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La denicin de la oferta de agua y los

biocombustibles en Piura, Per. Vacos
legales y tecnicismos estratgicos
Patricia Urteaga Crovetto*

RESUMEN: En este artculo1 se analiza un conflicto originado en la cuenca del ro Chira,

en Piura, Per. En 2006, el gobierno peruano decidi otorgar a una empresa de bio-
combustibles derechos de agua para la produccin de bioetanol. Especficamente,
se examina cmo los vacos legales facilitaron el uso de tecnicismos para definir la
oferta de agua en la cuenca y los derechos de agua para biocombustibles.
Palabras clave: Biocombustibles, oferta de agua, vacos legales.

Introduccin
Durante la dcada pasada, un inusitado despliegue propagandstico sobre los
biocombustibles de primera generacin inund el escenario nacional en Per.
Las bondades de los biocombustibles se destacaban no solo en trminos ecol-
gicos sino tambin energticos2. Junto al entusiasmo desplegado por el sector
pblico, la banca multilateral, como el Banco Interamericano de Desarrollo (en
adelante, BID), otorg prestamos para facilitar la creacin de un marco nor-
mativo adecuado que garantizara las inversiones y los proyectos de desarrollo
de biocombustibles (vase Anexo 1). Solo para el etanol, el gobierno peruano
calculaba que se destinaran 45.000 hectreas de tierra arable, con una inver-
sin cercana a los USD 2 billones3. Pero, adems, se garantiz que el marco
normativo hiciera imperativo el consumo de etanol4, de manera que en 2013 el
consumo interno llegara a los 85 millones de litros5.
Este nimo propiciatorio sobre los biocombustibles que provena de sec-
tores pblicos y privados6, no obstante, obliter considerar que la tierra y el

* Ph. D. University of California, Berkeley. Correo electrnico: purteaga@pucp.edu.pe.

1
Este artculo ha sido posible gracias a los fondos del Proyecto The Transnationalization
of Local Water Battles: Water Accumulation by Agribusiness in Peru and Ecuador and the
Politics of Corporate Social Responsibility, desarrollado por la Universidad de Wagenin-
gen, the Netherlands y la Pontificia Universidad Catlica del Per. Mi agradecimiento a
estas instituciones y a WOTRO.
2
FLORES 2006; QUISPE 2008; LA REPBLICA 2008; AGROFORUM 2010, USDA 2011, 2012; SAULINO 2012.
3
USDA 2012.
4
ORTIZ 2008, 1.
5
USDA 2012
6
SPDA 2009; NOVOA y HORN MUTSCHLER 2010.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

112 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

agua son recursos disputados especialmente en algunas zonas del pas7. Precisamen-
te, la invisibilizacin respecto de la escasez de los recursos hdricos en los espacios
locales y la presin que los proyectos de agrocombustibles significara sobre estos
recursos, generaron, durante la dcada del 2000, conflictos que pusieron en jaque la
gestin del agua en regiones como Piura. En este artculo se analizarn los impactos
que la aplicacin de estas polticas de promocin de biocombustibles tuvo en una
regin semirida caracterizada por la vulnerabilidad hdrica. Especficamente, se de-
mostrar cmo, ante la falta de regulacin del balance hdrico, se utilizaron estratgi-
cos tecnicismos que, eventualmente, definieron la asignacin de derechos de agua en
beneficio de la produccin de caa de azcar para etanol.
La informacin para este artculo ha sido recopilada de fuentes primarias y se-
cundarias. Las entrevistas a expertos en agua y agricultura, autoridades del gobierno
regional, miembros de comunidades campesinas, pequeos agricultores, representan-
tes de empresas, etc., fueron realizadas en Piura. Mientras que en Lima se entrevist a
autoridades, acadmicos y expertos en biocombustibles y agua. En total, se realizaron
23 entrevistas. En la primera parte de este artculo se describe el contexto regional y
la cuenca, haciendo nfasis en la transformacin de la tenencia de la tierra a partir de
la llegada de las empresas de etanol.
Luego, se expone la transformacin normativa que tuvo lugar para la promocin
de biocombustibles y, finalmente, se analiza un caso particular sobre el cultivo de
caa de azcar para la produccin de etanol que revela la decisin del gobierno na-
cional y regional de Piura para priorizar el acceso al agua a favor de una empresa de
biocombustibles. La falta de regulacin del clculo de la oferta hdrica en la cuenca
fue uno de los factores claves que contribuy a generar inequidad entre las empresas
de biocombustibles y usuarios de agua como pequeos y medianos agricultores, en-
tre otros.

I. El contexto regional: Piura

Con 35.800 km, el Departamento de Piura se ubica al norte del Per. Su geografa di-
versa se despliega desde las zonas costeras hasta los 2,700 msnm. Tiene ocho provin-
cias8 y limita con Ecuador, con quien comparte tres cuencas: Catamayo-Chira, Puyan-
go-Tumbes y Zarumilla. Su poblacin, actualmente, supera los 1.800.000 habitantes9.
La historia agrcola de Piura refleja, a escala local, las grandes transformaciones
que el pas ha atravesado. Hacia los siglos XVII y XVIII las haciendas coloniales fueron
apropindose de la tierra y los canales indgenas. Posteriormente, con la Reforma
Agraria de 1969, algunas tierras se recuperaron para ser trabajadas por cooperativas
agrarias10. Durante la dcada de 1980, la tierra de las cooperativas se parcel inten-
sificndose la fragmentacin de la tierra productiva11. Ello hizo cada vez ms apre-
miante la adaptacin de la infraestructura hidrulica para afrontar la constante am-

7
Un reporte de la FAO 2011, muestra la crtica situacin de recursos como la tierra y el agua en
el mundo especialmente en casos de proyectos agrcolas a gran escala. En el mismo sentido se
puede revisar SCHUTTER 2011; OXFAM Internacional 2011; y DUFFEY 2011. Vase sobre Per, BARRIEN-
TOS 2009, 115-136; SCHUTTER, 2011; HUFFAKER 2010; DAMMET et al. 2012.
8
CABREJOS 2011.
9
INEI 2011.
10
KLAREN 1988.
11
CABREJOS 2011.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 113

pliacin de la frontera agrcola12. En la dcada de 1990, y afectados por la crisis, los

pequeos parceleros fueron vendiendo sus tierras a empresarios cuya produccin se
diriga hacia la exportacin. Con el sistema hidrulico regulado, en el Departamento
de Chira-Piura, se afianz la produccin agrcola a gran escala, siendo los principales
cultivos: arroz, algodn, maz amarillo duro, mango, limn, pltano13. Atrados por
los incentivos tributarios, el clima apto para el cultivo de caa de azcar y la calidad
de la tierra agrcola, a contar de la dcada del 2000, llegaron al Valle del Chira varias
empresas de biocombustibles para producir etanol con base en la caa de azcar. A
continuacin, se describir este proceso en el Valle del Chira, Piura.
Grfico N 1: Mapa del departamento de Piura y de la Repblica del Per

Fuente: elaboracin propia.

II. El valle del Chira y los biocombustibles

Durante la dcada pasada, la poltica de promocin de la inversin privada en la agri-
cultura y la diversificacin de la matriz energtica, financiada por el Banco Interame-
ricano de Desarrollo, facilitaron la adquisicin de grandes extensiones de tierra para
desarrollar biocombustibles, identificndose clsteres territoriales en cinco zonas:
San Martn, Ucayali, Piura, Cajamarca y Junn14. De acuerdo a ProInversin, En estos
terrenos () se desarrollaran las siguientes modalidades de inversin: compra de tie-
rras, contratos de compras de produccin a terceros, la exploracin agrcola e hdrica
y joint venture entre inversionistas y agricultores15. En regiones como Piura esta po-
ltica nacional de promocin de cultivos para biocombustibles fue no solo respaldada
sino promovida por el Gobierno Regional16.
Ubicado entre las provincias piuranas de Sullana y Paita, el Valle del Chira se ca-
racteriza por grandes extensiones de tierra agrcola, as tambin, por sistemas ecol-

12
YEPES 1972; THORP y BERTRAM 1988; EGUREN 1989; REVESZ 1992; PLOEG 2006; REVESZ y OLIDEN 2011.
13
Vase: http://www.bcrp.gob.pe/docs/Sucursales/Piura/Piura-Caracterizacion.pdf
14
CASTRO et al. 2007; ORTIZ 2008; COELLO y CASTRO 2008; SNV 2009.
15
ORTIZ 2008, 1.
16
Vase el estudio de caso sobre Maple en GALLO 2009. Tambin vase DEFORGE-LAGIER 2009.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

114 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

gicos como bosques secos17. Entre los aos 2006 y 2010, durante el Gobierno del ex
Presidente Alan Garca, la mayora de empresas de biocombustibles concretaron sus
compromisos de inversin con el Estado, al mismo tiempo que buscaban tierras para
el cultivo de caa de azcar en esta zona. En el siguiente cuadro, es posible apreciar
los contratos de inversin firmados por el gobierno peruano y las empresas de bioeta-
nol ubicadas en el Valle del Chira.
Cuadro N 1: Compromisos de inversin de empresas de bioetanol en el Valle
del Chira, Piura.
N NOMBRE FECHA DEL INSTITUCIN MONTO DE LA
CONTRATO/COM- PBLICA INVERSIN (en $)
PROMISO

1 MAPLE ETANOL 3/10/08 PROINVERSIN 140934,670

SRL

2 MAPLE ETANOL 23/3/12 (Adenda al PROINVERSIN 162400,812

SRL primer contrato)

3 AGRCOLA DEL JUNIO 2008 GOB PER 100000,000

CHIRA

4 SUCROALCOLE- 2008 GOB PER 200000,000

RA DEL CHIRA S.A

5 COMISA JUNIO 2010 GOB PER 200000,000

TOTAL 803335,482

Fuente: Elaboracin propia.

Estos compromisos de inversin fueron muy bien recibidos por el Gobierno
Regional de Piura, cuyas autoridades no dudaron en apoyar decididamente estos
proyectos a pesar de las existentes restricciones de tierra agrcola y agua (Urteaga
2016). Ciertamente, este nuevo panorama en el Valle del Chira implic profundas
transformaciones en la tenencia de la tierra y el acceso al agua18. No se sabe exacta-
mente la cantidad de tierra vendida en el valle durante la dcada del 2000, pero se
calcula aproximadamente en 37.000 hectreas19. Si bien no existen datos oficiales, en
Piura se sabe que se han vendido algunas tierras comunales, fiscales y de pequeos
ganaderos, etc. Muchas de ellas estaban catalogadas como tierras eriazas20, aunque
comunidades, grupos de campesinos y pequeos ganaderos las posean y/o usaban
de diversas maneras para sus actividades econmicas. Esta dinmica del mercado

17
Comunidades como Amotape, San Lucas de Coln, Tamarindo y Miramar-Vichayal comparten
regiones de bosque seco. CABREJOS, 2011.
18
Vase LUNA 2008; ALARCN 2009; Radio Cutival 2010; MARTEL 2010; ORTIZ 2008; CEPES 2010.
19
Comunicacin personal. Ing. Carlos Cabrejos 26.8.12.
20
La ley considera tierras eriazas a terrenos que no son cultivables por escasez o exceso de
agua, y que para que lo sean necesitan inversin. El artculo 24 del Decreto Legislativo 653 de-
fine las tierras eriazas como aquellas no cultivables por falta o exceso de agua y menciona que
son eriazas las lomas y praderas con pastos naturales, las tierras de proteccin y las que constitu-
yen patrimonio arqueolgico. Vase tambin la Ley N 26505, o Ley de la inversin privada en el
desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunida-
des campesinas y nativas. En los valles de Piura es difcil llegar a 1.000 ha porque la propiedad
agraria est muy fragmentada, por eso muchas empresas han comprado bsicamente reas de
bosques secos a las que se les denomina eriazas.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 115

de tierras se refleja tambin en la ampliacin de la frontera agrcola. Por ejemplo,

en un perodo de 10 aos (2000-2009), las hectreas sembradas en el Valle del Chira
aumentaron en 76.13%21 y para el ao 2013 la caa de azcar haba pasado a ser un
cultivo prominente entre los cultivos semipermanentes22.
Grfico N 2: Mapa de la cuenca del ro Chira.

Fuente: elaboracin propia.

El marco legal e institucional que facilit la adquisicin de tierras cultivables y
eriazas para la agroexportacin se dise a principio de los aos 90, cuando Alberto
Fujimori, entonces Presidente del Per, buscaba incentivos para la inversin privada.
Este marco normativo ha beneficiado significativamente a las empresas agroindus-
triales que concentran aproximadamente el 70% de la superficie sembrada de caa23.
Complement este marco normativo, el desarrollo del marco legal para promover los
biocombustibles. Como puede observarse en el Anexo 1, entre los aos 2000 y 2011
se aprobaron una mirada de normas para promover los biocombustibles, desarrollar
un mercado interno, as como para la exportacin24.
Las formas de acceder a la tierra en Chira fueron diversas y dependan de cada
empresa. La empresa Dio Latina, por ejemplo, ofreca la construccin de infraestruc-
tura como parte de pago al Gobierno Regional, mientras otras empresas adquiran
terrenos con esta entidad y/o negociaban individualmente con pequeos agricultores,

21
CABREJOS 2011.
22
DRA, GORE PIURA 2012.
23
http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/agricola/cultivos-de-importancia nacional/
azcar/produccin25?start=1
24
Vase GOBIERNO DEL PER 2008 y MINISTERIO DE AGRICULTURA 2009.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

116 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

ex socios de cooperativas, campesinos y comunidades de aquellos a quienes les ofre-

can desde regalos y vveres hasta empleo y algn tipo de asociacin25.
En el ao 2006, el Gobierno Regional de Piura vendi, mediante subastas pbli-
cas, 10.000 hectreas a Maple Etanol ERL26 y 3.200 hectreas al grupo Romero27. Este
ltimo adquiri, adems, 3.800 hectreas de propietarios privados con la intencin de
incrementar su produccin de caa en 8.000 hectreas con una inversin de USD100
millones28. La empresa checa Dio Latina S.A., enfoc su atencin en las tierras eriazas
de comunidades campesinas como San Martn de Sechura, ofrecindoles USD150
millones por la siembra de caa de azcar para producir bioetanol29. Adems, esta
comunidad haba recibido otras ofertas que hacan un total de 25.000 hectreas de
tierra requeridas para este cultivo30. La misma estrategia sigui la empresa MAPLE
que negoci con la comunidad campesina Miramar-Vichayal31.
Si bien, inicialmente, las comunidades y pequeos agricultores recibieron con
entusiasmo la llegada de las empresas de etanol, a medida que surgan conflictos
respecto a la adquisicin de tierras, los recursos hdricos y los impactos ambientales
de sus actividades, el entusiasmo inicial cedi ante la inequidad de poder frente a los
nuevos actores empresariales. Esto fue particularmente evidente en relacin al otor-
gamiento de derechos de agua en la cuenca, como veremos a continuacin.

III. Los biocombustibles y la presin sobre el agua

Entre los ros de Piura, el Chira no es uno que se caracterice por la escasez de agua.
En promedio, en aos de sequa, anualmente se calculan aproximadamente ms de
3.000 millones de m de oferta que satisfacen alrededor de 1.700 millones de m de
demanda, con lo cual, en principio, se podra afirmar que hay suficiente agua. Pero,
la situacin no es tan optimista cuando se toma en consideracin la variable temporal
(el agua precipita de enero a abril), el carcter del sistema integrado Chira-Piura que
distribuye el recurso entre los valles del medio y bajo Piura y del Chira, y la situacin
crtica del reservorio Poechos que alimenta el sistema integrado32.
Con la adquisicin de grandes extensiones de tierra, por parte de las empresas
de biocombustibles, las organizaciones locales de usuarios de agua criticaron la exce-
siva demanda hdrica que estos cultivos a gran escala significaran y la concesin de
derechos de agua a estas empresas que limitara el acceso al agua de otros usuarios33.
Ante ello, las empresas de biocombustibles aseguraron que el uso de tecnologa les

25
Comunicacin personal, Ing. Carlos Cabrejos, 26/8/12.
26
Vase GALLO 2009 sobre la venta de tierras del PECHP del gobierno regional a MAPLE.
27
Propietarios de las empresas Caa Brava, Sucroalcolera del Chira y Agrcola del Chira.
28
La Repblica 2008
29
Vase http://redopan.wordpress.com/articulos-sobre-tema-tierras/Acceso: 9 de Diciembre
2013
30
Vase http://redopan.wordpress.com/articulos-sobre-tema-tierras/ Acceso: 9 de Diciembre
2013
31
Comunicacin personal, Ing. Carlos Cabrejos, 26.8.12.
32
La sedimentacin del reservorio Poechos ha disminuido su eficiencia en aproximadamente un
50%.
33
Las propias empresas de bioetanol expresaron su preocupacin por el agua, especialmente
desde que en 2007 el gobierno declar el agotamiento de las aguas en el ro Chira, con lo cual
no se poda otorgar ms derechos de agua para riego en el valle.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 117

permita garantizar eficiencia en el uso del agua34 y que el agua que usaran no prove-
na del sistema regulado sino de las aguas de retorno35, con lo cual no se afectara el
acceso al agua superficial de los dems usuarios.
No obstante, estas declaraciones no despejaban la preocupacin de los usuarios
locales quienes incluso solicitaron la opinin de expertos sobre la demanda hdrica de
los nuevos cultivos. Algunos expertos, como el Ingeniero Ricardo Pineda, calculaban
que los cultivos de caa con riego tecnificado usaban aproximadamente entre 17.000
m y 20.000 m por hectrea36. Adems, sealaban que la caa de azcar es un cultivo
que requiere agua de riego durante todo el ao, a diferencia del arroz cultivo que
por excelencia pertenece a los pequeos agricultores que es estacional.
Instituciones como la FAO37 tambin se pronunciaron sobre los requerimientos
de agua de la caa de azcar en el valle, sealando que el incremento de las reas de
cultivo con caa de azcar para etanol afectara la demanda de agua que abastece el
sistema regulado del Chira Piura, impactando no solo en los otros usuarios sino tam-
bin en el acceso al agua de las mismas empresas de bioetanol. Este anlisis coincide
con un estudio publicado en 2010 por la National Academy of Sciences de Estados
Unidos, que indicaba que la produccin expandida de etanol podra estresar, an
ms, los recursos hdricos al ampliarse los cultivos de biocombustible en regiones ri-
das, requiriendo de nueva irrigacin o substituyendo los cultivos de biocombustible
por otros que requieran de menor irrigacin38.
Ciertamente, la presin que significaba la demanda hdrica de los cultivos para
biocombustibles sobre el balance hdrico del valle tena sustento emprico. Incluso
antes que llegaran los caeros, el valle del Chira ya tena problemas de agua, los de
Sullana aducen que el agua es de ellos. En Chira y Piura tambin hay conflictos con
agricultores39. En efecto, a la demanda de agua de las empresas de bioetanol tam-
bin se agregaba aquella de las empresas agroindustriales que siembran cultivos or-
gnicos, como bananos, uvas, etc., as como la de los usuarios informales que bom-
bean el agua en la cola del sistema regulado. Las comunidades campesinas como San
Lucas de Coln y Tamarindo haban expresado su reclamo porque no podan acceder
al agua para sus cultivos. Sin duda, ello gener muchos conflictos. A continuacin,
describiremos uno de los ms importantes.

IV. La oferta de agua como espacio contestado: vacos legales y tecni-

cismos estratgicos
Entre los aos 2000 y 2008, cuando el inters por los biocombustibles comienza a to-
mar forma gracias, en parte, al marco normativo promotor de la bioenerga. A la po-
ca, se encontraba vigente la Ley general de Aguas (LGA) (Decreto Ley N 17752) de

34
Vase La Repblica (2008).
35
El agua de retorno alude al agua para riego que no es consumida por evotranspiracin sino
que regresa a su fuente o a otro cuerpo de agua superficial o subterrneo.
36
Comunicacin personal, Ing. Ricardo Pineda (agosto 2012). Torres Aguas (1995: 196) calcula
que el consumo de agua de la caa de azcar oscila entre 1200 y 1500 mm por ao de cultivo,
siendo mayor en las zonas subtropicales que se caracterizan por pocas secas ms prolongadas
y por una evaporacin mayor que en las zonas tropicales.
37
RAMOS 2011.
38
HUFFAKER 2010, 130.
39
Comunicacin personal, Ing. Ricardo Pineda, agosto 2012.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

118 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

196940. En el artculo 7, inciso a) la LGA sealaba escuetamente que el Poder Ejecuti-

vo podr reservar aguas para cualquier finalidad de inters pblico. De acuerdo al ar-
tculo 8 y 28 del mismo cuerpo legal, solo se poda hacer uso de las aguas mediante
derechos de agua como el permiso, la autorizacin o la licencia, cuyas caractersticas
eran sealadas en los artculos subsiguientes y en el artculo 13 del Reglamento de
la Ley. El artculo 32 de la LGA, a su vez, indicaba que uno de los requisitos para
el otorgamiento de derechos de uso de aguas, era que las aguas sean apropia-
das en calidad, cantidad y oportunidad (). No obstante, no se indicaba cmo se
determinar esta condicin en el caso de las reservas de agua.
El reglamento de la LGA (Decreto Supremo N 261-69-AP) estableca en el
artculo 10 inciso a) que el Ministerio de Agricultura mediante Decreto Supremo po-
dr reservar aguas para cualquier finalidad de inters pblico por un plazo de dos (2)
aos renovable, cuando existan razones tcnicas o planes especficos que as lo justi-
fiquen, quedando la Administracin Tcnica respectiva encargada de su cumplimiento
bajo responsabilidad. En este caso, tampoco se reglamentaba cmo se deba realizar
el clculo del balance hdrico necesario para decidir sobre este derecho.
Qu sucede cuando no se regula la frmula para calcular la oferta de agua
de una cuenca? Cmo se debe calcular la oferta de agua en una cuenca? Se debe
considerar los mismos elementos en todas las cuencas? Se debe tener en cuenta la
variable temporal o el clculo puede ser un promedio anual? Estas preguntas surgie-
ron en el proceso del conflicto que tuvo lugar en el valle del Chira a mediados de los
aos 2000 por la asignacin de derechos de agua para proyectos de biocombustibles.
En esta seccin se describir el conflicto que surgi a partir de la disputa por el
clculo de la oferta de agua de la cuenca del Chira y que enfrent, por un lado, a la
empresa de biocombustibles Maple que solicitaba se le asignara derechos de agua
con base en una reserva de agua y, por otro, a las autoridades locales del agua, pe-
queos agricultores, comunidades campesinas y las Juntas de Usuarios de los valles
del Medio y Bajo Piura, y Sechura, quienes se oponan contundentemente a dicha
pretensin porque pondra en riesgo el balance hdrico41.
El conflicto se centr en determinar la frmula que deba ser usada para calcular
la oferta de agua de la cuenca. La definicin y aplicacin de dicha frmula indicara si
efectivamente haba suficiente agua para otorgar la reserva de agua a Maple, o si, tal
y como indicaban los pequeos agricultores, juntas de usuarios locales y comunida-
des campesinas no haba agua suficiente para cubrir la demanda usual sin considerar
los nuevos cultivos para biocombustibles. El caso que se analizar a continuacin
demuestra cmo los silencios o vacos legales tambin pueden ser usados de manera
estratgica en un conflicto caracterizado por las inequidades de poder.
El 23 de agosto de 2005, la autoridad local del agua a cargo de la asignacin
de derechos de agua, la Autoridad Tcnica del distrito de Riego (en adelante, ATDR),
public una resolucin solicitndole a Maple que elaborara un balance hdrico. Maple
termin el Estudio hidrolgico y balance hdrico del reservorio Sullana aguas abajo
hasta la boca del ro Chira y lo envi al Gobierno Regional en febrero de 2006. El
21 de febrero, la ATDR (hoy denominada Autoridad Local del Agua de acuerdo a la
Ley N 29.338) emiti la Resolucin N 20-2006 del Gobierno Regional de Piura, que

40
Esta norma fue reemplazada por la Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29.333, que entr en
vigencia en marzo de 2009.
41
URTEAGA 2016.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 119

otorgaba a Maple Etanol la reserva de agua de 186 millones de m. En medio de una

convulsin social por el impacto que esta resolucin traera en el balance hdrico, era
lgico pensar que esta resolucin se anulara.
El Estudio de Impacto Ambiental de Maple (en adelante, EIA), conclua que
haba suficiente agua como para permitir el nuevo proyecto de agrocombustibles.
No obstante, el documento no aportaba informacin emprica que probara esta
afirmacin42. El EIA que Maple present al Gobierno Regional de Piura s indicaba la
demanda afirmando que la demanda de agua en el valle del Chira fue calculada en
896.4 millones de m3/ao y corresponde a los canales Daniel Escobar y Miguel Checa
y al ro Chira43.
En relacin a la oferta de agua, el EIA inclua aquella del proyecto pero omita
datos sobre la oferta de agua de toda la cuenca. Al consignar la demanda hdrica de
la cuenca y la oferta de agua del proyecto, mas no de la cuenca, Maple no solo repre-
sent a la cuenca del Chira de una forma particular sino que, adems, estableci los
parmetros para evaluar su propia demanda hdrica (Li 2009). La falta de definicin so-
bre la forma de realizar un balance hdrico en relacin con un proyecto productivo, el
carcter tcnico del EIA y la aprobacin del mismo por parte del Estado ayudaron a
la empresa a legitimar una representacin particular del agua bajo el manto de la neu-
tralidad cientfica, como si esta describiera adecuadamente la realidad.
En un documento posterior, la empresa hizo un clculo de la oferta de agua de
exceso o retorno de la cuenca, teniendo en cuenta un promedio anual: En 2006, de
acuerdo a las mediciones promedio, el ro Chira descarga al mar aproximadamente
800 millones de m3 de agua de exceso inutilizada44. No se hizo ninguna referencia a
la variabilidad del agua de exceso durante distintas temporadas del ao, tal y como
exigan los agricultores locales. En efecto, estos sealaban que el clculo anual de la
oferta de agua de retorno no reflejaba la realidad de la cuenca porque en tiempos de
estiaje esta oferta era negativa, por lo cual, la empresa recurrira al agua del sistema
regulado complicando el ajustado balance hdrico de la cuenca.
Consultado sobre la manera ms adecuada de calcular la oferta de agua de
una cuenca, el ingeniero A. Santibez, de la Autoridad Nacional del Agua, indic
que para tener una idea ms exacta del comportamiento de la cuenca, los balances
hdricos deberan calcular la oferta de agua por mes y no por ao45. Aparentemente,
el clculo de la oferta de agua para la realizacin de los balances hdricos no estaba
regulado, ni tampoco exista claridad respecto de quin deba realizarlo. En efecto,
a mediados de los aos 2000, no exista ninguna norma que especificara el procedi-
miento para determinar la oferta hdrica. Esta desregulacin dejaba al libre albedro
de los usuarios privados (y algunas autoridades del Estado) la construccin de datos
tan importantes como la oferta de agua pblica en una cuenca, datos sobre los cua-
les, eventualmente, se deba decidir si se otorgaban derechos de agua y a quin se
otorgaran en cuencas con balances hdricos frgiles como la del ro Chira. Era de es-
perar que ello, ciertamente, provocara contiendas como la que aqu se analiza.
Para Maple, incluir 186 millones de m a la demanda de agua de la cuenca que
ascenda a 1.700 millones de m, no representaba riesgo alguno porque no usara

42
DEFORGE-LAGIER 2009.
43
BUENAVENTURA INGENIEROS S.A. 2007, 85.
44
MAPLE ETANOL 2008, 3.
45
Comunicacin personal, 18/11/2014.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

120 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

agua del sistema regulado sino agua de exceso o de retorno. Luego de una meticu-
losa revisin, tanto la Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica Chira Piura (en
adelante, AACH-CHP) como la ATDR Chira, recomendaron la revisin del estudio
en la medida que no se inclua el volumen de agua disponible durante la poca de
estiaje: Durante la poca de estiaje, el volumen de agua que se pierde en el mar es
negativo. La oferta de agua es insuficiente para cubrir la constante demanda de agua
del Proyecto Especial Chira-Piura46.
Adems, la AACH-CHP recomend que se revisara el estudio antes de conceder
algn derecho de agua a Maple. El gerente general del Proyecto Especial Chira-Piura
apoy esta posicin de la AACH-CHP y tambin recomend la revisin del balance h-
drico. El choque entre las autoridades locales y nacionales de agua era evidente. Ha-
ba, adems, una duda razonable entre las autoridades locales de agua, los usuarios e
incluso, posteriormente, las mismas autoridades del INRENA acerca de la capacidad
del sistema hidrulico para regar 15.000 nuevas has de tierra para la produccin de
biocombustibles47.
Sin embargo, las autoridades del Gobierno Regional de Piura decidieron encar-
gar la realizacin de otro estudio tcnico para probar que haba suficiente agua para
los proyectos de biocombustibles. El concepto de Li de considerar tcnicos los
fenmenos sociales y polticos es de aplicacin en este caso, en la medida que los
discursos desplegados por instancias del Estado y por la propia empresa intentaban
diagnosticar los problemas de manera que calzara los tipos de solucin que tienen
en su repertorio48. En ese sentido, el Gobierno Regional consideraba que un estudio
tcnico indicara si haba suficiente agua para permitir la inversin49.
Mediante la Ordenanza Regional N 110-2006/GRP-CR, el Gobierno Regional
aprob el nuevo estudio de balance hdrico, que, haciendo un clculo anual del agua
de retorno, conclua que el ro Chira y el sistema hidrulico de este podan proveer
agua para todos los usuarios, incluso tomando en cuenta una prdida de 30% de
agua y la demanda de esta requerida por el proyecto de biocombustibles de Maple50.
El estudio de balance hdrico, que encarg el Gobierno Regional de Piura, consider
las 10.672 hectreas para el proyecto Maple y calcul la disponibilidad hdrica del ro
Chira y del reservorio Poechos; tambin consider la demanda de agua de los usua-
rios en 290 millones de m, una prdida de agua de 30% que discurra hacia el mar,
y la demanda hdrica de Maple en 186 millones de m. No obstante, se omiti incluir
los requerimientos de otras compaas de biocombustible, otras empresas agroex-
portadoras, medianos y pequeos agricultores y comunidades campesinas, quienes
haban solicitado ms derechos de agua.
A pesar de la frrea oposicin de los usuarios de agua locales, las autoridades
de agua de Lima finalmente pusieron punto final al conflicto al apelar a una solucin
tcnica que solo fue posible porque no exista ninguna disposicin legal que indicara
cmo se deba calcular la oferta de agua en una cuenca. El Gobierno Nacional y el
INRENA sostuvieron que, luego de evaluar los balances hdricos de Maple y del Go-
bierno Regional, que calculaban la oferta de agua y la demanda de agua en trminos

46
Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica Chira-Piura, Informe N 1-2006-AACH.
47
VERA ARVALO et al. 2007.
48
LI 2007, 7.
49
URTEAGA 2016.
50
DEFORGE-LAGIER 2009

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 121

anuales, era posible reservar 186 millones de m para los usos agrcolas e industriales
de la empresa. En septiembre de 2006, el gobierno central emiti el Decreto Supre-
mo N 056-2006-AG que otorgaba por dos aos un derecho a una reserva de agua
superficial de 186 millones de m al Proyecto Especial Chira Piura, que luego este
otorgara a Maple. INRENA tambin demand que la autoridad local del agua, AACH-
CHP, determinara el caudal ecolgico del ro Chira, ordenndoles monitorear este
caudal.
A pesar de la opinin del presidente de la AACH-CHP, quien se opona a la
aprobacin del Decreto Supremo N 056-2006-AG, el gobierno central asegur la re-
serva de agua para Maple. Como mencionamos, luego de aprobar la reserva de agua
para Maple, al ao siguiente (2007), el gobierno central declar que la cuenca del ro
Chira estaba agotada. Muchos usuarios locales se quedaron sin acceso a agua para
riego. Posteriormente, en 2008, Maple reconocera que el uso de agua por el proyec-
to poda causar impactos en la poblacin y el ecosistema, alterando el agua de super-
ficie y del subsuelo o reduciendo el volumen de agua para el uso domstico, agrcola
y ganadero, as como el caudal ecolgico del ro (Maple 2008).
El uso estratgico de tecnicismos ad-hoc para proclamar la abundancia de agua
en el ro Chira y asignar ms derechos de agua para la produccin de biocombusti-
bles, fue posible, en gran parte, gracias a la falta de regulacin de la frmula para cal-
cular la oferta de agua de una cuenca. Este caso demuestra cmo la desregulacin de
un aspecto importante en la gestin del agua, como es el clculo de la oferta hdrica,
constituye un vaco legal que puede ser llenado con tecnicismos estratgicos que
eventualmente refuerzan las inequidades sociales en una cuenca.

Conclusiones
En Piura la construccin de infraestructura hidrulica ha ido de la mano con la amplia-
cin de la frontera agrcola. No solo la agroexportacin sino tambin la demanda de
agua para bioenerga han desafiado este esquema, poniendo en riesgo el delicado
balance hdrico de cuencas como la del ro Chira. Desde los aos 1990, las hectreas
de tierra cultivable han aumentado en ms de un 70%, lo cual ha generado una pre-
sin sin precedentes en la gestin del agua del valle del Chira.
Entre los factores desencadenantes de este escenario encontramos un marco
normativo amigable a la inversin privada y un esquema institucional desarrollado
desde la dcada de 1990, con el objetivo de insertar al pas en el mercado. El Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) otorg prestamos para elaborar un marco legal
que promoviera los biocombustibles, la inversin privada, asegurara un mercado in-
terno para los inversionistas y favoreciera igualmente la exportacin del biocombus-
tible. En su afn por promover los agrocombustibles, este marco legal obliter dos
elementos fundamentales para la produccin, como la tierra y el agua.
La necesidad de grandes extensiones de tierra para el cultivo de caa de az-
car en el valle del Chira no solo agudiz la precaria tenencia de la tierra por parte de
comunidades campesinas, pequeos agricultores y poblaciones rurales sino que cre
grandes latifundios para la generacin de energa sostenible cuyo requerimiento
de agua pona en riesgo las necesidades existentes y futuras de los usuarios locales.
Ciertamente, los conflictos han sido elementos consustanciales de este desarrollo ex-
ponencial de la agricultura para biocombustibles.

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

122 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

El conflicto que hemos analizado surge, en gran parte, debido a la inexistencia

de regulacin respecto a la forma en que se debe calcular la oferta de agua de una
cuenca para, sobre esa base, decidir respecto al otorgamiento de derechos de agua
a una empresa de biocombustibles. Esta falta de regulacin gener una contienda
que enfrent a autoridades nacionales del agua con autoridades locales del agua, y a
la administracin del gobierno regional, el gobierno central, y la empresa Maple con
usuarios y organizaciones de usuarios de agua locales.
Usando tecnicismos estratgicos unos aseguraban que el clculo anual de la
oferta de agua era suficiente para determinar la posibilidad de otorgar agua a las em-
presas de biocombustibles, mientras que otros indicaban que el clculo deba ser por
temporadas (avenida y estiaje) porque, de esa manera, se reflejara mejor el compor-
tamiento de la cuenca.
Finalmente, el gobierno central impuso la frmula del promedio anual para cal-
cular la oferta hdrica de la cuenca que garantizaba una reserva de agua para la pro-
duccin de biocombustibles de la empresa Maple a expensas de muchos agricultores
pequeos, medianos y grandes, de comunidades campesinas y juntas de usuarios.
Peor an, luego de otorgar los derechos de agua para Maple en 2006, en 2007 el
gobierno central declar que la cuenca del Chira estaba agotada. Para los usuarios de
agua locales, que haban venido solicitando infructuosamente derechos de agua inclu-
so antes de la llegada de las empresas de biocombustibles, este gobierno consagr la
inequidad en el acceso al agua en dicha cuenca.
Los vacos legales facilitaron el uso estratgico de tecnicismos para calcular la
oferta de agua en una cuenca. En la prctica, se traslad al sector privado la funcin
de generacin de informacin clave para la gestin del agua pblica y reforzando des-
igualdades que pusieron en jaque la gobernabilidad hdrica en la cuenca del Chira.

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regional/1520-presidente-de-la-comunidad-campesina-de-tamarindo-denun-
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ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

126 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

Anexo

Cuadro de normas aprobadas para la promocin de los biocombustibles (2000-2011)

Norma Ttulo Contenido Ao

D.S. N 015-2000-AG Declaran de inters Se declara de inters nacional la 06/05/00

nacional instalacin instalacin de plantaciones de
de plantaciones de palma aceitera para promover
palma aceitera desarrollo sostenible y socioeco-
nmico de la regin amaznica.

R.M. N 0155-2001-AG Aprueban el Plan Na- Aprueban el Plan Nacional de 02/03/01

cional de Promocin Promocin de la Palma Aceitera
de la Palma Aceitera

Ley N 28054 Ley de Promocin del Promocin del desarrollo del 08/08/03
Mercado de Biocom- mercado de los biocombustibles
bustibles sobre la base de la libre com-
petencia y el libre acceso a la
actividad econmica

D.S. N 013-2005-EM Reglamento de la Ley Promueve las inversiones para 31/03/05

de Promocin del la produccin y comercializacin
Mercado de Biocom- de Biocombustibles, difundien-
bustibles do las ventajas econmicas,
sociales y ambientales de su uso,
y establece s requisitos tcnicos
de seguridad para su produccin
y distribucin.

R. S. N 014-2007 Lineamientos del Est a cargo de PROINVERSION 03/03/07

Programa del Uso de y tiene por objeto promover las
Biocombustibles inversiones para la produccin
PROBIOCOM y comercializacin de biocom-
bustibles; as como difundir las
ventajas econmicas, sociales y
ambientales de su uso.

D.S. N 021-2007-EM

Reglamento para la Comercializacin de Biocombustibles

Establecer los requisitos para la comercializacin y distribucin de los Biocombustibles, as como

lo referente a las normas tcnicas de calidad.

19/04/07

R.M. N Establecen disposi- Establecer que la calidad de los 08/04/08

165-2008-MEM-DM ciones relativas a la combustibles Disel B2, Diesel
calidad y mtodos de B5 y Diesel B20, debe coumplir
ensayo para medir las la especificacin del Diesel N 2
propiedades de los aprobada mediante D.S. N 025-
combustibles Disel 2005-EM y sus modificatorias.
B2, Diesel B5 y Disel
B20

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

 La definicin de la oferta de agua y los biocombustibles en Piura 127

D.S. N 016-2008-AG Declaran de inters El Pin y la Higuerilla son espe- 20/07/08

nacional la instalacin cies que podran ser utilizadas
de plantaciones de como alternativa para promover
Pin e Higuerilla la produccin de biocombusti-
como alternativa para bles en el marco del desarrollo
promover la produc- sostenible y socioeconmico del
cin de biocombusti- pas.
bles en la Selva

O.R. N 027-2008-GR- Declaran de inters Declaran de inters regional y de 16/09/08

SM-CR regional y de necesi- necesidad pblica el desarrollo
dad pblica el desa- de la actividad bioenergtica de
rrollo de la actividad la Regin San Martn y crean el
bioenergtica de la programa de Biocombustibles
Regin San Martn y de la Regin San Martn- PRO-
crean el programa BIOSAM
de Biocombustibles
de la Regin San Mar-
tn- PROBIOSAM

R.D. N 243-2008-EM- Establecen perodo Establece un perodo de tran- 23/12/08

DGH de transicin durante sicin de 60 das calendario a
el cual los agentes partir del 1 de enero de 2009,
del mercado que durante el cual los agentes
cuenten con autori- del mercado que cuenten con
zaciones para recibir, autorizaciones para recibir, al-
almacenar, despa- macenar, despachar, transportar
char, transportar y y comercializar Diesel 2. Podrn
comercializar Disel recibir, almacenar, despachar,
2, puedan recibir, transportar y comercializar Disel
almacenar, despachar, B2.
transportar y comer-
cializar Disel B2, y
los autorizan a mez-
clar progresivamente
existencias de Disel
2 con Disel B2
D.S. N 075-2009-PCM Creacin de la Co- El objeto de la Comisin es eva- 24/11/09
misin Multisectorial luar y recomendar medidas que
sobre Bioenerga promuevan la gestin integral de
la bioenerga a nivel nacional.

R.M. N Establecen las especi- Se establecen las especificacio- 08/12/09

515-2009-MEM-DM ficaciones de calidad nes de calidad para el Gasohol
para el Gasohol en conformidad con lo estableci-
do por el MINEM.

D.S. N 061-2009-EM Establecen criterios Para efectos de determinar las 05/09/09

para determinar zo- zonas geogrficas se utilizarn
nas geogrficas en los siguientes criterios:
que se podr auto-
rizar la comercializa- Concentracin o densidad po-
cin de combustible blacional.
disel con un conteni- Niveles de contaminacin del
do de azufre mximo aire.
de 50 ppm.
Volumen de Parque Automotor.

Volumen de consumo de disel

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128

128 PATRICIA URTEAGA CROVETTO

R. N 206-2009-OS-CD Aprueban el Proce- Aprueban el Procedimiento de 30/10/09

dimiento de Control Control de Calidad de los Bio-
de Calidad de los combustibles y sus Mezclas y
Biocombustibles y sus modifican Tipificacin y Escala
Mezclas y modifican de Multas y Sanciones de Hidro-
Tipificacin y Escala carburos
de Multas y Sancio-
nes de Hidrocarburos

R. N 290-2010-OS- Establecen perodo Establecen un perodo de tran- 30/12/09

CCD de transicin durante sicin de 60 das calendario
el cual agentes del contados a partir del 1 de enero
mercado puedan de 2011.
mezclar existencias
de Disel hasta al-
canzar porcentajes
exigidos en el D.S. N
061-2009-EM

R. N 063-2011-OS-CD Procedimiento para la Establecen el procedimiento 30/03/11

Inspeccin, Manteni- para la Inspeccin, Manteni-
miento y Limpieza de miento y Limpieza de Tanques
Tanques de Combus- de Combustibles Lquidos, Bio-
tibles Lquidos, Bio- combustibles y Otros Productos
combustibles y Otros Derivados de los Hidrocarburos.
Productos Derivados
de los Hidrocarburos

ADag Actas de Derecho de Aguas, N 6 [2016] pp. 111-128