Antecedentes vinculados a la

informalidad predial urbana

Miguel Cavero Velaochaga
Abogado

miguelcavero@inmobilex.com
 Contenido Temtico
1. Teora General de los asentamientos
informales y los mercados de tierras.
2. Marco Conceptual de la Formalizacin
de la Propiedad Informal.
3. Aspectos vinculados a la demanda de
inmuebles para fines de vivienda en el
Per.
ASPECTOS TERICOS Y
DEFINICIONES BSICAS
VINCULANTES.
Inscripcin en la carretera de Lima a Paracas Per.
EL ACCESO AL SUELO
 Teoras del acceso al suelo (*)

La forma en que se accedelos pobres

acceden al suelo urbano se puede
entender a partir de 3 grandes lgicas de
accin social:

1. Lgica del Estado.

2. Lgica del Mercado.
3. Lgica de la necesidad.
(*) Segn Pedro Abramo, en La teora econmica de la favela: cuatro notas sobre la localizacin
residencial de los pobres y el mercado inmobiliario informal, Ro de Janeiro, 2001. Texto Completo: .
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n29/apabr.html.
LAS DEFINICIONES BSICAS
VINCULANTES
 Un masivo crecimiento demogrfico y un
crecimiento fsico sin controles, han producido a la
vez dos ciudades paralelas: la legal y la ilegal
(Jorge Hardoy, historiador y urbanista argentino ).
Callampas en Chile, pueblos jvenes en Per,
favelas en Brasil, villas miseria en Argentina,
vecindades o colonias populares en Mxico, tugurios
en Costa Rica, ranchos en Venezuela y Guatemala),
bohos o cuateras en Cuba, chaws/chalis en
Mumbai, India, mabanda en Tanzania.
Mumbai, India
La Paz,
Bolivia
 Definiciones I (*)
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(*) Segn Isabel Viana, en Informalidad, Regularizacin y Derecho de Propiedad,

publicado en el libro Perspectivas Urbanas (Editado por Martim Smolka y Laura
Mullahy, Lincoln Institute of Land Policy, 2007).
 Definiciones II (*)
a) Urbano: Los asentamientos o localidades definidos como urbanos
por los organismos nacionales de estadstica.
b) Urbanizacin : Proceso de transicin desde una sociedad rural
hacia una sociedad ms concentrada en las ciudades.
Estadsticamente la urbanizacin refleja la creciente proporcin de
poblacin que reside en asentamientos definidos como urbanos,
debido principalmente a un saldo neto positivo de la migracin del
campo a la ciudad. El nivel de urbanizacin es el porcentaje del
total de la poblacin que reside en ciudades, mientras que la tasa
de urbanizacin es la tasa con que crece dicha poblacin.
c) Crecimiento urbano: Aumento del nmero de persona que reside
en ciudades, medido en trminos absolutos o relativos.
d) Crecimiento natural o vegetativo: Diferencia entre el nmero de
nacimientos y el nmero de defunciones en una poblacin dada.
e) Transicin urbana: transformacin de una sociedad, desde
predominantemente rural hacia predominantemente urbana.

(*) Segn el informe Estado de la poblacin mundial 2007: Liberar el potencial del crecimiento urbano. Fondo
de Poblacin de las Naciones Unidas.
 Algunas definiciones contenidas
en la legislacin de COFOPRI
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 INVASION Y
ASENTAMIENTO
INFORMAL SON LO
MISMO?
 Aspectos conceptuales y
jurdicos de las invasiones
La invasin es repentina.
Las llamadas invasiones no son otra cosa que
ocupaciones ilegales de predios de propiedad
privada, estatal, municipal o reservados por
entidades pblicas o privadas para diversos fines.
En trminos jurdicos, la invasin de terrenos o de
bienes inmuebles en general constituye delito de
usurpacin, previsto y penado en sus distintas
modalidades y agravantes en el Cdigo Penal, en
su Captulo VIII, artculos 202al 204.
Fuente: Julio Caldern Cockburn, Los Barrios Marginales en Lima,
publicado en Ciudad y Territorios, Estudios Territoriales, XXXV (136-137)
2003.
 Las cifras de las invasiones en el Per.
COSTOS DE OCUPACION INFORMAL DESDE DIA 1
HASTA DIA 30 (*)
Pago nico e inicial por concepto de inscripcin en el grupo e instalacin igloo : S/. 100.00
Pago mensual por concepto de seguridad interna y externa, osea anti desalojo S/. 24.00
Pago mensual por concepto de gestiones de los dirigentes del grupo: S/. 20.00

Pago mensual por agua no potable, proveda diariamente desde camin cisterna,
diariamente se paga 6 SOLES por 30 das = 180.00 SOLES S/. 180.00

Instalacin de mdulo bsico, palos de madera y esteras, conocido como choza

aqu en el Per, seal de demarcacin territorial, suple a los hitos S/. 60.00
____________

S/.384 .00

Si se le resta los 100 SOLES de ocupacin inicial y los 60 SOLES de instalacin de

mdulo, se tiene un costo de permanencia que es de: S/. 224, 00.
El ingreso mnimo legal es de S/. 550.00, por lo que los S/. 224,00 representan
aproximadamente el 40% del ingreso mnimo legal.
Asignando un lote de 60 m2 tenemos lo que podra ser un costo mensual por el lote de: S/.
224.00 / 60m2 = S/. 3.73 x m2.

(*) Fuente : Investigaciones propias de Miguel Cavero Velaochaga.

 Concepto de Asentamiento Informal.

Apenas existe una definicin clara. Muchos sinnimos

son usados para referirse a los asentamientos
informales: espontneos, irregulares, no
planificados, marginales.(LAMBA 2005)
Barrios surgidos de manera informal o asentamientos
irregulares (DURAND LASSERVE 1996)
Los estudios de las Naciones Unidas (UN Habitat - The
Challege of Slums), sealan 2 Categoras: ocupaciones
establecidas y desarrollos ilegales sobre la tierra.
Slums: Ex barrios residenciales degradados y
altamente tugurizados.
La Meta 11 de los Objetivos del Milenio: Para el ao
2020 se debe haber mejorado de forma significativa la
vida de al menos 100 millones de habitantes de tugurios.
Caractersticas de los asentamientos informales
informales..

Son diversas:

No existen permisos para la modificacin de reas de

uso agrcola o sin uso en reas urbanas.
La construccin de viviendas y su consolidacin
(construccin de varios pisos, remodelaciones, etc.) se
han dado sin el respectivo permiso municipal.
Las conexiones de luz o agua son clandestinas.
La adquisicin o transferencia de derechos no obra en
documentos formales o no se ha inscrito en los registros
pblicos.
 Algunos efectos de la
informalidad predial urbana
Inseguridad jurdica.
La inversin en la construccin no tiene seguridad.
Peligro de despojo por no poder acreditar titularidad.
Las propiedades no pueden ser utilizadas como garanta para
crditos.
Urbano-ambientales: Debido a la ocupacin de suelo no apto para
vivienda.
Sociales: Exclusin, estigmatizacin.
Imposibilidad de acreditar domicilio cierto.
Polticos: Clientelismo.
No existe informacin acerca de potenciales clientes de crditos, o
personas que necesitan servicios pblicos.
No es posible arrendar todo o parte de las viviendas.
No se puede generar un mercado inmobiliario popular.
MARCO CONCEPTUAL DE
LA FORMALIZACION DE LA
PROPIEDAD INFORMAL
INFORMALIDAD, POBREZA Y ACCESO A
LA PROPIEDAD FORMAL
 Informalidad y Pobreza
La informalidad urbana se debe a la ausencia de oferta
de tierra urbanizada para sectores de menores recursos.
La informalidad es costosa y exacerba las penurias de
vivir en pobreza (Smolka 2003) .
Las investigaciones sobre las fechas de llegadas de los
habitantes de los asentamientos informales sugieren
que en muchos casos la mayora de las personas se
mudaron justo cuando se anunci o implement un
programa de regularizacin (Mena Barreto 2000).
Ente el 40 y el 70% de la poblacin de las principales
ciudades de pases subdesarrollados est, de uno u otro
modo, al margen de la ley, y ese nmero no est
limitado a la poblacin de bajos recursos. (Edsio
Fernandes 1999).
Marco conceptual vinculado a la propiedad Informal:

Informal:: Aquella que no logra acceder al registro y por

Propiedad Informal
tanto, pierde parcial o totalmente su valor de uso y principalmente
de intercambio.
intercambio.
Modos de Adquisicin de la propiedad:
Adquisicin originaria
originaria:: La tenencia surgi de un proceso
espontneo de ocupacin ilegal o de hecho (invasin).
(invasin). Ejemplo
Ejemplo::
Asentamiento informal.
informal.
Adquisicin derivativa:
derivativa: Es legal, pero ha devenido en informal
informal..
No se adeca a las normas legales (obtencin de licencias y
permisos municipales) Ejemplos:
Ejemplos: Construcciones y subdivisiones
de terrenos sin permiso.
permiso.
Efectos:
Inseguridad jurdica.
Peligro de despojo por no acreditar titularidad.
Imposibilidad de acceder a servicios pblicos bsicos.
Qu es formalizacin
de la propiedad?
Julio Caldern Cockburn2, entiende por formalizacin
de la propiedad una poltica social a favor de los pobres
urbanos que a travs de la posesin de un ttulo de
propiedad registrado les permita mejorar su economa
y, por este camino, la de la economa urbana en
general.

Sin embargo, el autor aade que, ni la informalidad ni

su solucin pueden ser restringidas al abordaje del
derecho pues los subsistemas econmicos y socio
culturales tambin son importantes.

2 Julio Caldern Cockburn Propiedad y Crdito: La Formalizacin de la Propiedad en el Per Reporte de
investigacin LP02Z05, Lincoln Institute of Land Policy, 2002.
Algunos estudios que justifican la formalizacin
de la tenencia informal de tierras.

La tierra es el activo clave para los pobres tanto campesinos como urbanos. La
seguridad en la tenencia de la tierra fomenta la inversin, mejora el acceso al crdito
y permite una mayor estabilidad de la sociedad civil. (Klaus Deininger, Polticas de
tierras para el crecimiento y reduccin de la pobreza. Publicacin del Banco
Mundial, 2003.)

La pobreza se concentra en las reas rurales, pero el nmero de pobres es mayor

en las ciudades. (The Challenge of Ending Rural Poverty - International Fund for
Agriculture - IFAD, 2001).

La seguridad en la tenencia de la tierra es una alternativa para disminuir la pobreza.

(UNDP, UNEP The wealth of the poor: Managing Ecosystems to fight poverty, 2004)

La propiedad formal es una exigencia para el mejoramiento de los estndares de

vida de los pases en desarrollo. (Frank Vogelgesank, Pavimentando el otro
sendero: tierras rurales, el mercado y el Estado en Amrica latina, Serie Desarrollo
Productivo, N74, CEPAL, marzo 2000).
 LA TITULACIN DE LA
PROPIEDAD INFORMAL EN
EL PER
Antecedentes de la
reforma del sistema
de titulacin de la
propiedad predial en
el Per y de la
creacin de COFOPRI.
El Otro Sendero puso en la agenda nacional la
necesidad fortalecer los derechos de propiedad de los
pobres mediante la titulacin de la propiedad.
 Antecedentes Generales
En 1986 Hernando de Soto con El Otro Sendero pone en
agenda mundial la importancia de fortalecer los derechos de
propiedad mediante la titulacin.

A finales de los ochentas, los Decretos Legislativos 495 y 496

aprobaron reformas iniciales en el Per respecto al sistema de
derechos de propiedad: Registro de Pueblos Jvenes y
Urbanizaciones Populares (actualmente Registro de Predios),
Sistema Simplificado de Garanta Hipotecaria (Hipoteca
Popular), Seguro de Crdito.

En 1996, durante la Conferencia HABITAT II, de Estambul, los

gobiernos acordaron que la Seguridad de la Tenencia sea
considerada como poltica bsica a desarrollar a nivel mundial.

Desde la creacin de COFOPRI en 1996, la formalizacin de la

propiedad predial constituye poltica prioritaria en el Per.
Anlisis del impacto
de la Formalizacin
de la propiedad en el
Per.
 Gobierno Central

Municipios Municipios
COFOPR
Gobierno Central

1945 1981 1986 1989 1996

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 La Reforma del Acceso a la
Propiedad Formal en el Per
1996
1996:: Decreto Legislativo N 803 - Ley de
Promocin del Acceso a la Propiedad Formal,
crea COFOPRI como organismo rector
mximo para el saneamiento fsico legal de
asentamientos humanos en el Per
Per..

Sistema de acceso a la propiedad formal

formal::
a) La formalizacin de la propiedad informal
b) El fomento del acceso al registro inmobiliario
 La Reforma del Acceso a la
Propiedad Formal en el Per
Objetivos de la reforma

Que el Estado otorgue proteccin legal (seguridad

jurdica) a los pobres y emprendedores.
emprendedores.

Incorporar el patrimonio inmobiliario del sector informal

al mercado y dotarlo del mximo valor de uso e
intercambio
intercambio..

Lograr beneficios socioeconmicos

socioeconmicos..

Consolidar un sistema de derechos de propiedad que

sean legalmente definibles, defendibles y enajenables
(Anderson y Hill, 1988).
 Impacto especfico de las reformas con motivo de la creacin de
COFOPRI

Mejores condiciones para la realizacin de actos posteriores de

disposicin de la propiedad (hipotecas, transferencias por herencia
o independizaciones).
Se increment el valor de los lotes formalizados en
aproximadamente US $925 (25% en promedio).
Acceso a servicios pblicos y mayor inversin en mejoras a la
propiedad formalizada.
El monto de crditos otorgados por instituciones financieras
formales se increment de US$ 249 millones a US$ 367 millones, y
el monto de crditos hipotecarios se increment de US$66 millones
a US$ 465 millones.
La formalizacin contribuy al empoderamiento de la mujer.
Aproximadamente 750,000 mujeres pobres obtuvieron titularidad
sobre sus predios.
Impacto econmico e institucional de las
reformas con motivo de la creacin de
COFOPRI

CUADRO COMPARATIVO

Cmo se redujo las barreras del acceso a la formalidad?

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 Metodologa del
Proceso de Formalizacin a cargo de COFOPRI
(zonas urbanas).

1. Diagnstico de la Informalidad.
Informalidad.
2. Formalizacin Integral Elaboracin de Planos y
saneamiento a nivel matriz
matriz..
3. Formalizacin Individual Calificacin del
poseedor Titulacin Individual.
Individual.
4. Inscripcin del Derecho de Propiedad (Ttulo) en
Registro Inmobiliario
Inmobiliario..
 Balance y anlisis de la formalizacin de la
propiedad en el Per desde 1996 a 2009.
Logros cuatitativos : ms de 1850 850,,696 lotes urbanos
regularizados jurdicamente.
jurdicamente.
Sistema rpido, desburocratizado:
desburocratizado: slo 2 instituciones
involucradas, ordenado, tcnicamente sobresaliente y recurso
humano comprometido con los pobres
pobres..
El ttulo es el comienzo, no es igual a crdito, servicios o
capital, no es todo
todo..
Falta dinamizacin del impacto socioeconmico de la
titulacin.
titulacin.
Se contribuy a la ocupacin informal de tierras por la
ampliacin de plazos para regularizar.
regularizar.
No se contribuy al acceso ordenado al suelo, al crecimiento
ordenado de la ciudad.
ciudad.
Es necesario que la titulacin sea parte de una poltica integral
de fomento del acceso a la vivienda digna
digna..
 LA FORMALIZACIN DE LA
PROPIEDAD EN EL PER Y EL
CONTEXTO INTERNACIONAL
VINCULADO AL TEMA
 EL DERECHO A LA CIUDAD, EL
DERECHO A LA PROPIEDAD Y EL
DERECHO A LA VIVIENDA.
Diapositiva tomada de exposicin realizada por el Sr. Sr. Erik Vittrup, Oficial Senior de la Oficina
Regional de Naciones Unidas para el Hbitat en Amrica Latina ante Comisin Multisectorial R.S.N
006-2008-VIVIENDA, el 10.03.2009
 Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad.- UN HABITAT
http://onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=doc_det
ails&gid=50&Itemid=18
2.3 Las ciudades deben promulgar la legislacin adecuada
y establecer mecanismos y sanciones destinados a garantizar
el pleno aprovechamiento del suelo urbano y de los
inmuebles pblicos y privados no edificados, no utilizados,
subutilizados o no ocupados, para el cumplimiento de la
funcin social de la propiedad.
2.4 En la formulacin e implementacin de las polticas
urbanas debe prevalecer el inters social y cultural colectivo
por encima del derecho individual de propiedad y los
intereses especulativos...
 La Teora de la Funcin Social del
Derecho de Propiedad.
Los intereses del propietario deben concordar con los de
la sociedad.
La propiedad supone derechos y deberes del
propietario. (Len Duguit).
El ejercicio del derecho no debe menoscabar o afectar
en forma alguna el bien comn.
Obligacin de hacer uso de la propiedad de manera
conveniente al inters social.
La funcin social se relaciona con los principios y
fundamentos del derecho urbanstico.
El derecho a la propiedad, de manera individual o colectiva,
constituye uno de los derechos humanos fundamentales previstos
en el artculo 17 inciso 1) de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos
Humanos.. (Fotografa:
(Fotografa: Daravi,
Daravi, Mumbai, India)
ASPECTOS VINCULADOS A
LA DEMANDA DE
INMUEBLES EN EL PER
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2 34 4
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 Antecedentes Generales

El 75% de la poblacin de Amrica Latina vive en reas

urbanas.

Los bajos ingresos obligan a optar por la opcin de adquirir un

lote.

Las ocupaciones informales o ilegales estn conformadas

principalmente por jvenes entre 25 y 29 aos.

A pesar de los programas de regularizacin, la tasa de

desarrollo de nuevos asentamientos informales en Amrica
Latina ha sido 2 a 3 veces superior a la de crecimiento de la
poblacin urbana (Fernandes y Smolka 2004).

El costo de permanencia en una invasin es

aproximadamente de S/. 224,00 mensuales.
 El camino hacia la propiedad formal en los
sectores de menores recursos
Sobre la base de lo que seala en sus estudios, Paul Baross[1], una
secuencia de lo que se podra denominar desarrollo urbano legal consiste
en hacer lo siguiente: 1) Planeamiento; 2) Dotacin de servicios; 3)
Construccin; 4) Ocupacin.

En la mayora de las ciudades de Latinoamrica la secuencia del proceso

de desarrollo urbano no es objeto de planeacin y por tanto el orden de
dicha secuencia es modificado de la siguiente forma: 1) Ocupacin; 2)
Construccin, 3) Dotacin de servicios; 4) Planeacin.

En trminos generales, se puede decir que un proceso de urbanizacin

convencional (aplicando mecanismos formales) consiste en: 1) Obtener un
terreno; 2) Urbanizarlo y 3) Edificar la vivienda.

[1] Baross, Paul (1998) Secuenciando el desarrollo del suelo: Las implicaciones en el precio del crecimiento de asentamientos legales
e ilegales. En Jimnez, Edith. Anlisis del suelo urbano.Instituto Cultural de Aguas Calientes. Mxico
 Proceso de acceso a la propiedad en los
sectores de menores recursos en el Per.

1. Toma de tierras ocupacin informal invasiones,

debido a ausencia de programas de acceso al suelo
para pobres
pobres..

2. Autoconstruccin inversin en fierro y ladrillo

ladrillo..

3. Convalidacin de la ocupacin por el Estado

Programas de Titulacin (del terreno).
terreno).
Evolucin del crecimiento de barrios marginales en Lima

Fuente: Julio Caldern Cockburn, Los Barrios Marginales en

Lima, publicado en Ciudad y Territorios, Estudios Territoriales,
XXXV (136-137) 2003.
 Dimensin de la Marginalidad Urbana (*)

Diapositiva tomada de exposicin realizada por el Ing Guida Valdivia ante Comisin
Multisectorial R.S.N006-2008-VIVIENDA, el 10.03.2009
 Conclusiones I:

El derecho de propiedad no es un derecho

absoluto. Hoy en da es un derecho social y
por tanto es una obligacin revisar la teora de la
funcin social del derecho de propiedad para
comprender en su real dimensin cualquier
intervencin del Estado que sea vinculada al
mencionado derecho real y reflexionar acerca de
las mejoras o reformas que sean necesarias
para lograr que la propiedad predial cumpla un
rol social en el pas.

 Conclusiones II:
1. Invasin y asentamiento informal no son lo mismo.

2. La titulacin debe ser el primer paso de una poltica urbana integral.

3. Una poltica urbana integral y justa, debe incluir: a) poltica de tierras

que promueva el acceso legal y ordenado al suelo urbano, evitando
las ocupaciones ilegales; b) formalizacin de la tenencia informal, no
slo mediante la titulacin que otorga derechos de propiedad, sino
tambin haciendo formalizacin intermedia, reconociendo otro tipo
de derechos a la poblacin, que les quite la condicin de
informales, y les permita tener un domicilio cierto para acceder a un
empleo o formar un negocio. Por ejemplo, reconocer el derecho real
de uso; c) provisin de vivienda; y, d) Adecuada provisin de
servicios pblicos e infraestructura, para lograr ciudades sostenibles.

4. "La misin del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la

exclusin" (Raquel Rolnik, en: Revista Caf de las ciudades,
Argentina. Ao 1 - nmero 1 - noviembre 2002.
http://www.cafedelasciudades.com.ar/numero_uno.htm
MUCHAS GRACIAS
miguelcavero@inmobilex.com

www.inmobilex.com