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VARGAS LLOSA, M.
(1936- .)
Europa: una bella idea?, Diario El Pas,
Opinin, 12 de diciembre de 2004
El art. 103 CE define a las Administraciones pblicas al sealar que sirven con
objetividad los intereses generales y que actan de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la ley
y al derecho.
Este precepto distingue a las Administraciones de los otros poderes del Estado ya que el
legislador no sirve a los intereses generales sino que los establece al aprobar las leyes y los
jueces no vienen sino a resolver los conflictos aplicando lo que disponen la Constitucin y las
leyes.
Para estudiar las bases constitucionales del Derecho administrativo hay que partir del
modelo de Estado que configura nuestra Constitucin. Para ello es preciso acudir a los
primeros artculos de nuestra norma fundamental que nos indican las caractersticas
principales de nuestro Estado.
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As el art. 1 CE establece que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de
derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico, la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. El art. 1.2 seala que la soberana nacional reside
en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado. El art. 1.3 CE establece que la
forma poltica del Estado espaol es la Monarqua parlamentaria.
Finalmente, ha de indicarse que los preceptos que reconocen los derechos fundamentales
de la persona estn en el captulo II ttulo 1 de la Constitucin.
Todo lo anterior tiene una enorme importancia, ya que constituye las decisiones bsicas
de nuestra Constitucin. En sentido tcnico estas frmulas no son sino principios generales del
derecho, pero son principios de los que arrancan el resto de las normas constitucionales. Se les
conoce como supraprincipios jurdicos. Entre estos principios habra que destacar los valores
superiores que recogen los arts. 1 y 2 CE:
+ La libertad que es un valor exponente de la idea de Estado de derecho.
+ La justicia y la igualdad que son valores representativos del Estado social.
+ El pluralismo poltico que viene a ser una expresin del Estado democrtico.
+ La unidad, la autonoma y la solidaridad seran otros principios que se resumen de
la idea del Estado autonmico.
La idea de positivizar estos valores caracteriza al Estado espaol dentro del derecho
constitucional comparado.
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Estado, de modo que viene a ser el criterio que otorga sentido y estructura a todo el texto
constitucional. Este precepto no hay que enfocarlo desde el punto de vista del individuo
individualmente considerado sino en su dimensin social, es decir, en sus relaciones con los
dems.
Todos estos principios van a servir para interpretar todas las normas jurdicas. Una
manifestacin de la importancia de estos principios viene dada por el hecho de que los
preceptos de la Constitucin que los reconocen slo van a poder ser reformados siguiendo un
procedimiento rigurosamente excepcional. La reforma de estos primeros artculos equivale a
una reforma total de la Constitucin y para llevarla a cabo hay que seguir un procedimiento
muy estricto.
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La consecuencia ms importante a nuestros efectos de que el Estado espaol sea
democrtico es la diferenciacin entre el Gobierno y la Administracin pblica:
+ El Gobierno se vale de la Administracin para llevar a la prctica su poder ejecutivo.
Como seala el art. 97 CE, el Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la
Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
+ El Gobierno tiene una legitimacin democrtica (sus miembros se eligen en elecciones
democrticas), mientras que la Administracin no la tiene.
+ La Administracin es el brazo ejecutor de las rdenes del Gobierno. Los miembros del
Gobierno ostentan la mxima jefatura de los ministerios y de los departamentos en que se
estructura la Administracin.
+ Se puede decir que el Gobierno asume una doble condicin: es un rgano administrativo
ya que es el rgano superior de la Administracin del Estado y tambin se trata de un
rgano poltico con funciones relevantes en la esfera constitucional. Por ello, dentro de la
actividad del Gobierno se puede distinguir entre una actividad poltica y otra
administrativa. La actividad poltica se refiere a los grandes asuntos de Estado y la
administrativa gestiona los intereses pblicos y ejecuta las normas del Estado. La
actividad administrativa del Gobierno va a poder ser siempre fiscalizada o controlada por
la jurisdiccin, no ocurre eso con la actividad poltica.
+ El Gobierno es la cabeza de la Administracin. La subordinacin de la Administracin al
Gobierno exige que la articulacin interna de la Administracin sea efectiva, de forma
que la direccin del Gobierno pueda ser observada por todos los componentes de la
Administracin.
Dado que las distintas Administraciones pblicas son grandes complejos organizativos
integrados por mltiples centros y en los que trabajan centenares de miles de personas, su
funcionamiento va a ser bastante complejo. Por ello hace falta prever determinados
instrumentos y articular las relaciones entre todos los miembros de las organizaciones. Con
carcter tradicional, estas relaciones que vertebraban la Administracin han venido estando
marcadas por el principio de jerarqua.
El art. 103 CE prev otra serie de principios que hay que combinar junto con el principio
de jerarqua, que es un principio que sigue vigente. El citado precepto habla de la
descentralizacin, que viene a significar que cada Administracin pblica debe dar
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participacin a las otras Administraciones cuando en el ejercicio de sus propias competencias
se afecten los intereses de esa otra Administracin. Tambin se refiere al principio de
desconcentracin, el cual exige un proceso de reajuste de competencias para que el ejercicio
de las mismas pase de un rgano determinado a otro de inferior nivel jerrquico. Otro
principio es el de participacin, que viene exigido por el art. 105 CE, que exige a las
Administraciones que prevean la intervencin de los ciudadanos y de las organizaciones de
ciudadanos en las estructuras administrativas. Por su parte, el principio de coordinacin
impone la colaboracin y coordinacin entre las distintas Administraciones pblicas.
Se discute si esta vinculacin al derecho debe ser positiva o negativa. En el siglo XIX
primaron las teoras positivas que significaban que la Administracin slo poda hacer lo que
la ley le autorizase -vinculacin positiva-. De esta forma se limitaba mucho la actuacin
administrativa. Sin embargo, con el tiempo se han ido imponiendo las teoras negativas que
vienen a significar que la Administracin podr hacer todo lo que las leyes no le prohban. Las
teoras negativas admiten que la Administracin tenga mbitos de actuacin distintos a la ley.
Esto nos pondr en relacin con el tema de los reglamentos independientes.
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totalmente a los reglamentos independientes como son todas aquellas materias que gozan de
reserva de ley. Estas materias las prev la CE (Ej: las materias relacionadas con los derechos
fundamentales).
Dentro del principio de legalidad habra que diferenciar en el modo en que estn sujetos a
la ley el Gobierno y la Administracin. La vinculacin de la Administracin es mucho ms
estricta que la del Gobierno. Esto se puede ver contrastando los arts. 103 y 97 CE.
El ejercicio de la potestad reglamentaria que es una de las funciones del Gobierno debe
ser algo ms que el limitarse a desarrollar lo que dicen las leyes.
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ejercen con exclusividad los jueces y tribunales (art. 117 CE).
En la actividad normativa del Gobierno hay que diferenciar, por un lado, la aprobacin de
reglamentos -que s es controlable por la justicia- y, por otro, aquella actuacin que se produce
cuando el Gobierno dicta normas con rango de ley (Decretos-ley y Decretos legislativos) -
estas normas tienen rango de ley y por ello van a ser enjuiciadas nicamente el Tribunal
Constitucional y los Tribunales ordinarios deben aplicarlas-.
Hay una actividad del Gobierno que es la actividad poltica que es de muy difcil control.
Los parmetros por los que se enjuicia la actividad administrativa son la Constitucin y
las leyes, as como tambin el derecho comunitario europeo.
Este derecho de los ciudadanos est recogido en el art. 24 CE como el derecho a la tutela
judicial efectiva. Se trata de un derecho fundamental, que va a permitir acudir al Tribunal
Constitucional para su defensa.
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+ El derecho de que los jueces se pronuncien sobre la cuestin, derecho a
una resolucin judicial.
+ El derecho a que haya un proceso con todas las garantas, es decir, que
haya posibilidad de prueba, posibilidad de declarar, de formular alegaciones y que
sea un proceso sin dilaciones indebidas.
+ El derecho a que se cumpla efectivamente la resolucin que dicten los
jueces, el derecho al cumplimiento de las sentencias.
1. Expropiacin forzosa.- Est reconocida en el art. 33.3 CE y es una tcnica que permite a
la Administracin privar a los ciudadanos de sus bienes o derechos por alguna causa de
inters pblico o social. Para llevar a cabo esta expropiacin deber seguirse un
procedimiento legal y el particular debe ser indemnizado.
2. Responsabilidad de esta Administracin.- Segn este principio, la Administracin va a
responder por el funcionamiento normal y anormal de los servicios pblicos.
Estas dos tcnicas comparten la funcin de garantizar los derechos e intereses de los
particulares y por ello es connatural el deber de indemnizar; sin embargo, la diferencia entre
las dos tcnicas es que la expropiacin tiene por objeto una privacin patrimonial de un
particular deliberadamente pretendida por la Administracin, mientras que en la
responsabilidad la actividad de la Administracin no tiene por objeto ningn sacrificio
patrimonial, sino slo la satisfaccin de intereses generales, en cuya consecucin se producen
daos que hay que reparar.
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4. Estado social y Administracin pblica
Para entender el concepto de Estado social, que no es claro, nos podra servir su
caracterizacin frente al Estado de polica o liberal que era un simple garante de derechos
liberales. El Estado social defiende los derechos colectivos o sociales.
Los mandatos que se dirigen a los poderes pblicos les obligan a intervenir en el mbito
de la familia, del trabajo, de la Seguridad Social, de la emigracin, de la salud, de la cultura,
del medio ambiente, de la vivienda, etc.
La clusula de Estado social es una clusula con un sentido normativo; sin embargo, este
sentido no es fcil de extraer en todos los casos. Frente al Estado de derecho que viene a
establecer tcnicas que limitan la actividad de los sujetos, es decir, que viene a prescribir
obligaciones de hacer o no hacer, el Estado social tiende "al deber ser", de modo que prescribe
obligaciones activas.
Se puede decir que la clusula de Estado de derecho tiene un contenido pasivo, frente a la
de Estado social, que tiene una orientacin activa o positiva y su sentido bsico es obligar al
Estado a actuar en una determinada direccin.
Para concretar las tcnicas del Estado social hay una multiplicidad de medidas que
pueden ser adoptadas por el Estado. Hay que tener en cuenta que los objetivos a conseguir son
muy amplios. Adems, hay que dejarles un margen de actuacin a los poderes pblicos que
hace que no sea fcil sealar las tcnicas en que se manifiesta el Estado social.
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De acuerdo con los arts. 9.2 y 53.3 CE, todos los poderes pblicos estn obligados a
realizar el Estado social. A la Administracin le atae una tarea ms importante por la mayor
concrecin y eficacia de su accin. Toda la accin normativa, tanto del poder legislativo como
de la Administracin, debe perseguir los objetivos del Estado social.
Para que haya autonoma debe existir un efectivo reparto del poder poltico entre las
instancias centrales y las territoriales. Sin embargo, la distribucin de poderes en un rgimen
autonmico no puede entenderse como un sistema ntido de reparto de funciones en el que
cada ente tuviera asignados unas materias sobre las que actuar con independencia. Esta idea
no es as en ningn ordenamiento, de tal forma que la distribucin de poderes entre los
distintos entes territoriales no slo es de naturaleza material sino que es tambin de naturaleza
funcional. Se distribuyen tanto las materias como las distintas funciones sobre esas materias.
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Esta posicin de autonoma slo puede darse en el seno de uno o varios ordenamientos
superiores. La soberana pertenece a todo el pueblo y la autonoma es un poder dentro de la
soberana.
- El derivado del inters general.- Segn el art. 137 CE, gozan de autonoma los municipios,
las provincias y las CC.AA. para la gestin de sus respectivos intereses. La autonoma que les
concede la Constitucin a estas entidades est en funcin y sirve para la gestin de su crculo
de intereses propios, esta idea se plasma en dos consecuencias:
* En la existencia de unos intereses generales comunes a todo el Estado, intereses
que trascienden el mbito propio de los intereses de las CC.AA. o de los entes
locales. La satisfaccin o la garanta de estos intereses generales corresponde al
Estado en su conjunto.
* En una jerarquizacin de los intereses, jerarquizacin que impondra a cada ente
una actuacin no incompatible con los intereses del escaln territorial superior. El
inters general siempre supone un lmite a las CC.AA., en tanto en cuanto las
actuaciones de las CC.AA. estn limitadas por los del Estado central.
- El derivado de la igualdad.- Art. 1, art. 14 y art. 139.1 CE. ste ltimo establece "todos los
espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado".
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La convivencia entre el principio de unidad y el de autonoma no es siempre pacfica. Esta
convivencia presenta muchos problemas y como consecuencia de ello hace falta articular
mecanismos que permitan resolver las controversias para posibilitar un funcionamiento del
sistema en su conjunto. Estas tcnicas son las que el art. 2 CE menciona bajo el rtulo
genrico de solidaridad.
El Estado, las CC.AA. y los entes locales deben respetar el ejercicio de las competencias
de los otros entes, todas las entidades deben ponderar o valorar los intereses en litigio: deben
facilitar informacin a las otras Administraciones sobre su gestin, deben prestar cooperacin
y asistencia activa, deben cooperar entre s, ...
Se han establecido varias tcnicas para llevar a cabo el principio de cooperacin: existen
las conferencias sectoriales en las que se rene un ministro con los Consejeros
correspondientes de las CC.AA.; otro seran los convenios de colaboracin; otro seran los
consorcios en los que lo que se hace es crear una organizacin comn.
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Lo que sealaba el mencionado artculo se concret con la incorporacin de Espaa a la
CEE el 1 de enero de 1986. A partir de esta integracin, nuestro Estado ha entrado a formar
parte de una organizacin y un derecho supranacionales.
En primer lugar estara la Comisin, que es una institucin que representa el inters
puramente comunitario, sin vinculacin a los intereses estatales. La Comisin est formada
por representantes de cada Estado y tiene el poder ejecutivo.
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En segundo lugar est el Consejo de Ministros, que representa el inters de los Estados
miembros (esta es la institucin ms importante). Est formado por los presidentes de
Gobierno de cada Estado y cada 6 meses se cambia de presidente. Es el rgano poltico de la
Unin y ejerce el poder legislativo aunque ese poder legislativo haya de desarrollarse con la
imprescindible colaboracin de la Comisin y del Parlamento-.
En tercer lugar tenemos el Parlamento Europeo, que representa los intereses de los
pueblos de los Estados miembros. Sin embargo, el Parlamento Europeo es diferente a los
Parlamentos nacionales. Las competencias del Parlamento Europeo son muy limitadas.
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