APUNTES SOBRE LA LITISPENDENCIA Y LA COSA JUZGADA EN EL

PROCESO DE ACCIN POPULAR

Mara Soledad Garca Godos G.1

SUMARIO
I. Introduccin. II. Descripcin de la regulacin actual. III. La litispendencia y la cosa
juzgada en el proceso de accin popular.

I. INTRODUCCIN

El Cdigo Procesal Constitucional ofrece un tratamiento diferenciado de la legitimidad

activa para el proceso de accin popular y para la accin de inconstitucionalidad. En
efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 203 de la Constitucin, la accin de
inconstitucionalidad slo puede ser iniciada por: (i) el Presidente de la Repblica; (ii) el
Fiscal de la Nacin; (iii) el Defensor del Pueblo; (iv) el 25% del nmero legal de
congresistas; (v) 5,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de
Elecciones (o el 1% de los ciudadanos del respectivo mbito territorial, si la norma es
una ordenanza municipal); (vi) los presidentes de Regin con acuerdo del Consejo de
Coordinacin Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en
materias de su competencia; y (vii) los colegios profesionales, en materias de su
especialidad.

Mientras tanto, el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional establece que la

legitimidad para obrar activa para el control constitucional y de legalidad de los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general, recae en
cualquier persona.

1
Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Miembro del Estudio Jorge Avendao
Abogados.

{141757.DOC;1}
La problemtica que abordar en estas lneas es la consecuencia prctica (potencial o
real) de la abierta legitimidad para obrar activa que nuestro Cdigo Procesal
Constitucional ha previsto para el control de constitucionalidad y legalidad de normas
de rango infralegal a travs del proceso de accin popular.

Bsicamente, mi inquietud gira en torno a la posibilidad de que dos o ms personas

interpongan demandas de accin popular contra la misma norma y por los mismos
fundamentos. En la medida en que segn el artculo 84 del Cdigo Procesal
Constitucional cualquier persona puede interponer una demanda de accin popular, sin
restriccin alguna, considero que el legislador debi regular supuestos como la
litispendencia de procesos de accin popular o los efectos de la cosa juzgada en dicho
proceso.

Cmo deberan calificar las Salas Superiores o la Corte Suprema las demandas de
accin popular cuando ya existe en trmite un proceso en el que se cuestiona la
constitucionalidad o legalidad de la misma norma y por los mismos fundamentos?
Cmo deben calificar una demanda cuando anteriormente ya se resolvi sobre la
constitucionalidad o ilegalidad de una norma por los mismos fundamentos? El Cdigo
Procesal Constitucional no ofrece respuestas a las interrogantes planteadas
precedentemente.

II. DESCRIPCIN DE LA REGULACIN ACTUAL

Como he sealado, el Cdigo Procesal Constitucional no aborda la problemtica

planteada. Sin embargo, contiene algunas normas que es pertinente mencionar. Estas
son las siguientes (los nfasis sern agregados):

{141757.DOC;1}
 Artculo 81.- Efectos de la Sentencia fundada
()
Las sentencias fundadas recadas en el proceso de accin popular podrn
determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal
supuesto, la sentencia determinar sus alcances en el tiempo. Tienen efectos
generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano.

Artculo 82.- Cosa juzgada

Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que
queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los
poderes pblicos y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha
de su publicacin.
()
La declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada
por vicios formales no obsta para que sta sea demandada ulteriormente por
razones de fondo, siempre que se interponga dentro del plazo sealado en el
presente Cdigo.

De la normativa antes citada pueden extraerse como conclusiones que ambos artculos
reconocen que las sentencias recadas en los procesos de accin popular producen
efectos generales. En primer trmino, el artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional
se refiere a las sentencias estimatorias, pero el siguiente artculo no establece limitacin
alguna en ese sentido. Se entiende, pues, que tanto las sentencias que declaran fundada
una demanda de accin popular como las que la declaran infundada, producen efectos
generales.

{141757.DOC;1}
III. LA LITISPENDENCIA Y LA COSA JUZGADA EN EL PROCESO DE
ACCIN POPULAR

En palabras muy simples, la litispendencia consiste en el fenmeno suscitado cuando en

dos o ms procesos se discute la misma pretensin. Por su parte, la cosa juzgada es una
institucin con contenido, alcances e implicancias mucho ms amplia, pero para efectos
de este anlisis nos interesa nicamente su extensin. En este mbito, la cosa juzgada
impide que respecto de una misma pretensin que ya ha sido resuelta en definitiva surja
una nueva discusin. As, ambas instituciones procesales tienen en comn la necesidad
de determinar cundo se entiende que existen dos pretensiones idnticas.

Al respecto, Enrique Vscovi ha resaltado lo siguiente:

Esto, desde el punto de vista prctico, es muy importante, pues, por diferentes
razones, ser necesario recurrir a ello. As, cuando lleguemos al final del
procedimiento, habr una sentencia que pase en autoridad de cosa juzgada, se
convierta en inmutable, en inmodificable: ser la verdad legal. Pero cuando
estemos en ese punto ser necesario saber qu es lo que ha pasado en autoridad
de cosa juzgada, qu es lo que no puede discutirse ms, lo que no puede ser
objeto de un nuevo proceso. Para ello, como veremos, tendr que recurrirse otra
vez a la clsica regla de las tres identidades, de sujetos, de objeto y de causa.2

En efecto, tanto para establecer si nos encontramos ante un caso de litispendencia como
para determinar si un nuevo proceso sera incompatible con la cosa juzgada, resulta de
aplicacin la regla de la triple identidad. El Cdigo Procesal Constitucional no alude a
ella, pero s se encuentra incorporada en el artculo 452 del Cdigo Procesal Civil, que

2
Vscovi, Enrique. Teora General del Proceso. 1999. 2 Edicin. Santa Fe de Bogot: Temis, p.
70.

{141757.DOC;1}
en principio podra ser de aplicacin supletoria al proceso de accin popular en virtud
de lo dispuesto en el artculo IX del ttulo preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional.

La triple identidad es, pues, la identidad de dos pretensiones en cuanto a su objeto

(petitorio), causa (fundamento) y en cuanto al elemento subjetivo del proceso.

Tratndose de la accin popular, no ser difcil establecer cundo estamos ante dos
demandas con pretensiones que tienen el mismo objeto. La identidad de objeto se
reducir, con mayores o menores matices, a verificar que se alega la
inconstitucionalidad o ilegalidad del mismo reglamento, norma administrativa o
resolucin de carcter general. Este anlisis ser, entonces, bastante mecnico.

En cambio, para establecer que estamos ante la misma causa, debern compararse
cuidadosamente los argumentos que sustentan dos o ms demandas. En efecto, habr sin
duda casos en que varios litigantes con intereses anlogos y de manera concertada
formulen varias demandas de accin popular idnticas. Pero tambin habr casos en que
sin acuerdo previo coincidan dos o ms litigantes en cuestionar una misma norma por
los mismos argumentos, aunque planteados de manera particular en cada caso. As, el
anlisis de la identidad de causa va ms all de la literalidad de la demanda, y por tanto
en cada caso deber establecerse si la inconstitucionalidad o ilegalidad se demanda por
las mismas razones. Obviamente, no estaremos ante un caso de identidad de causa si las
demandas a comparar se sustentan en razones jurdicas distintas.

En cuanto al elemento subjetivo, ste resulta de especial relevancia para nuestro

anlisis. En palabras de Quintero y Prieto:

{141757.DOC;1}
 El elemento subjetivo de la pretensin procesal no es nico sino mltiple: por
una parte, se yergue quien formula la pretensin: el pretensionante. Sin embargo,
y como toda pretensin procesal es un concepto nacido de la coexistencia del
hombre, es preciso que quien reclama lo haga frente o contra alguien, que dirija
su reclamo hacia algn otro miembro de la comunidad; esta alteridad elige as a
la persona a quien se llama a resistir la pretensin, en trminos carneluttianos, al
resistente.3

Sin embargo, el proceso de accin popular se distingue del proceso civil, donde
clsicamente se reconoce la vigencia de la triple identidad, justamente en el elemento
subjetivo. Mientras que en el proceso civil la legitimidad para obrar activa recae en el
sujeto que forma parte de la relacin material, y la relacin material es de carcter
privado, en el proceso constitucional de accin popular la relacin material est
conformada en el lado activo por la generalidad de las personas, teniendo en cuenta que
la norma cuestionada tiene alcance general, y que lo que se pretende es excluirla del
ordenamiento jurdico.

En esta lnea, considero entonces que el anlisis de identidad para efectos de la

litispendencia y de la cosa juzgada en el proceso de accin popular debe prescindir del
elemento subjetivo, recurriendo a una regla de doble identidad, si se quiere mantener
el trmino aplicable en el mbito procesal civil y recogido en el artculo 452 del
Cdigo Procesal Civil.

Precisamente, en el marco de la legitimidad para obrar como institucin procesal se

acua el trmino de accin popular para aludir a aquella accin en la que la ley otorga

3
Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teora General del Proceso. 2000. 3 Edicin. Santa Fe de
Bogot: Temis, p 258.

{141757.DOC;1}
la legitimidad a cualquiera.4 En estos supuestos se entiende que cuando la ley reconoce
una accin popular, la sentencia que se dicte como resultado de la demanda promovida
por uno de los legitimados en principio, va a afectar a todos; y la cosa juzgada se va a
formar siendo parte del proceso un particular y va a afectar al grupo indeterminado de
las dems personas.5

Siendo esto as, el proceso constitucional de accin popular no debe ser ajeno a este
tratamiento. Se trata de un mecanismo de control normativo abstracto, y como tal, los
efectos de la sentencia que se emita en un proceso de accin popular no tendr efectos
particulares, sino abstractos y generales. En consecuencia, nada justifica que los
alcances de la sentencia se limiten al sujeto que formul la demanda, sino que deben
extenderse erga omnes.

Lo expresado en el prrafo anterior no admite discusiones cuando se trata de una

sentencia que declara fundada una demanda de accin popular, y por lo tanto excluye
una norma del ordenamiento jurdico. Sin embargo, el problema real se presenta cuando
se trata de una sentencia que desestim una demanda de accin popular. Cuntas veces
debe declarar el Poder Judicial la constitucionalidad o legalidad de una norma? En
virtud de lo expuesto en lneas precedentes, no hay razn para afirmar que la sentencia
que desestima una demanda de accin popular interpuesta por un ciudadano no sea
oponible a las dems personas que pretendan formular exactamente el mismo
cuestionamiento. As, tampoco hay razones para sostener que puedan coexistir varios
procesos de accin popular relacionados al mismo cuestionamiento, por el slo hecho
de haber sido planteados por diferentes personas.

4
Montero Aroca, Juan. 2009. Legitimidad para obrar y Derecho Jurisdiccional, Entrevista a Juan
Montero Aroca. En: IUS ET VERITAS. Derecho Procesal Civil, Estudios. Lima: Jurista, pp.
111.
5
Montero Aroca, Juan. Loc. cit.

{141757.DOC;1}
A mayor abundamiento, un tratamiento adecuado y claro de la problemtica planteada
resulta especialmente relevante a la luz de principios como la seguridad jurdica y la
economa procesal, coadyuvando a evitar la existencia de pronunciamientos
contradictorios en torno a la constitucionalidad o legalidad de una norma.

{141757.DOC;1}