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CURSO DE
DO SUAS
GESTO
ORAMENTRIA
FINANCEIRA E
CURSO DE GESTO
FINANCEIRA E
ORAMENTRIA
DO SUAS
Expediente
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil | Dilma Rousseff
Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social | Antonio Jos Gonalves Henriques
Equipe Editorial
Coordenao editorial: Allan Camello Silva e Dulcelena Alves Vaz Martins
140 p. ; 30 cm.
CDU 364(81)
Este material tem como objetivo fornecer aos trabalhadores que atuam diretamente nas
atividades de gesto dos fundos de assistncia social subsdios conceituais e operacionais
atualizados quanto aos processos relacionados ao sistema de planejamento oramentrio
brasileiro e gesto financeira e oramentria do SUAS.
O mdulo I aborda conceitos fundamentais sobre oramento pblico, tais como os princ-
pios oramentrios, o sistema de planejamento, o processo oramentrio, a participao
social e os recursos da assistncia social.
Com este Caderno de Orientaes, esperamos que os trabalhadores do SUAS ampliem seus
conhecimentos e contem com novas ferramentas para realizar a gesto financeira e ora-
mentria do SUAS de modo eficiente, contribuindo assim para aprimorar a prestao de
servios s famlias brasileiras mais vulnerveis.
Bons estudos!
UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................36
2.1 OS RECURSOS DA ASSISTNCIA SOCIAL NO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO..........................................36
UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................69
2.1 CRITRIOS DE PARTILHA E O COFINANCIAMENTO DO SUAS.............................................................................69
UNIDADE 03.....................................................................................................................................................................75
3.1 CARACTERSTICAS DOS FUNDOS DE ASSISTNCIA SOCIAL...............................................................................75
3.2 REPROGRAMAO DE SALDOS DOS RECURSOS TRANSFERIDOS FUNDO A FUNDO.....................................76
3.3 IGD SUAS: O QUE , PRA QUE SERVE E COMO UTILIZAR?..................................................................................78
3.4 IGD PBF: O QUE , PRA QUE SERVE E COMO UTILIZAR?.....................................................................................86
UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................91
2.1 O PAPEL DOS RGOS DE CONTROLE NO ORAMENTO PBLICO: CGU,
TRIBUNAIS DE CONTAS, MINISTRIO PBLICO E A PRESTAO DE CONTAS.........................................................91
UNIDADE 03.....................................................................................................................................................................99
3.1 ATRIBUIES E IMPORTNCIA DOS CONSELHOS COMO RGOS DE CONTROLE SOCIAL.
LEITURA COMPLEMENTAR: ORIENTAES DO FUNDO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (FNAS).................102
ANEXOS.............................................................................................................................................................................111
ANEXO I FLUXO DO FINANCIAMENTO DO SUAS - SERVIOS E PROGRAMAS..................................................111
ANEXO II - FLUXO DO FINANCIAMENTO DA GESTO...............................................................................................112
ANEXO III FLUXO DE REPASSE...................................................................................................................................112
ANEXO IV - CRONOGRAMA FEDERAL PPA, LDO E LOA............................................................................................114
ANEXO V - DIMENSES DO PPA...................................................................................................................................115
ANEXO VI - MODELO PARA ELABORAO DO PPA..................................................................................................116
ANEXO VII PERGUNTAS FREQUENTES......................................................................................................................117
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Bem-vindo ao primeiro mdulo do curso! Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
UNIDADE 01
1.1ORAMENTO PBLICO1
Alm disso, o oramento pblico pode ser considerado como instrumento de organizao
das aes do Estado, espelho das opes polticas dos governantes, referncia inicial para
a construo de polticas pblicas e instrumento de controle por parte do Poder Legislativo.
1 Texto desta unidade adaptado do material de apoio do curso Oramento Pblico: elaborao e execuo. Diretoria de
Desenvolvimento Gerencial ENAP 2009.
2 Texto extrado do material de apoio do curso Oramento Pblico: elaborao e execuo. Diretoria de Desenvolvimento
Gerencial ENAP 2009.
Todos os governantes brasileiros, conforme veremos, devero inserir em suas peas ora-
mentrias as polticas pblicas para a rea de Assistncia Social, conforme previsto em seus
principais normativos (PNAS, NOBSUAS 2012). Importa, assim, para os profissionais que atu-
am no SUAS compreender quais so os procedimentos, atores sociais e polticos envolvidos
na elaborao e aprovao dos instrumentos de planejamento oramentrio, garantindo de
forma qualificada a insero da poltica de assistncia social em cada instrumento.
Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto presen-
tes no Brasil, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns princ-
pios oramentrios clssicos mais essenciais.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Princpio da Anualidade
De acordo com o princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia de um exerccio
financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro coincide com o ano civil
(incio em 01 de janeiro, trmino em 31 de dezembro). Destaca-se que a Lei n 4.320/64
menciona a existncia deste princpio. Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)3
vem reforar este princpio ao estabelecer que as despesas assumidas no exerccio sejam
compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.
Princpio da Clareza
Pelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer cidado.
Por isso, importante simplificar a linguagem complexa que a tcnica oramentria imprime.
Princpio do Equilbrio
Este princpio estabelece que os valores autorizados para a realizao das despesas devem ser
compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio
passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das des-
pesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarreta invariavelmente resultados
negativos comprometedores ao cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante.
Princpio da Exclusividade
Segundo este princpio, a lei oramentria no pode conter matria que no seja referente
fixao das despesas e previso das receitas. Em outras palavras, a lei oramentria
deve conter apenas temas relacionados aos gastos e receitas previstos pelo governo.
Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as
limitaes legais em relao aos gastos, s receitas e, em especial, s vedaes impostas
pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Entre as proibies, podem ser citadas: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabe-
lea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da lei que o instituiu ou elevou; insti-
tuir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente;
utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou
bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pe-
dgio pela utilizao de vias conservadas pelo poder pblico e instituir impostos sobre:
No Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, aos poucos tm sido
criadas receitas com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemen-
te, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, ener-
gia e cincia e tecnologia, entre outros. Por um lado, a vinculao garante a regularidade no
aporte de recursos para determinadas reas. Por outro, diminui significativamente a liber-
dade do governante para implementar polticas pblicas prioritrias.
O resultado que em algumas reas h recursos demais que no podem ser transferidos
para outros que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa
medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo as al-
ternativas de opes alocativas dos administradores pblicos, ou seja, a forma como se
distribui os recursos pblicos
Princpio da Publicidade
Este princpio diz respeito garantia da transparncia e de pleno acesso a qualquer interes-
sado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos
arrecadados dos contribuintes.
Princpio da Universalidade
Por este princpio, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria,
no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio, os oramentos da
Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem
dos ttulos da dvida pblica. Com isso, os valores globais dos oramentos ficam superesti-
mados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Princpio da Simplificao
Pelo princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem utilizar elementos
de fcil compreenso.
Princpio da Descentralizao
Segundo este princpio, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo
de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida,
dada a proximidade entre o cidado (beneficirio da ao) e a unidade administrativa que
a executa.
Princpio da Responsabilizao
Conforme o princpio da responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de
forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando
a soluo ou o encaminhamento de um problema.
Estrutura programtica;
Classificao Institucional;
Classificao Funcional;
Esfera Oramentria; e
ESTRUTURA PROGRAMTICA
A partir do oramento para o ano 2000, algumas modificaes foram estabelecidas na clas-
sificao da despesa at ento vigente. A chamada reforma gerencial do oramento trouxe
algumas prticas simplificadoras e descentralizadoras que foram adotadas para privilegiar
o aspecto gerencial dos oramentos. Essa reforma prev que cada nvel de governo passar
a ter a sua estrutura programtica prpria, adequada soluo dos seus problemas, e origi-
nria do seu Plano Plurianual (PPA).
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
CLASSIFICAO FUNCIONAL
O modelo atual de classificao funcional foi tambm introduzido pela reforma gerencial
do oramento em 2000. Seu escopo principal a identificao das reas em que as des-
pesas ocorrem, por exemplo, sade, educao ou indstria. H uma matricialidade em sua
lgica, ou seja, as subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas a
que estejam vinculadas. A ttulo de ilustrao, possvel desagregar a funo educao em
diversas subfunes: ensino primrio, ensino secundrio, ensino superior, etc.
A classificao funcional (por funes e subfunes) serve como um agregador dos gastos
do governo, evidenciando a programao a partir de grandes reas de atuao governa-
mental. Por ser de uso comum e obrigatrio para todas as esferas de governo, este classifi-
cador permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico.
A partir deste classificador, possvel saber qual o nvel de gastos com a funo assistncia
social, por exemplo, ou o nvel de gastos com a subfuno assistncia comunitria (244)
ou assistncia ao idoso (241). Tambm possvel levantar estas informaes associadas a
um determinado espao administrativo (regio, estado ou municpio), de modo a obter-se
dados relevantes, como o nvel de gastos com a subfuno assistncia criana e ao adoles-
cente (243) na regio Norte, por exemplo.
Esta independncia de conceitos entre funo e subfuno produz uma dinmica interes-
sante na classificao funcional. Para tornar mais clara esta dinmica matricial, apresenta-
-se o seguinte exemplo: uma atividade do servio de proteo e atendimento integral
famlia (PAIF), do MDS, classificada na subfuno 244 assistncia comunitria e na funo
08 assistncia social.
De acordo com a legislao4 que dispe sobre normas gerais de consolidao das contas
pblicas no mbito da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, a classificao por
natureza da despesa composta por:
Categoria Econmica;
Modalidade de aplicao; e
Elemento de Despesa.
4 Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001. Atualizada pela Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 15 de outubro
de 2008 (Manual da Despesa Nacional).
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Categoria econmica:
A categoria econmica da despesa trata do efeito econmico da realizao da despesa e
possui as seguintes caractersticas:
Propicia elementos para avaliar o efeito econmico das transaes do setor pblico;
5. Inverses Financeiras;
6. Amortizao da Dvida.
Modalidade de aplicao
A modalidade de aplicao responde pergunta: como sero aplicados os recursos?
Elemento de despesa
O elemento de despesa responde pergunta: o que ser adquirido?
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
30 Material de consumo;
35 Servios de consultoria;
Identificador de uso
Este classificador vem completar a informao referente aplicao dos recursos, espe-
cialmente para destacar a contrapartida nacional de emprstimos ou doaes. composto
pelos seguintes cdigos:
5 Contrapartida de doaes.
Conforme o MTO, o primeiro dgito determina o grupo de fonte de recursos e os dois dgitos
seguintes, sua especificao. Os grupos de fontes de recursos so:
9 Recursos Condicionados.
10 Oramento Fiscal;
30 Oramento de Investimento.
Da mesma forma que as despesas, as receitas pblicas so classificadas sob diversos aspec-
tos. No esquema a seguir, verifica-se que a classificao da natureza da receita est composta
por seis nveis, oito dgitos e busca identificar a origem do recurso conforme seu fato gerador.
Na lista reproduzida a seguir6, possvel observar como a estrutura lgica adotada facilita
a compreenso das receitas:
importante destacar que os nveis antecedentes so agregaes das receitas contidas nos
nveis subsequentes, como se observa no exemplo do cdigo 1111.02.00 - Imposto sobre
a exportao:
5 Art. 165, 5.
6 Relao retirada do Anexo I da Portaria Interministerial n 163/2001 (atualizada pela Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de
15/10/2008 - Manual da Receita Nacional).
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Rubrica da receita
o nvel que detalha a espcie com mais preciso, especificando a origem dos recursos fi-
nanceiros. Agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si.
Alnea
o nvel que apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela
entrada de recursos financeiros.
Subalnea
Constitui o nvel mais analtico da receita, que recebe o registro de valor pela entrada do
recurso financeiro quando houver necessidade de mais detalhamento da alnea.
Contribuies de Melhoria
Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que caracteriza o oramen-
to-programa, a efetividade uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no con-
trole do oramento, ou seja, a efetividade tem a ver com o impacto da ao governamental
nas necessidades da sociedade.
De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos
tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veculos e pe-
destres. Nessas condies, a ao de construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no
seria efetiva.
De acordo com a CF/88, o PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica federal para as despesas de capital. Em sua essncia, o PPA um dos principais
instrumentos de planejamento existentes nos entes da federao, haja vista que o plano
define, por um perodo de mdio prazo (quatro anos) os programas, projetos e aes do
Poder Executivo. O Artigo 165 da CF/88 expressa assim seu contedo:
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
I o plano plurianual
II - as diretrizes oramentrias
Giacomoni afirma que o PPA passa a se constituir na sntese dos esforos de planejamen-
to de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e progra-
mas de governo, assim como do prprio oramento anual10. Ao se afirmar enquanto um
plano de mdio prazo para as aes governamentais, o PPA exige do administrador pbli-
co (em qualquer esfera da federao) a organizao de processos internos para a elabora-
o, execuo, monitoramento e avaliao do plano.
Conforme o Guia Rpido de Elaborao dos PPA (2013) municipais elaborado pelo Minist-
rio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), o PPA possibilita:
importante destacar que para a elaborao do PPA so necessrios alguns passos visando
sua completa articulao com os outros instrumentos oramentrios e as reais necessida-
des da populao, como pode ser visualizado a seguir:
Nessa linha, o MPOG est elaborando iniciativas voltadas ao fortalecimento do Sistema Nacio-
nal de Planejamento a fim de promover a articulao e sinergia das polticas pblicas estabe-
lecidas no mbito dos PPAs dos entes federados, com destaque para:
Apoio tcnico elaborao dos Planos Plurianuais Municipais para o perodo 2014-2017.
Informaes detalhadas sobre essas atividades podem ser obtidas no site: http://www.pla-
nejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=10
11 Os prazos para elaborao do PPA variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os
prazos vigentes no Governo Federal.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Em relao Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a CF/88 determina que seu contedo
deve conter as diretrizes e metas da administrao pblica, alm de orientar a elaborao
da Lei Oramentria Anual. O pargrafo 2. do artigo 165 da CF/88 anuncia a LDO da se-
guinte maneira:
A LDO corresponde a um passo intermedirio entre o PPA e a LOA. O contedo da LDO de-
ver se basear no PPA, ou seja, nenhum contedo presente na LDO poder ser diferente do
aprovado no PPA.
A LRF atribuiu novos contedos proposta de LDO encaminhada pelo Executivo ao Legisla-
tivo. Em seu artigo 4o., a LRF evidencia que a LDO dispor sobre: i) equilbrio entre receitas
e despesas; ii) critrios e forma de limitao de empenho; iii) normas relativas ao controle
de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos ora-
mentos; iv) demais condies e exigncias para transferncia de recurso.
Alm disso, a LDO dever conter o Anexo de Metas Fiscais, que avalia de forma geral a situa-
o financeira do Poder Executivo e um Anexo de Riscos Fiscais que avalia os passivos con-
tingentes e de outros riscos que podero afetar de forma significativa as contas pblicas.
12 Art. 165, 2.
O Poder Executivo possui prazo at o dia 15 de abril de cada ano para encami-
nh-la ao Legislativo13.
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico;
uma lei ordinria, cuja validade abrange somente o exerccio fiscal a que se
refere;
13 Os prazos para elaborao da LDO variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os
prazos vigentes no Governo Federal.
14 Lei n 4.320/64.
15 Art. 165, 5.
16 Os prazos para elaborao da LOA variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os
prazos vigentes no Governo Federal.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Tem como um dos objetivos centrais o cumprimento ano a ano das etapas do
PPA em consonncia com a LDO; e
Uma vez que o projeto de lei se transformou em lei, inicia-se a execuo oramen-
tria. Nesta fase ocorrem os atos administrativos que promovero os dispndios
de recursos na busca dos objetivos de cada programa constante no oramento.
necessria uma perfeita contabilizao das entradas e sadas de recursos por
parte da administrao pblica para que seja possvel identificar claramente as
receitas previstas e as despesas autorizadas, facilitando o controle, a fiscalizao
e a avaliao da execuo.
O Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) dever ser elaborado com base no PPA e na
LDO (aprovados pelo Legislativo) e no Plano de Assistncia Social (aprovado pelo respecti-
vo Conselho de Assistncia Social).
Cabe destacar que o oramento deve expressar as reais necessidades do municpio para
todas as polticas pblicas, inclusive a Assistncia Social.
O PLOA conter texto do projeto, diversos anexos e dever ser encaminhado ao Legislativo
por meio de mensagem que dever conter, segundo Manual Tcnico do Oramento Ora-
mentrio (verso 2013):
III - avaliao das necessidades de financiamento do Governo Central relativas aos Ora-
mentos Fiscal e da Seguridade Social, explicitando receitas e despesas e os resultados pri-
mrio e nominal implcitos no Projeto de Lei Oramentria, na Lei Oramentria e em sua
reprogramao e os realizados em 2011, no caso da PLOA 2013.
importante ressaltar que este o modelo da PLOA Federal. Estados, Distrito Federal e
Municpios devero adequar suas mensagens prtica oramentria de cada ente e s pre-
vises das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
As emendas feitas ao oramento federal so propostas por meio das quais os parlamenta-
res podem opinar ou influir na alocao de recursos pblicos em funo de compromissos
polticos que assumiram durante seu mandato junto aos estados, municpios e instituies.
Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas) do
projeto de LOA enviado pelo Executivo.
De acordo com as regras estabelecidas nos atos especficos do Poder Legislativo de cada
ente, cada parlamentar pode apresentar certo nmero de emendas individuais no valor total
definido pelo parecer preliminar do relator. H tambm regras especficas sobre a apresenta-
o de tais emendas, como identificar a entidade beneficiria que receber os recursos, com
endereo e nome dos responsveis pela sua direo, bem como as metas que essa entidade
dever cumprir, demonstrando sua compatibilidade com o valor da verba fixada na emenda.
Nesta fase, so realizados vrios clculos e anlises para distribuir os recursos disponveis
entre as emendas admitidas. Assim, torna-se imprescindvel verificar as vedaes estabe-
lecidas para o cancelamento de dotaes do oramento elaborado pelo Poder Executivo,
realizando-se a distribuio dos recursos s emendas.
18 Destaca-se que em cada municpio, conforme o regimento interno da Cmara, h comisses especficas para anlise e ela-
borao de pareceres sobre os instrumentos oramentrios. A CMO existe apenas no mbito federal.
Relatrio da Receita
Cabe ao relator da receita, com o auxlio do Comit de Avaliao da Receita, avaliar inicial-
mente a receita prevista pelo Executivo Federal no projeto de lei oramentria. O objetivo
verificar se o montante estimado da receita est de acordo com os parmetros econmicos
previstos para o ano seguinte. Caso encontre algum erro ou omisso, facultado ao Legis-
lativo reavaliar a receita e propor nova estimativa.
Parecer preliminar
O parlamentar designado para ser o relator-geral do projeto de lei oramentria federal
deve elaborar Relatrio Preliminar sobre a matria. Este relatrio, quando aprovado pela
CMO, passa a denominar-se Parecer Preliminar. Esse parecer estabelece os parmetros e
critrios a serem obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do relatrio
pelo relator-geral e pelos relatores setoriais.
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Ciclo setorial
Na elaborao dos relatrios setoriais, sero observados estritamente os limites e critrios
fixados no Parecer Preliminar. O relator federal deve verificar a compatibilidade do projeto
com o PPA, a LDO e a LRF, a execuo oramentria recente e os efeitos dos crditos adi-
cionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados para a distribuio dos recursos
e as medidas adotadas quanto s obras e servios com indcios de irregularidades graves
apontadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) tambm devem constar do relatrio. Os
relatrios setoriais so discutidos e votados individualmente na CMO.
Ciclo Geral
Aps a aprovao dos relatrios setoriais, tarefa do relator geral compilar as decises
setoriais no mbito federal em um nico documento, chamado Relatrio Geral, que ser
submetido CMO. O papel do relator geral verificar a constitucionalidade e legalidade
das alocaes de recursos e zelar pelo equilbrio regional da distribuio realizada.
No relatrio geral, assim como nos setoriais, analisada a compatibilidade do projeto com
o PPA, a LDO e a LRF, a execuo oramentria recente e os efeitos dos crditos adicionais
dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados pelo relator na distribuio dos recursos
e as medidas adotadas quanto s obras e servios com indcios de irregularidades graves
apontadas pelo TCU tambm devem constar do relatrio.
O Relatrio Geral composto ainda por relatrios dos Comits Permanentes e daqueles
constitudos para assessorar o relator geral. As emendas ao texto e as de cancelamento so
analisadas exclusivamente pelo relator geral, que sobre elas emite parecer.
A apreciao do Relatrio Geral, na CMO, somente ter incio aps a aprovao pelo Con-
gresso Nacional do projeto de PPA ou de projeto de lei que o revise. O Relatrio Geral lido,
discutido e votado no plenrio da CMO. Os Congressistas podem solicitar destaque para
a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres propostos
pelo relator.
O relatrio aprovado em definitivo pela Comisso constitui o parecer da CMO, que ser
encaminhado Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional para ser submetido de-
liberao das duas Casas em sesso conjunta.
Autgrafos e Leis
O parecer da CMO submetido discusso e votao no plenrio do Congresso Nacional.
Os Congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com
o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse requerimento deve ser assi-
nado por um dcimo dos congressistas e apresentado Mesa do Congresso Nacional at o
dia anterior ao estabelecido para discusso da matria no Plenrio do Congresso Nacional.
Concluda a votao, a matria devolvida CMO para a redao final. Recebe o nome de
Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em sua redao
A limitao dos gastos pblicos feita por decreto do Poder Executivo e por ato prprio dos
demais poderes. O Decreto de Contingenciamento normalmente detalhado por portaria,
evidenciando os valores autorizados para movimentao, empenho e pagamentos no de-
correr do exerccio. Em resumo, os objetivos desse mecanismo so:
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Art. 48 A fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender os seguintes objetivos:
[...]
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Po-
der Executivo, em metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado,
quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e
valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do
montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
A partir das dotaes autorizadas na lei oramentria (dotao inicial mais/menos crditos
adicionais), o gestor ir iniciar a execuo das despesas por meio do empenho, que a re-
serva de recursos para uma determinada despesa.
Programao financeira
A programao oramentria e financeira da lei oramentria foi instituda, inicialmente,
como forma de controlar os fluxos de caixa do governo em relao s necessidades de pa-
gamento.
A partir da LRF e da obrigatoriedade de se cumprir as metas fiscais fixadas na LDO, essa pr-
tica passou a ser regulada e acompanhada bimestralmente. O Executivo encaminha CMO
relatrio bimestral de acompanhamento da execuo da receita e da despesa, mesmo no
caso de no haver alterao nos limites de empenho e pagamento fixados anteriormente. At
o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Executivo deve, ainda, demonstrar e avaliar
o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na CMO.
Se a receita prevista inicialmente for restabelecida, ainda que parcialmente, haver recom-
posio das dotaes cujos empenhos foram limitados de forma proporcional s redues
feitas.
Execuo da Receita
As receitas so estimadas no oramento. O valor constante em cada item da receita or-
amentria constitui-se em mera previso, podendo, como resultado da execuo, ficar
33
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Na fase de apreciao da proposta oramentria, alguns pontos devem ser observados pe-
los conselhos de assistncia social:
Importante!
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Alm disso, a norma constitucional25 prev que a seguridade social ser financiada por
toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos dos oramentos da Unio,
dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e das seguintes contribuies sociais:
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
Conforme o artigo 154 da CF/88, a lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a
manuteno ou expanso da seguridade social. Tambm de se destacar que a legislao
O gestor deve ter o cuidado de planejar o oramento da assistncia social de acordo com
os instrumentos prprios da Poltica de Assistncia Social: o pacto de aprimoramento da
gesto do SUAS e o Plano de Assistncia Social, que devem estar refletidos nos instrumen-
tos de planejamento e execuo oramentria e financeira do municpio (PPA, LDO e LOA).
37
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Nos ltimos dez anos, os valores investidos pela Unio na assistncia social apresentaram
um aumento considervel, conforme grfico a seguir:
Esta unidade encerra o mdulo I, que abordou conceitos introdutrios importantes sobre
oramento pblico, o processo oramentrio, a participao social nos processos decisrios
e as fontes de recursos da assistncia social no oramento pblico brasileiro. No prximo
mdulo, ser explicado como feito o financiamento do SUAS.
UNIDADE 01
ACF/8827 delineou como deve ser organizada a poltica de assistncia social, bem como es-
tabeleceu princpios e diretrizes a serem seguidos. O texto constitucional garante a univer
26 SPOSATI, Aldaza, Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes. In Concepo e gesto da
proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, UNESCO, 2009, pg. 14 e 15.
27 Art. 203 e 204 da CF/88.
39
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Desse modo, o texto constitucional esboou alguns princpios que foram a base de cons-
truo do SUAS. Em primeiro lugar, a descentralizao poltica e administrativa. Outra ino-
vao constitucional o modelo de controle social e de participao da sociedade civil
organizada, que se se materializa nos conselhos de assistncia social.
Essa forma de financiamento foi instituda em substituio lgica estabelecida pela Le-
gio Brasileira de Assistncia (LBA). Nesse sentido, ser feito a seguir um breve resumo
histrico do financiamento estatal da assistncia social no Brasil.
A execuo de programas federais foi iniciada com a criao em 1942 da LBA, fundao
autrquica federal que mantinha programas governamentais com uma estrutura articulada
e descentralizada no territrio nacional, por meio de convnios com entidades sem fins
lucrativos e com algumas prefeituras municipais.
A LBA tinha como meta de seus programas o atendimento ao idoso, ao portador de defici-
ncia, ao pblico de 07 a 14 anos e s crianas em creche.
A SAS surge com o objetivo de coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social e con-
tinuar com os programas federais executados por meio de convnios. Nesse primeiro mo-
mento, a SAS firmou diversos convnios com os governos estaduais para a organizao
e estruturao de forma integrada, descentralizada e participativa das aes na rea de
assistncia social31. Os convnios nessa poca no tinha como escopo a transferncia de
recursos financeiros, mas a criao de um comando nico na esfera estadual, com o auxlio
na criao de estruturas bsicas para o funcionamento da assistncia social.
Nessa fase, caberia aos estados preparar os municpios para no prazo de trs anos receber
os recursos federais institudos pela LOAS32, bem como instituir os conselhos de assistncia
social e elaborar os planos municipais de assistncia social.
30 A LBA foi extinta pela seguinte legislao: MP n 813/1995, MP n 1651-42/1998 e Lei n 9649/1998.
31 De acordo com a LOAS e o disposto nos artigos 203 e 204 da Constituio Federal.
32 Por meio dos fundos pblicos de natureza especial que deveriam ser criados.
33 Gesto Estadual (GE): o estado coordenava as aes de gesto da poltica de assistncia social na regio, alm de executar,
em municpios sob sua gesto, os programas federais por meio de execuo direta ou indireta (com municpio ou entidades).
41
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Foi determinada, ainda, como condio para transferncia de recursos do FNAS aos
estados e municpios a comprovao de recursos prprios destinados assistncia
social, alocados em seus respectivos fundos de assistncia social. Esse dispositivo
reafirma a importncia do cofinanciamento dos servios e programas, que se efe-
tua por meio de transferncias automticas entre os fundos de assistncia social e
de alocao de recursos prprios nesses fundos nas trs esferas de governo.
Alm disso, a LOAS prev que os estados e municpios responsveis pela utilizao
dos recursos dos fundos de assistncia social devem exercer o controle e o acompa-
nhamento dos servios e programas por meio dos respectivos rgos de controle.
A seguir realizado um resumo dos fatos mais relevantes deste perodo pr-SUAS:
- Com o incio da municipalizao, a SAS buscou uma forma de simplificar o repasse de recursos,
mas ainda era realizado por meio de Termos de Referncias e Planos de Trabalho;
1 - Unio Estado
- A relao entre financiamento e execuo dos programas muda, tendo em vista a existncia de
municpios habilitados a receberem os recursos federais:
1 - Unio Estado
- Repasse por atendimento realizado, lgica de transferncia de recurso per capita. Remunerao
pelo servio prestado com posterior ressarcimento pela Unio.
2005 a
- Mudana de paradigma relativo ao financiamento da assistncia social.
2013
PROGRAMAS DESCRIO
- Objetivos: garantir o desenvolvimento biopsicos-
social de crianas de 0 a 6 anos e a sua integrao
gradativa ao sistema educacional, bem como orien-
tar as famlias sobre os cuidados e a importncia de
Programa de Atendimento criana
sua participao nesse processo.
43
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Assim, o financiamento j estava definido na norma como uma transferncia legal a ser
realizada por meio de repasses fundo a fundo, que deveriam ser contnuos e ininterruptos,
tendo em vista a natureza continuada destes35. Entretanto, o que estava previsto nas nor-
mas no ocorria concretamente nas aes no campo de atuao da assistncia social.
45
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Em 2004, o Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou37 a nova PNAS, com base em
discusses realizadas em todo o territrio nacional e em fruns qualificados, como o Frum
Nacional de Secretrios de Assistncia Social e o Colegiado de Gestores Municipais e Esta-
duais. A PNAS estabeleceu que o SUAS seria pautado pela descentralizao poltica e admi-
nistrativa, sem perder a unidade nacional da poltica pblica e as especificidades locais. O
sistema deveria possibilitar a participao da sociedade em cada momento da estruturao
e execuo dos programas, servios, benefcios e projetos.
A nova diretriz trazida pelo sistema prev uma organizao diferenciada, tendo como base
os seguintes parmetros:
Matricialidade sociofamiliar;
Participao da sociedade;
Controle social;
Dessa forma, o novo sistema rompe com as prticas anteriores de centralizao do financia-
mento da assistncia social que seguiam uma lgica de ao genrica e segmentada, com
atendimentos pontuais e sem acompanhamento da famlia pelo Estado. A lgica de remu-
nerao per capita impedia o avano da poltica de assistncia social pela falta de previsibi-
lidade de recursos e de planejamento de aes mais efetivas de acompanhamento familiar.
Assim, surge um conceito novo para transferncia de recursos. Esse conceito desconsidera
o critrio de atendimento per capita para trazer a lgica de disponibilizao de servios
populao. Por exemplo, alguns critrios de financiamento passam a ter por base o referen-
ciamento de famlias.
36 TAVERES, Gisele de Cssia. O financiamento da Poltica de Assistncia Social na era SUAS. In Concepo e gesto da prote-
o social no contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, UNESCO, 2009, pg. 229.
37 Por meio da Resoluo n 145, de 15 de outubro de 2004.
Nesse sentido, o SUAS foi criado como sistema pblico no contributivo, descentralizado e
participativo da poltica pblica de assistncia social. Ele consolida um modelo de gesto
descentralizada com os seguintes pontos estruturantes39:
47
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Servios
Atividades continuadas41 que visam melhoria da vida da populao. So aes voltadas
para as necessidades bsicas dos cidados, observando os objetivos e diretrizes estabele-
cidos em lei. A PNAS prev seu ordenamento em rede de acordo com os nveis de proteo
social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade.
Programas
Aes integradas e complementares42 com objetivos, prazo e rea de abrangncia definidos
para incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais. No so aes conti-
nuadas.
Projetos
Destinados s pessoas em situao de pobreza, so investimentos econmicos e sociais43
que buscam subsidiar tcnica e financeiramente iniciativas para garantir capacidade pro-
dutiva e de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, a elevao da qua-
lidade de vida e a preservao do meio ambiente, em articulao com as demais polticas
pblicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram o nvel de proteo social
bsica. Contudo, podem voltar-se s famlias e pessoas em situao de risco, pblico-alvo
da proteo social especial.
40 BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Opera-
cional Bsica de Assistncia Social. Braslia: MDS/SNAS,2005.
41 Definidas no art. 23 da LOAS.
42 Tratadas no art. 24 da LOAS.
43 Definidos nos arts. 25 e 26 da LOAS.
44 Previsto no art. 203 da CF/88, nos arts. 12, 20, 21 e 21-A da LOAS e no Estatuto do Idoso.
45 Previstos no art. 22 da LOAS.
Proteo Social:
A proteo social de Assistncia Social consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes,
benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vi-
cissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo
bsico de sustentao afetiva, biolgica e relacional.
49
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Especial Transio de Mdia Com- Servio de proteo social especial para pessoas
Mdia Complexidade plexidade com deficincia, idosas e suas famlias
Especial Varivel de mdia com- Servio socioeducativo Programa de Erradicao
Mdia Complexidade plexidade de Trabalho Infantil
Piso fixo de alta comple- Servio de acolhimento institucional para crian-
Alta Complexidade
xidade (PAC I) as e adolescentes
Piso fixo de alta comple-
Alta Complexidade Servio de acolhimento ao pblico geral
xidade (PAC I)
Piso fixo de alta comple- Servio de acolhimento institucional para pesso-
Alta Complexidade
xidade (PAC II) as em situao de rua
Servio de acolhimento institucional para jovens
Piso fixo de alta comple-
Alta Complexidade e adultos com deficincia e em situao de de-
xidade (PAC II)
pendncia
Programa Nacional de
Promoo do Acesso Pessoas economicamente ativas que necessitem
Programas
ao Mundo do Trabalho de mediao do acesso ao mundo do trabalho
(Acessuas)
Capacitao dos Traba-
Programas lhadores do SUAS (Capa- Trabalhadores do SUAS
citaSUAS)
ndice de Gesto Des-
Gesto centralizada do SUAS Estados e municpios
(IGD-SUAS)
ndice de Gesto Descen-
Gesto tralizada do Programa Estados e municpios
Bolsa Famlia (IGD- PBF)
Para tornar mais gil a execuo dos recursos, foi criado o conceito de blocos de financia-
mento, que visa dar maior liberdade ao gasto do recurso no mesmo nvel de proteo. Por
exemplo, para todos os servios da proteo social bsica haver apenas uma conta a ser
gerenciada, com a possibilidade de realocar recursos de um servio para outro dentro do
mesmo bloco. importante salientar que os conceitos de servios e pisos no sero aboli-
dos com a introduo dos blocos de financiamento.
51
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
deficincia e idosas.
IV. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosos e
suas Famlias;
Abrigo institucional;
Casa-Lar;
Casa de Passagem;
46 Resoluo do CNAS n 109, de 11 de novembro de 2009.
Conforme estabelecido pela NOB SUAS 2005, no caso da gesto dos municpios, so pos-
sveis trs nveis de gesto. Abaixo so apresentados exemplos das responsabilidades e
prerrogativas de municpios habilitados em gesto inicial:
Gesto Inicial
Nvel em que os municpios devem cumprir basicamente os requisitos e as responsabili-
dades mnimas para receberem recursos da Unio, conforme srie histrica, transformados
em Piso Bsico Transio e Piso de Transio de Mdia Complexidade e Piso de Alta Com-
plexidade I, conforme estabelecido no item Critrio de transferncia da NOB/SUAS-2005,
por intermdio do FNAS.
47 BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Opera-
cional Bsica de Assistncia Social. Braslia: MDS/SNAS, 2005.
48 O Plano de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico que organiza, regula e norteia a execuo da
PNAS/2004 na perspectiva do SUAS. Sua elaborao de responsabilidade do rgo gestor da poltica, que o submete aprovao
do Conselho de Assistncia Social, reafirmando o princpio democrtico e participativo. A estrutura do plano comporta, em especial,
os objetivos gerais e especficos; as diretrizes e prioridades deliberadas; as aes e estratgias correspondentes para sua imple-
mentao; as metas estabelecidas; os resultados e impactos esperados; os recursos materiais humanos e financeiros disponveis e
necessrios; os mecanismos e fontes de financiamento; a cobertura da rede prestadora de servios; os indicadores de monitoramen-
to e avaliao e o espao temporal de execuo. No mbito dos municpios, do Distrito Federal e dos estados, quando respondendo
pela gesto financeira dos municpios no habilitados, esse Plano dever se desdobrar, anualmente, em um Plano de Ao. (BRASIL.
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica de
Assistncia Social. Braslia: MDS/SNAS, 2005)
49 O Plano de Assistncia Social, previsto no inciso III do artigo 30 da Lei n 8.742, de 1993, dever ser desdobrado em ins-
trumento informatizado de planejamento denominado Plano de Ao, constante do SUAS Web, utilizado pelo MDS para lanamento
de dados e validao anual das informaes relativas s transferncias regulares e automticas, na modalidade fundo a fundo,
do cofinanciamento federal da assistncia social. As informaes contidas no Plano de Ao devero estar em consonncia com o
Plano de Assistncia Social dos respectivos estados, Distrito Federal e municpios. O contedo do Plano de Ao dever refletir a
partilha dos recursos federais pactuada pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), de acordo com os critrios deliberados pelo
CNAS. (Portaria MDS n 625/2010)
53
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Conceitos Importantes
Nesse sentido, os fundos so instrumentos importantes para viabilizar uma gesto transpa-
rente e racional de recursos, contribuindo para o fortalecimento e a visibilidade da assis-
tncia social no interior da administrao pblica.
55
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
De acordo com a CF/8852, nenhum fundo ser criado sem autorizao legislativa, ou seja,
todo fundo deve ser institudo por lei. A Constituio Federal53 prev tambm que cabe
Lei Complementar estabelecer condies para instituio e funcionamento dos fundos.
Entretanto, como no existe at o momento esta Lei Complementar, utilizada a Lei n
4.320/64, que foi recepcionada pela CF/88. Os fundos de natureza especial tratados nos
artigos 71 a 74 desta lei esto reproduzidos abaixo:
TTULO VII
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vin-
culam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de nor-
mas peculiares de aplicao.
Art. 72. A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a turnos especiais far-se-
atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais.
Art. 73. Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo
especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do
mesmo fundo.
Art. 74. A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de con-
trole, prestao e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competncia espe-
cfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente54.
Dica de Legislao:
Das Diretrizes
CAPTULO III
Da Organizao e da Gesto
Art. 11. As aes das trs esferas de governo na rea de assistncia social realizam-se de
forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coorde-
nao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios.
Art. 30. condio para os repasses, aos Municpios, aos Estados e ao Distrito Federal,
dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituio e funcionamento de:
55 Texto anterior Lei n 12.435/2011, atualmente o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
57
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Os repasses realizados por meio dos fundos pblicos devem ser acompanhados pelo gestor
federal, seja de forma gerencial, seja quanto correta aplicao de recursos. O acompanha-
mento gerencial ocorre com as anlises dos dados do Censo SUAS, dos relatrios de saldos
em conta corrente, dentre outros.
Por fim, cabe esclarecer que o modelo de financiamento estabelecido pelo SUAS tambm
utiliza como forma complementar as transferncias voluntrias viabilizadas por meio de
convnios e contratos de repasse a fim de expandir e qualificar a rede socioassistencial
local.
Com os avanos do SUAS e sua consolidao em todo territrio nacional, iniciou-se um novo
processo de discusso em torno dos novos rumos do sistema. Assim, surgiu a necessidade de
criar uma lei para o SUAS, que at o momento estava institudo apenas por resoluo do CNAS.
Com essa nova tica, o Poder Executivo Federal apresentou o Projeto de Lei n 3.077/200858,
conhecido como PL SUAS, visando normatizar vrias questes acerca do financiamento, orga-
nizao e execuo dos servios, programas, benefcios e projetos de assistncia social.
Com a sano da Lei n 12.435/2011 (converso do PL SUAS), diversos aspectos que reper-
cutem na PNAS foram modificados ou criados, tais como:
58 Aps passar por diversas comisses no Congresso Nacional, o Projeto de Lei n 3.077/2008 recebeu nova numerao, pas-
sando a ser o Projeto de Lei da Cmara n 189/2010.
59 Disciplinado no art. 6-e.
60 Decreto n 1.605, de 25 de agosto de 1995. Regulamenta o Fundo Nacional de Assistncia Social, institudo pela Lei n 8.742,
de 7 de dezembro de 1993. Revogado pelo Decreto n 7.788, de 2012.
59
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Este decreto inovou quanto destinao dos recursos transferidos pelo FNAS ao dispor que
os recursos repassados na modalidade fundo a fundo podem ser gastos no:
Traz a viso de gesto e avaliao por resultado, que sero avaliados por meio
de indicadores;
Art. 8 A prestao de contas da utilizao de recursos federais de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 4o, repassados para
os fundos de assistncia social dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, ser realizada por meio de declarao anual dos
entes recebedores ao ente transferidor, mediante relatrio de gesto submetido apreciao do respectivo conselho de assistncia
social, que comprovar a execuo das aes.
1 Para fins de prestao de contas dos recursos federais de que trata inciso I do caput do art. 4, considera-se relatrio de gesto
as informaes relativas execuo fsica e financeira dos recursos transferidos, declaradas pelos entes federados em instrumen-
to informatizado especfico, disponibilizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Art. 9 A utilizao e prestao de contas de recursos federais recebidos pelos fundos de assistncia social dos Estados, dos Muni-
cpios e do Distrito Federal, de que tratam os incisos IV e V do caput do art. 4, observar o disposto em legislao especfica.
66 A partir da nova NOB, o SUAS no ter mais divises por tipo de gesto para o municpios. A NOB trouxe uma nova forma
de olhar para esse quadro, estabelecendo quatro tipos de gesto. (Art. 8 O SUAS se fundamenta na cooperao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios e estabelece as respectivas competncias e responsabilidades comuns e especficas. 2 O
SUAS comporta quatro tipos de Gesto: I - da Unio; II - dos Estados; III - do Distrito Federal e IV - dos Municpios.)
67 O ID SUAS composto por um conjunto de indicadores de gesto, servios, programas, projetos e benefcios socioassisten-
ciais apurados a partir do Censo SUAS, sistemas da Rede SUAS e outros sistemas do MDS. (pargrafo nico do art. 28 da NOB SUAS 2012)
61
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
A organizao do sistema foi idealizada para funcionar em consonncia com o pacto fede-
rativo, de forma a propiciar descentralizao das aes de execuo para os gestores locais,
cabendo aos gestores federais a organizao e normatizao dos servios, programas e
projetos.
Responsabilidades comuns
68 NOB SUAS/ 2012, Art. 12: Constituem responsabilidades comuns Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: VI - aten-
der aos requisitos previstos no art. 30 e seu pargrafo nico, da LOAS, com a efetiva instituio e funcionamento do:
a) Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil;
b) Fundo de Assistncia Social constitudo como unidade oramentria e gestora, vinculado ao rgo gestor
da assistncia social, que tambm dever ser o responsvel pela sua ordenao de despesas, e com alocao de recursos financei-
ros prprios.
69 Veja NOB SUAS/2012 artigos 57 a 71 e 138
70 Conforme disposto no artigo 83 da NOB SUAS/2012.
71 Veja NOB SUAS/2012 artigos 84 a 86, 113, 119 a 124, com destaque para os artigos 123 a 124.
Garantir o comando nico das aes do SUAS pelo rgo gestor da poltica de
assistncia social, conforme recomenda a LOAS;
63
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Responsabilidades da Unio
Compete Unio:
Elaborar plano de apoio aos estados e Distrito Federal com pendncias e irregu-
laridades junto ao SUAS para cumprimento do plano de providncias.
Zelar pela boa e regular execuo dos recursos transferidos pela Unio, executa-
dos direta ou indiretamente, inclusive no que tange prestao de contas;
73 A Poltica Estadual de Assistncia Social sempre dever guardar correspondncia com a Politica Nacional de Assistncia
Social, que foi nacionalmente pactuada. Frisa-se que por ser tratar de um sistema descentralizado e harmnico, os entes em cada
esfera devem trabalhar suas particularidades, mas sempre tendo como base referencial as normas gerais e as pactuaes em mbito
nacional.
74 A Poltica Estadual de Assistncia Social sempre dever guardar correspondncia com a Politica Nacional de Assistncia
Social, que foi nacionalmente pactuada. Frisa-se que por ser tratar de um sistema descentralizado e harmnico, os entes em cada
esfera devem trabalhar suas particularidades, mas sempre tendo como base referencial as normas gerais e as pactuaes em mbito
nacional.
75 Inciso XI do art. 19 da LOAS.
76 Conforme 3 do art. 6- B da LOAS e sua regulamentao em mbito federal.
Zelar pela boa e regular execuo dos recursos da Unio transferidos ao DF, exe-
cutados direta ou indiretamente, inclusive no que tange prestao de contas;
67
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Zelar pela boa e regular execuo dos recursos transferidos pela Unio, executa-
dos direta ou indiretamente, inclusive no que tange prestao de contas;
Financiar o custeio do pagamento dos benefcios eventuais com base nos crit-
rios estabelecidos pelo Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS);
Pblicos;
Universais;
Equitativos; e
Nesse sentido, a nova forma de partilha substituiu a lgica convenial e o critrio per capita, que
tinham como base o Termo de Referncia, o Plano de Trabalho e o Plano de Ao. A Unio, nesse
novo cenrio, deve propor os critrios de partilha e apresent-los CIT para pactuao e ao CNAS81
para deliberao82.
80 NOB/SUAS 2005.
81 Nos casos de pactuao e deliberao relacionados a recursos estaduais, devem ser apresentados s instncias estaduais
e por vezes municipais (Comisso Intergestora Tripartite e Conselhos Estaduais de Assistncia)
82 Veja incisos V e VI, do Art. 19 da Lei n 8.742/1993.
83 Artigo 18, inciso IX da LOAS.
84 Veja NOBSUAS/2005.
69
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Critrios:
Porte populacional dos municpios: classificao e apurao dos dados popula-
cionais por municpio e porte;
Taxa da vulnerabilidade social por estado: visa distribuio equitativa dos re-
cursos sob o foco da quantidade de populao vulnervel.
Observaes:
1. A Unio pode ampliar e rever os critrios dispostos na NOB-SUAS, desde que os
pactue na CIT e apresente para aprovao no CNAS;
Devido dificuldade de calcular a taxa de vulnerabilidade, esta foi substituda pela taxa
de pobreza, cujo conceito o seguinte: relao percentual entre as famlias com renda
familiar per capita inferior a meio salrio mnimo e o total de famlias naquele territrio85.
87 NOB/SUAS-2005.
88 Definida na NOB/SUAS-2005.
89 Dados do Censo / IBGE.
90 NOB/SUAS-2005, dados do MDS e IBGE.
91 NOB/SUAS-2005.
92 NOB/SUAS-2005.
93 Como foi o caso das disposies da Portaria n 385, de 26 de julho de 2005 e outras portarias complementares, como as de
n 440/2005 e 442/2005.
71
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
A NOB-SUAS 2012 estabelece novos critrios de partilha de recursos, que passam a ter
como pressupostos e objetivos a implantao e oferta qualificada de servios socioassis-
tenciais nacionalmente tipificados, em territrios de vulnerabilidade e risco social, de acor-
do com o diagnstico das necessidades e especificidades locais e regionais. So considera-
dos os parmetros do teto mximo estabelecido para cofinanciamento da rede de servios
e do patamar existente, o atendimento das prioridades nacionais e estaduais pactuadas e a
equalizao e universalizao da cobertura dos servios socioassistenciais.
Para cumprir essas disposies, a partilha da Proteo Social Bsica para os servios socio-
assistenciais baseada no nmero de famlias existentes no municpio ou DF (de acordo
com os dados de populao levantados pelo IBGE); no nmero de famlias constantes do
Cadastro nico (tomando como referncia os cadastros vlidos de cada municpio e do DF);
na extenso territorial; nas especificidades locais ou regionais; na cobertura de vulnerabili-
dades por ciclo de vida e em outros indicadores que vierem a ser pactuados na CIT94.
73
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
A NOB SUAS de 2012 dispe, ainda, que as unidades de oferta de servios de proteo so-
cial especial podem ter distintas capacidades de atendimento e de composio, em funo
das dinmicas territoriais e da relao entre estas unidades e as situaes de risco pessoal
e social, que devem estar previstas nos planos de assistncia social96.
O IGD tem dupla funo dentro da PNAS: aferir a qualidade da gesto e bonificar os gesto-
res locais pela qualidade gerencial. Sendo assim, os critrios de partilha do cofinanciamen-
to da gesto no seguem a mesma lgica dos estabelecidos para os servios.
Por fim, vale a pena destacar que a Unio ainda no transfere recursos para construo
de equipamentos pblicos, tendo em vista o disposto no inciso II e no 2 do Decreto n
7.788/2012.
Nesta unidade, foram explicados os critrios de partilha na Proteo Social Bsica, Especial
e o modelo de cofinanciamento do SUAS. Na unidade 3, sero abordados o IGDSUAS e as
principais caractersticas dos fundos de assistncia social.
Para viabilizar a execuo oramentria e financeira por meio de fundos pblicos, foi criado
um arcabouo jurdico e operacional a fim de superar os problemas relativos ao modelo
anterior de financiamento e execuo de recursos.
Possibilitam:
97 Desde que respeitados os requisitos da Portaria n 625/2010 e demais legislaes sobre a matria.
75
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Apesar dos avanos no financiamento da assistncia social por meio dos fundos de assis-
tncia social, observou-se um movimento de paralelismo de aes na assistncia social, e
consequentemente no prprio modelo de financiamento dessa rea98.
De forma contrria s diretrizes construdas desde 1993 e reforadas em 2004, com a PNAS,
os fundos paralelos foram institudos em algumas unidades da federao. Estes fundos ge-
ralmente so denominados como Fundos de Solidariedade, Fundos Sociais e Fundos
de Combate e Erradicao da Pobreza, e por vezes no se pautam na lgica da PNAS99.
O grande desafio para o SUAS equacionar a autonomia que os entes possuem de criar e
operacionalizar fundos paralelos, em contraponto execuo e ao desenho de um sistema
nico, com objetivos e prioridades comuns100.
Os recursos executados por meio dos fundos paralelos no passam pelo crivo do controle
social. Em alguns casos, esses fundos trazem novamente a lgica assistencialista, de des-
continuidade e pulverizao das aes, centralizao tecnocrtica, fragmentao institucio-
nal, dentre outros aspectos negativos. Alm disso, os fundos paralelos dificultam o controle
sobre os gastos de recursos e a transparncia101.
Art. 73. Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo
especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do
mesmo fundo.
Art. 11. O saldo dos recursos financeiros repassados pelo FNAS aos fundos de assistn-
cia social municipais, estaduais e do Distrito Federal, existente em 31 de dezembro de
cada ano, poder ser reprogramado, dentro de cada nvel de proteo social, bsica ou
98 Desde que respeitados os requisitos da Portaria n 625/2010 e demais legislaes sobre a matria.
99 MESQUITA, Ana C.; Martins, Raquel de F.;Cruz, Tnia M. E. da. Cofinanciamento e Responsabilidade Federativa na Poltica de
Assistncia Social. IPEA: Texto para discusso n 1724,2012, pg.60 e 61, 65.
100 MESQUITA, Ana C.; Martins, Raquel de F.;Cruz, Tnia M. E. da. Cofinanciamento e Responsabilidade Federativa na Poltica de
Assistncia Social. IPEA: Texto para discusso n 1724,2012, pg. 65.
101 MESQUITA, Ana C.; Martins, Raquel de F.;Cruz, Tnia M. E. da. Cofinanciamento e Responsabilidade Federativa na Poltica de
Assistncia Social. IPEA: Texto para discusso n 1724,2012, pg. 65 e 66.
77
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
De acordo com os resultados alcanados pelos entes, a Unio apoia financeiramente a ges-
to municipal e estadual como forma de incentivo. O IGDSUAS um ndice que varia de 0
(zero) a 1 (um). Quanto mais prximo de 1 estiver o ndice, melhor o desempenho da ges-
to e maior ser o valor do apoio financeiro repassado aos entes como forma de incentivo
ao aprimoramento da gesto, respeitando o teto oramentrio e financeiro dos recursos
alocados no FNAS.
O ndice foi criado para induzir melhoria de aspectos prioritrios para a gesto do SUAS.
Com base nos resultados apurados, os entes que apresentam bom desempenho (de acordo
com os critrios do IGDSUAS) recebem os recursos para investir em atividades voltadas ao
aprimoramento da gesto do SUAS. As variveis selecionadas para composio do ndice
apontam aos gestores quais aspectos da gesto precisam ser melhorados e o repasse visa
recompensar os esforos realizados por cada municpio, DF e estado no alcance dos resul-
tados.
ndice de Gesto Descentralizada dos Estados (IGDSUAS-E), a ser aplicado aos estados.
FRMULA DO
Atividades realizadas;
Horrio de funcionamento;
Recursos humanos; e
Estrutura fsica.
79
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Insuficiente;
Regular;
Suficiente; e
Superior.
Assim, o IDCRAS calculado pela combinao dos graus de desenvolvimento apurados nas
dimenses e distribudos em seis estgios, sendo 1 para o menor grau de desenvolvimento e
6 para o maior. A frmula do IDCRAS varia de 0 a 1, ao ser utilizada na frmula do IGDSUAS.
Municpios ou DF com execuo entre 20% e 100% tero seu valor de execuo
financeira ajustada equivalente a X - 20 / (100 - 20), onde X a proporo de
recursos gastos pelo municpio ou DF. Por exemplo, um municpio com execuo
de 60% tem sua execuo ajustada equivalente a 60 - 20 / (100 - 20) = 40 / 80
= 0,50 ou 50%.
Como descobrir qual a execuo dos municpios para aplicar na frmula de execu-
o financeira ajustada?
Supondo que um municpio tenha recebido do MDS o total de 150 mil reais durante o ano
para execuo dos servios do SUAS e que tenha executado 100 mil reais, ou seja, 66% do
total repassado. Esses 66% so aplicados na frmula X - 20 / (100 - 20), onde X igual ao
percentual da execuo financeira, ou seja, 66%: (66 20) / (100 - 20) = 46 / 80 = 0,57 ou
57% (execuo financeira ajustada).
Pagamento mnimo:105
assegurado aos municpios e DF que atingirem o ndice mnimo estabelecido (0,2) o valor
mnimo de repasse mensal equivalente a 500 reais.
IGDSUAS-E aplicado aos estados. Seu clculo considera o IDCRAS Mdio dos municpios
de seu territrio e a EXECUO FINANCEIRA AJUSTADA de todos os municpios do estado.
81
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
(IDCRAS mdio munic. a + IDCRAS mdio munic. b + IDCRAS mdio munic. c + ...)
nmero de municpios no estado
(Exec. Fin. munic. a + Exec. Fin. munic. b + Exec. Fin. munic. c + ...)
nmero de municpios no estado
Utilizao do IGDSUAS
I. Gesto de servios;
Nesse sentido, as despesas a serem realizadas com os recursos do IGD no possuem uma
lista exaustiva do que se pode ou no gastar com o recurso, mas uma orientao geral das
macro aes que podero ser desenvolvidas.
Entretanto, importante destacar que pelo menos 3% dos recursos transferidos no exerc-
cio financeiro, no mbito do IGD SUAS, devem ser gastos com atividades de apoio tcnico
e operacional aos conselhos de assistncia social. Alm disso, destaca-se que vedado
por lei107 o pagamento de pessoal efetivo e gratificaes de qualquer natureza a servidor
pblico dos municpios, DF ou estados com recursos do IGDSUAS.
A regra bsica para utilizao dos recursos do IGDSUAS que o gasto seja realizado para
aprimoramento da gesto do SUAS, respeitando as doze aes listadas anteriormente. A
ttulo de ilustrao, esto elencados abaixo exemplos de possveis gastos com recursos do
IGDSUAS:108
Aquisio de mobilirio, tais como mesas individuais, mesas de reunio, cadeiras, sofs,
estantes, arquivos, armrios, gaveteiros, aparelhos de ar condicionado, ventiladores, be-
bedouros, quadros de avisos, aparelhos telefnicos e outros que sejam necessrios para
a estrutura fsica do ambiente onde feita a gesto, o controle social ou o atendimento
das famlias;
Aquisio de materiais de consumo e expediente, tais como carimbos, papis, tinta para
impressoras, borrachas, lpis, canetas, grampeadores, furadores, pastas, entre outros;
83
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Cabe aos conselhos de assistncia social dos estados, municpios e DF receber, analisar e
manifestar-se sobre as prestaes de contas da aplicao do IGDSUAS enviadas pelos res-
pectivos fundos de assistncia social110.
Em caso de aprovao integral das contas, os conselhos de assistncia social dos estados,
municpios e DF devem inserir os dados contidos nos documentos no SUAS WEB DE-
MONSTRATIVO.
II - O Conselho de Assistncia Social local deve informar ao MDS, por meio de sistema
informatizado, a deciso (com o detalhamento dos motivos que a ensejaram) e a de-
voluo dos recursos ao respectivo fundo de assistncia social.
Os conselhos de assistncia social devem informar ao MDS, quando do julgamento das con-
tas, a ocorrncia de eventuais irregularidades na utilizao dos recursos.
85
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
A partir desse ndice, que varia de zero a um, os valores so calculados e os recursos, trans-
feridos para o Fundo Municipal de Assistncia Social. Em outras palavras, o IGD-M serve
tanto para medir a qualidade das aes empreendidas, refletindo o desempenho de cada
gesto municipal, como para incentiv-las obteno de resultados qualitativos e tambm
para compor a base de clculo do montante de recursos que cada uma deve receber a ttulo
de apoio financeiro.
Essa lgica foi institucionalizada pela Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 20045, que fez do
IGD uma transferncia obrigatria da Unio para os entes federados que aderem volunta-
riamente ao PBF, desde que alcancem ndices mnimos estabelecidos.
111 Texto retirado do Caderno do IGD-M: Manual do ndice de Gesto Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Famlia e
do Cadastro nico, com adequaes.
* Capacitao profissional;
* Educao financeira;
112 Texto retirado do Caderno do IGD-E: Manual do ndice de Gesto Descentralizada Estadual do Programa Bolsa Famlia e
do Cadastro nico, com adequaes.
87
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Com essa unidade foi concludo o mdulo II, que tratou do modelo de financiamento do
SUAS, as atribuies dos entes federativos, os principais conceitos e legislao para a ges-
to do SUAS, os critrios de partilha da Proteo Social Bsica e Especial, as caractersticas
dos fundos de assistncia social e o IGD. No prximo mdulo, sero abordados o planeja-
mento oramentrio, a prestao de contas, os rgos de controle e os conselhos de assis-
tncia social.
Este o ltimo mdulo do curso! Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
UNIDADE 1
A NOB SUAS 2012 dispe sobre os planos de assistncia social113, definindo-os como ins-
trumentos de planejamento estratgico que organizam, regulam e norteiam a execuo da
PNAS na perspectiva do SUAS.
Diagnstico socioterritorial;
89
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Metas estabelecidas;
114 So considerados sistemas oficiais de informaes aqueles utilizados no mbito do SUAS, ainda que oriundos de outros
rgos da administrao pblica.
* Capacitao;
* Assessoramento e acompanhamento; e
* Incentivos financeiros.
Nesta unidade, foram abordados os planos de assistncia social. Na prxima unidade, ser
explicado o papel da CGU, dos Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico como rgos de
controle.
UNIDADE 2
115 O Poder Executivo publica portarias, decretos e instrues operacionais complementares s leis. O Judicirio, por meio de
regimento interno, dispe das mais diversas matrias complementares s leis.
91
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Para fiscalizar as aes desses poderes, foram criadas diversas instituies que em alguns
casos esto dentro da estrutura do poder, como a Controladoria Geral da Unio (CGU), e em
outros casos so externas, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU). Alm disso, houve
uma sistematizao de diversos mecanismos de controle, tais como a prestao de contas
e os relatrios de execuo oramentria e financeira.
Controle Externo
O controle externo a fiscalizao da coisa pblica por um agente externo ao Poder Execu-
tivo, bem como a avaliao das prestaes de contas dos rgos pblicos. A funo deste
tipo de controle est intrinsecamente ligada ao Estado de Direito, aos instrumentos moder-
nos de planejamento e execuo dos recursos pblicos116.
No mbito estadual e municipal, o controle externo realizado por meio das Assembleias
Legislativas, Cmara dos Vereadores, Tribunais de Contas Estaduais (TCE) e, em alguns casos,
por Tribunais de Contas dos Municpios (TCM), como no Rio de Janeiro e em So Paulo117.
No sistema de controle federal brasileiro, a CF/88 estabeleceu que o controle externo ser
exercido pelo Congresso Nacional com auxlio do TCU, cujas atribuies so:
Controle Interno118
Cabe controladoria orientar os gestores quanto correta utilizao dos recursos pblicos
e s melhores prticas de gesto. Seu principal objetivo examinar a gesto do titular do
118 Esta seo foi baseada em CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gesto pblica, 2 Ed.- Niteri: Impe-
tus, 2009.
93
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
No mbito federal, a CGU um rgo vinculado ao Chefe do Poder Executivo, que tem como
atividades a serem desenvolvidas:
Transparncia pblica;
Auditoria interna dos procedimentos adotados pelos gestores federais pela via
da auditoria anual (prestao de contas do gestor ao controle externo) ou pela
via excepcional (denncias ou outro fato gerador);
Outras aes, como a certificao das contas anuais dos gestores federais e da
Tomada de Contas Especial.
Ministrio Pblico
Prestao de Contas
A prestao de contas feita para comprovar a boa e regular aplicao dos recursos pbli-
cos, gerenciados por qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada. Esse dever est
disposto na CF/88:
Esse dever regulamentado das mais diversas formas, tendo em vista as especificidades
de cada tipo de execuo, modalidade de transferncia de recursos e a quem destinada a
prestao de contas dos recursos executados.
Esse modelo define121 que a utilizao dos recursos federais descentralizados para os fun-
dos de assistncia social dos estados, dos municpios e do DF deve ser declarada pelos
entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, mediante relatrio de gesto que
comprove a execuo das aes e seja submetido apreciao do respectivo conselho de
assistncia social.
95
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Desde 2005, o MDS publicou trs portarias que normatizaram a prestao de contas:
PORTARIA EXERCCIO
Portaria/MDS n 459 de 2005 2005 -2007
Portaria/MDS n 96 de 2009 2008
122 As normas a seguir: Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 127, de
29 de maio de 2008 e Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 507, de 29 de novembro de 2011 dispem sobre convnios relaciona-
dos a perodos especficos devido cadeia de revogao destas. Logo, para saber qual norma est delineando os procedimentos do
convnio, o gestor deve verificar no Termo de Convnio a sua vinculao.
123 O texto foi elaborado com base na ltima Portaria Interministerial (Port. n 507/2011). Assim, os convnios firmados nos
normativos anteriores no esto contemplados no texto.
124 Os convnios firmados com base nas Portarias Interministeriais MPOG/MF/CGU n 127/2008 e n 507/2011 so instrudos e
acompanhados por meio do SICONV. Sendo assim, a prestao de contas tambm deve ser apresentada nesse sistema.
97
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Anlise de Prestao de Contas: essa fase ocorre aps o decurso do prazo regula-
mentar que o ente tem para apresentar a prestao de contas ao rgo repassador;
Nesta unidade, foram discutidos os conceitos de controle externo e interno, alm das atri-
buies da CGU, dos Tribunais de Contas e do MP. Na prxima unidade, ser discutido o
papel dos conselhos de assistncia social como rgos de controle social.
Para desempenhar essas funes, o Conselho de Assistncia Social deve ser capaz de ava-
liar, deliberar e fiscalizar a execuo da poltica de assistncia social. Nesse sentido, papel
do gestor municipal fornecer as condies necessrias ao adequado funcionamento do
CMAS, conforme dispe a LOAS125, com estrutura mnima ao desempenho de suas atribui-
es: local apropriado, moblia, computador com acesso internet, dentre outros.
99
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
O controle social do SUAS tratado pela NOBSUAS 2012127, que elenca as instncias de
deliberao deste Sistema128:
A composio paritria entre governo e sociedade civil deve ser respeitada independente-
mente do nmero de conselheiros, a fim de garantir a participao das organizaes sociais
e populares no processo de formulao, deciso e controle das polticas sociais130.
Como rgos de controle social, compete aos conselhos acompanhar o gestor na adminis-
trao oramentria, financeira e tambm na gesto da rede socioassistencial, buscando a
correta aplicao dos recursos pblicos no atendimento das necessidades sociais. impor-
tante observar tambm o princpio da segregao de funes no desempenho do controle
social. Por exemplo, o cargo de presidncia do conselho no deve ser ocupado pelo respon-
svel pela execuo oramentria e financeira.
126 CARTILHA CGU FORTALECIMENTO DA GESTO PUBLICA O VEREADOR E A FISCALIZAO DOS RECURSOS PBLICOS MUNICI-
PAIS 2011.
127 Art. 204.
128 Captulo IX, art. 113.
129 Baseado na Cartilha TCU - Orientaes para Conselhos da rea da Assistncia Social 3 edio.
130 Baseado na Cartilha TCU - Orientaes para Conselhos da rea da Assistncia Social 3 edio.
Com essa unidade foi concludo o mdulo III, que abordou o oramento municipal e esta-
dual, os rgos de controle social, a prestao de contas e a importncia dos conselhos de
assistncia social. Na prxima seo sero fornecidas orientaes do FNAS para execuo
oramentria, reprogramao de saldos, despesa com pessoal, entre outras.
101
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Neste apndice do manual sero fornecidas orientaes adicionais do FNAS, com destaque para:
boa prtica de gesto identificar todos os documentos que comprovem gastos pblicos
com a origem da despesa/programa, a fim de comprovar o nexo de causalidade entre a re-
ceita e a despesa. Por isso, notas fiscais, cheques e outros documentos devem ser atestados
com a respectiva procedncia, contendo descrio do que foi adquirido/pago no prprio
documento ou no processo de pagamento. A Lei n 4.320/64 refora essas orientaes:
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular
liquidao.
II - a nota de empenho;
importante destacar que o gestor municipal deve executar os recursos em conta espec-
fica, aberta pelo FNAS, sendo proibida a sua transferncia para contas distintas, salvo com
autorizao do FNAS. Os recursos podem ser movimentados somente mediante cheque
nominal ao credor ou ordem bancria. Enquanto no utilizados, os recursos devem ser obri-
gatoriamente aplicados em caderneta de poupana ou no mercado financeiro.
Os pagamentos devem ser feitos mediante emisso de ordem bancria ou cheque nomi-
nal, contabilizado pelo rgo competente e obrigatoriamente assinado pelo ordenador da
despesa e pelo encarregado do setor financeiro134. O Decreto-Lei n 200/67 detalha esse
assunto:
133 Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, Decreto n 4.073, de 3 de janeiro de 2002 e outros normativos aplicveis matria.
134 Art. 74, 2 do Decreto-Lei n 200/67.
103
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Nesse sentido, os recursos transferidos pelo FNAS podem ser utilizados para o pagamento
de servidores concursados, de regime estatutrio, celetista ou temporrio, desde que inte-
grem a equipe de referncia137, independentemente da data de ingresso do trabalhador no
quadro de pessoal do estado/municpio. Esses recursos podem ser utilizados inclusive para
pagamento de encargos sociais, gratificaes, complementao salarial, vale-transporte e
vale-refeio, isto , tudo o que compe o contracheque do servidor.
O art. 6-E138 aumentou a lista de despesas elegveis, ou seja, as despesas com contratos
referentes a pessoas fsicas podem ser pagas com recursos federais at o municpio realizar
Ateno!
O clculo dos 60% deve ser feito de acordo com cada nvel de
Proteo Social (Bsica e Especial).
Ao planejar a utilizao de at 60% dos recursos repassados por nvel de proteo, o gestor
deve observar o valor necessrio para a cobertura dos servios, para que no haja prejuzo
na qualidade da oferta dos servios socioassistenciais.
Por diversas vezes, houve questionamento se possvel fazer o pagamento de pessoal con-
cursado com recursos provenientes do cofinanciamento federal, tendo em vista que esses
recursos no seriam classificados como transferncias voluntrias e sim como transfern-
cias legais realizadas na modalidade fundo a fundo, conforme classificao dos rgos de
controle federal e de estudiosos do tema, como o jurista Moacir Marques da Silva139:
139 Lei de Responsabilidade Fiscal para os Municpios, Uma Abordagem Prtica, ed. Atlas, 2004, So Paulo, pg. 87 e 88.
105
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Essa questo foi esclarecida com a modificao da Lei n 8.742/93 pela Lei n 12.435/11,
que acrescentou o artigo 6-E. Como j mencionado, este artigo foi regulamentado pelo
CNAS por meio da Resoluo n 32 de 2011, que estabelece o percentual mximo a ser
gasto com a remunerao de servidores pblicos da equipe de referncia140:
Resoluo n 32 de 2011
140 So as equipes de referncia do SUAS que esto regulamentadas na NOB-RH/SUAS, instituda pela Resoluo n 269, de 13
de dezembro de 2006, definidas como: (...) aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e execuo de
servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e especial levando-se em conta o nmero de famlias e indivdu-
os referenciados, o tipo de atendimento e aquisies que devem ser garantidas aos usurios. Na Resoluo n 17, de 20 de junho de
2011, o CNAS ratifica a equipe de referncia definida pela NOB/RH/SUAS, reconhecendo as categorias profissionais de nvel superior
para atender as especificidades dos servios socioassistenciais e das funes essenciais de gesto do SUAS.
141 Includo pela Lei n 12.435 de 2011.
Requisitos:
O clculo dos 60% deve ser feito de acordo com cada nvel de Proteo Social
(Bsica e Especial). Para chegar ao resultado, devem ser somados todos os re-
cursos recebidos dos pisos que compem as Protees Sociais, aplicando sobre
eles o percentual de at 60%, conforme o caso;
O FMAS deve ter estrutura para realizar todos os procedimentos para o paga-
mento da folha de pessoal e assumir as obrigaes tributrias acessrias tais
como DIRF e GEFIP, reteno de IRRF e INSS e outros descontos que estiverem
consignados folha de pagamento142.
142 Dirf - Declarao do Imposto Retido na Fonte a declarao feita pela FONTE PAGADORA, destinada a informar Receita
Federal o valor do Imposto de Renda Retido na Fonte, dos rendimentos pagos ou creditados em 2012 para seus beneficirios. (http://
www.receita.fazenda.gov.br/principal/informacoes/infodeclara/ declaradirf .htm)
GFIP - Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social - Desde janeiro de 1999,
todas as pessoas fsicas ou jurdicas sujeitas ao recolhimento do FGTS esto obrigadas ao cumprimento desta obrigao. Devero ser
informados os dados da empresa e dos trabalhadores, os fatos geradores de contribuies previdencirias e valores devidos ao INSS,
bem como as remuneraes dos trabalhadores e valor a ser recolhido ao FGTS. A empresa est obrigada entrega da GFIP mesmo que
no haja recolhimento para o FGTS, caso em que esta GFIP ser declaratria, contendo todas as informaes cadastrais e financeiras
de interesse da Previdncia Social. (http://www.receita.fazenda.gov.br/principal/informacoes/ infodeclara/declaradirf .htm)
107
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Requisitos:
Procedimentos mnimos:
109
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
muito importante que o gestor municipal empenhe esforos para executar os recursos
federais e municipais (vinculados a programas, benefcios, aes e servios socioassisten-
ciais) no FMAS, constituindo-o como Unidade Oramentria e Gestora. Alm de ser uma
obrigao legal, a operacionalizao de recursos pelo FMAS facilita a correta execuo e
transparncia do gasto.
Nos casos de municpios que ainda no possuem um estrutura adequada para executar os pa-
gamentos da equipe de referncia por meio do FMAS, o gestor pode realizar o procedimento
descrito no item 2 acima Pagamento por outro rgo da administrao pblica (Prefeitura)
enquanto providencia a organizao, estruturao e operacionalizao do FMAS.
111
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Na execuo dos recursos, o gestor deve avaliar a relao direta dos servios com a fina-
lidade estabelecida pelo MDS, bem como quanto ao cumprimento dos objetivos. Assim, a
execuo dos recursos deve:
Contrataes:
Deslocamentos:
Como feita a Prestao de Contas dos repasses fundo a fundo para execu-
o dos servios socioassistenciais transferidos pelo FNAS aos Fundos de
Assistncia Social municipais, estaduais e do DF?
Os recursos repassados no final do exerccio (dezembro) cujo crdito foi efetivado no incio
do exerccio seguinte (janeiro) sero contabilizados na prestao de contas do exerccio em
que foi repassado e no no exerccio em que o recurso foi efetivamente creditado.
Os valores dos recursos repassados apresentados no item 1.1 da aba Execuo Financei-
ra do Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fsico-Financeira referem-se s ordens
bancrias emitidas pelo FNAS no perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro. Esses valores
podem ser verificados no menu Consulta - Parcelas Pagas no SUASWeb.
Como deve ser efetuada a devoluo de recursos nos casos em que o servio
no foi ofertado?
O gestor deve fazer a devoluo total dos recursos, devidamente corrigidos, por meio de
Guia de Recolhimento da Unio, que pode ser obtida no stio eletrnico do Tesouro Nacio-
nal www.tesouro.fazenda.gov.br.
O recolhimento deve ser feito mediante Guia de Recolhimento da Unio (GRU) obtida no
site https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/gru/gru_simples.asp. Os campos abaixo devem
ser preenchidos da seguinte forma:
Gesto: 00001
119
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Ao fazer a devoluo, o ente deve enviar ofcio ao FNAS com a cpia da GRU ou inserir o
comprovante no SICONV, conforme o caso.
Quando a devoluo do recurso referir-se a vrios pisos, deve-se preencher e emitir uma
GRU por cada piso/programa/servio.
Como deve ser efetuada a prestao de contas dos convnios regidos pela
Instruo Normativa n 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional?
Nesses casos, a regularidade da aplicao dos recursos transferidos avaliada pelo MDS,
que emite pareceres tcnicos e financeiros.
A prestao de contas final da aplicao dos recursos deve ser apresentada ao MDS de
maneira completa, devidamente identificada com o nmero do convnio e o objeto pactu-
ado (de acordo com a Instruo Normativa n 01/97). A seguinte documentao deve ser
apresentada:
1. Relatrio de Cumprimento do Objeto, assinado pelo gestor municipal, que deve deta-
lhar e conter as seguintes informaes: execuo do objeto e atingimento dos objetivos;
meta alcanada, populao beneficiada, avaliao da qualidade dos servios prestados,
montante de recursos aplicados; descrio do alcance social; localidade e/ou endereo
da execuo do objeto/objetivo; demais informaes ou registros e, especialmente, o
detalhamento das atividades realizadas no atendimento ao pblico-alvo.
121
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
9. Demonstrativo de Rendimentos.
11. Cpia do Termo de Aceitao Definitiva da Obra (TADO), emitido pelo ordenador de des-
pesas e referendado pelo engenheiro do convenente, com informaes do local, rea e
as condies da edificao.
Como deve ser feita a prestao de contas dos convnios regidos pelas Por-
tarias Interministeriais n 127/2008 ou 507/2011?
Nesses casos, a regularidade da aplicao dos recursos transferidos avaliada pelo MDS,
que emite pareceres tcnicos e financeiros.
A prestao de contas final da aplicao dos recursos deve ser efetuada no Sistema de
Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV), de acordo com as Portarias Intermi-
nisteriais n 127/2008 e 507/2011, e enviada, via sistema, para a anlise do FNAS.
Quanto prestao de contas no SICONV, outras informaes podem ser obtidas no Portal
de Convnios (http://www.convenios.gov.br).
123
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
ATENO!
o artigo que estabelece percentual dos recursos do SUAS, cofinanciados pelo governo
federal, que podem ser gastos no pagamento dos profissionais que integrem as equipes de
referncias.
onde se encontra registrado pelo CNAS no seu art.1 que os Estados, DF e Municpios
podero utilizar at 60% (sessenta por cento) dos recursos oriundos do Fundo Nacional
da Assistncia Social - FNAS, destinados a execuo das aes continuadas de Assistncia
Social, no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia do SUAS,
conforme Art.6 E da Lei 8.742/1993.
At 2.500 famlias referenciadas At 3.500 famlias referenciadas A cada 5.000 famlias referen-
ciadas
2 tcnicos de nvel superior, sendo 3 tcnicos de nvel superior, sendo 4 tcnicos de nvel superior,
1 profissional assistente social e 2 profissionais assistentes sociais e sendo 2 profissionais assisten-
outro preferencialmente psiclogo preferencialmente 1 psiclogo tes sociais, 1 psiclogo e 1 pro-
fissional que compe o SUAS
125
Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
1 assistente social
1 auxiliar administrativo
1 coordenador
2 assistentes sociais
Para esclarecer o conceito de servidor pblico, importante abordar a natureza das funes
exercidas e o regime jurdico que disciplina a relao entre o servidor e o Poder Pblico,
segundo o terico Jos dos Santos Carvalho Filho, conforme segue:
O recrutamento tanto para a investidura de cargo (servidor pblico estatutrio) quanto para
a de emprego pblico (servidor pblico celetista) depende de prvia aprovao em concur-
so pblico de provas ou de provas e ttulos, conforme art. 37, II, da CF/88.
Cabe ressaltar, em observncia ao disposto na NOB RH, que os concursos pblicos para o
preenchimentos de cargos e empregos do SUAS devem ser planejados conforme o Quadro
de Necessidades e o Plano de Ingresso de Trabalhadores e de Substituio dos Trabalha-
dores Terceirizados, bem como devem ser organizados de acordo com a metodologia nele
apresentada.
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Sim. O total de recursos repassados para este nvel de proteo, observando o percentual
de at 60%, poder pagar apenas profissionais da equipe de referncia deste nvel de pro-
teo.
O que o IGDSUAS?
De acordo com os resultados alcanados pelos entes, a Unio apoia financeiramente a ges-
to municipal e estadual como forma de incentivo. O IGDSUAS um ndice que varia de 0
(zero) a 1 (um). Quanto mais prximo de 1 estiver o ndice, melhor o desempenho da ges-
to e maior ser o valor do apoio financeiro repassado aos entes como forma de incentivo
ao aprimoramento da gesto, respeitando o teto oramentrio e financeiro dos recursos
alocados no FNAS.
O ndice foi criado para induzir melhoria de aspectos prioritrios para a gesto do SUAS.
Com base nos resultados apurados, os entes que apresentam bom desempenho recebem
os recursos para investir em atividades voltadas ao aprimoramento da gesto do SUAS. As
variveis selecionadas para composio do ndice apontam aos gestores quais aspectos da
gesto precisam ser melhorados e o repasse visa recompensar os esforos realizados por
cada municpio, DF e estado no alcance dos resultados.
O IGDSUAS foi institudo pela Lei n. 12.435/2011, que altera a Lei n. 8.742/1993 (LOAS),
e regulamentado pelo Decreto n. 7.636/2011 e Portaria n. 07 de 30 de janeiro de 2012.
Gesto de servios;
Gesto articulada com o Programa Bolsa Famlia e o Plano Brasil Sem Misria;
Monitoramento do SUAS;
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Uma mesma ao financiada com recursos do IGDSUAS pode se destinar a finalidades dife-
rentes. Por exemplo, algumas aes destinadas implantao da vigilncia socioassisten-
cial tambm podem repercutir no aprimoramento da gesto e organizao do SUAS. Abaixo
esto destacadas algumas sugestes de planejamento de aes que podem ser realizadas
com o IGDSUAS que abrangem vrias reas essenciais do SUAS, como gesto do trabalho,
vigilncia socioassistencial, gesto de servios e benefcios, entre outros:
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A Portaria GM/MDS N 07/2012 estabelece que o teto mensal (TM) calculado anualmente
at o ms de junho:
Art. 8
Conforme o anexo III da portaria, o teto financeiro mensal dos municpios e DF calculado
com base nos seguintes dados:
O clculo utilizado para repasse dos recursos do IGDSUAS vlido de junho a junho de
cada ano. Nesse perodo geralmente no h variao do ndice apurado, mas sim variao
do valor do repasse com base no teto oramentrio. Os valores repassados anualmente so
distintos devido disponibilidade do oramento destinado ao IGDSUAS na LOA.
O IGDSUAS-M varia de 0 (zero) a 1 (um) e calculado pela mdia aritmtica ponderada dos
seguintes componentes de operao do SUAS:
Alm da suspenso de recursos, sero adotadas providncias para regularizao das in-
formaes e reparao do dano e, se for o caso, a devida instaurao de tomada de contas
especial, sem prejuzo da adoo de outras medidas previstas na legislao.
Sim, essa uma das reas estabelecidas na legislao do SUAS (Decreto n 7.636 e as Por-
tarias GM N 337/2011 e 07/2012) para uso do IGDSUAS. Assim, esses recursos podem ser
aplicados na integrao entre as aes do SUAS com o Programa Bolsa Famlia, o Plano Bra-
sil Sem Misria e com investimentos na capacitao de profissionais que operam o SUAS.
Cabe aos conselhos de assistncia social dos estados, municpios e DF receber, analisar e
manifestar-se sobre as prestaes de contas da aplicao do IGDSUAS enviadas pelos res-
pectivos fundos de assistncia social, observado o disposto no caput e nos pargrafos 2 e
3 do art. 6 da Portaria n 625/2010.
Em caso de aprovao integral das contas, os conselhos de assistncia social dos estados,
municpios e DF devem inserir os dados contidos nos documentos em sistema informatiza-
do disponibilizado pelo MDS (SUAS WEB DEMONSTRATIVO).
I - Os recursos financeiros referentes s contas rejeitadas devem ser restitudos pelo ente
federado ao respectivo fundo de assistncia social, na conta bancria referente ao recurso
repassado, no prazo de 30 dias, contados da formalizao da manifestao do respectivo
conselho de assistncia social; e
II - O Conselho de Assistncia Social local deve informar ao MDS, por meio de sistema infor-
matizado, a deciso (com o detalhamento dos motivos que a ensejaram) e a devoluo dos
recursos ao respectivo fundo de assistncia social.
Os conselhos de assistncia social devem informar ao MDS, quando do julgamento das con-
tas, a ocorrncia de eventuais irregularidades na utilizao dos recursos.
Sim, desde que se observe o disposto na legislao da administrao pblica que disciplina
normas para licitaes e contratos.
importante que o gestor planeje a utilizao dos recursos e submeta esse planejamento
aprovao do CMAS.
A utilizao dos recursos do IGDSUAS para o custeio de despesas dessa natureza deve estar
estritamente relacionada ao aprimoramento da gesto do SUAS. O gestor deve realizar o
planejamento e a justificativa da utilizao desses recursos, elaborar a relao dos partici-
pantes e submet-la apreciao do respectivo conselho de assistncia social.
No consta em nenhuma lei geral que regulamenta a assistncia social em mbito nacional
a meno de competncia ou objetivo de manuteno de quaisquer Conselhos de Defesa
de Direitos. Na legislao especfica do IGDSUAS, tambm no h normativa que autorize a
utilizao de recursos da assistncia social na manuteno de despesas relativas aos Con-
selhos Tutelares.
O
s Conselhos do Idoso, dos Diretos da Criana e do Adolescente e da Pessoa com Deficin-
cia e Tutelar so rgos colegiados de deliberao que visam defesa de direitos desses
segmentos especficos, assim como o acompanhamento e fiscalizao de polticas nacio-
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Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros
Constar da lei oramentria municipal e da do Distrito Federal previso dos recursos ne-
cessrios ao funcionamento do Conselho Tutelar e remunerao e formao continuada
dos conselheiros tutelares. (Redao dada pela Lei n 12.696, de 2012)
Caso seja necessria a complementao dos recursos para realizao da conferncia, o IG-
DSUAS pode ser utilizado, desde que no planejamento esteja prevista a utilizao desses
recursos para tal finalidade (previamente aprovados pelo conselho e incorporados ao ora-
mento municipal) e que sejam respeitadas as normas para licitaes e contratos da admi-
nistrao pblica.
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DO SUAS
GESTO
ORAMENTRIA
FINANCEIRA E