como la "autonoma" y la autarqua''..
La distincin fundamenta l radica en que
11
la primera no . tiene restricciones ~ .limitaciones que le sean impuestas
heternoma mente, es decir, desde afuera. . . . . . .. . <... ...
.. J;I grado . de competen~ia inm~diatamente menor o inferior al que
corresponde a ... la soberanla, es el propio de !a autonoma. Ese grado de
corrpetencia .e st car~cterzado por la facultad de darse la propia ley, si bien con .
suj~ci_n a ciertas restricciones . Este concepto es el que predomina c.ada ~ez ms.
La alJtonoma .implica, pues, fundamenta lmente competencia leg islativa, es decir,
facultad <:le dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un
. orden jurdico superior que establece lmites a dicha facultad. El sentido actual
de la palabra coincide, por consiguiente, con su etimologa (del griego, 0cuto; por
:s mismo,y nomos, ley), si. bien con un cierto carcte r limitado. .'.
.El concepto (k autonom.a que se acab.a. de exponer se ha ido.formando
pauljtinarr1ente. ~ya que en -su origen no "se distingua del qe soberana_.:. y
todavfa . h~y :I? pal()pra . sigue siendo . empleada con .otros significados no bien
definidos, As, por ejemplo, tanto <la Constitucin espaola de 193 l como la ..
italiana de 1947, designan corno ''autnomas" a las provincias "."'"que en dichos
c:irdenamientos jurdicos earecen de facul.tad para darse su propia legislacin- e
inclusive a los municipios. De modo smejante, en algunos pases sdamericanos
se califica de t<autnomos" a entes que carecen de potestad legi,s,lativa. Es de
sealar, con respecto a 1talia, que los autores solan emplear la expresin
. ''autonoma administrativa" para designar lo que luego han . denominado
''.autarqua". . .
.. . . . En lo que se refiere a la Argentina, corresponde sealar que la palabra
''autonoma" no aparece en la Constitucin Nacional. Su uso comenz con la
< formacin del llamado Partido Autonomista que acaudill Adolfo Alsina, y cuyo
propsito inmediato fue defender a la Provincia de Buenos Aires contra el avance
"nacional" propiciado por el presidente Mitre. Este ltimo sostuvo, en su
momento,. que fue l quien introdujo en e! vocabulario poltico argentino e!
vocablo "autonoma" para designar el grado de competencia provincial, al que,
antes de ello, se le daba el nombre de "soberana" ("soberana provincia!", para
distinguirla de !a "soberani'a nacional o federal").
La "autarqua" designa un "grado de competencia" menor o inferior que el
correspondiente a la autonoma. La etirnoioga de la palabra (del griego auto,
por s mismo, y arqufa, gobierno) puede inducir .a conft.Jsin. En rigor,
''autarqua" significa atribucin o facultad de administrarse a s mismo. pero de
acuerdo con normas que vienen impuestas . A . lo .sumo, la autarqua puede
implicar la potestad reglamentaria, pero sin fleg~r nunca a la potestad legslatvs
propia mente dicha.
Se advierte, pues, fcilmente la dist incin entre "autonoma" y "autar.
qu~". Ella no obedece a la diferencia de origen -primigenios o derivados- de
los respectivos poderes, ya que una y otra encuentran el fundamento de su
validez en un orden juddico superior. La distincin . hay que buscarla en la
existencia o inexistencia de facultad legislativa. Por eso, la "autonoma" es
expresin de "descentralizacin polltica", y la "autarqua'', de "descentraliza.
cin administrativa".
298
. :... . En trmipos generales, cabe afirmar que '
autonoma'. gr~o .mayor o
. ..... superior de com9E?te~ci~ e~~ respecto ~a . ta. autarqua, c:oniprendetarnbtn a ~sta'.
Por lotaqto, ia aytol()fra -supone ta a\Jtarqua, pero no a lainversa. . < :
se
. :.... . Si lo que acaba de expo.n er se .correl~cio~a con el cua(iro anterior ~sup.ra, ..
. . > 2f)~) se advierte ge Ja autarqua, :al igual queja _desceritralrzac16n ..
>~~~inistrativa~ de la 1al es expresin, puede ser subdividida segl'.in t~~ga o . no
asi.e nto 0 ''base :territorial''. En . eJ , primer caso, se est en presencia de .la
. ... ''autarqya territ()raV.' y :~n eljegundo; de I~ ''autarquJa instituci~nal". La .
primera se caracteriza por la existencia de un ~territorio''; es .decir, de un
determinado mbito . espacial dentro del . cual un . ent~ ()esp!1ega .toda ~u
> diversificada actividad. Un ejemplo tpico .lo constituye el niunicipio.Lasegunda
-qlle corresppnde a .la '.'descentraliza~i1\por servicios''- s,e cara~eriza por~ s.u .
)in U opi~to .ese nclal, que consiste l.en 1a real izac.i.n cie .Un d(;!termin;:d~ ~rv1c10
administrativo; Ejemplos .tpicos, . e.n i la . Argentina, son .O.bras Sarn~anas de la
N<Jcin o laD.ireccin Nacional ~e Vialid.l1:
. . <: . . . . > ' .. > .\.
.. . 2. FORMAS.DE ESTADO. CON~EDE~ACION, .: ..
. ESTADO
.. .
' . . . ..
.. .. .:.FEDERAL
. .
Y ESTADO
.. . . . . : . .
~ :
UNITARIO
~-- " .
.. . .. .. . . . . . .. . . . ..... .
a) Concepto de "forma deEstado" .
La expresin ''forma de Estado" tiene distintas significaciones, p~ro en e!
presente captulo es usada exclusivamente con el ~entido. que le,,d~n ~lgu~?s
autores espaoles, franceses e italianos, para d1f~renc1ar la . d.1stn~,uc1or:i
espacial" de la actividad estatal -"forma de Estado'- de la d1str;~uc1on .no
espacial de tal actividad entre !os rg~nos que la . '.e'.'.zan - forma d~
gobierno"-. Por consiguiente y en tal sentido,. la e.~pres1on f~r"'.a de Estado.
se utiliza para designar el grado de descentral1zac1on -y consiguiente central1
zacn - con asiento o base territorial, existente en un Estado -v.g .: Estado
federal, '.Estado unitario-. Por eso, no puede hablarse en rigor de "fori:r:a de
Estado" si, en lugar de hacerse referencia a un Estado, se trata de una ~~ion de
varios Estados . Sin embargo, datla la imprecisin -y, a vec(!s, la confus1on- de
limites que existe entre algunas "formas de Estado" ~~n .un alto grado d~
descentralizacin (v.g.: federalismo extremo) y algunas . uniones de Estados
con estrechos lazs de alianza {v.g.: confederaCin muy int~rada}, a!gu~os
autores, bajo et rubro genrico de "forma de Estado", cons1d:ran tambin
ciertos casos que estrictamente se encuentran al margen del respectivo con:e~to.
Con la apuntada aclaracin y, por razones didc11ca_s -ya que resulta utd su
.comparacin con el "Estado federa I" - , se incluye a la "confederacin" en el
presente punto destinado a las "formas de Est~do".
b) La confederacin
Entre !as definicio.nes c~sica~ de la . "confederncin" (de Estados} merece ser
 cit.ada la de Jellinek, para quien es la "uni.n permanente" de "Estad
independie~tes"'.basada en un pcto, con el fin de proteccin, ;,eXteriormente?.s
Y de paz, "interiormente", sin perjuicio de que puedan agregarse otros fines L~
existencia .~e r9anos permanentes distingue, segn el mismo autor, ~ \a
confederac1on, de todas las formas de "alianza defensiva". Con la misma claridad
Y de a~u~rdo con la definicin dada, seala Jellinek los siguientes rasgos
caractenst1cos de !a confederacin: a) no afecta la "soberan(a'' ,de los Estados
confederados; b} su "fin principal" es el referente a las relaciones internacionales
:on los .dems Estados; c} el "poder" de la confederacin slo se ejerce sobre los
?rganos de los Estados confederados y no sobre los ciudadanos particulares que
inte.g:an cada uno de estos ltimos; d) derecho de "nulificacin" de las.
decisiones de la confederacin por parte de los Estados confederados descon-
formes; .e). derech~ de "secesin". Correspondera agregar tambin, como rasgo
cara~enstico de 1a confederacin, la naturaleza de la norrna vinculatoria enHe
los i..stados confed~rados, que es e! "pacto", y no, como ocurre con los
Estados-miembros de un Estado federal,- la "constitucin".
. . Lo~ principales ejemplos de confederacin que ofrece la historia de las
1nst1~u~'.ones son: a) la confederacin .de !os Estados Unidos de Amrica, que
subs1st10 desde 1776 a 1787 y estuvo regida por los "artculos de \a
Contede~a~in" -13 en total-, cuya lectura permite verificar !os rasgos
caracteristico~_antes mencionados; b} la confederacin suiza, de 1815 a 848; e)
la confedera_c1on germnica, de 1815 a 1866, y la confederacin germnica de!
norte (excluida Austria), de 186/ a 1871.
Jurldicamente se discute si la Unin de RepUblicas Socialistas Soviticas es o
no una. confederacin. Por cierto que, de acuerdo con su Consttucin, existen
en Rusia algunos caracteres de confederacin. As(, ei articulo 15 hab!a de !a
sbberan1a Y de los derechos soberanos de las repblicas federadas; el 16 establece
que a cada una de e!!as le est reservado el derecho de salir libremente de !a
U.R.S.S. (derecho de secesin); el 18 a), que cada repblica federada tiene el
derecho de entrar en relaciones directas con los Estados extranjeros, y el 18 b).
que cada una de. e!las tiene sus fuerzas militares. Pero, a !a vez, e+ primero
expresa que las repblicas socialistas soviticas constituyen un Estado; el 13
~eclara que la U.R.S.S. es un Estado federal; e! 19, que las leyes de \a U.R.S.S.
tienen fuerza ~egal sobre el territorio de todas las repblicas federadas; el .20,.que
en caso. d_e divergencia prevalece la ley federal, y el 21, que una ciudadana
federal.un1ca es establecida para los ciudadanos de la U.R.S.S.
Es preciso tener en cuenta, por otra p,3rte, que no basta la utilizacln del
nombre "confederacin" para que este tipo de "unin de Estados" exista
real~ente de acuerdo con su naturaleza propia. As, Suiza, aunque se denomina
of_icialmente "Confederacin Helvtica", es desde 1848 un Estado federa! y, de\
~ismo mod?: aunque e! Estado argentino se denomin entre l853 y 1860
Confederac1on Argentina", y an sigue siendo este !tin10 uno de sus nombres
oficiales {art(cu!o 35 de !a Constitucin Nacional), lo cierto es que no ha
constituido sino un Estado federal.
La historia pone de manifiesto que, precisamente a causa de !a soberana de
sus miembros, la confederacin, como forma de organizacin permanente
resulta poco satisfactoria para aquellos Estados que estn formados por un~
300
misma nacin o que, por otros motivos, requieren una unin firme. Se explica,
por eso, que en la actualidad no ha~a verdaderas confederac.io~es y que las ~ue
lo fueron se hayan convertido en Estados federales (Estados Unidos de Amrica,
Suiza, Alemania).
e) El Estado federal
Se da el nombre de "Estado federal" a un Estado compuesto, a su vez, por
varios Estados. En tal caso, y aunque e\\o ha sido objeto de controversia, se
reconoce que slo el primero es titular de la soberana, y se da a los otros, a !os
que se considera no soberanos, e\ nombre de Estados-miembros o Estados
particulares, o se los designa tambin con otras denominaciones {cantones, en
Suiza; provincias, en la Argentina).
Los rasgos carr)cteri'sticos del Estado federal se ponen de relieve a travs de
su cornparacin con los propios de \a confederacin. En el Estado federal, \a
"norma vinculatoria" entre ios Estadosmiembros es la "constitucin''; el fin es
"omnicomprensivo" y no se reduce a la poltica exterior Y algunos otros
accesorios; el rgano u rganos centrales revisten "carcter corporativo", como
que se trate de un Estado; los Estadosrniembros catecen de los derechos de
nu\dicacin y de secesin.
El Estado federal tuvo su primera mtlnifestacin histrica con !El Constitu
ci6n nortean1ericana de 1 787, ilunque la expresin "Es tJdo federal" naci
primeramente en Alemania (Bundestaat), en tiempos de la Con-federacin
rcnana. Sin embargo, tard n1ucho tiempo en precisarse \a te(minologia. En El
Federalista, por eemplo, se utiliz la palabra "federal" como sinnimo de
"confedera!" y tambin en Europa se continu usando como sinnimos "Estado
federal", "federacin" y "confederacin", segn puede advertirse en e! tratado
de Pars de 1814 y en las Constituciones suizas de 1848 v de 1874.
.Despus de los E.s"Cados Unidos de Amrica y, en buena medida, tras sus
huellas, se fueron irnplantando diversos Estados federales, tanto en Europa como
en Latinoamrica. Durante el siglo XIX se establecieron Estados federales en
Suiza {Constituciones de 1848 y 1874). Alemania ( 187119 l 8), Argentina {a
partir de 1853), Brasil, Venezuela, Mxico. Tras la Primera Guerra Mundial,
Alemania, en 1919, y Austria, en 1920, dictaron Constituciones de tipo federa!,
y luego de la Segunda Guerra vo\vieon a hacerlo los mismos pases -Austria, en
1945, y Alemania Occidentai, en 1949- y adema:s, entre otros, Yugoslavia
{Constituciones de 1946 y 1953), e! reino de Libia (1951} y el Estado federal
jordano-i(aqul (1958). Adems, han adoptado la forma federal algunos Estados
de\ Comrnonwealrh: Canad, Australia, India y Paquistn.
En \a actualidad no hay confederaciones propiamente dichas V los Estados
federales que existen no obedecen a un modelo nico, existiendo en realidad
distintos grados de federalismo que permiten desiflcar los Estados federales
segn sea mayor o menor su aproximacin ai tipo con-federacin. A ese respecto,
cabe sealar que el Estado argentino es uno de los menos federales
 El cuadro siguiente permite establecer, a travs de sus respectivos rasgos d) El Estado federal en la Argentina
caractersticos, la diferencia entre Estado federal y confederacin: .
El art!culo j:Jri,tTiero de la Constitucin nacional argentina establece que "la
Nacin Argentina adopta pra su gobierno la forma representativa repu_blicana
federal ... "
. Ese 'texto constitucional est cargado de historia. Por una parte, la idea de
Rasgos organizacin federa! -aunque se utilizara el trmino "confederacin"- se hizo
caractersticos Confederacin 'Estado federal presente tempranamente desde los primeros ensayos de organizacin constitucio-
nal. En !as nstruCciones a los diputados de la Banda Oriental a la Asamblea de!
Naturaleza de la norma Pacto (de derecho inter- Constitucin (de dere- 3o XIII, se expresaba: "No admitn otro sistema que el de la Confederacin
vlncu!atoria nacional) cho interno) para el pacto rec{proco con las Provincias que formen nuestro Estado"_ ( ... ]
"Cada Provincia formar su Gobier'no bajo esas. bases a ms del Gobierno
Supremo de la Nacin"[ ... ] "El Gobierno Supremo entender solamente en los
negocios generales del Estado. E! resto es peculiar al Gobierno de cada
Carcter de loS Esta- Estados sob.eranos, con Estados autr:lomos, sin Prcvincia".
dos-miembros vinculacin i'nmediata a vinculacin i.nrnediata No hubo acuerdo sobre ef particular. Durante :muchos aos lucharon
la comunid.:ld interna- con !a comunidad inter- ardientemente, entre ellos, unitarios y federales. fvlientras tanto, en !a Asamblea
cional nacional del ao X 111 no se lleg a adoptar una Constitucin, y las que fueron !uego
sancionadas por sucesivos Congresos, eo 1819 y 1826, se decidieron por la forma
de Estado Unitaria. Tales Constituciones no llegaron a.tener vigencia.
La idea federa!, que tuvo por campen a Manuel Dorrego en los debates
F ina!idad Proteccin externa, Mltiple previos a la sancin de !u Constitucin de 1826, obtuvo su prin1era consagracin
principalmen.te documental en el llamado "Pacto federal'' de 1831, por cuyo artculo 16 se cre
una comisin encargada de invitar "a todas fas provincias de la Repblica" [ ... J
"a reun"1rse en Federacin"[ ... } "v. a que por medio de un Congreso general
Organizacin Organo u rganos co- Organos cornunes per- federativo se arregle !a adrninlstracin general del pa{s bajo el sistema federal".
munes permanentes (sin manentes (que consttu Dos dcadas despus, tras !a tiran (a de Rosas, !os gobernadores de las provincias
. co.nstituir una persona yen una persona jur{di- establecieron en el art[culo 2 de! "Acuerdo de San Nicol~'' {1852) que habla
jurldica: no es Estado) ca: es Estado) llegado e! caso previsto en el art(culo 16 .precitado para implantar el "sistema
federal", y as{ fue como el Congreso Const.ituyente reunido en Santa Fe
sancion la Constitucin de 1853, cuyo artculo 1es el tanscrlpto a! comienzo
Extensin del poder del Sobre los Estados Sobre Jos Estados- del presente pargrafo.
rgano u rganos comu- miembros, solamente Al establecer la forma de Estado federal, e! Congreso de Santa Fe no se ci,
miembros y los ciuda-
nes sin embargo, al tipo extremo de Estado federal y, por el contrario, se apart en
danos de stos
ese aspecto de su modelo principal, la Constitucin de los Estados Unidos de
.
Amrica de 1787. Priv sobre el particular el pensamiento de la "joven
generacin" de 1837, expresado en la ltima de las "palabras simblicas" de!
Derechos de los Esta- De nulificocin y de se: Dogma, y concretado y ampliado por .Juan Bautista Alberdi en Bases y puntos de
Inexistencia de dere-
dos-miembros cesin partida para la organizacin politca de la confederacin argentina. En el primero
chos de nu!ficacin y
de dichos documentos se expresaba: ... "Nosotros no sabemos qu son unitarios Y
de secesin
federales", [ ... ] "Hemos visto luchar dos principios, en toda la poca de la
revo!ucin, y permanecer hasta hoy indecisa la victoria. Esto nos ha hecho creer
que sus fuerzas son iguales, y que su presencia simultnea en !a organizacin
argentina es de una necesidad y correlacin inevitables". Al comienzo de!
capitulo XXI de Las bases, .su autor afirmaba que "la simple federacin, la
federacin pura, no es menos irrealizable, no es menos imposible en la Repblica
Argentina, que !a unidad pura ensayada en 1826" y, a! concluirlo, propona "el

302
federalismo unitario". En el capitulo siguiente, Alberdl !!amaba ;,mixtO" al
sistema por \ propuesto, lo que reiter pocos aos despus, en su Derecho
pblico provincial argentino, al calificarlo de "mixto de central y provincial".
Tal fue el espritu de federalismo muy atenuado que ihspir a !a
Constitucin argentina de 1853 y que model !a forma de Estado adoptada.
Tuvo por eso razn el eminente juspublicista italiano Vlctor Manuel Orlando
cuando sostuvo que el rgimen argentino, aunque indisct\blemente federal,
perteneci'a al tipo federa! ms cercano al unitario.
e) Valoracin del Estado federal
El federalismo, como doctrina, y el Estado federal, coino institucin, han
sido considerados como factores que favorecen la existencia y el desarrollo de
una sociedad pluralista y de un rgimen politico de carcter -democrtico
constitucional. Dice Lpset, refirindose a la cuestin con sentido crtico, que "el
federalismo aumenta las oportunidades de mltiples fuentes de desavenencias al
agregar intereses y valores regionales a los otros que atraviesan la estructura
social"; pero -agrega-, donde no existen divisiones territorales de carcter
tni-co, religioso, o \ing(stico, parece servir bien a !a democracia. SegUn
Friedrich, "e\ federalismo es _una parte integrante del constitucionalismo
rnoderno", y agrega: "Una estructura politica federa\ establece una divisin
espacial o territorial de poderes, aparte de l<i funcional. Tai divisin opera como
restriccin: bastante eficaz contra e\ abuso de los poderes gubernamentales por
!as autoridades centrales.. Er: otras pal<ibras, !o que hace el federalismo es
utilizar en apoy de la Constitucin unos poderes locales firn1emente fortifica
dos Y ofrecerles a \a vez la proteccin que deriva de !a Constitudn. oa a los
grupos localizados un trato en cierto rr1odo an~logo al que reciben los
ci10dadanos, a quienes se les garantiza, de igual manera, una esfera de relativa
independencia, de libertades civiles ... Sin embargo, las estructuras polticas
federales, comparten con todo el constituconalismo forrnalzado la dificultad de
ajustar un plan relativamente r!gido a las exigencias cambiantes de una socied_ad
industrial dinmica''.
El Estado federal, como todas !as instituciones, no vale por s1' mismo ni al
margen de. la diversidad de factores condicionantes (sociopsicolgicos, geogrf.
cos, econn1icos, culturales}. Por la misma razn, no cabe valorar al Estado
federal en general y en abstracto. Con tales salvedades, no hay duda de que el
federalismo puede resolver ei problema de con1bina r la diversidad regional con la
unidad nacional Y obrvr, adems, como garanta de libertad para los grupos y las
personas.
f) El Estado unitario
El Estado unitario constituye una forma de Esta'do que se caracieriza por la
centralizacin poltica, o sea que la competencia legislativa est reservada a los
rganos centraies, de tal modo que si existen autoridades locales \a descentraH-":
~.\~Q.
"-
zacin consiguiente slo alcanza a la ejecucin de la actividad estatal. Dice
Ranelletti que el Estado unitario es la forma en que se realiza del modo ms
perfecto la idea del Estado~ porque en l un "pueblo" es .organizado sot?re un
nico #territorio" y bajo un solo "poder". Burdeau, por su parte, dice que el
Estado unitario es aquel en el cual la organizacin constitucional responde a la
triple unidad del soberano, de\ poder estatal Y de los gobernantes, siendo,
adems, e\ peder estatal uno en su fundamento, en su estructura y en su
ejercicio. Agrega que esasimp!lcidad terica del Estado unitario responde a una
simplicidad anloga de \a sociedad, que corresponde cada vez menos a la realidad
actual.
En \a actualidad, \a mayor parte de los Estados siguen siendo unitarios. Lo
son, en Europa, Francia, Blgica, Suecia, Noruega, Espaa, Portugal, etc.
Tambin lo son \a m<.lyor{a de lo:> Estados latinoamericanos, con la sola
excepcin de Mxico, Venezuela, srasi\ y Argentina. E igualmente lo son, en su
maVor parte, los recienterr:ente descolonizados en A frica y Asia.
g) El "Estado regional"
Algunos autores admiten \a existencia de una tercera forma de Estado -ni
federa\ ni unitaria- a \a que se le ha dado. el nombre de "Estado regional". La
expresin fue uti\lzada por pdrnera vez por Gaspar Ambrosin e.n 1933, pero \a
idea haba sido expuesta anterior1T1ente en \as Cortes c.onst11uyente_s de la
Repblica espaola {1931). Segn Ambros'1ni se trata de un tipo i0termedio
entre el unitario y e\ federal, caracterizado por \a autonorna regional, que
participa de arnbas torn1as de Estado, en cuanto las colectividades ma:2res que
\os constituyen tienen poderes muchos ms extensos y de naturaleza dPtersa que
los que tienen los entes territoriales de los Estados unitarios, sin llegar a adquirir
la posicin y la categor!a propias de !os Estad()s:miembros de un Estado fe~eral.
Hay distintas clases de "Estados regionales". En algunos, el ordenamiento
regional es regla cornn para todo el territorio, razn por le cual este lti';'o
aparece dividido tota\111ente en regiones autnomas. En ~se caso se ~abrian
encontrado A!ernania, entre los aos 1933 y 1934, y Austna, tanto en ttempos
de !a monarqu\a como de la repblica que \a suplant (Constitucin de 1920 Y
leyes constituclona\es de 1925 y 1929). En otrqs, e\ ordena~iento region~l se
presenta corno excepcin y se aplica solamente a ciertas regiones que reunen
especiales condiciones, subsistiendo la estructura untaria en el resto del
terrtor,:o. Habran tenido ese carcter \a Constitucin espaola de 1931 V la
checoslovaca de 1920. En lta\\a, luego de sancionada \J Constitucin de 1947,
s!o una parte del territorio estuvo dividida en regones, hasta que, tina\rnente, ~
d(visin alcanz6 al territorio de toda la Nacin.
305