Acerca do Estado1

Guillermo ODonnell

1. Introduo

Um esclarecimento importante: O presente um texto para discusso. No mesmo

apresento algumas consideraes tericas e histricas, porm elas no pretendem ser
exaustivas, seno prover o contexto necessrio para as 10 teses que aqui proponho. Na
segunda seo estipulo definies sobre alguns conceitos que geralmente so controversos e
que, por isso mesmo, requerem uma tentativa de estabelecer uma linguagem comum, seja para
que concordemos ou discordemos sobre o que dito. Na terceira e quarta sees apresento
algumas consideraes, analticas e histricas respectivamente, que, creio, sejam teis para
contextualizar, na quinta seo, as teses e sua fundamentao.
Dado seu carter, este texto no pretende ser uma anlise mais ou menos completa do
Estado tout court nem do Estado latino-americano. Essa uma obra to necessria como de
grande flego e que excede as possibilidades do presente texto.

2. Definies

Comeo com a definio de Estado. Pelo mesmo entendo:

Um conjunto de instituies e de relaes sociais (a maior parte destas
sancionadas pelo sistema legal desse Estado) que normalmente penetra e controla o
territrio e os habitantes que esse conjunto pretende delimitar geograficamente. Essas
instituies tm como ltimo recurso, para efetivar as decises que tomam, a
supremacia no controle dos meios de coero fsica que algumas agncias
especializadas do mesmo Estado normalmente exercem sobre aquele territrio.

1
O presente texto aqui apresentado numa traduo preliminar feita a partir do original em espanhol por Mauro
Petersem Domingues.
 Esta uma definio que se pode reconhecer facilmente como de cunho Weberiano.
Em especial, seguindo Max Weber, ela est focada no que o Estado no na enorme variedade
de coisas que Estado faz ou pode fazer. Porm, por razes que veremos abaixo, minha
definio se distancia da Weberiana ao no postular como atributo competente do Estado que
sua coero ou violncia deva ser legtima; convm considerar essa caracterstica como uma
varivel histrica, variando tanto entre pases como entre diferentes perodos da histria de
cada pas. Veremos que o mesmo vale para as outras dimenses do Estado includas na
definio que propus. Outra caracterstica desta definio, compartilhada com Weber e outros
autores clssicos, que ela aponta diretamente para o tema do poder em termos da grande
concentrao de poder (ou mais precisamente, de poderes) Implicada pelo surgimento e
funcionamento do Estado.
Vemos que, de acordo com esta definio, o Estado inclui pelo menos trs dimenses.
Uma, a mais bvia e reconhecida quase que exclusivamente pela literatura contempornea, o
Estado como um conjunto de burocracias2. Essas burocracias, geralmente organizaes
complexas, tm responsabilidades legalmente designadas dirigidas para alcanar ou proteger
algum aspecto do bem, ou interesse pblico, geral.
O Estado tambm um sistema legal, um emaranhado de regras legalmente
sancionadas que penetram e codeterminam numerosas relaes sociais.
Contemporaneamente, especialmente em democracias, a conexo entre as burocracias
do Estado e o sistema legal ntima: supe-se que as primeiras atuem em termos de faculdades
e responsabilidades que lhes so legalmente designadas pelas autoridades competentes - o
Estado se expressa na gramtica do direito. Juntos, as burocracias do Estado e o direito
presumem gerar para os habitantes de seu territrio o grande bem pblico da ordem geral e da
previsibilidade de uma ampla gama de relaes sociais. Ao fazer isto, o Estado (mais
precisamente, os funcionrios que falam em seu nome) presume garantir a continuidade
histrica da unidade territorial respectiva, usualmente concebida como uma nao.
2
Ultimamente as Cincias Sociais contemporneas, sobretudo as anglo-saxnicas e sua forte influncia no restante
do mundo,tm prestado escassa ateno ao tema do Estado, e quando o tem feito o tem reduzido a uma nica
dimenso, Isto um conjunto de burocracias ( Este o caso, por exemplo, da influente coleo de Evans et al.
1985). Embora obviamente esta no tenha sido a inteno de alguns destes autores, essa reduo tem ajudado as
assim chamadas correntes neoliberais a demonizar o estado Como ocupado de todo tipo de patologias que se
encontram em uma relao de soma zero Com a sociedade.
 Estas pretenses nos levam terceira dimenso do Estado: busca ser um foco de
identidade coletiva para os habitantes de seu territrio. Tipicamente, os funcionrios do
Estado, especialmente os que ocupam posies em sua cpula institucional, afirmam que o seu
um Estado-para-a-nao (sem entrar em detalhes desnecessrios neste momento) um
Estado-para-o-povo. Com estas afirmaes eles convidam ao reconhecimento generalizado de
um ns que aponta para criar uma identidade coletiva (somos todos argentinos-brasileiros-
peruanos etc.) que, segundo se postula, estaria acima de, eu deveria prevalecer sobre, os
conflitos e clivagens sociais.
Quero reafirmar que, seguindo o cunho Weberiano da definio que propus, estas trs
dimenses no devem ser atribudas a priori a todo Estado. Elas so tendncias que - talvez
felizmente - nenhum Estado tenha materializado completamente, e que alguns Estados esto
longe de haverem alcanado de forma mediana. No que respeita ao Estado como conjunto de
burocracias, seu desempenho pode desviar-se seriamente de cumprir as responsabilidades que
lhe tenham sido a designadas; o sistema legal pode per se ter srias falhas e/ou no se estender
efetivamente s diversas relaes sociais, ou ainda a vastas regies; e, no que se refere ao
Estado como foco de identidade coletiva, sua pretenso de ser verdadeiramente um Estado-
para-a-nao pode no ser convincente para boa parte da populao. As trs dimenses do
Estado so historicamente contingentes; portanto, a medida de seu sucesso deve ser
estabelecida empiricamente.
A seguir, defino os conceitos de regime, regime democrtico e governo.

Por regime entendo os padres, formais e informais, explcitos e implcitos, que

determinam os canais de acesso s principais posies de governo, as caractersticas dos
atores que so admitidos e excludos de tal acesso, os recursos e as estratgias
permitidos para logr-lo, e as instituies atravs das quais esse acesso ocorre e, uma
vez alcanado, so tomadas as decises governamentais3.
Por regime democrtico entendo aquele em que as principais posies de governo se
alcanam mediante eleies que so, por sua vez, competitivas e institucionalizadas e

3
Esta , com algumas adaptaes, a definio oferecida em ODonnell e Schmitter 1986, 73, nota 1.
 no qual existem, durante e entre essas eleies, diversas liberdades habitualmente
chamadas de polticas, tais como as de associao, expresso, ir e vir e de dispor de
informao no monopolizada pelo Estado ou por agentes privados4.
Por governo entendo as posies na cpula das instituies do Estado; o acesso a tais
posies se realiza atravs do regime, o qual permite aos funcionrios respectivos tomar
ou autorizar outros funcionrios a tomarem, decises que so normalmente emitidas
como regras legais obrigatrias sobre o territrio delimitado pelo Estado5.

De acordo com estas definies, o governo uma parte fundamental do Estado, sua
cpula institucional. Por sua vez, o regime uma mediao entre o Estado e a sociedade:
consiste de um conjunto de instituies regras e prticas que regula o acesso da sociedade s
mais altas posies do Estado. Em um regime democrtico, o principal canal institucional
composto pelos partidos polticos, que competem livremente por ganhar esse acesso. Sob este
regime, o resultado dessa competio determina quem ocupa por um tempo determinado (em
regimes presidencialistas) ou de acordo com condies pr-estabelecidas (em regimes
parlamentaristas) as posies governamentais6.
Porm, claro est, o sistema de representao democrtica que decorre desse regime
est longe de esgotar as mediaes de representao de interesses e identidades que influem
sobre as decises (e omisses) do governo e das burocracias estatais. Diversos interesses
econmicos e corporativos nacionais e (crescentemente) transnacionais, interesses e vises das
prprias burocracias estatais, demandas populares, presses pontuais e s vezes invisveis de
diversos interesses, interesses privados dos governantes e funcionrios estatais, as prprias
ideologias e vises destes e outros insumos costumam determinar de forma complexa as

4
Por razes de espao, para uma detalhada discusso do regime devo remeter me a ODonnell 2000 e 2002. Este
ltimo texto pode ser encontrado no site da Web do PNUD correspondente ao presente projeto.
5
Estas decises no so necessariamente universalmente obrigatrias. o crescente uso Por parte dos Estados
modernos de legine, quer dizer regras dirigidas a problemas, regies ou grupos especficos, requer este
esclarecimento. no entanto, Suponha que toda regra legal tenha validade sobre toda a totalidade do territrio
delimitado pelo Estado
6
Com exceo dos tribunais superiores e da cpula das Foras Armadas, embora que no caso dos regimes
Democrticos solidamente institucionalizados estas dependam de um ministro de defesa (ou designao
equivalente) designado pela autoridade eleita. Mesmo assim, em tempos recentes se tem difundido a prtica de
eximir deste requisito aos diretores de bancos centrais.
mencionadas aes e omisses. Isto leva a nos perguntarmos sobre o grau em que pesam
efetivamente, nessas decises e omisses, os insumos provenientes do regime e suas
instituies representativas em relao a outros insumos. Tenhamos em conta que pelo lado do
regime democrtico provm a principal fonte de legitimao das polticas pblicas (e
consequentemente, no agregado, da credibilidade do Estado e do governo), a pretenso de
representar o conjunto da cidadania e as aspiraes que se supem expressas nas eleies
competitivas institucionalizadas. Os outros insumos, pblicos ou ocultos, legais ou ilegais, ainda
que resultem em decises que se aceita generalizadamente que tenham beneficiado algum
aspecto do bem pblico, carecem dessa capacidade de legitimao propriamente democrtica
das polticas pblicas. O resultado, em todas as democracias realmente existentes, que o
regime apenas uma parte do funcionamento e dos insumos de influncia aos quais se acham
sujeitos os governos e as burocracias estatais7.
Isto coloca importantes problemas prticos: em que medida (e em cada caso, perodo e
tipo de poltica pblica) os insumos provenientes do regime pesam sobre os restantes? Em que
medida a autoridade que costuma evocar-se no sentido de representar ou realizar aspiraes
expressas atravs do regime democrtico corresponde realidade? Em que circunstncias
seriam admissveis desvios dessas aspiraes e/ou de promessas feitas durante o processo
eleitoral? Em que medida os insumos extra regime so ocultos, ilegais e/ou corruptos? Estas
questes colocam tambm complicados problemas empricos. Somente em casos negativos
bastante extremos se pode responder estas perguntas com suficiente aproximao. Esses
casos, desgraadamente, no tm faltado na experincia recente da democracia na Amrica
Latina. Neles os insumos do regime tm sido dbeis e/ou tm sido capturados por outro tipo de
interesses e, s vezes, esses governos tm mostrado cumplicidade com interesses que
dificilmente poder-se-ia argumentar apontam para a realizao de algum bem propriamente
pblico ou geral. Estas circunstncias no tm ajudado a eficcia, a efetividade nem a
credibilidade desses Estados e governos.

7
Esta complexidade (que Bobbio 1986 inclui entre as promessas no cumpridas da democracia) tende a ser
ignorada por teorias da Democracia que se centram exclusivamente no regime; comento e crtico estas teorias e
minhas obras citadas. Por sua vez reconhecida no conceito de regimes parciais proposto por Schmitter 1992 e
mais interessantes e detalhadas reflexes que sobre o tema oferece Strasser ( entre outros, 1996 e 1999).
 As reflexes precedentes servem como primeira indicao da principal preocupao
deste texto: o escasso poder que na Amrica Latina tm os governos democraticamente
eleitos e, em geral, os Estados, para avanar na democratizao de seus respectivos pases 8.
Isto leva a outras perguntas, que devem ser confrontados por mais difcil que seja lhes dar
respostas; no se trata somente de saber o que o Estado, mas, tambm, para qu e para
quem - ou, dito de maneira equivalente - para que nao - ou deveria ser esse Estado nas
presentes circunstncias da Amrica Latina - isto , quando alcanamos o feito importantssimo
de conquistar um regime democrtico, porm onde, na maioria de nossos pases, esse regime
pouco ou nada consegue se expandir na direo da democratizao da sociedade e do prprio
Estado9. Isto grave por si s e porque, a mdio e longo prazo, ameaa a qualidade do
funcionamento e at a sobrevivncia do prprio regime democrtico. Assim, responder, ainda
que seja de forma aproximada as perguntas de para qu e para quem condio necessria
para empreender reformas de Estado que sejam algo mais que retoques tecnocrticos (volto a
estes temas no fim das teses que proponho baixo).
Nas sees seguintes empreendo dois escoros, um analtico e outro histrico, que me
ajudaro a delinear o contexto em que finalmente apresento as teses anunciadas no ttulo do
presente texto.

3. Escoro analtico: sobre a lgica das associaes complexas

Salvo casos excepcionais10 toda autoridade de uma associao, poltica ou de outro tipo,
argumenta que suas decises assim como sua prpria existncia so para o bem da associao
em seu conjunto. As autoridades baseiam sua expectativa de serem obedecidas nesta
pretenso e ao faz-lo delineiam um limite entre a associao e todos aqueles que no
pertencem mesma. Algumas associaes, que podemos chamar em princpio de
8
Parafraseio aqui uma observao de Malloy 1989. por certo, este problema no deriva exclusivamente da
debilidade do governo e do Estado; no entanto, salvo para crentes fervorosos de mercados de mticos ou
maravilhosas sociedades civis, Essa debilidade tem importantes consequncias.
9
Em parte baseado neste raciocnio, em minha obra citada 2002 argumento que embora o regime seja um
componente fundamental da democracia, a teoria da mesma no deve limitar-se a ele.
10
Somente posso pensar no caso dos campos de concentrao.
democrticas, agregam que o direito das autoridades a serem obedecidas emana do fato que
seus membros lhes outorgaram poder para serem tais autoridades.
Em associaes de certa complexidade essas pretenses geram um padro bsico de
diferenciao social: os que se ocupam de assuntos que presumivelmente so de interesse
comum da associao e os que no fazem. Como consequncia emerge um centro a partir do
qual alguns indivduos tm a prerrogativa de falar em nome da associao e invocar como base
para suas decises o bem comum da mesma. A existncia deste centro usualmente
consistente com meu interesse enquanto membro da associao. Desejo desfrutar de minha
liberdade e dos bens que a associao prov - praticar esportes em um clube, que meus direitos
de trabalhador sejam representados por um sindicato, estudar em uma universidade,
compartilhar os objetos que nosso bando tenha roubado, ou ser cidado de um Estado que
funciona razoavelmente. Consequentemente, quero a existncia de certo tipo de entidade que
facilite o gozo desses bens. E no quero isso somente por hoje. Eu quero para todo o tempo
que posso prever. Ademais, ainda que eu no me importe com a sorte de muitos, como
importam alguns (por exemplo, os membros atuais e futuros de minha famlia), tambm quero
que se estenda a eles uma garantia de longo prazo da existncia da associao. Portanto, em
muitas situaes, nosso interesse participar da criao ou aceitar a existncia de uma esfera
de deciso que se ocupa de duas tarefas bsicas: primeiro, prover alguns bens coletivos e
resolver problemas de ao coletiva; segundo, tomar decises obrigatrias para todos os
membros pois, de outra maneira, ou free-ridding seria incontrolvel ou a associao
simplesmente se dissolveria.
Este desejo racional leva a constituir ou aceitar a existncia de associaes que, atravs
de seus lderes, exercem diversos poderes sobre ns. Isto verdade a respeito de numerosas
associaes. Nelas, quer sejam benficas ou daninhas, democrticas ou despticas, os seres
humanos (tal qual a maioria dos animais) constantemente produzimos e reproduzimos relaes
sociais hierrquicas. Quando a associao se torna minimamente complexa, desenvolve papis
formais de liderana que se especializam em tomar decises coletivas. Normalmente
desejamos que as autoridades tenham suficiente poder para tomar e implementar tais
decises. Isto , em geral, verdade, quer seja que quem toma essas decises sejamos todos
reunidos em assembleia, quer sejam representantes escolhidos via eleio ou por sorteio, ou
apenas uma pessoa, ou o que quer que seja. Outra coisa que normalmente queremos que os
que detenham a autoridade na associao possam falar por ela. Isto vale tanto interna como
externamente. Internamente, porque fracassaria o sentido mesmo de ter das autoridades se
estas no tivessem a capacidade de interpelar a todos os membros da organizao com a
expectativa de serem obedecidas, sobretudo ao tomarem decises sobre as quais alguns
membros esto em desacordo. Nestes casos, as autoridades tipicamente argumentam que
tomaram as decises para o bem da associao enquanto tal, no somente dos membros que
concordam com elas.
Externamente, as autoridades se dirigem a outros que no so membros da associao
com a pretenso de incorporar, ou representar, o ns constitudo pelos membros daquela.
Quando os lderes de um sindicato interpelam os empregadores, ou os vizinhos de um bairro ao
governo municipal, ou os governantes de um pas aos de outro, eles representam sua
associao frente a outros, com a pretenso de falar por ela e seu conjunto, no somente como
um mero agregado ou uma maioria de seus membros. Em ambos os casos, interna e
externamente, as autoridades exibem a verso oficial, a autoimagem oficialmente propiciada11,
da associao que como tais autoridades dizem representar. Esta outra caracterstica das
associaes de certa complexidade e durabilidade; Como disse Hosle (1998:90) Toda unidade
social tem um conceito descritivo de si mesma; as unidades mais complexas tm, tambm, um
normativo. (citado como o original). Nessas associaes complexas, nas quais os membros no
podem encontrar-se cara a cara, o conceito normativo que o centro postula de si mesmo e da
associao a quem diz servir, tende a ser o mecanismo fundamental mediante o qual nos
reconhecemos como um ns12.
Isto, insisto, poder. A autorizao de falar-por-ns implica consequncias importantes
para os membros da associao e para os outros. Portanto, como membro da associao, estou
interessado no que se diz em seu nome e quem o diz. Ademais, em associaes complexas
11
Como Karl Marx eloquentemente afirmou.
12
Como especifica referncia ao Estado, Lechner 1981: 328 disse: a sociedade dividida no pode reconhecer se a
si mesma, no pode atuar sobre si mesma de maneira direta. a sociedade somente se produz a si mesma, somente
tomar conscincia de si mesma, por meio de um alter; quer dizer, a sociedade torna se idntica consigo mesma
atravs de uma mediao e por meio desse referente exteriorizado que ela se afirma [e
reconhece, ODonnell] a si mesma.
ocorrem outras consequncias. Primeiro, os papis decisrios tornam-se permanentes e
especializados; Segundo, os ocupantes de tais papis desenvolvam um interesse por normatizar
basicamente, por meio de regras formais - seu prprio poder, desta maneira aumentando a
probabilidade que suas decises sejam aceitas como vlidas e regularmente implementadas.
Isto d lugar emergncia de regulaes internas, manuais de procedimentos, mirades de
formulrios, censos, mapas13, estatutos e constituies. Porm, o movimento em direo
formalizao no provm somente de cima. A partir de baixo, tenho outro interesse racional
que se contrape a meu interesse para que haja uma efetiva tomada de decises por parte da
associao. Este interesse o de ser protegido de decises que consideram arbitrrias, que
transgridam minha viso do que a associao deveria ser ou fazer, ou que, de alguma maneira,
me excluem da associao e ou de seus benefcios14. Portanto, normalmente aps a
formalizao da associao contanto que esta inclua maneiras de fazer suas decises
razoavelmente previsveis e eventualmente me permitam um recurso efetivo contra elas; Isto
especialmente verdade em associaes, como o Estado, das quais a sada (exit)15 impossvel
ou sumamente custosa. Porm somente poderei afirmar esse interesse se sou reconhecido
como membro pleno da associao - se sou, para diz-lo de alguma maneira, um cidado dela.
De outra maneira, sou um sdito, um ser submetido a relaes autoritrias por meio das quais
os lderes, sem minha voz nem consentimento, tomam decises que so obrigatrias para mim
e que no caso do Estado so, em ltima instncia, sustentadas pela coero fsica.
O que foi dito anteriormente implica que especialmente, porm no exclusivamente,
com relao ao Estado meu desejo racional de pertencer a uma associao que
razoavelmente efetiva em suas decises e, por sua vez, de estar protegido de algumas decises
de tal associao abriga uma tenso a rigor, uma contradio - que ao fim insolvel; no h
um ponto geral de equilbrio e se o h, o para um e no para outro; esse ponto de equilbrio,

13
Sobre os persistentes e compreensivos intentos normatizantes do Estado tem insistido recentemente Pierre
Bourdier 1989 e 1996 e James Scott 1998; para uma interessante aplicao na Amrica Latina ( Equador) ver
Radcliffe 1999. Certamente, a origem destas observaes se encontra na obra de Michel Foucault (entre outros,
1979 e 1991), embora este no se ocupa explicitamente do Estado.
14
Na Babilnia, na Grcia clssica e mesmo nos comeos da Roma republicana (durante o sculo 5 antes de
Cristo), a demanda de um direito escrito proveio originariamente dos pobres, que viram nele uma proteo contra
os poderosos; ver Varga 1991. Esta demanda implica a correlativa de publicidade e acessibilidade generalizada da
lei; A respeito do estado moderno ver Bobbio 1987 e Iazzetta 2002.
15
Hirschman 1970.
se existe, varia de acordo com o tipo de deciso estatal de que se trate e a fluidez da poltica
implica que o que pode ser hoje o equilbrio aceitvel no ser amanh. A poltica, em especial
a poltica democrtica na qual, ao menos em princpio, todos tm voz, lidar sempre com esta
irresolvel - porm criativa - tenso16.
A consequncia dos impulsos desde baixo e desde cima que resumi, a burocratizao
e a legalizao das associaes: sindicatos, associaes profissionais, empresas, clubes
desportivos e, por certo, pases promulgam vrios tipos de regras e criam instituies
ordenadas hierarquicamente que esto formalmente a cargo de contribuir para o alcance dos
objetivos da associao e a normalizao de seu funcionamento.
Quando essas associaes estabelecem controle sobre um territrio, incluindo
superioridade no controle dos meios de coero, se transformam nesse fenmeno moderno
que chamamos de Estado. Os Estados (mais precisamente, os funcionrios autorizados para
invocar a autoridade do Estado) tipicamente pretendem que o que fazem est orientado na
direo do alcance do bem comum (ou pblico, ou geral) dos habitantes de seu territrio. Por
suposto tal pretenso pode oscilar desde a racionalizao do despotismo at situaes nas
quais se pode razoavelmente argumentar que o interesse de todos ou de muitos foi buscado e
em boa medida alcanado.
Tal como resulta da definio que propus, o lado organizacional do Estado est
ordenado burocraticamente. Por burocrtico entendo relaes sociais de comando e
obedincia hierarquicamente organizadas de acordo com regras formais e explcitas. Este
carter hierrquico do Estado - de todo Estado - inerentemente desigual, tanto para os que
trabalham dentro de tais burocracias como para os que interagem com elas; em geral, esse
carter se acentua quando opera em relao a grupos e indivduos discriminados e/ou que
esto submetidos na sociedade a relaes muito desiguais. Nestes casos, a inerente
desigualdade implicada pelo lado burocrtico do Estado costuma se traduzir em um tratamento
autoritrio, no sentido que desconhece o direito a tratamento igual e respeitoso que, ao menos
em um regime democrtico, todo(a) cidad(o) tem17.

16
Elaboro este argumento em ODonnell 2003.
17
Discutir o tema imagem detalhe em ODonnell 2002. para uma interessante aplicao Emprica destas ideias ver
Vargas Cullel e Gutirrez Saxe 2002.
 Por outro lado a burocratizao de uma associao concomitante a sua legalizao:
vrios tipos de regras so emitidos com o propsito de regular o funcionamento da associao,
incluindo as relaes das autoridades com os membros daquela e as destes entre eles. Assim,
medida que a associao se faz mais complexa e burocratizada, os lderes colocados em seu
pice no tardam em descobrir um forte interesse - sobre o qual Weber insistiu - em regular e
controlar os comportamentos dos funcionrios da prpria associao. Isto comum a toda
associao complexa; no entanto, o Estado tem a caracterstica muito especial de que no
somente se dirige a regular seu funcionamento interno seno que tambm externaliza sua
legalidade. Em contraste com outras associaes, o Estado tenta controlar diversos aspectos de
toda a associao, grupo e indivduo no territrio que demarca. O Estado Moderno penetra,
sobretudo atravs de seu sistema legal, mltiplas relaes sociais. Ao faz-lo, os que esto
autorizados a falar em nome desta particular associao tipicamente afirmam a pretenso de
prover a todos os que habitam em seu territrio o supremo bem pblico da ordem e da
previsibilidade, e se for necessrio o respaldo coercitivo, de uma ampla gama de relaes
sociais. Tipicamente, tambm e tal como j vimos ocorre em outras associaes, esta pretenso
proclama que tem como referente o bem comum da associao e seu conjunto, para alm de
suas caractersticas e clivagens sociais concretas. Por suposto, e como j assinalei, a medida que
o Estado tem realmente esse referente, assim como a credibilidade de sua invocao, so
variveis historicamente contingentes.

4. Escoro histrico: acerca da origem do Estado

A pretenso universal ao bem comum de toda autoridade adquire caractersticas

particularmente exigentes quando reivindicada por uma autoridade que tenta delimitar e
monopolizar o controle de um territrio, quanto mais quando o faz em um mundo onde
tambm existem outros Estados com similares pretenses. Em tal mundo, onde os seres
humanos, tal como outros animais, tendem a ver a delimitao monoplica de seu territrio
como condio crucial de sua prpria existncia, a pretenso do Estado lealdade suprema de
seus habitantes to exigente como - s vezes - efetiva.
 O Estado um fenmeno relativamente recente. Emergiu no Noroeste18 aps grandes e
violentas lutas, logo que alguns governantes realizaram importantes sucessos. Um deles foi
expropriao de outras associaes polticas (especialmente senhores feudais, cidades
autnomas e algumas instituies religiosas) do controle dos meios de coero e,
consequentemente, o estabelecimento de uma supremacia no controle sobre o territrio que
aqueles governantes reclamavam. O segundo sucesso foi a expropriao contra essas e outras
associaes dos meios de administrao. Com isso, esses state-makers criaram uma burocracia
de funcionrios assalariados hierarquicamente subordinados ao poder central que estavam
criando; isto implicou em terminar com, ou, ao menos, subordinar, diversas formas
patrimoniais de apropriao dos meios de administrao19.
Por essas formas foram plantadas as sementes do Rechsstaat, o Estado de Direito. Em
sua expresso original, Prssia, a inteno dos governantes no era, em absoluto, democrtica;
De fato, a legalizao e burocratizao deste Estado foi consequncia do interesse percebido
pelos governantes de normalizar tanto o funcionamento interno do Estado como as relaes
com seus principais interlocutores domsticos, os Junkers e a burguesia, e, ao faz-lo, aumentar
o poder interno e externo da Prssia. Como consequncia, os prussianos continuaram sendo
sditos polticos - no cidados - porm em muitas relaes civis e comerciais desde ento
puderam esperar serem tratados de acordo com as regras legais feitas pblicas de antemo,
que tinham aplicao geral e que supostamente se aplicavam imparcialmente.
Um terceiro sucesso dos state-makers esteve muito proximamente relacionado com os
j assinalados, porm teve caractersticas e consequncias que nem sempre coincidiram com
estes. Refiro-me ao que chamaria a expropriao dos meios de legalidade, pela qual vrios tipos
de direito consuetudinrio, feudal, urbano e religioso foram progressivamente anulados ou
absorvidos pela legislao emanada deste novo centro. Os state-makers, com a colaborao de
juristas treinados no recentemente redescoberto Direito Romano (Keohane: 1980) viram a
legalizao como um meio de poder poltico do Estado para afirmar uma vontade central
uniforme no conjunto da comunidade. Este foi um movimento primeiro no mbito do direito
18
Uso este termo para designar sucintamente os pases altamente desenvolvidos situados no quadrante Noroeste do
mundo, aos quais agrego, com grande licena geogrfica, a Austrlia e a Nova Zelndia.
19
Anlise clssica destes processos se encontra em Weber 1964. Ver tambm as contribuies de Otto Hintze (em
Gilbert 1975) e, para um excelente panorama geral, Poggi 1978.
privado e, mais tarde, no do direito pblico, os quais, conjuntamente, deram os meios para
estabelecer um Estado burocrtico pelo qual os prncipes puderam se contrapor
independncia dos senhores feudais (STEIN: 1999: 91). O direito j no seria emanao da
comunidade local, a tradio ou a religio, seno a expresso positiva da vontade do
governante20, que o usou no somente para eliminar outros tipos de direito e associaes
polticas, mas, tambm, para criar um poder judicial de sua confiana; os state-makers viram a
codificao como uma maneira de limitar a independncia dos julgamentos, nos quais os juzes
habitualmente representavam os interesses entrincheirados da aristocracia provincial21
(STEIN: 1999:103). A difuso do direito escrito culminou no pathos racionalista e unificador dos
primeiros grandes cdigos, o Allgemeines Landrecht de 1791 de Frederico II da Prssia22 e,
pouco depois, nos cdigos de Napoleo. Ao menos em termos dos direitos civis da populao
masculina no Noroeste, estes movimentos em direo construo do Estado foram feitos por
meio no somente da burocratizao, mas, tambm, de uma crescente homogeneizao da
legalidade estatal sobre o territrio correspondente. Isto, por sua vez, em boa medida
significou a aquisio (ainda que por um bom tempo somente para os homens) de um igual
status e uma nica e idntica capacidade jurdica para todos23.
Esses processos foram coetneos, ainda que complexamente relacionados, com a
expanso do capitalismo. Uma conexo crucial foi provida pela extenso do Estado e sua
legalidade que, por um lado, institucionalizou a autoridade da burocracia estatal e, por outro,
promulgou as regras legais que estabeleceram slidas garantias da propriedade privada
(incluindo dos meios de produo), a mercantilizao da propriedade imobiliria e a liberdade
de contratar, especialmente a liberdade de vender a fora de trabalho24. Estes
desenvolvimentos, por sua vez, criaram um espao econmico e uma moeda unificados que

20
A Common Law britnica uma exceo parcial - porm apenas parcial - a isto.
21
Stein 1999: 103. Bourdieu 1996 acrescenta que uma grande vitria destes foi criar tribunais de apelao
controlados por eles.
22
Que triunfantemente afirmou que em seu cdigo tout sera prevu.
23
Bellomo 1995: 8. Ver tambm Pennington 1993 e, certamente, Weber op. cit.
24
Isto foi facilitado pela recepo do Direito Romano, que era um direito altamente individualista. Incentivou a
liberdade de contratar sem nenhum reconhecimento da desigualdade no poder de negociao (Stein 1999: 122). Ver
tambm Anderson 1974.
foram absolutamente fundamentais para a expanso e consolidao do capitalismo25. Tudo isto
promoveu a outra grande expropriao daqueles tempos, a que Marx enfatizou: a dos
produtores diretos da propriedade dos meios de produo.
Desses processos histricos que to compactamente resumi, quero explorar alguns
pontos. Um que, como Tilly menciona, sobre o mapa contemporneo da Europa jaz um
cemitrio de Estados falidos, os que foram derrotados e absorvidos pelos Estados existentes
atualmente. As numerosas guerras que empreenderam ajudaram grandemente a produzir
Estados altamente burocratizados, em cujos centros existia claro interesse de estender e
legalizar a dominao sobre populaes que proveriam os indispensveis impostos e
soldados26. O segundo ponto que esses processos significaram, alm da expanso burocrtica
de tais Estados, a agressiva expanso de sua legalidade. A construo do Estado incluiu a
expanso e formalizao do direito emanado do centro. Isto foi percebido como crucial para
homogeneizar a populao, ao menos em dois sentidos: um, para arrasar as lealdades e
sistemas legais locais, o que ajudou a criar uma economia nacional unificada - e capitalista - que
contribuiria para os crescentes gastos do centro; e dois, para promover uma identidade coletiva
diretamente vinculada ao Estado emergente e, assim, diferenciar sua populao frente a outros
Estados competidores. Se estas foram as principais razes dos impulsos legalizantes do centro,
os governados, tanto classes e setores dominantes como subordinados (ainda que, obviamente,
com complexas variaes) aportaram seus prprios impulsos. Seguindo a lgica que delineei na
sesso anterior, essas classes e setores demandaram (ou, s vezes, obtiveram como
consequncia de medidas preventivas dos governantes) regras legais e instituies que
protegeram suas vidas e bens dos excessos e arbtrios do Estado. A dupla face do sistema legal
do Estado moderno, controle por um lado, e garantia de direitos pelo outro, y ao largo de sua
plena expresso no constitucionalismo contemporneo, provindo do encontro desses impulsos
convergentes ainda que, s vezes, muito conflitivos.
O Estado que resultou destes processos era, e , absorvente, masculino e zeloso.
absorvente porque pretende regular um amplo conjunto de relaes sociais em seu territrio.

25
Como Weber (1995: 248) comentou foi o Estado Nacional [economicamente] fechado que deu ao capitalismo
sua possibilidade de desenvolvimento.
26
Tilly 1975. Ver tambm Tilly 1985 e 1990 e Downing 1992.
O Estado masculino, no sentido que este era o gnero de praticamente todos os situados em
sua cpula, o que, por sua vez, refletia a base social e ideolgica de tal Estado na famlia
definida paternalisticamente. Ainda que nos pases do Noroeste este carter masculino tenha
sido atenuado, tambm aparece nos cimentos de seus sistemas de bem-estar social,
originariamente baseados no modelo do homem chefe de famlia assalariado e a mulher
dedicada a atividades domsticas; esse mesmo carter se tem atenuado muito menos na
Amrica Latina, no somente em termos de nossos (escassos) direitos sociais seno tambm de
direitos civis e da continuidade, ainda que atenuada ultimamente, de prticas informais
discriminatrias no somente no Estado seno no prprio regime democrtico.
E o Estado tambm zeloso. Onde, como geralmente o caso, a nao no precede ao
Estado, o Estado se esfora por cri-la. Defino a nao como segue:

A nao um arco de solidariedades, uma construo poltica e ideacional que postula a

existncia de um ns que encarnam reclame de lealdade por cima e mais alm de outras
identidades e interesses e que, se j no o tem, frequentemente busca assentar ou
definir se em um territrio delimitado por um Estado.27

Com esta definio me alinho com a posio construtivista da literatura recente sobre
o tema28. De acordo com esta viso, as naes so construes polticas e ideolgicas, o
resultado de histrias, memrias, mitos e, ao menos em alguns perodos, de esforos de
mobilizao poltica. Como Sunny (2001: 892) registra, a identidade nacional um ato de
subscrio a uma comunidade contnua com um passado e um futuro, um destino
compartilhado. Esta viso contrasta converses de nacionalismo tnico ou etnocultural29

27
De acordo com esta viso, as naes so construes polticas e ideolgicas, o resultado de histrias, memrias,
mitos e, ao menos em alguns perodos, de esforos de mobilizao poltica. Como Suny 2002: 892 registra, a
identidade nacional um ato de subscrio a uma comunidade contnua com um passado e um futuro, um destino
compartilhado. Esta viso contrasta com verses de nacionalismo etnocultural ou primordialista (criticadas,
dentre outros, por Habermas 1998, Maz 2002a, e Stavenhagen 1996) que argumenta em favor de um tipo de
existncia substantiva, trans histrica, organicista e pr poltica da nao - estas verses tm sido propensas a gerar
ou tolerar terrveis atos de violncia.
28
Ver Breully 1993, Brubaker 1996, Maz 2002a e 2002b, Sunny 2001 e Tamir 1993. Para uma til compilao de
textos relevantes ver Eley e Suny 1996.
29
Analisado e criticado entre outros por Habermas 1998, Maz 2002a e 2002b e Stavenhagen 1996.
que argumentam em favor de um tipo de existncia substantiva, transhistrica, organicista e
pr-poltica da nao - obviamente, essas verses tm sido propensas a gerar ou tolerar
terrveis atos de violncia.
Sabemos que algumas naes carecem de Estado e outras esto contidas em Estados
onde outra nacionalidade predomina. Por outro lado, na maioria dos casos, os Estados tratam
de ser, e de alcanar amplo reconhecimento como, Estados-para-a-nao. Por suposto, esta
inteno tem gerado grandes tragdias, por meio da eliminao cruel - ou s vezes a tambm
cruel assimilao - de outras associaes polticas e identidades coletivas30.
Nas ltimas duas dcadas tem surgido uma vasta literatura sobre naes, nacionalismo
e etnicidade. No posso discutir esta literatura no presente texto, pelo que me limito a algumas
poucas consideraes. A pretenso de ser um Estado-para-a-nao tem dois componentes, j
registrados ao discutir as associaes complexas em geral. Um desses componentes a
demarcao de um ns frente a mltiplos outros. O segundo a pretenso de ser a
Instncia principal de proteo, interpretao e realizao dos interesses da nao (ou, s
vezes, do povo) como um todo. A nao, frequentemente construda como uma comunidade
indiferenciada que iguala a todos em sua condio de membros da mesma, tende a ser o
principal referente do discurso estatal. O Estado zeloso se encaminha para ser um foco ampla e
firmemente compartilhado de identidade coletiva. Quer nossa lealdade como membros da
nao, acima das identidades e lealdades que derivam de diversas clivagens sociais. No limite, o
discurso do Estado demanda que estejamos dispostos a morrer na guerra 31; nas relaes
dirias, demanda nossa obedincia a seu sistema legal e s decises que seus funcionrios
tomam. Essas demandas esto baseadas no fato de que um Estado-para-ns, para ns
enquanto membros da nao a servio da qual o Estado diz32 estar dedicado e do qual deriva
seu reclame de ser obedecido. Esta pretenso de ser-para-ns se concentra, nos tpicos
discursos de Estado, em suas duas grandes contribuies: uma, ser o principal princpio de
30
Esta no foi a nica, porm, provavelmente, a principal razo de que a histria dos Estados na Europa , em
parte, a histria da mais abominvel violao de direitos humanos (Held e Guibernau 2001: 431). Convm
acrescentar que as Amricas em seu conjunto no tm sido exceo.
31
Ver a discusso de vrios casos em Levi 1997. acrescento que Levi comenta que esta disposio contingente da
percepo generalizada que tal risco recai equitativamente sobre toda a populao.
32
Nesta e semelhantes formulaes no gostaria de ser interpretado como reificando o Estado. uso a expresso do
texto principal como abreviao de diversos funcionrios estatais, inclusive. porm no exclusivamente os
governantes, que pretendem estar autorizados para falar em nome do estado.
ordem em seu territrio, a cuja populao fornece o supremo bem pblico da estabilidade e
previsibilidade das relaes sociais; a outra, ser a ncora institucional e simblica, no interior de
seu territrio e externamente frente a outros Estados, da continuidade histrica de sua nao.
Estas pretenses so continuamente repetidas em rituais, hinos, bandeiras, edifcios,
museus, textos escolares, histrias e cerimnias, desde as viagens de Negara em Bali33 at as
coroaes de reis e as inauguraes presidenciais. Esta densa e repetida simbologia reproduz a
diviso entre governantes e governados, exibe a face solene com a qual o poder incorporado no
Estado apresenta a verso oficial de si mesmo e diz aos governados que qualquer que seja o
poder que tenha, cruel ou benevolente, em ltima instncia para seu bem. Como disse David
Kertzer (1988: 62) comentando Durkheim, no pode haver sociedade que no sinta a
necessidade de proclamar e afirmar a intervalos regulares os sentimentos coletivos e as ideias
coletivas que constituem sua unidade e personalidade. Somos assim interpelados, uma e outra
vez, a reconhecer que todos somos, acima de qualquer outra coisa, membros de uma
associao que merece nossa lealdade, e que tal associao no existiria sem o princpio de
unidade que o centro . Como j vimos na seo precedente, o centro - o Estado - espera
identificao com a verso oficial de si mesmo34. Esses rituais so usualmente desempenhados
por instituies do Estado; eles expressam e reforam uma ciso bsica: em cima, uma esfera
onde governantes e funcionrios estatais dizem orientar suas aes em direo ao bem
comum; e, em baixo, associaes, grupos e indivduos dedicados a seus assuntos privados.
O discurso da Nao pode mesclar-se com ideologias de racismo, xenofobia, excluso e
assemelhados, que muitas vezes tm autorizado horrores cometidos pelo Estado e por grupos
que aspiram criar seu prprio Estado. Em alguns casos, como parte da literatura

33
Sobre Negara, ver Geertz 1980. Estas so parte das supremas funes pelas quais [a ordem social] vive (Geertz:
1985: 33).
34
Isto, como sabemos, foi destacado pela primeira vez por Marx 19??. como Anthony D. Smith (1991: 16)
comenta, Os sistemas de educao pblica de massa, compulsrios e padronizados, atravs dos quais as autoridades
estatais esperam inculcar devoo nacional e uma distintiva cultura homognea, uma atividade que a maioria dos
regimes leva adiante com considervel energia. Num ngulo diferente porm, neste sentido, concorrente ver Mann
1993. Em muitos casos estes processos tm includo a imposio da lngua do centro como lngua nacional; como
Tarrow ( 2000: 2) registra ao criar categorias uniformes e padronizadas de cidados assim como suas obrigaes
correspondentes, os estados tambm criaram lnguas nacionais. Ao criar lnguas nacionais, tambm foram criadas
formas culturais nacionalmente certificadas. Enquanto estas formas eram criadas, outras formas eram relegadas s
categorias de etnicidade, dialeto e folclore. Embora Tarrow se refira Europa, claro que isto vale, em condies
frequentemente muito cruis, em relao sorte corrente dos povos indgenas das Amricas - tema so qual retorno
abaixo.
contempornea argumenta, o discurso da Nao pode tornar-se cvico, no sentido de no
apelar a um todo orgnico seno a cidados a quem tal o discurso aceita em sua diversidade35.
Porm, ainda nestes casos, os discursos nacionais do Estado invocam, e constantemente tratam
de recriar, uma lealdade primria ao ns coletivo a que o Estado diz servir36. De acordo com
estes discursos somos todos iguais em nossa condio de membros da nao e desde os
comeos mais precoces de nossa socializao nos recordam que esta pertena implica
obrigaes preeminentes de lealdade. Como comenta La Greenfield (1992: 7):

O nacionalismo coloca como fonte da identidade individual o povo [ou nao], que
visto como portador de civilizao, o objeto central de lealdade e a base da
solidariedade coletiva. O povo ... usualmente percebido como maior que qualquer
comunidade concreta e sempre como fundamentalmente homogneo, somente
superficialmente dividido por clivagens de status, classe e, em alguns casos, tnicas37.

Esta superior unidade postulada diz-se que lana suas razes na histria - na realidade
em histrias, naquelas em que o que se recorda e comemora tende a ser to importante como
o que se esquece. Gillis (1994: 7) a respeito, comenta:

A memria nacional compartilhada por gente que nunca se encontrou, porm que se
veem a si mesmos como compartilhando uma histria comum. Eles esto unidos tanto

35
Para discusses sobre estas verses cvicas do nacionalismo ver Brubaker 1996, Habermas 1998, Maz 2002a e
2002b e Tamir 1993. Porm, embora seja importante reconhecer junto com estes autores que atualmente alguns
estados no tratam de eliminar ou assimilar as suas minorias culturais, seus apelos ainda contm importantes
elementos organicistas; ademais, estes mesmos estados podem ser extremamente agressivos na arena internacional.
Vale a pena mencionar que o lema do Estado-Nao considerado eptome do nacionalismo cvico, os Estados
Unidos, De Plurisbus Unum, e que quando, como na atualidade, se sente ameaado internacionalmente, seus
lderes tendem a realizar fortes apelos a uma lealdade nacional quase absoluta. Mesmo sendo o pas em que se
originou a ideia de nacionalismo cvico ou constitucional (ver Habermas, cits.) pode-se argumentar ser um caso de
tal nacionalismo somente por um perodo, em termos de tempo, muito curto.
36
Argumentando a favor das vises construtivistas da nao (e do nacionalismo), Tamir (1995: 420) disse
que quanto mais sabemos de nacionalismo, menos crvel sua imagem das naes como comunidades
homogneas, naturais e contnuas, com uma f e descendncia comuns. No entanto, precisamente esta imagem a
que alimenta o poder caracterstico do nacionalismo. Ramon Maz ( 2002: 15) acrescenta que muitas das
estratgias e discursos do nacionalismo so democraticamente injustificveis.
37
Jurgen Habermas (1998: 111) concorda; pertencer nao torna possvel pela primeira vez uma relao de
solidariedade entre pessoas que previamente haviam sido estranhos um para o outro.
 pelo que esquecem como pelo que recordam, j que a memria moderna nasceu
quando Americanos (sic) e Europeus lanaram o massivo esforo para rechaar o
passado e construir um futuro radicalmente novo . As novas memrias requerem
ouvidos coletivos.

por estas razes que a nao , como Benedict Anderson (1991) acertadamente a
chamou, uma comunidade imaginada38, apesar de seu tamanho impedir o contato direto de
todos os seus membros, e sem importar a desigualdade e a explorao que possam
prevalecer, a nao sempre Concebida como uma profunda camaradagem horizontal.
Habermas (1998: 111) concorda; pertencer nao fez possvel pela primeira vez uma
relao de solidariedade entre pessoas que previamente haviam sido estranhos um para o
outro.
Neste sentido, recentemente alguns autores tm assinalado um dos pontos cegos da
teoria democrtica: sua omisso de considerar empiricamente e teorizar que a democracia
poltica nasceu e tem continuado a existir com e dentro do marco de um Estado-Nao.
Como disse novamente Habermas (1998: 114), a emergncia da Democracia esteve
inextricavelmente ligada a:

a ideia moderna de nao a nova, legal e politicamente mediada, forma de

comunidade. A nao ou Volksgeist - a verdadeira primeira forma de identidade coletiva
- deu a base cultural do Estado constitucional.

Foi devido a essa intercesso que

a democracia nasceu com sentido de nacionalidade. As duas esto fundamentalmente

inter-relacionadas, e nenhuma pode ser completamente entendida independentemente
desta conexo39.

38
Seguindo o argumento da seo precedente, haveria que acrescentar que normalmente esta comunidade no se
reconhece horizontalmente seno mediante sua identificao com, e as interpelaes desde, um centro - o Estado.
39
Greenfeld 1992: 7.
 Este tipo de observao tem conduzido crtica da omisso por parte da teoria
democrtica da funcionalidade fundamental que a nao tem tido para a existncia e o
funcionamento da democracia40. Esta funcionalidade tem vrias consequncias importantes.
Uma que a cidadania tem duas faces. Por um lado, a cidadania est implicada pelo regime
democrtico e pelos direitos que este designa a todo(a)s o(a)s cidad(o)s, especialmente os
direitos participativos de votar, ser eleito e, em geral, tomar parte em diversas atividades
polticas41. A outra face da cidadania - derivada da nacionalidade - um status adscritivo,
obtido passivamente, antes de qualquer atividade voluntria, pelo mero fato de pertencer, j
seja por jus solis ou por jus sanguinis, a uma nao. Como Preuss (1966: 536) recorda,
comeando com Atenas, passando pelas repblicas italianas, e continuando com as
democracias liberais censitrias do sculo XIX, a cidadania era um status de eminncia de uma
classe distinta de indivduos aos quais se reconhecia terem um interesse especial na
comunidade poltica. Foi somente mais tarde, com os processos subsequentes de
democratizao no Noroeste, que a cidadania se estendeu a praticamente toda a populao
adulta - porm foi designada como um atributo da nacionalidade por Estados que, por razes
domsticas e internacionais, intentavam controlar a populao e suas lealdades. Desde ento, a
cidadania define no somente ao membro potencialmente ativo do demos democrtico;
tambm um sinnimo de nacionalidade, que

denota o pertencimento legal de um indivduo a um Estado em particular [e] define a

categoria de pessoas que os Estados soberanos reconhecem como os objetos legtimos
de seus respectivos poderes soberanos42.

40
Maz 2002a: 14; ver no mesmo sentido Maz 2002b e Canovan 1996. John Gray
(2000: 123) concorda: o Estado Nacional soberano a grande premissa no examinada do pensamento liberal. A
instituio do estado-nao tacitamente assumida pelos ideais liberais de cidadania.
41
H, certamente, uma ampla literatura sobre participao poltica. Sobre esta questo, duas discusses de carter
diferente, porm muito teis, so Mansfield 1983 e Num 2000.
42
Preuss 1996: 538; ver tambm Stolke 1997 para discusso pertinente desta questo, includa a da nacionalidade
como regulao do acesso cidadania.
 A natureza adscritiva deste lado da cidadania significa que o Estado no e no pode
ser uma associao voluntria. Para a grande maioria da populao, a cidadania no pode ser
seno status imposto e atribudo43. O Estado, essa associao peculiar - no voluntria, baseada
em um territrio, sustentada em ltima instncia pela coero, altamente burocratizada e
densamente legalizada - um concomitante crucial, historicamente cristalizado, do regime
democrtico. por isso que a prtica e a teoria da democracia no deveriam ignorar - como
costuma ocorrer com excessiva frequncia - o papel fundamental que tem o Estado, pelo lado
positivo ou negativo e por ao ou omisso, sobre o funcionamento, a possvel expanso e, por
certo, sobre os perigos de caducidade da democracia.
A natureza combinada da cidadania - ativa e participativa pelo lado do regime
democrtico e adscritiva e passivamente outorgada pelo lado da nacionalidade - no tem
impedido que, nas lutas que diversos setores empreenderam pelo pleno reconhecimento de
seu direito cidadania, o Estado seja referente institucional fundamental. Quando, no
Noroeste, os camponeses, os trabalhadores urbanos, as mulheres e vrias minorias lutaram por
esses e outros direitos, uma de suas referncias fundamentais foi, e segue sendo, o Estado.
Essas lutas por direitos, alguns tradicionais e outros inventados na agitao dessas lutas,
buscam inscrev-los para efetiv-los. Quer dizer, buscavam que esses direitos fossem
incorporados como parte do sistema legal do Estado e que se criassem, ou reformassem,
agncias estatais autorizadas e dispostas a efetiv-los. Assim mesmo, no poucas vezes, tal
como tem ocorrido com as chamadas polticas neoliberais, essas lutas tm includo resistir s
tentativas - no poucas delas exitosas na histria recente de vrios de nossos pases - de
derrubar esses direitos. por isso que, como disse Tilly44:

Em geral, a cidadania emergiu como um produto de conflitos [contention no original em

ingls], s vezes violentos conflitos como consequncia de suas origens histricas e
sua contnua negociao, a cidadania sempre incompleta e desigual.

43
Brubaker 1992: 32.
44
Tilly 1999: 415. Ver tambm Turner 1990.
 Nestes sentidos, no Noroeste o Estado resultou um elemento fundamental na reduo
de desigualdades, na extenso de direitos civis e no alcance para quase todos de, ao menos, um
piso bsico de direitos sociais. Como Vogler (1986: xii) comenta:
Na medida em que as desigualdades se vo reduzindo [no Noroeste] isto tem ocorrido
no interior das naes, como resultado da capacidade do Estado de regular
politicamente as foras do mercado ao nvel nacional.

O Estado tem sido um lugar crucial de concentrao de poderes no qual e desde o qual
se tem lutado por mltiplos direitos. Isto, claro est, tem pressuposto um Estado que, em suas
burocracias e em sua legalidade, vinculou-se a relaes de poder que fizeram possvel, muitas
vezes contra os desejos das classes e setores dominantes, essas conquistas. Durante o longo e
tortuoso caminho resultante, ao menos no Noroeste o Estado e o regime se tm expandido,
mediante a admisso como participante de pleno direito de classes e setores antes excludos.
Nesse processo esse Estado mais amplo se tem tornado mais forte, inclusive em termos da
crucial dimenso de sua credibilidade, e o regime se tem enriquecido como canal de
representao do conjunto da cidadania.
Como implicam as teses que seguem abaixo, pouco disto tem ocorrido na Amrica
Latina.
Antes de entrar nessas teses anunciadas no ttulo do presente texto, talvez seja til
incluir algumas proposies:
1. O Estado inclui trs dimenses. um conjunto de burocracias, um
sistema legal e um foco de identidade coletiva para os habitantes de seu territrio;
estas dimenses podem ser chamadas, respectivamente, a eficcia, a eficincia e a
credibilidade do Estado.
2. O grau e o modo de realizao dessas dimenses em cada caso uma
varivel historicamente contingente que, como tal, deve ser indagada empiricamente.
3. Este tipo de associao poltica um fenmeno bastante recente,
primeiramente surgido no Noroeste. Nessa regio esse processo esteve marcado pela
expropriao, por parte dos governantes de um centro emergente, dos meios de
 coero, de administrao e de legalidade que haviam sido at ento controlados por
vrios atores.
4. No Noroeste, esta emergncia foi coetnea e complexamente
relacionada com a expanso do capitalismo, que incluiu ainda outra expropriao, a
dos produtores diretos dos meios de produo.
5. Estes Estados buscaram construir uma nao quando, como foi o caso
na maioria deles, a nao no lhes precedia. Mais tarde, a clara a vocao de criar
naes foi continuada, com maior ou menor xito, pelos Estados de outras regies.
6. Os Estados, incluam ou no um regime democrtico, proclamam ser,
por meio de seus governantes, funcionrios e vrios tipos de intelectuais, Estados-
para-a-nao (ou para o povo).
7. Sobre esta base, os Estados e seus porta-vozes costumam afirmar que
esto a servio do bem comum, ou do interesse pblico, de uma nao postulada
como homognea, e a qual tanto eles como a populao em geral devem prioridade
em suas lealdades.
8. A democracia poltica contempornea implica uma cidadania de dupla
face: uma potencialmente ativa e participativa, resultante dos direitos que assegura o
regime democrtico, e outra, adscritiva e passivamente adquirida, que resulta do fato
de pertencer a uma nao dada.

4. Dez teses sobre o Estado na Amrica Latina contempornea.

At agora, embora tenha feito algumas aluses Amrica Latina, tenho me referido
basicamente aos Estados do Noroeste. Os que sobreviveram ali se aproximaram bastante
exitosamente das trs dimenses do Estado que acima especifiquei. Uma que as burocracias
estatais alcanaram prover, no sem passarem por srios problemas e crises, uma gama
geralmente reconhecida como adequada de bens pblicos e de solues a problemas de ao
coletiva. Outra que, no sem provocar violentos conflitos, esses Estados alcanaram estender
a sua legalidade sobre o territrio assim como tambm sobre muitas - ainda que certamente
no todas - relaes sociais. Finalmente, e terceiro, esses Estados foram bem sucedidos, ainda
que com significativas variaes ao longo do tempo, em serem acreditados pela maior parte de
suas populaes. Alcanaram ser verossmeis - para o bem ou para o mal - como intrpretes e
realizadores da identidade e do bem comum de suas naes. A contrapartida disto so
populaes que reconhecem nesses Estados como seus prprios Estados [a partir do qual] o
povo se produz a si mesmo continuamente como uma comunidade nacional. (Balibar 1991:
93).
Estamos tratando, repito, com trs aspectos do Estado. Um, sua eficcia como um
conjunto de burocracias; segundo, sua efetividade como sistema legal; e terceiro, sua
credibilidade como realizador do bem comum da nao, ou do Povo. Obviamente, Nenhum
Estado se aproximou dos valores mais altos destas dimenses - e isto seguramente uma sorte.
No entanto, h importantes diferenas comparativas ao longo destas trs dimenses. Na
Amrica Latina, podemos dizer que, com algumas excees parciais, temos tido e seguimos
tendo Estados que registram uma baixa pontuao nas trs dimenses. A ineficcia das
burocracias estatais tem sido amplamente documentada. A escassa e precria penetrao dos
sistemas legais tem sido menos mencionada, ainda que recentemente alguns atores a
tenhamos registrado45. A mais ignorada dessas deficincias, porm no menos importante, a
baixa, e, em alguns casos, decrescente, credibilidade desses Estados como intrpretes e
realizadores do bem comum de suas populaes.
Grandes ou pequenos em seu tamanho como burocracias, esses Estados so dbeis.
Alguns deles tm sido dbeis em todos os aspectos; outros tm sido eficazes - s vezes
terrivelmente eficazes - como mquinas repressivas, porm pouco tm alcanado normalizar e
homogeneizar suas naes e sociedades. O grande tema, e problema, do Estado na Amrica
Latina no passado, e ainda no presente no qual os regimes democrticos predominam, que,
com poucas excees, o Estado no penetra nem controla o conjunto de seu territrio,
implantou uma legalidade frequentemente truncada e a legitimidade da coero que o
respalda desafiada por sua escassa credibilidade como intrprete e realizador do bem
45
No que me diz respeito, ver ODonnell 1993. Recentemente, entre as concluses do estudo sobre a formao do
estado na Amrica Latina, e no Claro contraste com os pases do Noroeste, Centeno 2002: 275 registra que
exitosa implantao da autoridade poltica[ por parte do Estado Central] sobre grandes territrios tem sido a
exceo, no a regra.
comum46. Este um Estado que, por si mesmo e pelos insumos que operam desde as esferas
socialmente privilegiadas, resiste a ser ampliado e no qual, inclusive e com graves
consequncias para a sua credibilidade, quando alguns direitos de classes e setores
subordinados alcanam serem inscritos, por vezes estes no so implementados. Esses
fracassos so um grave problema por muitas razes, inclusive em termos de desenvolvimento
econmico e social. Tambm o so porque esses Estados e seus governos tm escassa
capacidade para democratizar sociedades nas quais uma grande e muito assentada histria de
desigualdade demanda persistentes esforos nos quais o Estado ampliado deveria jogar um
papel central.
Sobre a base do que foi dito at agora proponho, a seguir, dez teses. Elas no esto
ordenadas teoricamente, porm derivam das observaes feitas at agora e de outras que
agregarei no restante deste texto.

Primeira tese. O problema principal do Estado latino-americano no o tamanho de

suas burocracias seno a ineficcia das mesmas, a ineficincia de seu sistema legal e a escassa
credibilidade do Estado e Governo. Este Estado dbil e tacanho um grave impedimento para
avanarem na democratizao de seus respectivos pases. Como j afirmamos esta tese, passo
alguns correlatos da mesma.

Segunda tese. Sem prejuzo da necessria eliminao de burocracias desnecessrias e,

em geral, da racionalizao da burocracia e de processos administrativos, o principal tema de
uma reforma do Estado deveria ser o de para que tipo de nao se prope que esse Estado
seja47. Entre outras consequncias, a resposta que se d a esta pergunta determinar quais
agncias so ou no desnecessrias, quais deveriam ser reformadas e, ainda, quais devem ser
criadas.
A fria antiestatista dos anos passados (facilitada pelo elefantismo disfuncional que
haviam adquirido as burocracias estatais em no poucos pases da regio) levou
46
Embora haja valiosos estudos de casos nacionais, resta por fazer a teoria histrico-estrutural do Estado na
Amrica Latina. Cardoso e faletto 1969 deram alguns passos importantes nessa direo; mais recentemente ver as
contribuies de Bresser Pereira 1996, Faletto 1989, Oszlak 1981 e Whitehead 1994.
47
Entres os pouqussimos textos que, que eu saiba, se fazem esta pergunta, ver Sola 1994.
indiscriminada eliminao de agncias estatais, ou a sua apressada e desfinanciada
descentralizao de maneiras que afetaram gravemente o cumprimento de funes bsicas
do Estado inclusive no que respeita vigncia de direitos civis e sociais elementares. Nada
poder tirar a centralidade da discusso poltica acerca do que afinal nada mais que a
pergunta de que tipo de nao e sociedade so possveis e desejveis e, por outro lado, que
tipo de Estado seria apto para avanar nessa direo.

Terceira tese. Cada pas da regio tem suas peculiaridades, porm em quase todos os
casos h uma ampla proporo da populao que se encontra abaixo de um peso mnimo de
desenvolvimento humano, em termos no somente de bens materiais e de acesso a servios
pblicos, mas, tambm, direitos civis bsicos. Os membros desta populao no so apenas
pobres materialmente, o so tambm legalmente - inclusive lhes so negados de fato direitos
que lhes esto formalmente atribudos. Neste sentido, o setor popular tem claro interesse em
um Estado forte (quer dizer, amplo assim como razoavelmente eficaz, efetivo e crvel) j que
este o principal lugar a partir do qual pode inscrever e fazer efetivos seus direitos de
cidadania.

Quarta tese. A situao delineada na tese precedente grave, por si mesma e porque
tende a corroer as bases de sustentao do prprio regime democrtico. Sua correo no
pode Ignorar irresponsavelmente as severas restries principalmente, porm no
exclusivamente, econmicas e, por trs delas, de fortes constelaes de poder - que sofrem
estes pases; do mesmo modo, essa correo deve reconhecer que o jogo democrtico admite
diversos critrios e estratgias, a serem dirimidos mediante os acordos e os conflitos
legalmente regulados que esse jogo implica.
O prudente reconhecimento das restries existentes, no entanto, no implica acatar o
passivo acomodamento - no j o possibilismo se no um tranquilo impossibilismo - face ao
status quo que pregam as ideologias dominantes e seus portadores. Este , novamente, o
espao prprio da poltica democrtica, que pode abrir-se colocando em questo teses como as
que este texto prope e elaborando os grandes desafios do desenvolvimento democrtico da
Amrica Latina que o presente projeto est elaborando.

Quinta tese. Uma condio para avanar na direo indicada consiste em ampliar a
agenda pblica - em especial de polticas pblicas - de boa parte dos pases da regio. Esta
agenda tem estado quase monopolizada por questes de natureza econmica (quase sempre,
ademais, definidas segundo interesses de classes e setores dominantes), assim como por
preocupaes de segurana que essa mesma agenda tem tendido a definir de maneiras
propcias a criminalizar a pobreza e, com isso, acentuar o j fundo hiato existente entre o setor
popular e o resto da sociedade.
Estas questes, por suposto, esto impregnadas de poder. Quem maneja a agenda (O
que se vai discutir, por quem e em que termos) j quase ganhou a partida48. Talvez a indicao
principal das falhas da representatividade que se supe contribuam os canais democrticos do
regime frente a outros insumos, seja a marcada estreiteza de nossas agendas pblicas. Os
temas ausentes resultam principalmente da pobreza material e legal de muitos, e sua
conseguinte dificuldade de se mobilizarem e serem politicamente representados. Essas
ausncias tambm resultam, como resulta da segunda tese, da escassa discusso poltica cerca
do tipo e propsito do Estado que seria compatvel com, e instrumental para, o
desenvolvimento humano e a expanso da democracia.

Sexta tese. Salvo excees no muito frequentes, o Estado latino-americano tem

apresentado desde sempre uma face distante e alheia, quando no hostil, a boa parte de sua
populao. Tem sido habitual (e ainda com regimes democrticos em no poucos casos
continua sendo) a dupla discriminao aplicada pela negao a muitos de seus direitos junto
com a outorga de privilgios e a iseno de obrigaes a outros; o trato abusivo, quando no
violento, por parte de diversos funcionrios estatais, e as dificuldades no poucas vezes
Interpostas ao acesso a servios estatais fundamentais, educao, sade e justia a includos.

48
Tal como expressa Lukes 1974: 21, necessrio incorporar anlise das relaes de poder a questo do controle
sobre agenda da poltica, assim como das maneiras como certas questes potenciais so excludas do processo
poltico.
 Esta face do Estado nega de fato uma cidadania que, propriamente entendida, se pe
em jogo no apenas votando, mas tambm nestes encontros e desencontros com suas
burocracias e seu sistema legal.
Trata- se da discusso de se possvel avanar mais alm da - importante - instalao de
um regime democrtico at nveis, para cham-los de alguma forma, decentes de cidadania civil
e social. Estes problemas, ainda que, por certo, as incluam, no se referem apenas a diversas
minorias; sofrem-nos tambm verdadeiras maiorias, como as que constituem em muitos de
nossos pases os pobres e, por certo, as mulheres. Para todos estes setores se trata da
inexistncia de diversos direitos, da falta de implementao de outros, e de mltiplas prticas,
algumas sutis e outras violentas, de discriminao49. Isto repe o tema da agenda, do jogo
democrtico e, por certo, da capacidade de compromisso e mobilizao com que as foras
democratizantes impulsionem avanos que, podemos estar certos, no ocorrero
espontaneamente.

Stima tese. A cara do Estado mencionada na tese precedente tem estreita relao com
as profundas desigualdades existentes em nossa regio. Corrigi-las requer persistentes e
prolongados esforos. Entretanto, dever-se-iam fazer todos os esforos necessrios para que,
com o respaldo de agncias estatais reformadas para servir a este propsito (ver segunda tese),
se estenda ao conjunto da populao uma ampla gama de direitos civis e ao menos um leque
bsico de direitos sociais. Isto no somente seria um ato de justia, mas implicaria em
empoderar (empower) os setores populares para que estejam em melhores condies de
irem definindo e redefinindo os seus prprios interesses e identidades - isto seria por sua vez
expresso da ampliao da agenda pblica, da vitalidade do jogo democrtico e da
receptividade de um Estado que se iria desenvolvendo nesse processo.

Oitava tese. A distncia histrica existente em boa parte da regio entre o Estado e os
diversos componentes do setor popular no tem diminudo em quase nenhum pas durante as
49
As questes de gnero e sua relao com o Estado e a democracia merecem tratamento detalhado que no pude
empreender aqui, parte menes ao carter masculino do Estado e sua acentuao na Amrica Latina. Para
reflexes que, embora se centrem no caso do Brasil, contem ricas implicaes gerais, ver Jardim Pinto 2002. O tema
dos povos indgenas, trato mais adiante.
dcadas recentes. Para alm das razes anotadas na tese precedente, este distanciamento
parece se dever a dois processos estreitamente conectados: primeiro, a ostensiva influncia,
como insumos de polticas pblicas, de interesses sobre os quais no fcil argumentar que
contribuam para aspectos do bem comum; segundo, a atitude passiva, seno obediente, que
tm exibido vrios governos frente globalizao econmica e financeira.
No h dvida que a globalizao impe fortes restries, inclusive aos Estados mais
fortes e desenvolvidos. Porm, como argumentei em um texto j mencionado (ODonnell:
2002), h uma importante distncia entre esta constatao e a passividade governamental - a
distncia que medeia - por um lado, entre controlar algumas das consequncias negativas da
globalizao e, por outro, adaptar-se passivamente e at celebrar essas consequncias. Como
bem comenta um destacado especialista no tema:
a globalizao econmica de nenhuma maneira se traduz necessariamente numa
diminuio do poder do Estado; na realidade, est transformando as condies em que
se exerce o poder de Estado H muitas boas razes para duvidar das bases tericas e
empricas dos argumentos que os Estados-Nao esto sendo eclipsados pelos padres
contemporneos de globalizao.

Com direto interesse para nossos pases, este autor acrescenta:

Por certo, qualquer avaliao dos impactos cumulativos da globalizao deve

reconhecer seus impactos altamente diferenciados, j que certos tipos de impactos -
sejam decisrios, institucionais, distributivos ou estruturais - no so experimentados
uniformemente por todos os Estados O impacto da globalizao mediado
significativamente por estratgias especficas dos governos, assim como das sociedades,
para desafiar, administrar ou aliviar os imperativos da globalizao50.

No conjunto, os problemas assinalados na presente tese e nas anteriores pem em

questo, talvez como nunca - e, paradoxalmente, sob regimes democrticos - a credibilidade do

50
Held 1999: 441. Para semelhantes concluses de outro reenomado especialista, ver Agnew 1999.
Estado como um Estado-para-a-nao. Em contraste, na medida em que o regime democrtico
conserve significados relevantes e que, mais ainda, se alcance faz-los mais fortes no sentido
indicado na stima tese, o Estado deveria ser, e ser generalizadamente reconhecido como, um
Estado-para-uma-nao de cidad(o)s; quer dizer, como intrprete e promotor de cidadania, e
como invocador de uma comunidade organicamente definida que, como bem sabemos na
Amrica Latina, pode ser eficazmente manipulada por diversos autoritarismos.

Nona tese. As sociedades latino-americanas - novamente com poucas excees -

seguem sendo sumamente fragmentadas e desiguais. Isto coloca desafios cruciais, alguns deles
resumidos nas teses precedentes. Uma maneira de avanar na superao desta velha e muito
estruturada situao estender de forma homognea a legalidade estatal, para que abarque
no somente o conjunto do territrio seno, tambm, a todas as categorias sociais. No se
trata de implantar somente um Estado de direito (ainda que em vrios sentidos isto no
deixaria de ser um avano importante) seno da implantao de um Estado democrtico de
direito; quer dizer, um tipo de Estado que, alm das garantias de previsibilidade e devido
processo do primeiro, consagre efetivamente os direitos da cidadania.

Dcima tese. A necessidade de ampliar e homogeneizar a legalidade democrtica do

Estado coloca um paradoxo frente recente emergncia e, em geral, crescente
reconhecimento, dos direitos coletivos de diversas minorias, sobretudo dos povos indgenas.
Em todos os pases, inclusive os do Noroeste, o contato entre a legalidade estatal e a cultura,
identidade e legalidade desses povos d lugar a severos problemas que, s vezes, no admitem
solues realmente satisfatrias para ningum. Porm, e mostrando de modo alentador que o
lan democrtico das ltimas dcadas da Amrica Latina no tem sido puramente formal,
recentemente vrios pases tm feito avanos importantes (ao menos em contraste com o
desconhecimento e a brutalidade com que estes temas foram tratados no passado) no
reconhecimento da identidade e direitos destes povos51. Isto implica uma complicada, porm

51
Sobre este importante tema ver especialmente Assies 2001 e 2002, Sieder 2002, Stavenhagen 1996 e 2002 e Van
Cott 2000. Assies 2002 resume adequada e eloquentemente os termos em que se colocou a questo na Amrica
Latina, e que ainda no falta pouco para superar: Certamente, no caso da Amrica Latina no se tratou de naes
no impossvel, dupla tarefa: por um lado, estender a legalidade estatal at eliminar as s vezes
amplas regies em que prevalecem de fato legalidades sultansticas ou mafiosas e, por outro
lado, faz-lo de tal maneira que estabelea uma respeitosa convivncia com a dos povos
indgenas.

Embora no possa fundamentar esse argumento aqui, estou persuadido que, na medida
em que a democracia pressupe o reconhecimento de todo o indivduo como um agente
dotado de razo prtica e da conseguinte dignidade52, ela estabelece uma base universalista de
trato fundamentado no respeitoso reconhecimento mtuo, inclusive com pessoas que tm
concepes mais coletivas, ou comunitrias, de sua prpria identidade. Como em outros
temas, h aqui um longo caminho a percorrer, porm - felizmente - um em que a democracia
parece estar tendo efeitos positivos.

5. Concluso.

No corresponde ao objetivo deste texto nem s capacidades de seu autor propor as

medidas concretas que permitiriam avanar na resoluo dos problemas e preocupaes
enunciados nas teses precedentes. Ademais, a diversidade de nossos pases demanda cautela
ao propor critrios de aplicabilidade geral. Por isso as que antecedem so o que so: teses que
espero suscitem discusso dentro e mais alm dos importantes foros que prov o projeto de
PNUD para o qual as escrevi.

em busca de um Estado, seno de Estados em busca de uma nao. As comunidades imaginadas foram
imaginadas por e para a elite criolla, autoproclamando-se o povo. Quando este povo se reuniu em assembleia a
fim de elaborar um contrato - uma Constituio - as mulheres estavam ocupadas cozinhando e os serventes - gente
ndia e negra - igualmente estavam ocupados buscando lenha, trazendo gua, recolhendo papas e verduras, matando
porcos e novilhos a fim de alimentar a assembleia. O interessante estudo histrico de dois casos latino-americanos
Mallon 1996.
52
Desenvolvo este tema em ODonnell 2002, texto a que devo novamente me referir.
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