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Estado, Gobierno, Gestin Pblica
Revista Chilena de Administracin Pblica

ISSN 0717-6759
N18 (2011) pp. 61 / 91
La reforma cultural en Chile: un ejemplo

de polarizacin en la gestin de una
Poltica Pblica
Norma Muoz Del Campo (normamdelc@gmail.com)

Universidad del Pacifico, Chile
El artculo busca explicar las diversas dinmicas y problemticas que

condujeron a la creacin del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
en Chile. Al utilizar como caso de estudio la creacin de una institucin
pblica, el trabajo analiza las variaciones que el proyecto sufre durante su
puesta en marcha. Se argumenta que la institucionalidad pblica actual es
resultado de una permanente tensin entre dos paradigmas de ejecucin de
polticas pblicas (el cultural y el referencial global).
Palabras clave: anlisis cognitivo; polticas pblicas; Tres I; poltica cultural.
Cultural reform in Chile: An example of

polarization in public policy management
This article seeks to explain the different dynamics and issues which led to
the creation of the Chilean National Council for Arts and Culture. Using
the creation of a new public institution as a case study, the paper seeks
to analyze the changes the project experienced during its initial stages.
It is argued that public institutions currently suffer from a permanent
tension between two different paradigms in the execution of public policy
(cultural and global).
Keywords: cognitive analysis; public policy; cultural policy.
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La reforma cultural en Chile: un ejemplo de polarizacin en la gestin de una Poltica Pblica
introduccin
Emprender una reflexin sobre la relacin estado-cultura constituye un trabajo

en continua reconstruccin dado el carcter impreciso del trmino cultura. Se
trata de un concepto polmico que despierta sentidos e interpretaciones diversas
y que como tal ha creado continuamente espacios de encuentro y de disputa. En
este sentido destacan los estudios realizados principalmente en Francia donde se
encuentran una serie de investigaciones sobre la relacin entre el estado y la cul-
tura desde el marco analtico de las polticas pblicas (Dubois, 1999; Sez, 1985;
Surel, 1997; Urfalino, 2004).
La literatura dedicada a esta particular relacin pone en evidencia elementos ca-
ractersticos de la accin del estado. El primero est relacionado a la ambigedad
que rodea y construye el concepto cultura, ya que analizar la poltica cultural
implica estudiar la imagen que los poderes pblicos que impulsan polticas en
la materia tienen de la cultura (Poirrier, 1998), pero tambin implica considerar
la idea que esos mismos poderes pblicos se hacen de su rol en ese campo. La
incertidumbre primordial que est al origen de esta intervencin introduce un
segundo elemento que es la legitimidad de accin: Qu es lo que puede o no
puede hacer el estado en materia cultural? Cules son los lmites de su inter-
vencin? Se trata de preguntas que, como veremos, atraviesan los estudios de
poltica pblica y ms precisamente de poltica cultural. Finalmente, el tercer
elemento caracterstico de la accin pblica en la materia est relacionado con la
fragmentacin institucional y a los recursos relativamente limitados destinados a
las instituciones pblicas que tienen responsabilidades (en este mbito en com-
paracin a los presupuestos de otros ministerios). Guy Sez propone un estudio
sobre la funcin que el estado debe asumir en materia cultural considerando que
toda poltica pblica pone un problema de finalidad y sta implica que un
acuerdo estable y durable surge para reconocer la necesidad de intervencin y de
toma de responsabilidades del estado en la organizacin de estos mbitos (Sez,
1985:387). Este autor destaca la dificultad que representa este sector porque ni
los responsables polticos, ni los investigadores se aventuran o arriesgan a defi-
nir claramente qu implica la accin pblica en este mbito (Sez, 1985:387).
Dentro de esta misma perspectiva Vincent Dubois destacar que es la definicin
del objeto mismo de investigacin la que vara enormemente de un pas al otro
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Norma Muoz Del Campo
y que la fragilidad institucional del sector genera no un cuerpo de agentes del

estado sino una multitud de oficios y de formaciones ms o menos instituciona-
lizadas (Dubois, 1999:10).
Dubois propone que la poltica cultural resulta de la dinmica interna de las
instituciones, de reivindicaciones asociativas o polticas y al mismo tiempo es el
fruto del accionar de los actores que van a tener que vencer las reticencias, los
pensamientos instalados [] operar una cierta modificacin del estatuto del arte
y la cultura en la vida social para entregar una legitimidad a la accin pblica y
as orientarla (Dubois, 1999: 396). Estas luchas de legitimidad van a modelar un
cuadro de accin pblica que determinar la institucionalizacin de la cultura en
los diferentes pases.
La constitucin de estas instituciones culturales ha estado marcada por dos mo-
delos que se han transformado en referentes a nivel mundial: Por un lado la figura
ministerial, el estado interventor, desarrollada en Francia, donde el estado tiene
las mayores responsabilidades en el desarrollo del sector. Por otro lado encontra-
mos el modelo de los Estados Unidos, compuesto de grandes instituciones cultu-
rales y patrimoniales autnomas y privadas. Estos dos modelos tipo representan,
segn Sez (1985:395), dos proyectos ideolgicos distintos pero presentes en
todos los sistemas implementados.
En torno a esta cuestin de legitimacin aparece apropiado citar las declaracio-
nes de Maryvone de Saint-Pulgent, quien fuera Consejera de Estado en Francia
y Directora de Patrimonio en el Ministerio de la Cultura entre 1993-1995; ella
hablar en una entrevista sobre la crisis existente al interior de esta relacin entre
el estado y la cultura:
Qu puede hoy fundar la accin cultural pblica? Sera por ejemplo

como lo pensaba Malraux, luchar contra los efectos del mercado ()
donde la legitimidad del estado est en preservar la gran cultura, los
grandes maestros del arte contra la invasin del mercado. Esta pro-
posicin doctrinaria est hoy completamente sobrepasada por la idea
mucho ms moderna que consiste en decir que es imposible jerar-
quizar entre las diferentes formas de cultura () el rol del estado es
de proteger la diversidad y la libertad de expresin. En este momento
Estado, Gobierno, Gestin Pblica 63

el problema es que el estado llega tanto a respaldar las expresiones

culturales que ya cuentan con el apoyo del mercado como las otras,
y cuando hay que elegir, cul elegir? La del mercado porque es la
de la mayora o la del no mercado porque es aquella que hay que
proteger? El estado no logra decidir y sobre todo no logra argumen-
tar su decisin. Hay una crisis ideolgica mayor en la cultura, que es
igualmente una crisis poltica (Calmettes y Djian, 2003).
Es posible observar cmo esta relacin se funda sobre una legitimidad poltica
cuya construccin es compleja, an ms con el desarrollo de sociedades modernas
y la importancia atribuida al mercado, que produce la aparicin de nuevas din-
micas a veces contradictorias.
Junto con abordar el tema de la legitimidad es necesario contextualizar el con-
cepto de poltica cultural. Antes que todo, es necesario destacar que referirse a
este concepto se traduce en hacer una reflexin tcita sobre la sociedad que se
desea construir y que dada la complejidad de este concepto se destacarn aqu
dos puntos principales que permitirn contar con dos elementos de anlisis que
contribuirn al estudio propuesto en este artculo.
El primero es que los diferentes estudios sobre poltica cultural destacan que la
intervencin del estado en la materia ha existido siempre, sin embargo no es
posible decir lo mismo de la organizacin del mbito a travs de una poltica
pblica (Sez, 1985:390). Es decir, la intervencin de diferentes gobiernos en las
artes y la influencia que en esta materia tienen las administraciones pblicas no
son algo nuevo; al contrario, se trata de acciones antiguas, sin embargo constatar
su existencia no representa en consecuencia la existencia de una poltica cultural
(Dubois, 1999).
En segundo lugar es necesario subrayar lo propuesto por Philippe Urfalino en su
obra La invention de la politique culturelle, donde se reconstituye la historia de la
institucin cultural francesa, mostrando cmo la poltica cultural nace en ese pas
en el ao 1959 con Andr Malraux. Este autor muestra cmo la institucionaliza-
cin de la cultura es el fruto de un proceso de sedimentacin, no solamente sobre
la base de adiciones o evoluciones poltico-administrativas, sino que sobre la base
de ideas y concepciones que determinarn tambin las relaciones entre estado y

cultura. Este sector de intervencin pblica nace, para el autor, estrechamente

ligado al nacimiento de un proyecto que buscaba defender una causa ms glo-
bal, y en este sentido l distinguir la poltica cultural de las polticas culturales.
La primera reservada a Alcanzar el alineamiento, es decir la aceptacin, de una
representacin del rol que el estado desea que el arte desempee para cambiar
o consolidar la sociedad a travs de un conjunto de medidas pblicas (nomi-
naciones, financiamientos, creacin de diversos dispositivos y establecimientos)
mientras que la segunda se refiere al conjunto de medidas, o como se dice ahora,
de polticas pblicas de la cultura (Urfalino, 2004:385).
En Chile, con la creacin del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA),
por primera vez en su historia el pas contar con una institucin superior en ma-
teria cultural. El inters de crear esta instancia haba sido ya sealado de manera
explcita en el programa presidencial del primer gobierno democrtico de la post
dictadura en 1990. A travs de la creacin de esta institucin se funda en los
albores del siglo XXI lo que se llam en Chile, una poltica cultural de estado.
En virtud de lo expuesto, el presente artculo tiene como su preocupacin central
y se propone demostrar que la institucionalidad pblica cultural es centro de lu-
chas o tensiones entre distintos actores y campos de fuerzas, para ello se desarrolla
una categora de accin pblica anclada en el anlisis cognitivo de las polticas
pblicas (Jobert y Muller, 1987). Del mismo modo, se analiza la implementacin
y funcionamiento del CNCA, para ello se utiliza perspectiva de anlisis centrado
en las Tres I (Palier y Surel, 2005).
1. Un estudio inscrito en el anlisis de las polticas

pblicas
Al mirar la cultura como poltica pblica se hace necesario proponer una interro-
gante de base: qu es una poltica pblica? Muller y Surel subrayan el carcter
polismico del trmino poltica para definirlo a travs de los vocablos ingleses
polity, politics y policies, que evidencian sus diferentes dimensiones. El primero
designa segn estos autores la esfera poltica, marcando una diferencia entre el
mundo de la poltica y la sociedad civil, el segundo se relaciona a la actividad po-
ltica en general (la competicin para la obtencin de puestos polticos, el debate

partisano, las diversas formas de movilizacin) y el tercero a la accin pblica, es

decir al proceso a travs del cual se elaboran e implementan los programas de ac-
cin pblica (1998:13). Las definiciones propuestas para delimitar este concepto
consideran entonces dichas dimensiones. Una poltica pblica es as el resultado
de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gu-
bernamental (Meny & Thoening, 1992:89).
Ahora bien, la constante incertidumbre que caracteriza el contexto poltico, eco-
nmico y social dentro del cual evoluciona el estado hoy, marcado por una mul-
tiplicidad de actores y de niveles de accin, hace pensar que no es nicamente la
autoridad pblica la que interviene en la definicin de las acciones que se llevarn
a cabo. Existen en efecto diferentes maneras de abordar las polticas pblicas, por
un lado la manera clsica, donde las autoridades pblicas intervienen segn una
finalidad predefinida, a partir de objetivos y de medios definidos a priori que se
dirigen a los receptivos (Massardier, 2003:1), y por el otro a la manera renova-
da, donde las autoridades pblicas no poseen ms el monopolio de fabricacin de
polticas pblicas y deben hacer con una multiplicidad de actores que proyectan
sus finalidades vividas en el proceso de polticas pblicas. As, frente a los enfo-
ques que destacan la autoridad pblica y la racionalidad del estado, surgen otras
corrientes que permiten realizar un anlisis ms horizontal, integrando diferentes
herramientas capaces de estudiar y de analizar nuevas realidades.
Es as que Lascoumes y Le Gals (2007) afirman que el modelo clsico de las
polticas pblicas conducidas a ttulo principal por un estado centralizado sobre
sectores bien delimitados est sobrepasado (pg. 5). Ellos exponen que hoy se
est frente a mltiples niveles de accin espacial hacia arriba y abajo, al mismo
tiempo que frente a una proliferacin de fuentes de influencia sobrepasando el
marco nacional, a la introduccin de mecanismos de mercado en las polticas p-
blicas, a privatizaciones, a asociaciones publico-privadas y a mtodos de gestin
de la empresa (Lascoumes y Le Gals, 2007:6), todo esto como producto del
fenmeno de la globalizacin.
Tras el necesario posicionamiento dentro de estos debates, este estudio retiene la defi-
nicin de poltica pblica como una actividad colectiva que participa en la creacin
de un orden social y poltico, en la direccin de la sociedad, en la regulacin de sus
tensiones, en la integracin de grupos y a la resolucin de conflictos (Lascoumes y

Le Gals, 2007:5). Esta orientacin es coherente con el contexto de democratizacin,

que acompaa el proceso estudiado, donde la reconstruccin del orden poltico, so-
cial y cultural era una prioridad. Se considera tambin el enfoque segn el cual una
poltica pblica no es un programa estricto y racional sino ms bien una experimen-
tacin a observar en la implementacin (Lascoumes y Le Gals, 2007:42), un puzzle
que pretende comprender cmo sus piezas se componen. Si se considera en efecto
los vocablos polity, politics, policies para definir una poltica pblica se hace necesario
entonces comprender su articulacin para trazar cmo una poltica emerge, qu im-
plementacin provoca y cules son los nuevos desafos que redefine.
Una poltica pblica representa, entonces, el encuentro entre objetivos (que pre-
tende cumplir), actores (administrativos, los que dirigen la implementacin, pero
tambin y por sobre todo los que garantizan su funcionamiento en el da a da, en
este caso los artistas, las asociaciones y fundaciones artsticas, los representantes
regionales y locales), instituciones que constituyen el marco evolutivo de las in-
teracciones (la adaptacin o no adaptacin de los actores a este marco), repre-
sentaciones (que dan sentido a las diferentes acciones emprendidas), y finalmente
un proceso (a travs del cual la poltica va a vivir, construirse y cuyo estudio
permite comprender lo que est en juego y los resultados de la accin pblica).
1.1 El aporte del anlisis cognitivo de polticas pblicas inscrito en un

anlisis integrado de las Tres i
A la luz de estas reflexiones, aparece entonces apropiado entender desde una pers-
pectiva cognitiva de las polticas pblicas, cmo se reflejarn estos elementos en
el proceso de institucionalizacin de la cultura y cmo condicionan la vivencia
misma de las polticas pblicas culturales implementadas por el fruto de este
proceso institucional, el CNCA. Se propone integrar el anlisis cognitivo a una
mirada tridimensional inspirada por el enfoque de las Tres i, un concepto que
designa una serie de elementos de anlisis de polticas pblicas: las ideas, los
intereses y las instituciones (Palier y Surel, 2005:10). Esto permite, en el caso
del proceso de institucionalizacin de la cultura en Chile, proponer un anlisis
basado en la idea de que estas variables explicativas no son exclusivas las unas
de otras, pero pueden estar asociadas al menos a priori para delimitar los ejes de

la investigacin y las dinmicas pertinentes en el anlisis del estado en accin

(Palier y Surel, 2005:10).
El anlisis cognitivo posiciona una entrada al estudio de las polticas pblicas que
permite comprender la dimensin de las ideas y su influencia en los procesos de po-
ltica pblica. Este anlisis surge en Francia en la dcada de los ochenta, asumiendo
las polticas pblicas como un proceso de construccin de una relacin al mundo
(Muller, 1995: 153). Esta lgica se basa en dos conceptos: Mediacin y Referencial.
La lgica Referencial de una poltica pblica se define como la representacin
que uno se hace de un sector particular, as como tambin de su lugar y su rol en
la sociedad (Jobert y Muller, 1987: 65); se trata de un concepto que comporta
tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y los elementos que
marcan la integracin del sectorial en el global. El Referencial global se relaciona a
los marcos cognitivos y normativos en el centro de la accin pblica y es definido
como una imagen social de toda la sociedad, una representacin global a la cual
vendrn a inscribirse las diferentes representaciones sectoriales que sufrirn a su
vez de un proceso de jerarquizacin. El referencial global podra simbolizar, por
ejemplo, procesos polticos, sociales y/o econmicos que enmarcan evoluciones
sectoriales particulares. En este caso corresponde al proceso de democratizacin y
de modernizacin y reforma del estado donde se inserta la reforma cultural. Por
su parte, el referencial sectorial representa la imagen social de un sector particular
y ser conformado por las ideas propias a dicho sector y por los actores que par-
ticipan en l. Estas percepciones no son siempre racionales ya que generalmente
son el fruto de relaciones de fuerza entre los participantes de un sector dado.
El concepto de Mediacin corresponde a un proceso que se promueve a travs
de dos duplas, cada una de las cuales constituye una dimensin en s misma.
La primera dupla es la cognitiva/normativa relacionada con la produccin de
sentido (dimensin de las ideas), y la segunda pertenece al campo intelectual/
poder y en ese estatus est vinculada a la estructuracin de un campo de fuerza
y como tal relacionada a la dimensin de los actores. Es as como la nocin de
mediacin permite aqu analizar un proceso que considera la constitucin de una
visin particular del mundo por un grupo social, que le permite posicionarse a s
mismo, as como tambin respecto a otros grupos que habitan el mismo universo

de sentido y de esta manera comprender la construccin de un espacio de accin

pblica que implica una interaccin entre el estado, la sociedad y el mercado.
Para completar la dimensin de las ideas se propone la nocin de Paradigma
presentada por Kuhn (2008) y aplicada al anlisis de las polticas pblicas (Surel,
1995). Es una nocin coherente con el enfoque aqu presentado, ya que considera
tambin las visiones del mundo y adems presenta un sistema organizado por
cuatro elementos cuya presencia e identificacin marcan la constitucin de un pa-
radigma. Se trata de un marco disciplinario que permite identificar y estudiar mo-
delos de accin pblica, as como tambin comprender sus procesos de cambio.
La tercera dimensin que circunscribe este trabajo es la institucional. Considerar
esta dimensin permitir identificar y analizar los recursos institucionales en jue-
go, as como tambin trazar las continuidades y cambios relativos a esta reforma.
Las instituciones son definidas como las reglas, sean stas formales o informales,
como lmites puestos por el hombre que orientan la manera como los individuos
actan en la vida cotidiana (North, 1990; Boussaguet, 2004:138).
Se distingue aqu la perspectiva propuesta por la literatura neo-institucionalista
ya que pone el nfasis en explicar cmo las instituciones nacen o se modifican al
mismo tiempo que busca comprender cmo se construye la relacin entre insti-
tucin y comportamiento (Hall y Taylor, 1997:469). Este enfoque considera que
las instituciones no son solamente creadas como un espejo de la sociedad o el
simple producto de lgicas individuales, tampoco son un factor de orden exge-
no al juego de actores, de la seleccin de lderes, y de la distribucin de recursos.
Ellas forman, al contrario, el marco evolutivo de estas interacciones, donde sus
formas y modalidades cambian progresivamente por el mismo efecto de dichas
interacciones (Muller y Surel, 1998:54). Esta perspectiva integra dos dimensio-
nes al anlisis del accionar pblico: las instituciones como factor de orden y al
mismo tiempo como interpretaciones del mundo (Muller y Surel, 1998). Las
instituciones van as a determinar las reglas del juego y de esta manera intervenir
no slo en la accin de los gobiernos sino tambin en la manera como los actores
implicados deciden conducir sus acciones.
El enfoque tridimensional presentado aqu no se inscribe en una perspectiva li-
neal como aquella descrita por el ciclo de Jones (1970); al contrario, va ms all
de las fases de construccin de un problema, de agenda, decisin y evaluacin,

para estar tambin presente en el proceso de implementacin. Se entienden las

polticas pblicas como procesos integrados en continua reconstruccin. En el
sector cultural esta perspectiva es fundamental ya que la relacin del hombre con
el mundo y con s mismo est en permanente evolucin.
Estas reflexiones preliminares permiten entonces proponer este estudio que se cen-
tra en la implementacin de una institucin pblica cuyo anlisis no escapa de la
intervencin de un proceso global que se lleva a cabo a nivel estatal: la moderniza-
cin y reforma del estado emprendida desde el regreso de la democracia en 1990,
que generar tensiones particulares al interior de la institucin, provocando efectos
inesperados y dinmicas, algunas, contradictorias con el proyecto original basado
en el paradigma cultural representado por el lema la cultura es tarea de todos.
2. Las tensiones de la implementacin y la

indefinicin de una categora
de intervencin pblica
Observando el perodo de implementacin de esta nueva institucin y ms pre-

cisamente estudiando la concepcin y elaboracin del documento fundador de
la accin pblica en materia cultural, Chile quiere ms cultura: definiciones de
poltica cultural 2005-2010, se puede analizar la transicin desde el diseo de la
poltica a su implementacin, lo que lleva a constatar dos dinmicas presentadas
en este artculo.
La primera est relacionada a la manera como esta llamada carta de navega-
cin, que nace desde un espritu de participacin y transparencia, dos pilares
del CNCA, se transformar en un marco rgido de la accin del estado en este
nuevo sector. Para esto se hace necesario abordar el paradigma cultural la cultura
es tarea de todos que da vida al CNCA.
En segundo lugar es posible observar que esta dinmica correspondiente a la cita-
da necesidad de participacin entrar en conflicto con la bsqueda de eficiencia
de las organizaciones pblicas, el que ser potenciado por las exigencias del pro-
ceso de modernizacin del estado en el cual se inscribe esta reforma, originando
una tecnocratizacin de la poltica cultural.

2.1 La cultura es tarea de todos: desde el acto inicitico hacia una

poltica concreta en materia cultural
Mirar las polticas pblicas desde la dimensin de las ideas y ms precisamente
desde el concepto de paradigma exigi el seguimiento de los hitos que contribu-
yeron a su cristalizacin y que tuvieron lugar durante un perodo de ms de diez
aos, donde el debate se centr en el rol que le corresponde jugar al estado en
materia cultural. Se trat concretamente del estudio de dos comisiones de discu-
sin sobre la cultura: la Comisin Garretn (donde se propone por primera vez
un Consejo Nacional de la Cultura)1 y la Comisin Presidencial Ivelic en 1997.
Una tercera, de carcter Interministerial, que ser organizada por el Presidente
Frei en 1998, con el objetivo de elaborar el proyecto de ley de una Institucin
Cultural para Chile (termina proponiendo una Direccin Cultural y no un Con-
sejo). Este proyecto es ingresado al Congreso en 1998, pero en el 2001, gracias a
indicaciones enviadas por el Presidente Ricardo Lagos, se propone finalmente la
creacin de un Consejo Nacional de la Cultura como fue propuesto por las dos
comisiones culturales citadas2.
Sin duda la instancia crucial para la esperada creacin del CNCA fue el gobierno
de Ricardo Lagos, que desde un comienzo mostr un inters por desarrollar este
mbito. El 16 de mayo del 2000 la poltica cultural es elegida como temtica
principal de su primer discurso a la Nacin. Este discurso pretenda establecer l-
neas directrices en vista de la celebracin del Bicentenario de la Independencia en
el ao 2010, donde se le atribuy a la cultura un rol fundamental en el desarrollo
del pas. Se expresa en dicha ocasin el deseo de construir en el pas una poltica
de estado y no de gobierno, es decir, que el desarrollo cultural no quedara
condicionado a un programa de gobierno sino que representara una misin que
1
La Comisin Garretn se crea en 1990 por el Ministro de Educacin de la poca, Ricardo La-
gos, y entrega su informe en el ao 1991. Dicho informe identifica principalmente los siguien-
tes problemas en el sector cultural: La dispersin y duplicacin de funciones de los diversos
ministerios y organismos, la descoordinacin entre ellos y el marcado burocratismo, la ausencia
de fondos para el desarrollo artstico y cultural, la carencia de una poltica global de patrimonio
cultural y la concentracin de los escasos recursos en la capital. Ella va igualmente a destacar la
ausencia en el sector pblico de un interlocutor institucional para los asuntos de la comunidad
artstica (pg. 5)
2
Otra importante instancia en este perodo fue el Encuentro de Polticas Pblicas, Legislacin
y Propuestas Culturales. que se llev a cabo en 1996 en el Congreso Nacional de Valparaso;
gracias a este encuentro fue nombrada la Comisin Presidencial Ivelic.

va ms all del ritmo impuesto por las elecciones. En trminos tericos se defien-
de la constitucin de una poltica cultural portadora de un proyecto, que en el
caso chileno sera contribuir a un desarrollo sustentable.
Se pudieron as constatar las ideas que impulsaron el proyecto cultural, los acto-
res comprometidos y los instrumentos que representaron dichas convicciones. A
travs de estos elementos se reconoci la cristalizacin de un paradigma cultu-
ral gracias a la identificacin de los cuatro elementos que lo constituyen (Kuhn,
2008; Surel, 2005). Los principios generales, las hiptesis y leyes, la metodologa
y los instrumentos y herramientas especficas. La transcripcin de estos elementos
al caso chileno se pueden observar en trminos tericos y descriptivos a travs del
cuadro n 1. Se observa que el paradigma cultural funda un modelo: El modelo
chileno de poltica cultural que, en trminos generales, transita entre el deber
que tiene el Estado de construir los canales apropiados para un ptimo desarrollo
cultural, con la responsabilidad que recae en todos para apoyar, impulsar y/o
ayudar a dicho desarrollo. El estado no debe tener el total de responsabilidades
en la materia y, por sobre todo, no le corresponde a l dirigir hacia dnde va la
cultura. La sociedad civil, el mundo cultural, la empresa y el mercado son actores
indispensables en este modelo, que surge desde los discursos orientados bajo el
lema la cultura es tarea de todos.

Cuadro N 1
Sntesis del paradigma cultural cristalizado hacia fines de 1990
Elementos que
distinguen un Referencia terica Caso chileno
paradigma
Principios Lo que Kuhn asimila a una La Cultura: Elemento importante de democratiza-
generales visin del mundo que re- cin social y vital dentro del contexto global para
presenta el ncleo cognitivo la proteccin de identidades nacionales y locales.
de toda actividad cientfica. Relacin estado/sociedad/cultura: el desarrollo
cultural no es exclusivo del Estado, existen res-
ponsabilidades de la sociedad y del mercado.
Globalizacin e insercin internacional: una im-
portancia acordada a la industria cultural.
En el 2000: la cultura, eje del desarrollo (perodo
Lagos).
Hiptesis, Se refiere al conjunto de Necesidad de proteger el sector, y como esta mi-
leyes o axiomas, hiptesis y razo- sin no es exclusiva del estado, hay que desarrollar
principios namientos que establecen un iniciativas para que el sector privado invierta en el
especficos vnculo entre el sistema sim- sector, as como tambin generar los canales ne-
blico y el universo concreto. cesarios para abrir un espacio a la sociedad civil.
Se trata de normas de accin, Esto hace necesario desarrollar una expertise de
el paso desde el sistema abs- estado y del mundo privado en la materia.
tracto determinado por el Legitimacin de la accin del estado y de actores
elemento anterior a un de- que se encuentran fuera de la esfera pblica.
sarrollo lgico que permitir
la elaboracin de normas y/o
lneas de accin.
Metodologas Relacionado en polticas p- Relaciones de fuerza entre el estado y la sociedad
blicas a los procedimientos y civil, guiados por la mediacin y la consultacin.
tipos de relaciones estableci- Aparece entonces un espacio de interaccin entre
dos entre el estado y un sec- el Foco importante puesto al experto: estado y
tor particular. la sociedad basada en comisiones de consultacin,
comisiones de expertos para tratar las interro-
gantes relacionadas al mundo cultural. El finan-
ciamiento de proyectos artsticos y culturales se
desarrolla a travs de una delegacin de decisin a
la comunidad artstica y cultural.
Instrumentos Dispositivos de intervencin * Ley Valds (1990).
y herramien- en la sociedad. Los que hacen * Fondos concursables (FONDART en 1992 y
tas especficas realidad el sistema abstracto FNLL 1993).
definido por los principios
metafsicos generales. * Proposicin de crear una institucin colegiada
(CNCA) que permita la participacin de los acto-
res involucrados en el mundo cultural a travs de
una institucin de tipo Consejo.
Su aplicacin ms tarde a los Consejos Sub-secto-
riales (msica y audiovisual, el Consejo Nacional
del Libro y la lectura ya haba sido creado en 1993).
Se pueden considerar ms en detalle la ley Valds
y Fondos concursables.
Fuente: Muoz, 2011a

2.2 Un ideal cultural nacional: desde lo soado a lo vivido

La construccin de la poltica cultural es impulsada por la funcin primera que
tiene el CNCA de estudiar, adoptar, poner en ejecucin, evaluar y renovar po-
lticas culturales, as como planes y programas del mismo carcter, con el fin de
dar cumplimento a su objeto (de apoyar el desarrollo de la cultura y las artes, y de
conservar, incrementar y difundir el patrimonio cultural de la nacin y de promo-
ver la participacin de las personas en la vida cultural del pas) (Ley N 19.891,
2003). A partir de esta perspectiva el CNCA aspira en su primer ao de existencia
a implementar un esquema institucional participativo con el fin de determinar
lneas de accin para el perodo 2005-2010, que adems fundaran la poltica cul-
tural. Se elabora as una carta de navegacin, titulada Chile quiere ms cultura,
definiciones de poltica cultural 2005-2010, publicada junto al diario La Nacin
en el mes de mayo de 2005. Este documento result de un trabajo coordinado
por el Directorio del CNCA y cont, gracias a la Convencin Cultural del 2004,
con la participacin de los representantes del mundo cultural a nivel nacional a
travs de los Consejos Regionales y Consultivos3.
Esta primera Convencin de la Cultura represent un acto histrico y/o inicitico
por dos razones, primero porque la creacin del CNCA representaba la conquista
de un sueo de institucionalizacin cultural esperada ya desde los aos 50, cuan-
do Jos Balmes, acompaado de un grupo de artistas, solicitaron al Presidente de la
Repblica de ese entonces, Carlos Ibez del Campo, la creacin de un Ministerio
de la Cultura. En segundo lugar, esta primera Convencin representaba en s la pri-
mera vez que se organiza en el pas una reunin de tal envergadura para tratar temas
en materia de cultura. Estos dos factores marcan profundamente el debate y cargan
la correspondiente poltica cultural de un carcter idealista. La creacin de la carta
de navegacin constata la transcripcin del paradigma cultural en la construccin
de una poltica concreta en materia cultural que defiende el establecimiento de una
nueva relacin entre el estado, la sociedad y la cultura (CNCA, 2005: 5). Siguien-
do los elementos que conforman el paradigma se puede decir que la Convencin se
convirti en el lugar donde se catalogaron por primera vez a tal nivel las demandas
3
Se proponen en esta carta 52 medidas que surgen de cinco ejes definidos y observables en el cua-
dro n 2 (la Creacin Artstica y Cultural, la Produccin Artstica y Cultural e Industrias Cultura-
les, la Participacin en la Cultura: Difusin, el Acceso y Formacin de Audiencias, el Patrimonio,
Identidad y Diversidad e Institucionalidad Cultural). Estas medidas pretenden transformarse en
nuevas leyes, programas, fondos, infraestructuras culturales y nuevas instituciones.

del mundo cultural, esto respetando el valor dado a la cultura como factor de demo-
cratizacin social y respetando tambin el principio de participacin en el origen del
proyecto (principios metafsicos generales), a travs de los cuales nace la postura la
cultura es tarea de todos, (hiptesis) que construy el mundo cultural en ese mo-
mento, estableciendo tambin relaciones basadas en los consensos (metodologas).
Sin embargo ser principalmente a partir de la llegada de Paulina Urrutia, la
segunda Ministra de Cultura, en marzo 2006, que se identifica el nacimiento de
dos tensiones donde se reconocen las primeras contradicciones entre diseo e im-
plementacin de una poltica pblica. Esto cuando se implementa dicha carta a
travs de una solicitud a cada departamento pertinente de trascribir los principios
y medidas en acciones concretas.
La primera tensin se relaciona a los niveles implicados en la toma de decisiones:
por ejemplo si se observan los ejes estratgicos y las medidas correspondientes a
su cumplimiento (cuadro n2), surge la pregunta: de qu manera darle cuerpo a
uno u otro eje?, si no es a travs de la implementacin de una serie de programas
e instrumentos que deben ser por ley tratados y definidos por el Consejo (rgano
Directivo del CNCA) y no por un departamento preciso (como fue solicitado en
dicha ocasin). Adems, en este caso la ejecucin de esta medida no depende slo
del CNCA, ya que el mbito del patrimonio compete tambin a otras reparticio-
nes pblicas (Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos DIBAM / Consejo de
Monumentos Nacionales -CMN) con las cuales hasta el da de hoy el Consejo se
encuentra en una relacin de competencia, ms que de la pretendida coordina-
cin enunciada por la ley que crea el CNCA.
De esta manera, al referirse a los niveles de decisin implicados en una poltica es
importante destacar que en el mbito cultural se complejiza dicha reflexin, ya que
se trata de un sector transversal e institucionalmente disperso. Adems de subrayar el
hecho de que el perodo de implementacin representa en s mismo nuevas batallas
de redefiniciones y/o redecisiones importantes de considerar al momento de estudiar
las articulaciones entre lo pensado o soado y lo vivido de una poltica pblica,
en otras palabras, entre los ciclos de decisin/diseo y aquel de la implementacin.
La segunda tensin surge en el seno de la organizacin, que comienza a ser ritmada por
el cumplimiento de los objetivos preestablecidos, situacin que conduce a una din-
mica de lograr a toda costa esta transcripcin solicitada por la Presidenta- Ministra

(y posterior evaluacin). La organizacin comienza a ser gobernada por las reglas

del procedimiento (Crozier y Friedberg, 2007), y surgen interrogantes respecto a
esta lucha entre la buena eficiencia que califica positivamente el trabajo de una insti-
tucin pblica con el encierro de la organizacin dentro de reglas y obligaciones que
al mismo tiempo le impiden cumplir con los otros objetivos previstos. Un fenmeno
particular, considerando que la traduccin de principios en acciones concretas pre-
tenda justamente dar respuesta a los objetivos de la poltica cultural y a las funciones
del Consejo. La implementacin de la poltica cultural se encuentra tensionada en-
tonces entre una declaracin de intenciones, representada por el citado documento,
y la implementacin de la poltica en la realidad; se pone en marcha una lucha entre
el deseo de participacin y transparencia con la necesidad de eficacia que el proyecto
porta. Se observa que una lgica a largo plazo, necesaria al desarrollo cultural, se
ve obstruida por el corto plazo que comienza a ser gobernado por dinmicas que,
en este caso y aun cuando son necesarias, ponen en riesgo el logro de objetivos.
Se puede recalcar aqu que los factores que se encuentran en el origen de una ins-
titucin pueden no ser los mismos que aquellos que la reproducen en el tiempo
(Stinchcombe, 1968, en Thelen, 2003:14); como consecuencia se puede obser-
var una desviacin de los resultados esperados y la presencia de efectos adversos
que se interponen a la consagracin de la misin inicial de las polticas. En esta
perspectiva es importante recordar entonces la reflexin sobre la dificultad en
identificar e interpretar los problemas y sobre el hecho de que las polticas p-
blicas no sirven para solucionar los problemas (Muller y Surel, 1998:31); sin
querer negar la existencia y la posibilidad de resolver un problema (necesario al
accionar pblico), estos autores subrayan a travs de esta afirmacin el hecho de
que dicha dinmica es bastante ms compleja y que estudiar las polticas pblicas
como espacios de creacin de sentido implica entender, por ejemplo, que resolver
un problema conlleva la construccin de representaciones de problemas, donde
interviene el contexto sociopoltico y la estructura misma del estado.
Es, en efecto, dentro de la estructura misma del estado donde se encuentran cier-
tas caractersticas que van a actuar como un referencial global. Se abordarn con-
cretamente las dinmicas impulsadas por el proceso de modernizacin y reforma
del estado, que no slo estn relacionadas con la citada rigidez en la cual podran
encerrar a la organizacin sino que tambin influyen fuertemente como se ver
a continuacin en los mecanismos de legitimacin de los diferentes actores.

Cuadro N 2
Sntesis de la Carta de Navegacin
Chile quiere ms cultura, Definiciones de poltica cultural 2005-2010.

Principios, lneas estratgicas y medidas.
Afirmacin de la identidad y la diversidad cultural de Chile

Libertad de creacin y expresin
Participacin democrtica y autnoma de la ciudadana en el desarrollo cultural
Rol insustituible y deber del estado
PRINCIPIOS
Educar para la apreciacin de la cultura y la formacin del espritu reflexivo y crtico

Preservacin, conservacin, difusin del patrimonio cultural y rescate de la memoria
Igualdad de acceso al arte, los bienes culturales y las tecnologas
Descentralizacin de la poltica cultural y desarrollo cultural equilibrado
Profundizar la insercin en el mundo
Creacin Artstica y 1-10: Apoyar al artista en la creacin de sus obras, desarrollando
Cultural instancias para una formacin de excelencia, facilitando los medios
para producir y difundir sus trabajos y mejorando las condiciones
para una adecuada insercin en la sociedad.
Produccin Artstica y 11-17: Promover el desarrollo de una industria cultural que aporte
Cultural e Industrias al crecimiento de la oferta de bienes y servicios culturales en el pas,
Culturales y que asegure la difusin de la creacin artstica y del patrimonio
nacional.
Participacin en la 18-21: Crear y desarrollar ms y mejores audiencias difundiendo
Cultura: Difusin, la cultura, aumentando la infraestructura, estimulando la gestin,
Acceso y Formacin ampliando la formacin para la apreciacin de las artes e instando
de Audiencias por una mayor calidad de los medios de comunicacin.
22-26: Aumentar el acceso de los grupos de escasos recursos y de
los grupos vulnerables a los bienes de consumo cultural, generando
las condiciones iniciales para una relacin permanente entre los
miembros de estos grupos y la actividad cultural.
27-29: Fomentar la participacin y la organizacin ciudadana des-
centralizada con fines culturales.
Patrimonio, Identidad 30-39: Preservar, enriquecer y difundir el patrimonio cultural del
y Diversidad pas, aumentando la inversin e implementando modernas y crea-
tivas formas de participacin por parte de la comunidad.
40-42: Reconocer y proteger la diversidad cultural de Chile, po-
tenciando la participacin cultural de los distintos grupos que
conforman la nacin y fomentando la expresin de sus prcticas
culturales.
EJES ESTRATGICOS
43-46: Promover la riqueza del lenguaje y la lectura, generando

hbitos y mejorando el acceso al libro.
Institucionalidad
47-50: Consolidar la nueva institucionalidad cultural en lo relativo
Culturala atribuciones, infraestructura, recursos humanos, organizaciona-
les y financieros.
51-52: Estimular el aporte del sector privado a la cultura, perfec-
cionando los mecanismos tributarios y promoviendo su participa-
cin en la gestin cultural.
Fuente: Chile Quiere ms Cultura (CNCA, 2005).

2.3 La profesionalizacin de la cultura y la importancia de la experticia:

la tribu frente a los tecncratas
La constitucin de una profesionalizacin se puede observar a partir del concepto
de expertise que aparece frente a la ausencia de conocimientos en materia cultural
a comienzos de la dcada de los noventa. El perodo de modernizacin y reforma
del estado imprimir una direccin centrada en la eficiencia en un sector difcil
de delimitar y caracterizado por su carga simblica que tendr consecuencias im-
portantes en la recomposicin de los campos de poder.
Esta nocin de expertise se relaciona a dos perspectivas fundamentales al momen-
to de interiorizarse y estudiar la accin pblica: la primera de ella es aquella que
pone el acento en el rol que la experticia debera (o no debera) tener para mejo-
rar la accin pblica (Knowledge in); la segunda se abocar fundamentalmente a
describir cmo las ideas, normas y/o teoras defendidas por los expertos afectan
la produccin de polticas pblicas (Knowledge of) (Saint y Martin, 2004: 209).
En este artculo este concepto se aborda a travs de sus dos dimensiones, esta pers-
pectiva integradora es indispensable ya que la expertise es en trminos generales el
encuentro entre una coyuntura problemtica y un saber especializado (Restier y
Melleray, 1990:547).
Este concepto que modela el paradigma cultural a travs de los objetivos de efi-
ciencia y eficacia, e interviene en el aprendizaje de los diferentes actores implicados
durante todo el proceso de institucionalizacin de la cultura, ser tambin fuente
de legitimidad para actores especficos, interviniendo en las modalidades de la par-
ticipacin legitimando un nuevo actor, el gestor cultural. Es decir, se transforma
en un elemento importante al momento de estudiar la construccin de legitimidad
institucional y actoral en la esfera pblica y privada. Es entonces a partir de estas
reflexiones que el concepto de expertise se asocia aqu a la competencia individual
o colectiva, tanto como a la situacin (o procedimiento) en la cual son llamados a
intervenir los expertos (Restier y Melleray, 1990). Desde esta perspectiva se podr
observar cmo la expertise se convertir en fuente de tensin entre dos prcticas
distintas al interior de la organizacin: entre el proceso de tecnocratizacin de las
polticas culturales identificable en la implementacin del CNCA y la herencia
de la Divisin Cultura representada por la tribu Di Girlamo, inmersa en una
prctica participativa a travs del concepto de ciudadana cultural.

3. Conflicto global/sectorial:
La agenda de modernizacin y de
reforma del Estado, un mecanismo de legitimacin
de los expertos
Los procesos de modernizacin y reforma del estado se presentan como una opor-
tunidad de entrar en la realidad democrtica del pas y ms precisamente en el
tema que interesa aqu, la construccin de una categora de intervencin pblica,
que se traduce por la recomposicin de relaciones entre el estado y la Sociedad en
un contexto donde era necesario asegurar la reconstruccin de las instituciones
democrticas. Con el advenimiento de la democracia este proceso de moderni-
zacin y reforma se transform en un imperativo dentro de los gobiernos de la
Concertacin. La interaccin entre este proceso considerado como referencial
global, con el referencial sectorial cultural que ha sido tratado bajo el prisma del
paradigma cultural, intervendr en la recomposicin de los espacios de poder. La
introduccin del modelo neoliberal emprendido en Chile durante la dcada de
los setenta y ms tarde el contexto histrico de democratizacin van a impulsar
este proceso de reforma y modernizacin que intervendr en el conjunto de la
administracin pblica.
Los perodos de modernizacin y reforma emprendidos durante la dcada de los
ochenta en la regin Latinoamericana implicaron una serie de reformas asociadas
a una reduccin del rol del estado como productor directo, una transferencia de
protagonismo al sector privado y un fortalecimiento del rol regulador del esta-
do en el marco de las nuevas realidades vinculadas al progreso tecnolgico y la
globalizacin (Stark, 2001:1). Reformas orientadas hacia la constitucin de un
estado regulador que, ms que remplazar al mercado cuando este se mostraba
defectuoso, pretenda acompaarlo, apoyarlo y/o complementarlo. Esto implic
la creacin de una institucionalizacin apropiada a estos fines, que inclua la crea-
cin institucional si se haca necesario.
En Chile este proceso de reforma y modernizacin del estado implic, durante la
dcada de los noventa, la implementacin de una serie de reformas estructurales
destinadas a circunscribir el rol del estado y a reforzar el mercado como princi-
pal mecanismo de asignacin de recursos en la economa (SEGPRES, 2006:9).
Se replantean as los temas relacionados al rol que le toca jugar al estado en el

nuevo contexto de reorganizacin del espacio tanto pblico como privado. Ms

tarde los gobiernos y los organismos internacionales focalizan su atencin hacia
las instituciones, bajo el predicamento de contar con aparatos pblicos fuertes,
eficientes, transparentes y crebles. En una palabra, se busca constituir un estado
ms orientado al servicio real de los ciudadanos (SEGPRES, 2006:9).
La evolucin del sector pblico hacia una multiplicacin de escalas de accin
y de actividades emprendidas para responder a las expectativas de los ciudada-
nos, cada vez ms exigentes, puso en evidencia la necesidad de profundizar los
temas de la transparencia, la gestin institucional y el impacto de los recursos
empleados.
4. La Divisin Cultura y el CNCA: la tecnocratizacin

de la poltica cultural
A travs del estudio de la implementacin se observa que la presencia del para-

digma cultural no significa una estabilidad de las ideas fundadoras del CNCA;
al contrario, revela que procesos de redefiniciones comienzan nuevamente. En
este caso se trata de dos visiones y/o maneras de hacer al interior de la nueva
institucin cultural.
La primera surge de la Divisin Cultura y aparece guiada por los valores de par-
ticipacin en la definicin de sus lneas de accin, tanto en su personal como en
el funcionamiento del departamento. La accin de la Divisin era guiada por el
concepto desde las bases, que refleja la experiencia de los Cabildos Culturales,
creados e implementados durante la administracin de Claudio di Girlamo, un
artista de prestigio a nivel nacional, que dirigi la Divisin desde 1997 hasta el
ao de creacin del CNCA. Los funcionarios pblicos de aquel entonces fue-
ron marcados y formados por su gestin, lo que hace proponer el apelativo de
tribu Di Girlamo, que representa el concepto de equipo, donde todos tenan
participacin dentro de una estructura horizontal4. Se trataba en la poca de un
4
La coordinadora a nivel nacional de FONDART durante ms de diez aos afirmar al respecto
que se trataba de una poca donde tenamos pocos recursos, pero al mismo tiempo tenamos
un equipo humano cohesionado, comprometido y solidario, como lo tienen generalmente las
instituciones de estructuras pequeas (Nivia Palma, entrevista 2008).

sector que contaba con poca especializacin y donde este grupo aprendi sobre la
marcha, la dinmica de ensayo-error fue fundamental dentro de su aprendizaje.
Mirar la accin del estado tomando en cuenta la nocin de aprendizaje permite,
en los trminos de Hall (1993), tener una mirada de la accin pblica que destaca
la costumbre de los actores de mirar las experiencias de su pasado, un proceso de
ensayo-error donde la accin pblica funcionar entonces de acuerdo a ciertas
apreciaciones o pre-juicios de los caminos existentes5.
Los valores de la divisin se ven expresados en los Cabildos Culturales que se
crean en 1999 teniendo por misin generar un espacio de debate a nivel co-
munal para consolidar una proposicin nacional de desarrollo cultural hacia
el Bicentenario de la Repblica en 2010. Promovan el ya citado sistema de
participacin desde las bases buscando construir y promover un verdadero
ejercicio de ciudadana en la elaboracin de las polticas pblicas. Los Cabildos
fueron impulsados por el concepto de ciudadana cultural, concepto que sur-
ge en Chile gracias a un discurso titulado Ciudadana Cultural, una carta de
navegacin hacia el futuro, pronunciado por Claudio di Girlamo en la Con-
ferencia Intergubernamental sobre Polticas Culturales para el Desarrollo, en
Estocolmo, en el ao 1998. En este discurso el Director de la Divisin Cultura
se centra en una reflexin sobre la identidad latinoamericana as como tambin
en la importancia de considerar los derechos ciudadanos culturales en las cons-
tituciones de la regin como una manera de responder a los desafos impuestos
por la globalizacin. Algunos aos ms tarde l afirmar respecto a esta ocasin
que dicha reflexin se basaba en:
el hecho cierto de que la construccin de una nacin, y por ende

de su propia identidad, es un proceso siempre inacabado, que ne-
cesita del aporte constante y decidido de todos los habitantes de su
territorio () es un deber del estado el garantizar que cada uno de
los sujetos sociales que dan vida a su especfica comunidad, pueda
entregar, activa y libremente, ese aporte personal en una situacin
5
Esta nocin valoriza tambin los mecanismos de conocimiento atribuyendo una importancia
a los procesos de construccin de experiencia y en consecuencia otorga importancia a los ex-
pertos dentro y fuera del aparato poltico administrativo. Sin olvidar tampoco una autonoma
relativa del estado frente a presiones exteriores, delimitando un contexto relativamente estable
donde se realiza este aprendizaje.

de equidad en la que se acojan con la amplitud necesaria y sin trabas

de ninguna especie las diferentes propuestas y visiones de mundo
(Di Girlamo, 2000:1).
Estos elementos marcan una comprensin de la poltica cultural desde el inte-

rior, es decir y en las palabras de Claudio di Girlamo desde la facultad de
cada uno para transformarse en prosumidores de cultura. Estos valores constru-
yeron el mundo cultural de aquella poca y marcaron al personal de la Divisin,
el que actuaba defendiendo dichos valores. Exista en efecto una real consciencia
social del impacto de sus acciones sobre los usuarios de las polticas implementa-
das y se haba desarrollado al interior de esta Divisin una identidad incipiente
que vena acompaada de prcticas de trabajo participativas y una concepcin
del rol que ellos se atribuan, basado en un valor social compartido: contribuir al
desarrollo cultural del pas.
La segunda visin responde al paradigma cultural que funda el CNCA. La crista-
lizacin de este paradigma viene acompaada de la legitimacin de un nuevo ac-
tor: el gestor cultural. Este actor surge de la influencia del management moderno
en el mundo de la cultura. La constitucin de un sector donde la responsabilidad
de todos es valorada, la interaccin de diferentes esferas y diferentes actores en
un marco que privilegia el financiamiento mixto exige un actor capaz de articular,
coordinar y activar esta estructura horizontal. Este actor se transforma en una
pieza central del panorama cultural chileno, donde es necesaria la construccin de
redes, y en la bsqueda de rentabilidad y eficiencia de acciones culturales.
Esta concepcin impulsa a los diferentes actores y autoridades polticas a familia-
rizarse con esta lectura emprendedora de la gestin cultural, ya que un proyecto
logrado es un proyecto bien gestionado, perspectiva adems coherente con los
objetivos de eficiencia y eficacia impuestos por el proceso de modernizacin del es-
tado. Se defiende entonces en este contexto una aproximacin tcnica de proyectos
culturales y se insistir en la presencia de expertos para su realizacin. Tecncratas,
expertos y gestores se transforman en sinnimos de una accin cultural efectiva.
Esta dinmica que implicaba a diferentes reparticiones pblicas, encontraba en
el CNCA un nuevo adepto. l se inscribe en efecto dentro de la lnea ajustes
institucionales sectoriales (SEGPRES, 2006), impulsado bajo el gobierno del

Presidente Ricardo Lagos y enmarcados dentro de un proceso global de evolucin

del estado. Es de esta manera que los conceptos de eficiencia, eficacia y expertise se
transforman en referentes de la nueva institucionalidad cultural que ser adminis-
trada por un personal que, en su mayora, proviene de la Divisin Cultura, porta-
dores como vimos de una concepcin del hacer cultural distinta. Se producir
entonces un choque entre estas dos prcticas intelectuales, entre la organizacin
abierta, participativa y horizontal de la Divisin con aquella que se implementa
a travs del CNCA, marcada por una tecnocratizacin de las polticas culturales.
Una confrontacin entre la tribu Di Girlamo y los tecncratas, representan-
tes de la gestin y la eficacia.
Esta tensin dificulta la implementacin y esta situacin se puede comprender
por el hecho de que el sector cultural, as como tambin el del Patrimonio, son
sectores sensibles a los cambios y donde dichos cambios no pueden realizarse en
ausencia de sus implementadores. Estudios en el sector del patrimonio subraya-
ron la importancia de incorporar los equipos humanos en los procesos de cambio
institucional. La conferencia de Nara realizada en 1994, ya pona el acento en los
aspectos inmateriales o valores asociativos que pueden completar la evaluacin
y la conservacin del patrimonio material (Matsuura, 2002). Este tema no se
puede descuidar, ms an cuando se trata de sectores de intervencin cargados
de valores simblicos que conducen a los actores a subjetivar sus roles, elemento
fundamental en el funcionamiento de las polticas pblicas y especialmente en el
sector cultural. Un aspecto que la racionalizacin de la gestin pblica no consi-
dera y que produce tensiones al interior del CNCA.
A esta instalacin progresiva de creencias fuertemente ligadas a prcticas tecn-
cratas entre los aos 2003 y 2008, se suma un costo adicional a la organizacin
que parece no haber sido considerado ni evaluado: la mudanza a Valparaso. Esta
situacin contribuy a la fuga de funcionarios de la Divisin Cultura y formados
en la tribu Di Girlamo; se trataba de las nicas personas que tenan una expe-
riencia en la gestin pblica de la cultura y, sobre todo, se haban constituido en
los interlocutores del mundo artstico. De esta manera se perda un savoir faire
que no pudo ser considerado, integrado o evaluado para el buen funcionamiento
de la nueva institucin.

Esta situacin confirma lo que afirman Jobert y Muller (1987) en referencia a

las organizaciones, cuando destacan que las administraciones no son slo ins-
trumentos entre las manos de gobernantes. Ellas estn formadas por grupos hu-
manos que intentarn valorizar su propia situacin a travs de la accin pbli-
ca (Jobert y Muller, 1987:42). Se puede tambin constatar que los programas
fueron percibidos durante la etapa estudiada como imperativos sancionados
(Lascoumes, Le Gals, 2007: 41) y desde ah constituyen difcilmente recursos
para la accin. Las perspectivas centradas en los resultados (que permiten medir
la eficiencia y eficacia) tienen consecuencias en la accin pblica al impedir una
mirada global de conjunto y, an ms, orienta la organizacin a cumplir con las
demandas y no a integrar, ser parte o sentirse parte de un proyecto a largo plazo,
elementos fundamentales para el desarrollo del sector cultural.
Un informe sobre la experiencia chilena del sistema de control de gestin y pre-
supuestos por resultados afirma en efecto que El creciente nfasis en el desarrollo
de informacin de desempeo, en la forma de mediciones y/o evaluaciones, ha
tenido por objeto cambiar el foco desde los insumos a los resultados de las accio-
nes pblicas (DIPRES, 2005:14). Las problemticas relacionadas a la expertise y
fomentadas por el marco ya descrito se transforman en uno de los elementos que
marcan el ritmo de la implementacin de la nueva institucin y harn al mismo
tiempo resurgir los debates sobre el rol del estado en materia cultural, principal-
mente el debate nacido por la proposicin ya presente, a media voz, en el informe
Garretn de 1990: la necesidad de crear un Ministerio de la Cultura.
Los temas sobre el tipo institucional pone problemas a la accin del Consejo, ya
que en el marco existente dicho Consejo pierde autonoma frente al Ministerio
de Educacin: alguno de sus servicios estn an en dependencia de dicho mi-
nisterio. Esto dificulta tambin la evaluacin de las polticas desarrolladas por el
CNCA, quien es mirado y sobre todo juzgado como un Ministerio cuando en la
realidad institucional y organizacional no lo es. Un ejemplo de este caso se puede
observar gracias a una evaluacin de FONDART, que estudia el perodo 2004-
2007, realizada por la Direccin de Presupuesto (DIPRES) publicada en 2008.
Este informe subraya principalmente la ausencia de diagnsticos, de indicadores
y de seguimientos que impide medir el impacto de este instrumento en el desa-
rrollo cultural al cual l pretende contribuir. La respuesta de la entonces Minis-
tra Presidenta del CNCA, Paulina Urrutia, fue que era necesario contextualizar

adecuadamente el Programa dentro del marco institucional en el que se inscribe,

el cual no constituye una organizacin pblica tradicional, la de un servicio p-
blico estructurado como Ministerio, sino que asume la naturaleza de un Consejo
Nacional (DIPRES, 2008: 3). Aparecen entonces ciertas ambigedades respecto
a las miradas que existen hacia esta nueva institucin que fue presentada como
innovadora a la tradicin institucional chilena6 y que sigue siendo percibida o
entendida como Ministerio.
Esta figura hbrida como fue calificada por algunos parlamentarios durante
los aos del debate en el Congreso Nacional, se convierte en el flanco de rein-
terpretaciones y entrecruzamientos de responsabilidades, de intervenciones y de
relaciones de fuerza por los propios actores en juego. Un conflicto adicional que
vendr, de cierta manera, a encerrar al Presidente Ministro en la ambigedad
permanente de ser un Ministro sin Ministerio.
Corolario: Hacia una tipologa del experto

La tecnocracia se ha convertido en un tema de mltiples investigaciones orien-
tadas principalmente a estudios guiados por la sociologa de las lites. Se pre-
tende comprender el efecto de la importancia progresiva que los expertos han
adquirido al interior de la administracin pblica. La dupla tecncrata y pol-
tico motivan debates a fin de decidir cual de estos grandes actores aparecen los
ms aptos a ocupar altos cargos en la administracin pblica. La valorizacin
de los mecanismos de conocimiento producida por el proceso de moderniza-
cin y reforma del estado ejerce, en este tema, una influencia fundamental. El
paradigma cultural de nivel sectorial y el proceso de reforma y modernizacin
del Estado a nivel global contribuyeron paralelamente a consagrar la expertise
como eje principal de la poltica cultural, lo cual entreg a los expertos un lugar
preponderante.
Se busca combinar los anlisis orientados desde una perspectiva clsica de las lites
guiada por un anlisis vertical y centrado en la toma de decisiones/construccin
de legitimidad poltica con otra entrada que considera los mecanismos de legiti-
6
Aun cuando este tipo institucional responde ms bien a una continuidad respecto a las institu-
ciones histricamente creadas en materia cultural, como tambin al tipo institucional imple-
mentado por la Concertacin (SERNAM, CONAMA, CNTV entre los principales).

macin para comprender sus efectos en los implementadores de las polticas y,

desde esta perspectiva, en las legitimaciones profesionales. Segn esta perspectiva
se instala entonces la pregunta: quines son hoy los expertos que el estado nece-
sita? Y para intentar responder esta pregunta se propusieron en un primer tiempo
ciertos elementos que permitieron constatar el tipo de expertise legitimada en el
momento de creacin del CNCA. Se trat de una combinacin entre el rol que
esta expertise tuvo en dicho momento y el reconocimiento de las ideas defendidas
por los expertos en cuestin. Se pudo observar que si bien el paradigma cultural
defenda la necesidad de una expertise, es el proceso de modernizacin que va a
redireccionar esta necesidad hacia el reconocimiento de un experto: el tecncrata.
Una situacin que condujo a una no valoracin de prcticas y de un savoir faire
de otro tipo de actores, como por ejemplo los administradores culturales de la
Divisin Cultura.
Se propone en un segundo momento una tipologa general del experto que pre-
tende entrar en el concepto de tecncrata para comprenderlo desde diferentes
aspectos que contribuyen a constituir la capacidad de un actor a acceder a recur-
sos y/o repertorios de accin7 que construyen su legitimidad y su capacidad de
intervenir en los procesos de polticas pblicas.
Primero se encuentra el experto relacionado a la profesionalizacin, al savoir
faire profesional del sector cultural, que reconoce al gestor cultural; como ya se
expuso el gestor surge de la necesidad de contar con un actor que sea capaz de ar-
ticular, coordinar y poner en marcha esta estructura diversa y de carcter transver-
sal defendida por el paradigma cultural. Este actor ser reconocido formalmente
en el Informe de la Comisin Ivelic (1997: 47), que en sus anexos lo presenta
como aquel capaz de orquestar los diferentes actores del mundo cultural.
7
Se entiende aqu por recursos las caractersticas que dotan a los actores de una capacidad de ac-
cin o ms precisamente les aseguran cuotas de poder (Muller y Surel, 1998:81), y que pueden
provenir de la posicin que ocupen, de las ideas que defiendan y/o de los grupos a los cuales per-
tenezcan o se asocien. Los repertorios de accin son por su parte entendidos como el conjunto
de medios puestos en marcha para ejercer poder, generalmente bajo la forma de una influencia
sobre los que toman la decisin en la esfera pblica, bajo la fase de agenda de problemas sociales
como de implementacin de polticas pblicas (Muller y Surel, 1998:83). Se trata, por ejemplo,
de las diferentes formas de manifestaciones, ya sean pacficas u organizadas con algn objetivo,
como por ejemplo las huelgas, movilizaciones, reuniones colectivas, entre otras.

El segundo tipo de experto es el intelectual que participa igualmente como con-

sejero de gobierno, quedando al mismo tiempo inserto en la investigacin y la
academia. No se considera a s mismo como un tecncrata pero suele intervenir
en la conduccin de las polticas pblicas de la misma manera. Su influencia est
asociada a las condiciones sociales, histricas y polticas de transicin y consolida-
cin democrticas y a las necesidades que este contexto exigi para la creacin e
implementacin de un nuevo modelo de desarrollo. En este contexto se posiciona
ms en el referencial global y no sectorial como el gestor cultural. l permanece
prximo al poder pero no en el poder; su flexibilidad y autonoma se ven redu-
cidas respecto al experto profesional que puede recorrer las diferentes esferas con
el fin de integrarlas. Este intelectual est ms relacionado a un gobierno o a una
coalicin poltica, lo cual reduce su campo de accin.
El tercer tipo de experto es el tecncrata que hace referencia aqu a un experto que
puede ser tanto consejero de estado como miembro del gobierno. l est, de esta
manera, ms politizado que el tipo de experto descrito anteriormente, ya que
participa desde dentro en la accin pblica. Esta situacin le da menos flexibi-
lidad y autonoma ya que ser reconocido o asociado a un gobierno particular y a
un campo particular de expertise.
Estos tres tipos de actores, que definen tambin tres maneras de actuar y diferen-
tes tipos de flexibilidad a transitar entre las esferas y niveles de accin, un factor
fundamental para la constitucin de la autonoma de un actor frente a presiones
exteriores.
Este estudio, que se centr en la construccin de una categora de intervencin
pblica, permiti mostrar dinmicas que contribuyen a una reflexin sobre las
herramientas con las que se cuenta hoy para estudiar las polticas pblicas. Las
caractersticas propias del sector cultural revelaron de manera ms evidente cmo,
para emprender un estudio sobre la implementacin de una institucin sectorial,
es necesario integrar el contexto global de evolucin del estado. Esta particulari-
dad instala un elemento a considerar, donde la evolucin de las estructuras admi-
nistrativas y las dificultades para construir instrumentos que permitan medir de
mejor manera los resultados de un sector van a instalar dinmicas que ponen en
riesgo los objetivos iniciales de la poltica misma. Es importante destacar respecto
a este tema que no se pueden considerar las polticas pblicas como algo dado,

es decir, donde por ejemplo, la sola creacin de una institucin asegurara la

obtencin de los objetivos para los cuales dicha institucin fue concebida. El pro-
ceso de polticas pblicas expuesto desde una mirada tridimensional muestra que
pueden en efecto surgir tensiones contradictorias con los proyectos iniciales y que
reconsiderar el estudio de la puesta en marcha permite entrar en las redefiniciones
presentes en la accin pblica.
Se pudo constatar igualmente cmo las ideas que constituyen el paradigma la
cultura es tarea de todos defienden un ideal cultural nacional de participacin
y desarrollo igualitario as como tambin la necesidad de contar con expertos en
materia cultural. Este ltimo elemento, fuertemente intervenido por el contexto
global de modernizacin y reforma, producir la constitucin de dinmicas elitis-
tas producto de la tecnocratizacin de las polticas culturales. En otras palabras,
los cambios de paradigma, o mejor dicho, las tensiones entre paradigmas, van
a constituir el CNCA como ejemplo a travs del cual se hacen ms entendibles
temas recurrentes como la tecnocratizacin de las polticas pblicas y la legitima-
cin del actuar pblico.
Por otra parte la existencia de un paradigma evaluador que imprime a la poltica
pblica mecanismos de sancin puede comprometer la vivencia de la misma y
provocar su incapacidad para cumplir con el fin para el cual fue creada. Se revela
aqu la importancia de reflexionar sobre instrumentos de gestin y control de un
sector marcado por lo abstracto, donde poner cifras o indicadores a interven-
ciones artsticas y/o culturales es una tarea compleja y por sobre todo donde los
efectos de las polticas pblicas, de largo plazo, se oponen a las cadencias del pol-
tics marcadas por el ritmo electoral. Aqu es donde recobra toda su fuerza el ideal
cultural expresado por las autoridades pblicas cuando afirmaban la necesidad de
construir una poltica de estado y no de gobierno.
Se puede entonces constatar el inters de comprender las polticas pblicas de
una manera integradora, no lineal sino en constante evolucin, como un espacio
donde se construyen y se conjugan las relaciones tanto de la sociedad en su con-
junto como referencial global, como de cada sector y cada grupo de actores que la
conforman como referencial sectorial.

Este anlisis propuso que las instituciones son el reflejo de las sociedades en las
cuales estn inmersas y que se encuentran en un perpetuo proceso de reconstruc-
cin, autolegitimacin y reconfiguracin por los propios actores. Al ser ideas
en accin, es necesario comprender los mecanismos a travs de los cuales se
llegan a imponer los marcos cognitivos y normativos (Muller, 2004b). En otras
palabras, las polticas pblicas cristalizan las ideas que rigen un pas, es por esto
que al estudiar el vivir mismo de dichas polticas, es posible abarcar amplios
espectros de conflictividad y tensiones que atraviesan las sociedades modernas.
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Estado, Gobierno, Gestin Pblica

Revista Chilena de Administracin Pblica

La reforma cultural en Chile: un ejemplo

Norma Muoz Del Campo (normamdelc@gmail.com)

El artculo busca explicar las diversas dinmicas y problemticas que

Palabras clave: anlisis cognitivo; polticas pblicas; Tres I; poltica cultural.

Cultural reform in Chile: An example of

Keywords: cognitive analysis; public policy; cultural policy.

Emprender una reflexin sobre la relacin estado-cultura constituye un trabajo

62 Revista Chilena de Administracin Pblica

y que la fragilidad institucional del sector genera no un cuerpo de agentes del

Qu puede hoy fundar la accin cultural pblica? Sera por ejemplo

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el problema es que el estado llega tanto a respaldar las expresiones

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1. Un estudio inscrito en el anlisis de las polticas

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70 Revista Chilena de Administracin Pblica

2.1 La cultura es tarea de todos: desde el acto inicitico hacia una

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72 Revista Chilena de Administracin Pblica

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2.2 Un ideal cultural nacional: desde lo soado a lo vivido

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(y posterior evaluacin). La organizacin comienza a ser gobernada por las reglas

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Chile quiere ms cultura, Definiciones de poltica cultural 2005-2010.

Afirmacin de la identidad y la diversidad cultural de Chile

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43-46: Promover la riqueza del lenguaje y la lectura, generando

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2.3 La profesionalizacin de la cultura y la importancia de la experticia:

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nuevo contexto de reorganizacin del espacio tanto pblico como privado. Ms

4. La Divisin Cultura y el CNCA: la tecnocratizacin

A travs del estudio de la implementacin se observa que la presencia del para-

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el hecho cierto de que la construccin de una nacin, y por ende

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de equidad en la que se acojan con la amplitud necesaria y sin trabas

Estos elementos marcan una comprensin de la poltica cultural desde el inte-

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Presidente Ricardo Lagos y enmarcados dentro de un proceso global de evolucin

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Esta situacin confirma lo que afirman Jobert y Muller (1987) en referencia a

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adecuadamente el Programa dentro del marco institucional en el que se inscribe,

Corolario: Hacia una tipologa del experto