ENTORNO

INSTITUTO DO PATRIMNIO HISTRICO E ARTSTICO NACIONAL
ANA LUISA JEANTY DE SEIXAS
GESTO DAS REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS

- ESTUDOS DE CASO NAS CIDADES GACHAS
DE PIRATINI E NOVO HAMBURGO-
RIO DE JANEIRO
2014

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado

Profissional do Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, como pr-
requisito para a obteno de ttulo de Mestre em
preservao do Patrimnio Cultural.
Orientadora: Prof. Me. Jurema Kopke Eis
Arnaut
Supervisora: Esp. Ana Maria Beltrami
RIO DE JANEIRO
2014
O objeto de estudo dessa pesquisa foi definido a partir de uma questo identificada no
cotidiano da prtica profissional da Superintendncia do IPHAN no Rio Grande do Sul.
S457g Seixas, Ana Luisa Jeanty de.

Gesto das reas de entorno de bens tombados: estudos de caso nas
cidades gachas de Piratini e Novo Hamburgo / Ana Luisa Jeanty de
Seixas Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, 2014.
128 f.: il.
Orientadora: Jurema Kopke Eis Arnaut
Dissertao (Mestrado) Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional, Mestrado Profissional em Preservao do Patrimnio Cultural,
Rio de Janeiro, 2014.
1. Patrimnio Cultural Brasil. 2. Tombamento. 3. Legislao. 4.

Poltica Cultural. I. Arnaut, Jurema Kopke Eis. II. Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional (Brasil). III. Ttulo.
CDD 363.69

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado

Profissional do Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, como pr-
requisito para a obteno de ttulo de Mestre em
preservao do Patrimnio Cultural.
Rio de Janeiro, 31 de Janeiro de 2014.
Banca examinadora
__________________________________________________
Professora Ms. Jurema Kopke Eis Arnaut (orientadora)
__________________________________________________
Esp. Ana Maria Bones Beltrami (supervisora) Superintendncia do IPHAN/RS
__________________________________________________
Professora Dra. Cristiane Souza Gonalves UNIVERSIDADE CRUZEIRO DO SUL
__________________________________________________
Professor Ms. Evandro Domingues PEP/IPHAN
Agradeo primeiramente a Deus,
pelas alegrias e obstculos que coloca em minha vida;
minha famlia, Paulo, Louise, Raquel e Rgis,

por todo o apoio incondicional e por serem a minha base de tudo;
minha orientadora, a professora Jurema,

que com tanta ajuda, confiana e dedicao foi uma orientao segura;
Ana Beltrami, minha supervisora,

Ana Meira, Superintendente do IPHAN/RS durante a pesquisa,
pela confiana, conselhos e orientaes;
equipe do IPHAN/RS,
pelo aprendizado e pela troca de experincias no dia a dia;
Aos tcnicos do IPHAE e das Prefeituras,

pela ajuda nas pesquisas e discusses sobre o assunto;
equipe e Coordenao do PEP/MP,

pela oportunidade de crescimento;
Aos colegas da Turma 2011 do PEP/MP,

pelo companheirismo e amizade em todos os cantos do Brasil.
O verdadeiro progresso deve somar e no diminuir civilizao.
O presente, sempre que possvel,
deve ser construdo ao lado, e no em lugar do passado,
a fim de permitir ao homem, na sua trajetria histrica,
assimilar os valores culturais de cada estgio do seu desenvolvimento.
Jlio Curtis
(Superintendente IPHAN/RS entre 1978 e 1987)
Sabe-se que a preservao da continuidade histrica
essencial para a manuteno ou criao de um estilo de vida
que permita ao homem encontrar sua identidade
e experimentar um sentimento de segurana
face s mutaes brutais da sociedade.
Declarao de Amsterd (1975)

RESUMO
A preservao de bens culturais um tema que vem sendo tratado como poltica pblica
desde a Revoluo Francesa. Entretanto, as reas de entorno desses bens somente passaram a
merecer preocupao nas primeiras dcadas do sculo XX. No Brasil, ao longo dos anos de
1970 e, principalmente, de 1980, com a acelerao do crescimento das cidades, verificou-se a
necessidade de definio de poltica especfica para a proteo das reas vizinhas aos bens
protegidos por lei. Apesar do esforo realizado pela instituio responsvel pela proteo de
bens culturais no Governo Federal, o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional -
IPHAN, os resultados quase sempre parecem ficar aqum do proposto. Com base nesses
resultados, questiona-se a eficcia das polticas de preservao de bens tombados e se a
legislao existente, hoje composta de leis tambm nos nveis das administraes pblicas
estadual e municipal, suficiente para atingir os objetivos estabelecidos.
Este trabalho investiga as implicaes da preservao de reas urbanas vizinhas aos

bens protegidos e as possibilidades de articulao entre as trs esferas do poder pblico. Para
tanto, identifica os obstculos nesse processo e aponta, quando possvel, alguns meios para
facilitar a preservao dessas reas, de forma compartilhada entre os agentes pblicos e a
sociedade civil.
Para o exerccio prtico do tema, foram estudados dois casos no universo gacho: a
cidade de Piratini e a cidade de Novo Hamburgo, escolhidas por apresentarem peculiaridades
que contriburam para um melhor entendimento do assunto.
Palavras Chaves: Patrimnio Cultural, reas de Entorno, Poltica e Gesto Pblica, IPHAN,
Legislao Patrimonial.
ABSTRACT
The preservation of cultural heritage is a topic that has been treated as public policy
since the French Revolution. However, the surrounding areas of these heritages only started to
merit concern in the early decades of the twentieth century. In Brazil, the long 1970s and
especially the 1980s, with the acceleration of the growth of cities, there is a need for specific
policy setting for the protection of areas adjacent to property protected by law. Despite the
efforts made by the institution responsible for the protection of cultural property in the Federal
Government, the Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, the results
almost always seem to be poorer quality than expected. Based on these results, we question the
effectiveness of policies for preservation and if the existing legislation, currently composed of
laws also at the levels of state and local government is sufficient to achieve the goals set.
This research investigates the implications of preserving neighboring urban areas of

cultural heritages and possibilities of the work together between of the three levels of
government public. To do so, identifies obstacles in this process and points, when possible,
some means to facilitate the preservation of these areas, a shared manner among public officials
and civil society.
For pratical exercise, two cases were studied in gaucho universe: the city of Piratini and
Novo Hamburgo, chosen because they present peculiarities which have contributed to a better
understanding of the subject.
Key Words: Cultural Heritage, Surrounding Areas, Politics and Public Management, IPHAN,
Heritage Legislation.
INTRODUO ...................................................................................................................... 10
CAPTULO 1 - PATRIMNIO, ENTORNO E AMBINCIA .......................................... 13
1.1) CONTEXTUALIZAO GERAL: BREVE PANORAMA ........................................ 13
1.1.1) O Patrimnio e seu entendimento inicial............................................................ 13
1.1.2) O Patrimnio no Brasil ....................................................................................... 16
1.1.3) O Patrimnio - sua vizinhana, ambincia e entorno ......................................... 19
1.2) POLTICAS DE PRESERVAO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ........ 23
CAPTULO 2 A QUESTO PATRIMONIAL NAS DIFERENTES ESFERAS DA

ADMINISTRAO PBLICA ............................................................................................ 29
2.1) POLTICA E GESTO PBLICA: CONSIDERAES INICIAIS .......................... 29
2.1.1) Gesto patrimonial no Brasil e estrutura pblica existente .................................... 39
2.1.2) Gesto Compartilhada: Alguns exemplos nacionais .............................................. 48
2.1.3) Poltica de atuao do IPHAN nas reas de entornos de bens tombados ............... 57
2.2) LEGISLAO PATRIMONIAL: A ATUAO DOS TRS NVEIS

GOVERNAMENTAIS EM RELAO AOS BENS EDIFICADOS ................................. 61
2.2.1) Normas Federais ..................................................................................................... 62
2.2.2) Normas Estaduais do Rio Grande do Sul ............................................................... 73
2.2.3) Normas Municipais ................................................................................................ 77
CAPTULO 3 - PROTEO DE REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS EM

MBITO NACIONAL ESTUDOS DE CASO.................................................................. 89
3.1) PIRATINI - CASA DE GARIBALDI, PALCIO FARROUPILHA E QUARTEL

GENERAL FARROUPILHA ............................................................................................... 89
3.1.1) O exerccio prtico da proteo dos bens ............................................................... 93
3.2) NOVO HAMBURGO - CASA SCHMITT - PRESSER ............................................ 104
3.2.1) O exerccio prtico da proteo do bem ............................................................... 107
CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 119
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 123

10
INTRODUO
A discusso sobre o patrimnio cultural, cada vez mais, est presente na sociedade e
com diferentes resultados. Diante desse contexto, algumas questes so levantadas: Proteger
apenas o bem cultural suficiente para preservar o valor que lhe foi atribudo? importante
proteger a rea que o cerca? Quem tem a responsabilidade de preservar o patrimnio cultural e
seu entorno?
Com base nas observaes da rotina da Superintendncia do Instituto do Patrimnio

Histrico e Artstico Nacional1 no Estado do Rio Grande do Sul - IPHAN/RS pode-se afirmar
que a preocupao com o bem tombado nem sempre incluiu a rea que o cerca, o seu entorno.
Essa prtica trouxe, e ainda traz, dificuldades para a preservao dos bens tombados no estado
gacho e da sua ambincia, uma vez que a falta de orientao sobre os critrios e as normas
para intervenes nas reas de entorno tem comprometido sua gesto pelo rgo federal, no
trabalho dirio de fiscalizao, anlise e aprovao de projetos.
Assim, optou-se nesta dissertao por abordar o tema das polticas de entorno de bens
tombados adotadas pelo IPHAN a base legal, as prticas adotadas ao longo do tempo e os
resultados para a preservao dos bens tombados. Procurou-se identificar, ainda, dificuldades,
obstculos e possibilidades de interao entre as trs esferas do poder pblico e, a partir da,
apontar, quando possvel, algumas aes que poderiam vir a facilitar a preservao do entorno
de bens culturais protegidos de forma compartilhada, entre o IPHAN e outros agentes
responsveis pela gesto do solo urbano nessas reas.
O recorte e a delimitao espao-temporal da pesquisa tm por base dois estudos de

entorno que, a partir do ano de 2000, vm sendo revisados pela Superintendncia do IPHAN
do Rio Grande do Sul e que foram escolhidos por apresentarem peculiaridades que devem
1
Esse rgo de preservao, desde sua criao, apresentou diferentes denominaes: SPHAN (Servio do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, de 1937 - 1946), DPHAN (Departamento do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional, de 1946 - 1970), IPHAN (Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, de 1970 -
1979), SPHAN (Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, de 1979 1981), SPHAN
(Subsecretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, de 1981 - 1985), SPHAN (Secretaria do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, de 1985 1990), IBPC (Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural, de 1990 -
1994) e, desde 1994, IPHAN novamente. Neste trabalho, ser adotado o termo IPHAN, para denominar o rgo
nacional de preservao.
11
contribuir para um melhor entendimento do assunto. Como base de anlise ser considerada a
atuao especfica de cada instncia da administrao pblica federal, estadual e municipal -
nas reas de entorno de bens tombados pelo ente federal nas duas cidades.
Optou-se no Captulo 1, por esclarecer conceitos e categorias utilizados na pesquisa,

como patrimnio, entorno, ambincia. Para tanto, feita uma contextualizao geral com as
origens e transformaes desses conceitos ao longo do tempo. Como diversos autores2 j
trabalharam com o assunto no mbito das polticas centrais do IPHAN, esse captulo enfoca de
forma mais aprofundada a ao institucional no Estado do Rio Grande do Sul.
No Captulo 2, feita uma reflexo sobre o que so polticas e gesto pblicas e como
esses temas vm sendo trabalhados no Brasil, mais especificamente, pelo rgo de preservao
federal, o IPHAN. Complementarmente, so investigadas as principais leis e polticas federais
de proteo do patrimnio material e, quando concorrentes, tambm as de proteo ambiental
e de planejamento urbano. A legislao nas esferas estadual e municipal analisada, tambm,
sob essa tica da preservao do patrimnio material.
No Captulo 3, so apresentados dois estudos de caso, selecionados a partir de suas

singularidades, com o objetivo de se investigar as prticas - complementares, compartilhadas
ou antagnicas - das administraes municipal, estadual e do IPHAN nas reas de entorno de
bens tombados. Em cada um dos dois casos so analisados: as formas de proteo, as normas
de planejamento, as relaes entre o IPHAN, o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Estadual - IPHAE e os rgos municipais de cultura e de planejamento urbano, o entendimento
sobre a figura de entorno como instrumento de proteo de bens tombados e suas implicaes
no desenvolvimento de polticas urbanas. Os casos analisados so os seguintes:
- Piratini: A cidade possui 3 edificaes tombadas em nvel federal, 15 em nvel estadual

e 34 em nvel municipal. Os bens foram tombados isoladamente, a maioria na rea,
denominada como Centro Histrico, onde incidem normas e diretrizes das trs esferas
do poder pblico. Essa situao tem propiciado um trabalho conjunto entre o IPHAN, o
IPHAE e a Prefeitura Municipal, com o estudo de propostas comuns de delimitao e
diretrizes de entorno dos bens protegidos.
2
Entre os autores que trabalham com o conceito de entorno no Brasil, sero usados como referncia: Ana Lcia
Meira, Lia Motta e Analucia Thompson, Marcia SantAnna e Mrcia Chuva.
12
- Novo Hamburgo: A cidade possui um bem tombado isoladamente em nvel federal,

localizado na rea denominada Centro Histrico de Hamburgo Velho e para a qual est
sendo solicitado o reconhecimento por meio do tombamento nacional, como ncleo
representativo da colonizao alem no Brasil. Nesse caso, se verifica a participao e
o envolvimento efetivo de rgos e associaes preservacionistas do bairro de
Hamburgo Velho e da Prefeitura Municipal, que procuram preservar e fiscalizar a rea
contra a especulao imobiliria.
A pesquisa realizada considerou as seguintes etapas: anlise da legislao incidente e

das polticas pblicas vigentes, com foco no RS; estudo de cada caso; verificao da existncia
de instrumentos de cooperao, leis de incentivo, polticas pblicas e de outros instrumentos de
integrao entre as 3 esferas de governo; verificao de dificuldades e falhas que vm
prejudicando a integrao interinstitucional.
Os casos selecionados e o mtodo adotado possibilitaram responder questo que

motivou o interesse por esta pesquisa, procurando entender como vem ocorrendo a gesto de
reas de entorno dos bens tombados pelo IPHAN no RS, tendo por base a legislao vigente e
os estudos de caso nas cidades gachas de Piratini e Novo Hamburgo.
Os objetivos especficos da pesquisa procuraram, alm de um entendimento inicial sobre

o tema, investigar como vm sendo aplicados os conceitos de entorno e ambincia, definidos
pelo IPHAN, na proteo de bens tombados no Estado do RS; verificar a incidncia da
legislao sobre os bens tombados e seus entornos; analisar como as diferentes esferas
governamentais vm atuando na gesto de reas selecionadas como detentoras de valores
culturais pelo IPHAN; identificar, a partir das especificidades analisadas em Piratini e Novo
Hamburgo, as dificuldades e possibilidades de gesto compartilhada dessas reas.
13
CAPTULO 1 - PATRIMNIO, ENTORNO E AMBINCIA
1.1) CONTEXTUALIZAO GERAL: BREVE PANORAMA
1.1.1) O PATRIMNIO E SEU ENTENDIMENTO INICIAL3
Os bens materiais (as cidades, as edificaes, os monumentos...) assim como os bens

imateriais (as festas, os rituais, os saberes...) so representaes dos grupos sociais que os
criaram, refletindo seus valores e costumes. Graas a esses bens possvel entender
determinadas caractersticas de uma sociedade, uma vez que os mesmos constituem-se, segundo
Ana Lcia Golzer Meira (2004a, p.13), numa ponte entre o passado e o futuro. A alguns
desses bens so atribudos valores em um processo de patrimonializao4, fazendo com que
esses bens sejam considerados como um patrimnio a ser mantido, protegido, conservado. A
atribuio de valor a um determinado bem ocorre, para Marcia SantAnna (1995), pelas mais
diferentes razes, porm, todas, com uma clara funo como estratgia de poder e de
resistncia - e com o mesmo objetivo - a produo de significados.
O objeto, tornado patrimnio, monumento histrico, bem cultural ou bem de cultura,

no importa o nome que se d, est sempre funcionando como elemento de
estratgias de poder e de resistncia que, conforme o momento histrico, visam a
construir nacionalidades ou identidades nacionais; a conferir status a determinada
produo artstica, arquitetnica ou, genericamente, cultural; a incentivar ou incitar a
utilizao de determinado repertrio formal na produo arquitetnica ou urbanstica;
a reforar a afirmao e a resistncia cultural de grupos tnicos minoritrios ou
dominados; a regular a utilizao e a ocupao do solo urbano pela limitao
propriedade privada etc. O patrimnio , ento, resultado de uma produo que
envolve elementos muitos heterogneos e mobiliza os mais diversos saberes para
produzir, em ltima anlise, significados.
(SANTANNA,1995, p.15)
[grifo nosso]
3
Uma vez que o assunto j foi trabalhado por diversos autores, o que se pretende aqui apresentar, apenas, uma
breve contextualizao. Para maior aprofundamento, ver Choay (2006, 2011), Chuva (2009), SantAnna (1995).
4
Esse termo foi utilizado por Marcia Chuva na disciplina Constituio no Campo do Patrimnio durante o 1
Mdulo de Aulas do Mestrado Profissional em Preservao do Patrimnio Cultural, maio de 2011.
14
Inicialmente, os saberes mais utilizados para produzir esses significados foram os da

histria e da esttica, porm, com o uso mais frequente do patrimnio como instrumento
poltico, acabou-se por envolver outras disciplinas como a sociologia, a antropologia e a
ecologia, que contriburam diretamente, inclusive, para a ampliao do campo patrimonial e
para a valorizao de novos objetos como patrimnio (SANTANNA, 1995, p.15). No sculo
XX, com o processo de mundializao, a ideia de patrimnio teve grande expanso, tornando-
se uma palavra-chave, principalmente, segundo Franoise Choay (2011, p.11), para a indstria
do turismo interessada em explorar valores e referncias regionais como mercadoria, fazendo
com que essa atribuio de valor econmico aos bens culturais auxiliasse a popularizao de
ideias como memria, histria, cultura, identidade.
Para uma compreenso melhor sobre essa ideia de patrimnio, preciso primeiramente
entender suas origens. O conceito de patrimnio nacional foi inventado na Revoluo Francesa
com os objetivos de proteger a propriedade pblica e de evitar pilhagens (SANTANNA, 1995,
p.14). Consagrado como monumento / monumento histrico, o termo est associado ideia de
preservao da memria. Segundo Choay (2011, p.16-19), o termo origina-se do latim
monumentum que deriva do verbo monere, significando advertir; lembrar memria.
Dessa maneira, a ideia de monumento est intimamente ligada questo de identidade social,
apresentando uma funo identificadora, segundo a autora.
H, entretanto, uma diferenciao5 entre o que sejam monumento e monumento

histrico, embora haja uma inteno poltica comum aos dois (SANTANNA, 1995, p.1). O
primeiro termo, monumento, foi criado com a finalidade de lembrar memria, ou seja, Os
monumentos se destinaram desde sempre comemorao de fatos que deviam ser
materialmente assinalados, garantindo-se, assim, o seu lugar na memria de um grupo social
(SANTANNA, 1995, p.1). , portanto, uma criao feita intencionalmente para tal fim, tendo
sido fundamental no processo de institucionalizao das sociedades humanas e fazendo-se
presente em todas elas. O segundo, o chamado monumento histrico, no foi criado
propositadamente com fins memoriais, mas para distinguir bens representativos entre as
preexistncias pelo seu valor histrico e/ou esttico. (CHOAY, 2006, p.25-26)
A ideia de monumento histrico nasceu, no Ocidente, no Renascimento (final do sc.

XIV incio Sc. XV), embora a expresso ainda no fosse de uso corrente. Havia na poca
5
A primeira vez que definida essa oposio entre esses dois termos ocorre com Alos Riegl, em 1903. Vide in:
CHOAY, F. A Alegoria do Patrimnio. So Paulo: Estao Liberdade: UNESP, 2006.
15
um interesse sobre a Antiguidade Clssica como testemunho de arte e de histria, sendo feitos
registros iconogrficos sobre o assunto. Esse interesse no tinha a inteno de conservar, mas,
sim, de admirar e de estudar a Antiguidade, para que pudesse ser superada, tcnica e
esteticamente. Nesse contexto um novo olhar sobre o homem foi lanado, passando de criatura
(viso teocentrista) a criador, capaz de criar e de expressar seus talentos e sentimentos. Os
monumentos histricos passaram ento a ter duplo valor, um para a histria e o outro
relacionado ao prazer - gratificante de seus criadores e esttico de seus apreciadores (CHOAY,
2011, p.21). Na Inglaterra, aps as destruies da Reforma Protestante (Sc. XVI), agncias
privadas de conservao comearam a atuar tambm nas restauraes dos bens destrudos. At
o sculo XVIII a preocupao com os bens antigos, com o patrimnio6, era exclusividade dos
antiqurios7, que buscavam nas antiguidades a confirmao de hipteses e estudos.
No contexto da Revoluo Francesa (1789 - 1799), o Estado passou a se preocupar, ainda

que de uma maneira contraditria, com a preservao de alguns monumentos e edificaes,
como exemplifica Meira (2004b, p.2) quando afirma que os Comits Revolucionrios
procuravam preservar, mas, ao mesmo tempo, autorizavam as demolies realizadas por
revolucionrios iconoclastas.. Essa atitude, segundo Choay (2011, p.17), a chamada
destruio negativa, ou seja, a destruio de uma cultura atravs dos monumentos - no caso da
Revoluo Francesa, uma destruio dos moldes, valores e polticas do Antigo Regime.
Segundo Meira (2004b, p.2), esse o momento em que as antiguidades so consideradas, pela
primeira vez, como um bem coletivo de interesse de uma nao e passam a ser objeto de
polticas pblicas oficiais e centralizadas. SantAnna (1995, p.2) afirma que
com a Revoluo Francesa, o novo Estado que se organiza o primeiro na histria

a instalar um aparelho administrativo que, embora confusa e contraditoriamente,
procede ao recolhimento e ao inventrio de toda uma produo artstica do passado
e de vrios exemplares de sua arquitetura.
[grifo nosso]
O patrimnio serviu, segundo autores como SantAnna (1995, p.15) e Mrcia Chuva8 para
construir nacionalidades ou identidades nacionais. Para Chuva, a fundao das prticas de
6
Segundo Choay (2011, p.15), o termo patrimnio histrico, recorrente a partir da dcada de 1960, foi
simplificado ao uso apenas de patrimnio, substituindo o que antes era chamado de monumento.
7
A palavra antiqurio designava especialista no conhecimento de objetos de arte antiga e curioso deles.
(CHOAY, 2006, p. 62.)
8
As ideias de CHUVA foram apresentadas durante o 1 Mdulo de Aulas do Mestrado Profissional em Preservao
do Patrimnio Cultural Turma 2011 na disciplina Constituio no Campo do patrimnio, maio de 2012.
16
preservao do patrimnio cultural [est] relacionada aos processos de formao dos estados
nacionais no sculo XIX, com a materializao da nao por meio da identificao do seu
patrimnio nacional9. Para a autora, essa busca pela identificao do patrimnio favorece o
sentimento de unidade, de passado comum, uma identidade nacional, j que o patrimnio
confere objetividade nao atravs de sua materializao em objetos, prdios, monumentos
etc.10
1.1.2) O PATRIMNIO NO BRASIL
No Brasil, a preocupao com as questes da preservao do patrimnio nacional teve

como marco poltico a Revoluo de 193011, com a institucionalizao das prticas de
preservao a partir da aprovao do Decreto - lei n 25, de 30 de novembro de 193712 que
define no seu Artigo 1:
Art. 1- Constitui o patrimnio histrico e artstico nacional o conjunto dos bens

mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao seja de interesse pblico, quer
por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional
valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico ou artstico.
(BRASIL, DECRETO-LEI N 25, 1937)
A alterao na Constituio Federal, em 193413, do entendimento sobre a propriedade

privada, trouxe base importante para a aplicao, trs anos depois, do Decreto - lei n 25/37,
uma vez que a plenitude do direito de propriedade cedeu lugar ao princpio de que o direito
privado sobre ela se subordinaria ao seu interesse social. Essa determinao afetou diretamente
9
Ibid.
10
Ibid.
11
A Revoluo de 1930 permitiu o crescimento do aparelho estatal, de uma administrao centralizada e de
intervenes em diferentes setores da economia e da sociedade brasileira. Antes da Revoluo, dominado pela
oligarquia cafeeira, o Estado, caracterizava-se pela descentralizao do poder e a autonomia dos Estados, alm
de uma economia fechada e baseada na produo e comrcio do caf. Com a Revoluo de 1930 e o governo de
Getlio Vargas, as polticas nacionais, antes voltadas apenas para o setor cafeeiro, passam a ser abertas a outros
setores. (SANTANNA, 1995, p.79)
12
BRASIL. Decreto lei n 25. Organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, 30 de novembro
de 1937. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0025.htm>. Acessado em
Dezembro 2012.
13
Segundo a Constituio Federal de 1891, o direito de propriedade era inviolvel e individual. J na Constituio
Federal de 1934, no Artigo 113, destacado a funo social e coletiva da mesma.
17
a prtica patrimonial, uma vez que o Estado passou a poder agir na propriedade privada14.
Assim, a atribuio de um valor (cultural, histrico, arquitetnico, urbanstico, paisagstico,
arqueolgico, documental) a um bem privado, se resultar no seu tombamento de acordo com o
mesmo Decreto, garante que o Estado passe a regular a sua preservao, pois o bem adquire
importncia como parte integrante e fundamental da vida social, como aponta SantAnna (1995,
p.83).
Conviveriam, na coisa tombada, portanto, duas dimenses: uma material,

pertencente ao domnio privado e relativa ao fundamento econmico da
propriedade; e uma imaterial, que expressa valores no econmicos e
inapropriveis individualmente, que se identifica com um interesse pblico e diz
respeito coletividade.
[grifo nosso]
Baseando-se na obra A Revoluo de 1930: historiografia e histria, de Bris Fausto,

SantAnna (1995, p.79) aponta que essas mudanas polticas e legais - ou seja, a centralizao
e o crescimento do aparelho estatal e o entendimento sobre a funo social da propriedade
privada -, juntamente com o contexto intelectual nacional da poca15, refletem-se no campo da
cultura brasileira. Para Maria Ceclia Londres da Fonseca (1997, p.87),
A compreenso do contexto cultural em que, pela primeira vez no Brasil, se formula

explicitamente a temtica de um patrimnio histrico e artstico nacional, implica
na sua relao com o surgimento e o desenvolvimento do movimento cultural
mais importante na primeira metade do sculo XX o Modernismo.
[grifo nosso]
Essas mudanas podem ser observadas na criao do hoje denominado Instituto de

Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, o IPHAN, em 13 de janeiro de 1937, pela Lei n 378,
no governo de Getlio Vargas16. O corpo tcnico ligado a essa instituio era formado por
intelectuais que, segundo SantAnna (1995, p.117), possuam como trao comum a
(...) crena na possibilidade de emancipao cultural da nao brasileira mediante

a interveno estatal neste campo e a firme convico de estar corretamente
instrumentalizado para interpretar o carter nacional e identificar os objetos que
o representariam.
14
Segundo Sonia Rabello (2009, p. 26), a propriedade com funo social da apresenta duas faces: uma face pblica
e uma privada, pois pertence ao mesmo tempo ao particular e sociedade.
15
Desse contexto intelectual, faz parte a Semana de Arte Moderna de 1922 e o Modernismo.
16
Disponvel em <http://portal.iphan.gov.br/portal/montarPaginaSecao.do?id=11175&retorno=paginaIphan>.
Acessado em Setembro de 2012.
18
[grifo nosso]
Havia na Instituio a preocupao de conhecer e valorizar a identidade nacional, o

patrimnio brasileiro. Buscava-se, ento, os bens materiais que melhor expressassem o que
era ser brasileiro17, visando unidade nacional e formao de um pas moderno. Nesse
sentido, para Chuva (2009, p.31) a instituio federal de patrimnio identificou a poro
edificada do Brasil, ajudando assim a edificar o Pas.. Segundo Fonseca (1997, p.98-99),
nesses primrdios da preservao patrimonial, o foco foi a busca da identidade nacional com a
descoberta de estilos brasileiros como o colonial luso portugus, o barroco (em Minas Gerais
inicialmente) e o modernista. A temtica do patrimnio surge, segundo a autora
assentada em dois pressupostos do Modernismo, enquanto expresso da modernidade:

o carter ao mesmo tempo universal e particular das autnticas expresses artsticas e
a autonomia relativa da esfera cultural em relao s outras esferas da vida social.
(FONSECA, 1997, p.98-99)
Chuva (2009, p.48) apresenta o que foi designado como patrimnio histrico e artstico
nacional - aquilo que foi classificado como arquitetura tradicional do perodo colonial,
representante genuna das origens da nao, sempre visando construo desse Estado
Brasileiro. A autora ainda afirma:
(...) poder-se-ia pensar que a Guerra Guarantica contra os jesutas, nas misses do
sul da Colnia, e a Inconfidncia Mineira, tratada ento como divisor de guas das
origens da nacionalidade pela historiografia tradicional, atenderam necessidade de
reafirmao do fratricdio, visando a construo de uma genealogia da nao
brasileira.
(CHUVA, 2009, p.48)

[grifo nosso]
Fonseca (1997) aponta que durante a fase inicial da proteo, a chamada Fase
Heroica18, os assuntos legais e institucionais sobre o tema do patrimnio e as questes de
conceito como excepcionalidade, visibilidade, entorno, eram dilatados. A autora entende que
esses conceitos amplos e genricos dificultaram os processos de tombamento e o prprio
entendimento sobre o que deveria ou no ser considerado Patrimnio Nacional, em qual tipo de
17
Segundo Chuva (2009, p.31), a dcada de 1930 foi a gnese e a consagrao da noo de patrimnio nacional,
buscando essa identidade nacional. Entre 1937 e 1946, mais de 40% de todo o patrimnio tombado at o comeo
do sculo XXI foi protegido nesse perodo.
18
A Fase Heroica, segundo essa autora, inicia-se com a criao do SPHAN e se estende at aproximadamente a
dcada de 1970. (FONSECA, 1997, p.85).
19
Livro de Tombo19 deveria ser inscrito o bem e como e por quem deveria ser feita a seleo e a
valorizao dos bens.
J na chamada Fase Moderna, iniciada na dcada de 1970, segundo a mesma autora,

houve outro enfoque sobre o que deveria ser considerado Patrimnio Nacional, legitimado pela
prpria viso de Alosio Magalhes, diretor do IPHAN entre os anos 1979 e 1982. Magalhes
entendia que mudando o necessrio e conservando o imprescindvel, talvez possamos
preservar a memria nacional at aquela feita em barro pelas mos dos mais humildes e
annimos artesos (MAGALHES apud FONSECA, 1997, p. 147). Suas propostas
promoveram uma revoluo dos valores quela poca enraizados no IPHAN, uma vez que seu
conceito amplo de bem cultural e sua formulao de que o melhor guardio do patrimnio a
comunidade que com ele mais de perto se relaciona estabelecem novos tempos para o trato com
a memria nacional20.
Aproveitando o novo panorama social, poltico e econmico do perodo que antecedeu

a abertura poltica no Brasil, a populao e a sociedade civil, alm do saber-fazer mais
artesanal, ganham destaque, assim como novos atores sociais como indgenas, negros e
outras minorias, que passam a ter seu patrimnio reconhecido por seu carter nacional 21.
nesse contexto de valorizao de novos patrimnios e com participao mais ativa da
sociedade civil, que o IPHAN e outros rgos de cultura estabelecem a poltica de preservao
do patrimnio cultural adotada na dcada de 1980.
1.1.3) O PATRIMNIO - SUA VIZINHANA, AMBINCIA E ENTORNO
No Decreto - lei n 25/37, alm da identificao do que considerado Patrimnio

Histrico e Artstico Nacional, para fins de proteo federal, existe indicao dos cuidados que
devem ser tomados para a preservao desse patrimnio:
19
Segundo o Decreto-lei n 25/37, so 4 os Livros do Tombo: Livro do Tombo Arqueolgico, Etnogrfico e
Paisagstico; Livro do Tombo Histrico; Livro do Tombo das Belas Artes; Livro do Tombo das Artes Aplicadas.
Os bens podem ser inscritos em mais de um livro, caso mais de um valor a ele seja atribudo.
20
Disponvel em <http://www.mamam.art.br/mam_apresentacao/aloisio.htm>. Acessado em 24 de setembro de
2012.
21
Segundo Fonseca (1997.p.148 175), atravs desse contexto poltico e econmico do Brasil da poca ps Estado
Novo, do governo JK, do desenvolvimentismo e industrializao, e, depois do Golpe Militar, possvel
relacionar cada perodo a mudanas na viso e na valorizao da cultura e dos rgos e instituies do pas.
20
Art. 17 - As coisas tombadas no podero, em caso nenhum, ser destrudas, demolidas

ou mutiladas, nem, sem prvia autorizao especial do Servio de Patrimnio
Histrico e Artstico nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de
cinquenta por cento do dano causado.
Alm disso, o Decreto determina algumas precaues com a rea que circunda o bem:
Art.18 - Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional, no se poder, na vizinhana da coisa tombada, fazer construo que
lhe impea ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anncios ou cartazes, sob
pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa
de cinquenta por cento do valor do mesmo objeto.
[grifo nosso]
Dentre as aes de proteo de bens culturais tombados, a questo dos entornos -

segundo SantAnna (1995.p. 204), o neologismo entorno origina-se da palavra italiana
intorno e foi adotada no final dos anos 1970, substituindo o termo vizinhana- tema
destacado na legislao federal. O assunto, entretanto, j havia sido abordado, mesmo antes da
criao do IPHAN, no documento que resultou do Congresso Internacional de Arquitetos
Modernistas - CIAM, realizado em 1931 na Grcia, a Carta de Atenas (apud CURY, 2004).
A Conferncia recomenda o respeito, na construo dos edifcios, pelo carcter e a

fisionomia das cidades, sobretudo na vizinhana de monumentos antigos cuja
envolvente deve ser objeto de cuidados particulares. Tambm alguns conjuntos e
certas perspectivas particularmente pitorescas, devem ser preservadas. H tambm
necessidade de estudar as plantas e ornamentaes vegetais adequadas a certos
monumentos ou conjuntos de monumentos para lhes conservar o seu carcter antigo.
Recomenda sobretudo a supresso de toda a publicidade, de toda a presena abusiva
de postes ou fios telefnicos, de toda a indstria ruidosa, incluindo as chamins altas,
na vizinhana dos monumentos artsticos ou histricos.
[grifo nosso]
Apesar disso, quando da definio de normas e de planos urbansticos para as cidades

brasileiras, o tema foi pouco trabalhado ou mesmo desconhecido. Somente a partir de dcada
de 1970, com o fortalecimento das organizaes civis interessadas em participar das decises
dos poderes pblicos quanto aos destinos de reas pblicas e de bairros em que seus membros
habitavam, o interesse pelo assunto ampliou-se. Mesmo assim, na dcada seguinte, a
valorizao do solo e a especulao imobiliria nas reas urbanas, acarretaram na
descaracterizao de bens tombados pela perda ou pelo comprometimento de suas ambincias.
A grande presso pela transformao das cidades levou a instituio federal de

patrimnio a debater as prticas de interveno adotadas nos entornos de bens tombados. Foram
realizados dois encontros nacionais sobre o assunto, tendo o principal, ocorrido em 1983,
21
gerado o Documento Final Seminrio sobre Entorno de Monumentos, no qual possvel

notar a preocupao com a preservao da ambincia do bem cultural (MOTTA, 2010).
Esse documento pode ser considerado um marco22 na definio de poltica de ao de

preservao em mbito federal sobre a questo dos entornos23, tendo definido com clareza os
conceitos utilizados e, embora passados 30 anos de sua formulao, continua atual. Conforme
consta nesse Documento Final, o termo no existia oficialmente na poca, porm, pelo fato de
j ter sido utilizado pelo Governo Federal em Petrpolis, em 1958 (MOTTA, L. p.27.), havia
antecedentes oficiais que justificavam seu uso. Neste documento, est definido o que o IPHAN
entendia, na poca, por entorno,
O Entorno ou vizinhana da coisa tombada conforme expresso usada no artigo

18 do Decreto-lei n 25 , fisicamente, o lugar geomtrico dos pontos de uma
paisagem que, potencialmente, se interpem nas visuais a partir de ou sobre o
monumento.
(MOTTA, 2010, p.129 - 142)

[grifo nosso]
No mesmo documento, h referncia limitao desse conceito, cujo foco
se restringe ao bem tombado, pois a paisagem envolvente , com frequncia, dele,

componente valorativo. (...) a paisagem aqui referida deve ser entendida no sentido
mais amplo do termo, vale dizer, como paisagem natural ou edificada e humanizada.
(MOTTA, 2010, p.129 - 142)

[grifo nosso]
Ao longo do tempo, o conceito sofreu alteraes. Para Rabello (2009, p.122-123), o

conceito de visibilidade (...) ampliou-se para o de ambincia, isto , harmonia e integrao do
bem tombado sua vizinhana, sem que exclua com a isso a visibilidade literalmente dita.
Atualmente, os conceitos de entorno e de ambincia so, novamente, muito discutidos e
valorizados, sendo parte importante nos estudos de novos tombamentos. H uma preocupao
e um esforo por parte do IPHAN para a definio das reas de entorno dos bens j tombados
que permanecem sem delimitao, e de que, ao ser proposto um novo tombamento, essa rea j
esteja contemplada nos estudos - essa preocupao foi alvo inclusive de Memorando (n021/11
GAB/DEPAM) e de Nota Tcnica (n 001/2011/DEPAM) do IPHAN, enviada s
Superintendncias do IPHAN, sobre esse grande passivo de bens protegidos onde as reas de
22
Durante as pesquisas feitas, no foi localizado documento anterior esse que trate sobre o assunto.
23
Vide in: MOTTA, L. op.cit., p.136.
22
entorno nunca foram oficializadas..
Segundo essa documentao, isso acaba deixando as Superintendncias
em situao frgil perante a populao e demais rgos pblicos, como o Ministrio

Pblico. Alm disso, a ausncia dessa regulamentao dificulta substancialmente
o trabalho do corpo tcnico da instituio durante os procedimentos de fiscalizao,
anlise e aprovao de projetos, o que a torna, portanto, um dos mais urgentes
desafios a ser enfrentado.
[grifo nosso]
Atualmente, o entendimento do Instituto24 que entorno
a rea de projeo localizada na vizinhana dos imveis tombados, que

delimitada com objetivo de preservar a sua ambincia e impedir que novos
elementos obstruam ou reduzam sua visibilidade. Compete ao rgo que efetuou o
Tombamento estabelecer os limites e as diretrizes para as intervenes, nas reas de
entorno de bens tombados.
[grifo nosso]
Na Nota Tcnica n 001/2011/DEPAM, j citada, destacada a funo principal da rea

de entorno:
preservar a qualidade ambiental e paisagstica adequadas para a fruio e

compreenso do bem protegido e dos valores a ele associados, funcionando como
uma rea de amortecimento entre ele e o restante da cidade.
[grifo nosso]
Observa-se a afirmao da atualizao do conceito de vizinhana estabelecido no

Decreto - lei 25/37, ou seja, hoje se considera que o bem est inserido em um contexto que
pode, ou no, interferir no seu entendimento e leitura, sendo necessria a previso de uma rea
de amortecimento entre ele e o restante da cidade, de maneira a garantir uma ambincia que o
valorize. Para Rabello (2009, p.122),
A restrio que se impe vizinhana decorrente da prpria existncia de um

bem tombado, logicamente bem imvel, no intuito de que ele seja visvel e,
consequentemente, admirado por todos. (...) Entende-se, hoje, que a finalidade do
art.18 do Decreto-lei 25/37 a proteo da ambincia do bem tombado, que
valorizar sua viso e sua compreenso no espao urbano.
[grifo nosso]
24
Disponvel em
<http://portal.iphan.gov.br/portal/montarDetalheConteudo.do?id=12697&sigla=PerguntasFrequentes&retorno
=detalhePerguntasFrequentes>. Acessado em setembro 2012.
23
Para a mesma autora, isso no significa que os critrios adotados para a rea de entorno
no possam ser alterados ou aperfeioados ao longo do tempo, sempre baseados em estudos
tcnicos e de forma clara, coerente em todos os casos. Isso faz parte do processo e, segundo ela,
negar essa possibilidade seria dificultar a prpria proteo (RABELLO, 2009, p.124). Para o
IPHAN, esses estudos e anlises devem levar em considerao o bem tombado e os valores a
ele atribudos, e no os atribudos rea. Essa anlise, segundo a Nota Tcnica citada
anteriormente,
deve, preferencialmente, partir da definio de quais caractersticas configuram a

ambincia do bem tombado, como por exemplo: relaes espaciais, visuais,
implantao, relao com os imveis vizinhos, relao com o ambiente natural (...),
acessos, manifestaes de natureza imaterial diretamente relacionadas ao bem
protegido (...) etc. A partir dessa compreenso devem ser estabelecidos os limites
para a leitura da ambincia do bem, assim como sero definidos os critrios para
a interveno na rea (sempre se relacionando ambincia do bem tombado, e
no aos prprios bens que compe o entorno).
[grifo nosso]
Para Rabello (2009, p.124), to importante quanto a coerncia de critrios tcnicos para
casos anlogos a explicitao dos motivos que levaram a autoridade a adotar este ou aquele
critrio.. Isso refora a ideia de que, os estudos tcnicos, devem demonstrar com clareza a
motivao da proteo e os critrios de interveno, de forma a facilitar seus entendimento e
aplicao.
1.2) POLTICAS DE PRESERVAO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL
Segundo Meira, o Estado do Rio Grande do Sul apresenta um pioneirismo nacional na

preservao de bens culturais. Em mbito estadual, a preocupao com o tema j estava presente
no Regulamento de Terras de 1922, no qual consta um captulo intitulado Lugar Histrico
que estabelece no seu Artigo n 24 que sero mantidos no domnio pbico ou trazidos para este
e devidamente conservados, os lugares notabilizados por fatos assinalados da evoluo do
Estado (MEIRA, 2008, p.220). O Regulamento fazia, tambm, referncia direta s Runas de
So Miguel Arcanjo, atualmente na cidade de So Miguel das Misses, com a distino de
24
Lugar Histrico e como primeiro patrimnio histrico do Estado25.
No Estado do Rio Grande do Sul, a proteo federal do patrimnio teve incio com o
tombamento do Acervo do Museu da Unio dos Caixeiros Viajantes, em Santa Maria, em
25/03/1938, enquanto o primeiro bem imvel foi uma casa construda com material
missioneiro, no municpio de Entre-Ijus, tombada em 20/04/1938, mas que acabou sendo
demolida. Em maio do mesmo ano de 1938, as Runas de So Miguel das Misses, j
reconhecidas como lugar histrico, foram tombadas pelo IPHAN e dois meses depois, em
julho, a Igreja Nossa Senhora das Dores passou a ser o primeiro bem em Porto Alegre
valorizado como patrimnio nacional.
A representao regional do Instituto federal de preservao foi implantada 26 em 1946,

com o Decreto - lei n 8534, que criou quatro distritos do IPHAN, sendo o Rio Grande Sul parte
do 4 Distrito, com sede em So Paulo27. Em 1976, pela Portaria 230 do MEC28, foi criada a 9
Diretoria Regional do Iphan com sede em Porto Alegre, que passou a ser responsvel pelos
estados gacho e catarinense at 2009, quando foi dividida nas superintendncias do
IPHAN/RS e do IPHAN/SC.
Em nvel estadual, apesar do Regulamento de Terras, a primeira iniciativa de

estruturao formal da preservao s ocorreu com a promulgao, em 1950, da Lei n 971,
criando o Conselho de Proteo do Patrimnio Cientfico, Artstico e Histrico do Estado, mas
que no dispunha de instrumento de tombamento ou de recursos para o desenvolvimento de
poltica de proteo de bens culturais gachos. Em 1954, foi criada a Diviso de Cultura do
Estado do Rio Grande do Sul, ligada Secretaria da Educao, com a atribuio da defesa do
patrimnio arquitetnico e cultural do Estado, alm de estudos e difuso do folclore. Dez anos
aps, em 1964, foi criada a Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado do Rio
Grande do Sul, ligada Diviso de Cultura e responsvel pela poltica de preservao dos bens
patrimoniais e culturais do Estado. Em 1978, foi promulgada a lei estadual n 7.231, em 18 de
dezembro, dispondo de instrumento legal e jurdico para a efetivao da ao de preservao
a Lei do Tombamento Estadual, aplicada a primeira vez no tombamento da Ponte 25 de Julho,
25
Sobre o assunto, vide in: MEIRA, 2008.
26
IPHAN. Cronologia e bibliografia das prticas de preservao/Programa de Especializao em Patrimnio do
IPHAN; [apresentao Lia Motta]. Rio de Janeiro: IPHAN, 2007. p.28.
27
Os outros Distritos eram Recife (1Distrito), Salvador (2Distrito), Belo Horizonte (3Distrito).
28
Por esta portaria, as representaes do IPHAN nas diferentes regies do pas passaram a ser denominadas de
diretorias regionais.
25
na cidade de So Leopoldo, em 1980 (RODRIGUES, 2010, p.24). A dcada de 1980 no Rio

Grande do Sul foi um perodo de intensa preocupao com a preservao da memria, com
vrios tombamentos em nvel estadual e com a transformao, em 1990, da antiga Diretoria no
at hoje denominado Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado IPHAE29.
Na esfera municipal, a gesto do patrimnio de responsabilidade das secretarias de

cultura e de rgos como a Equipe do Patrimnio Histrico e Cultural EPAHC, em Porto
Alegre, criada pela Portaria n 45, de 12 de maio de 1981, com o objetivo de gerir os bens
culturais de propriedade do municpio30. A legislao municipal pioneira, entretanto, no
ocorreu na capital, e sim na cidade de Piratini - o Plano Urbanstico de Piratini, concebido pelo
engenheiro Francisco Riopardense de Macedo, na dcada de 1950, em que se estabeleceu pela
primeira vez no estado gacho uma rea delimitada como centro histrico. Em outras cidades,
entretanto, foram associaes, fundaes, entidades e organizaes da sociedade civil que
assumiram o debate da questo.
No Estado do Rio Grande do Sul, historicamente, a ideia de entorno no foi tratada como
questo prioritria. Dentre todos os bens tombados no Estado, os nicos que possuem entorno
definido e publicado e, portanto, regulamentado, so o estabelecido para as Casas n 2, n 6, n
8 na Praa Coronel Osrio e para o Teatro Sete de Abril, na cidade de Pelotas31. A partir do ano
de 2000, o IPHAN/RS, seguindo orientaes nacionais, vem desenvolvendo novos estudos e
revendo antigos32.
Pela tabela apresentada abaixo, possvel conferir a informao33:
29
Disponvel em <http://www.iphae.rs.gov.br/Main.php?do=HistoricoAc&item=25>. Acessado em dezembro
2012.
30
Disponvel em<www2.portoalegre.rs.gov.br/smc/default.php?p_secao=87>Acessado em Dezembro 2012.
31
Publicado no Dirio Oficial portaria n 009 de 05 de Setembro de 1986.
32
Um dos estudos feitos pelo IPHAN/RS o de entorno do Palacete Argentina, em Porto Alegre, sede do
IPHAN/RS. Alm desse, esto sendo realizados estudos nas cidades de Novo Hamburgo (cujo entorno est
sendo analisado conjuntamente com a possibilidade de tombamento de uma rea maior, denominada como
Hamburgo Velho); Piratini, em conjunto com o IPHAE e objeto de estudo de Marina Caas, no Programa de
Especializao e Patrimnio (PEP), turma 2004; Viamo, com estudos realizados por Naiana John, no Programa
de Especializao e Patrimnio (PEP), turma 2007; So Miguel das Misses, a partir de estudos realizados por
Fabrcio Rocha da Silva, no Mestrado Profissional - Preservao em Patrimnio Cultural (PEP/MP), turma 2009
e por Ingrid Arandt, no Mestrado Profissional - Preservao em Patrimnio Cultural (PEP/MP), turma 2013 ;
Antnio Prado, a partir de estudos realizados por Raquel Carpeggiani Cabral no Mestrado Profissional -
Preservao em Patrimnio Cultural (PEP/MP), turma 2010.
33
Levantamento feito pela autora entre Junho/Julho de 2012 com o material disponvel na sede da
Superintendncia do IPHAN no Rio Grande do Sul em Porto Alegre. Alguns tombamentos mais recentes (como
o caso de Jaguaro e de Santa Tereza), no foram includos visto que, na poca, no havia o processo e/ou
certido de tombamento na Unidade.
26
PROCESSO ENTORNO REVISO

BEM / CIDADE OBSERVAES
DATA / LIVRO (ANO) (ANO)
Igreja Matriz de So 0001-T-38 - - No foi localizado
Pedro e Capela da 17/05/1938 nenhum material
Ordem Terceira de So Belas Artes referente ao entorno
Francisco - Rio Grande
Casa Natal Bento 0094-T-38 1995 2000 A delimitao e as
Gonalves 08/06/1940 mapa,2007 diretrizes de entorno
Triunfo Histrico atualmente utilizadas
so datadas de 2007.
Igreja das Dores Stio 0096-T-38 2008 - A delimitao e as
Histrico- Porto Alegre 20/07/1938 diretrizes de entorno
Belas Artes atualmente utilizadas
so datadas de 2008.
Igreja de Nossa Senhora 0096-T-38 1984 1997, 2000, A delimitao e as
da Conceio de Viamo 20/07/1938 2003 diretrizes de entorno
- Viamo Belas Artes atualmente utilizadas
so datadas de 1984.
Objeto de estudo do
PEP 2007.
Palcio Governo- 0097-T-38 2006 2012 Atualmente objeto de
Piratini 05/02/1941 Estudo realizado em
Histrico conjunto com o IPHAE.
Casa Garibaldi - Piratini 0097-T-38 2006 2012 Atualmente objeto de
03/10/1941 Estudo realizado em
Histrico conjunto com o IPHAE.
Forte D. Pedro II - 0141-T-38 2000 2000 mapa rea de entorno
Caapava 16/05/1938 delimitada, porm no
Belas Artes normatizada.
Runas So Miguel - So 0141-T-38 - - PEP 2009, 2013-
Miguel Misses 16/05/1938 Reviso e adequao
Belas Artes do Entorno. No
concludo.
Igreja Matriz So 0337-T-44 1973* 2000 mapa * lei municipal
Sebastio - Bag 17/01/1955
Histrico
Fundaes do Forte de 0392-T-48 - - No foi localizado
Santa Tecla - Bag 26/11/1970 nenhum material
Histrico referente ao entorno.
Quartel General 0450-T-51 2006 2012 estudo Diretriz de 2006 e
Farroupilha - Piratini 05/09/1952 objeto de estudos
Histrico atualmente junto com
IPHAE
Casa de David 0467-T-52 - - No foi localizado
Canabarro - Santana do 25/05/1953 nenhum material
Livramento Histrico referente ao entorno.
Calamento de pedra da 0521-T-55 2000 - rea de entorno
Rua da Ladeira - Rio 16/03/1955 delimitada, porm no
Pardo Histrico normatizada.
Teatro Sete de Abril - 0640-T-61 1986 2000 mapa Entorno Publicado.
Pelotas 11/07/197 Entorno nico para o
Belas Artes Teatro e Casas Praa
11/07/197 Coronel Pedro Osrio,
Histrico 2, 6 e 8
27
Casa que pertenceu ao 0703-T-63 - - Entorno faz parte do

Visconde de Pelotas 20/08/1963 Stio Histrico
(Solar dos Cmara) - Histrico tombado de Porto
Porto Alegre Alegre
Casa da Alfndega - Rio 0765-T-65 1992 2000 mapa A delimitao e as
Grande 04/09/1967 diretrizes de entorno
Histrico atualmente utilizadas
so datadas de 1992.
Runas do Povo de So 0813-T-69 - - No foi localizado
Joo e respectivos 22/01/1970 nenhum material
remanescentes - Entre- Histrico referente ao entorno
ijus
Runas do povo de So 0813-T-69 - - rea de entorno
Loureno e respectivos 18/03/1970 delimitada, porm no
remanescentes - So Luiz Histrico normatizada.
Gonzaga
Runas do Povo de So 0813-T-69 - - No foi localizado
Nicolau e respectivos 22/01/1970 nenhum material
remanescentes So Histrico referente ao entorno
Nicolau
Sobrado localizado 0894-T-74 2000 - No foi localizado
Praa Doutor Fernando 23/09/1974 mapa* nenhum material
Abott - So Gabriel Histrico referente ao entorno.
Foram localizadas
diretrizes em folha
solta, sem cabealho e
nem data
Casas Praa Coronel 0925-T-75 1986 2000 mapa Entorno Publicado.
Pedro Osrio, 2, 6 e 8 - Belas Artes; Entorno nico para o
Pelotas Arqueolgico, Teatro e Casas Praa
etnogrfico e Coronel Pedro Osrio,
paisagstico 2, 6 e 8
Prdio onde funciona os 1036-T-80 - - Entorno faz parte do
Correios e Telgrafos - 29/01/1981 Stio Histrico
Porto Alegre Belas Artes; tombado de Porto
Histrico Alegre
Caixa dgua na Praa 1064-T-82 - - No foi localizado
Piratinino de Almeida - 19/07/1984 nenhum material
Pelotas Belas Artes referente ao entorno
Casa Presser- Novo 1113-T-84 2000 - 2011/2012
Hamburgo 30/09/1985 solicitao da
Belas Artes prefeitura para
08/09/1986 tombamento da rea na
Histrico qual se localiza o bem.
08/09/1986 Atualmente em estudo
Arqueolgico,
etnogrfico e
paisagstico
Casa da Neni - Antnio 1145-T-85 1996 2007 estudo rea de entorno
Prado 30/09/1985 coincidente com o
Belas Artes entorno do ncleo
tombado
Ponte Imperador - Ivoti 1165-T-85 2000 - rea de entorno
13/06/1988 delimitada, porm no
Histrico normatizada.
Conjunto arquitetnico e 1248-T-87 1996 2007 estudo PEP 2010- Reviso e
urbanstico de Antnio 10/01/1990 adequao do Entorno
Prado (47 edificaes)- Arqueolgico,
Antnio Prado Etnogrfico e
28
Paisagstico;
Histrico
Palacete Argentina - 1262-T-88 2000 2011 *aguardando

Porto Alegre 14/03/1990 finalizao do processo
Belas Artes da reviso de 2011
Conjunto Histrico da 1376-T-1996 2006 - A delimitao e as
Vila de Santo Amaro, 03/07/2006 diretrizes de entorno
contendo 14 edificaes - Histrico atualmente utilizadas
General Cmara so datadas de 2006.
Conjunto arquitetnico 1438-T-98 2009 - A delimitao e as
do Campus da 19/06/2000 diretrizes de entorno
Universidade Federal do Histrico atualmente utilizadas
Rio Grande do Sul - so datadas de 2009.
Porto Alegre
Praas da Matriz e da 1468-T-00 - - A delimitao da rea
Alfndega: stio histrico 24/04/2003 de entorno encontra-se
- Porto Alegre Histrico descrita s folhas
trezentos e quinze e
trezentos e dezesseis do
processo em questo.
Ficam excludos deste
tombamento os
equipamentos de lazer
instalados na Praa da
Matriz.
Obelisco Republicano - 0531-T-55 - - No foi localizado
Pelotas 14/12/1955 nenhum material
Histrico referente ao entorno
Prtico Central e 1047-T-81 - - Entorno faz parte do
Armazns do Cais do 19/05/1983 Stio Histrico
Porto - Porto Alegre Belas Artes tombado de Porto
Alegre
Pela tabela, possvel verificar a situao dos bens tombados em mbito federal no Rio
Grande do Sul e, como apontado na Nota Tcnica n 001/2011/DEPAM, citada, comprovar que
h um grande nmero de bens cujos entornos ainda no foram estudados e que merecem ateno
por parte do IPHAN/RS34.
34
possvel notar tambm que, dentro da capacidade e da estrutura existente na Instituio, estudos e revises
esto sendo feitos, merecendo talvez destaque para os trabalhos e estudos realizados dentro do Programa
PEP/MP - Seis casos de entorno foram estudados ao longo do tempo por alunos do PEP: Piratini (turma 2004 e
2011), Viamo (turma 2007), So Miguel das Misses (turma 2009 e 2013), Antnio Prado (Turma 2010), Novo
Hamburgo (Turma 2011) e Porto Alegre Palacete Argentina (Turma 2011).
29
CAPTULO 2 - A QUESTO PATRIMONIAL NAS DIFERENTES

ESFERAS DA ADMINISTRAO PBLICA
2.1) POLTICA E GESTO PBLICA: CONSIDERAES INICIAIS
Com base no Captulo 1 desta pesquisa, observa-se a complexidade do tema entorno

de bens tombados, assunto que requer estudos, anlises e aes que acompanhem o dinamismo
das cidades, principalmente desde a segunda metade do sculo XX. Pode-se afirmar, tambm,
que apenas a delimitao de reas de entorno de bens tombados, no ao suficiente para
garantir a preservao dos valores protegidos pelo tombamento. Esse item investiga as polticas
pblicas35 que tm sido implementadas para a realizao dessa tarefa, porm, sendo necessrio,
primeiramente, um entendimento sobre o significado de cada um dos conceitos utilizados -
poltica, pblico, gesto.
Segundo o dicionrio Michaelis, poltica significa arte ou cincia de governar; arte ou

cincia da organizao, direo e administrao de naes ou Estados36. O dicionrio
Aurlio37 traz uma definio que parece ser mais aplicvel a este estudo: poltica definida
como um conjunto de objetivos que enformam determinado programa de ao governamental
e condicionam a sua execuo. O segundo conceito utilizado, pblico, segundo a mesma fonte,
significa o que [] pertencente ou relativo a um povo ou ao povo; [o] que serve para uso de
todos. Dessa maneira, poltica pblica, pode ser entendida como um programa que possibilita
governar, organizar, dirigir, administrar uma Nao ou um Estado para todos, em benefcio de
todos. Quanto ao terceiro termo, gesto38, definido como o ato de gerir; administrao,
35
Para desenvolver o assunto sobre poltica pblica, optou-se por apresentar neste captulo as ideias de Celina
Souza (2006), no artigo Polticas Pblicas: uma reviso da literatura, e de Enrique Saravia (2006), presente no
Introduo teoria da poltica pblica, pelo fato dos autores apresentarem um panorama amplo que possibilita
a reflexo sobre a relao entre a poltica e a gesto pblica, em especial cultural e patrimonial, e nas reas de
36
Disponvel em <http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-
portugues&palavra=pol%EDtica>. Acessado em julho 2013.
37
FERREIRA, A. B. H. Dicionrio da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985.
38
Ibid. e Disponvel em < http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-
portugues&palavra=pol%EDtica> Acessado em julho 2013.
30
direo. Assim, gesto pblica, pode ser compreendida como um conjunto de aes que
permitem ou possibilitam administrar alguma coisa visando ao uso ou ao bem de todos.
Mas para os que estudam especificamente o assunto, o que so polticas pblicas?
Segundo Enrique Saravia (2006, p.29-30),
Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social

ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises
condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam
no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influem
na deciso. possvel consider-las como estratgias que apontam para diversos
fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam
do processo decisrio. A finalidade ltima de tal dinmica consolidao da
democracia, justia social, manuteno do poder, felicidade das pessoas
constitui elemento orientador geral das inmeras aes que compem
determinada poltica. (...) um sistema de decises pblicas que visa a aes ou
omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a
realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de
objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para
atingir os objetivos estabelecidos.
[grifo nosso]
Celina Souza (2006), outra pesquisadora do tema, considera que polticas pblicas so
aes intencionais, com objetivos a serem alcanados e cujos resultados permitem distinguir
entre o que os governos pretendem fazer e o que, de fato, fazem. , portanto,
o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao

e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor
mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de
polticas pbicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem
seu propsito e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro
resultados ou mudanas no mundo real.
(SOUZA, 2006, p.26)

[grifo nosso]
Dentre os pensadores apresentados por essa autora sobre a definio de polticas

pblicas, destacam-se para esse estudo: Lynn (1980 apud SOUZA, 2006, p.24 ), para quem as
polticas pblicas constituem um conjunto de aes de governo que iro produzir efeitos
especficos; Peters (1986 apud SOUZA, 2006, p.24) que entende que se trata da soma das
atividades dos governos, que agem direta ou atravs de delegao, e que influenciam a vida
dos cidados; e Laswell (apud SOUZA, 2006, p.24), para quem as decises e anlises sobre
poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que
diferena faz.
31
Outro autor que interessa citar Eugenio Parada39. Para ele:
La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que se influyen
de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema poltico. Tanto
la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el poder social. Pero
mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las
polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los
asuntos pblicos.
[grifo nosso]
A administrao pblica, como disciplina, surge nos Estados Unidos, com alguns
estudos pioneiros sobre o assunto, como o desenvolvido por Woodrow Wilson, que propunha,
por volta de 1880, uma classe apartidria na administrao e afirmava que o negcio do
governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais. No contexto americano
do perodo, a nfase era sobre as aes do governo e sobre o uso de ideias empresariais e de
mrito, com caractersticas parecidas entre a administrao pblica e a privada, porm com
alguns pontos diferentes, como exemplifica o autor ao afirmar que a administrao
governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no empresa. vida social
orgnica (WILSON apud SARAVIA, 2006, p.23 -24). J no contexto europeu, segundo
Souza (2006, p. 23), o tema vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em
teorias que explicam o papel do Estado e do Governo, entendido como produtor por excelncia
de polticas pblicas.
Para Tnia Fischer (apud SARAVIA, 2006, p. 23-27), at 1930, o administrador pblico
seria o executor de polticas pblicas, preocupado com a eficincia do sistema. Nos anos de
1930, com o crescimento do aparato do Estado, esse administrador adquiriu a funo de
formulador, e no apenas de executor, das polticas pblicas. Anos mais tarde, como produto
da Guerra Fria vai ocorrer a introduo da poltica pblica como ferramenta de decises e,
aps esse perodo, as frmulas administrativas e gerenciais do setor privado comearam a fazer
parte da administrao pblica.
Para Saravia (2006), como consequncia da globalizao e das novas tecnologias, a

administrao pblica passa a ser mais orgnica e dinmica, com novas interaes que vo
acarretar novas preocupaes como a participao dos usurios nos processos decisrios e
39
PARADA, E. apud SANTOS, R.. [Disciplina: Polticas Pblicas de Preservao - 2 Mdulo de Aulas Mestrado
Profissional em Preservao do Patrimnio Cultural Turma 2011]. Rio de Janeiro, 2012.
32
uma maior transparncia sobre os atos da administrao pblica. So fatores que a distinguem
da administrao empresarial, uma vez que a deciso poltica [pblica] leva em conta
variveis que a deciso empresarial no considera (SARAVIA, 2006, p.23).
Segundo Drucker (apud SARAVIA, 2006, p. 24),
para no ser contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a

administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica e
proclamada uma disciplina distinta com seus departamentos universitrios,
terminologia e hierarquia profissional prprios.
[grifo nosso]
O dinamismo e as constantes mudanas ocorridas no mundo ps 2 Guerra Mundial,

entre 1939 e 1945, mudaram tambm, de certa forma, a perspectiva sobre o papel dos Estados
e de suas polticas, como exemplificado por Souza (2006, p.33) no chamado modelo do
equilbrio interrompido, quando a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de
estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade que geram mudanas nas polticas
anteriores.
Nas dcadas seguintes, os anos de 1950 e 1960, conforme Saravia (2006) aponta,
constituram, no mbito empresarial, uma poca de planejamento organizacional. Isso se
refletiu no mbito estatal, segundo o autor, com o estabelecimento de sistemas de
planejamento, comisses, ministrios, corporaes, planos de desenvolvimento. Na Amrica
Latina, foi um perodo de grande crescimento econmico orientado, financiado e realizado
pelo Estado, aliado necessidade de formas mais flexveis de planejamento e administrao,
com a adoo do planejamento estratgico como poltica pblica, que leva em considerao
as variveis externas organizao, a maioria no controlveis pelos agentes. O dinamismo
do contexto exigia estratgias e no mais metas e objetivos claros, bem delimitados e rgidos
(SARAVIA,2006, p.25).
Na dcada de 1970, o sistema de planejamento anterior passou a ser considerado rgido

e lento. Planejar apenas no era mais suficiente, sendo necessrio o estabelecimento da gesto
estratgica dos projetos, ou seja, de uma forma de gesto que no prescinde do planejamento,
mas permite uma reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem
do contexto (SARAVIA, 2006, p.26). Nos anos seguintes, ocorreu o que o autor chama de a
deteriorao de sua [do Estado] capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da
populao e um correlato declnio de sua credibilidade (SARAVIA, 2006, p.26), fazendo com
33
que, nos anos de 1980, o planejamento se movesse em direo ideia de poltica pblica, que
se apresentou como uma forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas
mudanas do contexto (SARAVIA, 2006, p.28)
Entre as diversas definies apresentadas por estudiosos do tema, algumas enfatizam, o

papel da poltica pblica para a soluo de problemas, mas, como chama a ateno Souza
(2006), eles ignoram pontos importantes, como o fato da essncia da poltica pblica ser o
embate em torno de ideias e interesses, os conflitos e os limites que cercam as decises e
deixam de fora a possibilidade de cooperao entre governo e outras instituies e grupos
sociais. Entretanto, o que h em comum a todas as definies a questo do locus dos embates,
ou seja, do local onde eles ocorrem - nos governos. A luta por poder e por recursos entre grupos
sociais um ponto fundamental na formulao de polticas pblicas.
Nas ltimas dcadas, o campo de conhecimento das polticas pblicas ressurgiu e,

aproximando a discusso realidade da Amrica Latina, entre os fatores desse fortalecimento
est o fato de que na maioria dos pases latinos ainda no foi possvel formar coalizes polticas
que equacionem a impulso do desenvolvimento econmico e a promoo da incluso social
(SOUZA, 2006, p. 21). Essas coalizes so complexas e necessitam de diferentes atores e,
como aponta Saravia (2006, p.29) os atores administrativos, polticos e seus analistas
constatam igualmente a extrema complexidade das polticas pblicas e as aparentes
debilidades do Estado para cumpri-las. Destacando o fato de que toda poltica pblica passa
por diversos estgios e, em cada um deles os atores, as coalizes, os processos e as nfases
so diferentes, Saravia se apoia em Thoening para enfatizar a complexidade desse espao de
embate, afirmando que a poltica pblica o que estrutura o sistema poltico, define e delimita
os espaos, os desafios e os atores (SARAVIA, 2006, p.32).
Segundo Souza (2006), alm dos governos, outros segmentos se envolvem na

formulao dessas polticas, com maior ou menor influncia e coalizo. A poltica pblica
envolve, assim, vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos
governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so
tambm importantes (SOUZA, 2006, p. 27). A autora apresenta alguns modelos de
formulao e anlise sobre o assunto, apresentados a seguir, e que podem auxiliar reflexo.
Uma poltica pblica, segundo o modelo chamado o tipo de polticas pblicas, possui
diferentes atores e disputas. Theodor Lowi (1964, 1972 apud SOUZA, 2006, p.28) apresenta a
34
ideia de que a poltica pblica faz a poltica, ou seja, cada tipo de poltica pblica vai
encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de sua deciso
passam por arenas diferenciadas. A poltica pblica pode assumir quatro formatos: as
distributivas, que so decises tomadas pelo governo, que desconsideram a questo dos
recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regies, em detrimento do todo; as regulatrias, que so as mais visveis
ao pblico, envolvendo burocracia, polticos, grupos de interesse; as redistributivas, que
afetam grande nmero de pessoas e impe[m] perdas concretas e no curto prazo para certos
grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para os outros; so, em geral, as polticas universais,
(...) e so as de mais difcil encaminhamento; e as constitutivas, que lidam com os
procedimentos. Cada uma delas ter grupos a favor e contra, o que, para Lowi processa-se
dentro do sistema poltico de maneira diferente. Dentre os quatro formatos apresentados, neste
estudo interessa destacar o das polticas redistributivas, pela aproximao que pode ser feita ao
se considerar que as aes de tombamento e de regulamentao das reas de entorno de bens
tombados se enquadram nesse formato de anlise: as polticas de tombamento e de entorno,
quando so estabelecidas, limitam o direito ao uso individual de um imvel tombado ou em seu
entorno para que, a longo prazo, o coletivo - a cidade, a populao, a memria de um grupo
social - seja privilegiada.
Uma vez que existem diferentes atores e nveis de deciso, importante, segundo
Saravia (2006), a distino de cada uma das etapas que compem cada poltica pblica, pois
cada uma delas um campo para diferentes negociaes. Souza (2006) apresenta essas etapas
no modelo chamado Ciclo da poltica pblica caracterizado como um ciclo deliberativo,
formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado, ou seja,
que est sempre em processo de transformao. Os estgios desse ciclo compreendem:
definio da agenda, identificao das alternativas, avaliao das opes, seleo das opes,
identificao e avaliao, organizao muito prxima de Saravia (2006) para quem uma
poltica pblica se organiza em trs grandes etapas - formulao, implementao e avaliao,
descritas da seguinte forma:
1) Agenda - uma lista de prioridades a partir do estudo ou a explicitao do conjunto

de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema pblico,
transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia (SARAVIA, 2006,
p.33). A participao da populao na definio do que ou no prioridade , portanto,
35
condio indispensvel construo de uma agenda com real interesse para a sociedade. Como
afirma o autor,
as prioridades outorgadas pelos planejadores no so determinadas como se

pretende s pela razo tcnica: o poder poltico dos diferentes setores da vida
social e sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico so os que
realmente determinam as prioridades.
(SARAVIA, 2006, p.35)

[grifo nosso]
No modelo Ciclo da poltica pblica, utilizado por Souza (2006), h uma nfase
tambm na definio da agenda quando devem ser considerados os motivadores que definem a
participao ou a ausncia de alguns assuntos nas agendas. Souza (2006, p.30-34) aponta trs
possveis respostas a esse questionamento: problemas entram na agenda quando assumimos
que devemos fazer algo sobre eles, ou seja, preciso um reconhecimento40. Outra resposta
possvel a de que a construo de uma conscincia coletiva sobre determinado problema
fator poderoso e determinante na definio da agenda. A terceira possibilidade de resposta foca
nos participantes, divididos entre visveis (polticos, mdia, grupos etc.), que definem a agenda,
e invisveis (acadmicos, burocracia), que definem as alternativas.
2) Elaborao - corresponde etapa de preparao para a deciso poltica. Nela ocorrem

a identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a
determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos custos
e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades (SARAVIA, 2006, p.33).
Nessa etapa, poderia se pensar em fazer correspondncia com outro modelo apresentado por
Souza (2006, p. 30-31), o Garbage Can. Nesse, as escolhas de polticas pblicas so feitas
como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo. Ou seja, existem vrios problemas
e poucas solues, a compreenso do problema e das solues limitada e as organizaes
operam em um sistema de tentativa e erro. Assim, as escolhas compem um garbage can
no qual vrios tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes medida que
eles aparecem..
3) Formulao - a seleo e a especificao da melhor alternativa, ou da mais

conveniente, com a definio de objetivos e dos marcos jurdico, administrativo e financeiro
40
Esse reconhecimento tambm explorado pela mesma autora no modelo das Arenas Sociais, no qual
apontado que para que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema, preciso que
as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito. (SOUZA, 2006,p.30-34).
36
para a viabilizao de uma determinada poltica. uma deciso formalizada por lei, nas
cmaras de vereadores, de deputados ou pelo Congresso Nacional, sendo indireta a
participao da sociedade nessa etapa. Fazendo correspondncia com este estudo, poder-se-ia
pensar que, neste estgio, seria estabelecida a atuao de cada uma das esferas envolvidas,
com a delimitao das respectivas responsabilidades com relao s intervenes nas reas de
4) Implementao - a etapa de planejamento e de organizao, de preparao para a

execuo. Inclui o aparelho administrativo e os recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para a execuo. a etapa de preparao para pr em prtica a
poltica pblica (SARAVIA, 2006, p.34). Segundo Hill (apud SARAVIA, 2006, p. 34), a
implementao refere-se a objetivos especficos, traduo, na prtica, das polticas que
emergem do complexo processo decisrio, ou seja, aps a escolha da melhor ou da mais
conveniente alternativa, so necessrias atitudes prticas para que se viabilize a poltica
estabelecida. Essa etapa a mais difcil de ser cumprida e precisa de alguns apoios e suportes
humanos, logsticos e de recursos. Como afirmam Hogwood e Gunn (apud SARAVIA, 2006,
p.34),
a implementao possvel se as circunstncias externas ao agente

implementador no impem obstculos paralisantes; se o programa dispe de
tempo adequado e de recursos suficientes; se a combinao precisa de recursos
efetivamente disponvel; se a poltica a ser implantada baseia-se numa teoria de
causa-efeito vlida; se a relao entre causa e efeito direta e se existem poucos,
ou nenhum, vnculos de interferncia; se as relaes de dependncia so mnimas;
se existem compreenso e acordo sobre os objetivos, se as tarefas esto totalmente
especificadas e na sequncia correta; se h perfeita comunicao e coordenao; e
se as autoridades podem pedir e obter perfeita obedincia.
[grifo nosso]
5) Execuo - o conjunto de aes destinadas a atingir os objetivos estabelecidos pela

poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Nessa etapa, importante,
segundo destaca Saravia (2006, p.34), analisar as dificuldades que aparecerem, assim como a
burocracia, que dificultam a transformao de enunciados em resultados.
6) Acompanhamento - a etapa de superviso da execuo de uma atividade, quando

devem ser identificados e analisados os problemas, fornecendo-se informaes para corrigir e
atingir os objetivos estabelecidos.
37
7) Avaliao - a etapa de mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos

na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente no que diz respeito s realizaes obtidas
e s consequncias previstas e no previstas (SARAVIA, 2006, p.34-35). Essa fase, feita com
um distanciamento temporal, importante para a anlise das decises tomadas, investigando
se obtiveram ou no o resultado desejado.
Observa-se que o tema polticas pblicas complexo, especialmente porque os

estgios apresentados devem funcionar articuladamente para que o objetivo final seja
alcanado. A ausncia dessa articulao ou a fragilidade de um dos elos dessa corrente impede
o fechamento do ciclo de maneira satisfatria. Nota-se tambm que, devido a essa
complexidade, no apenas o poder pblico, nas suas diferentes esferas e nas diversas reas de
atuao (inclusive nas reas econmica e social), deve estar envolvido e comprometido com a
definio e a aplicao das polticas a serem implantadas, mas tambm a sociedade civil
organizada.
Souza (2006, p.25) afirma que as polticas pblicas repercutem na economia e nas
sociedades, da por que qualquer teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-
relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. Cabe sociedade no apenas o papel
de fiscalizar as aes dos governos, mas inserir-se nas diferentes etapas do processo, desde
o incio quando da definio de prioridades at a etapa final, de avaliao. Isso no diminui o
papel das instituies em todo o processo. Saravia (2006, p.37) destaca a importncia das
instituies, afirmando que em toda poltica pblica, as instituies desempenham um papel
decisrio. Com efeito, delas emanam ou elas condicionam as principais decises. Sua
estrutura, seus quadros e sua cultura organizacional so elementos que configuram a poltica.
O papel das instituies apresentado em outros modelos apontados por Souza (2006,
p.35), influenciados pelo que ela denomina de novo gerencialismo pblico. Baseados na
busca da eficincia, da credibilidade e da delegao das responsabilidades pela definio de
polticas pblicas a outras instituies, com independncia poltica, alguns
questionamentos podem ser feitos. Segundo esses modelos, o fator credibilidade adquire
grande importncia, uma vez que baseia-se na existncia de regras claras com contraposio
discricionariedade dos decisores pblicos e burocratas, a qual levaria inconsistncia.
38
Trata-se de um ponto muito relevante para esta pesquisa uma vez que na maioria das
reas de entorno de bens tombados no existem regras claras sobre as condies de interveno
e nessa linha de pensamento, a credibilidade do instrumento de proteo est ameaada. Para
enfrentar o problema, pode-se recorrer a um outro modelo proposto por Souza. A autora
prope que seria possvel minimizar ou at eliminar o poder discricionrio das instituies
pblicas delegando-se poder a instituies bem desenhadas e independentes dos jogos
polticos e fora da influncia dos ciclos eleitorais. Entretanto, sabe-se que, na prtica, esse
modelo tambm pode ser questionado conforme aponta Souza (2006, p.35).
Por que os polticos (governantes e parlamentares) abririam mo do seu poder?

A resposta estaria na credibilidade desses rgos independentes devido
experincia tcnica de seus membros e para que as regras no fossem, aqui tambm,
submetidas s incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e
coerncia.
[grifo nosso]
Apesar desses questionamentos, Souza (2006) aponta, em diferentes partes do mundo,

tentativas de implementao de polticas pblicas de carter participativo. No Brasil, o
Oramento Participativo41 na capital gacha um exemplo disso. Observa-se, portanto, que j
h aes de delegao de poder de deciso para a sociedade civil. As instituies pblicas
possuem, entretanto, uma importncia fundamental para a formulao e a implementao de
polticas pblicas. Embora para Olson (1965 apud SOUZA, 2006. p. 36), os interesses
individuais agregados gerariam ao coletiva, seguindo a mesma linha de Arrow (1951, apud
SOUZA, 2006. p. 36) quando afirma que uma ao coletiva produz necessariamente bens
coletivos, Souza (2006, p.36) considera que
apesar da aceitao de vrias teses do novo gerencialismo pblico e da

experimentao de delegao de poder para grupos sociais comunitrios e/ou que
representam grupos de interesse, os governos continuam tomando decises sobre
situaes-problema e desenhando polticas para enfrent-las, mesmo que
delegando parte de sua responsabilidade, principalmente a de implementao,
para outras instncias, inclusive no-governamentais.
[grifo nosso]
Essa relao de aes coletivas produzindo bens coletivos e a participao de moradores
41
O Oramento Participativo (OP) um processo pelo qual a populao decide, de forma direta, a aplicao dos
recursos em obras e servios que sero executados pela administrao municipal.. Disponvel em <
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=15>. Acessado em setembro 2013. Sobre o assunto,
ver tambm MEIRA, A.L.G. O passado no futuro da cidade: polticas urbanas e a participao dos cidados
da preservao do patrimnio cultural de Porto Alegre. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
39
e usurios ser aprofundado nos casos apresentados no captulo 3.
2.1.1) GESTO PATRIMONIAL NO BRASIL E ESTRUTURA PBLICA

EXISTENTE42
As ideias apresentadas no item anterior podem ser aplicadas ao setor cultural. H,

entretanto algumas especificidades que Calabre (2010) aponta ao questionar sobre qual deve
ser o papel das polticas pblicas no universo cultural? e sobre O que so polticas pblicas
culturais?. A autora apresenta como definio de poltica pblica cultural o planejamento e a
execuo de um conjunto ordenado e coerente de preceitos e objetivos que orientam linhas de
aes pblicas mais imediatas no campo da cultura. (CALABRE, 2010, p.11).
Entretanto, como destaca, as discusses sobre a responsabilidade estatal (nos trs nveis
governamentais) na produo cultural e sobre os princpios para a elaborao das polticas
culturais, apenas na ltima dcada se fortaleceram. Essas discusses, embora intensas, no
foram seguidas por estudos sistemticos no acompanhamento e na anlise da atuao poltica
do Estado no campo da cultura (CALABRE, 2010, p.11), existindo falhas, talvez, naquilo que
Saravia (2006) aponta como etapas de implementao e de acompanhamento.
Embora dentro de uma mesma lgica, h uma diferenciao entre as polticas pblicas
culturais e as dos demais setores, com especificidades de cada um43.
A poltica cultural tratada como uma categoria de interveno pblica ao lado

da educao, sade ou previdncia. A cultura tem materialidade institucional e
enfrenta problemas anlogos a outras reas de polticas pblicas. Sofre com
questes relativas falta de recursos financeiros e de gesto. Por outro lado, enfrenta
problemas que exigem um tratamento conceitual e poltico diferenciado.
[grifo nosso]
42
Neste item, entre outros autores, optou-se por destacar as ideias de Lia Calabre (2010), no livro Polticas
Culturais no Brasil: Histria e Contemporaneidade, pelo fato da autora analisar um perodo da histria da gesto
pblica na rea da cultura da maior relevncia para o entendimento sobre como se deu a ao pblica federal ao
longo das ltimas dcadas. Tambm sero utilizados para desenvolver o assunto os autores: Ana Lcia Meira,
Frederico A. Barbosa da Silva, Paulo Miguez, Renato Ortiz, Srgio Miceli e algumas publicaes do Ministrio
da Cultura. Os destaques que foram feitos referem-se a questes julgadas importantes para a anlise que ser
feita sobre a relao entre as polticas culturais, em especial na rea do patrimnio, e a gesto municipal das
cidades.
43
Brasil. Ministrio da Cultura. Poltica Cultural no Brasil, 2002-2006: acompanhamento e anlise. Frederico
A. Barbosa da Silva, autor. Braslia: Ministrio da Cultura, 2007. (Coleo Cadernos de Polticas Culturais; v.2)
p. 11-12.
40
Aproximando a discusso sobre as polticas pblicas no campo cultural da realidade

brasileira, observa-se que o tema Poltica e a Gesto Cultural ainda recente no pas, como
afirma Miguez (2010) 44,
Poltica cultural ainda um assunto pouco estudado no Brasil. Os pesquisadores

no so muitos, esto dispersos por campos disciplinares distintos e pouco dialogam
entre si. H uma relativa abundncia de narrativas horizontais que do conta de
experincias polticas culturais mas ainda bastante reduzido o investimento
vertical na construo de um quadro terico-metodolgico que o tema exige. O
debate sobre o papel do Estado na cultura monotemtico. Restrito questo das
leis de incentivo fiscal, no consegue iluminar os vrios aspectos que informam a
problemtica do financiamento da cultura, nem muito menos se debrua sobre
outras questes que so centrais ao debate sobre poltica cultural.
[grifo nosso]
A escassez de textos sobre o assunto, em sua maioria textos oficiais sobre a

implementao de algumas polticas pblicas, pode estar relacionada a pouca reflexo por parte
dos agentes do prprio Estado e de pesquisadores sobre a ao e os resultados das polticas
implementadas, o que agravado pela heteregoneidade e fragmentao do campo de
interveno pblica cultural no Brasil (SILVA, 2007, p.12). Como afirma o autor, existem
relatos de experincias horizontais, entendidas como dentro do campo de aes diretas,
carecendo, entretanto, de um corte vertical, de estudo, que permita entender e analisar todas
as suas fases, como prope Saravia (2006), e considerar os possveis erros e acertos, auxiliando
assim aes e/ou implementaes futuras.
Apesar da proteo de bens de valor federal ter sido instituda legalmente na dcada de
1930, com a criao do servio pblico responsvel pela proteo do patrimnio histrico e
artstico nacional, ento denominado SPHAN, e por meio do Decreto - lei n25/37, o Museu
Histrico Nacional, desde sua criao em 1922, j tinha entre as suas responsabilidades a
fiscalizao dos monumentos e objetos histricos. Com a alterao de sua estrutura, a partir de
1934, o Museu Histrico Nacional passou a abrigar a Inspetoria dos Monumentos Nacionais
embrio do SPHAN segundo Gustavo Barroso (apud MEIRA, 2004b, p.3). O perodo, iniciado
por Vargas no Estado Novo (1937 - 1945), apontado por Calabre (2010) como o momento de
estruturao formal da administrao pblica, inclusive da rea cultural, com a implementao
de novas instituies e a sistematizao das aes j existentes, com destaque para a gesto no
Ministrio da Educao e Sade (MES) do ministro Gustavo Capanema. Como parte da poltica
44
MIGUEZ, P. [orelha do livro]. In CALABRE, L. Polticas Culturais no Brasil: Histria e
Contemporaneidade. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2010.
41
pblica estabelecida no perodo, alm da criao do IPHAN (1937), foram implantados

diferentes projetos para reas culturais: na rea do cinema foi criado o Instituto Nacional de
Cinema Educativo (INCE); o mercado editorial foi priorizado com a formao do Instituto
Nacional do Livro (INL); na rea das pesquisas estatsticas de educao e de cultura foi criado
o Servio Nacional de Estatstica. Outra rea de destaque nesse contexto foi a de radiodifuso,
com a 1 emissora de rdio em 1923 e com a definio de legislao especfica de transmisses
radiofnicas em 1932.
No perodo seguinte, compreendido entre o Governo Vargas e a Ditadura Militar

imposta com o Golpe de 1964, o desenvolvimento da rea cultural ocorreu principalmente na
iniciativa privada, sem grandes aes diretas governamentais. Os destaques se deram com o
desmembramento do Ministrio da Educao e Sade em Ministrio da Sade (MS) e
Ministrio da Educao e Cultura (MEC), em 1953, e com o crescimento e a consolidao dos
meios de comunicao em massa (rdio e televiso) e do teatro. (CALABRE, 2010)
Nos anos seguintes, durante a Ditadura Militar, a censura e a represso levaram ao

desmantelamento de muitos dos projetos culturais e instituio de diversos instrumentos de
disciplinamento e de organizao da produo e da distribuio dos bens culturais,
concretizando o pensamento autoritrio do estmulo controlado da cultura (ORTIZ apud
MEIRA, 2004b, p.6). Durante o Governo Castelo Branco (1964 - 1967) ocorreram discusses
sobre a necessidade de elaborao de uma Poltica Nacional de Cultura, com a criao em 1965
de um Grupo de Trabalho para elaborar estudos e propostas para a efetivao dos planos de
governo para o setor cultural (CALABRE, 2010, p.14). Em 1966 foi criado o Conselho Federal
de Cultural (CFC) que props alguns planos de cultura, porm nenhum foi implementado. No
mesmo ano, foi criado o Instituto Nacional de Cinema (INC), que incorporou o INCE Instituto
Nacional de Cinema Educativo.
Durante o Governo Mdici (1969 - 1974), com Jarbas Passarinho como Ministro de
Educao e Cultura, foi elaborado o Plano de Ao Cultural (PAC), apresentado pela imprensa
da poca como um projeto de financiamento de eventos culturais (CALABRE, 2010, p.14) e
noticiado como uma deciso pessoal do ministro. O Plano marcou, segundo a autora, uma srie
de aes no campo da cultura. Para Srgio Miceli (apud CALABRE, 2010, p.14),
O PAC (...) era no apenas uma abertura de crdito, financeiro e poltico a

algumas reas da produo oficial at ento praticamente desassistidas pelos
demais rgos oficiais, mas tambm uma tentativa oficial de degelo em relao
aos meios artsticos e intelectuais.
[grifo nosso]
42
O PAC abrangia o setor de patrimnio e de atividades artsticas e culturais, levando ao

fortalecimento do papel do Departamento de Ao Cultural dentro do Ministrio da Educao
e a um intenso deslocamento de artistas e de grupos culturais nas diversas regies do Brasil,
patrocinados pelo governo. Era, como sugere Miceli, um passo oficial do Estado em direo s
polticas culturais.
No Governo Geisel (1974 - 1979) foram criados novos rgos na rea federal, como o
Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA), o Conselho Nacional de Cinema, a Campanha
de Defesa do Folclore Brasileiro, a Fundao Nacional de Arte (FUNARTE), o Centro Nacional
de Referncia Cultural (CNRC) e reformulada a Empresa Brasileira de Filmes, a Embrafilme,
criada em 1969. Como marca importante nesse governo, Calabre (2010) destaca o Plano
Nacional de Cultura - o PNC - elaborado em 1975 e lanado em 1976. Para a autora,
A ideia central do PNC era a organizao de um sistema que pudesse coordenar a ao

de vrios organismos no campo da cultura, valorizando a produo cultural nacional.
A FUNARTE foi criada para ser um dos rgos executores dessas novas diretrizes
polticas do governo.
(CALABRE, 2010, p.16)
O PNC produziu alguns poucos resultados e terminou se transformando em um

episdio isolado na histria da ao do governo federal. (CALABRE, 2010, p. 79). Para Miceli
(apud CALABRE, 2010, p.15-16),
Foi a nica vez na histria republicana que o governo formalizou um conjunto

de diretrizes para orientar suas atividades na rea da cultura, prevendo ainda
modalidades de colaborao entre os rgos federais e de outros ministrios,
como por exemplo, o Arquivo Nacional no Ministrio da Justia e o Departamento
Cultural do Ministrio das Relaes Exteriores, com secretarias estaduais e
municipais de cultura, universidades, fundaes culturais e instituies privadas.
[grifo nosso]
Em Julho de 1976, foi realizado o Encontro Nacional de Cultura, com a participao de

representantes de conselhos e secretarias de cultura de todo o pas, alm de rgos do governo
da rea cultural. O objetivo do encontro era plantar as bases para a implementao de uma
poltica integrada de cultura entre os diversos nveis de governo (CALABRE, 2010, p. 16),
em uma tentativa de implementar as aes culturais de uma maneira mais abrangente, no
restritas esfera federal apenas.
43
Em 1979, Alosio Magalhes45 assumiu a direo do IPHAN promovendo a fuso do

Centro Nacional de Referncias Culturais - CNRC, do Programa de Cidades Histricas (PCH)
e do IPHAN, talvez como reflexo da poltica integrada da cultura proposta pelo governo e
apontada por Calabre (2010). Segundo Meira (2004b), a partir de ento, houve uma ampliao
na noo de patrimnio cultural, com a valorizao do patrimnio imaterial e de setores at
ento marginalizados, como comunidades locais. No mesmo ano, foi criada a Fundao
Nacional Pr-memria, brao executivo da Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (MEIRA, 2004b, p.7), ou seja, o rgo operacional dessa Secretaria.
Nos anos seguintes, entre 1979 e 1985, durante o perodo de transio no governo de
Jos Sarney, Calabre (2010) indica o fortalecimento e a consolidao de algumas instituies e
linhas de atuao na rea da cultura, com a criao em 1981 da Secretaria de Cultura, a
elaborao do plano de Diretrizes para operacionalizao da poltica cultural no MEC e a
discusso entre a proposta da criao do Ministrio da Cultura, s efetivada em 1985, ou a
ampliao da estrutura da cultura dentro do MEC. Com a criao do Ministrio da Cultura, os
recursos tornam-se escassos, uma vez que as verbas eram, majoritariamente, direcionadas para
a rea da educao. Ao longo da dcada 80 h uma retrao dos investimentos pblicos na rea
da cultura e em 1986 foi lanada a Lei Sarney (Lei 7.505), como uma tentativa de se buscar
novas fontes de recursos para a cultura, a partir da renncia fiscal do governo federal sobre os
valores aplicados pela sociedade civil no setor.
Os anos seguintes, durante o Governo Collor, foram marcados pela interveno

governamental na administrao federal, o que provocou o encolhimento do setor cultural. Em
1990, como primeira medida do Governo Collor, foram extintos o Ministrio da Cultura, a Lei
Sarney e outros rgos da administrao federal da rea cultural, a Funarte, a Fundao
Nacional Pr- Memria, a Fundao Pr-leitura, a Embrafilme. No mesmo perodo, foram
criados a Secretaria de Cultura, vinculada Presidncia da Repblica, o Instituto Brasileiro de
Arte e Cultura (IBAC), em substituio a FUNARTE, e o Instituto Brasileiro de Patrimnio
Cultural (IBPC), em substituio a SPHAN/Pr-Memria. Em 1991, foi promulgada uma nova
lei de incentivo cultura, criando o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC),
conhecido como Lei Rouanet.
45
Alosio de Magalhes (1927 - 1982), pernambucano, pintor, designer, gravador, cengrafo, figurinista foi
Presidente do IPHAN (1979 - 1982) e muito contribui no campo do patrimnio cultural brasileiro. Sobre o
assunto vide in <
http://www.itaucultural.org.br/aplicExternas/enciclopedia_IC/index.cfm?fuseaction=artistas_biografia&cd_ver
bete=543&cd_idioma=28555>. Acessado em setembro 2013.
44
Aps o impeachment de Collor, em 1992, no Governo Itamar Franco, foram recriados o

Ministrio da Cultura e outras instituies a ele vinculadas: Fundao Casa de Rui Barbosa
(FCRB), Funarte, Fundao Biblioteca Nacional (FBN), Fundao Cultural Palmares (FCP),
IPHAN.
Nos anos posteriores (1995 - 2002), durante o governo Fernando Henrique Cardoso, a
atuao dos agentes culturais levou a reconstruo institucional da rea cultural que, segundo
Silva (2007, p.17):
(...) passou por um significativo esforo de reorganizao, adotando programas e

mecanismos estveis de fomento s atividades culturais, embasados em regras e
procedimentos pblicos e na presena do Estado, garantindo, assim, apoio ao
desenvolvimento e democratizao da cultura.
Para Calabre (2010), ocorreu no perodo um aperfeioamento da Lei Rouanet, com o

estabelecimento de algumas resolues para agilizar sua aplicao, embora tenha havido uma
diminuio dos investimentos federais na rea da cultura e o repasse de competncias
governamentais para a iniciativa privada. Isso permitiu que as empresas passassem a escolher
onde os recursos pblicos, oriundos da renncia fiscal, seriam aplicados. A anlise da mesma
autora clara quanto reduo do Estado como resultado da poltica federal implantada:
O que ocorre com mais frequncia a concesso do patrocnio a projetos que

tenham forte apelo comercial, ou seja, os que permitam que a empresa
patrocinadora os utilize como marketing cultural. O resultado desse processo que
passa a caber iniciativa privada a deciso sobre uma grande parcela da
produo cultural do pas. A deciso privada, mas o dinheiro que financia os
projetos , na verdade, pblico.
(CALABRE, 2010, p.19)

[grifo nosso]
E ainda afirma:
Praticamente um tero da legislao cultural promulgada durante o governo de

Fernando Henrique Cardoso foi direcionada s questes da lei de incentivo. Por outro
lado, o governo no elaborou propostas, planos ou diretrizes de gesto pblica
para o campo da cultura. Tal fato nos permite afirmar que as leis de incentivo
tornaram-se a poltica cultural do Ministrio da Cultura na gesto do presidente
Fernando Henrique Cardoso e do ministro Francisco Weffort.
(CALABRE, 2010, p.20)

[grifo nosso]
O governo Lula, que o sucedeu, propunha-se a alcanar importantes metas na rea

cultural: a configurao de um sistema nacional de financiamento, a construo de uma poltica
45
cultural de envergadura nacional, e, finalmente, a democratizao cultural (SILVA, 2007,

p.49). Para isso, foram discutidos novos critrios para a utilizao do PRONAC, alm da
preocupao com
a definio de novos papis para os agentes pblicos com a reviso da funo do

Estado na rea e a criao de um sistema efetivamente nacional de cultura por meio
do fortalecimento dos instrumentos polticos e das instituies federais de poltica
cultural.
(SILVA, 2007, p.49).
O incio do Governo Lula foi o momento no qual, aponta Calabre (2010), o MinC
aproveitou para estabelecer alianas, articulaes e contatos com diversos atores institucionais
(secretrios de cultura de estados e municpios), promovendo encontros, audincias, reunies.
Em dezembro de 2005, ocorreu a I Conferncia Nacional de Cultura, convocada pela Portaria
ministerial 180, de 31 de agosto de 2005. O objetivo dessa Conferncia, segundo Calabre (2010.
p.79) era contribuir para o processo que insere a cultura no conjunto das reas abrangidas por
polticas pblicas (...) tendo em vista a implementao de formas de governo mais
participativas. Segundo a mesma autora, esse foi o primeiro momento em que o Ministrio da
Cultura dialogou com os outros setores (municpios, estados e sociedade civil) visando
implementao de aes que tinham por objetivo a elaborao de polticas nacionais.
Para isso, foram realizadas etapas preparatrias com dois tipos de aes: os seminrios
setoriais denominados Construindo o Plano Nacional de Cultura e as conferncias
municipais, estaduais e intermunicipais, cujas propostas de diretrizes apresentadas foram
reunidas e discutidas na Conferncia, o que configurou um dilogo entre os diversos nveis de
governo com a participao da sociedade civil, fazendo com que, pela primeira vez, segundo
Calabre (2010, p.81), a sociedade refletisse sobre a cultura e as aes culturais no cotidiano .
Esse trabalho foi importante, inclusive, para apontar as dificuldades existentes, como a
dimenso territorial brasileira e a escassez de recursos financeiros do MinC para atender o
conjunto de demandas apresentadas.
Na verdade, ao longo do trabalho das conferncias, pde-se perceber que o Ministrio

nunca havia travado contato com a grande maioria dos municpios do pas. No
plano prtico isso significa dizer que alm de no existir canais de dilogo entre as
instncias de governo, os municpios muitas vezes desconheciam por completo as
aes ministeriais.
(CALABRE, 2010,p.82).
[grifo nosso]
46
Calabre (2010) destaca tambm que foi observada a posio pouco privilegiada da
cultura nas polticas pblicas estaduais e municipais, um tema, quase sempre, considerado
secundrio. A proposta de inserir a cultura na pauta das polticas pblicas nas diferentes esferas,
apresentada pelo MinC durante a Conferncia, levou os municpios a assinarem um protocolo
de intenes, prevendo entre outras aes, a implantao dos Sistemas de Cultura nas
respectivas esferas administrativas, a efetivao dos planos de cultura nas esferas de suas
competncias, a criao, instalao e implementao e/ou fortalecimento dos Conselhos de
Poltica Cultural de forma integrada, a criao e implantao, ou manuteno de rgo
especfico de gesto da poltica cultural no mbito do municpio. desse perodo a criao dos
Conselhos do Patrimnio, em 1997, em Novo Hamburgo e, em 201, em Piratini, talvez
demonstrando o envolvimento e a importncia dada questo em cada um dos municpios
estudados.
As propostas apresentadas para discusso na Conferncia, foram organizadas em 5

eixos: I) Gesto pblica e Cultura; II) Cultura direito e cidadania; III) Economia da Cultura;
IV) Patrimnio Cultural; V) Comunicao e Cultura. Entre eles, sero abordados apenas os
eixos I e IV, uma vez que so temas importantes para a reflexo nesta dissertao.
O eixo da Gesto Pblica e Cultura foi o que recebeu maior e mais diversificado
nmero de propostas, conforme apresenta a mesma autora. Nesse ponto, Calabre (2010) reflete
sobre a relao da cultura e da gesto da cidade pela municipalidade. Para isso, apresenta alguns
estudos desenvolvidos, como o de Vetrale (2005 apud CALABRE, 2010, p.87), que considera
a cidade:
(...) tanto como um espao no qual tem lugar o maior fluxo de intercmbio entre os
cidados quanto como o lugar onde as instituies polticas e de gesto como
o caso das municipalidades esto em melhores condies de aplicar polticas de
proximidade com sua populao. Os municpios so a primeira instncia a qual
recorre a populao para expressar suas demandas e buscar respostas para suas
necessidades.
[grifo nosso]
Enfatiza, tambm, o fortalecimento regional no campo da cultura e sua

institucionalizao como uma importante demanda:
As propostas surgidas, nas conferncias, no campo da institucionalizao da cultura,

ficaram centradas no fortalecimento regional. Em nenhum momento foi descartada
a importncia dos rgos federais, porm o solicitado que ocorra uma maior
proximidade entre as localidades e o nvel central de deciso.
(CALABRE, 2010, p.87)

47
[grifo nosso]
No item IV apresentado na Conferncia, sobre o Patrimnio Cultural, a associao entre

rgos locais, a necessidade de um envolvimento maior da populao, assim como a
importncia de aes na rea da educao patrimonial, so apontadas como condies para que
a proteo do patrimnio seja mais eficaz.
Em 2006, 57,9% dos municpios possuam polticas culturais, 17,7% apresentavam

legislao na rea de patrimnio e 13,3% tinham Conselhos Municipais.
As informaes levantadas pelo IBGE mostram um quadro de baixa

institucionalizao municipal na rea de patrimnio cultural e nos permite
compreender a concentrao de propostas na criao de organismos, de legislaes,
de elaborao de polticas e na garantia de recursos pblicos.
(CALABRE, 2010, p.111)
Aps a conferncia, foi constatado o aumento no nmero de conselhos de cultura e de

patrimnio cultural, de leis incentivo cultura e de proteo ao patrimnio e fundos de cultura,
no apenas pela obrigao do protocolo de intenes assinado, mas pela
adeso a ideia da necessidade da ampliao dos mecanismos de gesto e

acompanhamento pblico na rea da cultura e ao projeto de criao de um Sistema
Nacional de Cultura, que se tornou uma demanda presente no conjunto dos eixos
temticos das propostas de diretrizes do Plano Nacional de Cultura.
(CALABRE, 2010, p.114)
Contudo, de um modo geral, se h inteno do governo, na esfera da Unio, de

estabelecer uma poltica cultural que envolva os outros entes, alm da sociedade civil, essas
ideias, muitas vezes, ficam restritas legislao e s intenes:
Ainda que possamos considerar que dentro do campo da gesto pblica de

cultura a rea de patrimnio seja a que possui o melhor conjunto de definies
legais, ela est muito longe de alcanar uma situao ideal. Os diversos rgos de
preservao de patrimnio federais, estaduais e municipais realizam pesquisa,
inventrios, tombamentos, muitos possuem base de dados (sic) polticas setoriais, que
terminam ficando restritas s suas prprias localidades. uma das tarefas urgentes
do Ministrio da Cultura a promoo do encontro desse conjunto de informaes
em base de dados de carter nacional e de uma conciliao entre as aes e
polticas de carter local e nacional.
(CALABRE, 2010, p.112)

[grifo nosso]
Outros obstculos tambm so apontadas por Souza (2006) e Calabre:

48
No Brasil, ainda no temos tradio de realizao de estudos de polticas pblicas, em

especial em reas como a da cultura. Ao revisitarmos, mesmo que superficialmente,
as aes do Estado no mbito da cultura, nessas ltimas quatro dcadas, verificamos
uma sria de iniciativas na direo da elaborao de linhas de atuao poltica
que inmeras vezes foram abandonadas e retomadas com pequenas alteraes
por governos que se seguiram. Esse processo de eterno recomear, de experincias
que poucos rastros deixaram, de ausncia de registros, de pouca sistematicidade nas
aes, gerou alguns efeitos perversos, com grandes desperdcios de recursos
financeiros e humanos.
(CALABRE, 2010, p.20-21)

[grifo nosso]
Alm das dificuldades relativas aos recursos humanos e financeiros, esse problema da
descontinuidade de administraes ou de vises e prioridades polticas muitas vezes parece
acarretar em uma descontinuidade de planos e planejamentos prejudiciais s polticas e gesto
cultural no pas.
2.1.2) GESTO COMPARTILHADA: ALGUNS EXEMPLOS NACIONAIS
Aps essa apresentao sobre os conceitos de poltica e gesto pblica na rea da cultura
e sobre como elas vm sendo desenvolvidas no pas, desde as primeiras dcadas do sculo
passado, importante tambm historiar como vem ocorrendo a gesto dos bens culturais sob a
responsabilidade dos entes da federao e de suas reas de entorno.
Como j apontado anteriormente, desde 1937, o Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional protegido por legislao especfica, o Decreto - lei n 25/37. Na rea da proteo do
patrimnio histrico e artstico, at o incio da dcada de 1970, a ao estatal foi exercida
principalmente pelo IPHAN, embora aes integradas entre os governos federal e estaduais
estejam previstas desde a origem da instituio, conforme o Artigo 23 do Decreto - lei:
O Poder Executivo providenciar a realizao de acordos entre a Unio e os Estados,

para melhor coordenao e desenvolvimento das atividades relativas proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional e para a uniformizao da legislao
estadual complementar sobre o mesmo assunto.
[grifo nosso]
Apesar da previso, o tema s ganharia maior destaque com a assinatura dos primeiros
compromissos entre a Unio Federal, os governadores de Estado e os prefeitos municipais.
Esses compromissos, j citados, o de Braslia (1970) e o de Salvador (1971), pactuaram o
49
compartilhamento da responsabilidade pblica com relao defesa do patrimnio histrico e

artstico, arqueolgico e natural do pas assim como
trataram de assuntos relacionados ao patrimnio e, especialmente, sobre a

necessidade de estender aos estados e municpios as aes de salvaguarda. A
partir de ento comearam a ser assumidas pelos estados e municpios as polticas
de preservao que, at ento, eram prerrogativas do governo federal.
(MEIRA, 2004b, p.7)

[grifo nosso]
interessante notar a expectativa de estabelecimento de poltica pblica baseada na

realizao de aes compartilhadas para a proteo do patrimnio. De acordo com o
Compromisso de Braslia46, dois pontos foram priorizados: a inadivel ao supletiva dos
Estados e dos Municpios atuao federal no que se refere proteo dos bens culturais de
valor nacional, assim como o compromisso de que os estados criassem rgos ligados s
secretarias estaduais de cultura e ao IPHAN para a proteo dos bens considerados de valor
regional. No ano seguinte, em 1971, no Compromisso de Salvador47, a necessidade de
envolvimento dos trs nveis governamentais ratificada, sendo destacada a importncia de
definio de legislao complementar proteo ao patrimnio e o estabelecimento de planos
diretores e urbanos em reas de interesse natural e cultural.
O compartilhamento da responsabilidade com a preservao do patrimnio foi apontado

especificamente pelo IPHAN como princpio norteador da ao estatal no Documento Final do
Seminrio sobre Entorno de Monumentos, mencionado no Captulo 1 desta dissertao,
resultado de encontro nacional realizado em 1982 e reafirmado no ano seguinte em um novo
seminrio, no que foi chamado por Motta e Thompson (2010) de perodo de estabelecimento
de procedimentos internos para enfrentamento das transformaes por que passavam as reas
urbanas. Nesse Documento possvel notar no apenas a preocupao com a preservao da
ambincia do bem cultural (MOTTA, 2010, p.120-146), mas, tambm, com a diviso de deveres
e responsabilidades entre instituies nas esferas federal (IPHAN) e municipal (prefeituras).
Para tanto, indicava que o ideal que as Prefeituras assumam a legislao necessria proteo
dos entornos como elemento do planejamento global, visando obter relaes coerentes entre as
reas sob a tutela da SPHAN e o restante das cidades (MOTTA, 2010, p.132).
46
I Encontro de Governadores. Compromisso de Braslia, 1970. Disponvel em
<http://portal.iphan.gov.br/portal/baixaFcdAnexo.do?id=240.> Acessado em 07/10/2012.
47
Anais do II Encontro de Governadores. Compromisso de Salvador, 1971. Disponvel em
<http://portal.iphan.gov.br/portal/baixaFcdAnexo.do?id=240>. Acessado em 07/10/2012.
50
No mesmo documento, a dificuldade de interao entre as esferas federal e municipal

destacada pois,
as prefeituras, no querendo arcar com os nus polticos da preservao, ignoram a

existncia de bens tombados, transferindo essa responsabilidade ao rgo Federal. (...)
A experincia tem demonstrado que em muitos casos no possvel a participao

ou o apoio dos poderes municipais constitudos. Nestes casos a SPHAN dever
assumir a delimitao e normalizao das reas que tenham relao de causalidade
com o bem cultural (...).
(MOTTA, 2010, p.132)

[grifo nosso]
O compromisso de compartilhamento das responsabilidades com a preservao do

patrimnio transformado em determinao na Constituio Federal de 1988, quando
estabelece que o Patrimnio deve ser protegido nas trs esferas de poder, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, conforme os artigos 24 e
30 da Constituio Federal de 1988:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;
Art. 30. Compete aos Municpios:

IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
nesse contexto que so criados, no mbito do MinC, alguns programas e projetos

buscando que a interao entre as diferentes esferas se torne mais efetiva.
Selecionou-se para anlise os trs exemplos mais recentes: Programa Monumenta,

Sistema Nacional do Patrimnio Cultural (SNPC) e PAC Cidades Histricas48.
Programa Monumenta
O Programa Monumenta49 teve incio em 1995, fruto de cooperao entre o Ministrio

da Cultura (MinC), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Unesco, com a
48
O propsito desta pesquisa no compreender se esses programas foram eficazes ou no como polticas pblicas
na rea da preservao de conjuntos urbanos protegidos pelo IPHAN, mas, sim, compreender seus objetivos e
verificar se chegaram a alcanar as duas cidades selecionadas.
49
No mbito federal o Programa foi denominado Programa Monumenta e nas cidades escolhidas, chamado
Projeto Monumenta.
51
oferta, por parte do BID, de criao de uma linha de financiamento visando preservao das
cidades histricas (BICCA, 2011). O Programa (inicialmente denominado como Programa de
Preservao do Patrimnio Histrico Urbano) foi desenvolvido na primeira fase em quatro
cidades: Ouro Preto, Olinda, Recife e Rio de Janeiro, escolhidas por representarem realidades
diferenciadas e por essa razo adequadas ao estabelecimento de parmetros que atendessem a
diversidade das cidades histricas brasileiras. (BICCA, 2011, p.15)
Somente quatro anos depois, no final de 1999, foi firmado o contrato de emprstimo
entre o governo brasileiro e o BID e definida a participao de cada parte, com incio efetivo
no ano seguinte. Em 2000, vinte e sete cidades foram escolhidas para participarem do Programa
(j chamado de Monumenta), todas com patrimnio tombado em mbito federal, entre elas as
quatro anteriormente citadas e as inscritas como Patrimnio da Humanidade, seleo que,
segundo o Programa, visava beneficiar diferentes regies e pocas da histria brasileira
(BICCA, 2011, p.16).
O Programa Monumenta, tinha por objetivo
a melhoria das condies dos stios histricos urbanos, incluindo a restaurao de

monumentos, edificaes, praas e ruas de valor cultural, alm de outras iniciativas
culturais que reforam a representatividade dos centros histricos na memria da
coletividade.
(BICCA, 2010, p.13)
O Programa50, definido como estratgico do Ministrio da Cultura, alm da preocupao

com a preservao do patrimnio protegido por lei pretendia demonstrar sua viabilidade
econmica
Seu conceito inovador e procura conjugar recuperao e preservao do

patrimnio histrico com desenvolvimento econmico e social. Ele atua em
cidades histricas protegidas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN). Sua proposta de agir de forma integrada em cada um desses
locais, promovendo obras de restaurao e recuperao dos bens tombados e
edificaes localizadas nas reas de projeto. Alm de atividades de capacitao de
mo de obra especializada em restauro, formao de agentes locais de cultura e
turismo, promoo de atividades econmicas e programas educativos.
[grifo nosso]
50
Programa Monumenta <http://www.monumenta.gov.br/site/>. Acessado em abril de 2013.
52
Para alcanar os objetivos do Programa, a interao efetiva entre as trs esferas da

administrao pblica foi apontada como imprescindvel51.
O Programa conta com apoio dos estados e municpios, de forma que suas
intervenes afetem, direta e indiretamente, a economia, a educao e a cultura local,
e facilitem, assim, a incluso cultural, social e econmica da populao.
[grifo nosso]
O apoio por parte dos estados e dos municpios poderia ocorrer de diferentes maneiras,
de apoio financeiro at apoio tcnico, inclusive com a formao de equipes com representantes
das esferas governamentais envolvidas:
O Monumenta implementado nas cidades a partir da assinatura de convnios

firmados entre o Ministrio da Cultura, prefeituras e/ou estados, mediante o qual
se estabelecem as atribuies de cada uma das partes, os valores a serem repassados
e os prazos de execuo das obras. Para acompanhar e conduzir as aes do
Programa so formadas equipes compostas por tcnicos do municpio ou do
estado em conjunto com o IPHAN. As equipes compem a Unidade Executora de
Projeto UEP que recebe orientaes da Unidade Central de Gerenciamento, com
sede no Ministrio da Cultura.
(MONUMENTA, 2013)
[grifo nosso]
Como uma das linhas fundamentais, a ideia era garantir a sustentabilidade do programa
pelo envolvimento direto dos municpios que deveriam assumir suas responsabilidades como
esfera protetora do patrimnio cultural e desenvolver aes que no dependessem,
exclusivamente, da esfera federal52.
Uma das prerrogativas do Monumenta estimular aes compartilhadas entre

governo, comunidade e iniciativa privada. Para isso, foi criado o Fundo Municipal
de Preservao do Patrimnio Histrico e Cultural, mais uma estratgia para
garantir a sustentabilidade do Programa.
(MONUMENTA, 2013)
[grifo nosso]
Esse Fundo Municipal deveria financiar aes de preservao e conservao das reas
submetidas interveno do Programa. Os recursos do Fundo seriam direcionados e usados
para cobrir os custos de conservao do Patrimnio Histrico de cada municpio.
51
Ibid.
52
Ibid.
53
Em 2009, foram feitos os ltimos emprstimos do Programa com o BID53. A partir de

ento, a experincia adquirida no Programa foi utilizada para outras aes do governo, como o
PAC Cidades Histricas, programa federal que ser abordado mais adiante. Quanto s duas
cidades tratadas nesta pesquisa, nenhuma foi beneficiada com emprstimos do programa.
Sistema Nacional do Patrimnio Cultural (SNPC)
O Sistema Nacional do Patrimnio Cultural SNPC - teve incio em 200754, aps a

reorganizao da Associao Brasileira de Cidades Histricas, promovida pelo IPHAN e
definida como prioridade, com duas frentes de ao: Articulao e Financiamento. Em
dezembro do mesmo ano, foi apresentada a proposta de criao do SNPC ao Frum Nacional
de Secretrios e Dirigente Estaduais de Cultura, ocasio em que foi pactuada a estratgia para
a construo do Sistema. No ano seguinte, em maro de 2008, foi promovida a primeira
reunio entre o IPHAN e os rgos estaduais de gesto do patrimnio cultural desde o
Compromisso de Salvador, em 1971, na qual foram criados grupos de trabalho composto por
um rgo estadual de patrimnio de cada regio e o IPHAN. Em agosto do mesmo ano, foi
promovido o I Encontro de rgos de Patrimnio em Braslia, um encontro tcnico onde foram
determinados e discutidos os cinco principais temas para a constituio de um Sistema
Nacional de Patrimnio Cultural: Compartilhamento e Concertao de Papis dos Atores do
SNPC; Transversalidade Temtica do Patrimnio Cultural; Financiamento e Fomento;
Estratgias para a Difuso e Valorizao do Patrimnio Cultural pela Sociedade; e,
Instrumentos e Formas de Funcionamento do Sistema.
Segundo o Presidente do IPHAN na poca, Luiz Fernando de Almeida, o SNPC deveria

propor formas de relao entre as esferas de governo que permitam estabelecer dilogos e
articulaes para gesto do patrimnio cultural55 e teria como principal objetivo, implementar
a gesto compartilhada do Patrimnio Cultural brasileiro visando a otimizao de recursos
humanos e financeiros para a efetiva preservao de nosso patrimnio. 56
53
No caso do Rio Grande do Sul, as cidades contempladas pelo Programa Monumenta foram Pelotas e Porto
Alegre. Atualmente ainda h algumas obras que fazem parte do Programa, em fase de finalizao.
54
Disponvel em
<http://portal.iphan.gov.br/portal/montarDetalheConteudo.do?id=14492&sigla=Institucional&retorno=detalhe
Institucional >. Acessado em Abril 2013.
55
Ibid.
56
Disponvel em
54
Uma das maneiras propostas para que essa relao ocorresse seria atravs dos Planos de
Ao para as Cidades Histricas, um instrumento de planejamento integrado para a gesto do
patrimnio cultural com enfoque territorial. Assim, o Plano no deve se restringir ao
permetro protegido ou ao conjunto de bens tombados. Deve-se considerar a dinmica urbana
no seu todo. 57
Para isso, a atuao integrada destacada como fundamental58:
O Plano de Ao deve definir objetivos, aes e metas para orientar a atuao

integrada do poder pblico, em suas diferentes instncias, setor privado e
sociedade civil organizada. O Plano de Ao ser elaborado em conjunto pelo
Iphan, estados e municpios. A Superintendncia do IPHAN no Estado ser
responsvel por coordenar a elaborao do Plano e fornecer apoio s atividades de
capacitao, difuso e participao da sociedade. IPHAN, Estados e Municpios
devero designar equipe tcnica para participar diretamente dos trabalhos de
desenvolvimento dos Planos de Ao e garantir a integrao intersetorial entre
os rgos da administrao pblica pertinentes. Aos municpios caber, com o
apoio necessrio, o compromisso pela realizao de todas as etapas.
[grifo nosso]
Apesar do interesse do tema, esse Sistema, no mbito do Rio Grande do Sul, foco desse
estudo, ainda no foi implementado.
PAC Cidades Histricas
O terceiro programa federal destacado neste estudo o Plano de Acelerao PAC

Cidades Histricas, fruto das experincias do Programa Monumenta e, talvez, uma
continuao do mesmo. O PAC Cidades Histricas definido59 como
uma ao intergovernamental articulada com a sociedade para preservar o

patrimnio brasileiro, valorizar nossa cultura e promover o desenvolvimento
econmico e social com sustentabilidade e qualidade de vida para os cidados.
<http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=1104:catid=28&Itemid=
23>. Acessado em Abril 2013.
57
Disponvel em <http://www.iphan.gov.br/montarPaginaSecao.do?id=14501&retorno=paginaIphan>. Acessado
em Abril 2013.
58
Ibid.
59
Disponvel em < http://www.iphan.gov.br/montarPaginaSecao.do?id=14926&retorno=paginaIphan>. Acessado
em Abril 2013.
55
[grifo nosso]
O programa aponta a ampliao dos agentes envolvidos como uma evoluo em relao
aos seus antecessores60.
O PAC Cidades Histricas se beneficia de todas essas experincias, mas possui um

trao essencial: avana e inova com relao s polticas anteriores. Em primeiro
lugar, o novo programa caracteriza-se por ser uma poltica transversal que envolve,
o Ministrio da Cultura, os Ministrios das Cidades, da Educao e do Turismo, alm
de agncias como BNDES e Caixa Econmica Federal. Os Planos de Ao
pactuados com os municpios sero executados pelos vrios agentes
governamentais e pblicos. (...)
O PAC Cidades Histricas traz outro dado novo: a participao da sociedade em

todas as etapas de formulao e execuo dos Planos de Ao, identificando-se os
papis que os diversos atores sociais devem desempenhar em cada uma. Por isso, um
dos primeiros passos a identificao dos agentes locais.
[grifo nosso]
De uma maneira mais objetiva, o PAC Cidades Histricas procurou nomear os agentes
responsveis nas diferentes esferas do poder pblico e incluir a participao civil no processo.
Alm disso, evitou responsabilidades generalizadas segundo suas prprias instrues que
afirmam que se deve evitar responsveis comuns como IPHAN, Estado e Municpio, pois
no explicitam uma estratgia de execuo, nem contribuem para a mobilizao de recursos
necessrios, que deve ser programada de imediato.61 O Programa, atualmente em vigor,
incentiva a participao no apenas das esferas institucionais e governamentais mas, tambm,
das entidades civis na proposio de aes, por exemplo. Incentiva, ainda, audincias pblicas
e a mobilizao social, dando assim maior legitimidade aos resultados dos planos de ao que
passam a ser submetidos ao controle social62.
Relacionando diretamente o patrimnio cultural ao desenvolvimento do pas, o

programa tem como objetivo ampliar a abrangncia dessa estratgia de desenvolvimento,
para posicionar o patrimnio cultural como eixo indutor e estruturante63, com o enfoque na
promoo do desenvolvimento social a partir das potencialidades do patrimnio cultural.
Como o proposto no Programa Monumenta, o patrimnio cultural o ponto de partida para
60
Ministrio da Cultura; IPHAN. Programa de Acelerao Econmica Cidades Histricas. Brasil, 2009.
Disponvel em <http://portal.iphan.gov.br/portal/baixaFcdAnexo.do?id=1332>. Acessado em Abril 2013 p.4.
61
Ibid.
62
Ibid.
63
Ibid.
56
outras aes e aliado do desenvolvimento que prope seja alcanado de uma maneira
ordenada e planejada64.
Para reverter o subaproveitamento do potencial econmico e simblico do patrimnio

urbano para a gerao de renda, de novos empregos, de agregao social e de
afirmao de identidades, para posicionar o patrimnio cultural como eixo indutor
e estruturante, e com o objetivo de contribuir para o ordenamento e o
planejamento do crescimento urbano, o PAC Cidades Histricas, alm de promover
aes de reabilitao de imveis e requalificao de espaos urbanos tombados,
tambm viabilizar aes de saneamento ambiental, de melhoria do transporte pblico
e implantao de habitaes sociais, intervindo em processos que aceleram a
deteriorao do patrimnio cultural. E assim, intervir nos processos de esvaziamento
populacional e funcional de centros histricos, contribuindo para a reverso de
quadros de subutilizao imobiliria e da infraestrutura urbana instalada.
[grifo nosso]
Esse papel do patrimnio cultural como eixo estruturante de todas as aes, segundo o
mesmo documento, estratgica para recuperar o papel simblico e referencial de nossa
cultura e para promover e acelerar o atual processo de desenvolvimento do pas. 65 Alm
disso, o Programa entende que os bens fazem parte do contexto urbano como um todo.
O PAC Cidades Histricas o primeiro programa de preservao que atuar de

modo amplo no territrio urbano, abordando o patrimnio das cidades como
algo intrnseco dinmica urbana, inclusive, de sua articulao ao fomento s
cadeias produtivas locais, em especial, quelas vinculadas a atividades econmicas
tradicionais. 66
[grifo nosso]
Atualmente, no RS, h quatro cidades selecionadas nas quais o programa est sendo
iniciado: Porto Alegre, Pelotas, So Miguel e Jaguaro67. Nas aes priorizadas pelas
administraes municipais, muitas se encontram nas reas de entorno de bens tombados, como
o caso de Porto Alegre, com aes projetadas no Stio Histrico das Praas da Matriz e da
Alfndega e seu entorno. Quanto a Piratini e Novo Hamburgo no se encontrou referncia
incluso futura das duas cidades no Programa.
64
Ministrio da Cultura; IPHAN. Op. Cit., p. 5.
65
Ibid.
66
Ibid.
67
Segundo a Superintendncia do IPHAN/RS, h treze cidades selecionadas por meio de edital (2009) e dessas,
quatro foram classificadas como prioridades, as citadas anteriormente. Alm dessas, h o caso de Rio Grande,
que tem o apoio do BNDES para o desenvolvimento das aes.
57
Observa-se, assim, que por parte de instituies e rgos de preservao nas trs esferas
do poder estatal, h o entendimento de que necessria uma ao conjunta para a preservao
do patrimnio cultural e da associao deste com o desenvolvimento das cidades. Porm,
embora se afirme esse entendimento, j presente no Decreto-lei n 25/37, as aes em conjunto
ainda so poucas e pontuais. Atravs do incentivo dos programas federais como os
apresentados, tem havido uma aproximao maior entre as diferentes esferas do Estado e a
sociedade civil, cada vez mais interessada e estimulada a participar e a se apropriar do
patrimnio local. Essa aproximao ocorre, mas at onde pde-se perceber, limita-se ao
interesse por verbas governamentais. Assim, embora os programas sejam amplos e incentivem
o desenvolvimento aliado preservao do patrimnio cultural, os resultados econmicos e
sociais esperados e a sustentabilidade desse patrimnio por meio da gerao de renda para os
grupos envolvidos so metas ainda longe de serem alcanadas.
2.1.3) POLTICA DE ATUAO DO IPHAN NAS REAS DE ENTORNOS DE BENS

TOMBADOS68
Segundo Motta e Thompson (2010), h duas fases, reconhecidas por tcnicos do

IPHAN69, de classificao dos trabalhos desenvolvidos em reas de entorno de bens tombados:
a primeira, compreendeu o perodo at 1950, caracterizado pelo chamado embate legal sobre
a matria, marcado por memorveis batalhas judiciais(MOTTA, 2010, p.10); e a segunda,
que abrangeu o final da dcada de 1950 e se consolidou na dcada de 1980, com a discusso
em seminrios tcnicos sobre as responsabilidades e os princpios que deveriam orientar a
Instituio na definio de polticas para a institucionalizao, em mbito nacional, de
procedimentos de delimitao, normatizao e publicidade de normas e de critrios tcnicos em
portarias sobre o assunto.
Entretanto, para as autoras, a ao da Instituio federal nas reas de entorno pode ser
68
Para entender como ocorreram as aes do Estado, aqui representado pelo IPHAN, nas reas de entorno de bens
tombados, nesse item foram analisadas as diferentes fases das polticas de proteo adotadas, tendo por orientao
as pesquisas realizadas por Lia Motta e Analucia Thompson no livro Entorno de Bens Tombados e Mrcia
SantAnna na dissertao de mestrado Da cidade-monumento Cidade Documento- A trajetria da Norma de
Preservao de reas Urbanas no Brasil (1937 - 1990).
69
Essa periodizao, apresentada inicialmente, corresponde feita por Carlos Danuzio Lima e utilizada por
diferentes autores, entre eles Mrcia SantAnna (1995).
58
organizada em quatro diferentes perodos70, nos quais se identificam procedimentos tcnicos e

administrativos especficos da atuao institucional: o primeiro, das j citadas memorveis
batalhas judiciais, se estenderia at a metade da dcada de 1960; o segundo, de meados de
1960 a 1980, quando a preservao [passou a ser praticada] como poltica urbana; o terceiro,
marcado pelos procedimentos internos e que se estendeu por 6 anos (1980 - 1986); o quarto
e ltimo perodo, entre os anos de 1986 a 2003, quando consolidou-se uma rotina para a
abordagem das reas de entorno (MOTTA, 2010, p.10 - 11) .
Para SantAnna (1995), o 1 perodo, de 1940 at o final dos anos de 1950, caracterizou-
se pela discusso judicial em torno dos conceitos de vizinhana e visibilidade, e pela defesa
da competncia tcnica e legal do SPHAN para determinar, caso a caso, os limites e o contedo
desses conceitos (SANTANNA, 1995, p. 205). Segundo a autora, nesse perodo houve a
consolidao de uma poltica de no especificao dos limites e de no regulamentao dos
critrios de interveno das reas de vizinhana dos bens tombados, levando a que a aplicao
desses conceitos fosse bastante flexvel e apta a atender s mais variadas e imprevisveis
situaes. Embora se procurasse evitar o abuso de poder, havia sempre uma grande dose de
arbitrariedade nas decises (SANTANNA, 1995, p. 205).
Como marcos das disputas judiciais desse perodo esto os casos do Outeiro da Glria,
no Rio de Janeiro (1949 - 1965), do Convento de So Francisco de Joo Pessoa (1951-1952),
e, em Petrpolis, em 1958, o caso de um abrigo de nibus. As trs decises judiciais foram
favorveis ao IPHAN, o que serviu para ampliar a compreenso sobre a importncia das reas
vizinhas aos bens tombados para a valorizao do mesmo, com a legitimao do Artigo n18
do Decreto lei n 25/37, especialmente no caso de Petrpolis. Um quarto caso (1968),
entretanto, na mesma cidade serrana, relativo construo de duas edificaes em frente ao
Museu Imperial, resultou em deciso contrria ao IPHAN. Apesar disso, segundo Motta e
Thompson (2010, p.35-36):
Os casos discutidos na justia (...) no s firmaram jurisprudncia com relao

visibilidade, mas geraram uma compreenso mais ampla do que poderia sugerir
o entendimento literal do termo, limitado simples percepo tica. A
70
Pautada nos conceitos que teriam motivado, internamente, as decises tcnicas sobre o tema da vizinhana dos
bens tombados, outra autora, Jurema Kopke Eis Arnaut (2006), apresenta periodizao diversa: a primeira fase,
orientada pela convico de que a paisagem que envolvia ou deveria vir a envolver o bem tombado era
importante por sua composio plstica, teria se estendido at a dcada de 1970. A partir da teria tido incio
uma segunda fase com o tema dos entornos sendo tratado visando a sua incorporao ao planejamento municipal
e intermunicipal, ao mesmo tempo em que os novos conceitos abordados nos documentos internacionais
comearam a ser adotados. Vide in: ARNAUT, J.K.E. A Construo de paisagens urbanas brasileiras
condicionada ao federal de preservao. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006.
59
visibilidade e a vizinhana, estipuladas no DL 25/37, passaram a ter novo sentido,

segundo o qual deveriam ser considerados o stio de implantao, a escala dos
bens tombados, os estilos compatveis a seu redor, a respeitabilidade do
ambiente, e abriram caminho para os trabalhos subsequentes, com a adoo de
conceitos mais amplos de entorno, especialmente na dcada de 1980.
[grifo nosso]
O segundo perodo teve incio em meados da dcada de 1960 chegando at a dcada de

1980. Para SantAnna (1995), a poltica federal sobre o tema nesse perodo marcada pela
elaborao de estudos tcnicos para a regulamentao das reas envoltrias de bens tombados
em mbito federal. Para Motta e Thompson (2010) esse tambm foi um perodo de
fortalecimento e diversificao do uso do entorno como forma de preservao, com a adoo
do planejamento urbano como instrumento de preservao, com a descentralizao de rgos
pblicos ligados ao patrimnio, assim como com a introduo de uma nova perspectiva de uso
do patrimnio tombado para fins tursticos - uma tendncia mundial refletida no Brasil com a
vinda de consultores da Unesco71. (MOTTA, 2010, p.38)
Essa nova possibilidade de uso do patrimnio pelo seu potencial turstico mudou a
perspectiva das cidades protegidas e levou a instituio federal a buscar articular estados e
municpios na tarefa preservacionista, dando incio a uma poltica de descentralizao das aes
pblicas na rea do patrimnio que vai caracterizar esse segundo perodo (MOTTA, 2010, p.38).
Em 1970 e 1971, com a assinatura dos Compromissos de Braslia e de Salvador, o envolvimento
de estados e municpios na preservao ficou estabelecido, uma vez que
[estados e municpios] atuariam de forma supletiva na poltica de preservao aos

bens culturais, criando rgos especficos, cursos para a formao de especialistas nas
reas afins e uma legislao cujas diretrizes seriam fornecidas pelo DPHAN.
(MOTTA, 2010, p.43-44)
Como consequncia concreta desses encontros, Motta e Thompson (2010) apontam a

criao do Programa Integrado das Cidades Histricas do Nordeste (1973), posteriormente
chamado de Programa das Cidades Histricas (PCH), j mencionado, financiando [com
recursos federais] a fundo perdido 80% de projetos ligados ao turismo, cultura e
administrao. (MOTTA, 2010, p.44). Segundo as autoras (MOTTA, 2010, p.44 - 45),
71
Na dcada de 1960, IPHAN e UNESCO se articulam em aes relacionadas ao uso turstico do patrimnio. No
perodo, vieram ao Brasil alguns consultores da UNESCO para apoiar a preservao segundo esse vis. Vide in
Motta, 2010, p.38 e LEAL, C. F. B. (org.), As misses da Unesco no Brasil: Michael Parent [traduo de
Rejane Maria Lobo Vieira]. Rio de Janeiro: IPHAN/COPEDOC, 2008.
60
esses acontecimentos demonstravam uma nova postura na poltica de preservao

federal. (...). A poltica de patrimnio que se iniciava em meados dos anos 1960
calcada no turismo e na descentralizao da ao em rgo estaduais e municipais,
enfatizava o stio histrico como parte do espao urbano e definia o planejamento
da cidade como instrumento de preservao.
[grifo nosso]
Outro fator importante, segundo as autoras, nesse segundo momento, a participao

de segmentos da classe mdia urbana, atravs de associaes de bairros, que, a partir da dcada
de 1970, passam a reivindicar maior qualidade de vida nas cidades, identificando na
preservao do patrimnio cultural e na prpria questo do disciplinamento das reas de
entorno, valores a serem considerados na definio das polticas urbanas adotadas (MOTTA,
2010, p.49).
Entre 1980 e 1986, no terceiro perodo apontado pelas mesmas autoras, a instituio
federal voltou-se para o desenvolvimento de procedimentos internos visando organizar
administrativamente os trabalhos de delimitao e regulamentao dos entornos (MOTTA,
2010, p. 63). Para isso, foi necessrio atualizar o entendimento sobre as competncias
institucionais e seus limites na atuao em reas urbanas, alm do estabelecimento de conceitos
e de critrios que pudessem servir de orientao aos trabalhos realizados para a delimitao e a
regulamentao das reas de entorno dos bens tombados (como reflexo dessa poltica
institucional, feita a publicao do entorno dos bens tombados na cidade de Pelotas, nica
cidade gacha com o entorno publicado no Dirio Oficial, conforme o j apresentado no
captulo 1). Os dois seminrios realizados com esse propsito, em 1983 e 1984, concluram
pela conscincia de que a rea de proteo dos bens tombados seria uma questo de
planejamento global e, portanto, de carter poltico, j que envolvia administraes locais
(MOTTA, 2010, p. 65).
O quarto e ltimo perodo, denominado por Motta e Thompson (2010) como de

rotinizao das prticas, compreendido entre 1986 e 2003, se refletiu nas dinmicas internas
da Instituio. Pela anlise das autoras, embora houvesse a concordncia de que os novos
tombamentos deveriam prever a delimitao das respectivas reas de entorno, na maioria dos
casos, isso no ocorreu por muitas razes, como a sobrecarga de trabalho, o nmero limitado
de tcnicos, as dificuldades de atender as novas exigncias de carter jurdico.
Nesse contexto, entre as novas recomendaes de carter jurdico, estavam aquelas

relativas urgncia de serem definidas e formalizadas para conhecimento pblico, por meio de
portarias, as normas de edificao nas reas de entorno de bens j tombados. A opo por
61
estabelecer uma nova srie de processos administrativos para o estudo desses casos,
denominados como Processos de Entorno, por algum tempo, foi ampliada para os estudos de
entorno de novos tombamentos, gerando dificuldades administrativas para a concluso dos
processos de tombamento, na medida em que os bens a que se referiam passaram a ser, dessa
forma, objeto de dois processos simultneos: o de tombamento e de entorno (MOTTA, 2010,
p. 85). No Rio Grande do Sul, a deciso acabou por comprometer a concluso dos estudos
relativos Casa Presser, em Novo Hamburgo (Processo 1113 T - 84) e ao Conjunto
Arquitetnico e Urbanstico de Antnio Prado (Processo 1248 T - 87), ambos ainda sem
portaria de entorno publicada.
O breve relato sobre como a Instituio federal de preservao do patrimnio cultural

desenvolveu sua poltica de proteo das reas de entorno ao longo do tempo permite
compreender como, apesar das dificuldades apontadas, o instrumento do entorno se fortaleceu
como estratgia de gesto urbana e como possibilidade de estabelecimento de parceria entre as
diferentes instncias governamentais responsveis pelo planejamento urbano e regional
(MOTTA, 2010, p.95), embora, como as prprias autoras tenham apontado, essa parceria nem
sempre tenha ocorrido na prtica.
2.2) LEGISLAO PATRIMONIAL: A ATUAO DOS TRS NVEIS

GOVERNAMENTAIS EM RELAO AOS BENS EDIFICADOS
Como parte da cidade, uma rea de entorno est submetida tanto s regras e diretrizes
municipais como legislao das esferas responsveis pela preservao do bem a que essa rea
de proteo se refira. Isso pode acarretar dificuldades, como aponta Rabello (2005, p.2), em
relao
enormidade de conflitos que surgem uma verdadeira esgrima de interesses

pblicos quando se considera a competncia dos rgos da administrao pblica
estadual e federal, que tambm podem ter a cidade como palco e objeto de sua
atuao.
[grifo nosso]
62
Para isso, foram analisadas as principais normas legais, em cada esfera do poder pblico,
que tratam diretamente do tema em estudo.
2.2.1) NORMAS FEDERAIS
Decreto- lei n25/37
O Decreto - lei n25, de 30 de novembro de 1937, se constitui no primeiro instrumento

legal a estabelecer o interesse pblico pela proteo do patrimnio cultural nacional. Entre os
artigos desse Decreto, destacam-se os que tratam dos temas em anlise - reas de entorno de
bens tombados e gesto compartilhada entre os diferentes nveis da administrao pblica e a
sociedade civil.
Observa-se que nesse Decreto, o primeiro a definir o que seria considerado Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional 72, h preocupao, no Artigo n18, com a rea do entorno
(definida como vizinhana), e com a visibilidade do bem.
Art. 18 - Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional, no se poder, na vizinhana da coisa tombada, fazer construo que lhe
impea ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anncios ou cartazes, sob pena de
ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de
cinquenta por cento do valor do mesmo objeto.
Alm disso, o Decreto aponta para a necessidade de acordos e cooperao envolvendo

no apenas estados (inclusive em relao uniformizao das atividades de proteo do
patrimnio por meio de legislao complementar), como tambm museus, instituies
religiosas e/ou cientficas:
Art. 23 - O Poder Executivo providenciar a realizao de acordos entre a Unio e

os Estados, para melhor coordenao e desenvolvimento das atividades relativas
proteo do patrimnio histrico e artstico nacional e para a uniformizao da
legislao estadual complementar sobre o mesmo assunto.
Art. 24 - A Unio manter, para a conservao e a exposio de obras histricas e

artsticas de sua propriedade, alm do Museu Histrico Nacional e do Museu Nacional
de Belas Artes, tantos outros museus nacionais quantos se tornarem necessrios,
devendo outrossim providenciar no sentido de favorecer a instituio de museus
72
O Decreto lei n 25/37 organiza a proteo do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional e, no seu Artigo 1,
define o que patrimnio histrico e artstico nacional, entendido como o conjunto dos bens mveis e imveis
existentes no pas e cuja conservao seja de interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da
histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico ou artstico..
63
estaduais e municipais, com finalidades similares.
Art. 25 - O Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional procurar

entendimentos com as autoridades eclesisticas, instituies cientficas,
histricas ou artsticas e pessoas naturais ou jurdicas, com o objetivo de obter a
cooperao das mesmas em benefcio do patrimnio histrico e artstico nacional.
[grifo nosso]
Passados mais de setenta anos, o Decreto - lei federal ainda o principal instrumento de
proteo do patrimnio, inclusive em relao delimitao das reas de entorno. Assim, mesmo
no tendo sido estabelecida formalmente a rea de proteo de um bem tombado por meio de
portaria (instrumento de regulamentao administrativa), o Artigo n 18 a norma geral que
garante a necessidade de aprovao por parte do IPHAN de construes na vizinhana de
qualquer bem tombado em mbito federal. Apesar dessa garantia, como j apontado
anteriormente, o exerccio prtico da preservao de bens tombados tem demonstrado quo
importante a delimitao da rea entendida como entorno e a explicitao das respectivas
diretrizes de interveno, pois isso facilita o entendimento de leigos e tcnicos quanto aos
limites estabelecidos para projetos e intervenes nessas reas.
Constituio Federal de 1988:
Na Constituio Federal, alm da questo da funo social da propriedade, j trabalhada

anteriormente, destacam-se os seguintes artigos relativos ao tema desta pesquisa, em relao
competncia legal de cada esfera:
Art. 23 - competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios: (...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de
outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;
Art. 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre: (...)
VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e
paisagstico;
Art. 30 - Compete aos Municpios: (...)

IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
[grifo nosso]
Nesses artigos, observa-se que os trs entes federativos possuem a competncia de

64
preservar o patrimnio (competncia comum Artigo n 23) e de estabelecer as normas

necessrias sua efetivao (competncia concorrente Artigos n 24 e 30), ou seja, so
responsveis pela preservao do patrimnio cultural, cada uma na sua esfera, ficando,
entretanto, os municpios obrigados a observar normas estaduais e federais que incidam sobre
as reas protegidas. Trata-se de determinao constitucional fundamental para o tema tratado
nesta pesquisa, uma vez que estabelece a responsabilidade no apenas de Unio, estados e
municpios com relao preservao do patrimnio cultural, mas tambm a necessidade de
um trabalho em conjunto.
Outros pontos relevantes para este trabalho so destacados nos Artigos n 215, que
estabelece o direito de todos os cidados cultura, e, no n 216, que apresenta uma nova
abrangncia para o que deve ser considerado como patrimnio cultural. Segundo os dois artigos,
o poder pblico est obrigado a integrar suas aes, contando com a colaborao da sociedade
nas aes de proteo e promoo desse novo universo patrimonial.
Art. 215 -. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e
acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso
das manifestaes culturais. (...)
I - defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; (Includo pela
Emenda Constitucional n 48, de 2005) (...)
Art. 216 - Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material

e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem: (...)
V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico,
arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.
1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e

proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros,
vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao.
[grifo nosso]
Nesses artigos, o foco vai alm da questo legal de diviso de responsabilidades,

prevendo-se a administrao e a gesto do patrimnio cultural brasileiro por meio de um Plano
Nacional de Cultura (proposto no Art. n 215, pargrafo 3), que tem por objetivos o
desenvolvimento cultural e a integrao das aes do poder pblico. Esse Plano deve
estabelecer no apenas pactos entre as trs esferas, mas prever o envolvimento direto da
sociedade civil (Artigo n 216), e de diferentes comisses, conselhos etc. Em emenda
constitucional aprovada posteriormente73, essa determinao melhor especificada, sendo
73
Includo pela Emenda Constitucional n 71, de 2012.
65
destacada a necessidade da transversalidade e da descentralizao das aes do poder pblico

(Artigo n 216-A, itens VII e XI). O mesmo artigo determina a criao de um Sistema Nacional
de Cultura, estabelecendo as condies indispensveis ao seu funcionamento, ou seja, a sua
estrutura bsica. (Artigo n 216-A). Alm disso, destaca a importncia (pargrafo 4) do
envolvimento de estados e municpios, por meio de uma estrutura organizada para isso74.
Art. 216-A - O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao,

de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gesto e
promoo conjunta de polticas pblicas de cultura, democrticas e permanentes,
pactuadas entre os entes da Federao e a sociedade, tendo por objetivo promover o
desenvolvimento humano, social e econmico com pleno exerccio dos direitos
culturais. (Includo pela Emenda Constitucional n 71, de 2012)
[grifo nosso]
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001)
O terceiro instrumento legal que interessa destacar o Estatuto da Cidade, de 10 de

julho de 2001, que traz uma profunda alterao nas regras sociais urbanas, especialmente
naquelas relativas aos direitos e obrigaes dos cidados relacionados com a cidade (...).
(RABELLO, 2005, p.1). ele que (...) instrumentaliza o municpio para garantir o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. (OLIVEIRA, 2001,
p.3). Segundo Isabel Cristina Eiras de Oliveira (2001, p. 14) as diretrizes gerais do Estatuto
buscam orientar a ao de todos os agentes responsveis pelo desenvolvimento

na esfera local. Indica que as cidades devem ser tratadas como um todo,
rompendo a viso parcelar e setorial do planejamento urbano at agora praticado.
Alm disso, evidencia que o planejamento deve ser entendido como processo
construdo a partir da participao permanente dos diferentes grupos sociais
para sustentar e se adequar s demandas locais e s aes pblicas
correspondentes.
[grifo nosso]
Entre os artigos dessa lei, destacam-se alguns considerados importantes para a reflexo
74
No Artigo 216-A Inciso 1, esto definidos os princpios do Sistema Nacional de Cultura que fundamenta-se na
poltica nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura. Entre eles
destacam-se: IV - cooperao entre os entes federados, os agentes pblicos e privados atuantes na rea cultural;
V - integrao e interao na execuo das polticas, programas, projetos e aes desenvolvidas; VI -
complementaridade nos papis dos agentes culturais; VII - transversalidade das polticas culturais; VIII -
autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil; IX - transparncia e compartilhamento das
informaes; X - democratizao dos processos decisrios com participao e controle social; XI -
descentralizao articulada e pactuada da gesto, dos recursos e das aes. No inciso 4 do mesmo Artigo, est
definido que Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro seus respectivos sistemas de cultura
em leis prprias. .
66
acerca do tema desenvolvido, iniciando pelas diretrizes das polticas pblicas, apontadas por
Oliveira (2001), cujo foco se d nas funes sociais da cidade e da propriedade em rea urbana,
com a preocupao da sustentabilidade (para as presentes e futuras geraes Art. 2, inc. I),
alm da previso do envolvimento direto de diferentes atores urbanos, como a comunidade nos
seus vrios segmentos, o governo e a inciativa privada, visando inclusive a preservao
patrimonial.
Art. 2 - A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
(...)
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
[grifo nosso]
No Estatuto no h referncia direta questo da distribuio de competncias, uma vez

que a determinao j foi estabelecida pela Constituio Federal. Entretanto, h um tpico que
refora tal determinao - o Artigo 4, que apresenta instrumentos75 a serem utilizados para
cumprir essa lei. Nele fica determinado que ao municpio compete a implementao e
avaliao permanentes de sua poltica urbana, estabelecida no Plano Diretor, visando garantir,
a todos, o direito cidade e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo
de urbanizao (Oliveira (2001, p.4).
Cabe, portanto, ao municpio, atravs de instrumento especfico no mbito municipal, o
planejamento urbano, definir os bens ou as reas e zonas que devem ser preservadas. Alm
disso, o Artigo 4 prev o tombamento como um dos instrumentos a serem utilizados pelo
municpio. Entretanto, embora esse instrumento seja indicado como um dos possveis a ser
adotado no planejamento urbano, Rabello (2005) lembra que no apenas a instncia municipal
75
O Artigo 4 apresenta alguns instrumentos e entre esses, os que merecem destaque nesse estudo so: I planos
nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II
planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento
municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; f)
gesto oramentria participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento
econmico e social; V institutos jurdicos e polticos: d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
67
pode usar esse instituto jurdico, uma vez que na Constituio Federal, no Artigo n 216, est
explicito seu uso, tambm, pelos estados e pela Unio Federal.
Quanto gesto da cidade, o Artigo n 43 do Estatuto prev diferentes formas de

participao, individual e coletiva, da populao. Em relao participao da populao, j
estabelecida na Constituio Federal, verifica-se que, alm da funo consultiva, possui uma
papel como propositora de projetos de lei municipais.
Art. 43 - Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
[grifo nosso]
Observa-se que, em diferentes artigos do Estatuto da Cidade, embora sem referncia

explcita, h a indicao da necessidade de um trabalho conjunto entre os trs entes federados
e a sociedade civil, como no Artigo n 43, acima apresentado.
Sobre isso, destaca Oliveira (2001) a importncia, tambm, de legislaes

complementares:
O Estatuto indica, ainda, a convenincia de se evitar conflitos entre as esferas de

governo na rea urbanstica e, ao mesmo tempo, aponta a necessria ao de
Estados e Municpios na edio de suas legislaes urbansticas,
complementando e implementando as disposies gerais produzidas pela Unio,
dando assim plena concretude ao desenvolvimento urbano.
[grifo nosso]
Para isso, importante que o rgo que tombou o patrimnio especifique as diretrizes
mnimas a serem cumpridas.
O que significa, portanto, a diretriz no Estatuto da Cidade, submetendo o

planejamento proteo e preservao do patrimnio cultural? Significa, ao meu ver,
a obrigao do rgo federal estabelecer, com clareza, suas diretrizes mnimas
para a proteo de cada stio tombado e seu entorno, e, por outro lado, do
Municpio observar, na gesto do planejamento, estas regras estabelecidas.
Portanto, urge um esforo para estabelecer estas diretrizes que podero, e at
devero ser formuladas com rapidez, com transparncia, e quando possvel, com
participao social. Sem elas, os municpios no estaro informados,
suficientemente, de suas obrigaes para com o zelo pelo patrimnio cultural;
sem elas, o dispositivo contido no art.2, inc. XII apenas retrica, uma regra
oca, j que despida de um contedo material que lhe d eficcia.
68
(RABELLO, 2005, p.7)

[grifo nosso]
Conclui-se, assim, que o municpio deve zelar pelo patrimnio cultural e natural
estabelecendo no plano diretor as reas ou setores sob regime especial de preservao
considerados os valores atribudos localmente, mas sem desrespeitar as definies estabelecidas
nos outros dois mbitos, estadual e federal. A gesto eficaz da cidade depender da integrao
entre os trs entes, contudo, isto somente ser possvel se os organismos de patrimnio
estabelecerem, com clareza, as diretrizes mnimas para a proteo de cada bem tombado e de
seus entornos.
A questo dos entornos nas normas de gesto de bens e stios tombados:

Normativas 299 / 2004 e 420/ 2010
As discusses relacionadas aos stios histricos e seus entornos resultaram nas primeiras
regulamentaes na dcada de 195076, conforme j apresentado anteriormente. Entretanto,
somente no final da dcada de 70 ocorreu a intensificao das discusses sobre como proteger
os entornos de bens tombados situados em reas urbanas em transformao, o que levou, no
incio da dcada seguinte, ao estabelecimento de poltica especfica para tratamento da questo
no rgo federal de preservao e adoo do instrumento administrativo conhecido como
portaria de entornos. Desde ento, as portarias tm sido empregadas como instrumentos de
regulamentao do artigo 18 do Decreto - lei n25 e forma de tornar pblicos e mais
transparentes os critrios adotados pela Instituio.
Dentre as portarias que abordam a questo de entornos, optou-se por estudar as de

nmeros 299, de 2004, e 420, de 2010, por serem genricas, estabelecendo orientaes e
procedimentos a serem adotados em todo o territrio nacional. De fato, essas portarias
buscavam definir e tornar pblicas as polticas que a instituio federal passava a adotar, cada
uma no seu tempo, para o enfrentamento das questes envolvidas na gesto de reas urbanas
tombadas, considerada a complexa rede de agentes envolvidos.
76
Sobre o assunto vide in MOTTA, L. Entorno de Bens Tombados. Rio de Janeiro: IPHAN/DAF/Copedoc. 2010.
69
Normativa 299 / 2004
A Portaria n 299, de 6 de Julho de 2004, criou o Plano de Preservao de Stio Histrico

Urbano - o PPSH, estabelecendo um Termo Geral de Referncia para orientar a formulao, a
implantao, o acompanhamento e a avaliao desse plano. A proposta dessa Portaria pode ser
considerada como uma forma de regulamentao complementar ao Decreto - lei n25, com
enfoque na proteo de reas urbanas. Entre seus tpicos, aqueles que interessam discutir neste
trabalho so os focados nas questes de reas de entorno e de gesto urbana. Esses itens so
apresentados no incio da Portaria:
Considerando que desde a criao do IPHAN a preservao de stios histricos

urbanos no Brasil se constitui em desafio a ser enfrentado;
Considerando que ao longo de sua trajetria institucional o IPHAN vem buscando
formas de atuao que possibilitem a preservao desses stios;
Considerando que a preservao dos stios histricos urbanos deve ser apoiada no
planejamento e gesto urbanas;
Considerando que nesse sentido necessrio contribuir efetivamente para a
preservao dos stios urbanos do pas e corroborar para a consolidao de uma
cultura urbanstica de patrimnio;
Considerando a competncia comum de proteger os bens de valor histrico, artstico
e cultural, os monumentos, as paisagens notveis e de impedir a destruio e
descaracterizao desses bens, conforme prevista na Constituio Federal;
Considerando a necessidade de fomentar a construo de uma gesto
compartilhada dos stios histricos urbanos tombados, (...)
[grifo nosso]
Observa-se como motivaes e expectativas da Portaria a afirmao da complexidade

dos temas da preservao de stios histricos e de sua gesto, assim como da relao direta
entre eles e da indicao de uma contribuio efetiva entre as diferentes esferas.
Entre os artigos apresentados, destacam-se os seguintes pontos por fazerem referncia

direta ou indireta, a esse estudo.
Art. 4 - O PPSH proposto com a finalidade de:

d) melhorar e intensificar a articulao entre as diversas esferas poltico-
administrativas com competncia sobre essas reas, visando a maior eficcia na
gesto do patrimnio cultural urbano;
Art. 5 - O PPSH tem por objetivo:

f) promover o compartilhamento de responsabilidades entre os diversos agentes
pblicos envolvidos e a sua aplicao comum.
[grifo nosso]
Essa articulao e compartilhamento de responsabilidades foram previstos por meio da

criao de grupo de trabalho composto pelos diferentes agentes pblicos e privados envolvidos
70
no processo, verificando-se a preocupao do IPHAN em no tomar para si todas as

responsabilidades com a gesto dessas reas:
Art. 9 - Para funcionar como mecanismo de gesto estruturador do desenvolvimento

do PPSH, ser constituda Comisso Gestora Local CGL, sempre que no existir
mecanismo de gesto equivalente, observada a forma constante do Anexo III a esta
Portaria, de natureza interinstitucional, consultiva, deliberativa e executiva, sem
personalidade jurdica prpria, a ser composta por representantes do Municpio,
que a preside; do Governo Estadual; do IPHAN; da sociedade civil organizada e
demais entidades envolvidas no processo.
Pargrafo nico Em casos excepcionas e desde que em comum acordo com as

partes envolvidas, poder o Iphan presidir e coordenar os trabalhos da Comisso
Gestora Local.
[grifo nosso]
Pode-se considerar que essa proposta de compartilhamento de responsabilidades e busca

pela definio de uma poltica de ao em que a instituio federal no atua isoladamente, mas
participa de um comit gestor do stio histrico, guardadas as diferenas dos contextos, pode
ser comparada com o previsto no Decreto - lei n25/37, ao estabelecer, nos Artigos n 23 e 24,
o trabalho em cooperao com outros agentes pblicos e privados, e ao estabelecido nos
Artigos n 24 e 30 da Constituio Federal.
Especificamente com relao s reas de entorno de bem ou conjunto de bens

protegidos, independentemente do mbito da proteo, a Portaria destacava a importncia de
ser preservada a relao entre ele e o ambiente que o constitui, como meio de melhor garantir
a sua preservao, conforme Artigos n 7 e 8, indicando-se que o trabalho com esse fim
deveria ser articulado entre os agentes que j atuassem nas reas envolvidas, ou que pudessem
vir a atuar em conjuntamente:
Art. 7 - O PPSH possui os seguintes princpios norteadores:

reconhecimento do valor patrimonial do stio em sua expresso objetiva, relacionada
ao ambiente urbano que o constitui;
Art. 8 - Para os trabalhos necessrios ao PPSH tem-se como referncia bsica a rea
tombada em nvel federal e seu entorno imediato, podendo tambm ser
considerado, quando for o caso, o conjunto de reas protegidas ou tombadas
pelas trs esferas administrativas.
[grifo nosso]
Como proposta para estudo e desenvolvimento do Plano de Preservao, estavam

indicados alguns instrumentos que visavam facilitar esse trabalho, como os inventrios,
classificados como instrumentos de conhecimento e de pesquisa, conforme o Art. 11. A partir
dos dados obtidos nesses inventrios, pressupunha-se que seria possvel melhor compreender
71
a dinmica urbana nas cidades estudadas o que resultaria em regulamentos e normas que
garantiriam a preservao dentro de uma perspectiva histrica e urbanstica. (Artigos n 12 e
16) .
Observa-se, contudo, que apesar de ampla e bem estruturada, no se tem conhecimento

de que a Portaria n 299 tenha sido aplicada. Os motivos podem ter sido diversos, mas, com
base nas ideias apresentadas anteriomente de Saravia (2006), poderiam ser apontados a
conhecida debilidade dos setores pblicos no Brasil para desenvolver polticas com maior
complexidade, a deficincia de tcnicos e de infraestrutura de trabalho e a frequente
descontinuidade de aes quando da mudana poltica nos rgos pblicos como fatores que
podem ter contribudo para a no implantao dessa Portaria.
Portaria 420/ 2010
A Portaria n 420, de 22 de Dezembro de 2010, atualmente em vigor, dispe sobre os

procedimentos a serem observados para a concesso de autorizao para a realizao de
intervenes em bens edificados tombados e nas respectivas reas de entorno, destacando a
atribuio do IPHAN para autorizar as intervenes nesses bens e o dever do Poder Pblico
zelar pela integridade tanto desses bens como por sua visibilidade e ambincia.
Observa-se, entretanto, que, embora a Portaria n 420 faa referncia as edificaes

tombadas e as reas de entorno, as determinaes relativas as segundas so poucas e
insuficientes. O termo, embora seja utilizado em diferentes artigos (Arts. 1, 3, 4, 10, 34),
aparece sempre de forma superficial, sem nada acrescentar s definies contidas no artigo 18
do Decreto - lei n25/37:
Art. 1 - Estabelecer as disposies gerais que regulam a aprovao de propostas e

projetos de interveno nos bens integrantes do patrimnio cultural tombado pelo
Iphan, includos os espaos pblicos urbanos, e nas respectivas reas de entorno.
Art. 3 - Para os fins e efeitos desta Portaria so adotadas as seguintes definies:

I Interveno: toda alterao do aspecto fsico, das condies de
visibilidade, ou da ambincia de bem edificado tombado ou da sua rea de
entorno, tais como servios de manuteno e conservao, reforma, demolio,
construo, restaurao, recuperao, ampliao, instalao, montagem e
desmontagem, adaptao, escavao, arruamento, parcelamento e colocao de
publicidade;
Art. 4 - A realizao de interveno em bem tombado, individualmente ou em

conjunto, ou na rea de entorno do bem, devero ser precedidas de autorizao do
Iphan.
72
Art. 10 - Mediante solicitao, o Iphan informar os critrios a serem observados

para a realizao de interveno em bem tombado ou na sua rea de entorno.
[grifo nosso]
Embora uma rea de entorno s exista como consequncia de um bem tombado, essa
Portaria sugere um entendimento de que possvel tratar o bem tombado e sua rea de entorno
da mesma maneira, o que um equvoco, visto que cada um deles est submetido a um
diferente grau de proteo conforme o Decreto - lei n25/37. Observa-se, contudo, que, embora
no seja o foco da Portaria, a preocupao de que exista cooperao entre o IPHAN e outras
instituies que tm a responsabilidade de licenciamento de projetos, foi reproduzida no texto:
Art. 23 - A proposta de interveno ou projeto sero aprovados quando estiverem

em conformidade com as normas que regem o tombamento.
(...)
4o Quando houver cooperao do Iphan com instituies pblicas
licenciadoras de obras, sejam elas municipais, estaduais ou federais, devem ser
encaminhadas tantas vias do projeto aprovado quantas forem necessrias para o
licenciamento em cada uma dessas instituies.
[grifo nosso]
Essa Portaria revogou a Portaria n 10 de 10 de setembro de 1986, que definia

procedimentos a serem observados nos processos de aprovao de projetos quando executados
em bens tombados pelo IPHAN ou nas reas de seus respectivos entornos, porm, no trouxe
nenhum avano conceitual sobre o assunto, isto , no gerou instrumento de ao, poltico-
conceitual, diverso do adotado mais de 25 anos antes.
Ao contrrio da atualizao um conjunto de regras burocrtico-operacionais para

facilitar a apresentao de projetos de interveno em bens e reas tombadas e em seus
entornos, como adotado na Portaria n 10, a Portaria n 299, de 6 de Julho de 2004, indica um
projeto institucional que visava o estabelecimento de uma poltica de ao que integrasse os
trs mbitos da administrao pblica e a sociedade civil, em favor da preservao de stios
histricos, o que, talvez pudesse ter alterado o quadro de desarticulao entre os agentes
envolvidos nas reas protegidas em mbito federal.
73
2.2.2) NORMAS ESTADUAIS DO RIO GRANDE DO SUL
Na legislao gacha possvel observar a preocupao com o patrimnio cultural no

Estado com a sua relevncia e com a necessidade de se achar um equilbrio entre sua
preservao e sua insero dentro do contexto maior que a cidade. Como na legislao federal,
h previso de acordos de cooperao entre as 3 esferas da administrao pblica. Na legislao
existente, destacam-se:
Lei n 7.231, de 18 de dezembro de 1978 Dispe sobre o patrimnio

cultural do Estado do Rio Grande do Sul.
A lei estadual que dispe sobre o Patrimnio Cultural do Estado do Rio Grande do Sul
data de 18 de Dezembro de 1978, como um provvel reflexo das duas reunies entre o MEC e
governadores no incio da dcada77. Nela, seguindo os moldes do Decreto lei n 25/37, foi
definido o patrimnio cultural estadual de uma forma ampla, sem outras especificaes ou
complementaes. Embora sem avanos significativos, observa-se que essa lei faz referncia
geral a um patrimnio cultural (Artigo 1), no apenas histrico e artstico, como no mesmo
artigo do Decreto-Lei n 25/37. Considerado o ano de estabelecimento dessa lei, o uso da
expresso patrimnio cultural pode j ser um reflexo do seu uso tanto em mbito nacional
como internacional, como nas Cartas Internacionais de 1972 (Recomendao de Paris) e de
1977 (Carta de Macchu Picchu). Entretanto, excetuando o uso dessa expresso e do acrscimo
dos valores paleontolgico e ecolgico no h indcio prtico de mudana de entendimento
ou de ampliao do conceito:
Art. 1 - Os bens existentes no territrio estadual ou a ele trazidos, cuja preservao

seja de interesse pblico, quer em razo de seu valor artstico, paisagstico,
bibliogrfico, documental, arqueolgico, paleontolgico, etnogrfico, ou ecolgico,
quer por sua vinculao a fatos histricos memorveis, constituem, em seu conjunto,
patrimnio cultural do Estado, e sero objeto de seu especial interesse e cuidadosa
proteo.
Art. 2 - Aplicam-se, no que couber, aos bens integrantes do patrimnio cultural do

Estado, as disposies do Decreto-Lei Federal n 25, de 30 de novembro de 1937.
[grifo nosso]
77
Compromisso de Braslia e de Salvador, de 1970 e 1971, j citados.
74
Como na lei federal, foi prevista a celebrao de convnios entre as esferas da

administrao pblica para ao conjunta e a colaborao da sociedade religiosa para a
preservao do Patrimnio78.
Art. 3 O Poder Executivo:

instituir os rgos necessrios execuo dos servios de que trata a presente Lei,
estabelecendo-lhes a estrutura e atribuies e disciplinando-lhes o funcionamento (
Constituio do Estado, artigo 66, VII);
promover a celebrao de Convnios com a Unio e os Municpios objetivando
ao comum relativamente matria versada na presente Lei ( Constituio da
Repblica, artigo 13, 3; Constituio do Estado, artigo 66, XII; artigo 149);
tornar efetiva a colaborao com as sociedades religiosas no sentido da
preservao, restaurao e valorizao do acervo cultural a elas petencente ou sob
seus cuidados colocado (Constituio da Repblica, artigo 9, II).
[grifo nosso]
A lei de tombamento estadual objetiva e direta: remetendo-se diretamente ao Decreto

- lei n25/37 provavelmente respondendo demanda ps - compromissos dos governadores que
levou vrios estados a legislarem sobre o assunto no perodo, entretanto no traz avanos ou
contribuies para o campo da preservao do patrimnio cultural.
Decreto n 31.049, de 12 de janeiro de 1983 Organiza sob a forma de sistema

as atividades de preservao do patrimnio cultural no Estado do Rio Grande
do Sul.
O Decreto n 31.049 talvez possa ser entendido como reflexo dos seminrios e encontros
sobre o assunto que haviam acontecido na dcada anterior, como o Encontro Nacional de
Cultura, em 1976, que indicou a implementao de aes culturais de maneira mais abrangente,
e no somente na esfera federal. O Decreto prev a criao de um Sistema Estadual de
Preservao do Patrimnio Cultural, visando ao desenvolvimento de aes de preservao e ao
fortalecimento da cooperao entre as esferas pblicas e privadas. Alm disso, o Sistema
Estadual ficaria tambm responsvel pela realizao de inventrios para atualizar o acervo
cultural do estado gacho (Art.2).
Observa-se um avano nesse Decreto quando, na constituio desse Sistema, foi

prevista a participao dos diferentes rgos relacionados preservao cultural, pblicos ou
privados, assim como ficou estabelecida a responsabilidade dos mesmos no auxlio aos
municpios, para a realizao de aes em defesa do patrimnio cultural. (Art. 4 e 5).
78
Nessa poca, o Brasil ainda encontrava-se sob o Regime Militar, no havendo, portanto, o envolvimento direto
e explcito da sociedade, associaes, instituies etc.
75
Art. 4 - Integram o Sistema Estadual de Preservao do Patrimnio Cultural

todos os rgos da Administrao Estadual incumbidos da realizao de atividades
pertinentes preservao do patrimnio cultural e natural do Estado, assim como os
rgos com idnticos objetivos, de outras esferas pblicas e da rea privada
nacional e internacional, que, na qualidade de rgos de Intercmbio, venham a
cooperar com o Sistema em uma ou mais de suas atribuies.
Art. 5 - Os rgos integrados ao Sistema Estadual de Preservao do Patrimnio

Cultural, sob a orientao da Central do Sistema, providenciaro no sentido de que
sejam atingidos os seguintes objetivos, dentre outros que a dinmica da atividade
indicar: (...)
VIII - assistncia efetiva aos Municpios, nas aes por estes desenvolvidas
em defesa do patrimnio cultural do Estado e na divulgao dos seus valores;
[grifo nosso]
O interesse de desenvolvimento de acordos e a importncia da interao entre as

diferentes esferas e instituies e rgos tambm so apontados (Artigos 7, 8 e 12), visando
cooperao entre os diferentes organismos que tratam do tema e a complementao das aes
para a preservao cultural.
Art. 7 - Compete Central do Sistema: (...)

e) homologar instrumentos obrigacionais celebrados entre rgos da
administrao estadual e organismos internacionais, federais ou estaduais, tendo
como objetivo a preservao do patrimnio cultural; (...)
g) formular medidas de integrao dos municpios e de seus rgos
culturais, ao sistema e s aes de preservao do patrimnio cultural do Estado;
(...)
h) propor a entidades pblicas e privadas interessadas no patrimnio
cultural, aperfeioamento e ampliao de atividades, indicando-lhes fontes de
recursos humanos e financeiros, metodologias de trabalho e outros apoios oportunos;
Art. 8 - Respeitadas as atribuies dos diferentes rgos que integram o Sistema,

Diviso de Patrimnio Histrico e Cultural do Departamento de Cultura da
Secretaria de Cultura, Desporto e Turismo, compete: (...)
g) - articular-se com entidades pblicas e particulares que tenham objetivos
idnticos ou assemelhados aos do Sistema, em especial com o Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, criado pelo Decreto Federal no 84.198, de 13
de novembro de 1979.
Art. 12 - Atravs de acordos e outras formas protocolares, de acordo com o

previsto na legislao, rgos de outras esferas pblicas, da rea privada, de mbito
municipal, estadual, federal e internacional, com programas voltados preservao
de bens do patrimnio pblico cultural e natural, podero aliar-se, como rgos de
Intercmbio, aos objetivos e aes do Sistema, competindo sua Central definir a
extenso dos respectivos vnculos e reciprocidades.
[grifo nosso]
Lei n 10.116, de 23 de maro de 1994 Institui a Lei do Desenvolvimento

Urbano, que dispe sobre os critrios e requisitos mnimos para a definio e
delimitao de reas urbanas e de expanso urbana, sobre as diretrizes e
normas gerais de parcelamento do solo para fins urbanos, sobre a elaborao
de planos e de diretrizes gerais de ocupao do territrio pelos municpios e
d outras providncias
76
Nessa lei sobre o desenvolvimento urbano, h referncias questo patrimonial (Arts.

2, 4, 27, 43) e cooperao entre as diferentes esferas (Art. 2), embora no seja explicitada
a maneira como deve ocorrer essa interao. Outro ponto importante que o foco dessa
legislao no a preservao do patrimnio cultural, e sim, a melhoria da qualidade de vida
nas cidades e ncleos urbanos em geral (Art. 1).
Entretanto, destaca-se que a proteo e a preservao do patrimnio cultural so

indicadas como diretrizes determinantes da promoo do desenvolvimento urbano, inclusive
com a adoo de urbanizao restrita nas reas de interesse para a preservao (Art. 43):
Art. 2 - Na promoo do desenvolvimento urbano sero observadas, pelo Estado

e municpios, as seguintes diretrizes: (...)
II- integrar a poltica de desenvolvimento urbano poltica de desenvolvimento
estadual e regional e inserir seus objetivos e diretrizes nos planos estadual e regional
de desenvolvimento econmico e social; (...)
IV - integrao das aes de rgos e entidades federais, estaduais e municipais;
V - programas e projetos de interesse comum a mais de um municpio; (...)
IX - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente e do patrimnio natural e
cultural;
Art. 4 - Na promoo do desenvolvimento urbano, o Estado dever:

IV - instituir reas de interesse especial, notadamente para fins de integrao
regional, proteo ambiental, turismo, proteo e preservao do patrimnio natural e
cultural;
Art. 43 - So reas de urbanizao restrita aquelas em que se revele conveniente

conter os nveis de ocupao, notadamente em funo de:
II - necessidade de preservao do patrimnio cultural em geral;
[grifo nosso]
Outra questo abordada nessa lei a atribuio ao Poder Estadual de competncia para
a aprovao de projetos e para o disciplinamento, em ato prprio, do parcelamento do solo em
reas de interesse para o patrimnio cultural estadual
Art. 27 -
4o - O Estado disciplinar, por ato prprio, o parcelamento do solo
urbano, nas situaes previstas neste artigo, considerando substancialmente:
IV - a proteo do patrimnio histrico, artstico, arquitetnico, arqueolgico,
antropolgico, paleontolgico e cientfico, dos monumentos naturais, paisagens e
locais notveis por sua singularidade ou interesse turstico;
[grifo nosso]
Nessa Lei, embora o patrimnio cultural seja referido como condicionante de

desenvolvimento, do planejamento urbano e da melhoria da qualidade de vida no RS, a
realizao de acordos e o envolvimento das instituies de preservao nas diferentes esferas
so apontadas de forma genrica.
77
2.2.3) NORMAS MUNICIPAIS79
No caso da legislao municipal, optou-se por analisar apenas as normas referentes s

cidades em estudo - Piratini e Novo Hamburgo. Segundo Oliveira (2001),
O poder pblico municipal, por ser a esfera de governo mais prxima do cidado
e, portanto, da vida de todos seja na cidade, seja na rea rural o que tem
melhor capacidade para constatar e solucionar os problemas do dia a dia. Essa
proximidade permite, ainda, maior articulao entre os vrios segmentos que
compem a sociedade local (...). Como cabe ao municpio a promoo do
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo, fica evidente a competncia municipal para
adotar as medidas que favoream o seu desenvolvimento territorial, com
sustentabilidade cultural, social, poltica, econmica, ambiental e institucional.
[grifo nosso]
O municpio, como esfera mais prxima do morador, deve estar bem preparado para
auxiliar e orientar as demandas de seus cidados, sendo necessrio, entretanto, o respeito s
normas estabelecidas nas outras esferas. No h necessidade de o municpio incorporar as
diretrizes estabelecidas pelo rgo federal ou estadual, mas deve cumpri-las, a menos que as
normas municipais sejam mais restritivas que as das outras esferas, como lembra Rabello (2005,
p.5):
O municpio pode at ter outras regras para o mesmo local, mas estas tero sua eficcia
suspensa, na medida em que forem incompatveis com a aplicao simultnea das
diretrizes federais. (...) se a norma municipal for mais restritiva do que a federal (ou
estadual), aquela ser a aplicvel.
Os casos escolhidos para estudo so aqueles em que h coincidncia ou conjugao de

reas tombadas ou de entornos por diferentes esferas do poder pblico e que, atualmente, so
objeto de estudo e/ou de reviso. Ocorre, nessas reas, a sobreposio de regras e diretrizes do
rgo que tombou ou delimitou o entorno (no caso desse estudo o IPHAN), do Estado
(representado pelo IPHAE) e do respectivo municpio atravs do plano diretor e de outras
normas do planejamento urbano. Isso gera, obrigatoriamente, a necessidade de articulao entre
as esferas envolvidas, como ressalta Rabello (2005, p.5).
79
A escolha da legislao analisada foi baseada nas informaes e no material disponibilizado pelas prefeituras ao
longo desse estudo.
78
Quando porm o rgo de proteo do patrimnio federal, ou estadual, tomba

um stio urbano em funo do seu interesse cultural, este ato administrativo estar
criando, diretamente, uma significativa rea de articulao de interesses com o
Municpio. Em funo deste ato de proteo, o Municpio ter que recepcionar, ou
absorver, necessariamente, na sua atividade de gesto urbanstica, aquela imposio,
mesmo que no a explicite, diretamente, no corpo de suas leis.
[grifo nosso]
Diante disso, a autora (RABELLO, 2005, p.4) apresenta o seguinte questionamento:
Sendo o planejamento urbano responsabilidade bsica dos Municpios, e tendo a

proteo e preservao do patrimnio cultural como uma de suas diretrizes, como
compatibilizar as responsabilidades de preservao do patrimnio cultural
urbano da Unio e dos Estados com os diversos interesses pblicos de
planejamento municipal? E ainda: de que modo o Municpio cumprir a diretriz
de proteo e preservao do patrimnio cultural, no mbito do planejamento
urbano da cidade?
[grifo nosso]
So as duas questes que orientam a pesquisa a partir deste ponto.
Legislao Municipal: Piratini
A cidade de Piratini foi uma das primeiras cidades brasileiras a definir seu centro
histrico e a regular sua ocupao, por meio da Lei n13/5280, a partir de estudos realizados
pelo Professor Riopardense de Macedo (RODRIGUES, 2010, p. 24-25). Ao longo dos anos
seguintes, outras leis estaduais e municipais, referentes aos temas do patrimnio histrico em
Piratini e sua preservao, foram criadas81 e as que so destacadas neste trabalho com os temas
reas de entorno e gesto de reas ou de bens tombados so as seguintes:
Lei 767 / 84: Institui normas de proteo ao centro histrico de Piratini,

runas e elementos isolados cujas expresses histricas, arquitetnicas,
urbansticas e paisagsticas, sejam significantes para o patrimnio
80
Essa legislao no foi localizada e/ou disponibilizada pela Prefeitura de Piratini para estudo.
81
As legislaes existentes e que tratam sobre o assunto so as seguintes: Lei 76/1955 (Dispe sobre alteraes
nas fachadas das casas existentes na zona tombada); Lei 10/1956 (Altera a Lei Municipal n76 e toma outras
providncias) ; Lei 72/1957 (Dispe sobre reformas ou reconstrues na zona tombada); Lei n767 / 84 (Institui
normas de proteo ao Centro Histrico de Piratini, runas e elementos isolados cujas expresses histricas,
arquitetnicas, urbansticas e paisagsticas, sejam significantes para o patrimnio cultural da cidade, disciplina
o uso e ocupao do solo, autoriza o poder pblico a realizar convnios e criar incentivos e d outras
providncias); e o Plano Diretor 1986.
79
cultural da cidade, disciplina o uso e ocupao do solo, autoriza o poder

pblico a realizar convnios e criar incentivos e d outras providncias.
Lei especfica para a rea do centro histrico embasa, atualmente, todas as decises
municipais sobre o regime urbanstico na rea e, hoje, objeto de estudo e reviso, de maneira
a ir ao encontro das portarias que esto sendo propostas em conjunto pelo IPHAN e pelo
IPHAE.
Nela, est definido o que entendido como centro histrico, runas e elementos isolados
e, com a finalidade de preservao desses bens, institui normas de ocupao e autoriza a
prefeitura municipal a firmar convnios para a recuperao e preservao da rea (Arts. 1 e
2).
Art.1 - Esta lei institui normas de preservao e proteo ao Centro Histrico,

Runas e Elementos Isolados, avaliada a respectiva expresso histrica, artstica,
arquitetnica, urbanstica e paisagstica para o patrimnio artstico e cultural da
cidade, disciplina o uso e ocupao do solo, as obras e posturas neste Centro com
a finalidade de preservao desses bens, estabelece benefcios fiscais de estmulo
e autoriza a assinatura de convnios com o Poder Executivo para viabilizar a
recuperao do Centro Histrico, Runas e Elementos Isolados.
Pargrafo nico Esta lei disciplina o Centro Histrico do Municpio previsto
na Lei n 13/52 com a denominao de Zona Tombada (...)
Art.2 - As normas estatudas na presente Lei tem por finalidade:

I Assegurar a proteo e disciplinar a preservao do acervo dos bens histricos,
artsticos, arquitetnicos, urbansticos e paisagsticos na cidade de Piratini
II Disciplinar o uso e a ocupao do solo, ordenando as normas e os critrios gerais
de ocupao e os usos e ndices do regime urbanstico
III Estabelecer restries e penalidades matria
IV Realizar e manter convnios com rgos federais, estaduais ou outros e criar
incentivos fiscais para estimular a atividade preservadora.
[grifo nosso]
Essa interao das esferas pblicas apontada, tambm, como condio para que a
legislao municipal, combinada com a estadual e a federal (com enfoque especial no Decreto
- lei n25/37) sirvam de base para a proteo do patrimnio.
Art.3 - A Administrao Pblica do Municpio de Piratini aplicar no Centro

Histrico e nos Elementos Isolados arrolados no Art.4 a presente Lei combinada
com a Legislao Federal e Estadual matria principalmente o Decreto Lei n
25, de 30 de novembro de 1937, que dispe sobre a proteo do Patrimnio Histrico
e Artstico nacional.
[grifo nosso]
Em relao s reas de entorno, no h definio e nem indicao da necessidade de

estudos por parte da administrao municipal sobre o assunto, ficando determinado, nessa lei,
80
que para a proteo de um bem (os conceito de ambincia ou de visibilidade no so

referidos) deve ser respeitado um afastamento mnimo das novas construes:
Art.5 -
nico Aplicam-se as disposies previstas nesta Lei para a proteo num raio de
35 metros do centro geomtrico da construo referente dos elementos isolados,
incluindo novas ruas.
[grifo nosso]
O Decreto lei n 25/37, no seu Artigo 18, sobre autorizao em reas de vizinhana
serve de embasamento em outro tpico - sobre a necessidade de aprovao pelo rgo
municipal de preservao dos projetos de interveno nessa rea do Centro Histrico.
Art.6 - Os projetos de reforma de prdios, tombados ou no, ou de edificaes

novas e de parcelamento do solo e demolies, localizados na rea de Centro
Histrico, devero ser aprovados pelo rgo competente da Prefeitura
Municipal, atendendo as especificaes da presente Lei, a partir da data de sua
aprovao.
[grifo nosso]
Alm dos artigos destacados, h outros relativos ao usos - permitidos ou proibidos - no

Centro Histrico (Arts. 8 e 9), ocupao do solo, intensidade dessa ocupao (Arts. n 10
e 11) e ao parcelamento do solo (Arts. n 13, 14, 15, 16, 17 e 18). Outros artigos, no Captulo
V, intitulado Benefcios Fiscais, so especficos sobre a concesso de benefcios fiscais a
proprietrios de bens de valor histrico ou arquitetnicos, atravs da iseno de impostos. Como
no Decreto - lei n 25/37, so tambm especificadas punies ao proprietrio do imvel no
Centro Histrico caso no cumpra as normas estabelecidas (Art. n 21).
Observa-se que essa lei demonstra o interesse municipal em regulamentar a preservao

da rea que reconheceu como de significativo valor cultural. Entretanto, passados quase 20
anos, ela no acompanha mais o dinamismo de Piratini. A ausncia de previso para a sua
reviso, somada falta de iniciativa poltica para promov-la, um problema que, como
apontado por Saravia (2006) e Souza (2006), dificulta a compreenso sobre a sua eficcia e a
avaliao sobre a necessidade de sua reviso para melhorar a gesto do stio protegido.
81
Plano Diretor de Piratini (1986)
Segundo a Apresentao82 do Plano Diretor, de 1986, para atingir xito em um trabalho

de tanta abrangncia, envergadura e responsabilidade foi estabelecida uma metodologia entre o
pessoal tcnico envolvido, a nvel municipal e estadual (...). Alm disso, destacada a
participao da populao, que teve oportunidade de operar e oferecer subsdios atravs de
debate pblico articulado pela municipalidade.. Nota-se com isso, a inteno de aproximar a
esfera municipal de outras esferas e da sociedade para a discusso sobre os destinos da cidade.
No Apndice dessa Apresentao, esto estabelecidos os regimes urbansticos de cada

rea, sendo que o regime urbanstico da rea chamada Zona Histrica est definido em
legislao especfica, a Lei 767/84, citada e analisada anteriormente.
Lei n 1282 / 2011: Dispe sobre a criao do conselho municipal de

preservao do Patrimnio Histrico do municpio de Piratini e d
outras providncias.
Criado em 2011, o Conselho de Preservao do Patrimnio visa preservao do

patrimnio histrico83 na cidade de Piratini e tem por objetivo orientar, promover e gerir essa
preservao conforme o Art. 1. Essa lei prev a organizao e o funcionamento do conselho,
sua composio, com representantes de diferentes rgos, entidades, cooperativas, associaes
ou organizaes da sociedade e de setores do poder pblico municipal (Art. 4), alm de sua
estrutura administrativa (Art. 6) e frequncia das reunies (Art.7). Nela esto, tambm,
delimitadas as competncias do Conselho (Art. 8) responsvel pela elaborao de planos e
medidas que visem preservao do patrimnio local e sua relao com o turismo. Tambm
cabe ao Conselho a promoo de acordos entre diferentes esferas e a fiscalizao e o embargo
de obras na rea protegida ou fora dela. Dessa forma, esse Conselho, como rgo da prefeitura,
o responsvel pela gesto do patrimnio histrico da cidade.
Embora se trate da lei municipal mais recente sobre o assunto e que ela traga avanos
importantes, como a preocupao com a gesto do conjunto tombado, essa lei no incorporou
os avanos conquistados aps a constituio de 1988, na legislao de patrimnio. Constata-se,
ainda, que no havendo uma apropriao maior do conjunto tombado por parte da populao,
82
PIRATINI (RS). Prefeitura Municipal. Apresentao in Plano Diretor. Piratini, 1986. pg.2.
83
Observa-se que embora se trate da legislao municipal mais recente sobre o assunto, o termo utilizado
patrimnio histrico.
82
consequentemente, o poder pblico no atua no sentido de promover as revises ou

aperfeioamentos que propiciariam uma gesto mais qualificada do stio, limitando-se a tentar
cumprir as determinaes estabelecidas na lei.
Legislao Municipal: Novo Hamburgo
Em Novo Hamburgo, alm da Secretaria Municipal de Cultura - SECULT, existem

associaes civis84 envolvidas com a questo patrimonial como a Fundao Scheffel, localizada
no Bairro histrico de Hamburgo Velho e ligada, desde 2002, Sociedade de Amigos da
Fundao Scheffel, criada com a finalidade de apoiar as atividades da Fundao Scheffel,
incentivar as artes e colaborar na preservao do patrimnio histrico e cultural do Rio Grande
do Sul85.
A SECULT 86 responsvel
(...) por executar a poltica cultural no Municpio, seguindo as diretrizes das entidades
pertinentes, sendo o rgo responsvel pelas atividades, projetos e programas
culturais no mbito municipal, especialmente os relacionados com o
desenvolvimento cultural. Ela tem a finalidade de desenvolver projetos voltados
valorizao do patrimnio histrico, artstico e cultural de Novo Hamburgo,
ordenar e incrementar a cultura em geral, promovendo atividades voltadas para o
fortalecimento do setor, desenvolver projetos voltados valorizao da literatura e da
leitura, estimular a realizao de eventos e promoes, manter intercmbio e
integrao junto a rgos e entidades da rea de cultura locais, regionais,
estaduais, nacionais e internacionais, bem como executar, em conformidade com
as legislaes municipal, estadual e federal aplicveis, as determinaes e
diretrizes estabelecidas.
[grifo nosso]
A legislao de patrimnio em Novo Hamburgo, diferentemente de Piratini, mais

atualizada, devido a revises que vem sendo feitas ao longo do tempo. Essas revises so
resultado de discusses e reflexes que levaram, por exemplo, definio posterior de norma
que visa a proteger o patrimnio da ao do homem (Lei n 7/92, Art. 1) e ao uso do termo
ambincia no Artigo 24 dessa mesma lei. Alm disso, observa-se que a relao de identidade
que a populao estabelece com o acervo cultural da cidade se caracteriza pela presena de
84
H tambm na regio e que age de forma muito atuante na cidade, a OCIP Defender Defesa Civil do Patrimnio
Histrico, que auxilia a sociedade civil nessa questo patrimonial.
85
Disponvel em <http://www.scheffel.com.br/www2/fundacao.htm>. Acessado em 07/10/2012. O seu fundador,
Ernesto Scheffel, foi um dos responsveis pelo pedido de tombamento nvel nacional da Casa Schmitt
Presser, assunto a ser tratado no captulo seguinte dessa dissertao.
86
Disponvel em <http://www.novohamburgo.rs.gov.br/modules/catasg/governo.php?conteudo=226>. Acessado
em outubro de 2012.
83
associaes da sociedade civil nas comisses municipais, participando das decises sobre as
transformaes da Novo Hamburgo.
Lei n 7, de 07 de janeiro de 1992. - dispe sobre a proteo do

patrimnio histrico, cultural e natural do municpio de Novo
Hamburgo, disciplina a integrao de bens mveis e imveis, cria
incentivos ao tombamento e d outras providncias.
Seguindo os mesmos princpios do Decreto - lei n 25/37 e da Lei de Tombamento

Estadual, porm atualizando algumas ideias dos dois instrumentos, essa lei define o que
patrimnio municipal e como proceder sobre o assunto, inclusive em relao s questes das
reas de entorno e da cooperaes entre as esferas da administrao pblica.
Art. 1 - Constitui Patrimnio Histrico Cultural o conjunto de bens mveis e

imveis existentes no Municpio, vinculados a fatos memorveis ou significativos, de
valor histrico-cultural para a cidade de Novo Hamburgo, que sejam de interesse
pblico conservar e proteger contra a ao destruidora decorrente da atividade
humana e do passar do tempo.
Semelhante ao Artigo 1 do Decreto - lei n 25/37, este artigo define o patrimnio a ser
protegido na cidade no apenas como o histrico, mas, tambm, como cultural. Os temas -
patrimnio e identidade cultural - constam de outros artigos, como o 4, que afirma a
responsabilidade do poder executivo com a preservao e a valorizao da identidade cultural
da cidade.
A lei faz tambm referncia ao patrimnio natural:
Art. 2 - Constitui Patrimnio Natural, para efeitos desta Lei, as reas e os

elementos naturais existentes no Municpio de Novo Hamburgo que, por sua
importncia ecolgica e feio notvel com que tenham sido dotados pela natureza
ou agenciados pela indstria humana, sejam de interesse pblico conservar e proteger
contra a ao destruidora decorrente da atividade humana e do passar do tempo.
[grifo nosso]
Remetendo ainda ao Decreto - lei n 25/37, a lei aborda a questo das reas de entorno
de bens tombados usando os conceitos de vizinhana, visibilidade e ambincia (este
ltimo, j incorporado seguindo um modo mais contemporneo de abordar a questo). Outro
ponto interessante a destacar sobre esse assunto a recomendao de que as novas inseres
devem se harmonizar com o aspecto esttico ou paisagstico do bem tombado.
84
Art. 24 - No poder ser executada, sem prvia autorizao, qualquer obra nas
vizinhanas do imvel tombado, que lhe possa prejudicar a ambincia, impedir ou
reduzir a visibilidade ou ainda que, a juzo do rgo consultivo, no se harmonize
com o aspecto esttico ou paisagstico do bem tombado.
[grifo nosso]
O tema da realizao de convnios e acordos tambm est presente nessa lei ainda que
abordado de forma genrica
Art. 33 - O Poder Executivo providenciar a realizao de convnios com a Unio e

o Estado, bem como de acordos com pessoas fsicas e jurdicas de direito privado,
visando plena consecuo dos objetivos da presente Lei.
[grifo nosso]
Assim como na lei estadual e na do municpio de Piratini, existe referncia aplicao

das legislaes de outras instncias nos bens municipais:
Art. 34 - Aplicam-se no que couber, aos bens integrantes do Patrimnio Histrico,

Cultural e Natural do Municpio, as disposies da legislao federal e estadual
relativa matria versada nesta Lei.
[grifo nosso]
Lei n 164/97, de 08 de dezembro de 1997 do Novo Hamburgo: Cria o

Conselho Municipal De Cultura
Criado em 1997, o Conselho de Cultura tem por objetivo no apenas a questo do

patrimnio, mas, tambm, das outras manifestaes da cultura:
Art. 1 - criado o CONSELHO MUNICIPAL DE CULTURA DE NOVO

HAMBURGO, como rgo incumbido de promover as cincias, as letras e as
artes em todas as suas manifestaes, de defender o Patrimnio Histrico e
administrar o Fundo Municipal Pr-Cultura - FUNCULTURA, criado pela Lei
Municipal n 134/97, de 29 de outubro de 1997.
[grifo nosso]
Nessa lei tambm esto definidas as questes burocrticas e administrativas sobre o

funcionamento desse conselho, como o nmero de membros (Artigo 2) e de comisses que o
iro compor (Artigo 5), mandato e organizao interna (Artigos 3 e 4) e competncias,
inclusive de definir a poltica e a forma de gesto do setor cultural:
Art. 6 - Ao Conselho compete:

I - formular a poltica cultural do Municpio, estabelecendo as linhas gerais
do plano de ao cultural integrada, envolvendo a Secretaria de Cultura e Turismo
- SECULT, as entidades no Conselho e as que tm sede fora do Municpio ou so de
mbito estadual ou federal;
85
II - emitir parecer acerca de assuntos que envolvam questes ligadas

cultura, s atividades da Diretoria de Cultura ou que sejam do mbito das comisses
do Conselho, e em particular nos problemas que envolvam a defesa do patrimnio
histrico e cultural;
VIII - enviar ao Conselho Federal de Cultura, como ao Conselho Estadual de
Cultura, solicitaes de verbas para atividades integradas na programao
cultural do Municpio;
[grifo nosso]
H, nessa lei, um entendimento maior de que a questo patrimonial faz parte de um

contexto mais amplo, da cultura, e que deve ser tratada dentro dessa ideia.
Lei n 1.216/2004, de 20 de dezembro de 2004. - Institui o Plano Diretor

Urbanstico Ambiental - PDUA do municpio de Novo Hamburgo e d
outras providncias.
Talvez influenciado pelo Estatuto da Cidade, o Plano Diretor de Novo Hamburgo

incorpora pontos importantes dessa lei federal, como o de ser o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento urbano do municpio, conforme o Artigo 2.
Dentre seus objetivos, so citados a preocupao com a preservao, a integrao de

aes, o desenvolvimento econmico e urbano, tambm, associado ao cultural e social e com a
gesto territorial:
Art. 3 - Os principais objetivos do Plano Diretor Urbanstico Ambiental - PDUA

so:
VI - preservar, proteger e conservar o patrimnio histrico; cultural,
paisagstico e os recursos naturais;
VIII - integrar aes pblicas e privadas, otimizando aes e recursos;
IX - estimular o desenvolvimento econmico, cultural, social e urbano do
Municpio;
X - dinamizar e flexibilizar o gerenciamento do territrio municipal por novos
Instrumentos de Gesto Urbana;
Quanto s prticas de gesto relacionadas ao patrimnio, criou a Comisso de

Patrimnio responsvel pelos processos dessa rea (Artigo 9), com organizao interna e
administrativa definidas (Artigo 100).
Ocorre tambm, no caso dessa legislao, a referncia s reas de valor cultural

reconhecido (Artigos 32 e 35), com a respectiva setorizao e a definio das diretrizes
especficas, e referncia ao entorno (utilizado com essa nomenclatura e diferenciando-se das
legislaes estadual e federal nesse ponto) do bem tombado em nvel federal, cujas intervenes
devem se adequar aos critrios estabelecidos pelo IPHAN.
86
Art. 15 - Os processos administrativos relativos a intervenes urbansticas no

entorno da Casa Schmitt-Presser, rea Especial (AE) tipo rea de Interesse
Histrico- Cultural e Paisagstico - AIHCP do Anexo 4, devem ser precedidos da
adequao aos critrios do entorno estabelecidos e aprovados pelo Instituto de
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN.
O IPHAN novamente citado no Artigo 83, que define os imveis que podem ser
considerados de interesse histrico, cultural e paisagstico. O mesmo artigo atribui interesse de
preservao queles imveis inventariados pelo municpio.
Art. 83 - So considerados de interesse histrico, cultural e paisagstico os imveis

reconhecidos como patrimnio cultural do Rio Grande do Sul pelo IPHAN,
inventariados pelo Municpio e passveis de preservao e conservao a ser
regulamentada por legislao especfica
A previso em lei do instrumento do inventrio como base para o reconhecimento de

bens a serem considerados como patrimnio cultural, provavelmente incentivou que a
Fundao Scheffel, com o apoio de tcnicos da prefeitura e a orientao do IPHAN, realizasse
um inventrio entre 2010 e 2012, nessa rea e arredores, que serviu de base para a seleo de
bens referidos no pedido de tombamento junto ao IPHAN e ao IPHAE.
Sobre a gesto desse patrimnio est prevista explicitamente nos artigos 91, 99 e 103,
dessa lei, de acordo com a criao de um Sistema de Gesto Municipal. A Comisso do
Patrimnio Histrico, Cultural e Paisagstico parte integrante desse Sistema (Artigo 91) e tem,
entre as suas competncias (Artigo 99), a funo de assessorar e apoiar o mesmo, alm de
analisar e emitir pareceres sobre intervenes em reas de valor reconhecido, como o Centro
Histrico de Hamburgo Velho (CHHV) e os chamados Corredores Culturais (CCs). Nessas
reas, cabe ao Sistema de Gesto coordenar o desenvolvimento e a implementao de
programas e projetos prioritrios (Artigo 103).
Observa-se que h, no Plano Diretor, a preocupao com as diferentes reas do

patrimnio cultural, havendo referncia a questes de polticas culturais e de gesto.
Lei Complementar n 2150/2010 - Altera a Lei Municipal n 1.216/2004,

de 20/12/2004, e d outras providncias.
Entre as alteraes apresentadas por essa lei, complementar ao Plano Diretor, o Artigo
83, estabeleceu o interesse municipal pelos bens protegidos por lei estadual, passando a ser
87
considerados como de interesse cultural e natural (e no de interesse histrico, cultural e

paisagstico, como no Plano Diretor) os bens tombados pelo municpio. Destaque-se a
supresso nesse pargrafo de referncia aos bens inventariados em mbito municipal.
Art. 83 - So considerados de interesse cultural e natural os imveis reconhecidos

como patrimnio cultural do Brasil pelo IPHAN, como patrimnio cultural do Rio
Grande do Sul pelo IPHAE, e os tombados pelo Municpio, passveis de
preservao e conservao, conforme a Lei Municipal n 071/1992, de 7 de janeiro
de 1992.
[grifo nosso]
Essa mudana na legislao, com a alterao da proteo em nvel municipal, que

passou a proteger e conservar apenas os bens tombados, e no mais os inventariados pelo
municpio, pode ter influenciado setores da sociedade civil a buscarem junto aos rgos estadual
e federal de preservao, o tombamento de bens considerados importantes. Cabe salientar que
em diversas oportunidades e reunies em que participamos durante esta pesquisa,
representantes da sociedade civil e alguns tcnicos da prefeitura manifestaram a preocupao
com a especulao imobiliria cada vez mais agressiva na cidade, visando verticalizao da
rea.
Pode-se, por fim, observar na legislao analisada a previso de que a proteo do

patrimnio pode ser realizada pelas diferentes esferas da administrao pblica. Alm disso,
em todas as normas estudadas, est prevista a necessidade de um trabalho conjunto e articulado
no apenas entre os setores pblicos, mas com a participao da sociedade. Essas previses
estabelecem a importncia que cada um dos envolvidos pelo interesse nessas reas tenham um
papel dentro dessa cadeia, possibilitando a otimizao de esforos e uma gesto eficiente do
patrimnio.
Essa interao, tanto entre os entes pblicos como deles com a sociedade civil, como j
salientado por Saravia (2006) e Souza (2006) anteriormente, pode auxiliar na preservao e,
principalmente, na gesto do patrimnio, sendo talvez, segundo Rabello (2005, p.10), a nica
alternativa realmente eficiente.
A compatibilizao e a harmonizao que tomar, na maioria das vezes, o espao

no processo do planejamento e da gesto pblica. E o espao de harmonizao se
constri, nas instituies, pela convico de seus tcnicos de que esta ,
possivelmente, a nica alternativa eficaz de gesto urbana integrada.
88
Entretanto, a delegao de competncia para anlise e aprovao de projetos ou o

trabalho em conjunto acaba no ocorrendo devido, segundo a mesma autora, desconfiana
entre os rgos da administrao pblica ou centralizao dessa competncia. Apesar disso, a
especialista em direito administrativo defende que nada justifica que um processo de
licenciamento de obra, geralmente simples e ordinrio, tenha que percorrer um tortuoso
caminho, at por outras cidades, para que seu exame, quando as regras a ele aplicveis j esto
definida (Rabello, 2005, p.7). Esse o caso das edificaes em reas de entorno, que muitas
vezes necessitam de aprovao nas trs esferas para alguma alterao ou obra. Isso acaba
tornando o trabalho demorado e com tendncia a no funcionar, fazendo com que usurios e
proprietrios, devido ao tempo para aprovao em cada esfera, opte por obras irregulares e sem
aprovao.
necessrio, alm disso, a apresentao clara das diretrizes tanto para usurios e
proprietrios, quanto para as demais esferas, principalmente o Municpio, mais prximo do
cidado. Cabe ao municpio cumprir e respeitar as restries impostas pelas outras instncias,
entretanto, para isso, necessrio que os limites e as respectivas diretrizes estabelecidas pelas
instituies estaduais ou federal estejam claramente definidos.
89
CAPTULO 3 - PROTEO DE REAS DE ENTORNO DE BENS

TOMBADOS EM MBITO NACIONAL ESTUDOS DE CASO
3.1) PIRATINI - CASA DE GARIBALDI, PALCIO FARROUPILHA E

QUARTEL GENERAL FARROUPILHA
Piratini uma cidade localizada na regio sul do Rio Grande do Sul, a 347 km de Porto
Alegre, com sua trajetria intimamente ligada a grandes acontecimentos da histria gacha e
brasileira87. A rea inicialmente habitada por indgenas que depois foram aldeados pelos jesutas
foi ocupada pelos portugueses militares chegados regio em 1777, com a instalao de uma
guarda em um rio prximo. Posteriormente, casais aorianos chegaram para povoar a regio,
sendo eles os primeiros habitantes que se fixaram em Piratini.
Piratini foi palco de importantes fatos na Revoluo Farroupilha (1835 1845) e devido
a sua posio estratgica e ao calor com que seus habitantes receberam o movimento, foi
escolhida como centro das operaes da Revoluo e como capital da Repblica Rio
Grandense88. Muito de sua cultura e de sua histria est ligado a esse contexto, com edificaes
ou dessa poca ou pertencentes a famlias ligadas Revoluo. Essas edificaes so
atualmente reconhecidas como patrimnio municipal, estadual ou nacional - entre elas, as trs
edificaes tombadas pelo IPHAN: a Casa de Garibaldi, o Palcio Farroupilha e o Quartel
General Farroupilha. Na dcada de 1980, a cidade ganhou reconhecimento estadual, com o
tombamento pelo governo gacho de 15 bens entre ruas e casarios do perodo em que a cidade
foi capital Farroupilha89.
87
Sobre o assunto ver: <http://www.prefeiturapiratini.rs.gov.br/site/content/historia/index.php>. Acessado em
setembro de 2012.
88
Ibid.
89
IPHAN, IPHAE. [Diretrizes para o Disciplinamento na rea de Entorno dos Monumentos Tombados em Nvel
Federal e Estadual na Cidade de Piratini RS, 2006.]
90
Figura 1 - Casario de Piratini. Figura 2 - Vista da rua principal de

Acervo IPHAN/RS. Maro 2012. Piratini, com a Igreja ao fundo.
Acervo IPHAN/RS. Maro 2012.
O Palcio Farroupilha e a Casa de Garibaldi foram tombados em mbito federal com

base em estudos desenvolvidos no Processo de Tombamento n 0097 T 38, com inscries
no Livro do Tombo Histrico. Como consta do processo90, o Palcio Farroupilha foi tombado
em 5 de Fevereiro de 1941 e a Casa de Garibaldi em 3 de Outubro de 1941. O Quartel General,
pertencente ao Governo do Estado do RS, foi inscrito, tambm, no Livro do Tombo Histrico,
em 5 de Setembro de 1952, de acordo com o Processo de Tombamento 0450 T 51.
Nesse Processo 0450 T 51 foi incorporado o texto do Projeto de Lei n 1094, de

1951, que propunha converter em Monumento Nacional os principais prdios histricos de
Piratini, no Rio Grande do Sul. Nele, o Congresso Nacional decretaria no seu Artigo 1, que
os principais prdios da epopeia farroupilha fossem convertidos em monumentos nacionais
destacando-se que tais monumentos de tamanha rememorao cvica precisam ser
preservados91. Com base em inventrio existente no arquivo do IPHAN92, dentre as
edificaes da cidade, trs prdios so apontados como os principais prdios histricos de
Piratini pelo diretor da Diviso de Estudos e Tombamento da instituio federal, a D.E.T., o
arquiteto Lcio Costa. So eles: 1) a casa de Garibaldi e o corpo autnomo contguo; 2) a casa
90
ACI/RJ. Srie Processo de Tombamento. PT 0097-T-38. Palcio Farroupilha; Casa Garibaldi (Piratini, RS) e
Site do IPHAN disponvel em <http://www.iphan.gov.br/ans/inicial.htm>. Acessado em maio 2013.
91
Projeto de Lei n 1094 1951 que Converte em Monumento Nacional os principais prdios histricos de
Piratini, no Rio Grande do Sul. O projeto de Lei foi arquivado em 1952. Vide
in:<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=187233>. Acessado em
Setembro 2013.
92
ACI/RJ. Srie Processo de Tombamento. PT 0450-T-51. Quartel General Farroupilha (Piratini, RS).
91
onde funcionou o Quartel General Farroupilha; 3) a casa onde funcionou o governo provisrio.
Segundo a Informao n18493, trs so as edificaes existentes naquela cidade sul-rio-
grandense que oferecem interesse histrico, uma vez que preservam as caractersticas originais
da poca. Na mesma Informao, se destaca que as edificaes encontravam-se em
lamentvel estado de abandono e conclui-se que a maneira mais adequada de preservar da
destruio os prdios histricos de Piratini ser consignar dotao oramentria conveniente
para o custeio dos servios destinados a esse fim.
Abaixo, as trs edificaes tombadas pelo IPHAN:
Figura 3 - Casa de Garibaldi

93
Ibid.
92
Figura 4 Palcio Farroupilha

Figura 5- Quartel General

93
Segundo a descrio no site do IPHAN sobre esses bens, os motivos do tombamento

foram a permanncia das caractersticas originais das edificaes desde o tempo da Revoluo
Farroupilha e os fatos memorveis que ali tinham ocorrido. As trs edificaes representam
aquilo que Choay (2006) denominou como monumentos memorveis e que Chuva (2009),
Fonseca (1997), SantAnna (1995) e outros autores que tratam da histria da preservao no
Brasil, identificam como bens da primeira fase da preservao nacional, na qual as edificaes
relacionadas a fatos histricos foram tombados como importantes testemunhos da formao
da identidade nacional.
3.1.1) O EXERCCIO PRTICO DA PROTEO DOS BENS94
Pelo fato da rea mais antiga da Cidade de Piratini, conhecida como Centro Histrico,
apresentar bens tombados nas trs esferas, IPHAN e IPHAE optaram por trabalhar em
conjunto para a definio de delimitao e diretrizes comuns para os entornos desses bens. Os
resultados preliminares dessa parceria foram apresentados Prefeitura Municipal para
incorporao da contribuio municipal proposta. A ao conjunta das duas instituies
baseou-se em dois estudos: Avaliao das Diretrizes para o disciplinamento na rea de
entorno dos monumentos tombados, em mbito estadual e federal, na cidade de Piratini-RS e
proposta de nova rea e diretrizes de entorno95; e Diretrizes para o Disciplinamento na rea
de Entorno dos Monumentos Tombados em Nvel Federal e Estadual na Cidade de Piratini -
RS - Maro 2006, este desenvolvido por uma equipe inter institucional com tcnicos das duas
instituies.
Em 2012 o assunto foi retomado e aqueles estudos revistos, novamente em conjunto por
IPHAN e IPHAE. As revises, realizadas entre maro e junho de 2012, resultaram na Portaria
SEDAC n52, de 26 de outubro de 2012 do IPHAE, que Dispe sobre a delimitao e
definio de diretrizes de entorno de bens tombados no Municpio de Piratini e em minuta de
94
Este item baseia-se na experincia da rotina na Superintendncia do IPHAN/RS, na prtica supervisionada
proposta pelo PEP/MP. Desta forma, no foi possvel referenciar todas as informaes, uma vez que grande
parte delas surgem de conversas e trocas de experincias informais.
95
Esse estudo foi desenvolvido pela Arq. Marina Caas Martins com a superviso do Arq. Eduardo Hahn para a
2 Oficina do PEP, em novembro de 2005. Trabalho no publicado, disponvel em meio digital no IPHAN/RS.
94
portaria do IPHAN sobre o mesmo assunto. Aps algumas demandas especficas, notificaes
do Ministrio Pblico ao IPHAE e questionamentos por parte da Prefeitura e da Cmara de
Vereadores da cidade, o trabalho de reviso foi retomado em maro de 2013, com reunies
entre os dois Institutos e a Prefeitura, o que culminou na realizao de uma Audincia Pblica.
A seguir so apresentados mapas dos estudos realizados. Neles, possvel visualizar os

bens tombados por cada esfera (Figura 6): 3 tombados pelo IPHAN, 15 pelo IPHAE e 34 pelo
municpio, a grande maioria concentrada em uma mesma rea e ncleo original do municpio,
o Centro Histrico conforme a Lei Municipal 767/84 (Figura 7). Na Figura 8, nota-se que as
reas de entorno adotadas pelo IPHAN e pelo IPHAE no eram coincidentes na poca do
primeiro estudo, em 2006. Nos estudos seguintes, conjuntos entre IPHAN e IPHAE, buscou-
se a sobreposio das reas de entorno adotadas pela prefeitura e por IPHAN/IPHAE (Figura
9), como base para o estudo de diretrizes e delimitaes comuns, de maneira a facilitar o
dilogo entre as trs esferas da administrao pblica e, dessa forma, a gesto da rea. O
resultado, consolidado, foi apresentado populao (Figuras 10 e 11), e contou com
informaes e esclarecimentos sobre a gesto e as responsabilidades de cada esfera, para
debate e sugestes.
95
Figura 6- Bens Tombados na Cidade de Piratini RS.
Fonte: IPHAN, IPHAE. Estudo: Diretrizes para o Disciplinamento na rea de Entorno dos Monumentos
Tombados em Nvel Federal e Estadual na Cidade de Piratini - RS - Maro 2006.
96
Figura 7 - Centro Histrico conforme a Legislao Municipal 767/84 e sem a identificao

dos bens tombados.
Fonte: Prefeitura Municipal de Piratini - Prefeitura Municipal de Piratini

Projeto de Lei das Alteraes da Lei 767. Maro 2013.
97
Figura 8 - reas de entorno definidas pelo IPHAE e pelo IPHAN.
Fonte: IPHAN, IPHAE. Estudo: Diretrizes para o Disciplinamento na rea de Entorno dos Monumentos
Tombados em Nvel Federal e Estadual na Cidade de Piratini - RS - Maro 2006.
98
Figura 9- Sobreposio das propostas: rea de entorno setor 1 (Delimitao do Centro

Histrico pela Prefeitura); rea de entorno setor 2 (Proposta Inicial IPHAE e IPHAN).
Fonte: IPHAN, IPHAE. Junho 2012.

99
Figura 10 - Proposta apresentada na Audincia Pblica, j com alteraes solicitadas e

discutidas com a Prefeitura Municipal.
Fonte: IPHAN, IPHAE. Abril 2013.

100
Figura 11 - Proposta apresentada na Audincia Pblica de Gesto da rea, dividida entre as

trs esferas.
Fonte: IPHAN, IPHAE. Abril 2013.

101
Relato Pessoal da Audincia Pblica na Cidade de Piratini96
No dia 16 de Abril de 2013 realizou-se na Cidade de Piratini, a convite dos vereadores

da Prefeitura Municipal, uma Audincia Pblica97 sobre o Centro Histrico para que o IPHAE
e o IPHAN apresentassem a nova proposta de delimitao e de diretrizes da rea de proteo,
possibilitando questionamentos e debates sobre o assunto.
Aps explanao inicial sobre o conceito de tombamento, as limitaes impostas aos

bens tombados, a apresentao dos estudos realizados e sobre como se chegou rea proposta
de proteo dos bens tombados, observou-se uma compreenso maior por parte de membros
da populao presentes e o apoio a algumas das propostas apresentadas. Durante o debate,
constatou-se que, embora a questo da publicidade, referente s normas de colocao de
anncios e veculos publicitrios no Centro Histrico (objeto da Portaria n 78/2011 do
IPHAE98), ainda gerasse dvidas, de uma maneira geral, houve consenso de que a aplicao
dessas normas valorizaria a cidade. Com relao aos estudos feitos pelo IPHAN, IPHAE e
Prefeitura, a partir das questes e opinies apresentadas, foi possvel concluir que parte
significativa da populao era favorvel limitao de altura e de cores nas fachadas da rea
central, alm dos critrios que regulam a publicidade nessa rea, j citado anteriormente.
Houve questionamento, entretanto, em relao a algumas reas delimitadas como de

proteo rigorosa, quanto necessidade de aprovao dos projetos de interveno nos imveis
pelas trs esferas da administrao pblica e, principalmente, em relao falta de regras e
diretrizes claras para essas intervenes. Foi apontado tambm o fato dos rgos de
preservao estadual e federal estarem distantes da cidade, tendo sido enfatizada a
importncia de um maior contato entre essas duas esferas e a prefeitura, para suporte e
orientao. Alm disso, levantou-se a questo das limitaes jurdicas de cada uma das esferas
dentro de uma mesma rea. Sobre a norma a ser cumprida, a Promotoria do Estado, o IPHAE
e o IPHAN esclareceram que o Decreto-Lei, a Constituio Federal, a legislao estadual e as
portarias devem ser cumpridas, por serem mais restritivas que a atual legislao municipal.
96
No houve ata ou outro documento sobre esse evento, sendo esse relato resultado da observao direta.
97
A Audincia contou com a participao de representantes do IPHAN e do IPHAE, do Ministrio Pblico
Estadual, de vereadores e secretrios, de comerciantes e empresrios, de arquitetos e da populao em geral.
98
Portaria n 78 de 29 de dezembro de 2011 que Dispe sobre as normas de colocao de anncios e veculos
publicitrios no Centro Histrico do municpio de Piratini/RS.
102
Apesar dos questionamentos, de uma maneira geral, a proposta foi bem aceita, tendo
sido enfatizada, por parte do IPHAE e do IPHAN, a necessidade da prefeitura se equipar com
um corpo tcnico permanente de arquitetos e de outros profissionais ligados preservao.
Alm disso, apontou-se a necessidade de uma reunio com as trs esferas sobre essas questes
jurdicas.
Observou-se tambm um grande interesse da populao (principalmente dos vereadores

e comerciantes) pelo desenvolvimento de aes de carter turstico. A implementao do
turismo foi a justificativa usada por esses para a necessidade de preservar e conservar os bens,
como meio de alavancar a economia do municpio.
A gesto do patrimnio tombado em Piratini
Para avaliao da gesto do patrimnio tombado na cidade, foi analisada a aplicao,

ou no, da legislao incidente sobre o tema em estudo, apresentadas no captulo anterior.
Observa-se que no caso do municpio de Piratini, o Artigo 18 do Decreto - lei n 25/37, que
estabelece, genericamente, a responsabilidade do IPHAN sobre a vizinhana da coisa
tombada, utilizado para embasar algumas decises dos rgos de preservao nas trs
esferas, subsidiando a anlise de projetos no Centro Histrico ou de intervenes em edificaes
no entorno dos bens tombados, uma vez que no h portaria publicada sobre a rea.
Continuando a anlise da aplicao do Decreto - lei n25/37, a previso, no Artigo 23, de
cooperao entre Unio e Estados, embora no seja aplicada explicitamente, pode ser apontada
no esforo de IPHAN, IPHAE e Prefeitura para a uniformizao e/ou complementao da
legislao sobre a mesma rea, de maneira a facilitar no apenas as questes burocrticas de
aprovao de projetos como, tambm, a gesto desse patrimnio.
Em relao Constituio Federal, que prev a competncia municipal administrativa,

de preservar o patrimnio (Artigo n 23), e legal, de editar leis sobre o patrimnio (Artigo n24
e 30), o Municpio dispe de legislao prpria para o Centro Histrico, embora, na prtica,
recorra ao IPHAN e ao IPHAE para decises sobre a preservao na cidade, no apenas pela
necessidade de aprovao por essas esferas, mas principalmente pelo nus poltico que a
limitao do direito de construir acarreta.
Ao analisar a aplicao do Estatuto da Cidade, de 2001, observa-se que as diretrizes

(Artigo 2) estabelecidas para a gesto democrtica da cidade, a participao da populao,
103
tambm prevista no Art. n 216 da Constituio Federal, inclusive por meio da convocao de
audincias pblicas (Artigo n 43) podem ser vistas em Piratini. Ainda, como indicado pelo
Estatuto, a poltica urbana desenvolvida pela Prefeitura considera a proteo do patrimnio
(Artigo 2, XII), possibilitando sua explorao turstica com intervenes urbanas especficas
como, por exemplo, a denominada Linha Farroupilha, uma sinalizao na calada das
edificaes de interesse histrico99. A cooperao entre governos presente nesta legislao de
2001 (Artigo 2, III) , como j relatado, exercida positivamente na cidade. Alm disso, o estudo
que est sendo feito para a delimitao e definio de diretrizes de disciplinamento das
intervenes no Centro Histrico demonstra o interesse da Prefeitura Municipal em revisar a
Lei n 767/84, citada no Plano Diretor como legislao especfica para a rea, outro ponto
importante, apontado pelo Estatuto.
Fazendo o mesmo exerccio de anlise da aplicao da legislao estadual em Piratini,

observa-se que o municpio segue a Legislao Estadual de Tombamento (Lei n 7231/79), que,
por sua vez, faz referncia legislao federal, inclusive no que prev convnios entre as
esferas. Outro aspecto a ser ressaltado na legislao estadual o que diz respeito ao Sistema
Estadual de Preservao do Patrimnio Cultural, apontado no Decreto (n 31.049/83). Embora
existam aes na cidade de Piratini que poderiam ser entendidas como parte desse Sistema,
como os estudos feitos em conjunto pelas trs esferas, no h referncia oficial sobre o assunto.
E, mesmo estando prevista nesse Decreto, a ligao do municpio e do Estado s polticas e
gesto federais do patrimnio (Artigos 5 e 7), no foi observada nesse estudo de caso.
Por outro lado, a promoo do desenvolvimento urbano, proposto pela Legislao

Estadual n 10.116/ 94, Artigo 2, que prev como uma das diretrizes a integrao das aes
entre as diferentes esferas, vem sendo desenvolvida em Piratini na ao conjunta nos estudos
de entorno dos bens tombados. Outra diretriz apontada a que relaciona desenvolvimento
urbano e patrimnio, que est presente na legislao municipal. Observa-se, inclusive, que uma
das motivaes para a reviso das diretrizes de proteo dos entornos dos bens tombados foi a
dvida, por parte da populao, sobre como conciliar o desenvolvimento urbano com a
preservao do patrimnio. Exceto pelo vis do turismo, no foi constatada a existncia de
programas ou projetos municipais que associem o desenvolvimento preservao do
patrimnio.
Na legislao municipal, no que se refere s questes de patrimnio e sua gesto,
99
Sobre o assunto, vide in <http://www.turismopiratini.com.br/piratini/secao_1/cultura/download/guia.pdf> e
<http://www.turismopiratini.com.br/piratini/secao_1/cultura/cultura.php>. Acessados em agosto 2013.
104
observa-se no Plano Diretor da Cidade, na sua apresentao e no Apndice, que h um

entendimento de que a rea do Centro Histrico deve ter um tratamento diferenciado do restante
da cidade. O assunto abordado de forma um pouco mais clara na, vigente, Lei n 767/84. Nela,
conforme foi visto no captulo anterior, define-se o que so considerados como centro histrico,
runas e elementos isolados, delimita-se a rea do centro histrico com citao nominal de cada
bem de interesse, alm da definio de raio da rea de proteo de cada bem. Embora essa lei
tambm preveja convnios com as outras esferas, pelo que se pde observar ao longo deste
estudo, essa prtica no faz parte da rotina municipal. Nota-se tambm que h, conforme a
Legislao Municipal n 1282/2011, a participao ativa do Conselho do Patrimnio Histrico
na cidade, fazendo-se presente inclusive nas reunies e na Audincia Pblica realizadas. A
atuao do Conselho est voltada, principalmente, para as aes que facilitem a explorao
turstica do patrimnio e para auxiliar a prefeitura (deficitria de tcnicos) na anlise e na
fiscalizao de obras e projetos. Cabe citar, ainda, a Proposta de Reviso da Legislao n
767/84, atualmente em anlise pela Prefeitura, com o apoio do IPHAN/IPHAE na medida em
que as modificaes propostas esto em acordo com os estudos desenvolvidos por essas
instituies para a delimitao e definio de diretrizes no Centro Histrico de Piratini.
3.2) NOVO HAMBURGO - CASA SCHMITT - PRESSER
A Casa Schmitt - Presser localiza-se no bairro de Hamburgo Velho, na cidade de Novo

Hamburgo, regio metropolitana de Porto Alegre, distante 40 km da capital. Casa tpica da
imigrao alem, no sul do Brasil, teve seu tombamento solicitado ao IPHAN pela Fundao
Ernesto Frederico Scheffel, em 1983. No Processo de Tombamento100, instaurado em 1984
sob o nmero 1113-T-84, h um vasto material sobre o bem e o bairro no qual se localiza. No
pedido enviado ao IPHAN, a Fundao incluiu, como forma de melhor embasar o pedido,
100
ACI/RJ. Srie Processo de Tombamento. PT 1113-T-84. Casa Presser (Novo Hamburgo, RS) e Site do IPHAN
disponvel em <http://www.iphan.gov.br/ans.net/tema_consulta.asp?Linha=Linha_busca.gif&Cod=1837>
Acessado em setembro 2012.
105
alguns pareceres de arquitetos e engenheiros favorveis ao tombamento101. Embora o pedido

de tombamento demonstre que a casa fazia parte de um conjunto, conforme referido
posteriormente, o pedido no incluiu outros imveis, apenas a Casa Schmitt - Presser, talvez
pelo fato da casa precisar, na ocasio, de urgente interveno e de que, para isso, entender-se
necessrio seu tombamento102.
Na mesma documentao existe informao de que, alm do material sobre a casa, h

um estudo j realizado sobre todo o bairro histrico. H tambm recortes de jornais e material
grfico documentando o envolvimento da comunidade e seu interesse em preservar as
caractersticas de todo o bairro e a sua identidade cultural, inclusive a solicitao enviada
prefeitura, na dcada de 80, para a preservao do mesmo. O pedido de preservao do
conjunto, como ressalta a arquiteta Dora Alcntara (Departamento de Tombamento e
Conservao - DTC/SPHAN - 1984) no parecer dado na ocasio, seria a base para manter a
ambincia do bem, tarefa que em seu entendimento poderia ficar a cargo do municpio ou do
estado gacho.
No mesmo Processo, est documentado o envolvimento de moradores e amigos do

bairro com a preservao da casa, e da APLUB (Associao dos Profissionais Liberais
Universitrios do Brasil) que se ofereceu para pagar a restaurao. No dossi entregue para
compor o processo de tombamento, consta o Decreto municipal n 42/81 que declara de
utilidade pblica para fins de desapropriao do domnio pleno a casa em questo, fato que,
juntamente com o envolvimento da comunidade chama a ateno do diretor do DTC/SPHAN,
Augusto da Silva Telles103. Houve reao e, segundo o Processo de Tombamento104, a empresa
Paquet empreendimentos, proprietria da edificao, pede a impugnao do tombamento, por
considerar apenas uma casa antiga, em pssimo estado de conservao, sem no entanto deter
qualquer cunho histrico ou mesmo arquitetnico, semelhana de inmeros outros prdios
circunvizinhos. Caso fosse mantido o interesse de tombamento, o proprietrio pedia, ento,
a desapropriao por entender, erroneamente, que aps o tombamento no poderia usar a
101
Apesar de existir parecer de uma comisso da prefeitura favorvel demolio da casa considerada em mau
estado e sem muito valor pelo seu estilo arquitetnico, com indicao de ajardinamento do seu lote para
beneficiar o prdio ao lado, da Galeria Municipal (atualmente Fundao Scheffel), a Fundao solicita parecer
de outros arquitetos e estudiosos na imigrao alem para comprovar o valor da edificao, todos favorveis
sua preservao.
102
ACI/RJ. Srie Processo de Tombamento. PT 1113-T-84. Casa Presser (Novo Hamburgo, RS) p. 2 3.
103
Ibid., p.16.
104
Ibid.
106
edificao. O pedido de impugnao foi considerado inconsistente em 1984. Com pareceres

favorveis ao tombamento e a demonstrao da inteno do municpio em valorizar o bem,
inscrito, inicialmente, no Livro de Belas Artes (em 30 de setembro de 1985) e, posteriormente,
no Livro Etnogrfico e Paisagstico e no Livro Histrico, em 08 de setembro de 1986105.
Figura 12 - Vista da rua principal de Figura 13 - Fundao Scheffel (a dir.) e

Hamburgo Velho Casa Schmitt - Presser (a esq.)
Acervo IPHAN/RS. Fevereiro 2012. Acervo IPHAN/RS. Fevereiro 2012.
Figura 14 - Detalhe da Casa Schmitt Presser

Acervo IPHAN/RS. Fevereiro 2012.
105
Entre as demais correspondncias trocadas, e que se encontram no Processo, observa-se tambm a preocupao
da aprovao de projetos na vizinhana do bem - Ofcio 118 de 01/06/1987 in ACI/RJ.
Srie Processo de Tombamento. PT 1113-T-84. Casa Presser (Novo Hamburgo, RS).
107
3.2.1) O EXERCCIO PRTICO DA PROTEO DO BEM106.
Alm do tombamento da Casa Schmitt Presser, h alguns anos, um outro processo de

tombamento - do ncleo original da regio de Hamburgo Velho - levou a estudos de diretrizes
de proteo para a rea e para a sua gesto. O exerccio prtico sobre a proteo do bem
tombado acabou focando-se muito no entendimento do contexto no qual ele est inserido e na
proposta de tombamento dessa rea. Essa proposta de tombamento do ncleo partiu da
Prefeitura Municipal de Novo Hamburgo, em 15/06/2009. Como consta no Processo 107, a rea
em questo alvo de estudos pelo IPHAN/RS e pela Prefeitura Municipal de Novo Hamburgo
desde 1983, por meio da Ao Preservao e Valorizao dos Ncleos Urbanos da Imigrao
Alem e Italiana no RS. Esses estudos resultaram, entre outras coisas, no tombamento da
Casa Schmitt Presser e em sua restaurao, como j descrito anteriormente. Segundo o
mesmo documento108, o tombamento do ncleo histrico esteve nos planos da
Superintendncia Regional do IPHAN devido: a importncia histrica do ncleo, formado na
confluncia de caminhos entre a zona colonial e a capital do Estado, Porto Alegre; ao
importante conjunto arquitetnico e urbanstico construdo ao longo das vias orgnicas que
percorrem o lugar; por caracterizar-se como uma rea ecumnica, onde h templos e escolas
relacionadas religio catlica, luterana e evanglica; ao movimento dos Amigos do Bairro
de Hamburgo Velho, que luta h dcadas pela sua preservao; por apresentar uma relevante
interao com a questo ecolgica, pois no bairro se situa o Parque Henrique Luiz Roessler,
que homenageia o pioneiro do ambientalismo no Rio Grande do Sul109.
Desde essa poca, h a preocupao com a preservao do ncleo, sendo que a Prefeitura
Municipal tem recorrido muitas vezes ao IPHAN/RS em busca de orientaes para a realizao
de inventrios, de instrues e de diretrizes para aprovaes de projetos. Para embasar o
pedido de tombamento dessa rea, foi organizado, pela Prefeitura e com a orientao do
106
O relato parte da experincia vivida ao longo do PEP/MP, com a participao em reunies e visitas tcnicas
regio, no havendo, entretanto, material formalizado dessas atividades.
107
IPHAN/RS. Processo n 01512.000623/2009-11 e n1.582 T 09 (Tombamento do Centro Histrico de
Hamburgo Velho Novo Hamburgo, RS).
108
IPHAN/RS. Memorando 497/09 in IPHAN/RS. Processo n 01512.000623/2009-11 e n1.582 T 09
(Tombamento do Centro Histrico de Hamburgo Velho Novo Hamburgo, RS).
109
Outros estudos e levantamentos tambm foram realizados nessa rea, como os de configurao urbana, nos
anos de 1990.
108
IPHAN, um material de identificao do stio de acordo com o Sistema Integrado de

Conhecimento e Gesto (SICG)110.
Segundo os estudos desenvolvidos, pode-se ver, na Figura 15, a delimitao atual de

entorno da edificao tombada em nvel federal e a sobreposio, na Figura 16, das reas
protegidas pelo IPHAN e pelo Municpio. Na proposta de tombamento apresentada111 fica
estabelecida uma diviso de responsabilidades sobre a rea entre as trs esferas pblicas, e
definidas reas, contguas, de tombamento em cada uma das esferas e a gesto dessas reas
separadamente, embora seguindo as mesmas diretrizes gerais (Figura 17).
Figura 15 - rea atual de entorno da Casa Schmitt - Presser, identificada em amarelo no

mapa.
Fonte: IPHAN (2000).
110
Trata-se de uma metodologia de identificao adotada mais recentemente pela instituio federal para a
instruo de processos de tombamento. Segundo o Portal do IPHAN, um instrumento desenvolvido para
integrar os dados sobre o patrimnio cultural, com foco nos bens de natureza material. Disponvel em
<www.iphan.gov.br>. Acessado em Agosto de 2013.
111
O Processo n 01512.000623/2009-11 e n1.582 T 09 (Tombamento do Centro Histrico de Hamburgo
Velho Novo Hamburgo, RS) ainda no est finalizado, estando atualmente na Superintendncia do IPHAN
para anlise e parecer.
109
Figura 16 - Sobreposio do Centro Histrico, definido pelo Plano Diretor (em verde) e a
rea de entorno do bem tombado (laranja).
Fonte: IPHAN Setembro 2012.
Figura 17 Sugesto de proposta de tombamento nos trs nveis governamentais, ainda em

estudo. Em azul a rea proposta pelo IPHAN, em rosa pelo IPHAE e em roxo pelo
Municpio.
Fonte: IPHAN - Setembro 2012.
110
Observa-se que, no caso de Novo Hamburgo, a proposta em estudo prev que no haja
sobreposio de reas tombadas ou de entorno, e, sim, a complementao das reas que
formam o eixo principal da cidade, ligando o Centro Histrico (Hamburgo Velho e o Parque
Municipal, o Parco proposta de tombamento federal) ao centro atual (proposta de
tombamento municipal), passando pelo chamado corredor cultural, com edificaes de
diferentes pocas e contextos (proposta de tombamento estadual). A parte coincidente de
proteo est representada no entorno da rea tombada pelo IPHAN - o Centro Histrico do
municpio, conforme a Figura n18 abaixo. Embora a proposta de tombamento federal seja de
uma rea contnua, h diferenciao em duas reas de entornos, conforme a Figura n19: a que
envolve Hamburgo Velho e a rea de entorno ao Parco. A diferenciao entre elas seria
segundo diretrizes diferenciadas112.
112
Essa diferenciao entre as reas de entorno, includa para permitir uma melhor compreenso do leitor, no ser
aprofundado nesse trabalho por no ser o foco principal da pesquisa e pelo fato de ainda estarem em fase de
estudo pelo IPHAN/RS, sendo ainda propostas.
111
Figura 18 - Proposta de Tombamento em nvel federal e a rea de entorno proteo

rigorosa - coincidente com a rea j protegida em nvel municipal do Centro Histrico.
112
Figura 19 - Proposta de Tombamento em nvel federal e a rea de entorno dividida em duas,

com diferentes diretrizes.
113
Relato Pessoal da Experincia na Cidade de Novo Hamburgo
Observa-se que h, no caso de Novo Hamburgo, envolvimento da populao do bairro,

desde a poca do processo de tombamento. Nota-se tambm, na prtica cotidiana, que os
moradores e usurios do bairro so os fiscais do patrimnio, tpico caso, talvez, da mxima
que Alosio Magalhes apontava em fins da dcada de 1970 a comunidade a melhor guardi
de seu patrimnio (MAGALHES, 1997, p.189). Existe uma vigilncia e uma cobrana por
parte de setores organizados da sociedade, como, por exemplo, a Fundao Scheffel e a OSCIP
Defender que, alm de realizarem estudos e pesquisas sobre o patrimnio local, vm auxiliando
a Instituio Federal fiscalizando a rea de interesse e denunciando obras irregulares.
Juntamente com a equipe da Prefeitura e do Conselho do Patrimnio, esses grupos trabalham
junto ao IPHAN e ao IPHAE para embasar o pedido de tombamento, nas duas esferas, de reas
contguas ao ncleo de Hamburgo Velho. H, portanto, uma aproximao muito grande entre o
IPHAN/IPHAE e a sociedade organizada.
Assim como no caso anterior, h uma limitao de recursos humanos e financeiros na

esfera municipal, alm das questes polticas de disputas de poder, principalmente em relao
questo preservao X desenvolvimento. Esse embate visvel na rea, que est sofrendo com
o avano da especulao imobiliria e a verticalizao, fato que preocupa no apenas as
instituies de preservao, como a populao local113.
A gesto do patrimnio tombado em Novo Hamburgo
Analisando como vem se dando a gesto do patrimnio tombado de Novo Hamburgo

luz das normas federais apresentadas no captulo anterior, observa-se que, como no caso de
Piratini, o Artigo 18 do Decreto - lei n 25/37 o instrumento legal utilizado para embasar
decises dos rgos de preservao na anlise de projetos do entorno da Casa Schmitt- Presser,
uma vez que tambm neste caso no h regulamentao publicada sobre o assunto. H,
inclusive, a apropriao por parte do municpio para a preservao dos bens tombados em nvel
municipal, do contedo do desse Artigo n 18 na sua legislao municipal (Lei n 7/1992).
Existe um esforo do IPHAN e da Prefeitura, com o apoio do IPHAE, para a criao de
legislaes complementares sobre as reas contguas, facilitando principalmente a gesto desse
113
O tema da especulao imobiliria no foi trabalhado nessa dissertao por no ser o foco principal desse
trabalho. Assim, as afirmaes sobre o assunto esto baseadas exclusivamente no discurso da prefeitura, das
associaes e fundaes civis, alm da observao durante a pesquisa.
114
patrimnio, o que poderia ser enquadrado no Artigo n 23, do mesmo Decreto - lei.
H, em Novo Hamburgo, Legislao Municipal (no caso o Plano Diretor) que

regulamenta a rea de Hamburgo Velho e o entorno da Casa Schmitt Presser, conforme o
Artigo n 30 da Constituio Federal. Como ocorre no municpio de Piratini, embora a
Prefeitura de Novo Hamburgo tenha a competncia de proteger e de impedir a
destruio/descaracterizao do bem (Artigo n 23), recorre ao IPHAN para decises ou
manifestaes, respaldando-se na Instituio Federal como uma instncia superior,
principalmente em reas que sofrem com a especulao imobiliria. Tambm prevista na
Constituio, o envolvimento da populao em Novo Hamburgo muito mais amplo que em
Piratini, que atua inclusive como fiscal do patrimnio atravs de denncias, questionamentos
e pedidos de manifestao tcnicas ao IPHAN.
Em relao ao Estatuto da Cidade, possvel identificar a aplicao no municpio de

algumas determinaes, como a poltica urbana, defendida por entidades como a Fundao
Scheffel e a OSCIP Defender, que buscam limitar as transformaes imobilirias na regio e
valorizar a identidade cultural do bairro, com o foco no no turismo, mas sim na qualidade de
vida. O Plano Diretor e o regime urbanstico municipal, apontados como instrumentos a serem
utilizados (Artigo 2), estabelece disciplinamento especfico para as regies municipais
identificadas como de valor cultural. H tambm na cidade uma discusso sobre os
tombamentos municipais, conforme o Artigo 4 do Estatuto, em rea contgua de preservao e
que ficariam a cargo no municpio para gerir e fiscalizar114. Outro ponto do Estatuto da Cidade
adotado na cidade o estabelecido no seu Artigo n 43, com forte atuao da Fundao e da
Defender, na promoo de encontros e debates alm da produo de material grfico para
divulgao de aes de preservao no bairro.
Observa-se que o municpio segue a Legislao Estadual de Tombamento (Lei n

7231/79), como no caso anterior de Piratini. Em relao ao Decreto n 31.049/83, que prope o
Sistema Estadual de Preservao do Patrimnio Cultural, observa-se que, embora j com um
amplo levantamento e material sobre a rea, em 2010 foi realizado um inventrio sobre os bens
existentes, com o uso da metodologia SICG e que serviu de base para complementar o pedido
de tombamento. Esse instrumento, o inventrio, previsto no Artigo 2 desse Decreto, foi
realizado pela prefeitura e com o apoio do IPHAN.
114
Cabe mais uma vez ressaltar que os imveis inventariados pelo municpio, desde a Lei Complementar n
2150/2010 no so mais protegidos em mbito municipal.
115
A questo do desenvolvimento urbano, previsto pela Lei n 10.116/94, como em Piratini,

referida tanto na legislao municipal como nos discursos da prefeitura e dos representantes
de associaes civis. Isso se reflete no Plano Diretor da cidade, com grande foco no
desenvolvimento, mas respeitando o patrimnio cultural e natural, conforme o Artigo 2. No
h, conforme os dados levantados, nenhuma ao explcita da ligao com outros projetos e
programas de cidades prximas, embora Novo Hamburgo esteja localizada em regio com a
identidade alem relevante.
Em mbito da legislao municipal, possvel observar na Lei n 7/92, que dispe sobre
a proteo do patrimnio histrico, cultural e natural do municpio de Novo Hamburgo,
complementar e inspirada no Decreto - lei n25/37, principalmente no seu Artigo n24, a
previso da manuteno da ambincia dos bens tombados. Nele tambm se baseiam as
organizaes e associaes civis para cobrar do poder pblico, aes relacionadas a obras
irregulares e sem aprovao. A questo da gesto poderia ser vista na criao do Conselho
Municipal de Cultura, atravs da Lei n 164/97 entretanto esse conselho tem efetividade
limitada, tendo cabido ao IPHAN respaldar e embasar as decises do Conselho contra presses
polticas e imobiliria.
Alm disso, h, no Plano Diretor da cidade - Lei n 1.216/2004 a previso de preservao

no apenas de reas de interesse cultural e/ou natural como, tambm, nominalmente, de
Hamburgo Velho e do entorno da casa Schmitt Presser (Artigos 15, 32 e 35). Isso auxilia no
s ao Conselho de Cultura e Prefeitura como, tambm, sociedade civil para a preservao
dessas reas, uma vez que esto claramente delimitadas e com diretrizes estabelecidas. Nota-se
tambm, no que se refere s aes de gesto, h previso de que essas reas devam ser foco de
uma poltica urbana diferenciada do restante da cidade, como estabelecido nos Artigos 91, 99 e
103.
Aps a anlise da aplicao da legislao incidente em cada um dos casos, observa-se

que h, em maior ou menor grau, o conhecimento e a inteno de cumprir e complementar o
previsto em lei, entretanto isso muitas vezes no ocorre na prtica. Em Piratini, a gesto dos
bens tombados talvez ainda seja o que SARAVIA (2006, p.28) apontava como um discurso
meramente poltico e tecnocrtico, uma vez que no se observa uma apropriao afetiva do
tema pela populao da cidade. Do que se pde perceber ao longo deste estudo, os bens
tombados s passam a ter significado para a populao local quando so associados ao turismo,
uma apropriao econmica. Nesse contexto, h espao para o que Souza (2006), e Saravia
116
(2006) apresentam como o embate de interesses, de um lado as instituies de preservao

(IPHAN/IPHAE) que ainda so vistas, embora cada vez menos, como empecilhos para o
desenvolvimento da cidade e, de outro, polticos, comerciantes e empresrios que se sentem
prejudicados por terem que respeitar as normas de proteo dos bens tombados. Trata-se de
conflito de interesses que poderia ser enquadrado naquilo que Lowi (apud Souza, 2006, p.28)
chama de poltica pblica regulatria, que envolve questes burocrticas e grupos de
interesse, assim como na chamada poltica pblica redistributiva, na qual h perdas individuas
para certos grupos, a curto prazo, para um ganho maior (social tambm), a longo prazo.
Ao aproximar as etapas da poltica pblica que Saravia (2006) prope e a realidade de

Piratini, nota-se que, embora prevista na legislao, na pratica h alguns elos fracos nessa
corrente e que acabam por enfraquecer todo o processo. O trabalho em conjunto
governo/sociedade faz parte de uma etapa que, talvez, possa ser entendida como o estgio de
Agenda e de Elaborao das ideias e das propostas, no qual importante e fundamental a
participao da populao, e no apenas de tcnicos e de polticos. Essa participao da
populao, de uma maneira geral, foca-se na preocupao individual, com a propriedade
privada (seja para fins de residncia ou de comrcio) e com as restries impostas. A
preocupao com a definio de prioridades que visem o aspecto turstico do patrimnio como
fonte de renda sobrepe-se aos interesses preservacionistas. Nos estgios seguintes, de
Implantao da Agenda e das ideias e propostas acordadas, Execuo e Avaliao, um outro
obstculo observado a fragilidade municipal considerada uma estrutura de recursos humanos
e financeiros insuficiente, para implantar polticas pblicas de valorizao do patrimnio.
Aparentemente, essas etapas so vistas, pelo poder municipal e pela populao, como de
responsabilidade das instituies estadual e federal, uma vez que no h tombamento em nvel
municipal. Dessa forma, como os bens so tombados pelo IPHAN e IPHAE, cabe a eles, na
viso do municpio, a responsabilidade com a preservao dos mesmos bem como das reas nas
quais esto inseridos.
Embora com sobreposio de responsabilidades e atribuies, algumas vezes com regras

conflitantes, em Piratini existe inteno de aproximao e de trabalho conjunto entre as trs
esferas da administrao pblica e a sociedade. Entretanto, apenas compatibilizar e ajustar as
questes legais, jurdicas e burocrticas sobre as reas de proteo no , necessariamente,
suficiente para uma poltica de gesto pblica eficiente. indispensvel, tambm, o efetivo
envolvimento da populao e do poder municipal, para que, a mdio prazo, exista a
possibilidade de construo de um melhor entendimento sobre os interesses e os conflitos
117
envolvidos. Isso facilitaria a definio de polticas pblicas urbanas que agregassem os valores
culturais patrimonializados na cidade de Piratini e o interesse por sua preservao para alm da
sua explorao turstica.
Com semelhanas e, principalmente, diferenas em relao ao caso anterior, h em Novo

Hamburgo, desde a poca do tombamento da Casa Schmitt - Presser, o envolvimento da
sociedade nas aes de valorizao da identidade local. No bairro de Hamburgo Velho, existe
forte preocupao em relao ao reconhecimento do patrimnio por parte da populao e da
administrao pblica, como o que ocorreu na casa Schmitt Presser. Diferentemente de
Piratini, h em Novo Hamburgo uma apropriao afetiva dos bens e do bairro histricos, que
resulta da valorizao da cultura local. Isso se reflete nas etapas iniciais apontadas por Saravia
(2006), de Agenda e Elaborao, uma vez que h a definio das prioridades tambm pela
prpria sociedade. A fragilidade desse processo em Novo Hamburgo poderia, talvez, ocorrer na
etapa seguinte, de formulao, na qual os embates de interesse, como apontados por Saravia
(2006) e Souza (2006), entre as instituies de preservao (nas trs esferas) acompanhados por
parte da sociedade civil (representada por associaes) e dos empreendedores que buscam, na
regio, uma oportunidade para investimentos imobilirios115 poderiam comprometer dificultar
as polticas de preservao. Outros pontos de fragilizao do processo que, tambm, so
apontados por Saravia (2006) e que se aplicam nesse estudo de caso so o medo e a
inconstncia que resultam das rupturas nos projetos polticos devido troca de governos e a
presses polticas.
A legislao adotada na cidade, como em Piratini, d respaldo suficiente para a

preservao e a gesto das reas com valor patrimonial, neste caso nas trs esferas da
administrao pblica. Alm disso, em Novo Hamburgo as reas a serem preservadas (previstas
no Plano Diretor) esto claramente definidas. Porm, em relao gesto, as responsabilidades
e atribuies de cada esfera no esto explicitadas, embora haja uma tentativa de aproximao
e de trabalho conjunto entre poder pblico e sociedade. Como em Piratini, as etapas seguintes
esbarram na pouca infraestrutura de recursos humanos e na falta de apoio poltico nas decises,
o que fragiliza a ao municipal.
Nos dois casos estudados, observa-se que polticas e prticas, embora com o mesmo
115
Essa presso da especulao imobiliria pode ter sido a causa da mudana municipal em relao a proteo ou
no dos bens inventariados pelo municpio.
118
objetivo - o compartilhamento da gesto dos bens tombados e de suas reas de proteo -, so

diferentes. No caso de Piratini, h sobreposio de reas de entorno o que facilita a definio
dos limites da zona de interesse preservao e de critrios de interveno. Por uma questo
de organizao da gesto e com a finalidade de agilizar anlise e deciso sobre as intervenes
propostas, entretanto, optou-se por dividir a rea em setores cuja responsabilidade na aprovao
de projetos atribuda segundo a competncia de cada uma das instituies. Houve ali a unio
de foras entre a Administrao Estadual e a Unio, com o apoio do Municpio, em favor de
bens reconhecidamente importantes para os trs nveis da administrao pblica.
No caso de Novo Hamburgo, h sobreposio de reas apenas no bairro Centro Histrico

- conformada como entorno da rea tombada pelo IPHAN de Hamburgo Velho e como rea de
proteo especial conforme o Plano Diretor Municipal. Nas demais, existe continuidade das
reas de interesse cultural nos diferentes nveis de proteo. Nesse caso, a preocupao foi a de
preservar uma rea alvo de especulao imobiliria. Houve, aqui, uma diviso de foras entre
as trs esferas da administrao pblica, somando trs reas de modo a estabelecer uma maior
rea de proteo.
Cabe novamente lembrar que os dois estudos ainda, no foram implantados. Com isso,
no possvel avaliar seus resultados e se as propostas diferentes de gesto tero consequncias
diversas para a preservao e a manuteno da ambincia dos bens tombados. Observa-se que,
em cada caso, dependendo da situao e dos atores envolvidos, como apresentam Souza (2006)
e Saravia (2006), o IPHAN/RS optou por estratgias diferentes, embora procurando, sempre,
trabalhar em conjunto com as outras esferas que atuam nas cidades, pblicas ou no, visando
preservao cultural.
119
CONSIDERAES FINAIS
Ao longo dos anos, tem sido observado que proteger apenas o bem no garante a
preservao dos valores a ele atribudos, tornando-se cada vez mais importante o entendimento
de que todo bem tombado est sempre inserido em um contexto maior, nos dois casos estudados,
no contexto das cidades. As mudanas na Constituio Federal de 1988 e, a partir delas, na
legislao em geral, com a consolidao da funo social da propriedade, embora tenham
significado um grande avano nesse campo, ainda so pouco compreendidas pela populao e
pouco aplicadas pelas autoridades responsveis pela gesto das cidades. Essas mudanas se
refletiram no prprio IPHAN, que desde a sua criao adotou diferentes posturas em relao ao
patrimnio tombado e seus entorno. Essas fases na Instituio Federal acompanharam as
alteraes que a sociedade sofreu com as diferentes polticas pblicas, da maior ou menor
interveno do Estado brasileiro no campo do patrimnio cultural. Alm disso, as grandes
transformaes do pas e suas repercusses nas cidades nos ltimos 50 anos, no foram
acompanhadas de polticas pblicas integradas nos campos da preservao do patrimnio
cultural e do planejamento urbano que possibilitassem o equilbrio entre esses dois campos nas
reas protegidas.
Com base nisso, possvel apontar que no adianta apenas preservar o patrimnio
cultural se no houver uma preocupao na gesto do mesmo, atravs de polticas pblicas
eficientes e que contem com os diferentes agentes envolvidos. A participao da sociedade civil
deve ser buscada desde a definio de reas a serem protegidas at a definio das normas de
interveno que visem a sua preservao. Considerado esse ponto, observa-se que, nos casos
estudados, ocorrem diferentes resultados: ou embates entre os interesses da administrao
pblica e da sociedade civil, por no haver apropriao afetiva do patrimnio tombado, isto ,
por no haver identidade entre a populao da cidade e as edificaes tombadas, no caso de
Piratini; ou disputas entre diferentes setores da sociedade civil, aqueles que querem o
adensamento das reas protegidas e os que defendem a preservao da memria, no caso de
Novo Hamburgo.
Essas diferentes realidades devem ser consideradas e isso tem acarretado diferenas na
elaborao das propostas de proteo dos entornos dos bens tombados. No primeiro caso,
Piratini, tem sido considerado, como alternativa para a valorizao do patrimnio cultural, o
120
desenvolvimento de trabalho com moradores e usurios da cidade no sentido da valorizao e

apropriao dos bens tombados no apenas com o vis da explorao econmica pelo turismo.
No caso seguinte, em Novo Hamburgo, a alternativa tem sido reforar a qualidade de vida na
rea que tem importante significado para a memria da populao, em contrapartida
especulao imobiliria que busca verticalizar a rea. As diferenas locais nos dois casos
estudados levaram a diferentes propostas de interveno nas reas que interessam a
preservao: em Piratini, optou-se por reforar uma nica rea, constituda pela sobreposio
de reas de entorno de bens protegidos nas trs esferas da administrao pblica e pelo trabalho
conjunto entre as mesmas, o que resultou na soma de esforos para a preservao integrada da
rea. Em Novo Hamburgo, a estratgia utilizada foi outra: uma vez que h apropriao afetiva
por grande parte dos usurios e moradores, optou-se por expandir a rea a ser protegida que
hoje se configura em um somatrio de reas contguas, mas com atuao especfica de cada
uma das trs esferas da administrao pblica.
Conforme o apresentado no Captulo 2 desta dissertao, a etapa de implementao das

polticas de preservao estabelecidas ainda est por acontecer e, talvez, seja o elo mais fraco
desse processo. Visvel em todas as esferas, a falta de equipes tcnicas que possam implementar
as aes propostas um obstculo a ser ultrapassado. Alm disso, a descontinuidade poltica
tambm pode ser apontada como um desafio a ser superado, j que pode levar interrupo de
aes ou de prioridades. Na ocorrncia dessas dificuldades, as fases seguintes desse processo,
de execuo e de acompanhamento, acabaro por, tambm, ficar comprometidas. Na
possibilidade do processo ser concludo, na ltima fase, de avaliao, ser fundamental contar
com a memria de todo o processo, pois nela que se poder verificar se as atitudes e as
escolhas tomadas no incio do processo foram satisfeitas e, com isto, estudar e melhorar as
prximas aes.
Com base nos estudos realizados, embora as propostas de gesto compartilhada entre as
trs esferas da administrao pblica no tenham sido, ainda, experimentadas, no sendo
possvel assim, identificar, avaliar ou comparar seus resultados, algumas consideraes podem
ser adiantadas: Uma das maiores dificuldades encontradas, principalmente no caso de Piratini,
a pouca compreenso, ou a compreenso equivocada, sobre conceitos e ideias relativos ao
patrimnio cultural, aos tombamentos e s reas de entorno. Foi possvel observar que a
populao no , necessariamente, contra o tema, mas que compreende pouco ou nada sobre as
implicaes da ao de preservao de bens culturais, o que agravado pelo desconhecimento
das regras e diretrizes estabelecidas pela administrao pblica ou pela falta de clareza e
121
coerncia entre as esferas - uma dificuldade que poderia ser minimizada se houvesse maior
dilogo entre as instituies de preservao e a sociedade envolvida. Outro ponto muito
importante, alm desse distanciamento entre a administrao pblica e os moradores, o
distanciamento existente das esferas entre si, no caso Unio e Estado (que atualmente esto
trabalhando juntos) e o municpio, que o responsvel direto, para o cidado e o morador, das
aes pblicas de gesto. Essa falta de dilogo torna mais difcil a compreenso sobre os direitos
e deveres de cada instituio na cidade.
Em Novo Hamburgo, a participao da populao no tombamento da Casa Schmitt -

Presser e na valorizao do bairro de Hamburgo Velho possibilitou que as instituies de
patrimnio sejam vistas como aliadas contra a especulao imobiliria. A articulao da
sociedade significativa, o que lhe possibilita buscar outros meios e instrumentos legais para
atingir seus objetivos, inclusive junto ao Ministrio Pblico.
Em ambos os casos, entretanto, muito se precisa avanar. Embora a possibilidade de

acordos e de apoio entre as esferas pblicas e privadas esteja previsto na legislao, na prtica,
isso ocorre em uma escala ainda muito reduzida, com prejuzos ao de preservao e de
construo de polticas conjuntas de gesto do patrimnio cultural. Em alguns momentos, esse
distanciamento e o pouco dilogo podem acarretar em uma dificuldade maior para que cada
uma das esferas envolvidas assuma efetivamente a sua responsabilidade. A falta de clareza e de
definio de regras e diretrizes nas reas de entorno de bens tombados acaba por ser um dos
maiores problemas, podendo levar a que cada instncia estabelea critrios prprios de
interveno, gerando problemas, confuso e at mesmo a indisposio de usurios, moradores
e investidores com relao preservao de bens e stios. possvel observar que, embora com
alguns pontos ainda a serem melhor especificados ou delimitados, a legislao nas diferentes
instncias prev meios e instrumentos para que a gesto em reas de entorno possa se dar de
modo compartilhado entre as diferentes instncias pblicas, faltando, talvez, a sua aplicao na
prtica cotidiana da preservao.
Por fim, cabe ressaltar que por se tratar de uma pesquisa realizada em um Mestrado
Profissional, que busca associar, ao longo de dois anos, a prtica do aluno junto s unidades do
IPHAN reflexo sobre essa experincia, algumas dificuldades foram encontradas para a
realizao da pesquisa. Diferentemente de um mestrado acadmico, o mestrado profissional
propicia uma vivncia importante da rotina institucional, mas que fica muitas vezes sem
registro. Mesmo assim, experincias adquiridas na conversa informal e na troca de informaes
com tcnicos e servidores sobre dificuldades encontradas e presses sofridas nas trs esferas e
122
junto sociedade, foram muito enriquecedoras e serviram como pistas para grande parte do
trabalho de reflexo realizado.
123
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Acessado em outubro 2012

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INSTITUTO DO PATRIMNIO HISTRICO E ARTSTICO NACIONAL

ANA LUISA JEANTY DE SEIXAS

GESTO DAS REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS

ANA LUISA JEANTY DE SEIXAS

GESTO DAS REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado

S457g Seixas, Ana Luisa Jeanty de.

128 f.: il.

Orientadora: Jurema Kopke Eis Arnaut

Dissertao (Mestrado) Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico

1. Patrimnio Cultural Brasil. 2. Tombamento. 3. Legislao. 4.

ANA LUISA JEANTY DE SEIXAS

GESTO DAS REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado

Rio de Janeiro, 31 de Janeiro de 2014.

minha famlia, Paulo, Louise, Raquel e Rgis,

minha orientadora, a professora Jurema,

Ana Beltrami, minha supervisora,

Aos tcnicos do IPHAE e das Prefeituras,

equipe e Coordenao do PEP/MP,

Aos colegas da Turma 2011 do PEP/MP,

O presente, sempre que possvel,

deve ser construdo ao lado, e no em lugar do passado,

a fim de permitir ao homem, na sua trajetria histrica,

assimilar os valores culturais de cada estgio do seu desenvolvimento.

Sabe-se que a preservao da continuidade histrica

essencial para a manuteno ou criao de um estilo de vida

que permita ao homem encontrar sua identidade

e experimentar um sentimento de segurana

face s mutaes brutais da sociedade.

Declarao de Amsterd (1975)

Este trabalho investiga as implicaes da preservao de reas urbanas vizinhas aos

This research investigates the implications of preserving neighboring urban areas of

CAPTULO 1 - PATRIMNIO, ENTORNO E AMBINCIA .......................................... 13

1.1) CONTEXTUALIZAO GERAL: BREVE PANORAMA ........................................ 13

1.1.1) O Patrimnio e seu entendimento inicial............................................................ 13

1.1.2) O Patrimnio no Brasil ....................................................................................... 16

1.1.3) O Patrimnio - sua vizinhana, ambincia e entorno ......................................... 19

1.2) POLTICAS DE PRESERVAO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ........ 23

CAPTULO 2 A QUESTO PATRIMONIAL NAS DIFERENTES ESFERAS DA

2.1) POLTICA E GESTO PBLICA: CONSIDERAES INICIAIS .......................... 29

2.1.1) Gesto patrimonial no Brasil e estrutura pblica existente .................................... 39

2.1.2) Gesto Compartilhada: Alguns exemplos nacionais .............................................. 48

2.2) LEGISLAO PATRIMONIAL: A ATUAO DOS TRS NVEIS

2.2.1) Normas Federais ..................................................................................................... 62

2.2.2) Normas Estaduais do Rio Grande do Sul ............................................................... 73

2.2.3) Normas Municipais ................................................................................................ 77

CAPTULO 3 - PROTEO DE REAS DE ENTORNO DE BENS TOMBADOS EM

3.1) PIRATINI - CASA DE GARIBALDI, PALCIO FARROUPILHA E QUARTEL

3.1.1) O exerccio prtico da proteo dos bens ............................................................... 93

3.2) NOVO HAMBURGO - CASA SCHMITT - PRESSER ............................................ 104

3.2.1) O exerccio prtico da proteo do bem ............................................................... 107

CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 119

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 123

Com base nas observaes da rotina da Superintendncia do Instituto do Patrimnio

O recorte e a delimitao espao-temporal da pesquisa tm por base dois estudos de

Optou-se no Captulo 1, por esclarecer conceitos e categorias utilizados na pesquisa,

No Captulo 3, so apresentados dois estudos de caso, selecionados a partir de suas

- Piratini: A cidade possui 3 edificaes tombadas em nvel federal, 15 em nvel estadual

- Novo Hamburgo: A cidade possui um bem tombado isoladamente em nvel federal,

A pesquisa realizada considerou as seguintes etapas: anlise da legislao incidente e

Os casos selecionados e o mtodo adotado possibilitaram responder questo que

Os objetivos especficos da pesquisa procuraram, alm de um entendimento inicial sobre

CAPTULO 1 - PATRIMNIO, ENTORNO E AMBINCIA