre debe motivar sus actos por motivos de oportunidad, pero el acto debe ser legtimo
y especialmente razonable.
El Estado debe indemnizar en caso de revocacin del acto por razones de oportunidad, sin embargo,
este principio cede cuando el acto es precario. La precariedad es una situacin jurdica en que el
Estado reconoce derechos a favor de terceros sin estabilidad.
Se debe indemnizar no solo por el dao emergente y el lucro cesante.
b.- La caducidad del acto administrativo
En su art. 21 la LPA dice que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad (extincin) de un
acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en l. Para ello deben
darse dos condiciones:
1. El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos, y el acto de intimacin estatal

constituyndolo en mora, otorgndole un plazo razonable para su cumplimiento
2. El incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario
En estos casos, el Estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro
de indemnizacin alguna, ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.

c.- Las nulidades del acto administrativo
La nulidad es un modo de extincin de los actos administrativos por el juez y en razn de los vicios
que impiden su subsistencia.
El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil sirve de relleno de las lagunas actuales del Derecho
Administrativo.
El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil
La nulidad es una sancin que prev el ordenamiento jurdico ante los vicios o defectos esenciales del
acto jurdico y que priva a ste de sus efectos normales, con el objeto de preservar el inters pblico
o privado.
El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico
La CSPJ sostuvo en reiteradas oportunidades que:
a. La teora de la nulidad de los actos administrativos es autnoma del Derecho Privado

b. El principio bsico en el rgimen de las nulidades del Derecho Pblico es la presuncin de la
validez de los actos estatales
c. Las nulidades del acto administrativo no son manifiestas
d. El acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carcter no manifiesto de stas
en virtud de su presuncin de validez, el juez no puede declararlas de oficio

En el campo del Derecho Pblico se utiliza indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades
absolutas, y por el otro, los de actos anulables y nulidades relativas. El criterio ms relevante es aquel
que distingue entre los actos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad relativa.
El pilar bsico del rgimen de nulidades del Derecho Pblico es la violacin del inters colectivo, as la
lnea de divisin entre nulidades absolutas y relativas es el grado de lesin sobre ese inters.
El legislador presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales se ha

violado gravemente el inters colectivo. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y,
por tanto, de alcance relativo.
El camino a seguir por el operador debe ser el siguiente:

F.- LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a.- Vicios en el elemento competencia
El acto dictado mediando incompetencia en razn de materia, el territorio o el tiempo es nulo de

nulidad absoluta.
En razn del grado, el acto dictado por un rgano incompetente es en principio nulo de nulidad
absoluta, salvo que la delegacin o la sustitucin estuviesen permitidas por el ordenamiento jurdico.
As cuando la delegacin o sustitucin estuviesen aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa
porque el rgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
b.- Vicios en el elemento causa
El acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa, esto significa:
La inexistencia del derecho o los hechos

La falsedad del derecho o los hechos
La inexistencia o falsedad deben ser relevantes. As,
El acto es vlido aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si ste no tiene relevancia en
el marco de la decisin estatal.
El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, segn las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto quiere decir que la causa
permanece como tal en relacin con el objeto y el fin del acto. El acto, luego de corregido o
salvo el error, subsiste como fundamento vlido del acto.
El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y, por tanto,
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese
antecedente no subsiste como vlido o suficiente en relacin con el objeto y el fin del acto.
Consecuentemente el vicio es absoluto e insanable.

Los antecedentes de hecho del acto estn viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material, o por no estar acreditado en el trmite administrativo.
Por su parte, los antecedentes de derecho estn viciados cuando el derecho citado no est vigente o
no existe.
c.- Vicios en el elemento objeto
El acto es nulo si el objeto no es cierto, o es fsica o jurdicamente imposible. Los vicios del objeto son
los siguientes:
Cuando el objeto no es cierto

Cuando el objeto es oscuro, impreciso o ambiguo
Cuando el objeto es fsicamente imposible
Cuando el objeto es jurdicamente imposible por violacin de la ley aplicable
Si el objeto no es cierto o es fsicamente imposible, el acto bajo anlisis es en principio nulo de

nulidad absoluta, salvo que el defecto fuese parcial, es decir, no lograse desvirtuar el contenido
material de aqul, en cuyo caso el acto slo es anulable de nulidad relativa.
En los casos de violaciones de la ley aplicable, el acto puede ser nulo o anulable segn las
circunstancias del caso y del criterio legal (art. 15 LPA).
Tambin existe vicio en el elemento objeto cuando el acto no resuelve todas las cuestiones
planteadas por las partes, o resuelve las cuestiones no planteadas.
d.- Vicios en el elemento procedimiento
La LPA no menciona expresamente, entre las nulidades del acto, a los defectos del elemento
procedimiento. Esta laguna debe integrarse con la incorporacin del elemento procedimiento entre
los vicios del acto, trtese de vicios absolutos o relativos, segn la subsistencia o no de ese elemento.
El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el

ordenamiento de modo expreso o implcito.
El procedimiento tiene carcter instrumental y tras l existe un valor jurdico subyacente, el derecho
de defensa de las personas. Este elemento del acto est vinculado directamente y de modo cardinal
con el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violacin de procedimientos esenciales, no es posible suplirlo luego mediante la

intervencin del rgano judicial. Habitualmente se sostiene que el desconocimiento del derecho de
defensa en el marco del procedimiento administrativo puede salvarse, ms adelante, en el proceso
judicial (teora de la subsanacin).
Sin embargo, Balbn opina que este cuadro jurdico no es correcto por varias razones:
El derecho de defensa debe ser ejercido libremente y en tiempo oportuno

El proceso judicial, y en particular el proceso contencioso administrativo en el que el Estado
es parte, establece una serie de recaudos restrictivos del derecho de acceso ante el juez, y
consecuente limitacin del ejercicio de derechos.
e.- Vicios en el elemento motivacin
Este elemento del acto no est previsto expresamente en el marco de nulidades que establece el art.
14 LPA. Sin embargo, una interpretacin armoniosa permite concluir que los vicios sobre los motivos
constituyen supuestos de actos nulos de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa, segn el
caso.
El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio
o desproporcionado entre los antecedentes del acto (causas) con el objeto, y luego entre ste y su
finalidad. Cuando el Estado no dice cules son las razones, el acto es nulo de nulidad absoluta e
insanable.
Los vicios del elemento motivacin pueden resumirse as:
Falta de razn, es decir, inexistencia de relacin adecuada entre los antecedentes y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro
Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin
La desproporcin entre el objeto y el fin del acto
Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto del acto es
posible detallar los siguientes supuestos:
Cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de

hecho y derecho
Cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan carcter
decisivo
Cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso previsto expresamente en
los trminos de la LPA, es decir, se trate de cuestiones conexas con el objeto y asimismo se
respete el derecho de defensa.
El elemento motivacin debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y el objeto
y, por el otro, las razones y proporcin entre el objeto y el fin del acto.
La CSJN exigi la obligacin del Ejecutivo de motivar los actos, en particular los discrecionales. El
criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivacin depende de cada caso particular,
admitindose pautas o conceptos normativos genricos o laxos respecto de este elemento esencial
del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso, por ejemplo, el
empleo pblico.
f.- Vicios en el elemento finalidad
El art. 14 LPS incluye entre los actos nulos a aquellos que violen la finalidad que inspir su dictado. El
art. 7 da pautas sobre los vicios propios y especficos de este elemento. As el acto es nulo cuando
persigue fines privados u otros fines pblicos.

La CSPJ ha sostenido que el vicio que recae sobre este elemento es claramente subjetivo ya que est
ubicado dentro del campo de la voluntad del agente y ello hace ms evanescente el fin del acto
estatal y sus respectivos vicios.
Este elemento est atravesado necesariamente por el plano objetivo, esto es, el criterio normativo,
sin perjuicio de que el plano subjetivo es relevante en ciertos casos y en otro no pero s o s el
elemento objetivo debe estar presente.
La finalidad, segn el criterio del legislador, no slo comprende el fin en s mismo, es decir, para qu
fue dictado el acto estatal, sino tambin el carcter razonable y particularmente proporcional de las
medidas en relacin con ese fin.
Balbn incluye estos asuntos razones y proporcin en el elemento motivacin, en particular, en el

vnculo entre el objeto y la finalidad del acto.
g.- Vicios en el elemento forma
La LPA dice que si el acto desconoce las formas esenciales es nulo de nulidad absoluta e insanable.
El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no esenciales en sus formas.
h.- Vicios en la voluntad
La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de ste. Asimismo los vicios que recaen y
excluyen el componente volitivo son:
El error esencial
El dolo
La violencia fsica o
moral La simulacin
absoluta
Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e insanable del acto.
Balbn cree que no es posible plasmar y descargar el componente volitivo y sus vicios sobre los
elementos esenciales del acto administrativo por las siguientes razones:
En el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi irrelevante.

El presupuesto voluntad es slo objetivo, excluyndose el aspecto subjetivo y, por lo tanto,
sus posibles vicios deben desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
En el mbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y,
consecuentemente, sus vicios propios tambin. En este contexto, ciertos vicios no pueden
ubicarse en el marco de los elementos esenciales del acto sino nicamente en el aspecto
volitivo.
La voluntad estatal es un instituto complejo que est compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos y que salvo ciertos casos, es relevante en trminos jurdicos.
As si el presupuesto volitivo no es relevante, entonces el acto es simplemente anulable de
nulidad relativa. Por el contrario si el presupuesto volitivo es jurdicamente relevante, el acto
es anulable de nulidad relativa o absoluta segn el caso. En efecto, si el vicio impide la

existencia del componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta, en
tanto si la voluntad subsiste, entonces el acto es anulable de nulidad relativa.
G.- EL PRINCIPIO BSICO SOBRE LAS NULIDADES
De la LPA surge el criterio de que si no existen derechos o garantas constitucionales lesionadas, el

principio anulable de nulidad relativa por aplicacin de la regla de presuncin de validez de los actos
estatales.
Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad
absoluta del acto viciado.
H.- LOS EFECTOS DE LAS NULIDADES
Para Balbn, los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, los actos anulables
de nulidad relativa deben tener efectos hacia el futuro porque el vicio es menor y, por tanto, permite
la subsistencia de sus elementos esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.
Sin embargo el criterio legal de la LPA es otro, es decir, la invalidez de los actos tiene efectos hacia el
pasado (retroactivo).
I.- EL SANEAMIENTO Y CONVERSIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo anulable de nulidad relativa y el acto nulo de nulidad absoluta puede ser
objeto de saneamiento (art. 19 LPA) o conversin (art. 20 LPA), respectivamente.

J.- PLAZO DE PRESCRIPCIN DE LAS ACCIONES DE NULIDAD DE LOS ACTOS
Los operadores sostienen comnmente que si la nulidad es absoluta la accin es imprescriptible,

mientras que si la nulidad es relativa las acciones son prescriptibles.
El plazo de prescripcin es de 10 aos cuando el vicio recae sobre los elementos esenciales; y de 2
aos cuando el vicio recae sobre la voluntad del agente.
K.- LAS NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS
El vicio es manifiesto si surge de una operacin lgica simple que consiste en confrontar el acto
con el ordenamiento jurdico.
Por el contrario, si el vicio slo puede ser descubierto por medio de un anlisis ms complejo
y detallado en trminos lgicos y jurdicos, entonces el vicio es no manifiesto.
Las nulidades manifiestas tienen dos consecuencias jurdicamente relevantes:
Por un lado, el acto viciado de modo absoluto (nulo de nulidad absoluta) y manifiesto (vicios
notorios) carece de presuncin de legitimidad y no goza de fuerza ejecutoria. Si el acto no se
presume vlido debe ceder su fuerza ejecutoria.
Por otro lado, la accin de amparo slo procede cuando los vicios arbitrariedades o
ilegalidades - son manifiestos.

2.- EL HECHO ADMINISTRATIVO
En el campo de los actos administrativos, el Estado decide expresar su decisin con prescindencia de
su ejecucin material.
Por el contrario, el hecho, es decir, el comportamiento material, es expresin y ejecucin de las

decisiones estatales confundindose ambos extremos.
El hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno o precedido por

un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el comportamiento est precedido por
actos, las conductas no constituyen hechos administrativos sino ejecucin material de aqullos.
El hecho administrativo es un comportamiento material que expresa una decisin estatal.
3.- LAS VAS DE HECHO
Las vas de hecho son los comportamientos materiales ilegtimos estatales que desconocen derechos
o garantas constitucionales. Un ejemplo de ello ocurre cuando el Estado resuelve demoler un
edificio de modo ilegtimo porque el edificio no amenaza ruina.
En el caso de que el Estado hubiese dictado el acto, ste es ilegtimo y, a su vez, los hechos no
constituiran hechos materiales ilegtimos (vas de hecho), sino simplemente la ejecucin de un acto
administrativo ilcito.
Sin embargo, puede ocurrir que el Estado ejecute un acto legtimo de modo ilegtimo; en tal caso el
cumplimiento irregular de un acto regular es constitutivo de vas de hecho.
Hay supuestos de vas de hecho que prev la ley cuando el Estado pone en ejecucin un acto estando
pendiente de resolucin un recurso administrativo cuya interposicin suspende los efectos
ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el recurso, no hubiere sido
notificado.

Tambin debe incorporarse como va de hecho el cumplimiento del acto en los casos en que ste,
segn criterio legal, no pueda ser ejecutado sin intervencin judicial (art. 12 LPA).
Las vas de hecho no gozan de las presunciones propias de los actos administrativos y, adems, no es
necesario agotar las instancias administrativas, mientras que ante el acto ilegtimo s es necesario
hacerlo.
4.- EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES

El silencio es otro de los modos de expresin de la voluntad del Estado.
Este debe ser interpretado en sentido contrario a la pretensin del particular, salvo que la ley
establezca otro criterio.
El silencio constituye un modo de expresin de las decisiones estatales ante pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto.
Es menester hacer una distincin entre:
El silencio como instituto de expresin de la voluntad estatal en trminos generales

(material): el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en s mismo.
El instituto del silencio en el marco de los recursos administrativos en particular, es decir,

luego de dictado el acto de impugnado ste por el interesado (formal): la decisin estatal ya
existe, es decir, est predeterminada y simplemente se debe impugnarla con el objeto de
agotar las instancias administrativas. Si en tal contexto, el Estado guarda silencio, ste debe
interpretarse como rechazo respecto de las pretensiones de revisar los actos estatales.
La LPA dice que el silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que requieran
de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin
expresa podr acordarse al silencio en sentido positivo. (Art. 10)
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr
exceder de 60 das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si
transcurrieren otros 30 das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la
Administracin.

La omisin estatal es un concepto distinto del silencio (material o formal) porque consiste en una
inactividad material del Estado en el marco de una obligacin a su cargo de contenido debido,
especfico y determinado.
5.- EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL
El acto es particular si cumple con dos condiciones:
Dice quines son las personas

destinatarias El campo es cerrado
El acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estn individualizados en el
propio acto y su campo es cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
La diferencia entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos) es el

campo definido y cerrado de los destinatarios del acto, tras el cual aparece con mayor nitidez su
capacidad de normar con carcter permanente o no las situaciones jurdicas.
Los pasos centrales a seguir en la elaboracin de un reglamento deben ser los siguientes:
a. La elaboracin del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y oportunidad)

acompaado por un informe tcnico, econmico y jurdico. Este informe debe indicar cmo
el acto repercute en el ordenamiento jurdico.
b. El pedido e incorporacin de informes, consultas y dictmenes a otros rganos estatales,
universidades, asociaciones intermedias y particulares
c. La publicacin y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes
d. El debate mediante la intervencin de las reas competentes del Estado y la participacin de
la sociedad civil (audiencias, consultas, informes, impugnaciones, observaciones)
e. Las respuestas fundadas del Estado
f. La aprobacin y publicacin del reglamento

Los aspectos centrales son la necesidad del reglamento, sus efectos sociales, jurdicos y econmicos,
el anlisis de los distintos intereses afectados, su justificacin y su objeto en trminos claros y
simples.

CAPITULO 16
LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS
1.- LA LEGITIMACIN. LOS CRITERIOS BSICOS
La LPA dispone que los actos de alcance general pueden ser cuestionados judicialmente cuando un
interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos
subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere adverso.
A su vez, la ley establece que el reclamo administrativo previo debe versar sobre los mismos hechos
y derechos que se invoquen en la eventual demanda judicial.
Tambin hay que agregar en el proceso judicial el concepto de derechos colectivos (art. 43 CN).
Balbn sostiene que la ampliacin de la legitimacin de derechos colectivos debe extenderse tambin
al procedimiento administrativo por mandato judicial.
2.- EL CRITERIO JUDICIAL
La CSJN dijo tradicionalmente que los jueces slo pueden intervenir y ejercer sus poderes
jurisdiccionales en el marco de un caso.
El fundamento normativo es el art. 116 CN que dice el Poder Judicial debe intervenir en el
conocimiento y decisin de todos las causas.

La Corte deline el concepto de caso judicial como presupuesto bsico de habilitacin del poder,
intervencin y jurisdiccin de los magistrados.
Los jueces, segn su propia jurisprudencia reiterada y concordante, entienden que slo existe caso
judicial, y consecuentemente proceso cuando estn presentes los siguientes elementos de orden
pblico:
a. El derecho subjetivo, entendido como un inters exclusivo, concreto, inmediato y sustancial

b. El acto u omisin lesiva
c. El dao o perjuicio diferenciado
d. El nexo causal entre las conductas y el dao
El pronunciamiento judicial debe ser concreto y no simplemente abstracto.
Otro criterio delineado por los jueces es que las sentencias tienen efectos solo entre las partes, las
decisiones judiciales tienen un alcance relativo.
3.- EL CRITERIO DE LA CORTE DESPUS DE LA REFORMA Y EL CASO HALABI
Tras la reforma, en el art. 43, la CN dispone por un lado que la accin de amparo procede contra
cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la
competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general.
Las personas legitimadas son:
El afectado
El Defensor del Pueblo
Las asociaciones que propenden a esos fines registradas conforme a la ley
Tras el caso Halabi, la Corte modific el criterio clsico y distingui entre las siguientes categoras en
trminos de legitimacin:

4.- CRITERIO DE BALBN
Antes de la reforma de 1994 los operadores jurdicos slo reconocieron capacidad procesal a los
titulares de derechos subjetivos y en tanto stos acreditasen perjuicios diferenciados.
As, cuando el titular de un derecho subjetivo sufre un perjuicio cierto (actual o futuro), diferenciado
del resto, y existe relacin de causalidad en trminos directos e inmediatos entre las conductas
lesivas y el dao ocurrido, entonces, el caso es justiciable (proceso judicial).
Tras la reforma de 1994, se ampli el marco de las aptitudes procesarles delas personas con el
propsito de dar mayor acceso y proteccin judicial; y ahora el cuadro comprende:
El derecho subjetivo
El inters legtimo
El derecho de incidencia
colectiva El inters simple
Los derechos colectivos no son simplemente el modo de representacin de situaciones jurdicas ya

existentes (derechos subjetivos) sino un nuevo concepto sobre derechos y aptitudes procesales de
las personas.

CAPITULO 17
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.- INTRODUCCIN
El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que sigue el Poder Ejecutivo,

por medio de actos preparatorios y actuaciones materiales, con el objeto de expresar sus decisiones.
El procedimiento es un modo de elaboracin de las decisiones estatales, y constituye un lmite al

ejercicio del poder estatal.
2.- PROCEDIMIENTO Y PROCESO
El procedimiento nace como sucedneo del proceso judicial en el mbito del Poder Ejecutivo, de ah
sus similitudes en los principios, reglas y estructuras.
En el procedimiento administrativo el rgano resuelve el conflicto propio del Poder Ejecutivo; en el

proceso judicial el conflicto es resulto por un tercero imparcial e independiente el juez - .
La decisin judicial tiene fuerza de verdad legal, es decir, reviste carcter definitivo; sin embargo, el
decisorio dictado en el marco del procedimiento administrativo no es definitivo, en el sentido de que
puede ser revisado posteriormente por el juez.

3.- EL PROCEDIMIENTO GENERAL. LA LEY 19.549 Y EL
DECRETO REGLAMENTARIO
La LPA regla bsicamente tres cuestiones:
1. El procedimiento administrativo (principios y reglas especficas)

2. El acto administrativo
3. La impugnacin de las decisiones estatales (cuestiones procesales)
En su art. 1 dice que las normas de procedimiento se aplicarn ante la Administracin Pblica
Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos
militares y de defensa y seguridad.
La LPA tiene en principio carcter local ya que los estados provinciales no delegaron en el Estado
federal la regulacin de estas materias, de modo que cada provincia regula el procedimiento
administrativo en su mbito material y territorial.
La ley estable un criterio subjetivo ya que las normas de procedimiento se aplican sobre la
Administracin Pblica, es decir, el Poder Ejecutivo y sus entes descentralizados, y no segn el
criterio material (objetivo).
Otro detalle es que los procedimientos especiales prevalecen sobre el trmite general, y slo cabe
aplicar este ltimo en caso de indeterminaciones de aqullos. La LPA ser de aplicacin supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan.
La existencia de mltiples procedimientos especiales en el mbito del Poder Ejecutivo trae

innumerables conflictos interpretativos que perjudican los derechos de las personas, la celeridad y
racionalidad de los trmites y decisiones estatales.
El procedimiento general que prev la LPA es desplazado en ciertos casos por los procedimientos y
trmites especiales, por ejemplo, el trmite de las contrataciones del Estado.
4.- LOS ASPECTOS DEL PROCEDIMIENTO
A.- LOS PRINCIPIOS
El art. 1 de la LPA establece los principios generales del procedimiento administrativo.
a.- La impulsin e instruccin de oficio (inc. a). La caducidad del procedimiento. La verdad
jurdica objetiva
El postulado de impulsin e instruccin de oficio dice que el Poder Ejecutivo debe instar el trmite
por s mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolucin, aun cuando la parte interesada
no lo hiciese.
El Ejecutivo debe impulsar el procedimiento por medio de la ordenacin y ejecucin de las medidas
que considere pertinente con el objeto de descubrir la verdad objetiva y concluir el trmite.

Las actuaciones administrativas son impulsadas por el rgano competente, sin perjuicio de que el
interesado tambin puede instar el procedimiento (art. 4).
En principio, el Ejecutivo debe instar el trmite, en este caso no procede la caducidad.
Sin embargo, cuando el Estado, en el marco de un procedimiento dado no persigue directamente

intereses colectivos, es el particular quien debe impulsarlo y consecuentemente aqu s procede
el instituto de la caducidad.
De todos modos, no cabe aplicar el instituto de la caducidad en los siguientes casos:
1. Cuando se trate de trmites relativos a la seguridad social

2. Los trmites que, segn el Estado, deben continuar por sus particulares circunstancias
3. Los trmites en que est comprometido un inters colectivo que sobrevino luego de iniciado
el procedimiento.
El Estado por medio del procedimiento persigue el conocimiento no simplemente de la verdad

formal segn los planteos, argumentos, hechos o derecho alegado por las partes y volcado en el
expediente administrativo, sino la verdad real, es decir, la verdad objetiva o llamada material.
En el marco del procedimiento administrativo, no se sigue el principio dispositivo que s debe

respetarse en el proceso judicial sino que el Ejecutivo en el desarrollo del trmite puede por
ejemplo resolver cuestiones no planeadas por las partes, siempre y cuando se observe
debidamente el derecho de defensa de las personas.
La LPA dispone que la Administracin debe requerir y producir los informes y dictmenes que fuesen
necesarios para el esclarecimiento de los hechos y el conocimiento de la verdad jurdica objetiva.
b.- La celeridad, economa, sencillez y eficacia (inc.b)
El art. 1 de la LPA consagra estos principios, sin embargo no aclara cul es el contenido de estos
conceptos jurdicos.

c.- El principio de informalismo a favor del particular (inc.c)
d.- El debido proceso adjetivo (inc.f)
La CN garantiza el derecho de defensa de las personas. Este derecho, en el marco del

procedimiento administrativo, es conocido como el debido proceso adjetivo.

e.- Los otros principios

B.- EL RGANO COMPETENTE
El rgano competente para conocer y, en su caso, resolver el trmite es aquel que indican las normas
respectivas reglas atributivas de competencias - , sin perjuicio de las tcnicas de delegacin o
avocacin por el rgano jerrquico superior en el marco de los casos concretos.
La LPA establece que el funcionario puede ser recusado y, a su vez, debe excusarse en los casos
previstos en el Cdigo Procesal Civil y Comercial.
C.- EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
El expediente administrativo puede definirse como el conjunto de documentos, escritos, resoluciones

y actuaciones expuestos de modo ordenado y concatenado en el marco del trmite administrativo.
De toda actuacin, escrito o documentacin que se presente debe darse una constancia o copia
certificada al presentante.
Los escritos a presentarse en el marco del expediente administrativo deben:
Llevar un resumen del petitorio o identificacin del expediente

Contener el nombre, apellido y domicilio real y constituido del interesado
La relacin de los hechos y, en su caso, el derecho aplicable, la peticin en trminos claros y
precisos
Ofrecimiento de los medios de prueba
D.- LAS PARTES
El Estado es el instructor del trmite, es decir, el rgano estatal debe intervenir y dirigir
el procedimiento.
Por otro lado, intervienen los particulares, esto es, las personas fsicas o jurdicas que interactan con
el Estado.
Las partes del trmite administrativo deben reunir dos condiciones: capacidad y legitimacin.

El procedimiento, en su aspecto subjetivo, puede presentar caractersticas plurales. En igual sentido,
el objeto puede comprender una o ms peticiones (planteo nico o mltiple) en el contexto de un
mismo trmite.
El trmite es plural cuan es parte no slo el interesado originario sino, adems, otros a quienes el
acto afecte o pueda afectar en sus derechos o intereses, y que se hubieren presentado en ese marco
y con los siguientes matices:
1. Por pedido del interesado originario

2. De forma espontanea
3. Por citacin del rgano instructor
El sujeto que se presente en las actuaciones administrativas en virtud de una representacin legal
debe acreditar debidamente esa condicin, tal es el caso de los tutores y curadores de los menores e
incapaces.
Sin perjuicio de los representantes obligatorios, quien es parte en el procedimiento administrativo

puede nombrar como representante suyo a cualquier persona que sea capaz (representantes
convencionales o voluntarios). En tal caso, los actos de ste obligan a aqullos como si los hubiesen
realizado personalmente.
E.- LOS PLAZOS. SUSPENSIN E INTERRUPCIN
El principio bsico es el carcter obligatorio de los plazos para los interesados y el propio Estado. As
lo establece el art. 1 de la LPA, sern obligatorios para los interesados y para la Administracin.
El principio general es que los trmites deben realizarse y los actos dictarse en das y horas hbiles
administrativas. Los das hbiles administrativos son aquellos en que el Estado atiende al pblico
(distinto a los das hbiles judiciales).
El plazo para la realizacin de trmites, notificaciones y citaciones, y el cumplimiento de intimaciones

o citaciones y contestaciones de traslados, vistas e informes es de 10 das, salvo que las normas
hubiesen establecido un plazo especial.
La LPA reconoce el poder de la Administracin de prorrogar los plazos antes de su vencimiento, de

oficio o a pedido de parte, por un tiempo razonable, segn las circunstancias del caso y siempre que
no se perjudiquen derechos de terceros.
Los plazos plausibles de suspensin o interrupcin son los siguientes:
1. El plazo propio de cualquier pretensin y su trmite consecuente: las actuaciones practicadas

con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales y
reglamentarios, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad (art. 1 inc. e LPA)
2. El plazo especfico para impugnar y recurrir en sede administrativa y judicial: la interposicin
de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos (art. 1 inc. e LPA).

F.- LA PRUEBA
Las pruebas son las herramientas de que intentan valerse las partes para sustentar sus pretensiones
y derechos.
Por un lado, el Estado tambin puede, en el trmite del procedimiento administrativo, ordenar la
produccin de las pruebas que considere pertinentes para aprehender la verdad material.
Las pruebas deben ser ofrecidas por las partes u ordenadas directamente de oficio por el rgano
instructor como medidas para mejor proveer.
En principio, el particular es quien debe probar los fundamentos fcticos de sus pretensiones. Si el
interesado no impulsa la produccin de las pruebas testimoniales, periciales e informativas decae
consecuentemente su derecho de valerse de tales medios probatorios.
El interesado debe:
a. Acompaar la prueba documental que obre en su poder y ofrecer el resto de los medios
probatorios en su primera presentacin en el trmite administrativo
b. Ampliar e incorporar nuevas pruebas una vez que la Administracin ordene la apertura a
prueba y en el plazo que fije con ese objeto
c. Si ya venci el plazo, el particular igualmente puede ofrecer nuevos medios probatorios, pero
su aceptacin depende de la decisin discrecional del rgano instructor de incorporarlos
como medida para mejor proveer
El decreto reglamentario prev todos los medios probatorios comunes al derecho privado,
con excepcin de la prueba confesional.

G.- LOS ALEGATOS
Una vez sustanciadas las actuaciones, el rgano competente debe dar vista de oficio y por el trmino
de 10 das a las partes para que stas opinen sobre el valor de la prueba producida en el
procedimiento.
Luego de presentado el alegato, el rgano instructor puede disponer la produccin de otros medios
probatorios como medidas para mejor proveer, o por pedido de la parte si ocurriese o llegare a su
conocimiento un hecho nuevo.
Tras la presentacin de los alegatos o vencido el plazo para hacerlo y producido el dictamen jurdico,
el rgano competente debe dictar el acto que resuelve y pone fin a las actuaciones.
H.- LAS VISTAS DEL EXPEDIENTE
La parte interesada, su representante y su letrado pueden tomar vista de las actuaciones, esto es,
acceder y conocer el expediente y sus anexos, con excepcin de aquellos actos, informes y
dictmenes que sean reservados o secretos.
El pedido de vista puede ser escrito o verbal y se otorga sin necesidad de resolucin expresa y en la
oficina en que se encuentre el expediente.
Si el interesado decide pedir vista de las actuaciones, el plazo para recurrir debe suspenderse durante
el tiempo en que el rgano competente otorg la vista, sin perjuicio de que la sola presentacin del
pedido de vista ya suspende por s el curso de los plazos.

I.- LAS NOTIFICACIONES
La notificacin es el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y

fehaciente, dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto que es objeto de
notificacin y cul es la fecha de tal comunicacin.
Las notificaciones que no cumplan con los recaudos que establece la ley carecen de valor y,
consecuentemente, no tienen efectos jurdicos.
Sin embargo, si del expediente resultarse que la parte interesada recibi el instrumento de
notificacin, entonces, a partir del da siguiente se debe iniciar el plazo perentorio de 60 das para
deducir el recurso administrativo que resultase admisible o el cmputo del plazo de 90 das para
deducir la demanda judicial (art. 44).
Es decir, ante notificaciones irregulares se prev la ampliacin de los plazos siempre que el
interesado haya recibido el instrumento de notificacin.
El acto de notificacin debe indicar si el acto objeto de discusin agot las vas administrativas y, en
su caso, los recursos que deben interponerse para agotarlas y el plazo en el cual debe hacerse.

J.- LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO
Los actos estatales gozan de presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria de modo que, el Ejecutivo
puede hacerlos cumplir, aun mediando oposicin del particular, y sin intervencin judicial.
El legislador prev que, en principio, la interposicin de los recursos administrativos e incluso las
acciones judiciales, no suspende el carcter ejecutorio de los actos. El Estado puede ejecutar sus
decisiones incluso cuando el interesado hubiese recurrido el acto mediante los recursos
correspondientes, salvo que una norma exprese hubiese establecido el criterio contrario.
De todos modos, en el procedimiento administrativo el Ejecutivo de oficio o a pedido de parte

puede con carcter preventivo suspender los efectos del acto.
La LPA establece las pautas que debe seguir el rgano instructor. La Administracin podr, de oficio o
a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters
pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.
El perjuicio grave no es solamente el dao irreparable, sino cualquier dao de difcil reparacin,
segn los derechos comprometidos y las circunstancias del caso.
K.- LA CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO. LOS MODOS NORMALES Y

ANORMALES. EL DESESTIMIENTO, LA RENUNCIA Y LA CADUCIDAD

5.- LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIN DE LAS
DECISIONES ESTATALES
Los pilares bsicos del modelo de impugnacin son, por un lado, el contenido sustancial de las
pretensiones del particular y, por el otro, el objeto de impugnacin.
El particular, salvo casos de excepcin, debe cuestionar segn el marco normativo vigente las
decisiones estatales ante el propio Ejecutivo y slo luego ir por las vas judiciales.
La impugnacin ante el propio Ejecutivo debe hacerse en plazos breves y obligatorios, y en caso de
incumplimiento de stos, ya no es posible hacerlo despus en vas administrativas ni judiciales.
El fundamento de este privilegio estatal es la posibilidad del Poder Ejecutivo de revisar sus propios
actos y rever as sus decisiones.
El sentido de este instituto es permitir por parte de los rganos superiores de la actividad de los
inferiores y crear, adems, espacios de conciliacin entre el Estado y los particulares.
Este privilegio o prerrogativa estatal es conocido como el agotamiento de las vas administrativas; y
debe interpretarse a la luz de los derechos de las personas, en especial, el derecho de defensa y sus
aspectos ms relevantes:
El control judicial de los actos

administrativos El principio pro accin
Balbn entiende que el agotamiento de las vas administrativas, como principio y en razn de su
carcter obligatorio y de sus breves e irreversibles, constituye una restriccin al acceso a la justicia
que debe ser tachado por inconstitucional; sin embargo est incorporado a las normas vigentes. De
modo que en este contexto, el operador debe esforzarse por interpretar este instituto en el sentido
ms favorable en trminos de acceso y control judicial.
El principio pro accin significa que en caso de indeterminaciones normativas, stas deben cubrirse a
favor de la procedencia y continuidad de la accin y no por su rechazo.
A.- EL CUADRO INTRODUCTORIO
El escenario entre el instrumento procesal creado por el legislador y el objeto de impugnacin

(conductas estatales) se puede proponer as:
1. El reclamo administrativo previo (va o remedio procedimental) se corresponde con las

omisiones (objeto)
2. Los recursos administrativos (vas o remedios procedimentales) con los actos
administrativos de alcance particular (objeto)
3. El reclamo del art. 24 LPA (va o remedio procedimental) es el camino de impugnacin de los
actos administrativos de alcance general (objeto)

B.- EL PRINCIPIO GENERAL DEL AGOTAMIENTO DE LAS VAS
ADMINISTRATIVAS: EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO. LAS
EXCEPCIONES
La ley establece como principio general el agotamiento de las vas administrativas, es decir, cuando
cualquier particular intente cuestionar las decisiones estatales debe hacerlo primero ante el Poder
Ejecutivo, y slo luego ante el juez.
El camino de impugnacin ante el Ejecutivo, que es el autor de la conducta objeto de

cuestionamiento, es conocido como el instituto del agotamiento de las vas administrativas y es un
privilegio del Estado de carcter exorbitante en comparacin con el derecho privado.
El juez debe controlar las pretensiones expuestas ante el Poder Ejecutivo en el trmite de
impugnacin, pero no est limitado por las cuestiones de hecho y derecho, los medios probatorios ni
las pretensiones principales, ms all de su planteo o no en el trmite administrativo.
Artculo 30.- El Estado nacional o sus entidades autrquicas no podrn ser demandados judicialmente
sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretara de la Presidencia o autoridad
superior de la entidad autrquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artculos 23 y 24.
El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual demanda
judicial y ser resuelto por las autoridades citadas.
Los supuestos que estn excluidos de este artculo, son los casos de impugnacin de los actos de
alcance particular y general, el silencio, los hechos y las vas de hecho.
El principio es el agotamiento de las vas administrativas por medio del reclamo administrativo
previo.
En otros casos es necesario agotar por medio de otras vas, a saber:
a. Los actos administrativos de alcance particular por recursos administrativos (art. 23)
b. Los actos de alcance general por reclamo (art. 24)
Las excepciones respectos del agotamiento de las vas administrativas son las siguientes:
El reclamo por responsabilidad extracontractual

Cuando se trate de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o repetir un
gravamen pagado indebidamente
Los hechos
Las vas de hechos
El silencio
El criterio bsico es el agotamiento de las instancias administrativas con alcance previo y obligatorio.
Debe impugnarse por medio del reclamo las omisiones estatales. Las omisiones estatales suponen el
deber estatal, el derecho del particular y el incumplimiento del Estado respecto de esas obligaciones.
Cuando no existe deber y derechos claramente configurados, el particular debe peticionar ante el
Estado en los trminos del art. 10 LPA, con el objeto de obtener la decisin estatal (silencio).
En el reclamo administrativo previo no existe plazo de interposicin.

Una vez interpuesto el reclamo, el pronunciamiento respectivo debe hacerse dentro de los 90 das
hbiles administrativos desde el planteo y, tras el vencimiento de este plazo, el particular debe
requerir pronto despacho. Luego, si transcurren otros 45 das desde el pedido de pronto despacho y
el Ejecutivo no responde, entonces el particular puede iniciar directamente las acciones judiciales.
Cuando el Estado resuelve el reclamo mediante el dictado de un acto expreso de rechazo no es

razonable exigir que, en tal caso, el particular agote las instancias administrativas por medio de los
recursos contra este acto.
El plazo perentorio para recurrir judicialmente tras el reclamo es de 90 das hbiles judiciales. El plazo
judicial de 90 das debe contarse an en caso de silencio del Estado en el trmite del reclamo.
El reclamo debe presentarse ante el ministro, secretario de presidencia o autoridad superior del ente
autrquico, y el rgano competente debe resolverlo.
C.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE PARTICULAR
En los procedimientos de impugnacin de los actos estatales de alcance particular es necesario

agotar las vas administrativas por medio de los recursos que prev el propio decreto reglamentario
de la LPA.
El recurso procede contra los actos administrativos definitivos y de mero trmite que lesionen
derechos subjetivos e intereses legtimos, pero no es posible recurrir los actos preparatorios,
informes y dictmenes por ms que fuesen obligatorios y su efecto sea vinculante.
El escrito de presentacin debe consignar cul es el acto estatal que es objeto de impugnacin y, a su
vez, cul es la conducta que el recurrente pretende en relacin con el reconocimiento de sus
derechos. Adems deben ofrecerse los medios de prueba de que intente valerse el recurrente.
Por su parte, el recurso mal calificado, con defectos formales insustanciales o deducido ante el
rgano incompetente por error excusable interrumpe el curso de los plazos y debe ser corregido por
el propio Poder Ejecutivo.
El recurso mal calificado o no calificado debe ser considerado por el operador como recurso
jerrquico porque ste es el que agota las vas administrativas.
Los recursos pueden ser deducidos por los titulares de derechos subjetivos e intereses legtimos.
El recurso administrativo puede fundarse en razones de:
Ilegitimidad
Inoportunidad
Falta de mrito
Inconveniencia del acto impugnado
Los plazos para plantear los recursos son obligatorios y breves y luego de su vencimiento,
el interesado pierde el derecho de articularlos.

La interposicin de los recursos interrumpe el curso de los plazos aun cuando hubieren sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano
incompetente por error excusable.
A su vez, el plazo para interponer los recursos administrativos se suspende cuando el interesado
presente el pedido de vista de las actuaciones a fin de interponer el recurso respectivo.
El rgano competente cuando resuelve el recurso puede:
1. Desestimarlo
2. Aceptarlo. En este caso puede sanear el acto, revocarlo, modificarlo o sustituirlo
En cuanto al plazo para resolver, ste depende de cada recurso en particular y el silencio
debe interpretarse como rechazo de la pretensin del particular.
D.- CLASES DE RECURSOS

E.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIN DE LOS REGLAMENTOS
La ley establece dos supuestos de impugnacin de los actos de alcance general:

1. Un camino directo de impugnacin del reglamento: reclamo impropio (Reclamo)
2. Un camino indirecto a travs de los actos de aplicacin de aqul. (Recursos administrativos)
El reclamo impropio no procede contra los actos de alcance particular que resulten de aplicacin de
los actos de alcance general, sino slo contra stos ltimos.
Cualquier sujeto titular de derecho subjetivo o inters legtimo puede plantear el reclamo impropio,
el cual debe interponerse ante el rgano que dict el reglamento, agotndose as las vas
administrativas.

CAPITULO 18
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1.- CONCEPTO Y PRINCIPIOS
El proceso contencioso administrativo es el trmite judicial que tiene por objeto impugnar las
conductas estatales (acciones u omisiones) ante el juez rgano independiente e imparcial respecto
de las partes -, con el propsito de que revise su legitimidad y, en su caso, declare su invalidez o le
obligue al Estado a reparar los daos causados.
El otro supuesto, ocurre cuando el Estado inicia acciones contra sus propios actos o los particulares.
Una de las partes en este proceso (actor o demandado) es necesariamente el propio Estado.
2.- EL CARCTER REVISOR DEL PROCESO
El carcter estrictamente revisor del proceso judicial sobre las decisiones estatales reduce
notoriamente el control del juez por varias razones.
1. En tanto el proceso judicial es simplemente revisor de las decisiones del PE, es necesario que
ste dicte con carcter previo el acto administrativo que exprese su voluntad. El juez solo
puede revisar conductas estatales (actos administrativos), el particular debe obtener el acto
estatal, y slo entonces, recurrir a las vas judiciales.

2. El juez simplemente revisa las actuaciones previas que se siguieron ante el Ejecutivo, las
pretensiones y las cuestiones accesorias al trmite (los hechos, los medios probatorios y el
derecho) deben plantearse primero ante el Ejecutivo y slo intentarse su revisin judicial.
El art. 30 LPA dice que el reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la
eventual demanda judicial y ser resuelto por las autoridades citadas. La LPA prev el principio
revisor del control judicial.
El PCA y su carcter revisor deben plantearse y construirse desde las perspectivas de las pretensiones
de las personas y sus derechos, y no desde el objeto impugnado (esto es, las conductas estatales).
3.- EL RGIMEN JURDICO APLICABLE
En el plano federal, no existe un Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, mientras que en las
Provincias y la CABA, s hay dictado un cdigo procesal respectivo.
Ante la inexistencia de un Cdigo Procesal a nivel federal, la LPA cubre parte de este vaco normativo
al establecer ciertos principios bsicos del proceso contencioso: las condiciones de acceso a las vas
judiciales.
La LPA exige el cumplimiento de ciertos recaudos preliminares propios del trmite judicial. As los
arts. 25 y 30, disponen el agotamiento de las vas administrativas y el plazo en el que debe deducirse
la impugnacin judicial de las conductas estatales (plazo de caducidad de las acciones judiciales). Es
decir, las condiciones de admisibilidad de las acciones contra el Estado.
Ciertos aspectos del PCA han sido objeto de regulacin de modo expreso:
1. Las condiciones de admisin de la accin en el marco del proceso contencioso, esto es:
a. El agotamiento de las vas administrativas
b. El plazo de caducidad en que deben interponerse las acciones contenciosas
2. Las medidas cautelares en los procesos en que el Estado es parte
3. El trmite de ejecucin de las sentencias
Los restantes aspectos del proceso que no han sido objeto de regulacin del legislador,
debe aplicarse el Cdigo Procesal Civil y Comercial de modo analgico.
4.- LAS CUESTIONES PROPIAS DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
A.- LEGITIMACIN
Los sujetos legitimados en el marco del PCA son los titulares de los derechos subjetivos e incidencia
colectiva.
(Ver captulo situaciones jurdicas subjetivas)

B.- LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Los criterios para distribuir entre los jueces la potestad de resolver los conflictos son bsicamente:
Los sujetos
El objeto
El territorio
El grado del tribunal
Los jueces federales contenciosos administrativos conocen en las siguientes causas:
a. La impugnacin de actos administrativos dictados por el Estado Federal

b. Los contratos administrativos del Estado Federal
c. Los servicios pblicos federales
d. El poder de polica federal
e. La responsabilidad del Estado Federal
f. Cuestiones bancarias y aduaneras, entre otras
Se puede definir el criterio as: el juez contencioso administrativo federal entiende en todos los
casos regidos por el Derecho Administrativo Federal, salvo ciertas excepciones que son excluidas de
su conocimiento y llevadas ante otros jueces, aun cuando el caso judicial est regulado por esta
rama del ordenamiento jurdico. (Ej. los jueces de la seguridad social entienden en las resoluciones y
actos administrativos dictados por las Cajas Nacionales de Previsin, Comisin Nacional de Previsin
Social, Cajas Nacionales de Subsidios Nacionales, entre otros)

C.- LA HABILITACIN DE LA INSTANCIA
La habilitacin de la instancia constituye un trmite propio y especfico de los PCA y, por ello, es
desconocido en el mbito de los otros procesos judiciales.
Las personas que inicien cualquier proceso judicial contra el Estado PCA- deben cumplir con ciertas
condiciones de admisibilidad. Por su parte, el juez debe verificar si se cumpli o no con tales
recaudos.
Las condiciones que el particular debe cumplir y el juez controlar son los presupuestos que
condicionan el acceso judicial:
a. El agotamiento de las vas administrativas

b. La interposicin de la accin judicial dentro de un plazo perentorio (plazo de caducidad)
El particular interesado debe:
a. Interponer y tramitar los recursos o reclamos administrativos respectivos ante el Ejecutivo y

hacerlo en trmino
b. Iniciar la accin judicial dentro del trmino legal conocido como plazo de caducidad
La ley entiende que las conductas estatales que no fueron recurridas en sede administrativa y judicial
en los trminos legales y reglamentarios estn firmes y consentidas y, consecuentemente, ya no
es posible impugnarlas.
Si el particular no agot las vas administrativas de modo correcto y en el plazo debido, entonces no
es posible recurrir judicialmente.
Si bien el acto est firme y ya no es posible recurrirlo cuando el particular no interpuso el recurso
administrativo en trmino o no inici el proceso judicial en el plazo legal, existen excepciones.
As, en ciertos casos el marco jurdico establece que no es necesario agotar las vas administrativas, o
no es preciso impugnar judicialmente dentro del estrecho marco temporal de la caducidad de las
acciones. En tales casos, debe tenerse por habilitada la instancia judicial sin ms.
a.- El trmite de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado
Tras la modificacin de la LPA, se exige claramente que los jueces controlen de oficio, en el marco del
proceso judicial, s las partes cumplieron con los presupuestos de habilitacin. El juez est obligado a
verificar por s mismo el cumplimiento del agotamiento de las vas administrativas y el plazo de
caducidad.
En los casos en que no es necesario habilitar la instancia judicial (es decir, cuando no es necesario
agotar las vas administrativas o interponer la accin judicial en el plazo de caducidad) se cursar de
igual forma y manera la notificacin a la Procuracin del Tesoro de la Nacin con una anticipacin no
menor de 30 das hbiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente.
El Estado, luego de que el juez resuelva que la instancia est debidamente habilitada, puede intentar
por va de las excepciones previas replantear el supuesto incumplimiento de los recaudos procesales
(agotamiento de la va administrativa y el plazo de caducidad) ya que no tuvo oportunidad procesal
de expresar sus argumentos sobre este aspecto.

b.- El agotamiento de la va administrativa
Una de las condiciones de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado es que las
personas legitimadas deben recurrir primero ante el propio Ejecutivo y, slo despus, ante el Poder
Judicial. Este trmite es el agotamiento de las vas administrativas.
c.- El plazo de caducidad
El art. 25 LPA dice que la accin contra el Estado o sus entes autrquicos deber deducirse dentro del
plazo perentorio de 90 das hbiles judiciales.
A su vez, la ley agrega que en el marco de los recursos judiciales directos es decir, las acciones que
se deben plantear directamente ante la Cmara de Apelaciones y no ante el juez de primera instancia
- , el plazo es de 30 das hbiles judiciales contados desde la notificacin de la resolucin definitiva
que agote las instancias administrativas.
En el Derecho Pblico, el plazo de caducidad y su cumplimiento es el principio general, mientras que

el plazo de prescripcin es slo excepcional. As, solo en el marco de las excepciones no corre el plazo
de caducidad, sino el de prescripcin. Es decir, cuando no es necesario cumplir con el plazo de
caducidad, entonces, nace el plazo de prescripcin de las acciones.
Los casos en que no rige el plazo de caducidad de las acciones son:
En primer lugar, cuando la LPA lo prev expresamente. As el art. 32 no exige el agotamiento de las
vas administrativas ni el cumplimiento del plazo de caducidad cuando:
a. Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen

pagado indebidamente;
b. Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
En segundo lugar, el plazo de caducidad tampoco recurre en el caso de silencio de la Administracin.
d.- El cmputo del plazo de caducidad

e.- Supuestos de suspensin e interrupcin de los plazos
La LPA y su decreto reglamentario contienen el rgimen de suspensin e interrupcin de los plazos.
La LPA dice que la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos
aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o
fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable. (Art. 1 inc. e apartado 7)
Por su parte, el decreto reglamentario establece que s los efectos de articular un recurso
administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el
plazo para recurrir.
D.- EL PLAZO PARA OPONER EXCEPCIONES Y CONTESTAR DEMANDA
En el marco de los PCA debe aplicarse la ley:
30 das para que Estado pueda oponer

excepciones 60 das para contestar demanda
E.- MEDIDAS CAUTELARES
Entre el inicio del proceso judicial (incluso con anterioridad a ste) y la resolucin del conflicto,
transcurre un tiempo en el que las pretensiones pueden tornarse de difcil o imposible cumplimiento
por distintas circunstancias. De modo que, aun cuando el juez finalmente reconozca el planteo del
recurrente y sus derechos, puede ocurrir que el cumplimiento del fallo sea imposible.
Con el objeto de evitar esta situacin, el ordenamiento procesal reconoce a los jueces el poder y, al
mismo tiempo, el deber de proteger con carcter preventivo los derechos bajo debate. Este poder es
ejercido por medio del instituto de las medidas previas o cautelares que solo proceden por pedido de
las partes y no de oficio por los jueces. Las medidas cautelares permiten preservar el objeto del
proceso y su eventual cumplimiento.

a.- El rgimen jurdico vigente
La ley 26.854 es la regulatoria de las medidas cautelares en que el Estado central o sus entes
descentralizados son parte actora o demandada.
Esta ley excluye de su mbito de aplicacin a las medidas cautelares en el proceso de amparo, sin
embargo las reglas especficas sobre informe previo, plazo y modificacin e inhibitoria s son
aplicables al amparo.
La ley 26.854 es sumamente restrictiva de las medidas cautelares y por tanto, no cumple con los
estndares constitucionales. Dispone lmites formales y sustanciales constitucionalmente
inadecuados.
El mbito de aplicacin
La ley regulatoria de las medidas cautelares incluye al Estado central y a las entidades
descentralizadas autrquicas y no autrquicas (Empresas del Estado y Sociedades del Estado).
El juez competente
El juez, al estudiar la medida cautelar, debe expedirse previamente sobre su competencia si no lo

hubiese hecho antes y, en caso de saberse incompetente, abstenerse de resolver.
Cuando se trate de sectores socialmente vulnerables, vida digna, salud, derechos de naturaleza
alimentaria y ambientales, el juez incompetente est autorizado a decretar medidas cautelares, sin

perjuicio de remitir las actuaciones inmediatamente al juez competente, quien debe
expedirse nuevamente sobre el mandato cautelar ya ordenado (alcance y vigilancia).
Balbn, sostiene que debe aceptarse que cualquier juez competente o incompetente decrete las
medidas cautelares pertinentes, siempre que se trate de un derecho fundamental.
El pedido cautelar
El sentido de la medida cautelar es asegurar el objeto del proceso principal y puede ser
solicitada antes de la demanda, con el escrito de inicio, o posteriormente.
El pedido cautelar debe contener:

El derecho o inters del particular
El perjuicio que se quiere evitar en trminos claros y precisos
Las actividades estatales cuestionadas
El tipo de medida solicitada
El cumplimiento de los requisitos legales
b.- La aplicacin de la ley 26.854 al amparo
No cabe aplicar la ley 26.854 a los procesos de amparo, salvo los siguientes trmites:
La produccin del informe previo por parte del

Estado La vigencia temporal de las cautelares
La modificacin de las cautelares a pedido de las partes
La resolucin de los conflictos de competencia por el fuero contencioso administrativo
federal

c.- Las contracautelas
El fundamento de este instituto es la igualdad entre las partes. As como el actor tiene el derecho de
obtener una decisin final til a travs de las medidas cautelares; el demandado goza del derecho a
ser resarcido ante los eventuales daos causados por las cautelares ordenadas por el juez si el fondo
es rechazado.
La ley 26.854 establece la obligatoriedad de la contracautela real o personal e incluso juratoria. Esta
ltima solo procede cuando se trate del reclamo de sectores socialmente vulnerables, vida digna,
salud o derechos de naturaleza alimentaria o ambiental.
El legislador eximi de constituir contracautela en los siguientes casos:
1. Cuando sea parte el Estado nacional o un ente descentralizado

2. Cuando el interesado acte con el beneficio de litigar sin gastos
F.- EL TRMITE DE EJECUCIN DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO
Las sentencias condenatorias contra el Estado pueden tener por objeto obligaciones de dar, hacer o
no hacer. El juez debe fijar el plazo razonable en que el Estado debe cumplir con las sentencias.
G.- LA PRUEBA
El rgimen de la prueba en el PCA tiene diversos principios que deben conjugarse:
1. La parte que intente impugnar una decisin estatal debe probar su ilegitimidad, en razn del
principio de la presuncin de validez de los actos estatales
2. La parte que intente valerse de ciertos hechos o derecho extranjero debe probar su
existencia
3. El principio de las pruebas dinmicas
Si es el Estado quien intenta valerse de sus propios actos, no debe probarlos en trminos de
materialidad y legitimidad. Por el contrario, si el particular es quien pretende impugnar el acto
estatal, debe probar el hecho de que intente valerse y, particularmente, el vicio del acto estatal.
El criterio de las pruebas dinmicas disminuye el peso que recae sobre las personas de probar ciertos
hechos, en tanto el Estado est en condiciones de hacerlo.
El Estado debe probar a travs del expediente administrativo (es decir, de las actuaciones o trmites),
los hechos que sustenten la legitimidad de sus decisiones; pero una vez dictado el acto, ste goza de
presuncin de legitimidad y, consecuentemente, es el particular quien debe probar que el acto es
ilegitimo. Sin embargo, respecto de los hechos, si bien es el interesado quien debe probarlos, esa
obligacin recae sobre el Estado cuando ste se encuentre en mejores condiciones de hacerlo.

5.- LAS ACCIONES ESPECIALES
El camino bsico del trmite judicial contra el Estado nacional es la accin ordinaria ante el juez de
primera instancia con competencia en lo Contencioso Administrativo Federal, cuyo trmite est
regulado en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y las leyes complementarias
mencionadas.
Es una accin comn y ordinaria. Sin embargo, el ordenamiento jurdico tambin prev otras
acciones llamadas especiales ya que constituyen excepciones respecto del principio antes
mencionado.
A.- LA ACCIN DE AMPARO
El amparo es un proceso judicial mucho ms breve y rpido que los procesos ordinarios ya que su
rgimen prohbe ciertos trmites con el propsito de darle mayor celeridad, y adems establece
plazos ms cortos.
Es una garanta de proteccin de los derechos fundamentales. Tal como surge del artculo 43 CN no
es necesario agotar las vas administrativas para interponer la accin judicial de amparo y el juez
puede declarar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en el marco de este proceso.
B.- LA ACCIN DE AMPARO POR MORA
Es un proceso que tiene por objeto que el juez se expida sobre la demora del Poder Ejecutivo en
responder a las pretensiones del reclamante y, en su caso si el Ejecutivo hubiese incurrido en
retardo, ordenarle que resuelva en un plazo perentorio.
No tiene por objeto revisar decisiones del Ejecutivo o resolver el fondo del planteo, sino,
simplemente, obligarle a que despache las actuaciones.
El art. 28 LPA dice que aquel que es parte en el expediente administrativo puede solicitar
judicialmente que se libre una orden de pronto despacho con el objeto de que se obligue al Ejecutivo
a resolver las actuaciones.
El actor del amparo por mora debe ser el titular de un derecho subjetivo, inters legtimo o inters
colectivo, en el marco del expediente administrativo.
El amparo por mora procede cuando el Estado ha dejado vencer los plazos para resolver, o en caso
de no existir plazos, haya transcurrido un tiempo que exceda los lmites razonables. En s, procede
cuando:
1. Venci el plazo especfico y el Poder Ejecutivo no contest

2. El Ejecutivo no contest y no existe plazo especial, pero transcurri el plazo razonable (los 60
das hbiles administrativos que prev el art. 10 LPA)
El amparo por mora no procede en el campo de los recursos administrativos, ya que aqu el
transcurso de los plazos constituye por s mismo el rechazo del planteo. En el marco de los recursos
el silencio no solo constituye incumplimiento de la Administracin de dar respuesta, sino que es
interpretado lisa y llanamente como rechazo del planteo de fondo.

El trmite del amparo por mora puede sintetizarse de la siguiente manera: el particular una vez
cumplidos los recaudos de admisin del amparo (es decir, el transcurso del plazo y la falta de
respuesta de la Administracin), debe presentar el planteo judicial.
Luego, el juez requiere al rgano competente que informe sobre las causas del retraso. Una vez
contestado el informe o vencido el plazo que el juez fije a ese efecto, debe resolver la aceptacin o el
rechazo.
En caso de aceptacin, el juez ordena a la Administracin a que resuelva en el plazo que l establece,
segn la naturaleza y complejidad del asunto pendiente de decisin estatal.
El art. 28 LPA dice que la decisin judicial es inapelable.
En caso de desobediencia a la orden de pronto despacho judicial, el juez debe comunicarlo a la

autoridad superior del agente responsable, a los efectos de la aplicacin de sanciones disciplinarias.
El amparo por mora es un proceso contradictorio ya que el Estado ejerce su derecho de defensa, en
particular expone sus argumentos mediante el informe, salvo que el juez no lo requiriese. El objeto
del proceso debe circunscribirse al control del retardo estatal.
C.- LA ACCIN DE LESIVIDAD
El Estado debe revocar sus decisiones ilegtimas, por s y ante s; sin embargo, cuando ello no fuese
posible porque el acto fue notificado o se estn cumpliendo derechos subjetivos que nacieron de l,
debe iniciar acciones judiciales con el propsito de que el juez sea quien declares su invalidez. Este
proceso y la accin respectiva se llama de lesividad.
La accin de lesividad procede cuando el Estado es parte actora y pretende la invalidez de sus
propios actos. El Estado alega su propia torpeza.
El Estado no debe agotar las vas administrativas porque esto es un privilegio estatal y, adems, la
LPA establece el modo expreso que no habr plazos para accionar en los casos en que el Estado o sus
entes autrquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
D.- LOS RECURSOS DIRECTOS
Son acciones judiciales que tramitan y se resuelven directamente por el tribunal de alzada (Cmara
de Apelaciones), y no por los jueces de primera instancia. (Trmite o recurso directo ante el tribunal
de apelaciones)
Proceden contra las decisiones estatales en los casos previstos expresamente en la ley y tienen un
rgimen especial distinto del proceso ordinario.

CAPITULO 19
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
1.- INTRODUCCIN
En un principio el Estado no era responsable patrimonialmente, cuestin entrelazada en ese

entonces con la imposibilidad de demandar al Estado.
Sin embargo, con el tiempo y segn los principios propios del Estado de Derecho, el Estado se hizo
responsable por los daos causados por sus actividades ilcitas y, ms adelante, por sus conductas
licitas.
En este largo proceso que parti del extremo de la irresponsabilidad y avanz hacia el
reconocimiento de la responsabilidad estatal, influyeron bsicamente dos hechos jurdicos
relevantes:
1. La personificacin estatal
2. La imputacin o traslado de las conductas de los agentes al propio Estado (teora del rgano)
2.- LA LEY 26.944 LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

3.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS ACTIVIDADES
ILCITAS
El Estado es responsable por sus actividades ilcitas siempre que estn presentes los
siguientes factores:
1. La falta de servicio consistente en una actuacin u omisin irregular de parte del Estado. La
omisin slo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber
normativo de actuacin expreso y determinado
2. La imputabilidad material de la actividad o inactividad a un rgano estatal
3. El dao cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero
4. La relacin de causalidad directa entre la conducta estatal falta de servicio y el dao
cierto cuya reparacin se persigue
El Estado es responsable siempre que sea posible imputarle el acto, hecho u omisin del agente del
Estado; la conducta sea irregular, el dao cierto y exista relacin de causalidad entre las conductas
irregulares y el dao causado.
A.- EL FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL (LA FALTA

DE SERVICIO)
El fundamento de la responsabilidad estatal ilcita es el incumplimiento o cumplimiento irregular o

defectuoso de sus obligaciones (actos, hechos u omisiones del Estado realizados en violacin del
derecho vigente).
El pilar de la responsabilidad estatal ilcita es el contenido antijurdico de sus conductas por

incumplimiento de la ley.
La falta de servicio es un requisito del deber estatal de reparar en el contexto de las actividades
lcitas.
La falta de servicio es el funcionamiento irregular o defectuoso de las conductas estatales, segn las
normas vigentes. Debe interpretarse como las actividades inadecuadas desarrolladas por el Estado. El
deber y su incumplimiento es el fundamento de la responsabilidad estatal por sus actividades ilcitas.
B.- EL FACTOR DE IMPUTACIN DE LAS CONDUCTAS DAOSA
a.- La teora del rgano
El Estado es una persona jurdica y, por tanto, para responsabilizarlo no es suficiente con constatar
las conductas de sus agentes, sino que es necesario adems imputarle tales acciones u omisiones.
Este factor es la imputacin, cuyo objeto es trasvasar conductas entre personas y las
responsabilidades consecuentes.
En el Derecho Pblico las conductas son siempre de los propios agentes (personas fsicas) pero la
responsabilidad es del Estado (persona jurdica).

As, el sujeto imputado y responsable por el dao causado no es definido de modo simple, directo y
lineal por la autora material de las conductas daosas, sino por medio de una serie de ficciones
legales que permite reconducir las conductas y residenciarlas en las personas jurdicas.
En este marco, el factor de imputacin es bsicamente la teora del rgano, el legislador estableci
que la responsabilidad del Estado es directa.
La conducta de los agentes pblicos (personas fsicas) son las conductas del propio Estado y, por
tanto, aquellos expresan lisa y llanamente la voluntad estatal. De modo que no es necesario trasladar
las conductas de las personas fsicas (rganos) al Estado (persona jurdica), sino que se superponen
unas con otras, expresando una sola y misma voluntad.
Es posible trasladar e imputar de las personas fsicas (agentes estatales) al Estado ciertas conductas.
Hay que distinguir entre el concepto de actos realizados en ejercicio, con motivo o en ocasin de las
funciones.
La ley establece que la actividad o inactividad de los funcionarios y agentes pblicos en el ejercicio de
sus funciones los hace responsables de los daos que causen.
b.- La titularidad o guarda de las cosas
Otro factor de imputacin es la condicin del Estado como dueo o guardin de las cosas y, en
particular, de las cosas y actividades riesgosas.
Si el dao es causado por las cosas o por sus vicios o riesgos se debe aplicar el art. 1757 del CCC; si el
dao no es causado con o por las cosas sino por el uso de las cosas en mal estado de conservacin es
aplicable el art. 3 de la ley 26.944.
C.- EL DAO O LESIN RESARCIBLE
El dao o perjuicio debe ser cierto, actual o futuro, pero en ningn caso hipottico o meramente
conjetural. Es requisito de la responsabilidad del Estado el dao cierto, debidamente acreditado y
mensurable en dinero.
D.- EL NEXO CAUSAL
El nexo causal es la relacin entre las conductas y el dao causado.
El criterio utilizado por el legislador es el de la tesis de la causalidad adecuada o idnea. Los

operadores jurdicos entienden que la causa es el antecedente que, segn el curso natural y ordinario
de las cosas, resulte idneo para producir el resultado daoso. A su vez, el resto de los antecedentes
slo constituyen factores concurrentes.
Bsicamente el legislador tuvo por criterio el de la previsin de las consecuencias daosas

(consecuencias inmediatas) , o cuando su produccin depende del hecho primigenio ms otros
acontecimientos entrelazados de modo directo con aqul y , a su vez, previsible (consecuencias
mediatas).

La Ley de Responsabilidad establece que se exime de responsabilidad al Estado en los
siguientes casos (razones que quiebran el nexo causal):
1. Por los daos y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean
asumidos por el Estado expresamente por ley especial
2. Cuando el dao se produjo por el hecho de vctima o de un tercero por quien el Estado no
debe responder.
E.- EL FACTOR DE ATRIBUCIN
Existen dos factores de atribucin de responsabilidad:
El factor objetivo: se parte del dao en s mismo, prescindiendo de cual es o ha sido la

voluntad de las personas responsables.
El factor subjetivo: la culpa o negligencia de las personas es el factor jurdicamente
relevante. Debe expresarse por los conceptos de culpa o dolo. El sujeto es responsable
porque obr de modo culposo o doloso.
La Ley de Responsabilidad establece que la responsabilidad del Estado es objetiva.
El criterio objetivo plantea diversos puntos dbiles: la impunidad de los agentes pblicos porque en
el marco del proceso judicial por daos y perjuicios no debe ventilarse la conducta de los agentes,
sino solo y simplemente la responsabilidad objetiva del Estado por los daos causados.
F.- EL CASO ESPECIAL DE LAS OMISIONES ESTATALES
La LRE regula por igual las acciones y las omisiones del Estado, sin embargo distingue el alcance del
fundamento en tales casos.
En el marco de las acciones, la falta de servicio consiste simplemente en una actuacin irregular (el
incumplimiento de un deber de no hacer); mientras que tratndose de las omisiones (el
incumplimiento de las obligaciones de hacer) la falta de servicio solo se configura cuando el Estado
incumple un deber normativo de hacer expreso y determinado.
4.- EL CRITERIO DE LA CSJN SOBRE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL

Y SU EVOLUCIN

5.- LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR SUS ACTIVIDADES LICITAS
El Estado es responsable no slo por sus actividades ilcitas, sino tambin por sus actividades licitas.
Es ms, la responsabilidad por conductas lcitas es propia del Derecho Pblico porque en el Derecho
Privado nadie es responsable por el ejercicio regular de sus derechos.
Los casos ms comunes sobre responsabilidad estatal por actividad legtima son: los daos por
expropiacin, ocupacin tempornea de bienes, revocacin de actos administrativos por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia.
La LRE establece que son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legtima:
a. Dao cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero
b. Imputabilidad material de la actividad a un rgano estatal
c. Relacin de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el dao
d. Ausencia de deber jurdico de soportar el dao
e. Sacrificio especial en la persona daada, diferenciando del que sufre el resto de la
comunidad, configurado por la afectacin de un derecho adquirido.
6.- EL ALCANCE DE LA INDEMNIZACIN. EL DAO EMERGENTE Y EL LUCRO

CESANTE
En los casos de responsabilidad estatal por actividades ilcitas el alcance de la indemnizacin

es pleno, comprende tanto el dao emergente como el lucro cesante.

El Estado debe indemnizar el dao, no as el lucro, en caso de responsabilidad contractual por
conductas lcitas. El criterio de la CSJN en el campo de la responsabilidad extracontractual es que la
indemnizacin debe incluir el dao y el lucro, sin perjuicio de su estrictez respecto de cmo evaluar
este ltimo rubro.

CAPITULO 20
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1.- INTRODUCCIN
Es difcil ubicar los contratos celebrados por el Estado en el marco que prev el CCC, de modo que el
derecho cre un molde especial, los contratos administrativos. Estos acuerdos tienen caracteres
propios y distintos de los contratos del Derecho Privado, bsicamente por su rgimen exorbitante.
Los contratos administrativos contienen clusulas que en el marco de un contrato privado resultan
inusuales o invlidas, de ah su carcter exorbitante.
Actualmente, las clusulas propias y distintivas (exorbitantes) de los contratos pblicos son entre
otras:
a. La interpretacin unilateral. Es el Estado quien decide cmo interpretar el contrato y hace

valer su criterio
b. La modificacin unilateral del contrato por el Estado
c. La direccin del contrato por el Estado, en el trmite de ejecucin del acuerdo
d. La aplicacin de sanciones por el Estado sobre el contratista por sus incumplimientos
e. La revocacin unilateral por razones de inters pblico y sin intervencin judicial
2.- EL CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO
La CSJN sostuvo en el caso YPF (1992) que si bien la nocin de contrato es nica, comn al derecho
pblico y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de voluntades generador de
situaciones jurdicas subjetivas, el rgimen jurdico de estos dos tipos es diferente.
Tambin ha definido que el contrato administrativo es aquel en que una de las partes intervinientes
es una persona jurdica estatal, su objeto est constituido por un fin pblico o propio de la
Administracin y contiene, explcita o implcitamente, clusulas exorbitantes del derecho privado.
Segn el criterio de la corte, el contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en

ejercicio de funciones pblicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades pblicas.
Para Balbn, el contrato administrativo es todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros sobre
una declaracin de voluntad comn destinada a reglar sus derechos.
3.- LAS CLUSULAS EXORBITANTES
El contrato estatal gira alrededor del concepto de las clusulas exorbitantes. En estos contratos el
principio no es la igualdad porque el Estado est ubicado en un escaln por encima de la otra parte.
Su contenido es el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formacin, ejecucin y
extincin contractual, y que est reconocido por medio de las clusulas llamadas exorbitantes.
Estas prerrogativas son propias del Estado, pero no de las otras partes contratantes.
Las clusulas son exorbitantes cuando son ilcitas o inusuales en el contexto del Derecho Privado.

Estas clusulas reconocen poderes excepcionales al Estado que, en principio, rompen el principio
el equilibrio e igualdad entre las partes.
Los ejemplos habituales de este tipo clusulas son:
Interpretar y modificar unilateralmente el contrato

Prorrogar unilateralmente
Revocar el contrato por su propio inters
Los contratos con clusulas exorbitantes son aquellos cuyo texto prev tales disposiciones y, a partir
de all, es posible deducir potestades exorbitantes implcitas.
Los actos que dicte el Estado sobre interpretacin, modificacin o extincin del contrato gozan de
presuncin de legitimidad y es el contratista quien debe alegar y probar su invalidez. El Estado slo
puede extinguir el contrato por razones de ilegitimidad, en los trminos de los arts. 17 y 18 LPA.
Estas clusulas deben analizarse desde tres vertientes
4.- LOS CONTRATOS PRIVADOS DEL ESTADO
Junto con los contratos administrativos, coexiste otra categora de contratos celebrados por el
Estado, esto es, los contratos privados de la Administracin. Por ejemplo, el alquiler por el Estado de
un edificio de propiedad particular con el objeto de destinarlo al alojamiento de personas indigentes.
Cualquier acuerdo celebrado entre el Estado y los particulares es un contrato administrativo que se
rige enteramente y en principio por el Derecho Pblico. Es decir, los principio de las contrataciones
estatales y ciertos elementos propios del contrato particularmente la competencia y el
procedimiento son comunes e iguales en cualquier contrato en que el Estado es parte, ms all de
que el objeto est regulado por el Derecho Pblico o Privado.
El rgimen propio de los contratos que celebre el Estado es el Derecho Pblico.
5.- LOS PRINCIPIOS EN MATERIA CONTRACTUAL

6.- EL RGIMEN JURDICO DE LOS CONTRATOS EN EL
DERECHO POSITIVO
El bloque normativo en el mbito contractual estatal est integrado bsicamente por las siguientes
normas:
El decreto delegado 1023/01 sobre el pliego y bases y condiciones generales

Ley 13.064 de obras pblicas
Ley 17.520 sobre concesin de obras
pblicas Ley 22.460 de consultora
Ley 25.164 de empleo pblico
El rgimen general y bsico sobre las contrataciones del Estado est contemplado en el
decreto delegado 1023/01
Quedan excluidos del Derecho Administrativos los siguientes contratos:
Los fondos fiduciarios

Las sociedades annimas de propiedad estatal que se rigen por el Derecho Privado, con
exclusin del Derecho Pblico

7.- LOS ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS
El decreto delegado 1023/01 establece que ciertos actos dictados en el marco del trmite de las
contrataciones del Estado deben cumplir con las reglas del artculo 7 de la LPA, esto es, los requisitos
esenciales del acto administrativo.
En igual sentido dispone que los actos dictados en el marco de la interpretacin, modificacin,
caducidad, rescisin y resolucin del contrato tendrn los caracteres y cualidades otorgados por la
LPA (presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria).
A.- LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD
El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes.
La competencia del rgano estatal

La capacidad de las personas contratantes
En el mbito de los contratos administrativos, el principio de autonoma de la voluntad de las

partes es relativo ya que est subordinado al marco legal.
La competencia del rgano para contratar debe resultar, segn los casos de la CN, de las leyes y
delos reglamentos dictados en consecuencia.
El decreto delegado dispone que el rgano rector es la Oficina Nacional de Contrataciones que debe:
Proponer polticas de contrataciones y de organizacin del sistema

Proyectar normas legales y reglamentarias
Dictar normas aclaratorias
Elaborar el pliego nico de bases y condiciones
generales Evaluar el diseo y operatividad del sistema
Aplicar sanciones
En cuanto a quienes pueden contratar con el Estado, el decreto 1023/01 establece que pueden
hacerlo las personas con capacidad para obligarse en los trminos del CCC y que estn incorporadas
en la base de datos que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones.
No pueden contratar con el Estado:
1. Las personas fsicas y jurdicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carcter
de contratistas del Estado
2. Los agentes pblicos y las empresas en que stos tengan una participacin suficiente para
formar la voluntad social, en razn de la incompatibilidad o conflicto de intereses
3. Los condenados por delitos dolosos
4. Las personas condenadas por delitos contra la propiedad, la Administracin, la fe pblica y
los delitos comprendidos en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin
5. Las personas fsicas y jurdicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o
de previsin

B.- EL OBJETO DE LOS CONTRATOS
El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras
determinadas, con el menor costo y la mayor calidad posible.
En concordancia con el art. 7 de la LPA debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible.
a.- Las facultades y deberes del Estado contratante
b.- Los derecho y deberes del contratista

C.- EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL
El procedimiento en el marco contractual estatal es el conjunto de actos que constituyen el trmite

de formacin y perfeccionamiento del contrato. Este proceso comienza con el plan anual y el acto de
previsin presupuestaria (la afectacin de los recursos pblicos necesarios), y concluye
habitualmente con el acto de adjudicacin del contrato.
El Estado, luego de la aprobacin del plan anual y el acto de previsin del gasto en el marco del
presupuesto debe seguir los siguientes pasos:
Redaccin de los pliegos. Eleccin del tipo de seleccin. Modalidades
Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del contrato y el tipo de
seleccin del contratista.
Los criterios que deben seguirse para la eleccin de los tipos de contratacin (licitacin o concurso
pblico, subasta pblica, licitacin o concurso abreviado o privado y contratacin directa) son:
1. El cumplimiento de los objetivos de economa, eficiencia y eficacia en la aplicacin de los

recursos pblicos
2. Las caractersticas de los bienes o servicios
3. El monto estimado del contrato
4. Las condiciones del mercado
5. Las razones de urgencia o emergencia

El llamado
Este acto supone que el rgano competente, en el marco del plan anual de contrataciones, ya eligi
el procedimiento de seleccin del contratante y aprob los pliegos de bases y condiciones
particulares y, como paso siguiente, decide convocar a los oferentes.
El llamado o convocatoria debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo y cumplir

con el rgimen de difusin y publicidad, segn los modos y plazos que establecen el decreto
delegado y su decreto reglamentario.
En caso de omitirse requisitos de publicidad y difusin previa cuando la norma lo exija dar lugar a la
revocacin inmediata del procedimiento.
La presentacin de las ofertas
Luego del llamado comienza a correr el plazo en el que los interesados deben presentar sus ofertas
hasta el da y hora fijados en el acto del llamado. Las ofertas presentadas fuera de trmino se deben
rechazar.
Las ofertas deben cumplir determinadas formalidades:
Deben ser presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicacin
del domicilio especial
Los sobres deben estar perfectamente
cerrados Las enmiendas deben ser salvadas
La presentacin de la oferta supone el conocimiento y aceptacin de las reglas de la contratacin por

parte del oferente. Tras el vencimiento del plazo de presentacin de las ofertas se extingue la
posibilidad de modificarlas.
La apertura de las ofertas
La apertura de las ofertas debe realizarse en acto pblico en el lugar, da y horario determinado, con
participacin de cualquiera que tenga inters en presenciar el acto.
Las causales de rechazo de las ofertas pueden ser
Que no tuviesen firma

Estuviesen escritas en lpiz
No cumpliesen con las garantas del caso
Estuviesen presentadas por personas inhabilitadas o suspendidas
El rgano competente debe realizar un cuadro comparativo de los precios de las ofertas y remitir
las actuaciones a la Comisin Evaluadora.

La pre adjudicacin
Es un procedimiento de adjudicacin de orden transitorio, y luego tras el vencimiento del plazo de las
impugnaciones contra ste, el rgano competente debe adjudicar el contrato con carcter definitivo.
La adjudicacin
El rgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas contra el dictamen de la

Comisin Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo.
La adjudicacin debe realizarse en favor de la oferta ms conveniente para el organismo contratante,

teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y las otras condiciones de la
oferta.
El perfeccionamiento del contrato
El decreto 1023/01 dispone que el contrato queda perfeccionado en el momento de notificarse la

orden de compre o de suscribirse el instrumento respectivo, en los plazos y con las modalidades que
determine la reglamentacin.
D.- LA CAUSA Y MOTIVACIN DE LOS CONTRATOS
Siguiendo el criterio del artculo 7 de la LPA se puede encuadrar a la causa como los antecedente de
hecho y derecho, y luego la motivacin.
Los antecedentes de hecho de los contratos son por un lado, la planificacin o programacin de la
contratacin, y por el otro, la previsin del gasto en el presupuesto estatal.
El programa de contrataciones y su ejecucin deben ajustarse a los crditos asignados por la Ley de
Presupuesto. El Estado solo puede contratar si existe crdito presupuestario suficiente, salvo en
casos de excepcin legal como prev la Ley de Obras Pblicas. Por tanto, en principio, el contrato
celebrado sin previsin presupuestaria es nulo.
El antecedente de derecho es el rgimen jurdico que est integrado por los principios generales, la
ley, el decreto reglamentario, los pliegos de condiciones generales, los pliegos de condiciones
particulares y en ciertos casos, el contrato en s mismo o las rdenes de compra.
Las contrataciones deben estar motivadas (elemento motivacin) en los mismos trminos que exige
la LPA en relacin con los actos administrativos, es decir, deber ser motivado, expresndose en
forma concreta las razones que inducen a emitir el acto.
E.- LA FINALIDAD DE LOS CONTRATOS
La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos administrativos es alcanzar los
resultados requeridos por la sociedad contribuyendo al desempeo eficiente de la Administracin.
F.- LA FORMAS DE LOS CONTRATOS
El elemento forma est asociado de modo indisoluble con la prueba y validez del contrato.
El contratista estatal no puede, en principio, desconocer el incumplimiento de las formas

contractuales, pues tiene un deber de diligencia calificado.
8.- LA EJECUCIN DE LOS CONTRATOS Y SUS EFECTOS RESPECTO

DE TERCEROS
A.- LAS CLUSULAS EXORBITANTES EN EL TRMITE DE EJECUCIN DE

LOS CONTRATOS
En el marco del art. 12 del decreto 1023/01 se detallan las siguientes potestades:
Interpretar el contrato y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento

Dirigir, controlar e inspeccionar la ejecucin del contrato
Calificar las situaciones de incumplimiento e imponer las
penalidades Modificar el contrato por razones de inters pblico
Exigir el cumplimiento del contrato, salvo caso fortuito, fuerza mayor, o actos o
incumplimientos de las autoridades pblicas nacionales o del propio contratante que tornen
imposible la ejecucin del contrato
Recibir, aceptar o rechazar las prestaciones contractuales
Revocar el contrato, por s y ante s, por razones de oportunidad, mrito o conveniencia
Revocar por s y ante s el contrato por razones de ilegitimidad
Rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista
Ejecutar directamente el contrato
Apropiarse y ejecutar las garantas
B.- EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
El Estado debe bsicamente pagar el precio convenido en el plazo pactado, recibir los bienes o
servicios, y en su caso, recomponer el contrato.
Por su parte, el contratista debe cumplir con el objeto o prestacin en el plazo convenido, dar las
garantas del caso, recomponer el contrato y ejecutarlos por s mismo, salvo casos de excepcin y
con autorizacin del Estado contratante.
En el Derecho Pblico, el Estado s puede incumplir sus obligaciones por razones de inters pblico,
en cuyo caso el contratista no puede obligarlo, por s o por medio del juez, al cumplimiento de sus
obligaciones, sin perjuicio del pago de las indemnizaciones correspondientes.
Por otro lado, el particular debe cumplir con sus obligaciones y cuando pretende resolver el contrato
debe seguir cumpliendo sus compromisos y reclamar judicialmente. nicamente puede dejar de
cumplir cuando se torne imposible el ejecucin del contrato por fuerza mayor, caso fortuito, hecho
del prncipe o incumplimiento de las obligaciones del Estado, debiendo iniciar las acciones judiciales
para extinguir el contrato.

C.- LA DIRECCIN DEL CONTRATO
El Estado dirige y controla el desarrollo y ejecucin contractual, y en este sentido puede inspeccionar
y fiscalizar el cumplimiento de las prestaciones.
El Estado contratante dirige y controla la ejecucin del contrato mediante rdenes y, en caso de
incumplimiento, por aplicacin de sanciones y penalidades.
D.- LA MODIFICACIN DEL CONTRATO POR RAZONES AJENAS A LAS PARTES

(REVISIN CONTRACTUAL)
En ciertos casos, el contrato es modificado por decisin de las partes contratantes. Por caso, cuando
el Estado resuelve alterar el objeto (montos) o prorrogar el plazo del contrato.
Sin embargo, existen hechos o circunstancias ajenas a las partes que constituyen causales de
modificacin contractual. Pueden constituir simplemente hechos modificatorios del contrato o, en
ciertos casos, extintivos del vnculo.
El hecho del prncipe
Es un acto u omisin de las autoridades pblicas de carcter imprevisible que incide en el trmite de
ejecucin del contrato. No son conductas estatales propias del sujeto contratante sino de otros
poderes, rganos o entes del Estado.
Puede tratarse de un acto de alcance general o particular de cualquier rgano o ente no contratante
del Estado pero de igual orden jurdico.
El hecho del prncipe puede tornar ms oneroso el cumplimiento de las obligaciones del contratista
particular (el Estado debe compensar), o lisa y llanamente trastocar el contrato en un acuerdo de
cumplimiento imposible (el Estado debe indemnizar los daos y perjuicios causados).
La teora de la imprevisin
Consiste en la existencia de hechos extraordinarios, imprevisibles, sobrevivientes y ajenos a las

partes que producen un excesivo sacrificio para cualquiera de stas en el marco de la relacin
contractual. Es decir, hechos imprevistos e imprevisibles por las partes contratantes al momento de
celebrarse el contrato.
El Estado y el particular pueden invocar la teora de la imprevisin, segn cual sea el sujeto afectado
por el desequilibrio econmico, con la salvedad de que el Estado puede hacerlo por s y ante s (sin
intervencin judicial).
La modificacin del contrato por el Estado contratante (ius variandi)
El decreto 1023/01 reconoce que el Estado puede modificar el contrato.

El fundamento del ius variandi es el carcter cambiante del inters pblico y la necesidad de adaptar
las conductas estatales en torno de ste.
As el Estado debe modificar el objeto del contrato con el propsito de adaptarlo, pero siempre
que estn presente las siguientes circunstancias:
Que el cambio de las condiciones sea objetivo

Que las modificaciones del objeto contractual sean necesarias y razonables
Que no se altere el fin y la sustancia del contrato, respetndose adems los lmites legales y
el equilibrio econmico del acuerdo
Si la modificacin del contrato lesionase derechos adquiridos, entonces, el Estado debe indemnizar.
El ejercicio de esta potestad del Estado tiene un lmite
Cuantitativo: por caso el 20% del convenio en ms o menos

Cualitativos: el rgano contratante no puede desvirtuar el objeto y fin del contrato
El equilibrio entre las partes: el Estado debe compensar econmicamente al contratista
segn los precios convenidos originariamente
Finalmente, el Estado puede prorrogar el plazo del contrato cuyo objeto es el suministro de bienes
de cumplimiento sucesivo o prestacin de servicios siempre que est previsto en el Pliego de Bases y
Condiciones Particulares.
Cuando el contrato fuese plurianual, ste slo puede prorrogarse por un ao.
9.- LA EXTINCIN DE LOS CONTRATOS

El contrato se extingue cuando las partes cumplen con el objeto o por el vencimiento del plazo.
Sin perjuicio de ello, existen modos anormales de extincin.

JURISPRUDENCIA

BIOSYSTEMS SA C/EN M SALUD HOSPITAL POSADAS S/
CONTRATO ADMINISTRATIVO. CSJN. SENTENCIA DEL 11/02/14
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de conformidad con el dictamen de la Procuradora Fiscal,

declar que el plazo de caducidad para demandar al Estado Nacional al que remite el artculo 31 de
la Ley de Procedimientos Administrativos no rige en caso de silencio de la Administracin.
Biosystems S.A. formul un reclamo administrativo ante el Ministerio de Salud a fin de obtener el
cobro de facturas adeudadas. Luego de haber requerido el pronto despacho y no obtener
pronunciamiento expreso, interpuso demanda judicial contra el Estado Nacional. El Estado declar no
habilitada la instancia judicial por haber vencido el plazo de caducidad previsto en el artculo 25 de la
LPA. El administrado apel la sentencia y plante la inconstitucionalidad del artculo 31 de la LPA. La
Cmara admiti el planteo y dijo que el artculo 31 de la LPA es inconstitucional en cuanto exige que
el reclamo judicial frente al silencio de la Administracin sea impetrado dentro del plazo de
caducidad previsto en el artculo 25 de la LPA una vez vencido el plazo del pedido de pronto
despacho-, pues ello condiciona el acceso a la justicia, ya que dicho plazo perentorio slo resulta
razonable aplicar frente a la impugnacin de un acto expreso y no cuando lo que se persigue es el
reconocimiento de una situacin jurdica preexistente a travs del dictado de una resolucin que as
lo disponga o, en caso de omisin, mediante la declaracin judicial.
La finalidad del plazo de caducidad, que es dar certeza a las relaciones jurdicas, fijando un lmite
temporal para que el acto administrativo entendido como aquella declaracin de voluntad
unilateral de la administracin que produce efectos jurdicos directos e inmediatos en los derechos
del particular quede firme.
El 11 de febrero de 2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dict sentencia en la causa

Biosystems S.A. c/ Estado Nacional Ministerio de Salud Hospital Posadas y precis los alcances
del artculo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos vigente en el orden federal, en cuanto a
la aplicacin del plazo de caducidad de noventa (90) das hbiles judiciales previsto en artculo 25 de
la LPA (el Plazo de Caducidad) para iniciar la demanda contra el Estado Nacional o sus entes
descentralizados.
La doctrina sentada por el fallo es que el Plazo de Caducidad slo resulta aplicable cuando la
Administracin resuelve en forma expresa el reclamo administrativo interpuesto. En cambio, en caso
de que la Administracin no se pronuncie sobre el reclamo administrativo, incluso despus de que el
interesado haya pedido pronto despacho, el Plazo de Caducidad no resulta aplicable y el interesado
puede promover la demanda en cualquier momento dentro del plazo de prescripcin que resulte
aplicable.
El artculo 31 de la LPA, establece que en los casos en que la parte interesada en un procedimiento
administrativo interpone reclamo administrativo, el Estado Nacional debe resolver ese reclamo
dentro de los noventa (90) das (hbiles administrativos) de formulado.
Dispone adems que, vencido ese plazo, el interesado puede requerir pronto despacho y que, si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) das hbiles administrativos, podr iniciar la demanda,
agregndose que dicha demanda deber ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artculo 25 de la propia LPA, el que establece el Plazo de Caducidad.

La Corte Suprema, por unanimidad y sobre la base de los fundamentos del dictamen de la
Procuradora Fiscal, declar que el artculo 31 de la LPA es constitucional pero, al mismo tiempo,
concluy que el Plazo de Caducidad slo aplica en los supuestos en que el reclamo administrativo es
rechazado en forma expresa por la Administracin.
Se concluye que, cuando el interesado interpone reclamo administrativo y la Administracin no se

expide al respecto, resulta facultativo para el particular reputar que ese reclamo ha sido tcitamente
denegado (por silencio de la Administracin) y proceder al inicio de la demanda. Por ende, ante el
silencio de la Administracin, no corresponde aplicar el Plazo de Caducidad, sino que el interesado
puede promover la demanda cuando as lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripcin que resulte
aplicable.

CONSEJO DE PRESIDENCIA DE LA DELEGACIN BAHA BLANCA DE LA
ASAMBLEA PERMANENTE POR LOS DERECHOS HUMANOS S/ACCIN
DE AMPARO. CSJN- 23/06/92
El Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los

Derechos Humano interpuso una accin de amparo a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional
Baha Blanca reponer el espacio radial semanal utilizado por la parte actora.
La cmara justific la procedencia de la va procesal elegida por los actores al considerar que
mediante una va de hecho administrativa se haba vulnerado el derecho constitucional a la libertad
de expresin de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitucin Nacional y 23 ley 23.054).
Consider, finalmente que la posterior invocacin por parte de la direccin de la emisora de "razones
de programacin" que no fueron explicitadas ni surgan de las constancias de la causa, demuestra la
existencia -en el caso de que el acto administrativo se hubiera perfeccionado- de falsa causa y
desviacin de poder, vicios estos que tornaran al acto nulo de nulidad absoluta (art. 17, ley 19.549)
sin que obste para ello la circunstancia de que el espacio radial fuera concedido a ttulo precario, en
forma gratuita y sin plazo.
La CSJN sostiene, que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurdico regula la actividad
administrativa en todos sus aspectos -reemplazando as el criterio del rgano estatal al
predeterminar qu es lo ms conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la
constatacin del presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la
solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicacin legal
automtica), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso
concreto para que realice una estimacin subjetiva que completara el cuadro legal y condicionar el
ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no
imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de
ejercicio discrecional). As la Corte ha dejado sentado con claridad el criterio de que la estimacin
subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos slo puede resultar consecuencia de
haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la
Administracin con ese carcter.
De ello se deriva como consecuencia forzosa que el acto (lo cual vale tambin -segn la LPA- para el
contrato) no puede perseguir otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican su
dictado, su causa y objeto.
Admite que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura
administracin encuentra su mbito de actuacin en los elementos reglados de la decisin, entre los
que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto.
La revisin judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce as en un tpico control

de legitimidad, ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia tenidos en mira a fin de
dictar el acto.

CARMAN DE CANTON, ELENA C/LA NACIN S/PENSIN. CSJN
14/08/36
La corte sostuvo que el orden pblico se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de
resoluciones definitivas queden inconmovibles ya que de otro modo no habr rgimen
administrativo ni judicial posible
Este fallo establece los requisitos del acto para que sea estable:
a. Que sea administrativo, unilateral, individual (se excluyen contratos y reglamentos);
b. Que hayan nacido derechos subjetivos;
c. Que haya sido notificado el acto al administrado;
d. Que sea regular (son los actos vlidos o anulables). Los irregulares (nulos e inexistentes) no
tiene estabilidad salvo las excepciones del art. 17: que haya generado derechos subjetivos
que se estn cumpliendo;
e. Que no exista una ley que autorice la revocacin del acto (el que tiene un permiso precario
para vender en la calle sabe que la administracin puede revocrselo en cualquier momento
porque una ley lo autoriza).

LOS LAGOS SOCIEDAD ANNIMA GANADERA C/ GOBIERNO NACIONAL.
CSJN 1941 - FALLO 190:142
El caso cuenta que el gobierno les haba vendido a unas personas particulares algunos terrenos, pero
en 1917 el PE dict un decreto en donde dejaba sin efecto esa venta.
En 1934 la ganadera Los lagos, que le haba comprado esos terrenos a los particulares, plante la
nulidad del decreto. La cmara no le hizo lugar porque dijo que la accin estaba prescripta. Los Lagos
interpone un recurso extraordinario y llega a la Corte.
En ese momento no exista una LPA que regulara el acto administrativo. La Corte federal descart
que el sistema de la invalidez del acto jurdico (privado) sea aplicable de manera directa o subsidiaria
al acto administrativo.
La sentencia reconoce que el acto administrativo se estructura sobre tres elementos: la competencia
(o capacidad) del funcionario; el objeto (o la finalidad); y los requisitos de carcter formal (forma).
El fallo destaca que la omisin o inexistencia de un elemento que concurre a la formacin del acto
administrativo constituye una causa esencial de invalidez.
La sentencia establece que atae al agraviado por la transgresin interponer una demanda tendente
a probar los vicios y destruir la suposicin de legalidad del acto administrativo. Al Poder Judicial no le
es dado controlar por propia iniciativa de oficio los actos legislativos o los decretos dela
Administracin. Sin este freno, dice el Tribunal, el equilibrio de los tres poderes se habra roto por la
absorcin del Poder Judicial en desmedro de los otros dos. Es a los interesados, y no al Poder
Judicial, a quienes les corresponde tomar la iniciativa de solicitar la nulidad del acto.
Seal como condicin fundamental, la existencia de un pleito y el pedido de alguna de las partes de
la declaracin de inconstitucionalidad, puesto que si no se provocara un desequilibrio de poderes,
habindose optado por la absorcin del Poder Judicial en desmedro de los otros dos.
Por lo tanto, la Corte fundamenta su negativa al control de oficio basndose en las siguientes
premisas:
1. Agravia la divisin de los tres Poderes

2. Es un desconocimiento de la presuncin de validez de los actos estatales
3. Afecta el derecho de defensa
El Poder Judicial puede analizar la validez o invalidez de un acto administrativo que lesione garantas
constitucionales, pero no puede decretar su nulidad de oficio (ya que aquellos se presumen
legtimos) sino que debe ser alegada y probada en juicio por el damnificado.
Cuando al acto administrativo le falten alguno de sus elementos esenciales estar viciado de nulidad
absoluta. Esto es lo que pasa en este fallo ya que el decreto tiene vicio de incompetencia (porque el
Poder Ejecutivo, al ordenar que las ventas caducaron, se arrog funciones judiciales -art. 109
Constitucin Nacional) afectando la garanta constitucional de inviolabilidad de la propiedad -art. 17
Constitucin Nacional-)
No necesariamente los actos nulos son de nulidad absoluta, ni los anulables de nulidad relativa. Es as
que en este caso el decreto era anulable (se necesitaba una investigacin previa para declararlo

invlido) pero luego que se prob el vicio, la nulidad se consider absoluta porque viciaba elementos
esenciales. La nulidad absoluta del Derecho Administrativo sera ms amplia que la del Derecho Civil.
Por ms que requiera de una investigacin de hecho (caracterstica de los actos anulables), el acto
ser nulo de nulidad absoluta.
La nulidad absoluta tiene las siguientes caractersticas:
a. El acto no es susceptible de saneamiento;

b. No prescribe la accin para perseguir este tipo de nulidad: - la declaracin de nulidad vuelve
las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el acto invalidado.
Con este fallo se sienta el principio de legitimidad de los actos administrativos (se presumen
vlidos hasta que su nulidad sea alegada y probada en juicio por el interesado).

PUSTENIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS C/ RESOLUCIN DEL
INTENDENTE MUNICIPAL CSJN FALLO 293:133
El fallo Pustelnik es uno de los principales hitos en la particular jurisprudencia sobre nulidades del
acto administrativo de Argentina. All pareci plantearse un abandono de la doctrina del precedente
Los Lagos, para la cual la presuncin de legitimidad rega necesariamente y en todos los casos.
En Pustelnik la Corte sent como regla que la presuncin de legitimidad no puede siquiera
constituirse frente al supuesto de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta. Los
actos con vicios manifiestos no se presumen legtimos.
El alto tribunal enfatiz que La invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad
aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un
concepto general del orden jurdico, que slo requiere una declaracin judicial o administrativa a su
respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne
visible. La Corte adopta el criterio de que es un principio o concepto general del derecho,
inevitablemente aplicable en cualquier disciplina, el que un acto manifiestamente viciado no puede
ser presumido legtimo; por ello aclara el tribunal Que dicha presuncin de legitimidad de los actos
administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una
invalidez evidente y manifiesta
Este tipo de acto con invalidez evidente, patente o manifiesta, es llamado por la misma Corte,
irregular: Dicho acto irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y
ha de ser calificado como acto invlido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene.
Y agrega la Corte que regular no es sinnimo de vlido, por cuanto un acto invlido puede ser
regular si su vicio no es manifiesto, supuesto en el cual gozar de presuncin de legitimidad hasta
que una autoridad administrativa o judicial lo anule; o sea, el acto regular puede ser tanto vlido
como anulable, el acto irregular es siempre nulo.
Otros prrafos del fallo Pustelnik insisten en que la presuncin de legitimidad existe solo en tanto y
en cuanto el acto no fue manifiesta ni evidentemente invlido (cons. 17) y que an para el
supuesto de una posible desviacin de poder, debera mediar evidente desviacin de poder para
irregularizar el acto en su finalidad (cons. 17, in fine); que en el caso sub examine aquella
autorizacin no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad evidente. (Cons. 7.)
La frase segn la cual el vicio ostensible slo requiere declaracin debe ser entendida como que
aqul necesita nada menos que una declaracin, lo cual invierte el sentido del fallo. El resultado real
de esta sentencia es que pese a no gozar de presuncin de legitimidad- el acto con vicios patentes
es tratado de modo similar al legal hasta que el Estado disponga lo contrario, extremo al que slo es
posible llegar luego de transitar un proceso donde la carga argumentativa y probatoria es del
ciudadano.
En consecuencia, la afamada asercin de Pustelnik no avanza respecto de Los Lagos: el acto

administrativo requiere siempre una declaracin administrativa o judicial de invalidez, sea que
adolezca de un vicio manifiesto u oculto, leve o grave.

ALMAGRO, GABRIELA Y OTRA C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE
CRDOBA. CSJN 17/02/98
En el caso Almagro, la Corte en lo referente al control de legalidad y el principio de revisin de los

actos administrativos sostuvo: Que el art. 17 de la Ley 19.549 establece expresamente la obligacin
de la administracin pblica de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto
se encuentre firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo,
supuesto en el cual, slo se podr impedir su subsistencia y la de sus efectos an pendientes
mediante declaracin judicial de nulidad.
Por su parte el art. 18 de esa misma ley, dispone que el acto regular del cual hubieran nacido
derechos a favor de los administrados, no podr ser revocado en sede administrativa una vez
notificados, salvo entre otras circunstancias cuando el interesado hubiera conocido el vicio.
El Tribunal luego, en el siguiente considerando de la sentencia seala: Que una interpretacin

armnica de los preceptos citados conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad
en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 entre ellas el conocimiento del vicio
por el interesado son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, parte 1. De lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad que el regular; lo cual no
constituye una solucin razonable ni valiosa. Una comprensin meramente literal y aislada de las
normas antes indicadas, lleva a interpretar que habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno
regular cuya situacin es considerada por la ley como menos grave.

PETRACCA E HIJOS SA C/ ESTADO NACIONAL ENTE AUTARQUICO
MUNDIAL78. CNFED CA EN PLENO ED 118:391
La Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal consider que los actos dictados en el curso de
ejecucin de un contrato administrativo gozan de autonoma frente a este ltimo, y estableci como
doctrina legal que la impugnacin de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b) del art.
23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato de la Administracin, est sujeta al
plazo instituido por su art. 25.
En lo sustancial, el tribunal hizo propia la teora de la separacin segn la cual cada acto
administrativo mantiene su individualidad respecto del contrato al que hace referencia y, en
consecuencia, se encuentra sujeto al rgimen de impugnacin establecido para los actos de esa
naturaleza.
En trminos de la sentencia de la Cmara, el acto dictado durante la ejecucin de un contrato

administrativo responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad
especficas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar
la validez de ste.
El tribunal efectu un particular razonamiento sobre la base del art. 7, ltimo prrafo de la ley
19.549, que en su redaccin previa a la reforma introducida por el decreto 1023/01 estableca: Los
contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirn por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo
[Ttulo III: Requisitos esenciales del acto administrativo], si ello fuera procedente. En el
entendimiento de la Cmara, no poda colegirse de lo dispuesto en la norma que esa misma pauta
aplicacin analgica y no directa se extendiera a las disposiciones del Ttulo IV para la impugnacin
de actos administrativos dictados durante la ejecucin de un contrato.
Los jueces sostuvieron que debe impugnarse cada acto en particular, de modo que no es posible
hacerlo por medio del acto final y, adems, en el plazo del art. 25 de la LPA.

SERRA, FERNANDO HORACIO Y OTRO C/ MUNICIPALIDAD DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES. CSJN 26/10/1993
Este precedente se nutre, en lo sustancial, de la teora de los actos coligados. La causa se origin por
una demanda por cobro de honorarios por direccin e inspeccin de una obra contratada y no
ejecutada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, sta opuso la excepcin de caducidad
de la accin contencioso administrativa, toda vez que no era aplicable al caso el plazo de caducidad,
sino el de prescripcin. E
El actor haba deducido recurso administrativo que fue resuelto negativamente por el intendente y
que la accin la dedujo fuera del plazo previsto en el art. 100 de la Ley Orgnica Municipal N 19.987.
En cuanto aqu interesa, el Tribunal sostuvo: 19) [...] de las constancias de la causa resulta que el
derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la
decisin de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. 20) Que, en dicha inteligencia, es en el
complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la existencia y ejecucin del contrato
administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros trminos, es en esa
interrelacin de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin perder,
por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica en y para el contrato administrativo
donde, en el caso, se sita la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que est,
como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al
fin indicado, nula.
Advirtase que, por un lado, la Corte disoci, a los fines de su pertinente reclamacin por la va que
fuere, todo lo vinculado al nacimiento en s de la situacin jurdica del contratista, en cuyo caso es
preciso seguir la previa va impugnatoria, esto es, utilizando palabras del Tribunal, aquellos casos en
que la pretensin hecha valer en la accin o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar
la nueva situacin jurdica que emane del acto administrativo o bien, que precise la declaracin de
invalidez del acto esto es, hacer caer su presuncin de legitimidad para posibilitar, as, la
procedencia de la accin que dicha presuncin obstaculiza (cons. 17), de aquellas otras situaciones
jurdicas subjetivas que nacen de la relacin y no del acto, en cuyo caso no deviene necesario deducir
la accin impugnatoria, sino la resarcitoria. Para arribar a esto ltimo, se hizo jugar en cierto modo la
doctrina de los actos separables para enfatizar la concatenacin jurdica de los actos de la relacin
contractual en s, de donde nacen los derechos, como era en el caso, el derecho creditorio
reclamado. Sin embargo, cuando el nacimiento o extincin del derecho depende del acto, y no de la
relacin jurdica, entonces s es preciso impugnar primero ste.
En el caso Serra nuestro mximo tribunal seal la posibilidad de habilitar la competencia de la

rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los
que -con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusin en sede administrativa- emanan de
los rganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepcin tambin establecidos por el
legislador.
Para justificar la constitucionalidad del agotamiento de la va administrativa, la Corte Suprema de

Justicia se refiri a una prerrogativa propia de la Administracin Pblica, al "rgimen exorbitante
del derecho privado", a la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, y a la
zona de reserva de la administracin, de la necesidad de agotar prima facie la va impugnatoria en
sede administrativa a travs de su estructura orgnica jerrquica.

GYPOBRAS SA C/ NACIN ARGENTINA. CSJN 05/04/95
En este caso, la Corte deja de lado la teora de la incorporacin en pos de la doctrina de la

separacin, siguiendo en buena medida el razonamiento expuesto por la mayora en el fallo plenario
Petracca.
El Mximo Tribunal se pronuncia acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad del art. 25 de
la LNPA, y declar que el art. 7 de dicha norma en cuanto determina que los contratos
administrativos se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica
de las disposiciones del tt. III del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que la misma
pauta aplicacin analgica y no directa se extienda al tt. IV, en el que se regula la impugnacin
judicial de los actos administrativos.
En este orden, cabe poner de resalto que la decisin recada en Gypobras, emitida en un contexto
normativo diferente al actual, no necesariamente resultara incompatible con el criterio sentado por
el propio Tribunal en la causa Serra y bien podra interpretarse que la Corte Suprema tiene
actualmente a su alcance ambas decisiones, de manera de conformar una pauta hermenutica segn
la cual el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA es constitucional y se aplica a los actos
administrativos dictados durante el desarrollo del contrato, pero no respecto de cualquier decisin
sino de aquellas que revistan naturaleza de actos administrativos propiamente dichos y que en la
inteligencia brindada por el Tribunal en la causa Serra alteren o modifiquen la relacin jurdica
subyacente. Lo cual no invalida, ciertamente, la facultad del contratista afectado por la decisin de
impugnarla en forma autnoma, aunque no tenga el alcance sealado en la citada doctrina.

GORORDO ALLARIA DE KRALJ, MARIA C/ ESTADO NACIONAL (M. DE
CULTURA Y EDUCACIN) RECURSO DE HECHO. CSJN 04/02/1999
En la causa Gorordo, el Mximo Tribunal seal que la decisin del rgano administrativo que
desestima en cuanto al fondo una pretensin a la que se le imprimi el trmite de denuncia de
ilegitimidad no es susceptible de revisin en sede judicial, pues el vencimiento del plazo para
interponer los recursos administrativos pertinentes implica la clausura de la va recursiva y,
consecuentemente, la imposibilidad de agotar la instancia administrativa.
Para as decidir, la Corte consider que los plazos en el r- gimen recursivo establecido en la ley
19.549 y su reglamento tienen carcter perentorio y obligatorio, en virtud de lo prescripto por el
artculo 1, inc. e, apartados 1 y 6 9 , y record, asimismo, que la finalidad de la denuncia de
ilegitimidad es el control de legalidad y eficacia de la actividad de los rganos administrativos y, a
travs de l, el respeto de los derechos e intereses de los administrados.
En lo que respecta a los derechos de los particulares, el tribunal encontr armona entre la existencia
de plazos perentorios, el derecho de defensa y la irrevisibilidad de la decisin administrativa.
Concretamente, entendi que el derecho de defensa previsto en el artculo 18 de la Constitucin
Nacional no sufre lesin alguna, pues el particular puede ejercerlo sin restricciones dentro del plazo
perentorio establecido para recurrir, trmino que constituye, en palabras de la Corte, una amplia
oportunidad para ejercer sus derechos.
De lo expuesto, debemos concluir que, a todo evento, la limitacin al derecho del particular vendra
dada por su propia negligencia y no por el carcter del plazo, de modo que corresponde, si deja
expirar el trmino para impugnar la decisin administrativa, que sea sancionado con la prdida del
derecho no ejercido a tiempo. En otras palabras, el tribunal reprocha la negligencia del particular con
la privacin de una instancia judicial de revisin.

HALABI, ERNESTO C/ PEN LEY 25.873 DTO 1563/04 S/ AMPARO
LEY 16.986. CSJN 24/02/09
En esta sentencia, el Mximo Tribunal, en oportunidad de tratar una demanda en la cual se requera
la declaracin de inconstitucionalidad de la ley 25.873 y su decreto reglamentario 1563/04,4 realiz
una sistematizacin de las situaciones jurdicas subjetivas que habilitan la legitimacin procesal para
promover la accin de amparo colectiva.
Entre dichos supuestos, se incluy a aquellos casos en los cuales la necesidad de perseguir la defensa
de un derecho individual adquiere, incidentalmente, rasgos colectivos en razn de la existencia de
determinados extremos que la Corte enumer. A partir de esta decisin se ha sealado que el
tribunal reconoci la vigencia, en nuestro ordenamiento jurdico y con rango constitucional (en la
medida de que se las consider implcitamente incluidas en el propio art. 43 de la norma
fundamental), de las comnmente llamadas acciones de clase. De tal suerte, as como aconteciere en
su momento con la accin de amparo tradicional (as la denomina el tribunal en el propio fallo)5 cuya
operatividad fue instrumentada en forma pretoriana en los fallos Siri y Kot, la Corte Suprema
entendi ahora necesario subsanar lo que estim una omisin de parte del Congreso de la Nacin.
El Tribunal Supremo seal que las cuestiones a elucidar eran la naturaleza jurdica del derecho cuya
salvaguarda se procur mediante la accin deducida, quines son los sujetos habilitados para
articularla, bajo qu condiciones puede resultar admisible y cules son los efectos que derivan de la
resolucin que en definitiva se dicte. Seguidamente precis que, en referencia a la legitimacin
procesal, existen tres categoras de derechos: Individuales, de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogneos. En
lo atinente a estos ltimos (sin perjuicio de que, con un claro nimo ilustrativo, se desarroll la
diferenciacin entre las dos primeras categoras enumeradas), se estim que los mismos se hallaban
de igual forma consagrados en el art. 43 de la Constitucin nacional. Asimismo se mencionaron
taxativamente algunos ejemplos, como ser los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, los derechos de los usuarios y consumidores, y los
derechos de sujetos discriminados.
Amn de tal enumeracin, la Corte otorg criterio general para definir a los mentados intereses
individuales homogneos, esto sera que, ms all de encontrarse involucrados derechos individuales
enteramente divisibles, debe existir un hecho nico o continuado que provoca la lesin de cada uno y
todos ellos. La verificacin de tal causa fctica homognea, determinara la demostracin de que los
presupuestos de la pretensin resultaren comunes a todos los casos, con la salvedad de algn dao
diferenciable que individualmente se sufriera. As se tornara razonable la realizacin de un solo juicio
en el cual se vieran expandidos los efectos de la cosa juzgada que llegase a producir la sentencia.
Sentado esto, haciendo mrito de que las acciones de clase son la va procesal idnea para encausar
este tipo de reclamos y la inexistencia de una legislacin infraconstitucional que reglamente su
rgimen procesal (a punto tal que se declara la mora del legislador en el particular), el tribunal
formula las reglas elementales que debern observarse en el futuro para la sustanciacin de estos
procesos.
De esta forma, adems de la ya mencionada comprobacin de una causa fctica comn, deber
asegurarse que la pretensin procesal se encuentre enfocada en el aspecto colectivo de los efectos

de ese hecho, as como la constatacin de que el ejercicio individual de los mismos no resultara
viable en virtud de su escasa trascendencia econmica. Respecto de este ltimo extremo, se podr
admitir como excepcin aquellos supuestos en los cuales exista un fuerte inters estatal en la
proteccin de los derechos involucrados. Sobre tales hipotticos casos se reitera que los mismos
debern versar sobre los derechos del usuario, del consumidor o de grupos de personas
histricamente postergados.
Por ltimo, la CSJN por la legislacin que se deber dictar, que ser necesario establecer los
mecanismos adecuados para garantizar la adecuada notificacin de todas aquellas personas que
pudieran tener un inters en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de
optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en l como parte o contraparte.
En el mismo sentido, habr que implementar adecuadas medidas de publicidad con el fin de prevenir
la multiplicacin o superposicin de procesos colectivos y el consiguiente peligro de que se dicten
sentencias dismiles o contradictorias sobre idntica materia. Ms all de este ncleo de
requerimientos, cabe de igual forma esperar que una ley determine cundo se da una pluralidad
relevante de individuos que permita ejercer dichas acciones, cmo se define la clase homognea, si la
legitimacin corresponde exclusivamente a un integrante de la clase o tambin a organismos
pblicos o asociaciones, cmo tramitan estos procesos, cules son los efectos expansivos de la
sentencia a dictar y cmo se hacen efectivos.
A partir del considerando n 9, la Corte comienza a delimitar y diferenciar tres categoras de

derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de
incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogneos.
Los derechos individuales son derechos subjetivos, sobre un bien individualmente disponible por su
titular. Son derechos divisibles, y su violacin causa daos particulares a su titular y slo a l. Para
ellos, el remedio constitucional es el amparo clsico, de los casos Siri y Kot y receptado en el
art. 43 prr. 1 de la Constitucin Nacional.
Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son aquellos que son
propiedad de la comunidad toda, pertenecen a la esfera social y no a la individual, son indivisibles y
no son susceptibles de apropiacin individual ni se puede excluir a nadie de su goce. Son
trascendentalmente diferentes a los derechos individuales, all radica la necesidad de la legitimacin
colectiva para su defensa. Estn receptados en el ya citado art. 43 prr. 2 de la Constitucin Nacional.
El caso del medio ambiente es el ms paradigmtico de este tipo de derechos.
Por ltimo, los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogneos son
aquellos que son individuales y divisibles, no hay un bien colectivo pero existe un acto lesivo (causa
fctica homognea) que menoscaba a todo un grupo de personas que gozan del mismo derecho. En
el considerando nmero 12, dice la Corte que para tramitar estos pleitos, es razonable la realizacin
de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en l se dicte, salvo en lo que hace a
la prueba del dao.
Posteriormente, en el considerando n 13, el voto mayoritario expone que las acciones de clase son
las destinadas a tutelar los derechos de incidencia colectiva, pero que no gozan de legislacin a nivel
nacional; y que debe existir dicha regulacin, y su ausencia marca una mora que el legislador debe
solucionar cuanto antes posible. Pero afirman, al mismo tiempo, que la norma constitucional que las
recepta es operativa, por lo que los jueces deben darle eficacia cuando tengan en frente un caso en

el que efectivamente se plantee la violacin de un derecho particular, para permitir el acceso a la
justicia.
La Corte comienza a delinear lo que entiende especficamente como accin de clase y los requisitos
para que proceda y se solicite la tutela judicial de un derecho a travs de ella.
En primer lugar, exige un hecho nico o complejo que causa una lesin a una pluralidad relevante
de derechos individuales. Recalca la importancia de que la pretensin est focalizada en la
incidencia colectiva del derecho, condicin sine qua non para que el proceso sea clasificado como
colectivo. Tanto la causa petendi como el objeto procesal deben ser colectivos.
En segundo lugar, la pretensin no debe aludir a daos diferenciados, sino a un resultado para
atender los elementos homogneos que tiene esa pluralidad de sujetos.
Como tercer requisito, dispone que el inters individual considerado aisladamente, no justifique la
promocin de una demanda. Es decir, que debe verse imposibilitado el acceso a la justicia. Sin
embargo, aclara que la accin resultar de todos modos procedente en aquellos supuestos en los
que cobran preminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la
salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, dbilmente
protegidos. En estos casos, existe un inters social para la proteccin de esos derechos.
En el considerando n 20, manda a los jueces a tener en cuenta ciertos aspectos que no pueden faltar
para la procedencia de la demanda (fundamentalmente para salvaguardar el derecho de la defensa
en juicio, para evitar que alguien se vea afectado por una sentencia de un proceso en el cual no ha
podido participar): identificacin de la actora como grupo o colectivo afectado, idoneidad de quien
pretenda asumir su representacin, existencia de un planteo que supere lo individual y exhiba los
elementos comunes y homogneos a todo el grupo, tambin que se delinee un mecanismo para la
notificacin de lo relativo al proceso a todas las partes que pudieran tener inters en su resultado,
para que puedan optar ser parte de l como parte o contraparte si as lo desearan. Por ltimo sugiere
implementar medidas de publicidad suficientes para evitar la duplicidad de procesos colectivos y
sentencias contradictorias.

MENDOZA, BEATRIZ SILVIA Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL Y OTROS
S/DAOS Y PERJUICIOS (DAOS DERIVADOS DE LA CONTAMINACIN
AMBIENTAL DEL RO MATANZA RIACHUELO). CSJN- FALLO 08/07/08
En 2004 la problemtica de la cuenca fue llevada a instancias judiciales por un grupo de vecinos que
presentaron una demanda en reclamo de la recomposicin del ambiente y la creacin de un fondo
para financiar el saneamiento.
La Sentencia del Caso Mendoza establece un estndar con la descripcin detallada de un plan de
recuperacin del Riachuelo. El estndar en este caso es la determinacin de una poltica pblica
basada en normas constitucionales. Este plan requiere que organismos competentes se reorganicen
y cumplan con los estndares establecidos. Al mismo tiempo requiere de una conexin con los
intereses especficos de las partes, para su consulta y eventualmente para establecer las bases de un
acuerdo que podr resolver el problema.
En casos tan complejos como el de la contaminacin interjurisdiccional masiva la existencia de un

acuerdo entre las partes facilita el pronstico de la situacin y el control efectivo de la solucin
establecida. La Corte Suprema establece el estndar que se debe cumplir, pero para su observancia,
la eventual homologacin de un acuerdo y verificacin de cumplimiento se ordena la actuacin del
juez federal de seccin.
La Corte comienza por recordar su Resolucin del 20 de junio de 2006 mediante la cual adopt
diversos pronunciamientos:
a. Declarar la incompetencia del Tribunal para conocer en su jurisdiccin originaria con

respecto a la reclamacin que tena por objeto el resarcimiento de la lesin sufrida en bienes
individuales.
b. Admitir la radicacin del asunto ante esta sede reglada por el art. 117 de la Constitucin
Nacional y la Provincia de Buenos Aires, invocndose los arts. 41 y 43 de la Ley Fundamental
y el art. 30 de la Ley 25.675.
c. Poner en ejecucin las facultades ordenatorias o instructorias reconocidas por la Ley del
Tribunal a fin de proteger el inters general.
En consecuencia:
I. Requerir a las empresas demandadas informacin sobre desechos y residuos que arrojaron al
ro, y si cuentan con sistemas de saneamiento y seguros.
II. Ordenar a los organismos oficiales la presentacin de un plan de ordenamiento del territorio.
III. Convocar a una audiencia pblica para que las partes informen sobre el contenido de la
informacin solicitada.
IV. Intimar a la actora para que aporte informacin sobre fundamentos de su reclamacin sobre
dao resarcible.
Este fallo de la Corte Suprema ha incorporado la doctrina de las "acciones de clase" como
procedimiento adecuado para los casos que afectan "derechos de incidencia colectiva" en los
trminos del artculo 43 de la Constitucin, entre los que se encuentra la proteccin al ambiente.
La Corte decidi la acumulacin de procesos referidos a la misma clase diciendo: Que, por ltimo, las
altas razones en que hacen pie las decisiones precedentes deben ser complementadas

instrumentalmente, ordenando la acumulacin de todos los litigios relativos a la ejecucin del plan
por ante el juez encargado de la ejecucin, y declarando que este proceso produce litispendencia
respecto de las dems acciones colectivas que tengan por objeto una controversia sobre el mismo
bien jurdico, aun cuando sean diferentes el legitimado activo y la causa petendi.
Las acciones de clase son procesos colectivos en los cuales se agrupan todas las partes en casos que
por complejidad en la prueba o altos costos no admiten una accin individual. Permiten que causas
que an con pretensiones individuales muy pequeas que no puedan plantearse individualmente se
resuelvan en un solo juicio. El derecho es producto de un dilogo entre partes en lo que la defensa de
los intereses particulares puede obtener el inters general.

PADEC C/ SWISS MEDICAL S/ NULIDAD DE CLUSULAS
CONTRACTUALES. CSJN 21/08/13
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin dict sentencia el 21 de agosto de 2013, en los autos
caratulados PADEC c/ Swiss Medical S.A., en el cual por unanimidad, declar procedente el recurso
extraordinario interpuesto por la Asociacin Civil dejando sin efecto la sentencia apelada, que haba
cuestionado su legitimacin activa, disponiendo que los autos vuelvan al Tribunal de origen para que
se dicte un nuevo pronunciamiento.
La decisin de la mayora del Tribunal ratific el criterio sentado en el precedente HALABI y

reconoci que una asociacin de usuarios y consumidores puede accionar judicialmente para
cuestionar un hecho o acto que ocasionara una lesin a una pluralidad de individuos.
Para ello, el tribunal destac que en el caso se impugnaba el contrato tipo que suscriben quienes se
afilian a la empresa de medicina prepaga y el planteo se orientaba a cuestionar un efecto comn
que este produce a todo el colectivo de afiliados de la demandada. Asimismo, se seal que dada la
escasa significacin econmica individual de las sumas involucradas, no apareca justificado que cada
uno de los posibles afectados promoviera su propia demanda, de manera que la accin colectiva
iniciada por la asociacin actora permita tutelar el inters de los afiliados.
Tambin se destac que las previsiones contenidas en la Ley de Defensa del Consumidor permitan
afirmar que por va de una accin colectiva pueden introducirse planteos como el examinado.
Finalmente, se instruy al magistrado de primera instancia para que encuadrara el trmite del
proceso como una accin colectiva (en los trminos del artculo 43 de la Constitucin Nacional y del
artculo 54 de la ley 24.240) y, entre otros recaudos, arbitrara un procedimiento apto para garantizar
la adecuada notificacin de todas aquellas personas que pudieran tener un inters en el resultado del
litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de
comparecer en el como parte o contraparte.
As, la Corte en el considerando 11 determina:
1. Que existe un nico hecho lesivo de una pluralidad de sujetos (utilizacin de un contrato tipo
que permite la modificacin unilateral de las cuotas mensuales);
2. Que la pretensin se concentra en efectos comunes, al plantear la nulidad de clusulas que
afectan a todo el universo de afiliados;
3. Que de no acordarse legitimacin a la asociacin, se vulnerara el acceso a la justicia ante la
escasa significacin econmica individual de los incrementos respecto de cada afectado.
Esta argumentacin, pone en evidencia las deficiencias propias de los razonamientos restrictivos
del acceso a la jurisdiccin que:
1. Alegan diferencias irrelevantes o insustanciales para rechazar la existencia de una causa

fctica comn, requisito que se configura ante la mera constatacin de una fuente nica
potencialmente lesiva de una multiplicidad de derechos individuales; exigir ms que eso
equivale a entorpecer el acceso a la justicia, pues en la realidad prctica siempre existirn
diferencias entre los consumidores potencialmente afectados;
2. Expresan una perspectiva desfavorable o prejuiciosa ante la intervencin de las asociaciones,
en la que mediante un discurso aparentemente tuitivo de los consumidores (quienes son

declarados soberanos en el ejercicio de sus derechos y deben ser resguardados del obrar
avasallante de las asociaciones) terminan desactivando la litigiosidad ante microdaos y
rechazando la intervencin de las asociaciones en miras a la promocin de demandas
individuales que jams se plantean.
Es ilustrativa la afirmacin del voto de Petracchi (Considerando 9), quien apunta que en materia de
intereses econmicos es una caracterstica que necesariamente se da entre los consumidores de
cualquier producto o servicio, y con ello omiti considerar que toda afectacin de los intereses del
grupo repercutir ineludiblemente de manera distinta en sus integrantes, de acuerdo con la
situacin econmica individual de cada uno de ellos. Es decir, la causa lesiva homognea no puede
negarse a partir de la disparidad de las consecuencias que acarrea en una masa de consumidores,
pues ello equivaldra a negar la existencia misma de las acciones colectivas (que jams afectan de la
misma manera a los diferentes consumidores).
El Alto Cuerpo no establece un criterio especial sobre la legitimacin de las asociaciones de

consumidores, sino que examina en un caso concreto la naturaleza de los derechos lesionados.
En los Considerandos 12 y 13, la Corte Suprema ajusta su anlisis de legitimacin en los mismos
trminos que lo haba hecho en Halabi:
1. Reconoce la regla de habilitacin en el art. 43 Const. Nacional;

2. Considera satisfechas las condiciones de legitimacin mediante la constatacin del objeto y
fines de la asociacin demandante, que expresamente contempla la promocin de acciones
judiciales en defensa de consumidores. Se trata de una asociacin que propende al fin
tuitivo, en la terminologa del art. 43 precitado.
La Corte nos aclara que, por el contrario, la legitimacin de las asociaciones comprende tambin
la promocin de acciones diferentes del amparo, considerando:
1. Que el texto constitucional autoriza el ejercicio de acciones tutelares de intereses colectivos,

no limitndose al amparo, habindose dictado la regulacin constitucional para privilegiar la
proteccin del inters y no para acotarlo
2. Que la ley de defensa del consumidor 24.240 regula en su art. 54 (modificado por ley 26.361)
una accin colectiva que admite planteos como el debatido en autos.
Esta lnea argumental de la mayora se ve reforzada por el voto de Petracchi, al apuntar la existencia
de analoga entre la accin de amparo y la accin colectiva de la ley de defensa del consumidor,
tratndose de procedimientos abreviados tuitivos de los derechos de los consumidores. A su turno,
Argibay destaca que la legitimacin de las asociaciones de consumidores para promover estas
acciones colectivas surge de una fuente legal (art. 55 ley 24.240).

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CAPITULO 15

EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO

1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO

Es aqul dictado en ejercicio de funciones administrativas y, stas comprenden en principio

Cabe excluir de su marco conceptual al:

Contrato: en razn de su carcter bilateral

Esta distincin cabe porque el marco jurdico de cada uno es diverso.

El acto administrativo es de alcance particular, en tanto el reglamento es de alcance general. Esta

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 1

C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO a.- Los Elementos Esenciales

Los elementos esenciales estn especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 2

Art. 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 3

Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 4

El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre s.

El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse s o s en el marco del trmite

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 5

b.- Los otros elementos del acto. La voluntad del agente

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 6

Vicio de incompetencia en razn de la

Diferencias Procedimiento Guarda silencio

c.- Los elementos accesorios del acto

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 7

D.- LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 8

a.- La presuncin de legitimidad

b.- El carcter ejecutorio del acto

El acto estatal, adems de presumirse legtimo, es de carcter ejecutorio, es decir, el Estado

Cuando la ley dispone otro criterio

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 9

c.- El carcter no retroactivo

Es decir, la retroactividad encuentra sus lmites en el derecho de propiedad y el principio de

E.- LOS MODOS DE EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

a.- La revocacin del acto administrativo

El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegtimos o inconvenientes, y su

1. Preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuacin estatal

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 10

La cosa juzgada administrativa

La revocacin de los actos ilegtimos (regulares e irregulares) en la LPA

Artculo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el

Manual de Derecho Administrativo Carlos Balbn Pgina 11

1. Cuando lo establece una ley especial

La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o conveniencia

El Ejecutivo puede en cualquier momento, ms all de la notificacin del acto o el cumplimiento de

Si extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.

Se debe indemnizar no solo por el dao emergente y el lucro cesante.

b.- La caducidad del acto administrativo

1. El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos, y el acto de intimacin estatal

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El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil

El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico

La CSPJ sostuvo en reiteradas oportunidades que:

a. La teora de la nulidad de los actos administrativos es autnoma del Derecho Privado

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El legislador presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales se ha

El camino a seguir por el operador debe ser el siguiente:

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a.- Vicios en el elemento competencia

El acto dictado mediando incompetencia en razn de materia, el territorio o el tiempo es nulo de

b.- Vicios en el elemento causa