LEI 9.

784/99
Processo Administrativo

Ins Virgnia Prado Soares

MDULO I Lei 9.784/99: Conceito e Regime Jurdico

1. A Lei 9.784/99 como lei geral do processo administrativo federal

A Lei 9.784/99, embora seja a lei que regulamenta o processo administrativo no mbito da
Administrao Direta e Indireta da Unio, considerada pela doutrina como a Lei Geral
do Processo Administrativo, porque alm de guiar a atividade administrativa federal,
serve de norte e fundamento para a tramitao dos processos administrativos nas esferas
estadual e municipal.

Com a edio desta lei, o ordenamento jurdico brasileiro passou a ter um instrumento
apto a garantir e direcionar o exerccio eficiente dos objetivos da Administrao e a
respaldar os direitos dos administrados perante os rgos estatais federais dos Poderes
Executivo (da Administrao Direta e Indireta), Legislativo e Judicirio. Explicaremos
detalhadamente adiante, mas desde j vlido destacar que, no mbito federal, os
Poderes Legislativo e Judicirio, no desempenho de suas atividades administrativas,
devem seguir os ditames da Lei 9.784/99.

A Lei 9.784/99 sistematizou o conjunto das melhores prticas no mbito da administrao

na aplicao das leis especficas, bem como dos pontos defendidos pela doutrina e
jurisprudncia. Como destacou Jos dos Santos Carvalho Filho, na primeira edio, no
ano 2000, do livro Processo Administrativo Federal: comentrios Lei n 9.784, de
29.1.1999:

() o s fato de administrados e administradores terem mo instrumento

unificado para aplicao nos processos administrativos federais em geral j
espelha um passo adiante, passo, alis, que as demais entidades da
federao deveriam avanar.
Muitos so os aspectos disciplinados na lei, como os princpios
informadores do processo; os direitos e deveres de administrados e
autoridades; as regras de competncia; impedimentos e suspeies; a
forma, lugar, tempo e prazo dos atos; a instruo do processo; a motivao
e o dever de decises; a anulao, revogao e convalidao de atos
processuais; os recursos administrativos; e as sanes.1

Mas o que processo administrativo?

Vamos dar dois conceitos:

1. O do professor Digenes Gasparini:

Processo administrativo, em sentido prtico, amplo, o conjunto de

medidas jurdicas e materiais praticadas com certa ordem cronolgica,

1 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Processo Administrativo Federal: comentrios Lei n 9.784, de
29.1.1999, 5 edio, Editora Atlas, 2013, Nota do Autor, p. XXIV.
 necessrias ao registro dos atos da Administrao Pblica, ao controle do
comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar,
no exerccio do poder de polcia, os interesses pblico e privado, a punir
seus servidores e terceiros, a resolver controvrsias administrativas e a
outorgar direitos a terceiros.2

2. O do professor Jos dos Santos Carvalho Filho:

O processo administrativo se consubstancia numa sucesso encadeada de

fatos, juridicamente ordenados, destinados obteno de um resultado
final, no caso, a prtica de um ato administrativo final. 3

por meio do processo administrativo que a Administrao dialoga com os

administrados, com seus agentes e registra seus atos. O procedimento administrativo, por
sua vez, o rito, o modo como o processo tramita. Nesse sentido, Cintra, Grinover e
Dinamarco definem:

O procedimento , nesse quadro, apenas o meio extrnseco pelo qual se

instaura, desenvolve-se e termina o processo; a manifestao extrnseca
deste, a sua realidade fenomenolgica perceptvel. A noo de processo
essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de
exerccio do poder (noo, jurisdicional). A noo de procedimento
puramente formal, no passando da coordenao de atos que se
sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do
processo) o meio pelo qual a lei estampa os atos e frmulas da ordem
legal do processo.4

Maria Sylvia Zanella di Pietro distingue processo de procedimento administrativo:

No se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre

como instrumento indispensvel para o exerccio da funo administrativa;
tudo o que a Administrao Pblica faz, sejam as operaes materiais ou
atos jurdicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for
tomar uma deciso, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um
regulamento, o ato final sempre precedido de uma srie de atos materiais
ou jurdicos, consistentes em estudos, pareceres, informaes, laudos,
audincias, enfim tudo o que for necessrio para instituir, preparar e
fundamentar o ato final objetivado pela Administrao.
O procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas
para a prtica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de
proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo
administrativo.5
Como bem sintetiza Odete Medauar:

o procedimento distingue-se de processo porque, basicamente, significa a

sucesso encadeada de atos. De outro lado, o processo implica alm do

2GASPARINI, Digenes. Direito administrativo, 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 857.
3CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2004. p. 806.
4 CINTRA. Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria
geral do processo, 21 ed., So Paulo: Malheiros, p. 297.
5 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 3 ed. So Paulo:Atlas, 1993, p.345
 vnculo entre atos, vnculos jurdicos entre os sujeitos, englobando direitos,
deveres, poderes, faculdades, na relao processual. Processo implica,
sobretudo, atuao dos sujeitos sobre o prisma contraditrio.6

Assim, a importncia da normatizao do processo administrativo por lei decorre da

fixao de normas bsicas para soluo de conflitos de interesse no mbito da
administrao.

Carvalho Filho indica trs elementos identificadores do processo administrativo7:

1. O processo retrata uma relao jurdica formal. Nas palavras do citado

administrativista, como se trata de uma ao administrativa, a relao
subordinada ao princpio da publicidade e da solenidade das formas.

2. O processo precisa necessariamente ter um objetivo para ser instaurado.

Sempre h um interesse pblico que justifique a instaurao do processo. E este
interesse deve ser claro, com uma finalidade previamente estabelecida. Nas
palavras de Jos Roberto Pimenta Oliveira: "a deciso administrativa idnea se
atravs de sua prtica torna-se mais prximo o objetivo pblico colimado, ou seja,
ela no o dificulta nem se revela perante o mesmo indiferente."8

3. O processo tem uma dinmica prpria, que se revela por meio do procedimento
que adotado.

Ainda com base nas lies de Carvalho Filho, de acordo com a Lei 9.784/99, h dois
objetivos principais a serem perseguidos no processo administrativo federal:

1. A proteo dos Direitos dos Administrados.

2. A busca da Eficincia Administrativa.

Com essas informaes, j podemos ler o art. 1 da Lei 9.784/99:

Art. 1 Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo

no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial,
proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos
fins da Administrao.
1o Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio da Unio, quando no desempenho de funo
administrativa.
2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

6 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005. p.
185.
7 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Processo , ob. Cit, p.20/21
8 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Os princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.190
 I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao
direta e da estrutura da Administrao indireta;
II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;
III - autoridade - o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso.

Da leitura deste dispositivo, vale observar que:

1) A referncia a expresso normas bsicas ou seja: o quadro normativo deve,

primordialmente, incidir sobre os processos administrativos federais9. Mas as
peculiaridades dos rgos federais podem permitir a edio de normas suplementares;
todavia estas precisam, necessariamente, guardar compatibilidade com as nomas
bsicas/gerais da Lei 9.784/99 e no podem gerar novas obrigaes aos administrados.

Ao mesmo tempo, a expresso normas bsicas est atrelada previso constitucional

das regras de competncia dos entes federativos, ou seja, a lei em comento no uma lei
nacional, mas sim uma lei federal:

A interpretao da expresso normas bsicas no pode ser literal, mas

deve ser feita em conjunto com as regras de competncias ditadas pela
Constituio que, no caso de processo administrativo, no fixa
competncia legislativa privativa da Unio, mas permite que cada ente crie
seu regramento bsico ou essencial, tendo em vista sua autonomia (...) A
autonomia dos entes federados divide-se em: auto-organizao,
autogoverno, autolegislao e autoadministrao, no havendo permissivo
decorrente do sistema federativo que admita a edio de lei nacional sobre
o tema, ento, no h dvidas no sentido de que a Lei n. 9.784/99 aplica-
se to somente ao mbito federal.10
2) As referncias ao primordialmente e s normas bsicas do item anterior devem
considerar sempre a existncia dos Processos Especficos no mbito da
administrao pblica federal.

A delimitao do alcance da lei em comento, que rege o procedimento administrativo

federal, deve ser compreendida a partir do previsto no art. 69 da mesma regulamentao,
o qual determina que as regras neste instrumento legal sero aplicadas de forma
subsidiria aos processos especficos, isto , na inexistncia de lei especfica, ou mesmo
na omisso na lei especfica, utiliza-se a lei geral.

Assim, por exemplo, o processo de licitao (Lei 8.666/93), o processo administrativo

disciplinar (PAD, regido pela Lei 8.112/90), o processo administrativo federal de
determinao e exigncia de crditos tributrios (PAT, regido pelo Decreto 70.235/72), o
procedimento de Tombamento (regido pelo Decreto 25/37), o processo para acesso

9 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Processo..., ob. Cit, p.34

10 NOHARA, Irene Patrcia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: Lei n. 9.784/99 comentada. So
Paulo: Atlas, 2009, p.27/28
Informao Pblica (regido pela Lei 12.527/2011) e Processos Administrativos Fiscais,
etc. Nesse sentido, vale trazer a deciso do Superior Tribunal de Justia, cuja ementa
transcrevemos abaixo:

TRIBUTRIO. PEDIDO DE COMPENSAO. OBRIGAES DO

REAPARELHAMENTO ECONMICO. TTULO DA DVIDA PBLICA.
COMPENSAO NO DECLARADA. IMPOSSIBILIDADE DE
MANIFESTAO DE INCONFORMIDADE E RECURSO
ADMINISTRATIVO. ART. 74, 12, II, C, E E 13, DA LEI N.9.430/96.
INAPLICABILIDADE DOS ARTS. 56 E SEGUINTES DA LEI N.9.784/99.1.
Trata-se de situao onde o Pedido de Compensao efetuado pelo
contribuinte foi considerado no declarado em virtude de veicular crditos
correspondentes a Obrigaes do Reaparelhamento Econmico (ttulos da
dvida pblica) de que tratam a Lei n. 1.474/51, tendo a Administrao
Tributria aplicado o art. 74, 12 e 13, da Lei n.9.430/96, a vedar a
apresentao de manifestao de inconformidade como modalidade de
impugnao administrativa a suspender a exigibilidade do crdito tributrio.
2. A Corte de Origem determinou ento que o recurso interposto o
fosse conhecido por fora dos artigos 56 a 65, da Lei n. 9.784/99. 3.
Ocorre que, consoante jurisprudncia farta desta Corte de Justia que
culminou em recurso representativo da controvrsia
(REsp1.046.376/DF, Primeira Seo, Rel. Min. Luiz Fux, julgado
em11.02.2009), a aplicao da Lei n. 9.784/99 no alcana os
processos administrativos regidos por ritos especficos, conforme
seu art. 69. 4. A impossibilidade de apresentao de manifestao de
inconformidade diante das compensaes consideradas no declaradas
tem sido reconhecida pela jurisprudncia do STJ. Precedentes: REsp.n.
1.238.987 - SC, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques,julgado em 11.05.2011; REsp. 1.073.243/SC, Segunda Turma,
Rel. Min.Castro Meira, julgado em 7.10.2008; REsp. 939.651/RS, Primeira
Turma, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em 18.12.2007; REsp653.553/MG,
Primeira Turma, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em14.08.2007.5. No
possvel que a lei especfica para a hiptese (art. 74, 12, II, c, e e 13, da
Lei n. 9.430/96) determine claramente que a compensao ser
considerada no declarada, ou seja, inexistente para todos os efeitos
legais, a impedir o manuseio da impugnao denominada "manifestao
de inconformidade" e uma outra lei receba o documento a ttulo de recurso
administrativo, considerando o ato no s existente, como tambm vlido e
eficaz inclusive para obter o efeito suspensivo (art. 61, pargrafo nico,da
Lei n. 9.784/99) expressamente afastado pela lei especfica (art. 74, 13,
da Lei n. 9.430/96). 6. Invivel, para o caso, a aplicao da Lei n. 9.784/99
aos procedimentos derivados do Pedido de Compensao previsto nos
arts. 73 e 74, da Lei n. 9.784/99.7. Recurso especial provido. 11
3) Essas normas bsicas e princpios indicados na Lei 9.784/99 incidem sobre a
Administrao Federal Direta (rgos da Presidncia da Repblica e dos Ministrios) e
Indireta (Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes
Pblicas), mesmo que sejam entidades com personalidade jurdica de direito privado,
como as sociedades de economia mista e as empresas pblicas.

11(STJ - REsp: 1309912 PR 2012/0035534-9, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,

Data de Julgamento: 28/08/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe 03/09/2012)
No mbito da Administrao Federal, no h maiores problemas na aplicao da lei em
comento para os rgos da administrao indireta, sendo comum, por exemplo, nas
decises da Controladoria-Geral da Unio, nos casos de acesso informao, a meno
aos artigos do Decreto n. 7.724/2012 (que regulamenta a Lei 12.527/11, que dispe
sobre acesso informao), combinados com o artigo ??? da Lei 9.784/99.12

O Supremo Tribunal Federal, em ao que analisava a demisso imotivada de

empregados da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT, que uma Empresa
Pblica, reconheceu expressamente a sujeio desse rgo da administrao indireta aos
preceitos da lei do processo administrativo, especialmente aos princpios da legalidade e
da motivao13. Do mesmo modo, h extensa jurisprudncia que vincula outros rgos da
Administrao indireta, por exemplo, a Caixa Econmica Federal, aos ditames da Lei
9.784/99.

4) Os preceitos desta Lei tambm aplicam-se aos rgos dos Poderes Legislativo e
Judicirio da Unio, quando no desempenho de funo administrativa. Ou seja, para os
Poderes Legislativo e Judicirio, a funo administrativa atividade meio para o
exerccio das funes fins, ou precpuas.14 Vale ressaltar que cada Poder exerce as
funes legislativa, executiva e de julgamento, embora, obviamente, a funo
preponderante exercida seja a que corresponde ao seu nome. Como detalha Luiz Tarcsio
Teixeira Ferreira:
Com efeito, o Judicirio, no mbito de sua atuao, alm da funo tpica,
ou seja, jurisdicional, edita normas gerais e abstratas (funo legislativa),
sem, contudo, inovar originariamente a ordem jurdica, quais sejam, os
regimentos internos e provimentos; pratica tambm atos administrativos,
como a promoo ou punio de servidores e a realizao de licitao
para, v.g., compra de materiais ou prestao de servios de manuteno
predial ou de limpeza.
O mesmo ocorre com o Legislativo, que exerce tambm funo
jurisdicional, quando processa e julga crimes de responsabilidade ou
realiza sindicncia de seus servidores; a funo administrativa, quando
licita servios ou compra de materiais.15
No mais, para que no restem dvidas, a lei do processo administrativo
necessariamente aplicvel pelos trs Poderes da Unio em tudo o que a legislao
especfica for omissa. Exemplo interessante o julgado do Supremo Tribunal Federal
12 http://www.acessoainformacao.gov.br/precedentes/CEF/99902000854201312.pdf, acesso em 16/09/2016
13 Recurso Extraordinrio 589.998 - Piau, Relator : Min. Ricardo Lewandowski, 2013, inteiro teor do
acrdo disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?
numero=589998&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M) , acesso em
16/09/2016
14 FERREIRA, Luiz Tarcsio Teixeira. Princpios do Processo Administrativo e a Importncia do Processo
Administrativo no Estado de Direito (arts. 1 e 2), in Comentrios Lei Federal do Processo
Administrativo (Lei n 9.784/99), Lcia Valle Figueiredo (coordenadora), Editora Forum, 2004, p.20.
15 Ibdem, p.19
sobre a aplicao da lei do processo administrativo, Lei 9784/99, numa situao de
anulao de licitao pelo Tribunal de Contas da Unio (rgo do Poder Legislativo).
Notem que, alm da aplicao subsidiria da lei em comento, os princpios do
contraditrio e da ampla defesa previstos no art. 2 da Lei 9.784/99 (que estudaremos no
Mdulo II) tambm so invocados. A ementa da deciso do STF segue abaixo:
I. Tribunal de Contas: competncia: contratos administrativos (CF, art. 71,
IX e 1 e 2). O Tribunal de Contas da Unio - embora no tenha poder
para anular ou sustar contratos administrativos - tem competncia,
conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que
promova a anulao do contrato e, se for o caso, da licitao de que se
originou. II. Tribunal de Contas: processo de representao fundado em
invalidade de contrato administrativo: incidncia das garantias do devido
processo legal e do contraditrio e ampla defesa, que impem assegurar
aos interessados, a comear do particular contratante, a cincia de sua
instaurao e as intervenes cabveis. Deciso pelo TCU de um processo
de representao, do que resultou injuno autarquia para anular
licitao e o contrato j celebrado e em comeo de execuo com a
licitante vencedora, sem que a essa sequer se desse cincia de sua
instaurao: nulidade. Os mais elementares corolrios da garantia
constitucional do contraditrio e da ampla defesa so a cincia dada ao
interessado da instaurao do processo e a oportunidade de se manifestar
e produzir ou requerer a produo de provas; de outro lado, se se impe a
garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos
comuns, a fortiori, irrecusvel que a ela h de submeter-se o
desempenho de todas as funes de controle do Tribunal de Contas, de
colorido quase - jurisdicional. A incidncia imediata das garantias
constitucionais referidas dispensariam previso legal expressa de
audincia dos interessados; de qualquer modo, nada exclui os
procedimentos do Tribunal de Contas da aplicao subsidiria da lei geral
de processo administrativo federal (L. 9.784/99), que assegura aos
administrados, entre outros, o direito a "ter cincia da tramitao dos
processos administrativos em que tenha a condio de interessado, ter
vista dos autos (art. 3, II), formular alegaes e apresentar documentos
antes da deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo
competente". A oportunidade de defesa assegurada ao interessado h de
ser prvia deciso, no lhe suprindo a falta a admissibilidade de recurso,
mormente quando o nico admissvel o de reexame pelo mesmo plenrio
do TCU, de que emanou a deciso.16
5) A previso do art. 18 da Constituio de autonomia administrativa e competncia
dos entes federativos de editar suas prprias leis restringe, num primeiro
momento, a incidncia da Lei 9.784/99 ao mbito da administrao pblica federal
e no vinculam os Estados, Municpios e Distrito Federal s normas previstas na
legislao em comento. Nesse sentido, vale trazer as lies da Ministra Crmen
Lcia Antunes da Rocha:

16STF - MS: 23550 DF, Relator: MARCO AURLIO, Data de Julgamento: 04/04/2001, Tribunal Pleno, Data
de Publicao: DJ 31-10-2001. Disponvel em
http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/777708/mandado-de-seguranca-ms-23550-df,
acesso em 26.09.2016
 Poder-se-ia imaginar que tendo a Constituio da Repblica garantido aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral... o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes; o direito processual passou a incluir, necessariamente, no
sistema positivo nacional, o processo administrativo. Nem se poderia
exclu-lo do domnio do direito processual por se ter nele o desfibramento
da garantia constitucional, a ser objeto de cuidado infraconstitucional
especfico. Tal assertiva que parece correta em face da dico
constitucional poderia, primeira vista, fazer supor que ento o direito
processual administrativo teria que ser objeto de legislao
infraconstitucional pela Unio, privativamente, ou, quanto aos
procedimentos, concorrentemente pela pessoa federal, pelos Estados-
membros e pelo Distrito Federal. Tal, porm, no ocorre. que, sendo
sistema, a Constituio somente pode ser entendida na globalidade de
suas normas, especialmente a partir daquelas que veiculam princpios.
Ora, um dos princpios mais fortes e vinculantes do sistema constitucional
brasileiro exatamente o federativo (cf., por exemplo, o art. 60, 4). Este
princpio formulado a partir da garantia da autonomia poltica e
administrativa das entidades que compem a Federao. (...) Se o
processo administrativo, instrumentalizador das condutas administrativas e
somente utilizado para a garantia dos direitos subjetivos do cidado e do
administrado em geral, no fosse inserido no espao de competncia
prpria e autnoma de cada entidade federada, como se ter que a
autoadministrao dessa pessoa estaria garantida? Como dizer autnoma
para organizar a sua prpria administrao quem no dispe de autonomia
poltica para legislar sequer sobre o processo a ser seguido no exerccio
dessa matria? Assim, tanto o processo administrativo, quanto os
procedimentos que lhe so inerentes so objetos precpuos de tratamento
autnomo de cada qual das entidades da Federao brasileira e a
referncia legislao processual que compete privativamente Unio,
por definio constitucional expressa, to-somente aquela correspectiva
unidade do direito processual judicial (civil ou penal).17
Ao mesmo tempo, resguardado o princpio federativo, a vinculao dos entes da
Federao aos princpios e normas constitucionais. Por isso, a doutrina e a
jurisprudncia tm se posicionado no sentido de que a lei federal em comento pode ser
aplicada de forma subsidiria, no mbito dos Estados-membros e municpios, desde que
no exista uma lei para reger o processo administrativo no plano local (STJ; REsp
1148460 PR 2009/0030518-0) ou se a lei municipal ou estadual for omissa e a lei federal
se enquadrar na situao concreta.

Nos filiamos doutrina que entende que esta subsidiariedade no automtica nem
depende de mera reproduo da lei federal. Esta, na verdade, observa parmetros
constitucionais, que, desse modo, so cabveis em qualquer processo, no que toca aos
institutos da ampla defesa e contraditrio, do dever de decidir, dos princpios
administrativos e outros previstos na Lei n 9.784/99.18

1.1. A Lei 9.784/99 e a Constituio

17 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais do processo administrativo no Direito
brasileiro, Revista de Informao Legislativa, nmero 136, volume 34, outubro/dezembro-1997, .p 11
18 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos,p. 38
Antes de apresentarmos os dispositivos da Lei 9.784/99, vamos comear a leitura a partir
do seguinte questionamento:

a) A lei que rege o processo administrativo na administrao pblica federal tem uma
relao intrnseca com a Constituio de 1988? Por qu?

Ou, dito de outro modo:

b) Os dispositivos da lei que rege o processo administrativo na administrao pblica

federal seriam adequados se nosso Estado no estivesse pautado em valores
democrticos? Por qu?

Para quem est em dvida, a primeira dica: a Lei 9.784/99 surgiu dez anos aps a
promulgao da Constituio de 1988, num momento em que os princpios, institutos e
valores constitucionais democrticos indicados para a administrao pblica j eram
conhecidos. Mas essa informao permite afirmar apenas que h uma ligao entre a Lei
em comento e a atual Constituio, e no que o processo administrativo federal segue os
traos democrticos. Ao mesmo tempo, sugere tambm que, na primeira dcada da
Constituio, o processo administrativo tramitou, nos rgos pblicos federais, sem uma
lei geral, muitas vezes norteados por regras baseadas nas Constituies anteriores
(especialmente a de 1946 e a de 1967/69).

Outra dica: A Lei n 9784/99, em seu art. 2, caput, lista um rol de princpios que orientam
a administrao, incorporando os princpios constitucionais (art. 37), inclusive o novssimo
( poca da promulgao da Lei em comento, em 1999) princpio da eficincia
administrativa (fruto da Emenda Constitucional n 19/98). Desse modo, o processo
administrativo tem suas diretrizes fincadas nos valores democrticos indicados para a
Administrao Pblica pela Constituio.

Vamos adiante.

A Constituio de 1988 declara que o Estado brasileiro um Estado Democrtico de

Direito (art. 1) e apresenta um eixo central pautado nos valores democrticos e nos
fundamentos da soberania popular, da cidadania, da dignidade da pessoa humana, do
pluralismo poltico e dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (incisos I a V do
art. 1).
Alm disso, o Estado brasileiro est adstrito legalidade, sendo guiado por uma
Constituio que tem supremacia, com a separao dos Poderes e o controle dos rgos
detentores do poder de uns aos outros e tem por obrigao garantir os direitos individuais
e coletivos.
A Constituio reconhece o papel do Estado na promoo dos objetivos fundamentais
declarados no seu texto constitucional e indica a cidadania e a dignidade humana como
princpios constitucionais que incorporam as exigncias de justia e dos valores ticos,
conferindo suporte axiolgico a todo sistema jurdico brasileiro.
A cidadania declarada como fundamento do Estado Democrtico de Direito no se
restringe ao seu contedo formal, sendo a legitimidade do exerccio poltico pelos
indivduos apenas uma das vertentes da cidadania, que muito mais ampla e tem em seu
contedo constitucional a legitimidade do exerccio dos direitos sociais, culturais e
econmicos.
O art. 1 da Lei 9.784/99 destaca que a norma tem por escopo a proteo dos direitos
dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administrao. O sentido e
alcance dos direitos dos administrados est previsto na Constituio de 1988 direito de
contraditrio e ampla defesa (art. 5, LV), direito obteno de certides (art. 5, XXXIV,
b), direito de petio (art. 5, XXXIV, a), ao devido processo legal (art.5, LIV), direito
liberdade de expresso, o direito liberdade de informao ( art. 5, incisos XIV e XXXIII,
o art. 37, 3, II), assim como os princpios da legalidade, impessoalidade, eficincia,
moralidade e publicidade, que so expressamente declarados no dispositivo
constitucional (art. 37, caput) como norteadores da administrao pblica. Nas lies de
Luiz Tarcsio Teixeira Ferreira,

no Estado Democrtico de Direito, o processo administrativo exsurge com

um instrumento que se presta a duas finalidades, garantir, de um lado, a
proteo dos direitos dos administrados, e portanto sua participao na
formao da vontade estatal, e de outro, o melhor cumprimento dos fins da
Administrao.
(...)
Assim, atravs do procedimento administrativo que se tem garantido que
os administrados no mais sero surpreendidos, como no passado, com
as medidas provenientes do exerccio da funo administrativa do Estado,
podendo participar do processo decisrio, contribuindo para a formao da
vontade estatal. De outra banda, em razo desse condicionamento do
modus processandi, resta garantido que a funo administrativa seja
exercida com observncia dos princpios constitucionais do art. 37, em prol
do melhor cometimento dos fins almejados pelo interesse pblico, eleito
por nosso ordenamento jurdico vigente.19
No mesmo sentido, so as palavras de Carlos Pinto Coelho Motta:
A Constituio de 1988 representou o primeiro passo institucional para a explicitao e o
fortalecimento dos direitos do administrado. O direito de petio e representao foi
inserido de imediato no art. 5, inc. XXXIV; e mais tarde, pela Emenda Constitucional n
45, de 2004, restou assegurado o direito pblico subjetivo razovel durao do

19 FERREIRA, Luiz Tarcsio Teixeira. Princpios do Processo Administrativo...ob.cit, p.12/13.

processo, bem como aos meios que garantam a celeridade de sua tramitao (no mesmo
artigo, inc. LXXVIII).
O teor da Carta Magna no s constitucionalizou os direitos e garantias individuais, como
tambm estabeleceu, no caput do art. 37, os parmetros fundamentais da deciso
administrativa, sob a forma de princpios a serem perseguidos pela administrao Pblica:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. A Emenda Constitucional n 19/98
acrescentou, ao rol dos princpios, o da eficincia. Em boa hora, pois foi lembrado como
princpio jurdico o dever da boa administrao, representado pelo princpio da
eficincia.20

Por isso, a resposta para as questes colocadas so:

a) A lei que rege o processo administrativo na administrao pblica federal tem uma
relao intrnseca com a Constituio de 1988? Por qu?
Sim, a Lei 9.784/99 tem uma relao intrnseca com a Constituio, porque seus dois
objetivos centrais, que so a proteo dos direitos do cidado e a busca constante da
eficincia, decorrem diretamente do texto constitucional, como diretrizes ou direitos.
Desse modo, esta lei, ao apresentar uma norma geral do processo administrativo,
abastece uma trincheira da cidadania, fornecendo meios para os cidados atuarem
perante a administrao pblica federal.
Nas palavras de Carlos Ari Sundfeld, na Constituio de 1988, a grande escolha em
matria de processo administrativo foi a de construir uma Administrao Pblica com
base na ideia de impessoalidade, para realizar os interesses da coletividade como um
todo.21 Mais adiante, o citado administrativista, explica que o que est por trs da
concepo de processo ligado ao princpio da impessoalidade a noo de que o agente
pblico se apresenta como mero instrumento que comanda e faz com que dele brote o
interesse pblico a ser realizado.22
Ainda nas lies de Carlos Ari Sundfeld:
preciso ouvir: essa a simplssima soluo que o processo encarna.
(...)
Ouvir verdadeiramente algum s possvel se o interlocutor no
humilhado, se fala sem medo, se pode expor tudo o que lhe interessa, se
no subserviente, no teme ofender a autoridade. (...)

20 MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Dever de Decidir. In Processo Administrativo: Temas polmicos da Lei n
9.784/99, Irene Patrcia Nohara e Marco Antnio Praxedes de Moraes Filho (org), So Paulo: Atlas, 2011,
p.21.
21 SUNFFELD, Carlos Ari. O processo administrativo e seu sentido profundo no Brasil. In Processo
Administrativo: Temas polmicos da Lei n 9.784/99, Irene Patrcia Nohara e Marco Antnio Praxedes de
Moraes Filho (org), So Paulo: Atlas, 2011, p.4
22 SUNFELD, Carlos Ari. Ob. Cit, p. 6.
 A grande ideia do processo fazer com que haja participao, com que os
que tm interesses direta ou indiretamente atingidos dialoguem, aberta e
integralmente. Mas fundamental que tambm a autoridade que decide
seja obrigada no s a ouvir, mas a dialogar. Dar oportunidade de
manifestao real e igualitria exige esforo, tempo e tcnica. Mas isso
seria absolutamente incuo se aquele que ouve pudesse decidir, em
seguida, sem dialogar. Ento o que h de fundamental no processo
obrigar quem decide a dialogar com as partes.(...)23
E, na prtica, esse exerccio de cidadania exige um enfoque democrtico, participativo e
informativo no trato dos assuntos administrativos de interesse pblico. Essa tambm a
concluso de Marcia Lima Santos Oliveira:
Com a Constituio Federal de 1988, teve incio, no Brasil, um processo de
evoluo da prpria concepo de Estado, surgindo uma nova perspectiva
do Direito Administrativo. Nesse momento, segundo Carlos Eduardo
Faraco Braga, os princpios fundamentadores e informadores do Direito
Administrativo deslocaram seu foco de ateno das prerrogativas que a
Administrao possua, tais como, supremacia do interesse pblico,
importncia do ato administrativo como manifestao unilateral de vontade
e poder discricionrio, para as garantias do cidado em relao
Administrao, tais como, processo administrativo e controle da
Administrao, ou seja, um Direito Administrativo que impe limitaes ao
poder. Tais garantias foram assumindo, cada vez mais, uma posio de
destaque. Assim, a Administrao Pblica, que antes no estava vinculada
a qualquer tipo de norma que limitasse a sua atividade, passa a ser
exercida somente de acordo com a lei.
Nesse contexto, assume relevncia a questo do processo administrativo
como forma de garantia dos interesses dos administrados e de uma
Administrao Pblica mais transparente.
O elemento central de importncia do Direito Administrativo migra do ato
administrativo para o processo administrativo.
O processo administrativo, portanto, deve ser considerado como
instrumento de garantia efetivao de direitos fundamentais num Estado
Democrtico de Direito e, tambm, como instrumento de garantia do
cidado em relao Administrao Pblica.
O processo administrativo surge, ento, como forma de limitar a vontade
do Estado, materializando o Estado Democrtico de Direito. A
Administrao, ao seguir parmetros pr-definidos pela lei, instrumentaliza
as exigncias democrticas na atuao administrativa, diante do contexto
sociopoltico do sculo XX, de forma a tutelar direitos que foram afetados
pela atuao do Poder Pblico.24

Como exemplo, para abrir a viso sobre o tema, destaco a importncia desta Lei 9.784/99
em razo de sua potencialidade (ainda pouco explorada) como aparato instrumental para
realizao de audincias pblicas em diversas matrias complexas ou que exijam
transparncia, publicidade e participao social para uma soluo mais justa e legtima.
Nessa categoria, esto as decises sobre temas de direitos humanos. O cidado pode

23 SUNFELD, Carlos Ari. Ob. Cit, p. 8.

24 OLIVEIRA, Mrcia Lima Santos. O processo administrativo no estado de direito brasileiro, disponvel
em:http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,o-processo-administrativo-no-estado-de-direito-
brasileiro,36202.html#_ftn23, acesso em 08.09.2016.
ocupar a posio processual de terceiro interessado. Uma atuao que s tem xito num
regime democrtico.
b) Os dispositivos da lei que rege o processo administrativo na administrao pblica
federal seriam adequados se nosso Estado no estivesse pautado em valores
democrticos? Por qu?
A resposta para esse item Talvez, em parte.
certo que a existncia de um Estado de Direito j permite o funcionamento da mquina
pblica dentro de parmetros de legalidade. Por isso, independentemente do regime
democrtico, possvel existir uma administrao que busque eficincia e atenda
legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Novamente trazemos Mrcia Lima
Santos Oliveira:
o Estado de Direito h de se subordinar ao ordenamento jurdico, o que
significa dizer que toda e qualquer organizao de poder poltico encontra-
se sujeita a determinadas regras. Esse o elemento fundamental do
Estado de Direito. Assim, o Estado, os governantes, as autoridades, enfim,
os agentes dos poderes, devem atuar atravs do Direito, ou seja, o
exerccio dos poderes pblicos somente pode efetivar-se por meio de
instrumentos institucionalizados pela ordem jurdica. Cumpre ressaltar,
ainda, que somente a lei editada pelos rgos constitucionalmente
competentes pode estabelecer uma disciplina orientadora das atividades
estatais.
Ainda sobre o tema, J.J. Gomes Canotilho considera que o Estado de
Direito rege-se, tambm, por princpios radicados na conscincia jurdica
geral e dotados de valores intrnsecos. Nesse sentido, no basta que o
Estado observe as normas que ele ditou e atue atravs de formas jurdicas
legalmente positivadas. Assim, leciona o autor:
Merece a qualificao de Estado de direito o Estado - e s esse! -
que em todos os seus atos jurdicos, em todos os seus esquemas
organizatrios, em todos os seus procedimentos, incorpore os
princpios jurdicos que, de forma indisponvel por qualquer poder,
do validade ou legitimidade a uma ordem jurdica. Em sntese: que o
torem intrinsecamente um Estado de direito. Neste sentido falam os
autores de Estado material de direito.
Ocorre que, segundo anlise de Maral Justen Filho, em seu
artigo Conceito de Interesse Pblico e a Personalizao do Direito
Administrativo, mesmo aps a consagrao do Estado de Direito, os atos
do governante ainda no comportavam controle, partindo-se do princpio
de que o governante no podia errar. Nesse sentido, ao longo desse
sculo XX, o Direito Administrativo ocupou-se de temas como o poder
de imperium do Estado, e a discricionariedade elevada noo de
poder.25

Porm a participao do cidado na formao da vontade estatal/administrativa, quando

(ou se) existente em Estados de Direito no democrticos, sempre uma participao
muitssimo limitada. Como destaca Carlos Pinto Coelho Motta:

25 OLIVEIRA, Mrcia Lima Santos. O processo administrativo...ob.cit, acesso em 08.09.2016.

 Os anos que antecederam a Constituio de 1988 propiciaram aos
estudiosos do direito pblico marcantes lies. Emritos administrativistas
apregoavam as vertentes da redemocratizao, a condenao do
autoritarismo estatal e a eleio de princpios e critrios bsicos para o
processo decisrio, como os que muito mais tarde foram cristalizados
no art. 2 da Lei n 9.784/99. E mesmo durante o perodo autoritrio,
chegavam frequentemente ao Poder Judicirio peties de inconformismo
contra abuso de poder por parte da Administrao, imbuda da cultura
segredista e arbitrria que a eximia de oferecer acesso a dados, fornecer
esclarecimentos ou resposta a qualquer pleito do cidado.
()
O direito de peticionar e obter resposta configura-se, ento, como
manifestao precpua da ao, ainda incipiente, do administrado como
copartcipe da gesto dos servios pblicos. A doutrina da poca reflete
amplamente esse aspecto, ao postular um movimento relacional
'autoridade pblica-liberdade social'.(...)26

Somente os valores democrticos possibilitam a fiscalizao e o controle dos atos da

Administrao, em um exerccio de cidadania que guarda pertinncia com a informao e
a participao social nos processos decisrios da Administrao. Nessa tica, a Lei
9.784/99 confere uma dimenso para a participao do cidado na administrao e no
consequente controle dos atos administrativos que se adapta perfeitamente a um Estado
Democrtico de Direito.
E esse cidado no apenas o cidado-eleitor, no sentido mais estreito do sentido do
termo cidado, mas sim o cidado-usurio dos servios prestados pelo Estado.

MDULO II Princpios do Processo Administrativo

2. Princpios e critrios para o processo administrativo federal: por que precisamos

deles?

Por que precisamos conhecer e compreender os princpios jurdicos e os critrios que

norteiam o processo administrativo federal?
Nesse curso de ensino a distncia no seria mais rpido e prtico passarmos diretamente
anlise dos dispositivos que tratam da tramitao do processo administrativo?
Podemos responder a esta ltima dizendo que sim, seria mais rpido e prtico passarmos
analise dos dispositivos que versam sobre o processo administrativo em si. Mas se
assim o fizssemos, nos momentos de dvida na leitura ou na aplicao dos dispositivos,
o conhecimento acerca dos princpios e critrios que regem a Administrao Pblica e o
processo administrativo nos fariam uma falta insupervel.
Essa falta insupervel responde ao primeiro questionamento: precisamos conhecer e
compreender os princpios jurdicos e critrios porque todo sistema normativo tem seu
26 MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Ob. Cit., p. 18/19
alicerce fincado em princpios. A partir do conhecimento do contedo e do alcance
desses, possvel se chegar aos valores eleitos como fundamentais para informar e
embasar o sistema jurdico como um todo. Nas lies do constitucionalista portugus
Jorge Miranda:
A ao imediata dos princpios consiste, em primeiro lugar, em funcionarem
como critrios de interpretao e integrao, pois so eles que do
coerncia geral ao sistema. E, assim, o sentido exato dos preceitos
constitucionais tm de ser encontrados na conjugao com os princpios.27

Nas palavras de Oscar Vilhena:

Quando se diz que um princpio faz parte do Direito, o que se pretende

que ele seja levado em conta por aquele que tem a responsabilidade de
tomar a deciso. Ao julgador cabe avaliar o peso do princpio, de que
forma ele pode cooperar na compreenso do sentido que deve ser dado a
uma determinada norma e como, num caso concreto, princpios
concorrentes devam ser harmonizados.28
Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza que :
Princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, dispositivo fundamental que se irradia sobre diferentes
normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata
compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d
sentido harmnico.
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma
qualquer.
A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais
grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do
princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema,
subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu
arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.29

No mesmo sentido, tambm o entendimento da jurisprudncia brasileira acerca da

importncia dos princpios:

os princpios jurdicos - escritos ou implcitos - representam as bases sobre

as quais o direito se constri e das quais ele deriva (as regras jurdicas,
inclusive, seriam concreo dos princpios), ou, dito de outro modo, os
elementos fundamentais que inspiram o sistema jurdico e que, portanto,
devem funcionar como orientadores preferenciais da interpretao, da
aplicao e da integrao normativa, com o consequente afastamento de
uma postura mais legalista 30

27 Manual de Direito Constitucional, 2 ed., reimpressa. Coimbra: Coimbra Ed. 1987, p. 199/200
28 VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos Fundamentais: uma leitura da jurisprudncia do STF. Malheiros Editores,
p. 57
29 MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros, 2015, p.
841/842
30TRF 5 R.- SL 2005.05.00.004825-2-TP-PE-Rel. Juiz Francisco Cavalcanti- DJU 3.10.2005-p.845.
Quanto aos critrios para o processo administrativo federal, previstos no diploma em
comento no art. 2, pargrafo nico, incisos I a XIII, estes so essenciais para a conduo
do processo de acordo com os ditames legais, da a importncia de conhec-los. Como
esclarece Carvalho Filho:
Nota-se, por conseguinte, que o sentido guarda compatibilidade com o
modo de proceder (modus agendi) dos agentes da Administrao que
intervm no processo e praticam atos integrantes do procedimento. Avulta,
de outro lado, que, embora a direo dos critrios aponte
fundamentalmente para os administradores, todos os demais
intervenientes interessados, tcnicos, peritos, informantes devem
sujeitar-se sua imposio. Na verdade, no seria coerente fixar-se
imposies de conduta a uns sem faz-lo a outros, quando todos tm
participao e envolvimento no mesmo processo.31

A seguir, passaremos a analisar os princpios e critrios que guiam o processo

administrativo federal, desde a viso constitucional.

2.1.Princpios Constitucionais e legais norteadores do processo administrativo

A Constituio enumera no art. 37 os princpios da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficincia, como norteadores da Administrao Pblica. Alm
desses, expressamente indicados no texto constitucional, os princpios da supremacia do
interesse pblico sobre o particular, da igualdade, da participao do cidado na formao
da vontade estatal orientam a atividade administrativa e tm forte influncia para
compreenso dos temas afetos Administrao Pblica e especialmente ao processo
administrativo.

Esses princpios orientadores da Administrao Pblica so princpios de direito pblico,

que direcionam a tratativa de direitos e bens de interesse pblico. Como enfatiza Gordillo:

Diremos ento que os princpios de Direito Pblico contidos na

Constituio so normas jurdicas; mas no s isso, enquanto a norma
um marco dentro do qual existe uma certa liberdade, o princpio tem
substncia integral (...). A norma limite, o princpio limite e contedo
(...). O princpio estabelece uma direo estimativa, em sentido axiolgico,
de valorao de esprito (...). O princpio exige que tanto a lei como o ato
administrativo lhe respeitem os limites e que alm do mais tenham o seu
mesmo contedo, sigam a mesma direo, realizem o seu mesmo
esprito.32

Nesse linha, os juristas Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior ressaltam
que os princpios so regras-mestras dentro do sistema positivo. Devem ser identificados

31 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p. 65/66

32 GORDILLO, Agustn, Introducin al Derecho Administrativo, apud BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 258/259.
dentro da Constituio de cada Estado as estruturas bsicas, os fundamentos e os
alicerces desse sistema. Fazendo isso estaremos identificando os princpios
constitucionais.33

A Lei n 9.784/99, em seu art. 2, caput, lista um rol de princpios que orientam a atividade
da administrao, alguns destes encontram-se elencados no art. 37 da Constituio
Federal. Diz o citado artigo, verbis:

Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da

legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.
Sobre esse dispositivo, lembra Luiz Tarcsio Ferreira, embora seja repetio dos
princpios constitucionais, explcitos ou implcitos, trata-se de normas bsicas,
fundamentais e diretivas do processo administrativo, porm no exaustivas como o
prprio texto normativo deixa claro pela expresso 'dentre outros'.34 Nessa linha, apesar
de no citados no dispositivo supra citado, os princpios da publicidade, da oficialidade, do
informalismo e da impessoalidade e da participao do administrado tambm guiam o
administrador no curso do processo administrativo. Como veremos adiante, esses
princpios no mencionados expressamente tm seu teor estampado como critrios do
processo administrativo, nos termos do pargrafo nico do art. 2 da Lei 9.784/99.

A aplicao de princpios jurdicos especficos para o processo administrativo tem

consequncias jurdicas no apenas para os administrados, que encontram nesses
princpios um porto seguro para exigir respeito a seus direitos, como tambm para os
administradores, que podem at responder judicialmente por improbidade administrativa.
Consoante ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

a rigor, qualquer violao aos princpios da legalidade, da razoabilidade, da

moralidade, do interesse pblico, da eficincia, da motivao, da
publicidade, da impessoalidade de qualquer outro imposto Administrao
Pblica pode constituir ato de improbidade administrativa.35
A seguir analisaremos os traos mais relevantes de cada princpio mencionado
expressamente no art. 2 da lei em comento.
2.1.1. Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade tem status constitucional, sendo uma viga da atividade
administrativa. Consiste na diretriz que indica que cabe Administrao atuar nos estritos
parmetros da lei, enquanto cabe ao particular fazer tudo o que no est proibido

33 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 17. ed.
So Paulo: Verbatim, 2013 p.106.
34 FERREIRA, ob. Cit, p. 21.
35 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 19. ed, So Paulo, Atlas, p. 783
legalmente. Como bem resume Carolina Zancaner Zockun, o princpio da legalidade
possui duas facetas: a legalidade que permeia a atuao dos particulares e a legalidade
atrelada funo administrativa.36 Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Melo:

No Estado de Direito a Administrao s pode agir em obedincia lei,

esforada nela e tendo em mira o fiel cumprimento das finalidades
assinadas na ordenao normativa. Como sabido, o liame que vincula
a Administrao lei mais estrito que o travado entre a lei e o
comportamento dos particulares. Com efeito, enquanto na atividade
privada pode-se fazer tudo o que no proibido, na atividade
administrativa s se pode fazer o que permitido. Em outras palavras,
no basta a simples relao de no-contradio, posto que, demais disso,
exigi-se ainda uma relao de subsuno. Vale dizer, para a legitimidade
de um ato administrativo insuficiente o fato de no ser ofensivo lei.
Cumpre que seja praticado com embasamento em alguma premissa que
lhe sirva de supedneo.37
Esse princpio no apenas respalda e norteia o controle dos atos administrativos pelos
cidados como tambm lhes oferece certa tranquilidade/segurana jurdica, j que
permite a verificao constante da conformao da atividade administrativa lei. Nesse
sentido, elucidam Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior:

A afirmao de que a Administrao Pblica deve atender legalidade em

suas atividades implica a noo de que a atividade administrativa a
desenvolvida em nvel imediatamente infralegal, dando cumprimento
disposies da lei. Em outras palavras, a funo dos atos administrativos
a realizao das disposies legais, no sendo possvel, portanto, a
inovao do ordenamento jurdico, mas to s a concretizao de
pressgios genricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da
funo legislativa.38
O jurista portugus Marcelo Caetano seleciona dois corolrios que decorrem do princpio
da legalidade: a) que os rgos e agentes pblicos precisam, necessariamente, segui-lo
na soluo dos casos concretos; e b) que os casos de no observncia desse princpio
geram situaes de nulidade ou anulabilidade dos atos administrativos.39
Por fim, vale destacar que o princpio da legalidade alcana tanto as aes comissivas,
atuao administrativa, como as aes omissivas. Nesse ltimo caso, a afronta ao
princpio da legalidade se d desde a inrcia do administrador/descumprimento de prazo,
quando a lei indica que este deve agir (imposio de um fazer) dentro de um prazo
especfico.

36 ZOCKUN, Carolina Zancaner. Princpio da Moralidade algumas consideraes. In Corrupo, tica e

Moralidade Administrativa. Luis Manuel Fonseca Pires, Maurcio Zocckun e Renata Porto Adri (Coord), Belo
Horizonte: Editora Frum. p. 38
37 MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros, 2015, p.
90
38 ARAJO e NUNES JNIOR, ob. Cit, p. 291.
39 Conforme resumido por CARVALHO FILHO, ob. Cit., p.47
Carvalho Filho cita a inobservncia do prazo de 15 dias para que o rgo consultivo emita
o parecer (art. 42 da lei em comento) como exemplo de violao do princpio da
legalidade por omisso.40
2.1.2. Princpio da finalidade
O princpio da finalidade corolrio do princpio da legalidade. De acordo com esse
princpio, toda atuao administrativa deve ter por objetivo alcanar o interesse pblico
previsto na legislao. Como diz Celso Antnio Bandeira, com sua costumeira preciso:
Em rigor, o princpio da finalidade no uma decorrncia do princpio da
legalidade. mais que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois
corresponde aplicao da lei tal qual ela ; ou seja, na conformidade de
sua razo de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Por isso se pode
dizer que tomar uma lei como suporte para prtica de ato desconforme
com sua finalidade no aplicar a lei; desvirtu-la; burlar a lei a
pretexto de cumpri-la. Da porque os atos incursos nesse vcio chamado
'desvio de poder' ou 'desvio de finalidade' so nulos. Quem desatende ao
fim legal desatende prpria lei.41
Como j mencionado no Mdulo I deste curso, a Lei 9.784/99, que regulamenta o
processo administrativo federal, indica dois objetivos principais a serem perseguidos no
processo administrativo federal: a) a proteo dos direitos dos administrados; e b) a
busca da Eficincia Administrativa. Portanto, no mbito do processo administrativo, a
verificao de atendimento do princpio da finalidade passa pela confirmao da
observncia do cumprimento desses dois objetivos legais.
2.1.3.Princpio da Moralidade administrativa
A Constituio inscreveu o princpio da moralidade como direcionador da atividade
administrativa, determinando que a atuao da Administrao Pblica e de seus agentes
possui um contedo tico, que no pode ser menosprezado: pressuposto de validade
de todo ato da Administrao 42
e adquire a mesma relevncia que a legalidade na
legitimao da atividade estatal.

Como destaca Juarez Freitas, ao analisar a incorporao desse princpio no texto

constitucional:

Com efeito, ao menos em nosso modelo, no mais se afigura plausvel

afirmar que o Poder Pblico deveria apenas agir em estrita conformidade
com a lei, com todas as ressonncias do 'lgiventrisme' caduco. A
subordinao, seja dos atos estatais, seja dos atos privados, precisa
acontecer de modo a revelar congruncia com o Direito em seu todo, tarefa
extremamente mais fecunda do que aquela que se cingia a impor respeito
acrtico s regras de conduta.
Nesse prisma, ainda que o agente pblico no cause qualquer dano
material ao errio, nem enriquecimento ilcito, a violao grave cometida
contra princpio da moralidade j possui o condo de configurar a
40 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p.48
41 Ob. cit, p. 109
42 Meireles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed, So Paulo, Malheiros, p.87.
 improbidade administrativa do art. 37, par. 4, da Carta, (...)43
um princpio que nos remete ideia da afronta ao dever de honestidade pelos agentes
pblicos44. Todavia, no se trata de uma honestidade ou moral comum, mas honestidade
administrativa, que, como lembra Hely Lopes Meireles, aquela imposta ao agente
pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve e a
finalidade de sua ao: o bem comum45.

A doutrina entende que o princpio da moralidade administrativa deve ser concebido como
conjunto de regras de conduta da Administrao consideradas como standards
comportamentais desejados e esperados pela sociedade, ligando-se ideia de boa
administrao. Nesse sentido, o princpio engloba os princpios de lealdade e de boa-f,
de forma que a Administrao dever proceder em relao aos administrados com
sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de
malcia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos
por parte dos cidados46.

Por fim, vale lembrar que o princpio em comento previsto no art. 5o, inc. LXXIII da
Constituio, que possibilita a propositura de ao popular para anulao de atos lesivos
moralidade, alm de estar previsto em seu art. 37, pargrafo 4o, que determina a
aplicao de diversas penas aos atos de improbidade administrativa. Enfim, patente que
a violao desse princpio implica violao do prprio Direito, configurando ilicitude que
sujeita a conduta viciada invalidao.

2.1.4. Princpio do interesse pblico

O princpio do interesse pblico tem como teor a ideia da supremacia do interesse pblico
sobre o interesse privado. Nesse sentido, um princpio geral de Direito inerente a
qualquer sociedade, j que se trata de um pressuposto lgico do Estado de Direito. uma
diretriz que est presente tanto no momento da elaborao da lei quanto no modo de
execuo de ato num caso concreto pela Administrao Pblica.

No processo administrativo, esse princpio o fio condutor de toda atuao. Isso porque,
na conduo dos processos administrativos, para colocao do interesse pblico em
primeiro lugar, preciso agir com honestidade e lealdade visando atingir a finalidade legal
prevista. Nas palavras de Carvalho Filho:

No processo administrativo, o princpio do interesse pblico est

intimamente associado aos princpios da finalidade e da moralidade,
43 FREITAS, Juarez. Princpio da moralidade administrativa. In Corrupo... ob. Cit, p. 197/198
44 Pazzaglini Filho, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. 3 ed, Atlas, p. 112
45 MEIRELES, Ob. Cit., p.88.
46 MELO, Celso Antnio Bandeira de . p. 109.
 tambm relacionados na lei e anteriormente comentados. O princpio da
finalidade tem como elemento de composio exatamente o interesse
pblico que os administradores devem perseguir, razo por que, se outro
o interesse alvejado, ser irremediavelmente invlida a conduta
administrativa. Quanto ao princpio da moralidade, induvidoso que,
agindo contra os preceitos ticos que devem inspirar sua conduta, o
administrador pblico estar distanciado do interesse pblico, certo que a
ofensa quele princpio se reflete sempre na busca de objetivos
particulares e especficos e, por via de consequncia, dissonantes dos
interesses que realmente pertencem coletividade.
Em outras palavras, o princpio do interesse pblico ser observado no
processo administrativo a cada momento em que o administrador nele
envolvido vislumbrar efetivamente o objetivo a ser alcanado, sem
qualquer tipo de comportamento que, sem amparo em lei, proporcione
vantagens ou gravames aos interessados.47
Das lies acima transcritas, especialmente do ltimo pargrafo, vale destacar o princpio
do interesse pblico no admite que o administrador no prejudique nem conceda
vantagens ao administrado. Ou seja: o princpio do interesse pblico no processo
administrativo tambm pautado por valores que exigem o tratamento do administrado de
forma justa, imparcial e equnime.
2.1.5.Princpio da motivao
Motivao, na definio simples e completa de Carvalho Filho, a justificativa expressa
que o agente administrativo menciona no ato administrativo. () o motivo
expressamente formalizado.48
A lei em comento optou por conferir status de princpio ao ato de motivar inscrito no
processo administrativo, indicando que a motivao uma diretriz a ser seguida pelos
administradores e um direito do administrado. Como ensina Digenes Gasparini:
a motivao necessria para todo e qualquer ato administrativo, pois a
falta de motivao ou indicao de motivos falsos ou incoerentes torna o
ato nulo devido a Lei n. 9.784/99, em seu art. 50, prev a necessidade de
motivao dos atos administrativos sem fazer distino entre atos
vinculados e os discricionrios, embora mencione nos vrios incisos desse
dispositivo quando a motivao exigida. 49

A lei retomou a motivao no Captulo XII da lei, art. 50, para relacionar todas as
situaes nas quais os atos devem necessariamente ser motivados no processo
administrativo. Nas situaes enumeradas no art. 50, preciso que se indique os fatos e
fundamentos jurdicos que levaram o administrador a praticar o ato. Para Celso Antnio
Bandeira de Melo,
em algumas hipteses de atos vinculados, isto , naqueles que h
aplicao quase automtica da lei, por no existir campo para interferncia
de juzos subjetivos do administrador, a simples meno do fato e da regra

47 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p.61/62

48 ob. cit, p.49.
49 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo 10. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 23
 de Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implcita a motivao.
Todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a
prtica do ato vinculado depende de atirada apreciao e sopesamento
dos fatos e das regras jurdicas em causa, imprescindvel motivao
detalhada. 50
O princpio da motivao no processo administrativo j foi apreciado pelo Supremo
Tribunal Federal, no Recurso Extraordinrio 589998-PI, em ao que analisava a
demisso imotivada de empregados da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos -
ECT, que uma Empresa Pblica. No voto do Ministro Relator Ricardo Lewandowski
consta que:

A obrigao de motivar os atos decorre no s das razes acima

explicitadas como tambm, e especialmente, do fato de que os agentes
estatais lidam com a res publica, porquanto o capital das empresas
estatais integral, majoritria ou mesmo parcialmente - pertence ao
Estado, ou seja, a todos os cidados. Esse dever, ademais, est ligado
prpria ideia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade de
todas as decises administrativas tem como pressuposto a possibilidade
de que seus destinatrios as compreendam e o de que possam, caso
queiram, contest-las.
No regime poltico que essa forma de Estado consubstancia, preciso
demonstrar no apenas que a Administrao, ao agir, visou ao interesse
pblico, mas tambm que agiu legal e imparcialmente. A propsito, lembro
que a Lei 9.784/99, que rege o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal, agasalha esse ethos, em seu art. 50, o
qual, de resto permeia toda a Carta de 1988, ao dispor o referido
dispositivo o seguinte:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem,
limitem ou afetem direitos ou interesses; (...) 1 A motivao deve
ser explcita, clara e congruente , podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato (grifos meus).
importante frisar que, no caso da motivao dos atos demissrios das
estatais, no se est a falar de uma justificativa qualquer, simplesmente
pro forma. Ela precisa deixar clara no apenas a sua legalidade extrnseca
como a sua validade material intrnseca, sempre luz do ordenamento
legal em vigor. Nas palavras de um ilustre doutrinador, o dever formal tem
de ser compreendido no contexto jurdico-constitucional em que se
desenvolvem as funes da administrao. 51
2.1.6.Princpio da Eficincia

O princpio da eficincia passou a ser expresso a partir da Emenda Constitucional no 19 e

definido, por Hely Lopes Meirelles, como o mais moderno princpio da funo

50 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo 15. ed. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 102
51 RECURSO EXTRAORDINRIO 589.998- PIAU, RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI, 2013,
inteiro teor do acrdo disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?
numero=589998&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M)
administrativa:
Dever da eficincia o que impe a todo agente pblico de realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais
moderno princpio da funo administrativa, j que no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para
o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros52.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princpio da eficincia pode ser apreciado sob
dois enfoques principais:
Pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblicos,
do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies,
para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar,
estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo
objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio
pblico.53

Nesse esteio, o princpio em anlise tem dois aspectos: a) o primeiro em relao ao modo
de atuao do prprio agente pblico, que deve desempenhar suas atribuies com
dedicao e rendimento funcional, visando obteno dos melhores resultados; b) o
segundo diz respeito Administrao Pblica em si, que deve promover uma
organizao, estrutura e disciplina pautadas, necessariamente, no alcance dos melhores
resultados na prestao do servio pblico.
Com isso, o dever de eficincia funcional imposto por esse princpio possui o vis
quantitativo e o vis qualitativo, analisando-se a produtividade, a perfeio do trabalho e
sua adequao aos fins visados pelo interesse pblico. Em outras palavras, avaliam-se os
aspectos da efetividade desempenho enquanto fator da relao entre resultados e
objetivos e da eficcia como o gestor pblico busca responder ao que fazer para
alcanar um determinado objetivo.

2.1.7. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade so princpios do Estado

Democrtico de Direito, que so utilizados para a ponderao entre direitos equivalentes
ou de importncia semelhante no sistema de justia. Embora no estejam previstos
expressamente no texto constitucional, a doutrina e a jurisprudncia ptrias, inclusive do
STF, consideram que estes se constituem em princpios inarredveis para elaborao de
normas e para o desempenho de atividades administrativas (principalmente as atividades
discricionrias) pelos trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio.

52 MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro... Ob. cit, p.86

53 PIETRO, Op. Cit., p. 98
 A sua aplicao visa evitar ou diminuir a coliso de direitos e pode ser entendido
como diretriz que busca a conciliao entre posies ou direitos; ou que persegue a oferta
do mais justo na situao concreta, com menor gravame para o cidado. So princpios
que podem ser compreendidos sob a tica processual, ligada ao devido processo legal; e
sob o enfoque material, ligado a valores democrticos que buscam a garantir direitos ao
cidado e evitar eventual arbtrio do poder estatal.

No caso do processo administrativo, os princpios da razoabilidade e da

proporcionalidade visam limitar a atividade do administrador para que no se restrinjam,
mais do que o necessrio, os direitos dos cidados. So, portanto, diretrizes que, sob a
tica do administrador, pautam a atividade da administrao; e, sob a tica do
administrado, servem como parmetro para o controle dos atos administrativos, tanto dos
atos discricionrios como dos atos vinculados.

Apesar de doutrinadores abalizados como Maria Sylvia Zanella Di Pietro e outros

entenderem que o princpio da proporcioalidade constitui um dos aspectos contidos no
princpio da razoabilidade ou que ambos os princpios se confundem54, nesse curso no
vemos necessidade de apresentar essa distino aprofundada, j que quase sempre a
aluso aos ditos princpios feita conjuntamente. Mas, para melhor compreenso,
adotaremos a posio bem explicada de Helenilson da Cunha Pontes no sentido de que a
proporcionalidade vai alm da razoabilidade:

Todavia, a proporcionalidade no se esgota na razoabilidade. Em outras

palavras, a deciso jurdica que atende aos comandos do princpio da
proporcionalidade manifesta razoabilidade, mas no se esgota nela. Com
efeito, o ato estatal que atende s exigncias do princpio da
proporcionalidade apresenta-se razovel e racional, todavia nem sempre
um ato razovel (racionalmente aceitvel) atende aos deveres impostos
pelo princpio constitucional da proporcionalidade.
Portanto, enquanto a razoabilidade exige que as mediadas estatais sejam
racionalmente aceitveis e no arbitrrias, o princpio da proporcionalidade
determina que as mesmas, alm de preencherem tal requisito, constituam
instrumentos de maximizao dos comandos constitucionais, mediante a
menor limitao possvel aos bens juridicamente protegidos.55

Como leciona Jos Roberto Pimenta Oliveira:

A proporcionalidade implica, afirma a doutrina mais abalizada e atual, o

dever de adequao, necessidade e equilbrio da ao administrativa. Impe
que a limitao de bens ou interesses privados por ato do Poder Pblico

54 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Ob.cit. p. 81

55 PONTES, Helenilson Cunha. O princpio da proporcionalidade e o direito tributrio. So Paulo:
Dialtica, 2000, p. 89/90
 seja adequada e necessria aos fins concretos colimados, bem como seja
tolervel quando verificadas as implicaes jurdicas resultantes da medida.56
Acerca do desdobramento do princpio da proporcionalidade em trs sub-regras, Luis
Roberto Barroso esclarece:

(a) da adequao, que exige que as medidas adotadas se mostrem aptas

para atingir os objetivos pretendidos; (b) da necessidade ou exigibilidade,
que impem a verificao da inexistncia de meio menos gravoso para o
atingimento dos fins visados; e da (c) proporcioalidade em sentido estrito,
que a ponderao entre o nus imposto e o benefcio trazido, para
constatar se justificvel a interferncia na esfera dos direitos do cidado.57.
Carvalho Filho exemplifica, a partir da lei do processo administrativo, uma situao concreta
de aplicao do princpio da proporcionalidade: a dico do art. 29, 2 da lei em comento,
que reza que "os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem realizar-
se do modo menos oneroso para estes". O mencionado jurista afirma que "
desproporcional a exigncia de outras provas ou de provas mais onerosas se o fato pode
ser suficientemente provado pelos elementos apresentados."58 As lies de Jos Roberto
Pimenta Oliveira trilham o mesmo caminho:

Implicando a deciso administrativa uma escolha valorativa, pretende-se, na

anlise deste ltimo escalo normativo, saber se foi adotado o grau tolervel
em termos de realizao e restrio de interesses e bens jurdicos. Uma
operao de ponderao ocupa o aspecto central da proporcionalidade em
sentido estrito. O equilbrio ou tolerabilidade da medida resulta de uma
apreciao irremovivelmente concreta da situao em que incide o princpio.
A proporcionalidade em sentido estrito tambm est condicionada a uma
abordagem objetiva para se determinar o seu cumprimento pela
Administrao. Busca-se o tolervel dentro de determinadas circunstncias,
que o agente deve cuidadosamente avaliar e ponderar os interesses
envolvidos. dever do exercente da funo demonstrar, de forma cabal, o
porqu do contedo de sua deciso incorporar certo parmetro material,
sobretudo quando presentes elementos tcnico-cientficos.59

No mesmo sentido da doutrina supracitada, o critrio que pauta o processo

administrativo, inscrito no art. 2, pargrafo nico, inc VI: "adequao entre meios e fins,
vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico".

2.1.8. Princpios do contraditrio e da ampla defesa

Os princpios do contraditrio e ampla defesa esto estampados na Constituio, no
art. 5, LV, como direitos fundamentais. Pelo teor constitucional, esses princpios podem
ser entendidos como direito de defesa em sentido largo, pelo uso dos meios e dos
56 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Os princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores, 2006, p.190.
57BARROSO, Luiz Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. So Paulo: Saraiva, 1996, p.209.
58 CARVALHO FILHO. Ob. Cit, p. 53
59 OLIVEIRA, Jos Roberto P, ob. cit. p. 191.
recursos que ofeream, aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados, nos processos penais, a possibilidade concreta de exercer o contraditrio e a
ampla defesa.

Sob a perspectiva do direito administrativo, os princpios do contraditrio e da ampla

defesa decorrem da garantia do devido processo legal e podem ser compreendidos: a)
tanto sob a tica material, que indica a necessidade de garantir o equilbrio entre
administrados e Administrao; b) como sob a via procedimental, de ofertar os meios
adequados e menos onerosos para que os administrados consigam fazer a defesa de seu
direito.

Alm da previso do art. 5, LV, outros dispositivos constitucionais consagram

direitos destinados defesa da posio jurdica perante o Estado (rgos jurisdicionais e
administrao pblica): art.5, XXXIV, XXXV, XXXVII a LXXIV, LXVIII, LXXVI e LXXVIII.

Em precedentes que basearam a edio da Smula Vinculante n.5 do Supremo

Tribunal Federal, so estabelecidos trs critrios de verificao de observncia do
princpio da ampla defesa e do contraditrio no processo administrativo: a) a garantia do
direito informao; b) a garantia do direito manifestao e c) a considerao dos
argumentos manifestados. Como veremos ao longo do Curso, esses critrios de
observncia permeiam toda a lei do processo administrativo.

A Smula Vinculante n. 3 tambm versa sobre processo administrativos e princpios

do contraditrio e ampla defesa, vejamos seu teor:

Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o

contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao
ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada
a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria,
reforma e penso.
Os princpios do contraditrio e da ampla defesa esto inscritos como direitos do
administrado (art. 3) e tambm so detalhados em alguns incisos do pargrafo nico do
art. 2, como critrios que devem ser observados no processo administrativo. Veremos
nos Mdulos seguintes deste Curso, que toda a instruo do processo administrativo
tambm est pautada nos princpios da legalidade, do contraditrio e da ampla defesa.

Nesse esteio, vale lembrar a previso de possibilidade de a Administrao suprir de

ofcio a omisso do administrado que intimado a prestar informaes ou apresentar
documentos (art. 39, pargrafo nico), bem como o direito de o administrado manifestar-
se depois de encerrada a instruo (art. 44).
 Alm disso, bem interessante a previso da obrigatoriedade de considerao dos
elementos probatrios trazidos aos autos, quando da emisso do relatrio final pela
autoridade que preside o processo administrativo (art. 38 1); e a determinao de que
as provas propostas pelos interessados somente podero ser recusadas, mediante
deciso fundamentada, quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou
protelatrias ( 2 do art. 38).

Alm disso, a lei prev que as sanes sero aplicadas pela autoridade competente
e tero natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazer ou de no fazer,
assegurado sempre o direito de defesa (art. 68).

2.1.9. Princpio da Segurana Jurdica

Esse princpio decorre diretamente do princpio da legalidade, mas tem um teor ligado
contemporaneidade e necessidade de referncias que garantam segurana ao
administrado quando do exerccio do poder de autotutela pela Administrao. Nas
palavras de Maria Zanella di Pietro:

O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera

administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas
normas legais, com a consequente mudana de orientao, em
carter normativo, afetando situaes j reconhecidas e
consolidadas na vigncia de orientao anterior. Essa possibilidade
de mudana de orientao inevitvel, porm gera insegurana
jurdica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situao
ser passvel de contestao pela prpria Administrao Pblica. 60
Assim, o princpio da segurana jurdica tem forte ligao com o poder-dever de autotutela
da Administrao, que guarda consonncia com as Smulas 346 e 473 do Supremo
Tribunal Federal, que anunciam:

A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.

(Smula 346)
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-
los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
(Smula 473)
A doutrina entende que o princpio da segurana jurdica tem duas dimenses: uma
objetiva, que a segurana jurdica stricto sensu; e outra subjetiva, que a proteo
confiana legtima. Como ensina Almiro do Couto e Silva:

A segurana jurdica entendida como sendo um conceito ou um princpio

jurdico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra
de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que
envolve a questo dos limites retroatividade dos atos do Estado at

60 PIETRO, Ob. Cit, p. 85

 mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito,
portanto, proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa
julgada (...). A outra, de natureza subjetiva, concerne proteo das
pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos
mais diferentes aspectos de sua atuao 61
Como veremos no tpico a seguir, nesse mesmo mdulo, a dimenso objetiva, da
segurana jurdica stricto sensu est prevista no inc. XIII do pargrafo nico do art. 2,
que prev o critrio de interpretao da norma administrativa da forma que melhor
garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova
interpretao confere ao administrado a segurana na relao processual administrativa.
Na dimenso subjetiva, o princpio se revela no art. 54, caput, que prev que o direito da
Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para
os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f. Veremos no Mdulo V a convalidao dos atos administrativos e
abordaremos a questo dos limites da nulidade dos atos. Nesse momento, vale trazer
posio jurisprudencial do Superior Tribunal de Justia, que guia o tratamento da questo
e que repetida pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a segurana jurdica
deve ser compatibilizada com o poder de autotutela e, que, portanto, a Administrao
pode rever o passado de ilegalidade, desde que respeite o termo inicial de vigncia da Lei
9.784/99:

1. A lei 9.784/99, ao estabelecer no seu art. 54 o prazo decadencial de

cinco anos para que a Administrao pudesse revogar os seus prprios
atos, afastou a indefinio temporal de que falam as Smulas 346 e
473/STF. A vigncia do dispositivo mencionado, dentro da lgica
interpretativa, tem incio a partir da publicao da Lei 9.784/99, no sendo
possvel retroagir a norma para limitar a Administrao em relao ao
passado, computando-se o termo inicial a partir da vigncia do diploma
legal (1/02/99) (MS 8.843/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJ 09.4.07).
Por fim, vale lembrar tambm, no mbito da dimenso subjetiva, a exigncia do art. 50,
inciso VII, de motivao em posies de discrepncia. Embora, num primeiro momento,
esse tema parea estritamente vinculado ao princpio da motivao, essa indicao legal
de que a mudana de posio num entendimento consolidado no rgo pblico (ou na
jurisprudncia administrativa) pode ser focada sob o aspecto do princpio da segurana
jurdica do administrado.

2.2. Critrios a serem observados nos Processos Administrativos

61 COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico
Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular seus Prprios Atos Administrativos: o prazo
decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da Unio (Lei n 9784/99). Revista Eletrnica de
Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n2, abril/maio/junho, 2005, p. 3/4.
Disponvel em http://www.direitodoestado.com.br/artigo/almiro-do-couto-e-silva/o-principio-da-seguranca-
juridica-protecao-a-confianca-no-direito-publico-brasileiro-e-o-direito-da-administracao-publica-de-anular-
seus-proprios-at , acesso em 26.09.2016
Como j mencionado nesse Mdulo, os princpios no mencionados expressamente no
art. 2, caput, tm seu teor estampado como critrios do processo administrativo. So
tratados no pargrafo nico do art. 2, como desdobramentos dos princpios e
relacionados num rol de critrios que devem ser seguidos na tramitao dos processos
administrativos:

Art. 2. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados,

entre outros, os critrios de:
I - atuao conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial
de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo
pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de
sigilo previstas na Constituio;
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente
necessrias ao atendimento do interesse pblico;
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;
VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados;
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau
de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes
finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos
de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio;
XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as
previstas em lei;
XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da
atuao dos interessados;
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao.
Esses critrios so divididos por Carvalho Pinto, em grupos. Vamos adotar essa diviso,
por ser didtica:
1. Critrio relativo legalidade: Inciso I
2. Critrio relativo finalidade e segurana:
a) Inciso II, destacando que o termo interesse geral tem o mesmo sentido de interesse
pblico;
b) Inciso III, ressaltando que alm da finalidade, o princpio da impessoalidade guia o
critrio em comento;
c) Inciso XIII, destacando, no esteio de Carvalho Pinto, que essa vedao aplicao
retroativa s se aplica quando a interpretao prejudica o administrado.
3. Critrio relativo Moralidade:
a) Inciso IV
4. Critrio relativo Publicidade:
a) Inciso V, que deve ser lido sob a perspectiva da Lei de Acesso Informao, Lei
12.527/11. Os processos administrativos gravados com sigilo, em qualquer grau, no
podem fugir aos ditames dessa lei.
5. Critrio relativo proporcionalidade:
a) Inciso VI. A violao deste critrio, de proporcionalidade, acaba gerando uma conduta
do administrador viciada,ilegal.
6. Critrio relativo motivao:
a) Inciso VII. Esse critrio deve ser lido em conjunto com o art. 50 da lei. Assim, h
situaes em que a motivao obrigatria (as enumeradas no art. 50); e h outras em
que o administrador tem a faculdade de motivar, dentro dos limites da discricionariedade.
7. Critrios relativos formalizao
a) Inc. VIII, que indica que a Administrao deve adotar um formalismo que garanta, ao
administrado, o direito da ampla defesa e do contraditrio; e que se observe o princpio da
economia procedimental.
b) Inciso IX, que, nas palavras de Carvalho Filho, cuida-se, pois, de conciliar a segurana
dos indivduos com a simplicidade das formas.62
Esses dois incisos, VIII e IX, indicam a adoo do princpio do formalismo moderado.
Sobre esse princpio, vale trazer as lies de Romeu Bacellar:
O formalismo moderado, no processo administrativo disciplinar,
corresponde instrumentalidade das formas, em sede de processo
jurisdicional, frisando-se que a relao de correspondncia e no de
igualdade. a ideia de que a forma deve ser adequada ao fim colimado
pela lei: o exerccio da competncia disciplinar dentro dos quadrantes da
legalidade.63
c) Inciso XII traz o princpio da oficialidade, que pode ser entendido como a manifestao
pblica e oficial da administrao dentro do processo administrativo, com a finalidade de
atender um interesse pblico ou coletivo. Essa manifestao ou esse impulso de ofcio
deve acontecer nessas situaes de interesse da coletividade e no em processos que
atendam ao interesse de um particular, de uma situao especfica e individual.
8. Critrios relativos Defesa

62 CARVALHO PINTO, ob. Cit, p. 74.

63 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios Constitucionais do Processo Administrativo Disciplinar.
So Paulo: Max Limonad, 1998, p.173
a) Inciso X, que traz um critrio aplicvel aos processos de natureza conflituosa ou com
finalidade punitiva.
b) Inciso XI. Carvalho Filho destaca que no so consideradas despesas processuais, os
pagamentos de natureza tributria nem servios que acarretam despesas no
decorrentes da atividade processual, como cpias, percias particulares, vistorias etc.

MDULO III - Processo Administrativo: Incio e Instruo

Car@s alun@s, chegamos na parte do curso que contribui para nosso trabalho cotidiano,
para os casos prticos.

O que fazer diante de um processo administrativo? Ou de uma situao que enseje

abertura de processo administrativo? E se a provocao para instaurao desse processo
vier de um particular? Se for uma empresa, pode? Se for uma ONG? Se no houver litgio
a ser resolvido, cabe abrir o processo administrativo? E se o pedido de abertura do
processo pelo administrado no vier escrito, mas pela oralidade, feito no balco da
repartio? Como instruir esse processo? H prazos a serem cumpridos pela
Administrao? H prazos a serem concedidos para o administrado? E se o administrador
que preside o processo tiver alguma relao que justifique seu afastamento do processo,
deve faz-lo ou deve esperar essa arguio do administrado?

So muitas perguntas, no ? Temos de finalizar esse Mdulo com todas as respostas na

ponta da lngua!

Preparad@s? Vamos comear?

3.1. Direitos e Deveres do Administrado

Como j destacamos nos Mdulos anteriores, a Lei 9.784/99 confere uma dimenso ativa
para a participao do cidado na administrao, com oferta de mecanismos de controle
dos atos administrativos que integram o processo decisrio.

O administrado que tem legitimidade para realizar esse controle e participar do processo
administrativo no apenas o cidado-eleitor, mas sim o cidado-usurio dos servios
prestados pelo Estado. Portanto, todos os residentes no pas, brasileiros ou estrangeiros,
que se submetem administrao pblica ou que precisem se comunicar com os rgos
pblicos.
Os administrados, cidados-usurios, tm seus direitos e deveres indicados nos artigos
3 e 4 da Lei 9.784/99.
Como j dito no Mdulo I, os administrados, ou cidados-usurios, so todos os
residentes no pas, brasileiros ou estrangeiros, que precisam se comunicar com os rgos
pblicos.
Em relao legitimidade dos administrados como interessados para dar entrada ao
requerimento, para iniciar ou participar do processo administrativo, o artigo 9 da lei em
comento, indica tanto pessoas fsicas como jurdicas, alm de pessoas que tm direitos
ou interesses que possam ser afetados pela deciso a ser adotada e ainda as
organizaes e associaes representativas (quando o processo afetar direitos e
interesses coletivos).
A seguir trataremos da legitimidade no processo administrativo. Agora precisamos
destacar que so direitos do administrado, os seguintes:
Art. 3:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero
facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;
II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a
condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos
neles contidos e conhecer as decises proferidas;
III - formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os
quais sero objeto de considerao pelo rgo competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando
obrigatria a representao, por fora de lei.

No art. 4, so considerados deveres do administrado perante a Administrao, sem

prejuzo de outros previstos em ato normativo:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;
III - no agir de modo temerrio;
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o
esclarecimento dos fatos.
Do rol legal de direitos e deveres do administrado, podemos resumir como direitos: o de
ser respeitado; o direito informao; o direito ao devido processo legal (com alegaes
e comprovaes); e o direito representao. E como deveres: o da veracidade; de
lealdade (com conduta no temerria); e o dever de informao.

Aqui vale deixar algumas observaes:

1. O direito informao no processo administrativo segue os ditames da

Lei 12.527/11, que a lei brasileira de acesso informao.

Essa lei estabelece procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,

Distrito Federal e Municpios, de modo a garantir o acesso de qualquer cidado
ou entidade s informaes e documentos pblicos dos diversos rgos
integrantes da administrao direta e indireta. uma legislao moderna, que
 surgiu mais de dez anos depois da lei que regulamenta o processo
administrativo federal e que seguiu os parmetros presentes nas normas de
diversos pases, adotando como diretrizes: a publicidade como preceito geral; a
divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes; a utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia
da informao; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na
administrao pblica; e o desenvolvimento do controle social da administrao
pblica.
Essa lei de acesso informao tem aplicao nos processos administrativos e
as alteraes advindas de seu texto devem ser observadas pela Administrao.
Nesse sentido, a lei trouxe mudanas positivas no acesso aos documentos e
dados pblicos, com dispositivos que prestigiam a gesto transparente de
dados e documentos pelos rgos e entidades do poder pblico (art. 6) e o
amplo acesso informao necessria tutela judicial ou administrativa de
direitos fundamentais (art.21). A obrigao do Estado de garantir o direito de
acesso informao por meio de procedimentos objetivos e geis, de forma
transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso (art. 5). A orientao
legal que o Estado deve gerir e divulgar as informaes de interesse pblico
de modo proativo, independentemente de requerimentos, em local de fcil
acesso (art. 8). Para isso, a administrao deve criar o servio de informaes
ao cidado e tambm realizar audincias ou consultas pblicas, com o
incentivo participao popular (art. 9). Essa lei prestigia no somente a
transparncia, mas principalmente a facilidade e a rapidez no acesso aos
dados que se encontram nos rgos pblicos.
2. O direito de o administrado ser representado por advogado
facultativo. Nos primeiros anos da Lei houve julgados que consideravam
obrigatria a presena de advogado no processo administrativo, mas o
entendimento foi firmado pela jurisprudncia no sentido da no
obrigatoriedade/facultatividade, com a deciso do Superior Tribunal de Justia
em 2006.64 Posteriormente a Smula vinculante nmero 5 do STF, consolidou a
questo. Diz a Smula: A falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo no ofende a Constituio.
Os debates agora esto concentrados na obrigatoriedade de advogado no
Processo Administrativo Disciplinar, j que a Smula 343 do STJ ( obrigatria

64 STJ, MS 10.837, Relatora Min. Laurita Vaz.

 a presena de advogado em todas as fases do processo administrativo
disciplinar) perdeu a eficcia com a edio da Smula 5 do STF. Como nosso
curso trata do processo administrativo em geral, no aprofundaremos essa
questo. Mas importante que saibam que existe essa discusso.
Nesse assunto, tambm importante saber que, aps a edio da Smula 5 do
STF, a doutrina firmou entendimento no sentido de que fica obrigatrio o
assessoramento tcnico por advogado nos casos em que a legislao
expressamente assim estipular, visto que a Smula n5 no afastou a parte
final do art. 3, IV, da Lei n 9.784/99.65 O que a jurisprudncia do STF e
tambm a doutrina destacam que o princpio da ampla defesa e do
contraditrio devem ser atendidos. Vejam ementa do STF:
Recurso extraordinrio. 2. Processo Administrativo Disciplinar. 3.
Cerceamento de defesa. Princpios do contraditrio e da ampla defesa.
Ausncia de defesa tcnica por advogado. 4. A falta de defesa tcnica por
advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a Constituio.
5. Recursos extraordinrios conhecidos e providos.66
Voltaremos a esse assunto no Mdulo II, tanto na abordagem do princpio do
contraditrio e da ampla defesa, como na anlise dos critrios que precisam ser
atendidos no processo administrativo, especialmente os previstos no pargrafo
nico do art. 2, inc. VIII e X, cujo teor transcrevemos verbis:
VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes
finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos
de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio;
Nesse momento, vale lembrar, seguindo as lies de Las Maria Casagrande, que a
regra a assistncia facultativa por advogado. Nos procedimentos sancionatrios e nos
complexos, que exigem conhecimentos especficos, no s a assistncia do advogado,
como tambm a de peritos tcnicos que vo possibilitar o exerccio da ampla defesa.67
Nesse mesmo sentido, vale trazer trecho de voto do Ministro Gilmar Mendes:
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal aprovou o texto da Smula
Vinculante 5 (...). Todavia, esse Enunciado aplicvel apenas em
procedimentos de natureza cvel. Em procedimento administrativo
disciplinar, instaurado para apurar o cometimento de falta grave por ru
condenado, tendo em vista estar em jogo a liberdade de ir e vir, deve ser

65 MORAES FILHO, Marco Antnio Praxedes de. Smula Vinculante n5 do Supremo Tribunal Federal e o
sistema processual punitivo: um retrospecto na interpretao contempornea do princpio do devido
processo legal e na evoluo dos desdobramentos do princpio da ampla defesa. In Processo
Administrativo: temas polmicos da Lei n 9.784/99, ob. Cit. p. 166
66 STF - RE: 434059 DF, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 07/05/2008, Tribunal Pleno,
Data de Publicao: DJe-172 DIVULG 11-09-2008 PUBLIC 12-09-2008 EMENT VOL-02332-04<span
id="jusCitacao"> PP-00736</span>)
67 CASAGRANDE, Las Maria de Resende Ponchio. Dos Direitos e Deveres dos Administrados. In
Comentrios Lei Federal...Lucia Valle Figueiredo (Coord). Ob. Cit, p.70.
 observado amplamente o princpio do contraditrio, com presena de
advogado constitudo ou defensor pblico nomeado, devendo ser-lhe
apresentada defesa, em observncia s regras especficas contidas na
LEP/1984 (arts. 1, 2, 10, 44, III, 15, 16, 41, VII e IX, 59, 66, V, a, VII e VIII,
194), no CPP/1941 (arts. 3 e 261) e na prpria CF/1988 (art. 5, LIV e
LV).68
3. A lei previu que o administrado, no caso de violao de seus deveres,
pode sofrer sano, de acordo com o artigo 68 da lei em comento. Esse artigo
indica dois tipos de sano: a de natureza pecuniria (multa administrativa); ou
a de obrigao de fazer ou no fazer (a sano mandamental). Em todas as
situaes, o administrado tem direito de defesa. Vale destacar que s pode
haver sano quando a conduta do administrado for inequivocamente ilcita.
3.2. Incio do processo administrativo

O processo administrativo, conforme previsto no art. 5 da lei em comento, pode ser

iniciado por provocao do particular ou pela prpria Administrao, de ofcio. A doutrina
destaca que o dispositivo em comento trata dos casos de processos, litigiosos ou no,
instaurados para deciso de alguma situao que afete, de alguma maneira, a esfera
jurdica do administrado.

Assim, a instaurao ex officio (de ofcio pela Administrao) s precisa descrever os

fatos e fundamentos que respaldam o incio do processo administrativo quando este for
um processo litigioso, de carter acusatrio, ou quando a providncia decorrente deste
processo acarretar uma restrio ou excluso de direito do administrado. Nas palavras de
Marcelo Ferreira de Souza Neto:

os processos administrativos cujos interesses assumirem natureza pblica

devem ser instaurados ex officio, sem provocao, no se admitindo
inrcia do agente competente para a funo.
Ao contrrio, o agente pblico no deve instaurar procedimento destinado
a favorecer o interesse particular sem requerimento deste, devendo,
portanto, aguardar provocao.69
Quanto provocao do particular para instaurao de processo, vale destacar que essa
manifestao est dentro do direito de petio do administrado, o que tem por
consequncia a necessidade de apreciao pela Administrao. No caso de negativa de
instaurao do processo, a resposta da Administrao precisa ser motivada e dentro de
um prazo razovel. Nessa situao, aplicvel o art. 48 da lei, que dispe que a
Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos administrativos
e sobre solicitaes ou reclamaes.

68 RE 398.269, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgamento em 15-12-2009, DJE 35 de
26-2-2010
69 SOUZA NETO, Marcelo Ferreira. Do incio do Processo e dos Interessados. In Comentrios Lei
Federal...Lcia Valle Figueiredo (coord).ob. Cit, p.76
O art. 6 exige que o requerimento inicial deva ser realizado por escrito, salvo os casos
em que for admitida solicitao oral. O dispositivo legal indica os requisitos formais do
pedido:

Art. 6 [...]
I - rgo ou autoridade administrativa a que se dirige;
II - identificao do interessado ou de quem o represente;
III - domiclio do requerente ou local para recebimento de comunicaes;
IV - formulao do pedido, com exposio dos fatos e de seus
fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Esses requisitos podem se comparar aos previstos para a inaugurao e
desenvolvimento do processo judicial. No entanto, h diferenas que visam permitir a
participao do administrado. Por isso, na instaurao do processo pelo particular, a
indicao das provas no requerimento facultativa, por exemplo. Outra diferena, a
busca de equilbrio entre administrado e administrao, com a meno, no mesmo artigo,
de que no caso de eventuais falhas, ou seja, caso falte elementos para formulao do
requerimento, estes devem ser sanados. A administrao tem um papel ativo nessa fase,
devendo orientar o administrado sobre a melhor forma para suprir as informaes
essenciais para continuidade do processo.

Vale destacar que, nos termos do art. 7, quando as pretenses dos administrados forem
equivalentes, os rgos e entidades administrativas devem elaborar modelos ou
formulrios padronizados. E ainda, quando os pedidos de uma pluralidade de
interessados tiverem contedo e fundamentos idnticos, podero ser formulados em um
nico requerimento, salvo preceito legal em contrrio (art. 8). Sobre os pedidos plrimos
em um nico requerimento, explica Carvalho Filho: A Administrao que, luz do
requerimento, decidir se a soluo pode ser dada no nico requerimento, constitutivo de
processo coletivo, ou se, para melhor apreciao dos pedidos, devero ser
desmembrados em vrios processos singulares.70
Em relao legitimidade como interessados para dar entrada ao requerimento, tem-se:
Art. 9 [...]
I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exerccio do direito de representao;
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses
que possam ser afetados pela deciso a ser adotada;
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a
direitos ou interesses difusos.

70 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p. 102

 importante destacar que, ao tratar da legitimidade, a lei fixou trs tipos de interesses
que podem ser veiculados nos processos administrativos: o interesse individual; o
interesse coletivo; e o interesse difuso. Assim,

tm legitimidade para participar do processo administrativo as pessoas que

demonstrarem, ao menos, interesse individual, coletivo ou difuso
obteno de certa deciso administrativa relacionada matria delimitada
no processo.
Igualmente, tero legitimidade no processo administrativo os terceiros, no
participantes da relao processual, que puderem ser afetados pela
deciso a ser adotada, tratando-se de autntica forma de assistncia
processual.71
Nesse esteio, novamente importante lembrar da Lei de Acesso Informao - LAI (Lei
12.527/2011), que garante a todos os cidados o direito de obter informao disponvel no
rgo pblico. A legitimidade para atuar num processo que discuta a sigilao de
documentos ou mesmo que trate de tema afeto disponibilizao de dados e
informaes de interesse difuso ampliada pelo teor da Lei 12.527/2011.

E caso o administrador entenda pela ausncia de legitimidade, em casos em que se

discute o direito informao em rgos pblicos, so aplicveis tambm os dispositivos
da LAI (Lei 12.527/2011), que preveem: a obrigatoriedade de indicar as razes de fato ou
de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido (art. 11, 1, inciso II); o
direito do requerente obter o inteiro teor de deciso de negativa de acesso, por certido
ou cpia (art. 14) e a possibilidade de interposio de recurso administrativo (art. 15 e
seguintes).

Por fim, vale mencionar, que legitimidade no se confunde com capacidade processual
administrativa. E o art. 10 da lei indica que so capazes, para fins de processo
administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada previso especial em ato
normativo prprio.
3.3. Competncia
A competncia est disciplinada nos artigos 11 a 17. Essas regras de competncia
prevista na legislao em comento so consideradas pela doutrina como inarredveis, de
observncia obrigatria.
As regras de competncia, assim como os dispositivos seguintes que versam sobre a
possibilidade de arguio de suspeio e impedimento, decorrem dos princpios da
impessoalidade e da legalidade, que exige que os servidores e autoridades
administrativas que integram a relao processual atuem com imparcialidade e dentro dos
estritos limites legais.

71 SOUZA NETO, Ob. Cit, p.87

No mais, essas regras de competncia podem ser consideradas desdobramentos
pormenorizados dos critrios que pautam o processo administrativos (art. 2, pargrafo
nico), especialmente os previstos nos incisos I a III: atuao conforme a lei e o Direito;
atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou
competncias, salvo autorizao em lei; objetividade no atendimento do interesse pblico,
vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades.
Um dos principais pontos destes artigos que tratam da competncia, diz respeito
possibilidade de renncia: o art. 11 diz expressamente que a competncia irrenuncivel.
Desse modo, o texto do dispositivo informa que a competncia exercida pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao
legalmente admitidos. Esse tipo de competncia chamada pela doutrina de competncia
especfica, isto , quando a norma j estabelece e define o elenco de atribuies do
rgo ou do agente e, desse modo, no h alternativa outra seno a de ser iniciado o
processo perante o rgo ou agente dotados dessa competncia.72
Por outro lado, h tambm a competncia genrica, que se d nos caso em que a lei ou
ato normativo no indicam de quem a competncia ou perante que autoridade deve ser
iniciado o processo administrativo. Nessas situaes, o art. 17 determina que, inexistindo
competncia legal especfica, o processo administrativo dever ser iniciado perante a
autoridade de menor grau hierrquico para decidir.
O teor desses dispositivos reflete a doutrina mais abalizada73, que enumera trs traos
principais que caracterizam a competncia administrativa, como: a) decorrente da lei; b)
inderrogvel; e c) passvel de delegao ou de avocao, desde que no se trate de
competncia legal conferida a um rgo ou agente com exclusividade.
Assim, o art. 12 esclarece que, caso no haja nenhum empecilho, um rgo
administrativo e seu titular podero delegar sua competncia em parte a outros rgos ou
seus respectivos titulares, em funo de situaes de ndole tcnica, social, econmica,
jurdica ou territorial.
O art. 13, porm, ressalva que no podem ser objeto de delegao: a edio de atos de
carter normativo; a deciso de recursos administrativos; e as matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Embora haja certa margem de liberdade/discricionariedade na delegao, como esta
significa transferncia de funes, preciso que sejam cumpridos requisitos indicados na
lei.

72 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p.122

73 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Ob. Cit. P. 170
Os atos de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial (art. 14).
Alm disso, o ato de delegao:
a) especificar as matrias e poderes transferidos, os limites da atuao do
delegado, a durao e os objetivos da delegao e o recurso cabvel, podendo
conter ressalva de exerccio da atribuio delegada (1, art. 14).
b) revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante ( 2, art. 14)
Carvalho Filho argumenta, com razo, que a despeito da omisso da lei, deve o ato
conter o motivo da delegao, com explicao concreta e transparente dos fundamentos
e justificativas que mobilizam o delegante a proceder delegao.74
As decises adotadas por delegao devem mencionar explicitamente esta qualidade e
considerar-se-o editadas pelo delegado ( 3, art. 14). Essa previso tem consequncia
direta na responsabilizao, que recair, a princpio, sobre o administrador delegado.
A lei tambm permite a avocao temporria de competncia atribuda a rgo
hierarquicamente inferior, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados (art. 15). De acordo com esse dispositivo, para a avocao, preciso que se
atendam os seguintes requisitos:
a) a excepcionalidade;
b) a relevncia do motivo;
c) a motivao;
d) a transitoriedade.

H hipteses em que o agente pblico poder ser considerado impedido ou suspeito para
decidir, instruir e impulsionar um processo administrativo. isso que veremos no prximo
item.
3.4. Do Impedimento e da Suspeio do agente pblico
A garantia da imparcialidade do julgador, que direito do administrado, revela-se nas
figuras do Impedimento e da Suspeio, tpicas do Direito Processual, que tambm esto
expressas nos artigos 18 e 20 da Lei 9.784/99, como garantias do processo
administrativo. Vale trazer as palavras de Iuri Mattos de Carvalho, que situam bem o
tema:
Os impedimentos e suspeies so presunes de parcialidade do agente.
Diante disso, possvel que o servidor, mesmo perante a existncia de
uma causa de impedimento ou suspeio, atue de modo impessoal,
atendendo aos interesses gerais e finalidade legal. Logo, o regime de
impedimento e suspeio denota uma exigncia normativa mais extensa
que a impessoalidade. Este maior rigor se justifica por somar-se com
exigncia de impessoalidade, caracterstica do exerccio de toda funo
administrativa, a incidncia dos princpios do contraditrio e da ampla

74 Ob. cit, p. 127

 defesa. Desse modo, exige-se que alm de agir de modo impessoal, no
pairem dvidas quanto sua atuao (imparcialidade).75
Dispem os artigos 18 e 19:
Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge,
companheiro ou parente e afins at o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cnjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve
comunicar o fato autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui
falta grave, para efeitos disciplinares.
A doutrina entende que essa relao do artigo 18 taxativa, ou seja, no cabe ao
administrado levantar o incidente de impedimento se no puder enquadrar o servidor nas
situaes indicadas nos trs incisos. O mesmo se d com o elenco de causas para
arguio de suspeio, que tambm taxativo.
A justificativa para impossibilidade de ampliao dos casos de impedimento ou suspeio
que essa enumerao legal exclui o exerccio normal da competncia. E como j vimos
no item anterior, de acordo com o art. 11, a competncia obrigatria e irrenuncivel. Seu
afastamento, portanto, s possvel se previsto em lei.
Vale destacar que h impedimento ou suspeio tambm de outros atores do processo
administrativo, como o perito, a testemunha ou o representante do administrado. Por sua
vez, o artigo 20 diz que pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que
tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
A legitimidade ativa para propositura da exceo de impedimento no est mencionada
expressamente na lei, mas a doutrina entende que aplicvel o art. 58, que versa sobre a
legitimidade para propor recurso.
Na mesma linha, aplicvel o art. 56, e assim, essa exceo deve ser em autos
separados e dirigida autoridade que proferiu a deciso, para que a reconsidere no prazo
de cinco dias. No havendo reconsiderao, os autos do incidente (de arguio de
impedimento, deve ser encaminhado para autoridade superior. Esse recurso, como regra,
no tem efeito suspensivo, mas a lei admite que a autoridade recorrida ou a superior
atribua tal efeito (art. 61, pargrafo nico).
importante lembrar que o erro no endereamento da petio de arguio de exceo
pelo administrado ou a ausncia de instruo suficiente no so causas para

75 CARVALHO, Iuri Mattos de. Do Impedimento e Suspeio no Processo Administrativo. In Comentrios

Lei Federal de Processo Administrativo.... Lucia Valle Figueiredo (coord), Ob Cit., p.135/136
indeferimento. A Administrao deve colaborar para correo desses equvocos, j que o
art. 6, pargrafo nico, da lei do processo administrativo dispe que vedada
Administrao a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor
orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
No caso da suspeio, a deciso que rejeita a alegao de suspeio recorrvel, nos
termos do art. 21. O recurso do indeferimento da alegao de suspeio no ter efeito
suspensivo.
3.5. Da Forma, Tempo, Lugar e Comunicao dos Atos Processuais
Os atos do processo administrativo no precisam obedecer padro especfico e no
dependem de forma determinada, seno quando a lei expressamente a exigir (art. 22,
caput). Contudo, os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo,
com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel (1 do
mesmo artigo).
O normal que no haja necessidade de reconhecimento de firma em todo e qualquer
documento juntado pelo particular ao processo. Esse reconhecimento de firma somente
ser exigido quando houver dvida de autenticidade ( 2 do art. 22) e nas hipteses
legais. E o prprio rgo administrativo pode autenticar cpias de documentos exigidos,
conforme o disposto no 3 do art. 22.
O 4 do art. 22 prev que as pginas do processo devem ser numeradas em sequncia
e rubricadas. Esse aspecto no menor, pois garante ao administrado (e tambm
Administrao) o controle dos atos a partir do acompanhamento da cronologia dos
documentos que instruem o processo.
Nos termos do artigo 23, os atos do processo devero acontecer, em regra, nos dias
teis. Por dias teis, deve-se entender aqueles que no so feriados. Contudo, frisa-se
que sero concludos depois do horrio normal os atos j iniciados, cujo adiamento
prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou
Administrao, de acordo com o pargrafo nico do mesmo dispositivo. Note-se que essa
continuidade somente exigida em situaes especiais.
Na inexistncia de prazo especfico para se praticar atos nos processos administrativos,
os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e dos administrados que dele
participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior (art.
24). Este prazo pode ser dilatado at o dobro, mediante comprovada justificao
(pargrafo nico).
Ateno! Fique de olho nesse prazo e na necessidade de justificao, no caso de uso de
prazo maior, pois o silncio e a no observncia de prazo pode configurar inrcia do
administrador!
Alm disso, importante conhecer o teor dos artigos 66 (caput e pargrafos) e 67 desta
lei, que tratam dos prazos processuais administrativos.
Esses prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se da
contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento (art. 66, caput). Considera-se
prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o vencimento cair em dia em que
no houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal ( 1). Os prazos
expressos em dias contam-se de modo contnuo ( 2). Os prazos fixados em meses ou
anos contam-se de data a data. Se no ms do vencimento no houver o dia equivalente
quele do incio do prazo, tem-se como termo o ltimo dia do ms ( 3) . ainda
importante ressaltar que, salvo motivo de fora maior devidamente comprovado, os
prazos processuais no se suspendem (art. 67).
Por fim, vale mencionar o art. 25, que dispe que os atos devero ser realizados
preferencialmente na sede do rgo competente, devendo o interessado ser informado se
for outro o local de realizao. Logicamente, se o ato for realizado em outro local diverso
da sede do rgo, o administrado deve ser cientificado, e a ausncia de cincia prvia
pode ocasionar a repetio do ato, desde que o administrado questione essa falha no
tempo correto (sob pena de precluso) e desde que o ato praticado lhe tenha sido
prejudicial.

Os art. 26 a 28 versam sobre a comunicao dos atos do processo administrativo. O

principal aqui saber o que diz a lei sobre a Intimao do Administrado.

Essa intimao direito do administrado previsto logo no incio da lei, no inc. II, do art. 3,
que dispe, verbis: II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que
tenha a condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles
contidos e conhecer as decises proferidas.

No art. 26, dito que rgo competente perante o qual tramita o processo administrativo
determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou a efetivao de
diligncias (art. 26, caput). Essa intimao, nos termos do 1 do art. 26, dever conter:

I - identificao do intimado e nome do rgo ou entidade administrativa;

II - finalidade da intimao;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se
representar;
V - informao da continuidade do processo independentemente do seu
 comparecimento;
VI - indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
A intimao observar a antecedncia mnima de trs dias teis quanto data de
comparecimento (2 do art. 26) e se efetua por cincia no processo, por via postal com
aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da cincia do
interessado (3 do art. 26). No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou
com domiclio indefinido, a intimao deve ser efetuada por meio de publicao oficial (
4 do art. 26).
As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries legais, mas o
comparecimento (espontneo) do administrado supre sua falta ou irregularidade ( 5 do
art. 26).
A lei, no art. 27, ressalta que o desatendimento da intimao no importar no
reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renncia a direito pelo administrado (art. 27,
caput). Assim, no prosseguimento do processo, ser garantido direito de ampla defesa ao
interessado (pargrafo nico do art. 27).
Carvalho Filho menciona que os atos que so objeto das intimaes se dividem em dois
conjuntos76: as intimaes que tm objeto genrico; e as que tm objeto especfico. Nesse
conjunto, h dois grupos de atos:os restritivos (que impem deveres, nus, sanes e
restries ao administrado) e os benficos.
Ambos os objetos esto previstos no art. 28 da lei ora analisada. Assim, devem ser objeto
de intimao os atos do processo que resultem para o interessado em imposio de
deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e os atos de
outra natureza, de seu interesse (art. 28).
3.6. Aspectos gerais e participao da sociedade no processo administrativo
A instruo do processo administrativo prevista na lei dos artigos 29 a 47.
O texto da lei claro ao dizer que as atividades de instruo destinadas a averiguar e
comprovar os dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante
impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados
de propor atuaes probatrias (art. 29, caput).
O rgo competente para a instruo far constar dos autos os dados necessrios
deciso do processo ( 1). Os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados
devem realizar-se do modo menos oneroso para estes ( 2).
Nesse artigo, vale lembrar o princpio da oficialidade, pelo qual os rgos da
Administrao devem atuar de ofcio, com finalidade de impulsionar a fase instrutria e
atender ao interesse pblico que justifica o processo em curso.

76 CARVALHO FILHO. Ob. Cit. p.166 e seguintes

A previso legal desse papel ativo do administrador no diminui a importncia da
participao do administrado, que deve atuar no processo e realizar os atos sempre da
forma que lhe parecer menos onerosa (princpio da proporcionalidade). Alis, a
participao do administrado no processo, especialmente na fase instrutria, tanto um
direito seu, assegurado no art. 3, inc. III (III - formular alegaes e apresentar
documentos antes da deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo
competente), como tambm um dever, previsto nos art. 4, incisos I a IV, j mencionados
no Mdulo I desse curso.
Na instruo, no que diz respeito s provas, no so admissveis no processo
administrativo as provas obtidas por meios ilcitos (art. 30). A consequncia da existncia
de provas ilcitas no a nulidade do processo mas, sim, o desentranhamento destas
provas e sua desconsiderao para a deciso.
Quando a matria do processo administrativo tratar de assunto de interesse geral, o
rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica
para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para
a parte interessada (art. 31, caput). A abertura da consulta pblica ser objeto de
divulgao pelos meios oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam
examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegaes escritas ( 1 do art.
31).
O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de interessado do
processo, mas d o direito de obter da Administrao resposta fundamentada, que poder
ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais ( 2 do mesmo dispositivo).
Sobre a obrigatoriedade de abertura de perodo de consulta pblica, vlido lembrar a
previso do 1, art. 29, da lei em comento, que prev que o rgo competente para a
instruo far constar dos autos dos dados necessrios deciso do processo. Desse
modo, h discricionariedade do administrador em abrir consulta pblica ou no, j que os
elementos colhidos nesta consulta serviro para instruir a administrao em sua deciso.
Uma vez decidida a abertura de consulta pblica, esta tem de ser adequada, tanto no
tempo (anterior deciso) como na forma (mediante ato de despacho motivado e
amplamente publicado, que permita a participao efetiva dos administrados e de
terceiros). O descumprimento desses requisitos, pode prejudicar a validade do processo
administrativo.
Em suma: o administrador no obrigado a abrir consulta pblica, mas se o fizer, deve
garantir a todos a oportunidade de acesso aos autos e de manifestao no processo, sob
pena de eivar o processo de nulidade.
Alm da consulta pblica, possvel que, antes da tomada de deciso, tendo em vista a
importncia da questo, a administrao determine a realizao de audincia pblica para
debates sobre a matria do processo (art. 32).
A audincia pblica um instrumento utilizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, que cada vez tem tido maior repercusso no sistema de justia brasileiro. um
instrumento preventivo e educativo, centrado na participao da sociedade na gesto dos
interesses democrticos, e com as funes de promoo de debates para a informao e
a participao da sociedade nos seus processos decisrios e de acolhimento de
contribuies dos especialistas para enriquecimento na tomada de deciso.
Embora a referncia ao termo audincia pblica remeta a um procedimento caracterizado
por traos de oficialidade, publicidade e compartilhamento de expertise (participao de
especialistas no debate e na busca de solues), no h uma uniformidade ou mesmo um
padro para conduo desse procedimento. Assim, mesmo quando h meno legal
necessidade ou possibilidade de convocao de audincias pblicas, geralmente
conferida uma grande margem de liberdade ao rgo que a convoca e a conduz. No
entanto, essa margem de discricionariedade no impede que sejam identificadas certas
semelhanas entre as audincias pblicas promovidas nos mbitos do legislativo, do
executivo e do Supremo Tribunal Federal, especialmente entre os dois ltimos.
Em ambas as esferas, executiva e judiciria, embora no se possa ultrapassar o tema ou
a questo que objeto do processo (administrativo ou judicial), a audincia pblica uma
oportunidade de aprofundar o debate em relao a um assunto complexo, ampliando,
enriquecendo e qualificando a discusso, com a oitiva de experts.
Como sintetizou Gilmar Mendes, ministro do Supremo Tribunal Federal, a audincia
pblica um evento excepcional, que se justifica em face dos temas a serem debatidos,
os quais despertam grande interesse na sociedade e so de elevada complexidade, que
demanda a viso dos interessados e tambm dos experts. O citado ministro ressalta,
ainda que, a audincia pblica (talvez) a oportunidade mais expressiva da participao
plural destes vrios setores, nesse complexo processo. 77
No mbito do executivo, algumas legislaes estabelecem a audincia pblica como fase
integrante de procedimentos administrativos. Nota-se que esta previso legal est
vinculada complexidade do tema e sua repercusso no mbito coletivo, j que a
audincia pblica confere legitimidade (tcnica e social) ao procedimento, alm de se
caracterizar como um espao participativo para debates multidisciplinares. No
77 STF, Notas Taquigrficas da Audincia Pblica sobre Aes Afirmativas, Fala de Abertura da Audincia
proferida pelo Presidente (da audincia) e Relator. Em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/processoAudienciaPublicaAcaoAfirmativa/anexo/Notas_Taquigraficas_A
udiencia_Publica.pdf, acesso em 07.06.2010
ordenamento jurdico brasileiro, o exemplo mais latente o do procedimento
administrativo de licenciamento ambiental. A indicao legal de que a audincia pblica
fase integrante (obrigatria) do licenciamento ambiental (para grandes
empreendimentos), devendo ocorrer aps a apresentao dos Estudos de Impacto
Ambiental e antes da concesso da primeira licena ambiental (Licena Prvia).
Sem um enfoque temtico especfico, como decorrncia da concepo constitucional de
cidadania, as audincias pblicas so previstas em diversas legislaes e possibilitam a
fiscalizao e o controle dos atos da Administrao, em um exerccio de cidadania que
guarda pertinncia com a informao e a participao social nos processos decisrios da
Administrao. Nessa tica, merece destaque o art. 32 da Lei 9.784/99, que confere uma
nova dimenso para a participao do cidado na administrao e no consequente
controle dos atos administrativos.
Alm da Consulta e Audincia Pblica, em matria relevante, a administrao pode criar
outros mecanismos de participao dos administrados. Esses meios de participao de
administrados podem se dar diretamente ou por meio de organizaes e associaes
legalmente reconhecidas (art. 33).
A concluso da Audincia Pblica e da Consulta Pblica, bem como das outras formas de
participao, integrar o processo e deve ser apresentada com a indicao do
procedimento adotado (art.34). Ou seja, o administrador fica com o compromisso de dar
encaminhar ao resultado da participao da sociedade no processo administrativo que
veicule matria relevante. No mais, quando necessria a instruo do processo, a
audincia de outros rgos ou entidades administrativas poder ser realizada em reunio
conjunta, com a participao de titulares ou representantes dos rgos competentes,
lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos (art. 35).
Alm da Consulta Pblica, da Audincia Pblica e de outros mecanismos para a
participao popular no processo administrativo, a lei em comento, em seu artigo 46, traz
a previso de que os interessados podem obter certides ou cpias reprogrficas dos
dados e documentos que integram o processo, guarda pertinncia com o esprito da lei e
com os princpios que pautam a atividade administrativa no processo administrativo,
especialmente o princpio da publicidade.
Ateno, alunos! Esse acesso a dados e documentos precisa ser compreendido a partir
da Lei de Acesso Informao LAI ! Muitas vezes esquecemos disso, no nosso dia a
dia, no Ministrio Pblico Federal!
No acesso s cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram so
ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito
privacidade, honra e imagem (art. 46). Sobre essa excepcionalidade, aplicam-se os
ditames da Lei de Acesso Informao LAI, Lei 12.527, que mais recente (de 2011) e
especializada no tema do acesso a dados e informaes em poder de rgos pblicos.
O art. 7 da LAI dispe que:
O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre outros, os
direitos de obter:
I - orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem
como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao
almejada;
II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou
acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos
pblicos;
III - informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade
privada decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades,
mesmo que esse vnculo j tenha cessado;
IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
V - informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades,
inclusive as relativas sua poltica, organizao e servios;
VI - informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao
de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos; e
VII - informao relativa: a) implementao, acompanhamento e
resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades
pblicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de
inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos
rgos de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas
relativas a exerccios anteriores.
Mas h excees no citado dispositivo legal que concernem atividade do Ministrio Pblico
Federal. So as previstas nos pargrafos 2 e 3, cujo teor transcrevemos, verbis:
2 Quando no for autorizado acesso integral informao por ser ela
parcialmente sigilosa, assegurado o acesso parte no sigilosa por meio
de certido, extrato ou cpia com ocultao da parte sob sigilo.
3 O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas
utilizados como fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo
ser assegurado com a edio do ato decisrio respectivo.
Assim, a lei no obriga a Administrao a autorizar o acesso a documentos e informaes
de procedimentos administrativos em andamento. o caso dos Inquritos Civis abertos e
em regular tramitao no mbito do Ministrio Pblico.
Noutra perspectiva, a LAI (Lei 11.527/11) garante o amplo acesso informao
necessria tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais (art.21) e h
previso expressa no sentido de que no pode haver qualquer impedimento ou restrio
no acesso a informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem
violao dos direitos humanos praticadas por agentes pblicos ou a mando de
autoridades pblicas (art. 21, pargrafo nico). Este dispositivo reproduz artigo 14 da Lei
Mexicana, Lei Federal de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas, de junho de
200278, que considerada uma das mais avanadas do mundo79.
A LAI (Lei 11.527/11) tambm dispe que a restrio de acesso informao relativa
vida privada, honra e imagem de pessoa no poder ser invocada com o intuito de
prejudicar processo de apurao de irregularidades em que o titular das informaes
estiver envolvido, bem como em aes voltadas para a recuperao de fatos histricos de
maior relevncia (art. 31 4).
Ainda de acordo com a LAI, h casos de situaes em que no possvel o acesso a
documentos, como, por exemplo, a previso do prazo mximo de 25 anos para restrio
ao acesso a documentos pblicos (art. 24 1), podendo se estender at 50 anos, no
caso das informaes classificadas como ultrassecretas (art. 35 1 III).

MDULO IV Da Prova, da Deciso, da Extino do Processo e da Convalidao

dos Atos Administrativos
4.1. A fase instrutria do processo: as provas, sua produo e apreciao
A primeira questo que temos de definir ao tratar da instruo propriamente dita a de
responder a quem cabe o nus da prova no processo administrativo. A resposta vem da
leitura dos artigos 36 e 37 da lei.
Nos termos do art. 36, cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem
prejuzo do dever atribudo ao rgo competente para a instruo e do disposto no art. 37
desta Lei. J o art. 37, com base no princpio da impulso de ofcio, diz que, quando o
interessado declarar que fatos e dados esto registrados em documentos existentes na
prpria Administrao responsvel pelo processo ou em outro rgo administrativo, o
rgo competente para a instruo prover, de ofcio, obteno dos documentos ou das
respectivas cpias.
O artigo 38, caput, remete-nos ao princpio do contraditrio e ampla defesa, fazendo
aluso expressa ao direito do interessado em juntar, antes da fase decisria, documentos,
pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes. Esse dispositivo,
deve ser lido em conjunto com o artigos 39 e 44, cujos textos transcrevemos verbis:
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a
apresentao de provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas
intimaes para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condies
de atendimento.
Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo
competente, se entender relevante a matria, suprir de ofcio a omisso,
no se eximindo de proferir a deciso.

78 O artigo 14 da Lei Mexicana probe que as informaes sejam confidenciais quando est em jogo a
investigao de graves violaes de direitos humanos.
79 MENDEL, Toby. Liberdade de Informao: um estudo de direito comparado. 2.ed. Braslia: UNESCO, 2009.
 Art. 44. Encerrada a instruo, o interessado ter o direito de manifestar-se
no prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
Esse conjunto de dispositivos ajudam a compreender o alcance legal do direito do
contraditrio e ampla defesa na fase instrutria do processo administrativo. Somam-se a
estes, a previso da obrigatoriedade de considerao dos elementos probatrios trazidos
aos autos, quando da emisso do relatrio final (art. 38 1); e a determinao de que
somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas propostas
pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias
( 2 do art. 38).

Outras disposies para a instruo, esto previstas entre os artigos 40 a 43, cujo teor
transcrevemos verbis:

Art. 40. Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao

interessado forem necessrios apreciao de pedido formulado, o no
atendimento no prazo fixado pela Administrao para a respectiva
apresentao implicar arquivamento do processo.
Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada,
com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e
local de realizao.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um rgo consultivo, o
parecer dever ser emitido no prazo mximo de quinze dias, salvo norma
especial ou comprovada necessidade de maior prazo.

1o Se um parecer obrigatrio e vinculante deixar de ser emitido no prazo

fixado, o processo no ter seguimento at a respectiva apresentao,
responsabilizando-se quem der causa ao atraso.

2o Se um parecer obrigatrio e no vinculante deixar de ser emitido no

prazo fixado, o processo poder ter prosseguimento e ser decidido com
sua dispensa, sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu no
atendimento.
Art. 43. Quando por disposio de ato normativo devam ser previamente
obtidos laudos tcnicos de rgos administrativos e estes no cumprirem o
encargo no prazo assinalado, o rgo responsvel pela instruo dever
solicitar laudo tcnico de outro rgo dotado de qualificao e capacidade
tcnica equivalentes.
Desses dispositivos, vale destacar que:
a) a previso do art. 41 repete a do art. 26, 2, tambm da Lei 9.784/99, sendo uma
importante face do princpio da ampla defesa;
b) para os laudos previstos no art. 43, aplica-se o mesmo prazo de 15 dias fixados para
emisso de parecer; e finalmente
c) o parecer previsto no art. 42 tem carter vinculante, e o parecerista autoridade
julgadora, para efeitos de controle judicial ou administrativo. Por isso, esse tipo de parecer
do art. 42, o parecer vinculado, distingue-se dos pareceres emitidos para responder
consulta no vinculada (no obrigatria por norma), ou seja, consulta que a Administrao
faz ao rgo consultivo. Nessas situaes, de parecer vinculado (art. 42), o Supremo
Tribunal Federal j decidiu no sentido de possibilidade da responsabilizao do
parecerista (MS 24.631, Relator Min. Joaquim Barbosa, 02.08.2007). Como consta do
Informativo do STF que noticia essa deciso:
Salientando, inicialmente, que a obrigatoriedade ou no da consulta tem
influncia decisiva na fixao da natureza do parecer, fez-se a distino
entre trs hipteses de consulta: 1) a facultativa, na qual a autoridade
administrativa no se vincularia consulta emitida; 2) a obrigatria, na qual
a autoridade administrativa ficaria obrigada a realizar o ato tal como
submetido consultoria, com parecer favorvel ou no, podendo agir de
forma diversa aps emisso de novo parecer; e 3) a vinculante, na qual a
lei estabeleceria a obrigao de "decidir luz de parecer vinculante", no
podendo o administrador decidir seno nos termos da concluso do
parecer ou, ento, no decidir. Ressaltou-se que, nesta ltima hiptese,
haveria efetivo compartilhamento do poder administrativo de deciso,
razo pela qual, em princpio, o parecerista poderia vir a ter que responder
conjuntamente com o administrador, pois seria tambm administrador
nesse caso. Entendeu-se, entretanto, que, na espcie, a fiscalizao do
TCU estaria apontando irregularidades na celebrao de acordo
extrajudicial, questo que no fora submetida apreciao do impetrante,
no tendo havido, na deciso proferida pela Corte de Contas, nenhuma
demonstrao de culpa ou de seus indcios, e sim uma presuno de
responsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Marco Aurlio fizeram
ressalva quanto ao fundamento de que o parecerista, na hiptese da
consulta vinculante, pode vir a ser considerado administrador. 80
No mbito do controle administrativo, o parecer dado em consulta vinculante est sujeito
a controle administrativo, tanto pela autoridade que o acolhe ou no quando pratica o ato
decisrio, como pelo administrado, que pode pedir a sua reviso e reconsiderao,
devendo o parecerista respond-lo. Esse pedido deve ser feito antes de proferida a
deciso sobre o processo.
Aps o encerramento da instruo, o interessado pode se manifestar mais uma vez, no
prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado (art. 44). No
entanto, como bem esclarece Carvalho Filho:
Para que haja oferecimento das razes finais, o interessado deve ser
devidamente intimado do ato que declarou encerrada a instruo. () A lei
no mencionou de que forma o interessado deve ser intimado. Poderiam
admitir-se duas hipteses:1) sem referncia expressa, a intimao se
daria pela publicao do ato que encerrou a instruo oficial de divulgao;
2) seria aplicvel o art. 26 da lei, que determina a intimao para cincia
ou efetivao de diligncia. Tomando em considerao o sistema adotado
na lei, parece-nos que esta ltima seria mais adequada por garantir, de
forma mais eficiente, a manifestao do interessado como forma de
concretizar o direito de ampla defesa a que faz jus.81
Ainda sobre a instruo do processo administrativo, a Administrao Pblica pode adotar
providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado, em caso de risco

80 Informativo do STF n. 475, disponvel em

http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo475.htm, acesso em 25/09/16
81 CARVALHO FILHO, ob. Cit. p. 216
iminente, desde que motivadamente (art. 45). Essas medidas acautelatrias podem ser
adotadas a qualquer tempo durante o curso do processo e mesmo antes de sua
instaurao. So exemplos de medidas acautelatrias prvias, ou incidentais, o embargo
de uma obra, a reteno de bens, a realizao de vistoria etc.
Por fim, ainda sobre a instruo, vale lembrar que se depois de cumpridas as fases
processuais, o rgo de instruo no for competente para emitir a deciso final, este
dever elaborar relatrio indicando o pedido inicial, o contedo das fases do
procedimento e formular proposta de deciso, objetivamente justificada, encaminhando
o processo autoridade competente (art. 47).
4.2. Deciso no Processo Administrativo

A lei do processo processo administrativo estabelece expressamente, no art. 48, que a

Administrao tem o dever de decidir. Esse dever exige atuao explcita, formal,
rechaando o silncio administrativo e a morosidade, alm de valorizar a diretriz da
durao razovel do processo e da necessidade de motivao dos atos administrativos.

O ato de decidir assume relevncia no processo administrativo, como produto e resultado

da instruo. Nas palavras do portugus Pedro Manchete:

Verifica-se (...) que, quer a revalorizao da indeterminao normativa,

quer a considerao da deciso administrativa, confluem no sentido da
superao da dicotomia assente na separao artificial entre deciso
como procedimento, tendencialmente irrelevante para efeitos externos, e
deciso como produto de procedimento, qual so reconhecidos todos os
efeitos jurdicos externos. A valorizao da categoria procedimental
consubstancia-se no reconhecimento de uma eficcia constitutiva inerente
ao prprio procedimento, o qual co-determina o contedo da deciso
administrativa. Os espaos de conformao administrativa resultantes da
impossibilidade de reconduzir as normas administrativas a estritos
programas condicionais tm de ser preenchidos em concreto pelo rgo de
aplicao do Direito, i. e. a deciso administrativa implica uma actividade
criadora. O procedimento (em sentido normativo), ao disciplinar o modo de
desenvolvimento desta actividade de construo da deciso a partir dos
dados disponveis interfere no respectivo objecto e, por isso, ele prprio
uma das premissas a considerar. 82
A posio da doutrina de que o silncio administrativo no pode ser considerado um ato
administrativo, no significa uma rejeio da pretenso aduzida pelo administrado
(principalmente porque as decises de rejeio ou acolhimento precisam ser motivadas).
Por isso, a doutrina posiciona-se firmemente pelo dever de decidir da Administrao:

A Administrao tem o dever de decidir, e decidir explicitamente (Lei 9.784,

de 1999, art. 48), em prazo legalmente traado (idem, art.49) e
motivadamente (idem, art. 50). No que diz respeito oportunidade do
julgamento importa assentar que, como no regra a publicao das
82 MACHETE, Pedro. A audincia dos interessados no procedimento administrativo. 2. ed. Lisboa:
Universidade Catlica. 1996. P. 39.
 pautas, ou sua afixao nas reparties pblicas, o princpio constitucional
da publicidade torna imperativo sejam elas inseridas no rgo oficial que
publica o expediente do segmento da Administrao competente para
decidir (nesse sentido j se pronunciou o STJ no MS 6.169-RR, relatora
Min. Nancy Andrighi, DJU 1.8.2000, p. 184). O mesmo se diga em sede
recursal.
Nenhuma perplexidade servir de desculpa para a omisso do dever de
decidir. (...)83
Nesse sentido, o silncio administrativo um fato administrativo que gera (ou pode gerar)
consequncias jurdicas, como o controle judicial dessa atividade administrativa omissiva
e a responsabilizao dos agentes pblicos que silenciaram ou no atuaram de maneira
clere, proferindo deciso tempornea.

E mais: o silncio/inrcia aps a instruo do processo algo que macula o prprio

exerccio do poder estatal pautado na paridade e imparcialidade. Nas palavras de Odete
Medauar:

A processualidade est associada ao exerccio do poder estatal; o poder ,

por si prprio, autoritrio. No mbito estatal, a imperatividade caracterstica
do poder, para no ser unilateral e opressiva, deve encontrar expresso
em termos de paridade e imparcialidade, no processo pr-constitudo. Da
a importncia dos momentos de formao da deciso como legitimao do
poder em concreto, pois os dados do problema que emergem no processo,
permitem saber se a soluo correta ou aceitvel e se o poder foi
exercido de acordo com as finalidades para as quais foi atribudo.84

Essa responsabilizao no est prevista expressamente na lei do processo

administrativo sob a perspectiva da Administrao, mas pode ser caracterizada pela
afronta aos direitos dos administrados (art. 3, inc. I a III, da lei em comento), aos
princpios administrativos (da legalidade, do interesse pblico, da motivao, entre
outros), indicados no art. 2 da lei em anlise, na Constituio, na Lei 8429/92 (Lei de
Improbidade) e em outras legislaes de direito administrativo, como conduta que fere a
probidade administrativa.

Mas quando podemos considerar que h uma situao de morosidade e de omisso no

dever de decidir, de silncio administrativo passvel de controle no mbito interno
(correicional) e tambm no Judicirio? A resposta est no art. 49, que indica o prazo
mximo de sessenta dias (trinta dias, prorrogvel, motivadamente, por igual perodo),
aps a concluso da instruo de processo administrativo.

83 FERRAZ, Srgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001, p.
150
84 MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais. 1993,
p. 65
O controle da demora administrativa pode ser feito pelo Judicirio, no apenas do prazo
para decidir, mas tambm sobre a durao da fase instrutria como um todo. A posio da
jurisprudncia de valorizar a diretriz da durao razovel do processo. Vejamos:

MANDADO DE SEGURANA. TRIBUTRIO. PROCESSO

ADMINISTRATIVO. PROCESSAMENTO. PRAZO RAZOVEL.
1. Em sendo inaplicvel, falta de previso legal especfica, o rito do
Decreto 70.235/72, para o pedido de ressarcimento de valores referentes a
crditos tributrios, formulado pelo contribuinte, incide, na espcie, a lei
geral do processo administrativo.
2. A Lei 9.784/99 estabelece o prazo de trinta dias para a que seja
proferida deciso nos processos administrativos, prorrogvel por igual
perodo, na forma do art. 49 da lei referida. Inexiste, contudo, naquele
diploma legal, fixao de tempo para a concluso da fase instrutria do
procedimento.
3. A fim de evitar prejuzos decorrentes da inrcia do Fisco, e atendidos os
princpios da eficincia e da durao razovel do processo administrativo,
a jurisprudncia passou a assinar prazo para a instruo do processo e,
em ltima anlise, para a concluso do procedimento com a deciso de
primeira instncia.
4. razovel o prazo de sessenta dias para o encerramento da instruo,
a partir do qual passa a incidir o prazo do art. 49 da Lei 9.784/99,
chegando-se ao prazo de cento e vinte dias para a concluso do processo,
em caso de prorrogao motivada do prazo decisrio.

Por fim, vale trazer a posio da jurisprudncia, no sentido de rechaar argumentos que
justifiquem especificamente o descumprimento do prazo para decidir, previsto do art. 49
da Lei 9.784/99:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. REMESSA OFICIAL.

REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA ANLISE. OMISSO.
PRAZO. ARTIGO 49 DA LEI 9.784/99. 1. A Constituio Federal, em seu
art. 5, garante a todos, seja no mbito judicial ou administrativo, a razovel
durao do processo. Alm disso, estabelece o artigo 49 da Lei n.
9.784/99, que regula os processos administrativos no mbito da
Administrao Pblica Federal, prazo para a deciso dos requerimentos
veiculados pelos administrados. 2. Desta forma, em que pese o acmulo
de processos administrativos, complexidade do pedido ou carncia de
pessoal impossibilitar, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado
legalmente, certo que os impetrantes possuem o direito anlise de sua
situao ftica num prazo razovel, no que mantida a sentena
determinando prazo na anlise dos pedidos da impetrante.85
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. REMESSA OFICIAL.
UFSC. SERVIDOR PBLICO. ATIVIDADE ESPECIAL. REQUERIMENTO
ADMINISTRATIVO. DEMORA NA ANLISE. PRAZO. ARTIGO 49 DA LEI
n 9.784/99. 1. A Constituio Federal, em seu art. 5, garante a todos, seja
no mbito judicial ou administrativo, a razovel durao do processo. Alm
disso, estabelece o artigo 49 da Lei n 9.784/99, que regula os processos
administrativos no mbito da Administrao Pblica Federal, prazo para a
deciso dos requerimentos veiculados pelos administrados. 2. Desta forma,
em que pese o acmulo de processos administrativos, complexidade do

85 TRF-4 - REEX: 50512722820124047000 PR 5051272-28.2012.404.7000, Relator: NICOLAU KONKEL

JNIOR, Data de Julgamento: 14/08/2013, TERCEIRA TURMA, Data de Publicao: D.E. 15/08/2013
 pedido ou carncia de pessoal impossibilitar, muitas vezes, o atendimento
do prazo determinado legalmente, como no caso em tela, certo que os
impetrantes possuem o direito anlise de sua situao ftica num prazo
razovel.86
PROCESSO CIVIL: AGRAVO LEGAL. ARTIGO 557 DO CPC. APELAO
EM MANDADO DE SEGURANA. MOROSIDADE ADMINISTRATIVA.
PROCESSO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 49 DA LEI 9.784/99. I - O agravo
em exame no rene condies de acolhimento, visto desafiar deciso
que, aps exauriente anlise dos elementos constantes dos autos,
alcanou concluso no sentido do acolhimento da insurgncia aviada
atravs do recurso interposto contra a r. deciso de primeiro grau. II - A
recorrente no trouxe nenhum elemento capaz de ensejar a reforma da
deciso guerreada, limitando-se a mera reiterao do quanto afirmado na
petio inicial. Na verdade, a agravante busca reabrir discusso sobre a
questo de mrito, no atacando os fundamentos da deciso, lastreada em
jurisprudncia dominante desta Corte. III - Os documentos juntados
demonstram a delonga da Administrao na verificao do preenchimento
das exigncias legais para o deferimento do pleito. No h qualquer
justificativa plausvel por parte da autoridade para a demora na anlise dos
processos administrativos em ofensa aos princpios constitucionais e
administrativos da moralidade, eficincia, continuidade do servio pblico e
razoabilidade. IV- Agravo legal no provido.87
Alm do dever de decidir, a Administrao tem o dever de decidir motivadamente.

4.3. Motivao na Deciso do Processo Administrativo

Como j visto, o princpio da motivao pauta o processo administrativo no art. 2 da Lei

do Processo Administrativo, afastando qualquer dvida sobre a necessidade de que os
atos sejam motivados. Porm, o diploma quis definir os limites e as condies para a
Administrao seguir esse princpio.

O art. 50 da lei tratou de relacionar as hipteses, indicando que, nessas situaes

enumeradas, preciso que se aponte os fatos e fundamentos jurdicos que levaram o
administrador a praticar o ato. Diz o citado artigo:

Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e

dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato

86 TRF-4 - REEX: 50269297620144047200 SC 5026929-76.2014.404.7200, Relator: FERNANDO

QUADROS DA SILVA, Data de Julgamento: 28/01/2015, TERCEIRA TURMA, Data de Publicao: D.E.
29/01/2015
87 TRF-3 - AMS: 5043 SP 0005043-62.2011.4.03.6126, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO
CEDENHO, Data de Julgamento: 16/07/2012, QUINTA TURMA
 administrativo.
O rol legal taxativo, ou seja, no h espao para exigir do administrador a motivao em
outras situaes que no as relacionadas no dispositivo. Por isso, a doutrina afirma que a
relao do art. 50 supratranscrita revela a adoo da teoria da obrigatoriedade mitigada.
De acordo com o Carvalho Filho, a dico desta teoria de que
no h como obrigar a que se mencione sempre as razes do ato, como
pensam alguns especialistas com pensamento mais radical. Atos de maior
relevncia devem ter essa explicitao, mas se forem atos de rotina
administrativa, sem qualquer efeito significativo na esfera dos
administrados, no precisaro ter a justificativa expressa, embora, claro,
sempre seja exigido que tenham motivo, este sim, requisito de validade
substancial dos atos administrativos.88
Portanto, enquanto todo ato administrativo exige motivo, isto , uma razo que impulsione
o administrador para a sua prtica, h situaes que a lei exige a motivao, que a
meno expressa, formal e clara dos motivos ou da razo do ato administrativo. A
motivao do ato deve conter fato (situao material/acontecimento) e fundamento
jurdico (norma aplicvel situao).

De todas as situaes relacionadas no art. 50, entendemos necessrio destacar, na

atuao do Ministrio Pblico Federal, a do inciso VII, que trata de posies de
discrepncia. Parece bvia a necessidade de motivao quando a mudana de posio
num entendimento consolidado no rgo pblico (ou na jurisprudncia administrativa),
mas na prtica nem sempre se cumpre a determinao de motivao quando h
descompasso entre o ato administrativo e as peas de natureza tcnica, por exemplo um
parecer. Recorremos novamente s lies de Carvalho Filho:

necessrio fundamentar o ato tambm quando discrepar de pareceres,

laudos, propostas e relatrios oficiais. A razo da exigncia de motivao,
ao contrrio do que sucede em relao jurisprudncia, no decorre de
mudana de convencimento sobre o assunto, mas sim de descompasso do
ato com peas de natureza tcnica, como so os pareceres, laudos e
relatrios oficiais. No caso das propostas, a motivao deriva de mera
recusa da autoridade reapreciadora no que toca proposio oferecida por
outro agente. Como a proposta tem carter oficial, cumpre que o ato que
no aceite a sugesto tenha a presena dos fatos e fundamentos jurdicos
que fundaram a rejeio do agente reapreciador.89
Por fim, podem surgir dvidas sobre o modo ou as condies para motivao. Essas
dvidas so dirimidas pelo teor dos pargrafos deste dispositivo:

a)A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou
propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato ( 1 do art. 50).

88 CARVALHO FILHO. Ob. Cit. p.237

89 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p. 246.
 b)Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, possvel utilizar meio
mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique
direito ou garantia dos interessados ( 2o do art. 50).
c) A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais
constar da respectiva ata ou de termo escrito ( 3 do art. 50).
4.4. Extino do Processo Administrativo

Os artigos 51 e 52 da lei em comento disciplinam a extino do processo. A matria no

merece maior aprofundamento. A questo mais interessante a prevista no art. 51, 1
e 2, que trata da desistncia ou renncia quando h pluralidade de interessados ou
quando a Administrao no concorda com a extino do processo.

Nessas situaes, havendo vrios interessados, a desistncia ou renncia atinge

somente quem a tenha formulado (1, art. 51). Ainda quanto ao pedido de desistncia ou
renncia do interessado, este no automtico, j que a Administrao pode no aceitar
esse pedido de finalizao do processo, caso considere que o interesse pblico justifica
seu prosseguimento ( 2 do art. 51).

Por fim, vale trazer o teor do art. 52, que reza que o rgo competente poder declarar
extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar
impossvel, intil ou prejudicado por fato superveniente.

Sobre esse dispositivo, relevante lembrar o passo natural depois de declarada a

extino do processo o arquivamento. Como diz Carvalho Filho o ato declaratrio de
extino do processo e o de determinao de arquivamento so intrinsecamente
atrelados entre si90.

Entendido como fato administrativo consistente na guarda do processo em local

destinado aos feitos terminados91, o arquivamento uma prtica administrativa que pode
e deve se socorrer das tecnologias de informao (digitalizao, bancos de dados digitais
etc). Alm disso, como o processo arquivado tem (ou pode ter) um valor informativo, seu
acesso, por um lapso temporal razovel, deve ser possvel e facilitado a todos
interessados. Nesse sentido, alm da digitalizao dos processos ainda em papel, faz-se
necessria tambm a oferta de uma base de busca que permita encontrar os processos
administrativos.

Nesse sentido, novamente realamos a relevncia da Lei de Acesso Informao LAI

(Lei 12.527/11) e do direito informao como direito de acessar informaes produzidas

90 CARVALHO FILHO, ob. Cit. p. 262.

91 CARVALHO FILHO, ob. Cit. p. 262.
ou guardadas por rgos pblicos. Sob essa tica, o acesso a informaes contidas em
processos arquivados um direito que corresponde tambm obrigao dos rgos
publicarem e guardarem as informaes de forma proativa (com esclarecimento sobre seu
funcionamento, sua gesto, as polticas internas, as formas de participao dos cidados,
uso das tecnologia da informao, com uso da internet, inclusive das pessoas com
deficincia etc).

O direito de acesso a informaes pblicas entendido como obrigao do Estado de

disponibilizar certas categorias-chave de informao sobre: utilizao de recursos pblicos;
violaes dos direitos humanos (com ateno s especificidades de grupos vulnerveis);
legado de violncia do passado, no caso de retorno democracia (direito verdade);
danos ao meio ambiente; impactos econmicos das polticas pblicas, entre outros.

Com a valorizao do acesso informao, o sistema jurdico brasileiro indica a

possibilidade de controle da populao sobre os atos estatais, valores democrticos que
sustentam a ideia de que pblico como comum e visvel ao mesmo tempo: o que
comum a todos e igualmente acessvel ao conhecimento de todos. Por isso, a Liberdade de
Informao considerada um direito fundamental que viabiliza a formao de opinio
pblica livre, com benefcios para toda a sociedade, alm de desempenhar uma funo
institucional voltada proteo, em ltima anlise, do prprio regime democrtico.

Por isso, o direito ao acesso a informaes pblicas sob a tica da atividade administrativa,
mesmo quando findo e arquivado o processo administrativo, corresponde ao dever da Ad-
ministrao de responder a contento s demandas de transparncia, oferecendo, inclusive,
acesso fcil a dados para o combate a corrupo e para o controle social da administra-
o.
4.5. Anulao, revogao e convalidao dos atos administrativos

A convalidao dos atos administrativos um mecanismo de autocontrole e autotutela do

Estado e abrange, nos termos da Lei 9.874/99, trs modalidades: a revogao, a
anulao e a convalidao stricto sensu.

A Administrao no pode conviver ou permitir atos eivados de legalidade. Desse modo, a

convalidao uma expresso do princpio da autotutela, que significa o poder (na
verdade, poder-dever) da Administrao de prover o interesse pblico sem recorrer a
outra autoridade, a ela estranha, para anular, corrigir e revogar atos administrativos ilegais
ou, na ltima hiptese referida, inconvenientes ou inoportunos aos interesses pblicos.92

92 ARAJO, Edmar Netto de. A Convalidao dos atos administrativos e as leis de processo administrativo.
In Processo Administrativo: temas polmicos...Ob. Cit, p. 52
O poder-dever de autotutela da Administrao guiado pelos princpios administrativos, j
que a atividade dos rgos pblicos est estritamente vinculada legalidade, devendo ser
eficiente, reguardar o interesse pblico, sempre respeitando o contraditrio e a ampla
defesa, por meios de atos motivados que garantam a segurana jurdica dos
administrados. Nas lies de Odete Medauar:

o processo administrativo estende a legalidade e d ensejo ao surgimento

de uma nova legalidade, em especial nas relaes entre cidado e
Administrao, o que no significa opo neopositivista ou ideia de
onipotncia da lei, mas a adequada compreenso da atividade
administrativa, com base na realizao dos princpios constitucionais, sem
renncia a um grau de certeza e de garantia, ou seja, um padro de
coerncia sistmica, segundo as linhas inerentes ao Estado de Direito.93
O art. 53 trata do tema dos atos nulos e anulveis, apresentando a distino entre ambos
ao dizer que a Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de
legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos. Portanto, os atos nulos so aqueles que contm algum vcio de
legalidade, enquanto que os atos anulveis, so atos vlidos e perfeitos, mas no so
oportunos ou teis Administrao.

Como j mencionado no Mdulo II, ao tratarmos do princpio da segurana jurdica, o

poder de autotutela guarda consonncia com as Smulas do Supremo Tribunal Federal,
que anunciam:

A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.

(Smula 346)
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-
los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
(Smula 473)
Mas ateno, car@s Alun@s: A deciso de revogar um ato vlido exclusiva do
administrador e est baseada no exerccio de seu poder discricionrio. E s se revoga ato
vlido, juridicamente perfeito, sem qualquer vcio!

O que se quer dizer que, diferente do ato eivado de legalidade, que pode ser declarado
nulo tanto pela Administrao como pelo Poder Judicirio, o ato vlido s pode ser
considerado inoportuno ou inconveniente pelo administrador.

Uma questo interessante sobre a revogao dos atos no processo administrativo sua
limitao em face dos direitos do administrado. A posio dos administrativistas Srgio
Ferraz e Adilson Abreu Dallari que essa categoria de desconstituio do ato no tem
guarida no campo do processo administrativo, a este no se dirigindo a segunda parte do

93 MEDAUAR, Odete. Ob. Cit, p. 92.

art. 53 da Lei n.9.784/9994. possvel que essa posio esteja baseada nos princpios do
contraditrio e da ampla defesa, da legalidade e especialmente no princpio da segurana
jurdica.

No entanto, o entendimento exposto por Ferraz e Dallari no pode ser acatado

totalmente. Como mostra Carvalho Filho, h atos do processo que podem ser revogados,
enquanto outros no. O citado autor indica que no podem ser objeto de revogao, os
atos95: a) que esgotaram seus efeitos normais (deferimento de vista parte, seguida do
acesso aos atos); b) decorrentes de atividade administrativa vinculada; c) de que resultam
direitos adquiridos, porque protegidos contra retroatividade de lei ou ato posterior (no
possvel revogao de licena quando preenchidos os requisitos legais para sua
obteno); d) que integram a sequncia de procedimentos administrativos, em virtude da
ocorrncia da precluso do ato anterior pela prtica do ato sucessivo; e denominados de
meros atos administrativos, como pareceres, certides, declaraes etc.

Notem que essa relao de atos que no podem ser revogados est em sintonia com os
princpios e critrios indicados na lei do processo administrativo, inclusive com o critrio
de interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do
fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao (inc. XIII do
pargrafo nico do art. 2).

Alm dos atos vlidos, que podem ser revogados pela Administrao, a lei prev a
possibilidade de anulao dos atos eivados de nulidade. Essa anulao pode ser feita
pela prpria administrao bem como pelo Judicirio. O art. 54, caput, da lei em comento
prev que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f. Ainda h muita discusso sobre a incidncia
do prazo decadencial previsto no art. 54, especialmente em casos de anulao de
aposentadoria. Tanto assim que tramita, no Supremo Tribunal Federal, o Leading Case
RE 636553, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, caso em que foi reconhecida
existncia de Repercusso Geral em matria constitucional96.

No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da

percepo do primeiro pagamento ( 1 do art. 54). A lei ainda explica que o exerccio do

94 FERRAZ e DALLARI, ob. Cit. p. 198

95 CARVALHO FILHO, ob. Cit. p.281
96 http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?
incidente=4043019&numeroProcesso=636553&classeProcesso=RE&numeroTema=445, acesso em
26.09.2016
direito de anular o ato administrativo consiste na impugnao validade do ato por
medida exarada pela autoridade competente ( 2 do art. 54).

Veremos, no prximo Mdulo, os recursos administrativos. No entanto, nesse tpico,

interessante notar que a Administrao pode rever de ofcio o ato ilegal, mesmo quando o
recurso do administrado no for admitido por razes formais, desde que no ocorrida
precluso administrativa ( 2 do art. 63), ou seja, desde que dentro do prazo de deciso
do recurso. O resultado dessa reviso de ofcio do processo aps seu trmino, mas no
lapso temporal dedicado fase recursal, pode ser a confirmao, modificao, anulao
ou revogao, total ou parcial, da deciso recorrida, desde que a matria seja de
competncia da autoridade revisora (art. 64, caput).

Os efeitos da anulao do ato no esto previstos na lei, mas so muito bem explicados
pela doutrina e j pacificados na jurisprudncia. H diferena de efeitos dos atos nulos em
razo de suas caractersticas: se restritivos ou ampliativos da esfera jurdica do
administrado. A explicao dessa diferena dada de maneira clara por Celso Antnio
Bandeira de Mello:

Parece-nos que efetivamente nos atos unilaterais restritivos da esfera

jurdica dos administrados, se eram invlidos, todas as razes concorrem
para que sua fulminao produza efeitos ex tunc, exonerando por inteiro
quem fora indevidamente agravado pelo Poder Pblico das consequncias
onerosas. Pelo contrrio, nos atos unilaterais ampliativos da esfera jurdica
do administrado, se este no concorreu para o vcio do ato, estando de
boa-f, sua fulminao s deve produzir efeitos ex nunc, ou seja, depois de
pronunciada.
() Assim, v.g., se algum nomeado em consequncia de concurso
pblico invlido, e por isto vem a ser anulada a nomeao dele decorrente,
o nomeado no dever restituir o que percebeu pelo tempo que trabalhou.
Nem se diga que assim h de ser to-s por fora da vedao do
enriquecimento sem causa, que impediria ao Poder Pblico ser beneficirio
de um trabalho gratuito.
Deveras, embora no comparea tal fundamento, a soluo haver de ser
a mesma se algum permissionrio de uso de um bem pblico e mais
tarde vem-se a descobrir que a permisso foi invalidamente outorgada. A
invalidao dever operar da para o futuro. Descaberia eliminar
retroativamente a permisso; isto : o permissionrio, salvo se estava de
m-f, no ter que devolver tudo o que lucrou durante o tempo em que
desfrutou da permisso de uso do bem.97
Por fim, importante lembrar que o ato administrativo pode ser convalidado pela
Administrao, desde que apresente defeitos sanveis. A doutrina define a convalidao
como saneamento do ato administrativo viciado. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella de
Pietro, a convalidao ou saneamento o ato administrativo pelo qual suprido o vcio

97MELLO, Celso Antnio Bandeira de. ob. Cit, 2015, p. 447.

existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos data em que este foi praticado98 Ou
nas palavras de Carlos Barbosa: o ato jurdico praticado pela Administrao Pblica
para corrigir determinado ato anulvel, de forma a ser mantido no mundo jurdico para
que possa permanecer produzindo seus efeitos regulares99

Apesar da citada administrativista mencionar a ilegalidade, trata-se de defeitos sanveis,

que no impeam a reproduo vlida do ato e que decorram de um objeto lcito:

Assim, o vcio no pode ser tal a impedir a reproduo vlida do ato, a

convalidao somente ter lugar quando o ato possa ser novamente
produzido de forma legtima, obedecendo aos preceitos legais.
Um outro requisito, alm da possibilidade de o ato poder ser praticado de
forma vlida novamente, a possibilidade de retroao dos efeitos. Em
outras palavras, h a prtica de um novo ato que convalida os defeitos do
anterior e necessrio que este novo ato possa retroagir seus efeitos
vlidos.
A doutrina lista, alm dos requisitos acima elencados (possibilidade de o
ato ser praticado novamente sem os vcios que o macularam inicialmente e
possibilidade de retroao dos efeitos produzidos), limites convalidao,
so eles a impugnao do ato administrativo viciado seja pela
administrao, seja pelo poder judicirio e a ausncia de prejuzo a
terceiros.100
A manifestao de convalidao desse ato deve explicar motivadamente as razes
sopesadas para sua permanncia no processo administrativo. Desse modo, a autoridade
que convalida o ato precisa avaliar e deixar expressa que as consequncias da
invalidao seriam maiores do que seu saneamento, sob a perspectiva do interesse
pblico e da cidadania. Em suma: a deciso de convalidao deve evidenciar que a
medida no acarretou leso ao interesse pblico (inclusive com onerao desproporcional
Administrao) nem prejuzo a terceiros.

Trazemos jurisprudncia do Tribunal de Justia do Distrito Federal que ilustra bem os

pontos apresentados nesse tpico sobre revogao, nulidade e convalidao dos atos
administrativos:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. VESTIBULAR DA ESCOLA

SUPERIOR DE CINCIAS DA SADE PARA O CURSO DE MEDICINA.
ERRO NA DIVULGAO DO RESULTADO DA PROVA DE REDAO.
CORREO DO ERRO PELA ADMINISTRAO. EXCLUSO DE ALUNA
MATRICULADA E QUE NO FOI CLASSIFICADA DE ACORDO COM A
LISTAGEM RETIFICADA. APLICAO DO PRINCPIO DA AUTOTUTELA.

98DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. ob. Cit . p. 232

99 BARBOSA, Carlos. Atos Administrativos. Disponvel:
http://www.stf.jus.br/repositorio/cms/portalTvJustica/portalTvJusticaNoticia/anexo/Carlos_Barbosa_Atos_
administrativos_Parte_2.pdf, acesso em 25.09.2016

100 CAMARGO, Beatriz Meneghel Chagas. A convalidao do ato administrativo, Disponvel em

http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13815#_ftnref7,
acesso em 26.09.2016
 MANUTENO DA SENTENA. 1. Decorre do princpio da legalidade que
a Administrao Pblica, no exerccio do poder de autotutela, tem o poder
de anular os atos administrativos ilegais e revogar os inconvenientes e
inoportunos, independente de acionamento do Poder Judicirio. Smulas
n 346 e 473 do STF. 2. Constatado erro na divulgao de resultado de
vestibular em razo de falha no sistema de avaliaes, o ato de excluso
dos candidatos no aprovados dentro no nmero de vagas previstas no
certame deve ser mantido, pois representa o legtimo exerccio do poder de
autotutela pela Administrao. 3. Ainda que se defenda corrente doutrinria
que admite convalidao de atos administrativos ilegais, o ato convocatrio
dos alunos excludos do segundo resultado publicado no passvel de
convalidao, pois tal medida acarretaria a onerao indevida do Estado, o
que torna o defeito insanvel. 4. Descabida a invocao do princpio da
segurana jurdica e da teoria do fato consumado se no houve a
consolidao no decurso de tempo da situao jurdica tida por ilegal. 5.
Negou-se provimento ao apelo.101
Por fim, vale lembrar que, com a convalidao, a correo do ato retroage data de sua
elaborao. Desse modo, o efeito da convalidao ex tunc.

MDULO V - Recursos no Processo Administrativo

5.1. Noes gerais dos recursos administrativos

Os recursos so instrumentos que permitem a reviso das decises por outra instncia,
sejam estas judiciais ou administrativas, quando a parte no se conforma com o
julgamento proferido num primeiro momento. Alm de mecanismo de controle, o recurso
a veiculao processual da irresignao de uma ou ambas as partes em relao do
resultado do processo.

Desse modo, para que seja possvel a interposio de recurso, so necessrios trs
requisitos prvios: a) o interesse na reverso do julgamento; a b) vontade de levar essa
irresignao outra instncia; e c) existncia de instncia revisional ou de controle da
deciso impugnada.

Note-se que os pr-requisitos colocados no pargrafo anterior permite pensar num rol
bem mais amplo de partes legtimas para propor o recurso administrativo do que as que
integraram o processo cuja deciso se deseja impugnar. O que se quer dizer que
possvel recorrer de uma deciso emanada num processo administrativo, seja esta
deciso interlocutria (indeferimento de juntada de documento) ou definitiva, mesmo sem
ser parte, sem ter uma relao processual desde o incio. Essa dico vem do art. 58,
que indica como legitimados para interposio de recursos:

I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;

101 TJ-DF - APC: 20140110488745, Relator: FLAVIO ROSTIROLA, Data de Julgamento: 25/11/2015, 3
Turma Cvel, Data de Publicao: Publicado no DJE : 04/12/2015 . Pg.: 192
 II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados
pela deciso recorrida;
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a
direitos e interesses coletivos;
IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses
difusos.
Essa previso legal, que abraa de maneira ampla os interessados em compor o
processo decisrio da Administrao, guarda pertinncia com o papel que pode ser
exercido pelos administrados no processo, pautado no princpio democrtico. Nesse
sentido, vale trazer a opinio de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari:
[o]ra, somente se pode pensar em efetiva realizao do princpio
democrtico quando (e onde) possa o administrado participar da feitura do
querer administrativo, ou da sua concretizao efetiva. Para tanto,
imprescindvel que se assegure ao cidado o postular junto
Administrao, com a mesma corte de garantias que lhe so deferidas no
processo jurisdicional particularmente, as certezas do contraditrio, da
prova, do recurso e da publicidade.
Por sem dvida, a participao democrtica no processo administrativo
representa verdadeira contraface ao autoritarismo. dizer, o tema radica-
se, fundamentalmente, na dramtica e emocionante tenso dialtica
autoridade versus liberdade. (...)
curial que no basta, contudo, simples arranjo formal, que simule um
processo administrativo com equilbrio de faculdades entre seus
participantes: imperioso que em seu prprio cerne material se reflitam
tais propsitos ticos, tudo de molde a tornar o processo em verdadeiro
bastio potencial de defesa do cidado contra o Estado.102

Nas palavras de Carvalho Filho, os recursos administrativos so os meios formais de

controle administrativo, atravs dos quais o interessado postula, junto aos rgos da
Administrao, a reviso de determinado ato administrativo.103 Dessa definio, por
serem os recursos instrumentos precpuos de defesa do administrados, notamos que os
mesmos so cabveis no apenas para os casos litigiosos, mas tambm para os no
litigiosos. O que permite a interposio do recurso a existncia de deciso que tenha
prejudicado, de alguma maneira, o administrado.

No caso do processo administrativo, apenas o administrado tem legitimidade para levar

instncia superior a irresignao. Como veremos, esse administrado, pode ser um
particular, um servidor pblico, uma associao ou mesmo algum que no tenha
participado do processo mas que tenha sido afetado pela deciso.

Por tudo que j vimos nesse Curso, a Administrao tem a seu dispor uma srie de
parmetros e de mecanismos de autocontrole, de convalidao dos atos administrativos,
que lhe permitem que se atinja a finalidade legal, que resguardar o interesse pblico.

102 Processo Administrativo, 2ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 21/22.

103 CARVALHO FILHO, ob. Cit. p. 290
Assim, no h sentido em se falar de legitimidade da Administrao para recorrer de suas
prprias decises. Pode-se at falar, como falaremos, em juzo de retratao ou remessa
autoridade superior com a motivao para manuteno da deciso. Mas nunca de
recurso da Administrao.

O que pode acontecer, tendo inclusive previso legal, a reviso do processo mesmo
quando o recurso no preenche todos os requisitos para ser conhecido (ou seja para ser
processado e objeto de reviso pela Administrao). E aqui cabe uma explicao: o
conhecimento do processo no significa seu provimento, no significa que a
Administrao dar razo ao recorrente. Apenas indica que o administrado preencheu os
requisitos formais para que suas razes fossem recebidas, conhecidas, cabendo agora,
Administrao, a anlise do mrito do recurso.

Por isso, o no conhecimento do recurso no impede a Administrao de rever de ofcio o

ato ilegal, desde que no ocorrida precluso administrativa ( 2 do art. 63), ou seja,
desde que dentro do prazo. Dessa deciso de reviso de ofcio do processo, o rgo
competente poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
deciso recorrida, se a matria for de sua competncia (art. 64, caput). Essa atuao de
convalidao dos atos administrativos e no uma atuao recursal.

Para propositura dos recursos administrativos, extramos da Lei 9.784/99 trs pilares
inspiradores: o poder revisional ou de autotutela da Administrao; o direito de petio do
administrado; e o direito ao contraditrio e ampla defesa. Nessa linha, alm dos
princpios indicados no art. 2, a possibilidade de recorrer tambm est baseada nos
direitos dos administrados, previstos no art. 3, em vrios dispositivos que versam sobre a
instruo do processo e no dever de a Administrao resguardar os direitos do
administrado e perseguir sempre o interesse pblico, nos estritos limites da legalidade,
bem como no dever de a Administrao decidir sem morosidade. Enfim, em todo texto da
lei do processo administrativo federal.

No mais, o recurso como instrumento de justia no processo detalhado nos artigos 56 a

65 desta lei. No art. 60, fica expresso o direito de recorrer do administrado quando dispe
que no recurso o recorrente dever expor os fundamentos do pedido de reexame,
podendo juntar os documentos que julgar convenientes.

Em 2006, a Lei 11.417, que regulamenta o sistema de smulas vinculantes, acrescentou

trs dispositivos lei do processo administrativo (lei 9.784/99), todos eles no tema
recursal. Como explica Carvalho Filho:
 O sistema das smulas vinculantes, pelo qual se amplia, em sede
constitucional, o efeito vinculante de decises, matria que,
concomitantemente, mescla tcnica legislativa e vontade poltica, como j
consignado por autorizada doutrina. A escolha da vinculao pode variar,
admitindo-se, em tese, a excluso de temas, a fixao de limites materiais,
o estabelecimento de limites temporais etc. O escopo, porm, concentra-se
na maior celeridade judicial na soluo de conflitos.
O fundamento das smulas vinculantes a necessidade de uniformizar a
soluo adotada para certas controvrsias entre os rgos judiciais, ou
entre estes e a Administrao Pblica, evitando-se que o prosseguimento
de semelhantes dissdios provoque grave insegurana jurdica e
expressiva multiplicao de processos sobre idntica questo.104
Em relao ao processo administrativo, temos trs Smulas Vinculantes do STF que
esto diretamente ligadas: a Smula n.5; a Smula n. 21 e a Smula n.28. Da a
importncia de prestar ateno nos dispositivos introduzidos pela Lei de 2006 para a fase
recursal.
Passaremos detidamente aos dispositivos que versam sobre o recurso administrativo,
mas desde j podemos indicar como requisitos para a sua interposio:

a) Correto endereamento, com interposio do recurso perante a autoridade

que seja competente para apreci-lo (art. 56 1);
b) Enquadrar-se no rol de atores com legitimidade para a interposio do
recurso (art. 58, inc. I a IV);
c) Exposio dos fundamentos do recurso com relao legalidade e/ou mrito
dos atos/decises administrativas (art. 56, caput);
d) Formalizao escrita por meio de requerimento no qual sejam apresentadas
as alegaes pertinentes e juntados os documentos necessrios para mudana
de posio da Administrao (art. 60);
f) Protocolizao no prazo legalmente estabelecido, que de dez dias (art.
59, caput).
Ateno, como j explicado no decorrer do Curso, dispensvel a representao por
advogado. Assim, o administrado pode pedir a reviso de seu processo sem a
necessidade de que a pea seja assinada ou elaborada por advogado. Lembrem-se da
Smula Vinculante n.5 do STF!

5.2. Recurso Administrativo: processamento e principais destaques

A Lei do Processo Administrativo trata do tema a partir da previso de que as decises

administrativas cabem recurso, em face de razes de legalidade e de mrito (art. 56).
Portanto, todo argumento de irresignao contra a deciso no processo administrativo
deve decorrer desses dois pontos: afronta legalidade ou alguma injustia ou
desequilbrio na tomada de deciso.

104 CARVALHO FILHO, Processo Administrativo Federal..., Ob. Cit. p. 300/301

Ao utilizar argumento da reviso baseada na legalidade, o recorrente deve apontar o vcio
que tornou o ato ilegal. Enquanto que, na razo de mrito, o recorrente deve apresentar
argumentos que indiquem que a reviso do ato, que est de acordo com os ditames
legais, no prejudicar o interesse pblico. E mais, que o ato, embora legal, resulta numa
situao ftica injusta ou desequilibrada, por onerar demasiadamente o administrado ou
por causar prejuzo ao administrado sem trazer danos coletividade ou ao interesse
pblico.

Embora no especifique quais decises possam ser objeto de recurso, a doutrina indica
que os recursos so cabveis tanto para as decises interlocutrias, isto , as adotadas
no curso do processo, para soluo de questes pontuais que surgem as fases
procedimentais, quanto para as decises finais ou de mrito, que examinam e respondem
pretenso do administrado.

A vontade de recorrer deve partir do administrado, que dirigir o recurso autoridade que
proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar
autoridade superior ( 1 do art. 56). Ou seja: se o agente julgador no reconsiderar a
deciso, deve, obrigatoriamente, remeter o recurso autoridade superior. Essa atividade
vinculada, no h liberdade de escolha.

Aqui cabe uma observao importante: alm dessa apreciao do mrito do pedido,
quando o recurso provido ou no, h a fase preliminar, que a do conhecimento ou no
do recurso. Essa fase se realiza perante a autoridade que proferiu a deciso hostilizada,
pois esta autoridade apta a ter o primeiro contato com o recurso, verificando o
cumprimento dos requisitos formais e materiais para sua propositura.

Em suma: antes de ter seu mrito apreciado, o recurso tem que passar pelo crivo da
admissibilidade devendo, para ser conhecido, a contrrio sensu do que disposto no art. 63
da Lei n. 9784/99, ser tempestivo, ser apresentado perante a autoridade competente, ser
interposto por quem tenha legitimidade e no pode ser interposto se j exaurida a esfera
administrativa. Vejam o que diz o art. 63:

Art. 63. O recurso no ser conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;
II - perante rgo incompetente (nesta hiptese, ser indicada ao
recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para
recurso - 1);
III - por quem no seja legitimado;
IV - aps exaurida a esfera administrativa.
O rol acima mencionado taxativo, ou seja, no comporta outras situaes imaginadas
pela autoridade que recebe o recurso. H um destaque relativo ao erro no endereamento
do rgo, inc. II, j que o 1 deste mesmo dispositivo explicita que quando o recurso for
apresentado perante autoridade administrativa incompetente, ser indicada ao recorrente
a autoridade que tenha competncia para tanto, sendo devolvido o prazo para recorrer.

O ato do no conhecimento do recurso, pode ser submetido ao controle judicial, por

interferir diretamente na esfera dos direitos do administrado, do contraditrio, da ampla
defesa e do duplo grau de jurisdio. Nesse caso, o Judicirio pode determinar o
conhecimento do recurso pelo rgo competente, mesmo sem interferir no mrito do
julgamento, pelo provimento ou no do pleito.

Voltando apreciao do mrito do recurso, os estudiosos indicam que, nessa fase

revisional do processo administrativo, h dois momentos de reflexo e reapreciao da
matria decidida: o primeiro pela autoridade que pode reconsiderar a deciso, fazendo o
juzo de retratao; e o segundo pela autoridade superior, quando no h reconsiderao.

O administrado tem dez dias para interposio de recurso administrativo, contado a partir
da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida (art. 59, caput). Para se acompanhar
o momento da cincia ou divulgao, vale observar o disposto no art. 26, 3 e
combinado com art. 66, 1.

Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever intimar os demais
interessados para que, no prazo de 5 (cinco) dias teis, apresentem alegaes (art. 62).

Como j mencionado, o artigo 56, 1 prev a possibilidade de reconsiderao da

deciso pela autoridade que proferiu a deciso e o prazo para essa apreciao de 5
(cinco) dias. A doutrina entende que esses cinco dias so corridos. No havendo
reconsiderao, o processo encaminhado para a autoridade superior, que ter 30
(trinta) dias, a partir do recebimento dos autos pelo rgo competente, para decidir.
Entretanto, tal prazo poder ser prorrogado por igual perodo ante justificativa explcita
(art. 59, 1 e 2). possvel que lei especfica sobre determinado tipo de processo
administrativo faa referncia a prazo diferente.

A ateno aos prazos de julgamento e sua prorrogao importante porque, salvo

disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo (art. 61, caput). Ou
seja: enquanto o recurso analisado, permanece a deciso questionada e o administrado
continua a sofrer os efeitos de um julgamento que considera injusto, incorreto ou ilegal.

No entanto, o pargrafo nico do art. 61, abre a exceo para dizer que a autoridade
recorrida e tambm a autoridade imediatamente superior, que apreciar o recurso no caso
de no haver o juzo de retratao, podem suspender os efeitos da deciso recorrida at
o pronunciamento final do recurso.

Essa deciso de suspenso dos efeitos em determinados casos importante tambm

porque a lei prev que o recurso administrativo tramitar, no mximo, por trs instncias
administrativas (art. 57), o que, na prtica, significa que ser permitida a interposio de,
no mximo, dois recursos. O que o artigo limita a atuao do recorrente que ter duas
oportunidades para pedir que sua irresignao seja avaliada. Sobre esse tema, vale
destacar a peculiaridade trazida por Carvalho Filho, que destaca que o limite de trs
instncias no se aplica Administrao:

No obstante a regra legal, importante assinalar que a tendncia atual do

sistema recursal na Administrao se inclina para a possibilidade de
autoridades de elevado grau de hierarquia exercerem seu poder revisional,
mesmo quando no tiverem sido provocadas para tal fim. Desse modo,
no se deve considerar inflexvel a regra legal, mas, ao contrrio, deve ser
interpretada sem que dela se extraia a vedao a que, aps a terceira
instncia, a deciso seja reformada. Mais compatvel ser dizer que a
regra que o percurso ocorra nas trs instncias no mximo, mas ser
vivel, dependendo da hiptese, que a autoridade de grau mais elevado (e
que pertenceria a uma quarta instncia) modifique ou reforme a deciso da
autoridade hierarquicamente inferior. Decorre do postulado da prerrogativa
da autotutela, inerente aos rgos administrativos (...)105
Em geral, no h necessidade de cauo para a interposio do recurso administrativo. E
quando esta cauo for obrigatria, essa exigncia precisa estar prevista expressamente
em lei ( 2 do art. 56).

Jos dos Santos Carvalho Filho defende a possibilidade de que a lei fixe cauo como
requisito para recorrer, desde que os valores da cauo no inviabilizem o exerccio do
direito de petio106. Mas sua posio, apesar de merecer nosso respeito, minoritria,
principalmente em face da consolidao da jurisprudncia das altas Cortes brasileira no
sentido de que a cauo no cabvel no processo administrativo, inclusive com a
publicao de Smula Vinculante pelo STF.

Apesar de no rechaar a possibilidade legal de exigncia cauo em processo

administrativo, Carvalho Filho, em seus livros, expe que o Supremo Tribunal Federal
mudou de entendimento e passou a considerar inconstitucional a exigncia de cauo.
Aqui citamos trecho de seu clssico Manual de Direito Administrativo:

Depois de alguma hesitao, o STF adotou o entendimento no sentido de

que inconstitucional a exigncia de depsito prvio como condio de
admissibilidade de recurso na esfera administrativa. Fundou-se a deciso
no fato de que tal exigncia vulnera o art. 5, LV, da CF, que assegura o

105 CARVALHO FILHO, ob. Cit., p. 303

106 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p. 299/300.
 contraditrio e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes, e
o art. 5, XXXIV, a, que garante o direito de petio independentemente
do pagamento de taxas. A deciso no foi unnime, tendo sido proferido
voto no sentido de que no sistema vigente inexiste a garantia do duplo grau
obrigatrio na via administrativa. O STJ, no entanto, embora reconhecendo
a mudana de orientao, decidiu no mesmo sentido da
inconstitucionalidade da exigncia107
A meno alterao de posio pelo Superior Tribunal de Justia est consolidada
atualmente na Smula STJ nmero 373, que diz:

ilegtima a exigncia de depsito prvio para a admissibilidade de

recurso administrativo. 108
Mais recentemente foi publicada a Smula Vinculante n. 21 do STF:

inconstitucional a exigncia de depsito ou arrolamento prvios de

dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Aps a edio da Smula Vinculante n.21, o tema voltou ao STF e a deciso foi no
sentido de afastar a exigncia do depsito:

1. O agravo deve ser provido. Nota-se que o presente recurso

extraordinrio versa sobre a inconstitucionalidade da nova redao
conferida ao art. 250, do Decreto-Lei n 05/1975, a qual condicionou a
admissibilidade do recurso administrativo ao depsito de, no mnimo, 50%
(cinquenta por cento) da exigncia fiscal definida na deciso. 2. Trata-se de
determinao eivada de inconstitucionalidade, tal como constatou o
Plenrio do Supremo Tribunal Federal nos autos do AI 398.933-AgR,
julgado sob relatoria do Ministro Seplveda Pertence. (...) 3. Na
oportunidade, concluiu-se que o recurso administrativo um
desdobramento do direito de petio, razo pela qual a ele deve ser
assegurada a garantia prevista no art. 5, XXXIV, da Constituio Federal.
Ademais, afirmou-se que, por configurar patente supresso do direito de
recorrer, a medida denota ntida afronta aos princpios da
proporcionalidade e do contraditrio. (AI 428249 AgR, Relator Ministro
Roberto Barroso, Primeira Turma, julgamento em 9.4.2014, DJe de
19.5.2014)
No esteio da jurisprudncia nacional, a maioria da doutrina tambm entende que tal
exigncia no guarda pertinncia com princpios basilares do processo, especialmente
porque afronta valores essenciais do acesso justia administrativa, da relao
equilibrada que deve existir entre Administrao e administrado e do direito constitucional
de petio dos cidados perante os rgos da Administrao.

A Lei 11.417/06, que regulamenta o sistema de smulas vinculantes, acrescentou trs

dispositivos Lei do Processo Administrativo (Lei 9.784/99), todos eles no tema recursal.

107 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. ver. ampl. e atual. Rio de
Janeiro: Lumen Juris. 2009. p. 914/915.
108 As referncias para edio desse entendimento sumulado so: CF/1988, art. 5, XXXIV, a e LV. CPC,
art. 543-C. CTN, art. 151. Lei n. 8.213/1991, art. 126, 1 e 2. Lei n. 9.639/1998. Resoluo n. 8/2008-
STJ, art. 2, 1. Portanto, no houve julgamentos de situaes decorrentes do 2 do art. 56 da Lei
9.784/99, ora em comento.
Foram criados os artigos 64-A e 64-B, que sero vistos adiante, e tambm o 3 ao art.
56, nos seguintes termos:

3 Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria

enunciado da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso
impugnada, se no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o
recurso autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Nesse dispositivo, vale destacar alguns pontos:

1. Cabe o juzo de retrao da autoridade julgadora, que poder reconsiderar sua

deciso em face das razes apresentadas no recurso, reconhecendo a aplicabilidade da
Smula Vinculante. Esse reconhecimento deve ser motivado.

2. Caso a autoridade julgadora no concorde com as razes e no reconsidere sua

deciso, deve confirmar o julgado, apresentando sua motivao (explicao das razes
pelas quais no mudar seu posicionamento face o enunciado da Smula Vinculante)
para a autoridade superior. Essa motivao deve abordar explicitamente a aplicao ou
no da Smula. No pode ser uma motivao baseada nos elementos do processo que
levaram ao julgamento original.

3. A ausncia de motivao ou a motivao que no explicite as razes de no

enquadramento da situao concreta ao enunciado da Smula Vinculante constitui um
vcio de forma, que contamina o ato administrativo de recebimento do recurso. Portanto,
administrador nessas situaes precisa cumprir o requisito material (a motivao de sua
conduta) e tambm o formal (a exigncia da justificativa formalizada no momento da
reapreciao do recurso).

O tema da necessidade de considerao do teor das Smulas Vinculantes quando da

apreciao dos Recursos volta nos artigos 64-A e 64-B, tambm introduzidos pela Lei
11.417/06. Rezam os artigos:

Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula

vinculante, o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes
da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada
em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia
autoridade prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso,
que devero adequar as futuras decises administrativas em casos
semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal nas esferas cvel,
administrativa e penal.
Esses artigos devem ser lidos em conjunto com o art. 7 da Lei 11.417/06, caput e 2,
que dispem:
 Art. 7 Da deciso judicial ou do ato administrativo que contrariar
enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo
indevidamente caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal, sem
prejuzo dos recursos ou outros meios admissveis de impugnao.
1 Contra omisso ou ato da administrao pblica, o uso da reclamao
s ser admitido aps esgotamento das vias administrativas.
2 Ao julgar procedente a reclamao, o Supremo Tribunal Federal
anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial impugnada,
determinando que outra seja proferida com ou sem aplicao da smula,
conforme o caso.
Esses dispositivos, introduzidos em 2006, realam a necessidade de observao pelo
rgo competente para a deciso do recurso (instncia superior) do dever de explicitar os
motivos da aplicabilidade ou inaplicabilidade do que est disposto na smula vinculante,
acaso o recorrente tenha alegado esse tipo de ofensa.

Aqui cabem os mesmo argumentos expendidos acima, no caso da autoridade julgado que
recebe o recurso e deve reconsiderar ou no sua deciso ( 3 ao art. 56). As situaes
de inobservncia da motivao expressa e do cotejamento da deciso com a Smula
Vinculante pode ser controlada pelo Supremo Tribunal Federal, provocado via
Reclamao.

Caso a Corte entenda que a Reclamao procede, dar cincia ao rgo prolator da
deciso e ao rgo competente para julgar o recurso, a fim de que as futuras decises
sobre o assunto sejam adequadas ao que estabelece a smula vinculante desrespeitada
pela deciso administrativa, sob pena de responsabilizao pessoal no mbito cvel,
administrativo e penal. De acordo com o 2 do art. 7 da Lei 11.417/06, ao julgar
procedente a reclamao, o Supremo Tribunal Federal anular o ato administrativo ou
cassar a deciso judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem
aplicao da smula, conforme o caso.

Notem que a Reclamao nessas hipteses tem como requisito de admissibilidade o

exaurimento das vias administrativas. Portanto, o recorrente deve ter feito os dois
recursos a que tem direito e a deciso deve ter passado pelas trs instncias limitadas
por lei.

Vale ainda lembrar que possvel acionar o STF, via Reclamao, nos casos de omisso,
de acordo com o 1 do art. 7 da Lei 11.417/06. Novamente o requisito de
admissibilidade o esgotamento das vias administrativas. Assim, o silncio e a omisso
da Administrao tem de ser registrado pelo recorrente em todas as vias recursais.
preciso que se caracterize uma omisso contnua, que afronta a legalidade.

Encerramos esse Mdulo e esse Curso com o tema da busca da verdade material e da
possibilidade da reformatio in pejus no processo administrativo. Dizem os artigos 64 e 65
da Lei de Processo Administrativo:
Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se
a matria for de sua competncia.
Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer
gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que
formule suas alegaes antes da deciso.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula
vinculante, o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes
da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada
em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia
autoridade prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso,
que devero adequar as futuras decises administrativas em casos
semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal nas esferas cvel,
administrativa e penal.
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero
ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem
fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a
inadequao da sano aplicada.
Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento
da sano.
J abordamos os art. 64-A e 64-B, por isso nossa anlise se concentrar no teor dos
outros dispositivos, a comear pela possibilidade da deciso recursal agravar a situao
do recorrente, conforme previsto no pargrafo nico do art. 64.
A posio predominante a de que no h de se falar em proibio da reformatio in pejus
no mbito do processo administrativo. A doutrina mais abalizada adota esse
entendimento. Nesse esteio, vale trazer trechos dos comentrios de Bruno de Souza Vichi
sobre o art. 64, caput e pargrafo nico:
A redao dada pelo art. 64 ao alcance das decises sobre a matria
trazida pelos recursos administrativos d a exata medida da incidncia do
princpio da verdade material ao processo administrativo. ()
(...)
com esteio no exato exerccio da funo administrativa que a
Administrao Pblica possui uma liberdade ampla na deciso sobre a
matria recursal. Como se v, o rgo competente pode, por exemplo,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida.
Isso demonstra que o administrador no est vinculado nem pretenso
das partes nem das provas por eles produzidas. Significa dizer, por
exemplo, que uma deciso administrativa em recurso de natureza
ambiental pode levar em considerao provas produzidas fora dos autos e
que auxiliem o juzo de convico da autoridade julgadora, desde que tais
provas tenham sido licitamente produzidas e ofertem argumentos tcnicos
relevantes.(...)
()
Seguindo essa linha de raciocnio que se compreende a
constitucionalidade do disposto no pargrafo nico do artigo em comento
que possibilita a reformatio in pejus no recurso administrativo.
Com efeito, o agravamento da situao do recorrente circunstncia que
deve ser admitida por quem requer a apreciao da Administrao Pblica
 sobre determinado assunto. O regime jurdico administrativo no pode
excepcionar o princpio da verdade material, faceta viva do princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, na esfera processual
administrativa(...). Ademais, representa manifestao do princpio da
legalidade, na medida em que o suposto 'prejuzo' do administrado
representa o cumprimento lei.109
A transcrio acima situa muito bem a questo, destacando o que aprendemos em todo
esse curso: a atividade administrativa na conduo do processo deve se basear nos
parmetros de legalidade, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, da busca
da verdade real. E a previso da aceitao da reformatio in pejus nos recursos
administrativos (pargrafo nico do art. 64) traz esse esprito da lei e absolutamente
coerente com tudo o que discutimos e refletimos aqui.
O afastamento do princpio da non reformatio in pejus em recurso em processo
administrativo tambm foi apreciado pelo Supremo Tribunal Federal. Atualmente, h
jurisprudncia sobre a matria ratificada pelo Plenrio da Corte quando do julgamento do
RE 610.221, da Relatoria da E. Min. Ellen Gracie, cuja Repercusso Geral restou
reconhecida. Em Agravo Regimental, relatado pelo Ministro Luiz Fux, o assunto voltou a
ser debatido e o entendimento foi confirmado (ARE 641.054 A GR / RJ). Na ementa desta
deciso consta que:
3. A possibilidade da administrao pblica, em fase de recurso
administrativo, anular, modificar ou extinguir os atos administrativos em
razo de legalidade, convenincia e oportunidade, corolrio dos
princpios da hierarquia e da finalidade, no havendo se falar em
reformatio in pejus no mbito administrativo, desde que seja dada a
oportunidade de ampla defesa e o contraditrio ao administrado e sejam
observados os prazos prescricionais.
4. In casu, o acrdo recorrido assentou: ADMINISTRATIVO -
FUNCIONAMENTO DOS BANCOS EXIGNCIAS CONTIDAS EM LEI
ESTADUAL E MUNICIPAL LEGALIDADE. 1. A jurisprudncia do STF e
do STJ reconheceu como possvel lei estadual e municipal fazerem
exigncias quanto ao funcionamento das agncias bancrias, em tudo que
no houver interferncia com a atividade financeira do estabelecimento
(precedentes). 2. Leis estadual e municipal cuja argio de
inconstitucionalidade no logrou xito perante o Tribunal de Justia do
Estado do RJ. 3. Em processo administrativo no se observa o princpio da
"non reformatio in pejus" como corolrio do poder de auto tutela da
administrao, traduzido no princpio de que a administrao pode anular
os seus prprios atos. As excees devem vir expressas em lei. 4.
Recurso ordinrio desprovido.
5. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio com Agravo a que se
nega provimento.

Assim, reconhecida a possibilidade de reformar a deciso de modo mais gravoso, com

base nos princpios da supremacia do interesse pblico e da legalidade, a contrapartida
abertura de nova oportunidade de defesa para o administrado que sofrer o gravame, em
109 VICHI, Bruno de Souza. Do recurso Administrativo e da Reviso. In Comentrios Lei Federal....Lucia
Valle Figueiredo (coord). Ob Cit. p.255/257
homenagem aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, igualmente caros no
processo administrativo.
A exigncia legal no caso de deciso do recurso que trouxer prejuzo ao recorrente que
este seja cientificado, para que formule suas alegaes antes da deciso. Sobre essa
cientificao do recorrente, importante lembrar, com base em Carvalho Filho, que:
ao serem permitidas as alegaes do recorrente antes de ser proferida, j
deva o rgo julgador indicar os referidos elementos justificadores do
agravamento da situao. Somente tendo conhecimento desses elementos
que o recorrente, ante a possibilidade de ver sua situao agravada,
poder exercer, em toda a sua amplitude, o direito ampla defesa e ao
contraditrio. ()
Se, depois das alegaes, a autoridade decisria apresentar fundamento
novo que possa justificar o gravame, deve indicar esse fundamento e abrir
nova oportunidade para o recorrente formular alegaes sobre ele.(...)110
Mas ateno! O agravamento da situao do administrado no possvel em processos
de reviso que (re) apreciem punies decorrentes de processo administrativo.
A lei diz, no art. 65, caput, que os processos de carter punitivo, sancionatrio, podero
ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou
circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada (art.
65, caput). Carvalho Filho relaciona trs condies para a instaurao do processo de
reviso: 1) que os fatos sejam novos; 2) que as circunstncias sejam relevantes; e 3)
que deles emane a concluso de que foi inadequada a sano.111
Embora o processo de reviso seja um recurso para se cancelar o ato punitivo, este
tramita como um novo processo, tem por base um conjunto probatrio formado por novos
dados e documentos e pelo processo j encerrado (que gerou a punio), que deve ser
apensado ao processo atual.
Na reviso, vale repetir, vigora o princpio da vedao reformatio in pejus. E a deciso
no processo de reviso nunca, de modo algum, pode piorar a situao do administrado.

110 CARVALHO FILHO, ob. Cit., p. 327

111 CARVALHO FILHO, ob. Cit, p. 334.