FECHA EMISIN:

21/06/2012

RGANO EMISOR:
INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

PUBLICACIN:
BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE

TTULO:

INFORME de la IGAE de 22 de junio de 2012. Resuelve consulta sobre cul es el rgano

competente para aprobar las propuestas de pago derivadas de determinadas operaciones no
presupuestarias, as como de determinadas operaciones que se instrumentan
presupuestariamente mediante la minoracin en el Presupuesto de Ingresos de derechos a
liquidar o ya ingresados.

TEXTO:

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Delegada en el

Ministerio de Economa y Hacienda (actualmente, Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas) en el que se plantea consulta sobre cul es el rgano competente para aprobar las
propuestas de pago derivadas de determinadas operaciones no presupuestarias, as como de
determinadas operaciones que se instrumentan presupuestariamente mediante la minoracin
en el Presupuesto de Ingresos de derechos a liquidar o ya ingresados.

A este respecto, el rgano consultante seala lo siguiente en el escrito remitido:

"A partir de la puesta en conocimiento del informe de la Intervencin General de la

Administracin del Estado de 9 de febrero de 2010 (en el que se analizaba la sujecin a funcin
interventora de las actuaciones que se articulan a travs de operaciones no presupuestarias y
de las que se instrumentan presupuestariamente mediante minoraciones de los derechos a
liquidar o ya ingresados en el Presupuesto de Ingresos), en esta Intervencin Delegada se estn
interviniendo operaciones de minoracin de ingresos aplicados al Presupuesto de Ingresos del
Estado y otras que se articulan mediante operaciones no presupuestarias.

Uno de los aspectos a comprobar en la intervencin previa de las propuestas de pago a que
dan lugar estas operaciones es que la propuesta de pago se eleva para su aprobacin al rgano
competente.

En general, las delegaciones de competencia de la (...) Ministra de Economa y Hacienda y de

los Secretarios de Estado (...) a otros rganos y unidades del Departamento, en cuanto a
asuntos que supongan aprobacin de gastos y propuestas de pago, hacen referencia a
operaciones con financiacin presupuestaria exclusivamente, por lo que, en principio, se
considera que estas delegaciones no resultan aplicables" a las operaciones no presupuestarias
y de minoracin de ingresos.
A la vista de lo anterior, el rgano consultante solicita el criterio de este Centro directivo en
relacin con la competencia para aprobar las propuestas de pago derivadas de las operaciones
de minoracin de ingresos y no presupuestarias que se sealan a continuacin:

1.- "Operaciones relacionadas con la financiacin de Comunidades Autnomas y Entidades

Locales".
2.- "Operaciones relacionadas con fondos comunitarios: Perodo de Programacin 2007-2013".
3.- "Operaciones relacionadas con fondos comunitarios: Perodo de Programacin 2000-2006".

A los efectos de resolver la cuestin planteada, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

El primer tipo de operaciones respecto de las que se plantea cul debe ser el rgano
competente para aprobar las correspondientes propuestas de pago son las "operaciones
relacionadas con la financiacin de Comunidades Autnomas y Entidades Locales" que
previamente clasifica en dos grupos: "operaciones de minoracin de ingresos aplicados al
Presupuesto de Ingresos del Estado, y otras que se articulan mediante operaciones no
presupuestarias".

En relacin con esta cuestin, el rgano consultante pone de manifiesto su criterio en los
siguientes trminos:

"Esta Intervencin Delegada, continuando con el criterio seguido por la Intervencin Delegada
en la Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera (actualmente, Secretara General el
Tesoro y Poltica Financiera), viene admitiendo que la competencia para proponer pagos reside
en el titular del rgano (Director General) que tiene atribuidas las funciones cuyo ejercicio da
lugar a estas propuestas de pago no presupuestarias, atribucin de funciones hecha por el Real
Decreto 1127/2008, de 4 de julio, que desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de
Economa y Hacienda (actualmente, Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, que desarrolla la
estructura orgnica bsica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas)".

Con carcter previo al anlisis de la cuestin de fondo planteada, se hace preciso concretar el
tipo de operaciones sobre las que se formula, dado que la expresin "operaciones relacionadas
con la financiacin de Comunidades Autnomas y Entidades Locales", es un concepto amplio
en el que se incluyen una pluralidad muy heterognea de operaciones, cuyo marco normativo
se recoge en diversas disposiciones, entre ellas: la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre,
de Financiacin de las Comunidades Autnomas; la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, de
Fondos de Compensacin Interterritorial; la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se
regula el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn y
Ciudades con Estatuto de Autonoma y se modifican determinadas normas tributarias; en
relacin al sistema de financiacin de las Entidades Locales, el Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales (TRLRHL). Las disposiciones anteriores deben complementarse, entre otras, con las
previsiones que anualmente se recogen en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

De un anlisis de las citadas normas, se observan diversas formas de canalizacin de los

recursos financieros entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas
y Entidades Locales.

Un primer grupo lo constituiran aquellos recursos que se libran a favor de las Comunidades
Autnomas o Entidades Locales mediante libramientos con cargo a los correspondientes
crditos habilitados a tal efecto en el Presupuesto de gastos del Estado.

Un segundo grupo incluira determinadas operaciones no presupuestarias que instrumentan

anticipos de fondos de carcter extrapresupuestario que posteriormente quedarn saldadas
definitivamente mediante su imputacin al Presupuesto, y que por tanto, tienen su razn de
ser en una previa decisin de gasto adoptada por la autoridad competente.

Sin nimo de exhaustividad, un ejemplo de este tipo de operaciones en el mbito de

financiacin autonmica lo constituyen determinados anticipos que se efectan a favor de las
Comunidades Autnomas de los denominados Fondos de Compensacin Interterritorial. El
Fondo de Compensacin Interterritorial, creado en la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de
septiembre y desarrollado por Ley 22/2001, de 27 de diciembre, se dota anualmente en los
Presupuestos Generales del Estado. As, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado
vienen recogiendo disposiciones en las que adems de fijar la dotacin, regulan determinados
aspectos relativos a la instrumentacin de los libramientos a favor de las Comunidades
Autnomas, tal y como se deduce del artculo 131 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de
PGE para 2011, que establece lo siguiente:

"Uno. En la Seccin 33 de los Presupuestos Generales del Estado se dotan dos Fondos de
Compensacin Interterritorial ascendiendo la suma de ambos a 774.370,00 miles de euros, en
cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos
de Compensacin Interterritorial modificada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre.

Dos. El Fondo de Compensacin, dotado con 580.792,00 miles de euros, se destinar a financiar
gastos de inversin de acuerdo con lo previsto en el Artculo 2 de la Ley 22/2001.

Tres. El Fondo Complementario, dotado con 193.577,99 miles de euros, podr aplicarse por las
Comunidades Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma propio a la financiacin de los
gastos de puesta en marcha o funcionamiento de las inversiones realizadas con cargo a la
Seccin 33 de los Presupuestos Generales del Estado en los trminos previstos en el Artculo 6.2
de la Ley 22/2001.

(...)
Siete. Los remanentes de crdito de los Fondos de Compensacin Interterritorial de ejercicios
anteriores se incorporarn automticamente al Presupuesto del ao 2011 a disposicin de la
misma Administracin a la que corresponda la ejecucin de los proyectos en 31 de diciembre
de 2010.

Para la financiacin de las incorporaciones a que se refiere el prrafo anterior se dota un

crdito en la Seccin 33, "Fondos de Compensacin Interterritorial", Servicio 20, "Direccin
General de Coordinacin Financiera con las CC. AA. Y EE.LL. Varias CC.AA.", Programa 941N
"Transferencias a Comunidades Autnomas por los Fondos de Compensacin Interterritorial",
Concepto 759 "Para financiar la incorporacin de remanentes de crdito de los Fondos de
Compensacin Interterritorial".

En el supuesto de que los remanentes a 31 de diciembre de 2010 fueran superiores a la

dotacin del indicado crdito, la diferencia se financiar mediante baja en el Fondo de
Contingencia conforme a lo previsto en el artculo 50 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria.

Ocho. En tanto los remanentes de crditos presupuestarios de ejercicios anteriores se

incorporan al vigente, el Tesoro Pblico podr efectuar anticipos de tesorera a las
Comunidades Autnomas por igual importe a las peticiones de fondos efectuadas por las
mismas "a cuenta" de los recursos que hayan de percibir una vez que se efecte la antedicha
incorporacin.

Los anticipos debern quedar reembolsados antes de finalizar el ejercicio econmico".

El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 recoge, en su artculo 119,
una previsin similar.

El tercer tipo de operaciones relacionadas con la financiacin de Comunidades Autnomas y

Entidades Locales estara integrado por aquellas que derivan de la participacin en la
recaudacin de tributos cedidos y que se instrumentan como devoluciones de ingresos
mediante una minoracin en el concepto correspondiente del Presupuesto de ingresos del
Estado, al amparo de lo dispuesto en el artculo 27.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre
(en adelante, LGP) y en la normativa especfica.

As, de acuerdo con la habilitacin contenida en el artculo 27.4 de la LGP, el artculo 12 de la

citada Ley 22/2009, relativo a la cesin del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas
(IRPF) a las Comunidades Autnomas, establece lo siguiente:

"Las Comunidades Autnomas participarn en la recaudacin lquida que se obtenga en cada

ejercicio, mediante la determinacin de una entrega a cuenta del rendimiento definitivo.

La determinacin de la cuanta de esta entrega a cuenta se efectuar mediante la siguiente

operacin:

(...)
El importe que se obtenga en concepto de entrega a cuenta, segn la frmula establecida en
los prrafos anteriores, se har efectivo a cada Comunidad Autnoma mediante entrega por
doceavas partes mensuales, tramitndose como devoluciones de ingresos en el concepto del
IRPF.

La liquidacin definitiva se determinar por la diferencia entre el valor definitivo de la Tarifa

Autonmica del IRPF definida en el artculo 26.1.B).a) correspondiente a cada ao y las
entregas a cuenta percibidas por este tributo en ese ao".

Un contenido anlogo tienen los artculos 13 y siguientes de la mencionada Ley 22/2009, en

relacin con el resto de tributos estatales cuya recaudacin est cedida total o parcialmente a
las Comunidades Autnomas.

Por su parte, en el mbito de las Entidades Locales, el tratamiento de la cesin de tributos

estatales desde el punto de vista presupuestario, se regula en las Leyes anuales de
Presupuestos Generales del Estado. En este sentido, el artculo 100 de la Ley 29/2010, de 22 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2011 (LPGE), estableci lo
siguiente en relacin con la cesin parcial del IRPF:

"Uno. Los municipios incluidos en el mbito subjetivo del artculo 111 del Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, participarn en la recaudacin lquida que se obtenga en 2011 mediante doce
entregas mensuales a cuenta de la liquidacin definitiva. El importe total de estas entregas a
cuenta se efectuar mediante la siguiente operacin:

(...)
El importe que se obtenga en concepto de entregas a cuenta, segn la frmula anterior, se
har efectivo a cada municipio, tramitndose como devoluciones de ingresos en el concepto del
Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas.

Dos. La liquidacin definitiva se determinar por la diferencia entre las entregas a cuenta
percibidas y el valor definitivo de la cesin de la cuota lquida correspondiente a cada municipio,
determinada en los trminos del artculo 115 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y se aplicar,
a estos efectos, el porcentaje de cesin que, en su caso, se establezca en norma con rango de
ley o en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2013, teniendo en cuenta el
porcentaje de cesin a favor de las Comunidades Autnomas fijado en la Ley 22/2009, de 18 de
diciembre, por la que se regula el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de
rgimen comn y Ciudades con Estatuto de Autonoma y se modifican determinadas normas
tributarias".

Un contenido anlogo tienen los artculos 101 y siguientes de la citada LPGE para el ao 2011,
en relacin con el resto de tributos estatales cedidos a los municipios, y los artculos 108 y
siguientes, en relacin con la cesin de tributos a favor de entidades locales distintas de los
municipios.
Realizada la anterior clasificacin y dejando a un lado las operaciones que se instrumentan
mediante transferencias de fondos imputables directamente a las correspondientes Secciones
del Presupuesto de gastos del Estado, por no constituir objeto de la consulta planteada,
procede abordar el anlisis de la cuestin de fondo suscitada, esto es, la determinacin del
rgano competente para la aprobacin de las correspondientes propuestas de pago.

Comenzando en primer lugar por las operaciones no presupuestarias que instrumentan

anticipos de fondos de carcter extrapresupuestario que posteriormente quedarn saldadas
definitivamente mediante su imputacin al Presupuesto de gastos del Estado, ha de tenerse en
cuenta que, tal y como se ha indicado, constituyen anticipaciones de fondos de carcter
extrapresupuestario que se imputan al Presupuesto en un momento posterior por traer causa
de una previa decisin de gasto de la Administracin.

Habida cuenta que este tipo de operaciones traen causa de una previa decisin de gasto de la
Administracin y que, en consecuencia, deben imputarse al Presupuesto, aun cuando sea en
un momento posterior a su realizacin, las actuaciones previas a los "actos de ordenacin del
pago" a travs de las cuales se ejecutan las citadas operaciones, renen los requisitos para ser
considerados como "actos de ordenacin del gasto", tal y como se indic en el informe de esta
Intervencin General, de 9 de febrero de 2010. Siendo esto as, la determinacin del rgano
competente para aprobar las propuestas de pago derivadas de los mismos debe realizarse con
base en las disposiciones que regulan con carcter general la distribucin de competencias en
el procedimiento general de gestin del gasto pblico.

El punto de partida en esta materia se encuentra en el artculo 74 de la LGP, cuyo apartado 1

establece lo siguiente:

"Corresponde a los ministros y a los titulares de los dems rganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado aprobar y comprometer los gastos
propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por la Ley a la competencia del
Gobierno, as como reconocer las obligaciones correspondientes, e interesar del Ordenador
general de pagos del Estado la realizacin de los correspondientes pagos".

Este precepto debe completarse con lo dispuesto en el artculo 14 de la Ley 6/1997, de 14 de

abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE),
que regula las competencias de los Secretarios de Estado, y que establece en su apartado 5
que a los mismos les corresponde, respecto de los servicios a su cargo, "ejercer las
competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecucin presupuestaria, con los lmites que,
en su caso, se establezcan por aqul".

En consecuencia, han de tenerse en cuenta las correspondientes normas de atribucin de

competencias, reparto y, en su caso, traslacin a fin de determinar el rgano actualmente
competente.

As, la vigente Orden HAP/1335/2012, de 14 de junio, de delegacin de competencias, dentro

del captulo I, "Competencias delegadas por el Ministro", establece lo siguiente en el artculo
6.11:
"Se delega en el titular de la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local las
competencias relativas a la aprobacin y compromiso de gastos, as como el reconocimiento y
propuesta de pago de las obligaciones econmicas que sean imputables a dotaciones de las
Secciones 32 "Otras relaciones financieras con entes territoriales", 33 "Fondos de
Compensacin Interterritorial", y 36 "Sistemas de financiacin de entes territoriales", de los
Presupuestos Generales del Estado".

A la vista de lo anterior, esta Intervencin General entiende que corresponde al titular de la

Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local, por delegacin del Ministro de
Hacienda y Administraciones Pblicas, la competencia para aprobar las propuestas de pago
que la Administracin General del Estado deba efectuar a favor de las Comunidades
Autnomas y las Entidades Locales y que se instrumenten mediante anticipaciones de fondos
de carcter extrapresupuestario que posteriormente deban imputarse al Presupuesto por
derivar de una previa decisin de gasto de la Administracin.

En segundo lugar, deben ser objeto de anlisis las operaciones que derivan de la participacin
en la recaudacin de tributos cedidos y que se instrumentan como devoluciones de ingresos
mediante una minoracin de derechos a liquidar o ya ingresados en el Presupuesto de ingresos
del Estado. En estos casos, la determinacin del rgano competente para aprobar las
propuestas de pago correspondientes no puede realizarse con base en las disposiciones
reguladoras del procedimiento de ejecucin del gasto pblico, sino en las que regulan el
procedimiento de gestin del Presupuesto de Ingresos, en concreto, teniendo en cuenta lo
dispuesto en el artculo 81 de la LGP, en virtud del cual:

"En la gestin de devoluciones de ingresos se distinguir el reconocimiento del derecho a la

devolucin, cuyo origen ser la realizacin de un ingreso indebido u otra causa legalmente
establecida, y el pago de la devolucin".

Sin embargo, a diferencia de las disposiciones reguladoras del procedimiento de gestin de

gastos, en las que adems de desarrollar las fases del procedimiento, el artculo 74 de la LGP
establece qu rganos son competentes para aprobar cada uno de los actos de dicho
procedimiento, y, en particular, el acto de propuesta de pago, el artculo 81 de la LGP se limita
a sealar los actos que forman parte del procedimiento para la gestin de las devoluciones de
ingresos, sin especificar el rgano que resulta competente para su aprobacin.

A la vista de lo anterior, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que, en trminos generales,
una propuesta de pago es el acto que tiene por objeto poner en conocimiento del ordenador
general de pagos la existencia de una obligacin de contenido econmico que resulta exigible
para la Administracin, as como solicitar del mismo la realizacin del pago a favor del
acreedor que corresponda cuando el rgano competente para reconocer la obligacin o el
derecho del tercero es un rgano distinto. En consecuencia, el acto de propuesta de pago es
un acto instrumental cuya finalidad es servir de nexo entre los actos de ordenacin del pago y
el conjunto de actuaciones previas de las que aquellos traen causa, tanto si dichas actuaciones
previas renen los requisitos para ser calificadas como "actos de ordenacin del gasto" como si
se trata de actuaciones derivadas de devoluciones de ingresos.

En consecuencia, a juicio de esta Intervencin General, la competencia para aprobar las

propuestas de pago derivadas de operaciones de minoracin de ingresos corresponde al
mismo rgano que tenga atribuida la competencia para aprobar el acto de reconocimiento del
derecho del que derive la propuesta de pago en cuestin, por lo que la cuestin planteada
queda circunscrita a la determinacin de este ltimo rgano.

En el caso concreto que motiva la consulta, operaciones relacionadas con la financiacin de

Comunidades Autnomas y Entidades Locales, la competencia corresponder al rgano que,
de acuerdo con la normativa especfica, tenga atribuida la competencia para dictar el
correspondiente acto de reconocimiento del derecho a la devolucin por el importe que
proceda. En este sentido, analizados los artculos de la Ley 22/2009 y de las Leyes de
Presupuestos que constituyen la normativa especfica a tales efectos, se observa que los
mismos no especifican el rgano competente para aprobar las liquidaciones en las que se
reconoce el derecho y se determina el importe correspondiente a cada Comunidad Autnoma
y/o Entidad Local, por tales conceptos, ni tampoco el rgano competente para aprobar las
propuesta de pago derivadas de las citadas liquidaciones.

En su defecto, debe partirse de lo dispuesto en el artculo 11 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, que establece lo siguiente:

"1. Corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito competencial, las
unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las
especialidades derivadas de su organizacin.

2. La creacin de cualquier rgano administrativo exigir el cumplimiento de los siguientes

requisitos:

a) Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trate y su

dependencia jerrquica.

b) Delimitacin de sus funciones y competencias.

c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento".

Siendo esto as, debe analizarse la normativa reguladora de la estructura y organizacin de la

Administracin General del Estado, a los efectos de determinar si la competencia para aprobar
las citadas propuestas de pago que instrumenten los acuerdos de minoracin de ingresos
analizados, resulta encuadrable en alguna de las competencias que en dicha normativa se
atribuyen a los diferentes rganos de la citada Administracin.

En concreto, el Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los

departamentos ministeriales, establece en su artculo 5 que "corresponde al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas (...) las relaciones con las comunidades autnomas y las
entidades que integran la Administracin Local". Por su parte, el artculo 13 del Real Decreto
256/2012, de 27 de enero, que desarrolla la estructura orgnica bsica del citado Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, dispone lo siguiente:
"1. La Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local es el rgano directivo al que
corresponde, bajo la autoridad del titular de la Secretara de Estado de Administraciones
Pblicas, la direccin, el impulso y la coordinacin de las competencias atribuidas al
Departamento en materia de relaciones con las comunidades autnomas, las ciudades con
Estatuto de Autonoma y las entidades que integran la Administracin Local, y en particular las
funciones que se enumeran a continuacin:

a. La aplicacin y gestin del sistema de financiacin autonmica.

(...)
j. La aplicacin y gestin del sistema de financiacin local.
(...)".

Habida cuenta que las propuestas de pago objeto de anlisis derivan de operaciones que la
Administracin General del Estado debe realizar en aplicacin de los sistemas de financiacin
autonmica y local, la competencia para aprobar dichas propuestas de pago resultaran
encuadrables en las letras a) y j) del artculo 13.1 del citado Real Decreto 256/201,
correspondiendo al titular de la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local, salvo
en los supuestos en los que, como se ha indicado anteriormente, la normativa especfica
disponga otra cosa.

Llegados a este punto y analizadas las operaciones relativas al sistema de financiacin de

Comunidades Autnomas y Entidades Locales, tanto las que se instrumentan mediante
operaciones de minoracin de ingresos en el Presupuesto de ingresos del Estado, participacin
en recaudacin de tributos, como las que se articulan a travs de anticipos de fondos de
carcter extrapresupuestario que posteriormente quedarn saldadas definitivamente
mediante su imputacin al Presupuesto, y por tanto tienen su razn de ser en una previa
decisin de gasto adoptada por la autoridad competente, debe analizarse un ltimo tipo de
operaciones, las realizadas al amparo del artculo 64 de la Ley 22/2009, que establece lo
siguiente en su apartado 2:

"El Tesoro podr efectuar anticipos a las Comunidades Autnomas a cuenta de los recursos que
hayan de percibir a travs de los Presupuestos Generales del Estado correspondientes a la
cobertura financiera de los servicios transferidos, para que aqullas puedan hacer frente a
desfases transitorios de tesorera, como consecuencia de las diferencias de vencimiento de los
pagos e ingresos derivados de la ejecucin de sus presupuestos.

Estos anticipos debern quedar reembolsados antes de finalizar el ejercicio econmico en que
se satisfagan, salvo si se concedieron a cuenta de la liquidacin definitiva de la participacin en
los ingresos del Estado, en cuyo caso se reembolsarn simultneamente a la prctica de dicha
liquidacin".

De la diccin literal del precepto parece deducirse que en el momento de efectuarse el

anticipo a las Comunidades Autnomas "a cuenta de los recursos que hayan de percibir a
travs de los Presupuestos Generales del Estado" se desconoce si se cancelarn aplicndose al
Presupuesto de gastos o al Presupuesto de ingresos como menor ingreso.
En relacin con este tipo de operaciones esta Intervencin General entiende que debe partirse
del principio general recogido en el artculo 27.4 de la LGP, en virtud del cual "los derechos
liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarn a los presupuestos por su importe ntegro,
sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoracin de los derechos a liquidar o ya
ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso", estableciendo a continuacin una
serie de supuestos en los que se permite la instrumentacin de determinadas operaciones
mediante la minoracin de los derechos a liquidar o ya ingresados con carcter excepcional.

De lo anterior se desprende que la regla general en nuestro ordenamiento es que las

propuestas de pago deriven de actos previos de ordenacin de gasto, de forma que solo en los
supuestos excepcionales establecidos en el citado artculo 27.4 de la LGP, o en otros que
vengan establecidos en virtud de una norma con rango de Ley, las propuestas de pago pueden
traer su causa en minoraciones en el Presupuesto de ingresos de los derechos a liquidar o ya
ingresados como consecuencia de devoluciones de ingresos.

Habida cuenta de lo anterior, cuando en el momento en que se apruebe la propuesta de pago

derivada de una anticipacin de fondos de carcter extrapresupuestario se desconozca si la
citada propuesta deber instrumentarse, desde el punto de vista presupuestario, como una
minoracin de ingresos o mediante su imputacin al crdito presupuestario que corresponda
de los estados de gastos del Presupuesto, a juicio de esta Intervencin General, debe
entenderse que la competencia para aprobar la citada propuesta de pago corresponde al
rgano al que correspondera si la propuesta en cuestin se cancelase finalmente aplicndose
a los estados de gastos del Presupuesto, dado que esta es la regla general en cuanto al
tratamiento de las propuestas de pago desde el punto de vista presupuestario.

Por tanto, en tales supuestos, y teniendo en cuenta lo establecido anteriormente, la

competencia para aprobar las correspondientes propuestas de pago corresponde al Secretario
General de Coordinacin Autonmica y Local, por delegacin del Ministro de Hacienda y
Administraciones Pblicas, de acuerdo con la Orden HAP/1335/2012, de 14 de enero, antes
citada, siempre y cuando, la normativa especfica que pueda resultar de aplicacin a la
concreta operacin de que se trate no atribuya la citada competencia a un rgano diferente,
como la Disposicin Transitoria segunda de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, que autoriz
"al Ministro de Economa y Hacienda para que acuerde la concesin de anticipos en 2009, 2010
y 2011, a cuenta de los fondos y recursos adicionales, una vez que las Comunidades Autnomas
y Ciudades con Estatuto de Autonoma lo hayan aceptado en Comisin Mixta, con objeto de
que puedan recibir los recursos adicionales con la gradualidad correspondiente a los
porcentajes del 70%, 85% y 100% respectivamente".

II

El segundo tipo de operaciones respecto de las que se plantea cul es el rgano competente
para aprobar las correspondientes propuestas de pago no presupuestarias son las
"operaciones relacionadas con fondos comunitarios", distinguiendo las que se producen en el
marco del "perodo de programacin 2007-2013" de las correspondientes al "perodo de
programacin 2000-2006".
As, en relacin con las propuestas de pago no presupuestarias derivadas de operaciones
relacionadas con fondos comunitarios correspondientes al "perodo de programacin 2007-
2013", el rgano consultante pone de manifiesto su criterio en los siguientes trminos:

"Se considera que la autoridad competente para proponer el pago es el titular de la

Subdireccin General de Certificacin y Pagos de la Direccin General de Fondos Comunitarios
en su condicin de Autoridad de Certificacin prevista en el artculo 37 del Reglamento (CE)
1083/2006, de los programas financiados por el FEDER y por el Fondo de Cohesin, y de los
regulados en el artculo 38 para los que as haya sido designada, con las funciones descritas en
el artculo 61 del mismo Reglamento, y los Programas Operativos aprobados por la Comisin
Europea".

Por lo que respecta a las propuestas de pago no presupuestarias derivadas de "operaciones

relacionadas con fondos comunitarios" correspondientes al "perodo de programacin 2000-
2006", el rgano consultante afirma lo siguiente:

"Se contina aplicando el criterio seguido por la Intervencin Delegada en la Direccin General
del Tesoro y Poltica Financiera, considerando que la autoridad competente para proponer el
pago es el titular de la Direccin General de Fondos Comunitarios, en razn de que los
reglamentos comunitarios de este perodo de programacin no crean Autoridades para su
gestin".

Antes de entrar a analizar la cuestin planteada, debe tenerse en cuenta que la expresin
"operaciones relacionadas con fondos comunitarios" est formulada en unos trminos
genricos en cuyo tenor literal podran entenderse incluidas una pluralidad muy heterognea
de operaciones. La citada pluralidad deriva no solo de la diversidad de instrumentos
comunitarios ("Fondos") con los que se financian actuaciones por parte de las instituciones
comunitarias, cada uno con su propia normativa especfica, sino tambin de las diferentes
formas a travs de las cuales se pueden instrumentar los flujos de fondos entre el Estado
espaol y la Unin Europea, en funcin del tipo concreto de operacin ante el que estemos y
de la normativa que en cada caso resulte de aplicacin.

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta los trminos en los que est planteada la consulta,
el mbito de competencias del rgano consultante (Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas) y el hecho de que dicho rgano hace referencia especficamente a los programas
financiados con cargo al FEDER y al Fondo de Cohesin, esta Intervencin General entiende
que el objeto de la consulta planteada se circunscribe a aquellas operaciones en las que la
Administracin General del Estado acta como mero intermediario en la canalizacin a los
perceptores o beneficiarios finales de fondos procedentes del FEDER y del Fondo de Cohesin,
sin que en ningn momento tengan reflejo en el presupuesto del Estado los movimientos de
fondos derivados de dichas operaciones.

Delimitado el objeto de la consulta en los trminos expuestos, debe sealarse que, por lo que
respecta a las operaciones correspondientes al "perodo de programacin 2007-2013", esta
Intervencin General comparte el criterio mantenido por el rgano consultante, que entiende
que el rgano competente para expedir las citadas propuestas de pago no presupuestarias es
la Subdireccin General de Certificacin y Pagos de la Direccin General de Fondos
Comunitarios en su condicin de Autoridad de Certificacin de los citados Fondos.

As se desprende de lo establecido en el artculo 10 del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero,

por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas. As, el apartado 1 del citado artculo establece lo siguiente:

"1. La Direccin General de Fondos Comunitarios ejercer las siguientes funciones:

(...)
c) La propuesta de pagos, procedentes de la Unin Europea, a los beneficiarios de los mismos,
con exclusin de los derivados de acciones agrcolas.
(...)
i) Las previstas en el artculo 61 del citado Reglamento (CE) 1083/2006, en particular la
elaboracin y remisin a la Comisin Europea de las certificaciones de las declaraciones de
gastos y las solicitudes de pago.

Una vez establecido lo anterior, el apartado 2 g) del citado artculo 10 hace referencia a la
Subdireccin General de Certificacin y Pagos en los siguientes trminos:
2. La Direccin General de Fondos Comunitarios estar integrada por las siguientes
Subdirecciones Generales:
(...)
g) La Subdireccin General de Certificacin y Pagos, a la que corresponden las funciones
sealadas en los prrafos c) e i) del apartado 1, que desarrollar con plena independencia
funcional. Es la autoridad de certificacin prevista en el artculo 37 del citado Reglamento (CE)
1083/2006, de los programas operativos financiados por el FEDER y por el Fondo de Cohesin y
de los regulados en el artculo 38 para lo que as haya sido designada".

En relacin con lo anterior, debe sealarse que, de conformidad con la normativa comunitaria
reguladora de los citados Fondos (FEDER y Fondo de Cohesin), es cada Estado miembro el que
debe designar el rgano o entidad competente para efectuar las propuestas de pago a favor de
los beneficiarios finales de las ayudas financiadas con cargo a los mismos, debiendo efectuar la
citada designacin en el correspondiente "Programa Operativo".

As, el artculo 37 del Reglamento (CE) 1083/2006, del Consejo, por el que se establecen las
disposiciones generales relativas al FEDER, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin,
establece en su apartado 1 que "los programas operativos relativos a los objetivos de
"convergencia" y "competitividad regional y empleo" contendrn la siguiente informacin:
(...)
g) las disposiciones de aplicacin del programa operativo, a saber:
i) la designacin por el Estado miembro de todos los organismos recogidos en el artculo 59
(autoridad de gestin, autoridad de certificacin y autoridad de auditora).
(...)
iii) los datos del organismo competente encargado de la recepcin de los pagos efectuados por
la Comisin y del organismo u organismos responsables de efectuar los pagos a los
beneficiarios.
(...)".

En los mismos trminos se pronuncia el artculo 12.8 c) del Reglamento (CE) 1080/2006, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, en relacin con los programas
operativos correspondientes al tercero de los objetivos de la poltica regional europea en los
que, de acuerdo con lo establecido en el artculo 4.1 del Reglamento (CE) 1083/2006, deben
enmarcarse las actuaciones financiadas con los citados fondos, esto es, el objetivo de
"cooperacin territorial europea".

Siendo esto as, debe ponerse de manifiesto que los diferentes programas operativos de los
citados Fondos (FEDER y Fondo de Cohesin) para el perodo de programacin 2007-2013
atribuyen a la Subdireccin General de Certificacin y Pagos la competencia para expedir las
citadas propuestas de pago. As, por ejemplo, el Programa Operativo del Fondo de Cohesin,
tras establecer en su apartado 4.2 que "la Autoridad de Certificacin ser la Subdireccin
General de Certificacin y Pagos, ubicada en la Direccin General de Fondos Comunitarios",
dispone en su apartado 4.4 (pgina 106) lo siguiente:

"La Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera, recibir el pago de la Comisin, y
comunicar su recepcin a la Autoridad de Certificacin que, a su vez, lo pondr en
conocimiento de la Autoridad de Gestin.
La Autoridad de Certificacin transmite la orden de transferencia a la Direccin General del
Tesoro y Poltica Financiera, al mismo tiempo que se comunica la realizacin de la misma al
interesado, a travs de su rgano intermedio. Se solicitar del beneficiario la confirmacin de la
recepcin de fondos".

Un contenido anlogo tienen al respecto los diferentes Programas Operativos financiados con
cargo al FEDER.

A la vista de todo lo anterior, cabe concluir que corresponde al titular de la Subdireccin

General de Certificacin y Pagos de la Direccin General de Fondos Comunitarios la
competencia para aprobar las propuestas de pago no presupuestarias derivadas de
operaciones en las que la Administracin General del Estado acta como mero intermediario
en la canalizacin a terceros de fondos procedentes del FEDER y el Fondo de Cohesin en el
perodo de programacin 2007-2013.

III

Por lo que respecta a las operaciones correspondientes al "perodo de programacin 2000-

2006", la normativa comunitaria que resulta de aplicacin est contenida fundamentalmente
en el Reglamento (CE) 1260/1999, del Consejo, por el que se establecen disposiciones
generales sobre los Fondos Estructurales (entre los cuales est incluido el FEDER) y en el
Reglamento (CE) 1386/2002, de 29 de julio, relativo a los sistemas de gestin y control de las
ayudas otorgadas con cargo al Fondo de Cohesin. Dichos Reglamentos, en lugar de una
"Autoridad de Certificacin", contemplan una "Autoridad Pagadora" a la que se atribuyen,
para el perodo de programacin 2000-2006, unas funciones similares a las atribuidas a la
Autoridad de Certificacin en el perodo de programacin 2007-2013.

A este respecto, el artculo 32 del citado Reglamento 1260/1999, tras sealar que "la Comisin
abonar la participacin de los Fondos de conformidad con los compromisos presupuestarios a
la autoridad pagadora (...)", establece que "la autoridad pagadora velar por que los
beneficiarios finales reciban los importes de la participacin de los Fondos a los que tengan
derecho (...)", de donde se desprende, a juicio de esta Intervencin General, que la
competencia para expedir a favor de los beneficiarios o perceptores finales las propuestas de
pago no presupuestarias derivadas de los citados Fondos corresponde al rgano que hubiera
sido designado como Autoridad Pagadora por el Estado espaol. As lo entiende tambin el
Tribunal de Cuentas en su Informe de fiscalizacin sobre los procedimientos aplicados por la
Administracin General del Estado en la gestin de los flujos financieros pblicos entre Espaa
y la Unin Europea, de fecha 29 de mayo de 2008 (BOE de 2 de julio de 2010). En dicho
informe, referido al perodo 2000-2005, se seala lo siguiente en relacin con la gestin de los
Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin (apartado IV.5.2.1.4):

"A medida que se van presentando certificaciones de gastos, los beneficiarios finales pueden
solicitar su reembolso a las Autoridades Pagadoras. stas formulan sus propuestas de pago a la
DGTPF (Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera) a favor de los beneficiarios teniendo
en cuenta las certificaciones de gasto presentadas (...)".

En relacin con lo anterior, debe sealarse que, anlogamente a lo que ocurra en el perodo
de programacin 2007-2013, la citada designacin se efecta en los correspondientes
programas operativos del perodo de programacin 2000-2006. As, por ejemplo, en el
Programa Operativo Plurirregional de Mejora de la Competitividad y Desarrollo del Tejido
Productivo 2000-2006 se establece, por un lado, que "la Direccin General del Tesoro y Poltica
Financiera comunicar la recepcin de los fondos a la autoridad pagadora y sta le propondr
el pago a los beneficiarios finales (...)", y por otro, que "en este Programa Operativo las
funciones de autoridad pagadora sern ejercidas por la Direccin General de Fondos
Comunitarios (...) del Ministerio de Hacienda", sin hacer referencia expresa a la Subdireccin
General de Certificacin y Pagos ni a ninguna otra de las Subdirecciones Generales de la citada
Direccin General, a diferencia de lo que ocurre en los programas operativos correspondientes
al perodo de programacin 2007-2013. Un contenido anlogo tienen al respecto los restantes
Programas Operativos y documentos equivalentes correspondientes al perodo de
programacin 2000-2006.

De lo anterior parece desprenderse, a juicio de esta Intervencin General, que la competencia

para aprobar las propuestas de pago no presupuestarias derivadas de operaciones en las que
la Administracin General del Estado acta como mero intermediario en la canalizacin a
terceros de fondos procedentes del FEDER y el Fondo de Cohesin en el perodo de
programacin 2000-2006 corresponde al titular de la Direccin General de Fondos
Comunitarios.

En este mismo sentido se pronuncia tambin el Tribunal de Cuentas en su Informe de

fiscalizacin sobre los procedimientos aplicados por la Administracin General del Estado en la
gestin de los flujos financieros pblicos entre Espaa y la Unin Europea, de fecha 29 de
mayo de 2008, al que se ha hecho referencia con anterioridad. En el apartado IV.5.2.2 de dicho
informe se describe en los siguientes trminos el procedimiento a seguir, en el mbito del
Fondo de Cohesin, una vez presentadas las correspondientes certificaciones de los gastos
realizados a los efectos de solicitar el abono de fondos procedentes de la Unin Europea:

"Si todo est correcto, la Subdireccin General de Fondos de Compensacin y Cohesin remite
la documentacin la Unidad de Pagos y Control, que examina la certificacin (...). Si todo est
conforme, se graba en la aplicacin informtica (...), se imprime y se presenta a la firma del
Director General de Fondos Comunitarios, como Autoridad Pagadora, y enva la solicitud a la
Comisin".

A la vista de las consideraciones anteriores, se llega a las siguientes

CONCLUSIONES

1) Corresponde al titular de la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local, por

delegacin del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas, de acuerdo con la Orden
HAP/1335/2012, de 14 de junio, de delegacin de competencias, la competencia para aprobar
las propuestas de pago que la Administracin General del Estado deba efectuar a favor de las
Comunidades Autnomas y las Entidades Locales y que se instrumenten mediante
anticipaciones de fondos de carcter extrapresupuestario que posteriormente deban
imputarse al Presupuesto de gastos por derivar de una previa decisin de gasto de la
Administracin.

2) La competencia para aprobar las propuestas de pago derivadas de la aplicacin de los

sistemas de financiacin autonmica y local cuando las mismas deban instrumentarse
mediante la minoracin de derechos a liquidar o ya ingresados en el Presupuesto de ingresos
del Estado corresponder al rgano que, de acuerdo con la normativa especfica, tenga
atribuida la competencia para dictar el correspondiente acto de reconocimiento del derecho a
la devolucin por el importe que proceda.

En defecto de normativa especfica, a la Secretara General de Coordinacin Autonmica y

Local, en virtud del artculo 13.1 a) y j) del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, que
desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.

3) Cuando en el momento en que se apruebe la propuesta de pago derivada de una

anticipacin de fondos de carcter extrapresupuestario se desconozca si la citada propuesta
deber instrumentarse, desde el punto de vista presupuestario, como una minoracin de
ingresos o mediante su imputacin al crdito presupuestario que corresponda de los estados
de gastos del Presupuesto, la competencia para aprobar la citada propuesta de pago
corresponder al rgano al que correspondera si la propuesta se cancelase finalmente
aplicndose a los estados de gastos del Presupuesto, es decir, al sealado en el epgrafe 1)
anterior, por los fundamentos expuestos en la consideracin I.
4) En relacin con las propuestas de pago no presupuestarias derivadas de las operaciones en
las que la Administracin General del Estado acta como mero intermediario en la canalizacin
a terceros de los fondos procedentes del FEDER y el Fondo de Cohesin, sin que en ningn
momento tengan reflejo en el presupuesto del Estado los movimientos de fondos derivados de
dichas operaciones, la competencia para su aprobacin corresponde, en el perodo de
programacin 2007-2013, al titular de la Subdireccin General de Certificacin y Pagos de la
Direccin General de Fondos Comunitarios, y en el perodo de programacin 2000-2006, al
titular de la Direccin General de Fondos Comunitarios.

Es todo cuanto esta Intervencin General le comunica para su conocimiento.

NOTAS:

REFERENCIAS-LEGISLATIVAS:

REF-A-INFORMES-Y-JURISPRUDENCIA: