Estudio EBaca

ESTUDIO
MINERO
EN PER
Epifanio Baca Tupayachi

NDICE
Lista de acrnimos 03
Presentacin 04
1. Breve contexto de la mineria en el Per 05
2. Marco Normativo Minero 09
2.1 El Sistema de Entrega de 09

Concesiones
2.2 Normas Ambientales 15
2.3 El rgimen tributario de la minera 20
3. Normas Sociales 28
3.1 Gasto por responsabilidad social o gasto social directo 28

3.2 Los Fondos sociales 29
3.3 El Programa Minero de Solidaridad Minera con el Pueblo (PMSP) 30
4. Propuestas y temas crticos identificados en

el marco normativo minero 32
4.1 En el sistema de concesiones en el marco de la nueva minera 32

4.2 En las normas ambientales 34
4.3 En las normas tributarias y fiscales 35
4.4 En el gasto social de las empresas 36
Bibilografa 37
Grupo Propuesta Ciudadana Estudio sobre marco normativo minero en Per
LISTA DE ACRNIMOS
1. SENACE Servicio Nacional de Certificacin Ambiental

2. OEFA Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
3. EIA Estudio de Impacto Ambiental
4. OIT Organizacin Internacional del Trabajo
5. SEIA Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
6. SIDEMCAT Sistema de Derechos Mineros y Catastro
7. CIRA Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos
8. SINEFA Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
9. SINAMPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
10. SERNANP Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
11. SNGRH Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos
12. DGPNIGA Direccin General de Polticas, Normas e Instrumentos de
Gestin Ambiental
13. OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
14. MINAG Ministerio de Agricultura
15. MINAM Ministerio del Ambiente
16. MINEM Ministerio de Energa y Minas
17. MINSA Ministerio de Salud
18. PRODUCE Ministerio de la Produccin
19. PCM Presidencia de Consejo de Ministros
20. TUO Texto nico Ordenado
21. SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
22. PMSP Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo
23. CEJ Contratos de Estabilidad Jurdica
24. GPC Grupo Propuesta Ciudadana
25. OCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
26. EITI Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas
27. DAC Declaracin Anual Consolidada
28. PROINVERSION Agencia de la Promocin de la Inversin Privada
29. ZEE Zonificacin Ecolgica Econmica
30. OT Ordenamiento Territorial
31. INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
32. REMURPE Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per
33. AMPE Asociacin de Municipalidades del Per
3 3
PRESENTACIN
El presente documento analiza la normatividad minera en el Peru. Las normas

que regulan el funcionamiento de la actividad minera relativas a los temas am-
bientales, tributarios, sociales y laborales pueden ser identificadas segn las
etapas de la cadena de valor de la industria, es decir, de la lnea de tiempo de la
actividad minera, que inicia con el cateo y prospeccin, la exploracin minera,
el desarrollo y construccin, hasta la produccin o explotacin.
En ese sentido, la problemtica de la actividad minera tiene que ver,

siguiendo el orden de la cadena de valor de la industria, con los siguientes
aspectos: a) el crecimiento acelerado de las concesiones mineras que se ha con-
vertido en un factor generador de conflictos sociales y requiere ser revisado y
reformado; b) la consulta previa y la licencia social en los proyectos mineros
son requisitos para la llamada nueva minera en el Per, que sea socialmente
responsable; sin embargo, la implementacin de la ley de consulta est siendo
obstaculizada y desvirtuada por los grupos de poder econmico del sector; c)
la debilidad del marco normativo ambiental que est en proceso de transitar
algunos cambios con la creacin del SENACE y de la OEFA, cuya instalacin
se viene dando en medio de escasos recursos y una falta de respaldo poltico;
d) la ausencia de normas que regulen el gasto social directo de las empresas; as
como la privatizacin de los fondos sociales.
El documento est organizado en tres partes. Empieza con un breve

contexto econmico y poltico de la minera, luego se presenta y describe los
aspectos crticos de la normatividad minera en cuatro aspectos: el sistema de
concesiones mineras, la normatividad ambiental, las normas tributarias y las
normas sobre el gasto social. Finalmente presentamos algunas propuestas y el
debate sobre las principales fallas o puntos crticos existentes.
El documento es la primera versin del informe sobre normativa mi-

nera en Per, que hace parte del proyecto sobre el mismo tema que se llev a
cabo en pases de la regin andina (Bolivia, Ecuador, Per, Chile y Colombia)
y Brasil, realizado con el apoyo de Pan para el Mundo y bajo la coordinacin
de Fabio Velsquez de Foro por Colombia.
4 4
1. BREVE CONTEXTO DE
LA MINERA EN EL PER
Una de las principales apuestas de las los US$ 9,300 millones. Para los prximos cuatro
polticas del Consenso en Washington, imple- aos hay un paquete de proyectos mineros con
mentadas con fuerza en el Per desde inicios de alta probabilidad de concretarse, los cuales po-
los aos 90, fue promover las inversiones en el drian alcanzar los US$ 20,000 millones; la carte-
sector minero. Para ello se dise un marco nor- ra total de proyectos es de US$ 55,000 millones.
mativo muy atractivo para las inversiones, con
facilidades y beneficios tributarios a los que se Los ingresos fiscales (tributos internos)
sumaban los contratos de estabilidad tributaria ypasaron de S/. 24,000 millones en 2004 a S/.
74,475 millones en 2012. De este total la minera
administrativa. El inicial impulso de las inversio-
nes logradas en los aos 90 fue potenciado por paso de aportar el 7% en 2004 al 25% en 2007,
un ciclo prolongado de altos precios de los mi- para luego disminuir al 14% en 2012. Ello evi-
dencia el carcter voltil de los tributos mineros,
nerales, lo cual elev fuertemente la rentabilidad
de stas. que dependen directamente de los precios de las
materias primas. Es interesante resaltar, sin em-
Como consecuencia de ello, la actividad bargo, que en los ltimos cinco aos el aporte
minera empez a jugar un rol decisivo en el cre- tributario de los sectores no extractivos ha veni-
cimiento de la economa, con tasas superiores do aumentando constantemente.
al 7% durante varios aos. La minera aporta el
60% de las exportaciones, el 30% del impuesto Por otra parte, las expectativas en rela-
a la renta, el 17% de los tributos internos y el cin al negocio minero llevaron al crecimiento
13% del PBI segn la ltima medicin del INEI. acelerado de las concesiones mineras. En efecto,
En vista que de acuerdo a Ley- el 50% del im- lo anterior sumado a un sistema casi automtico
puesto a la renta minero es transferido por con- de entrega de concesiones mineras ha llevado a
cepto de canon a las regiones, se ha producido un crecimiento acelerado y desordenado de stas
un interesante proceso de descentralizacin del en el territorio nacional1. La superficie concesio-
presupuesto, destinado principalmente para in- nada pas de 9.3 millones de hectreas en 2004 a
versiones. 25.8 millones de hectreas en 2012. Ver grfico 1.
El crecimiento de las inversiones priva- Como consecuencia de ello, se observa

das en minera y gas ha sido extraordinario. Las no slo superposicin de las concesiones mine-
inversiones mineras crecieron a tasas bastante ras con otros usos: reas naturales protegidas,
altas, pasando de US$ 1,610 millones en 2006 a
1 Los mapas sobre concesiones mineras y de hidrocar-
US$ 8,549 millones el ao 2012. Se espera que
buros que difunden Cooperaccin y el Grupo Propues-
el presente ao las inversiones mineras alcancen ta Ciudadana dan cuenta de este proceso.
5 5
centros arqueolgicos, zonas con agricultura Segn el Ministro de Energa y Minas,

comercial y competitiva, sino tambin un creci- Jorge Merino, la minera informal, llmese pe-
miento sin lmites de la superficie concesionada quea y artesanal, concentra aproximadamen-
en numerosas provincias del pas. Como conte el 20% de la produccin nacional de oro (40
secuencia, hay provincias cuyos territorios han toneladas anuales), esta cifra equivale a unos
sido concesionados hasta en un 70% a 80% (pro- US$ 2.600 millones en valor bruto (http://www.
vincia de Chumbivilcas en 85%, Grau en 62%, larepublica.pe/26-08-2013/la-mineria-informal-tiene-
Antabamba en 60%, y los distritos de Baos del el-20-de-la-produccion-de-oro-del-peru). La minera
Inca y La Encaada en 100%)2. informal se concentra en la extraccin de oro
en un 99%; otro dato relevante es que el 90% de
En este contexto de precios altos parti- los mineros informales que operan en Madre de
cularmente del oro, la pequea y la minera ar- Dios no tienen derechos mineros, trabajan sobre
tesanal y la minera ilegal, han crecido de ma- tierras alquiladas a los propietarios de las conce-
nera acelerada en todo el pas, desde el norte siones. El nmero de mineros informales puede
(Tambo Grande) hasta el sur del pas (Puno) y alcanzar a los doscientos, por lo que han adqui-
especialmente en la selva de Madre de Dios pro- rido una capacidad de presin social y poltica
duciendo una grave devastacin de los bosques, muy grande, incluso cuentan con representantes
contaminacin ambiental as como maltrato la- en el Congreso, por lo que se han convertido en
boral y trata de personas3. Segn un estudio del un actor relevante en la actividad minera.
MINAM:
Este ciclo de precios altos est llegando
La minera aurfera en la Amazona peruana al parecer a su final, producto de la desacele-
representa un peligro grave, presente y latente, racin del crecimiento econmico en china, el
para la salud de las personas y para el ambiente estancamiento econmico en la eurozona y la
en general. Todos los indicadores muestran pre- lenta recuperacin de la economa de los EEUU.
ocupantes niveles de contaminacin del agua, de
Su impacto en la economa peruana ha sido in-
los sedimentos en los ros, de los peces y de las
personas4. Entre los problemas ambientales que mediato, expresada en la disminucin del creci-
genera se menciona: alteracin del paisaje, de- miento econmico, la cada de las utilidades de
forestacin, degradacin del suelo, colmatacin las empresas, de los ingresos fiscales y por tanto
de sedimentos en los cauces de ros y lagunas, de las transferencias por canon minero, lo cual
acumulacin de fangos en el suelo, deterioro de sumado a las fallas del MEF en alertar de esta
la calidad del agua superficial (ros y quebradas),
desaparicin de flora y fauna acutica, emisin cada; todo ello viene generando malestar y ame-
de ruidos, y contaminacin por hidrocarburos, nazas de protesta en las regiones ms impacta-
contaminacin por residuos slidos. das. La bonanza fiscal parece haber llegado a su
fin y vienen aos de menores ingresos, tal como
2 Cooperacin; mapas sobre concesiones mineras.
ha reconocido hace pocos das el Ministro de
3 Cuadros J (2013); Pequea minera, minera artesanal
e ilegal. Documento de Trabajo. Cooperacin. Economa y Finanzas.
4 Ministerio del Ambiente e IIAP (2011);Minera aur-
fera en Madre de Dios y contaminacin con mercurio.
Lima, Per.
6 6
Este contexto de volatilidad y retraccin dialogo instaladas y cuatro no5 . Son proyectos
de las inversiones est siendo aprovechado por el que se hallan en diferentes etapas, algunos son
gremio minero para presionar al gobierno para ampliaciones, otras tienen EIA aprobado y otras
levantar lo que ellos llaman tramitologa, que estn realizando exploracin.
obstaculiza las inversiones, incluyendo all a la
consulta previa y a la evaluacin de los EIA. En Se esperaba que el gobierno de Ollanta
realidad lo que viene no es para nada catastrfico, Humala tuviera una poltica ms respetuosa con
pues existen inversiones en proyectos ya apro- los derechos de las comunidades y del medio
bados por unos 15 a 20 mil millones de dlares ambiente, y que marcara as una diferencia con
de aqu al 2016 (entre esos proyectos tenemos a el gobierno aprista que enarbolando la tesis del
Toromocho, Las Bambas, Constancia, Quellave- sndrome del perro del hortelano- llev adelante
co, Mina Justa y las ampliaciones de Cerro Ver- una poltica agresiva de imponer inversiones en
de, Toquepala, Cuajone). Con los precios actua- actividades extractivas en minera e hidrocarbu-
les, los niveles de rentabilidad -medidos por el ros. Sin embargo, a pocos meses de iniciado su
ratio utilidad neta/ventas- se mantienen todava gobierno, termina alinendose con las polticas
altos, por encima del 30%. Lo que pasa es que las del gobierno anterior y abandonando sus pro-
empresas mineras y los medios vinculados a sus mesas de promover inversiones mineras que res-
intereses pretenden aprovechar del pnico de la peten los derechos de las comunidades y del me-
desaceleracin econmica para traerse abajo los dio ambiente. En este sentido la implementacin
avances que se lograron producto de los conflic- de la Ley de consulta previa tiene importancia
tos sociales (Ley de Consulta Previa y creacin fundamental, pero ha sido virtualmente parali-
del SENACE). No slo eso, algunos ya han lanza- zada con las medidas para agilizar las inversio-
do la propuesta de disminuir los impuestos que nes. Por qu?
pagan las empresas, haciendo alusin a las medi-
das tributarias aprobadas por el actual gobierno La implementacin de la Ley de consulta
en setiembre de 2011. previa, aprobada por unanimidad en el Congre-
so de la Republica, es vista por las empresas y por
Este proceso de crecimiento de las in- el Ministerio de Energa y Minas como un factor
versiones y de la produccin minera ha venido que obstaculizara an ms las inversiones, por
acompaado de una creciente conflictividad solo que ejercen presin para que la aplicacin de
cial entre comunidades locales (y tambin auto- esta ley se limite a las comunidades indgenas
ridades) y las empresas mineras. Segn el ltimo amaznicas, dejando de lado a las comunidades
reporte de la Defensora del Pueblo, existen 107 campesinas de la sierra. Al respecto, ha causado
conflictos vinculados a la actividad minera, los sorpresa la negativa del gobierno de publicar la
que representan el 48% del total. La cartera de in- base de datos de los pueblos indgenas y su de-
versiones publicitada por el Ministerio de Ener- cisin de esperar que sea la comunidad que se
ga y Minas registra 50 proyectos por un monto considere afectada por un proyecto de inversin
total de US$ 57 mil millones, de ellos, 14 proyec-
tos tienen conflictos sociales: diez con mesas de 5 Samuel Abad, articulo en Diario El Comercio del 29
agosto 2013.
7 7
la que solicite el reconocimiento. En otras pa- Finalmente, cabe sealar que la dismi-
labras, iniciar el proceso a pedido de parte y nucin de los ingresos por concepto de canon
atenderlo caso por caso6. minero producto de la cada de los precios de los
minerales puede convertirse en un nuevo factor
El reglamento de la Ley de Consulta Pre- de conflictividad que enfrente al gobierno nacio-
via, publicado en abril del 2012, no solo conside- nal con las organizaciones sociales y las autori-
raba la elaboracin de a base de datos oficial de dades de las regiones ms impactadas. Desde la
los pueblos indgenas del Per, sino que adems REMURPE y AMPE, organizaciones que agru-
precisaba que sta debe ser de acceso pblico. pan a las municipalidades, se viene planteando
No publicarla y dejar que las comunidades in- al MEF: transferencias compensatorias inmedia-
dgenas se auto-validen es no respetar los dere- tas, la creacin de un fondo de compensacin
chos ciudadanos y relativizar el convenio 169 de con los ingresos obtenidos por las nuevas me-
la OIT. Las marchas y contramarchas del gobier- didas tributarias (Gravamen minero e Impuesto
no en esta materia contribuyen a generar mayor Especial a la minera) que en el ao 2012 capta-
desconfianza, especialmente entre las comuni- ron S/. 1,384 millones, y retomar la agenda de
dades campesinas del Ande, en cuyos territorios la descentralizacin fiscal postergada por varios
se asientan muchos proyectos mineros. aos. Asimismo, desde las regiones han empeza-
El discurso del presidente Ollanta Huma- do a surgir voces crticas al manejo poco trans-
la en la clausura de la ltima Convencin Mi- parente de estos ingresos por parte del gobierno
nera no deja la menor duda de que su gobierno central. Por ejemplo, desde Arequipa se plantea
ha adoptado el discurso sobre minera y desa- que los ingresos del Gravamen minero sean de-
rrollo del gremio minero. Nuestra imaginacin vueltos en un 70% del total.
y nuestro esfuerzo deben dirigirse a la perspec-
Estos problemas asociados a la distribu-
tiva estratgica al largo plazo, a cmo hacer que
cin del canon minero no son nuevos, sino han
esta nueva minera se transforme en una palan-
sido recurrentes en los ltimos aos. El esque-
ca para dar el salto hacia el desarrollo industrial,
ma actual de distribucin ya no es sostenible e
que es y debe seguir siendo nuestro norte como
incluso es fuertemente cuestionado, sin embar-
pas, nuestro objetivo nacional. Igual que los mi-
go los intentos de modificarlo se han chocado
neros, el presidente piensa que la minera debe
con la resistencia de las regiones que gozan de
ser el motor del desarrollo nacional: Es preciso
este beneficio. Al ser un ingreso dependiente de
asociar a la minera con desarrollo y transforma-
los precios de los minerales es bastante voltil y
cin, con progreso y bienestar. La nueva mine-
ra consolida nuestro presente, hoy por hoy da cuando los ingresos disminuyen genera protes-
tas de las autoridades y la poblacin.
empleo directo e indirecto a casi dos millones de
personas, lo que quiere decir que un tercio de
nuestra poblacin encuentra su sustento diario
en este sector7.
6 Editorial de mayo 2013. Grupo Propuesta Ciudadana. sura de la Convencin Minera, realizada en el mes de
7 Discurso del Presidente Ollanta Humala, en la clau- septiembre en la ciudad de Arequipa.
8 8
2. MARCO NORMATIVO
MINERO
Las normas que regulan el funcionamien- nueva minera en el Per, que aporte al desa-
to de la actividad minera, relativas a los temas rrollo sostenible respetando los derechos de las
ambientales, tributarios, sociales y laborales comunidades y cuidando el medio ambiente8,
pueden ser identificadas segn las etapas de la hay cuatro puntos: el sistema de concesiones mi-
cadena de valor, es decir, de la lnea de tiempo neras, el marco normativo ambiental, el rgimen
que sigue el ciclo de un proyecto de inversin tributario (pagos tributarios y no tributarios,
minero, que inicia por el cateo y prospeccin, contratos de estabilidad jurdica) y las normas
la exploracin minera y la decisin de explotar sociales y laborales.
o no el recurso, el desarrollo y construccin, la
produccin o explotacin y el cierre de minas. 2.1 El Sistema de Entrega de
Concesiones
El marco normativo fue reformado a ini-
cios de los aos 90 con la expresa finalidad de Segn la Ley General de Minera, para el
alentar la llegada de inversin extranjera al sec- inicio de las actividades de un proyecto minero,
tor. Entre las principales normas podemos citar: adems del ttulo de concesin, se requiere con-
Texto nico Ordenado de la Ley General de Mi- tar con los Estudios Ambientales aprobados por
nera aprobado por el Decreto Supremo N 014- la Direccin General de Asuntos Ambientales
92-EM; Ley de Promocin de Inversiones en el Mineros del Ministerio de Energa y Minas o por
Sector Minero, Decreto Legislativo N 708; Ley la dependencia ambiental competente del Go-
N 27343, Ley que regula los contratos de esta- bierno Regional, en el caso de Pequea Minera
bilidad jurdica con el Estado al amparo de las o Minera Artesanal.
leyes sectoriales; el Decreto Supremo N 162-92-
EF (Reglamento de los Regmenes de Estabilidad El proceso ordinario: el petitorio
Jurdica; Decreto Legislativo N 662 Aprobacin
minero
del rgimen de estabilidad a la inversin extran-
jera; Ley Orgnica para el aprovechamiento sos-
Tal como establece la Ley de Promocin
tenible de los recursos naturales (Ley N 26821).
a la Inversin Minera (Decreto Legislativo 708)
el petitorio minero es la solicitud de concesin
Los temas que propusimos abordar en
minera; el proceso ordinario est dirigido prin-
este informe son realizados por la relevancia que
tienen en el debate actual sobre los cambios ne-
cesarios en el marco normativo e institucional 8 Grupo Propuesta Ciudadana; Propuesta de Esquema
de la actividad minera, y as avanzar hacia una de contenido del estudio sobre marco normativo mine-
ro en el Per. Mayo 2013
9 9
cipalmente por el INGEMMET. La entrega de Por tanto, la persona natural o jurdica

concesiones se realiza de manera prcticamente que tiene la intencin de emprender la actividad
automtica, pues la solicitud requiere solo datos minera y que -luego de haber realizado labo-
bsicos de ubicacin geogrfica del denuncio y res de prospeccin o no- considere que cierta
de la persona natural o jurdica que lo solicita, y rea contiene minerales, tiene el derecho a soli-
una declaracin jurada de las actividades que se citar una concesin minera ante el
piensa desarrollar. INGEMMET. La concesin minera tiene
carcter irrevocable siempre y cuando el titular
Segn el Reglamento de Procedimientos de la concesin cumpla con las obligaciones
Mineros, los petitorios de concesiones mineras establecidas por la ley: de tres dlares por
pueden ser hechos por personas naturales o ju- hectrea al ao para las grandes y medianas
rdicas, y se presentan al INGEMMET si se tra- empresas y de un dlar por hectrea ao para
ta del Rgimen de Gran Minera y al Gobierno las pequeas. No existe un plazo para las
Regional relevante, si se trata de Pequeos Pro- concesiones mineras, a diferencia de lo que
ductores Mineros y los Productores Mineros puede ocurrir por ejemplo con las concesiones
Artesanales. Ambos procesos se encuentran in- para la explotacin de recursos forestales). Las
terconectados al Sistema de Derechos Mineros concesiones se otorgan en cuadrculas de 100 a
y Catastro SIDEMCAT. Entonces, en teora, el 1000 hectreas.
INGEMMET y los Gobiernos Regionales traba-
jan coordinadamente en lo concerniente al regis- La Ley de Minera del Per establece que
tro de ingreso de los petitorios en el SIDEMCAT existen las siguientes concesiones, adems de la
para luego determinar la prioridad de los mis- minera: a) Concesiones de beneficio, que otorga
mos; sin embargo es muy probable que ello no a su titular el derecho de extraer o concentrar la
ocurra por los problemas existentes. parte valiosa de un agregado de minerales y/o
fundir, purificar o refinar metales, mediante un
Segn el ente rector de las concesiones: conjunto de procesos fsicos y qumicos; b) Con-
El procedimiento ordinario para otorgar conce- cesiones de labor general, otorga a su titular el
siones mineras es simple, no tiene complicacio- derecho a prestar servicios auxiliares a dos o ms
nes y se culmina dentro de los plazos establecidos concesiones mineras; c) Concesin de transpor-
en el Texto nico Ordenado9. Es ms, segn la te minero, confiere a su titular el derecho de ins-
Constitucin Poltica, toda persona natural o talar y operar un sistema de transporte masivo y
jurdica, tiene el derecho de participar -median- continuo de productos minerales.
te el otorgamiento de concesiones mineras- del
aprovechamiento sostenible del recurso mineral, Se debe precisar que el otorgamiento de
consistente en el derecho a la exploracin o ex- la concesin minera solo da el derecho, y que
plotacin de dichos recursos. para desarrollar la actividad minera de explo-
racin y explotacin se requiere contar con una
certificacin ambiental, permiso o licencia de
9 Entrevista con Mara Remuzgo, de la Direccin de agua y otros permisos de diferentes sectores de
concesiones mineras de INGEMMET. la administracin pblica, adems de la autori-
10 10
zacin de carcter privado que corresponde al - Recibo de pago del derecho de tramita-
titular del predio. Entre las principales autoriza- cin equivalente al 10% de una UIT.
ciones y permisos tenemos: el CIRA (Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueolgicos), que es Asimismo, el peticionario debe presentar
otorgado por el Ministerio de Cultura, confir- el formulario de Compromiso Previo en forma
mando la inexistencia de restos arqueolgicos de declaracin jurada, mediante el cual se com-
antes del comienzo de las obras; Autorizaciones promete a lo siguiente:
administrativas de las Autoridades de Agua para
la realizacin de estudios y para la ejecucin y/o a) Enfoque de Desarrollo Sostenible:
modificacin de obras; Licencia de Uso de Aguas Contribuir al desarrollo sostenible de la
Subterrneas y/o Superficiales para fines mine- poblacin ubicada en el rea de influencia de la
ros y poblacionales (campamentos) principal- actividad minera, procurando de manera con-
mente, ambas son otorgadas por las Autoridades junta con ella, el desarrollo y el fortalecimiento
Administrativas del Agua. de la institucionalidad local, principalmente, y la
articulacin con los proyectos de desarrollo pro-
Los petitorios deben cumplir, en primer ductivo, que conlleven a la diversificacin eco-
lugar, con los siguientes requisitos para ser apro- nmica y a la sostenibilidad local ms all de la
bados: vida til de las actividades mineras.
- Identificacin y domicilio del peticio- b) Excelencia Ambiental y Social:

nario, copia de sus documentos e identidad del Realizar las actividades mineras en el
peticionario y del representante legal. marco de la poltica ambiental del Estado, en su
interdependencia con el entorno social, buscan-
- Nombre del petitorio. do la gestin social y ambiental con excelencia y
el uso y manejo responsable de los recursos na-
- Distrito, provincia o regin donde se turales para impulsar el desarrollo sostenible.
encuentra el petitorio.
c) Cumplimiento de Acuerdos:
- Clase de concesin: de sustancias met- Cumplir con los compromisos sociales
licas o no metlicas. asumidos en convenios, actas, contratos y estu-
dios ambientales.
- Extensin superficial del rea solicitada
expresada en hectreas. d) Relacionamiento Responsable:
Respetar a las personas e instituciones,
- Identificacin del conjunto de cuadri- autoridades, cultura y costumbres locales. Pro-
culas colindantes, de por lo menos un lado. mover acciones que fortalezcan la confianza en-
tre los actores involucrados con la actividad mi-
- El recibo del pago de derecho de vigen- nera, a travs del establecimiento y vigencia de
cia correspondiente al primer ao. procesos participativos y favorecindose la pre-
11 11
vencin y gestin de conflictos y la utilizacin de Sin embargo, es probable que el conte-

mecanismos alternativos de solucin de conflic- nido de esta declaracin sea una mera forma-
tos. lidad porque los diversos estudios que analizan
los conflictos socio-ambientales en el pas dan
e) Empleo Local: cuenta de que el incumplimiento de varios de
Fomentar preferentemente la contrata- estos compromisos est a la base de los conflic-
10
cin de personal local para realizar labores de la tos entre empresas y comunidades . Es ms, lo
actividad minera o relacionada con la misma, se- que ocurre realmente en Madre de Dios, Puno,
gn los requerimientos del titular en las diversas Hunuco y otros departamentos muestra que las
etapas del ciclo minero y de forma consensuada nomas expuestas se cumplen muy poco o no se
con la poblacin del rea de influencia, pudien- cumplen, por ejemplo, muchos de los que hacen
do brindar para el efecto las oportunidades de minera informal e ilegal empiezan a trabajar
capacitacin requeridas. slo con el petitorio minero11, invadiendo in-
cluso zonas de reserva, siendo los esfuerzos del
f ) Desarrollo Econmico: Estado por detener este tipo de actividad poco
Contribuir al desarrollo econmico local efectivos hasta la fecha.
y/o regional a travs de la adquisicin preferen-
te de bienes y servicios locales y/o regionales en Entonces cules son las principales fa-
condiciones razonables de calidad, oportunidad llas del sistema de concesiones y que deberan
y precio para ambas partes y la promocin de modificarse? Entre las ms aludidas en el debate
iniciativas empresariales; que busquen la diver- pblico tenemos:
sificacin de las actividades econmicas de la
zona. La evolucin de las concesiones mine-
ras muestra que este sistema casi automtico de
entrega de concesiones mineras ha llevado a un
g) Dilogo Continuo:
crecimiento acelerado y desordenado de stas en
Mantener un dilogo continuo y opor-
el territorio nacional12. La superficie concesiona-
tuno con las autoridades regionales y locales, la
da paso de 9.3 millones de ha. en 2004 a 25.8
poblacin del rea de influencia de la actividad
millones de ha. en 2012. Ver grfico 1.
minera y sus organismos representativos bajo un
enfoque intercultural, proporcionndoles infor-
macin transparente, oportuna y accesible sobre
10 De Echave J, Revesz B, Diez A y otros (2009); Mi-
sus actividades mineras mediante el lenguaje nera y conflicto social. IEP. Lima, Per.
y los medios de comunicacin adecuados, de Bebbington A, Humphreys Bebbington (2007); Los
modo que permita el intercambio de opiniones, movimientos sociales frente a la minera: disputando el
manifestacin de sugerencias y participacin de desarrollo territorial andino. Tambin estn los infor-
todos los actores involucrados, de conformidad mes mensuales de la Defensora del Pueblo.
con las normas de participacin ciudadana apli- 11 Diario El Comercio, pg. A8, del 8-9-2013.
12 Los mapas sobre concesiones mineras y de hidrocar-
cables. buros que difunden Cooperaccin y el Grupo Propues-
ta Ciudadana dan cuenta de este proceso.
12 12
a) Como consecuencia de ello, se obser- donde no existen actividades mineras con pro-
va no slo una superposicin de las concesiones babilidades de concretarse.
mineras con otros usos: reas naturales prote-
gidas, centros arqueolgicos, zonas con agricul- d) En las actuales condiciones de debili-
tura comercial y competitiva, sino tambin un dad de las instituciones (nacionales y regiona-
crecimiento sin lmites de la superficie concesio-les) llamadas a supervisar el cumplimiento de
nada en numerosas provincias del pas. Como las normas que regulan la pequea minera y la
consecuencia de este proceso, hay provincias artesanal, el sistema automtico de otorgamien-
cuyos territorios han sido concesionados hasta to de concesiones se ha convertido en un factor
en un 70% a 80% (provincia de Chumbivilcas que facilita la prctica de la minera ilegal e in-
en 85%, Grau en 62%, Antabamba en 60%, y los formal principalmente en la ceja de selva y selva,
distritos de Baos del Inca y La Encaada en porque los mineros ilegales empiezan a operar
100%)13. slo con el ttulo de concesin minera e inclu-
so slo con el petitorio minero presentado y no
b) El crecimiento descontrolado de las aprobado, omitiendo el resto de exigencias.
concesiones se ha convertido en un factor gene-
rador de situaciones de conflictividad social por e) Desde el INGEMET argumentan que
el temor y desconfianza fundada o supuesta- la informacin proveniente de la geologa bsi-
que produce en las comunidades locales, por el ca del territorio peruano, slo indica la probable
riesgo de que sean despojados de los medios de existencia de recursos minerales en diversas zo-
vida (agua, tierras) que sustentan sus sistemas nas, la verificacin y determinacin, de si son o
de produccin agropecuarios. De aqu se de- no, econmicamente aprovechables, slo puede
duce la necesidad de establecer lmites al otor- obtenerse mediante actividades de exploracin,
gamiento de concesiones en un territorio y de que se efectan con posterioridad al ttulo de
establecer plazos mximos para el inicio de las concesin minera y previa Certificacin Am-
actividades de exploracin. biental del Proyecto Minero. Pero en los hechos
vemos que la minera practicada en Madre de
c) Una de las carencias del sistema que Dios, Puno, Hunuco y otros lugares, no se ajus-
otorga concesiones mineras, ttulos mineros y ta a este deber ser que establecen las normas.
derechos mineros, es que hasta el momento no Este tipo de minera no requiere de estudios de
se ha podido hacer transparente en el sistema de exploracin ni mucho menos, ellos operan di-
informacin los datos de los proyectos mineros, rectamente con la certeza que en esos territorios
ya que para hacer una explotacin hay que tener hay oro.
un proyecto minero aprobado14. Es decir, se de-
bera mostrar las concesiones mineras con los f ) Pensando en la minera de mediana y
proyectos aprobados o no, con lo cual se vera gran escala, M. Remuzgo de INGEMET sostie-
de una forma ms transparente en donde s y en ne que el problema no radica en el sistema de
concesiones sino en la evaluacin ambiental y
13 Cooperacin; mapas sobre concesiones mineras. en la fiscalizacin. Ella sostiene que la atencin
14 Mara Remuzgo, ob.cit.
13 13
debera dirigirse en el fortalecimiento del Sis- sin embargo, en la realidad constatamos que el
tema de Evaluacin Ambiental y el Sistema de fortalecimiento aludido es fuertemente resistido
Fiscalizacin Ambiental; ambos sistemas deben por los grupos de poder econmico minero y los
ser capaces de generar confianza en el proce- sectores polticos aliados que buscan concretar
so de elaboracin y aprobacin de los estudios la cartera de 54 mil millones de inversiones mi-
ambientales de los proyectos mineros, as como neras y ms.
en su fiscalizacin a lo largo de toda la vida del
proyecto, constituyndose instituciones garantes
de estos temas. Este planteamiento es razonable,
Grfico 1:
14 14
2.2 Normas Ambientales sin y conflictos de competencias. Hasta hace

poco, la fiscalizacin ambiental del sector mine-
En un contexto de crecimiento acelera- ro estaba en manos de Osinergmin. El 90% de
do de las inversiones mineras, acompaadas del las multas impuestas por infracciones ambienta-
incremento de los conflictos socio-ambientales son judicializadas y no se pagan.
les entre comunidades locales y empresas, en el
Per se viene dando un intenso debate sobre la El Per es el nico pas donde la enti-
necesidad de reformar y adecuar el marco nor- dad encargada de evaluar los EIA no es quien se
mativo ambiental a las exigencias de una minera encarga de fiscalizar su cumplimiento (OEFA).
del siglo XXI. Los principales cuestionamientos La transferencia de funciones de fiscalizacin a
al marco normativo existente son15: la OEFA entre 2011 y 2012 ha sido lenta y esta
entidad dispone recursos presupuestales insufi-
Que los ministerios sectoriales cumplen cientes, no obstante, ello ha empezado a tener
una doble funcin: la de promover la inversin y una actuacin ms decidida en el cumplimento
evaluar los Estudios de Impacto Ambiental, que de su funcin, como veremos ms adelante.
es lo que ocurre con el Ministerio de Energa y
Minas, lo cual genera desconfianza en la pobla- La Autoridad Nacional del Agua (ANA)
cin porque el inters de promover las inversio- es una entidad adscrita al Sector Agricultura,
nes se impone sobre la proteccin de las exigen- siendo as es el nico pas de la regin donde no
cias ambientales y sociales. se han transferido estas competencias al sector
ambiental.
La sectorializacin de la gestin am-
biental genera confusin y conflictos de compe- Escaso avance en la descentralizacin y
tencia. La gestin ambiental debe ser trans-sec- coordinacin intergubernamental en la toma de
torial por naturaleza pero no es as, en el sistema decisiones sobre la evaluacin de los Estudios de
existente, la Certificacin Ambiental la otorga la Impacto Ambiental de las grandes inversiones
Direccin General de Asuntos Ambientales Mi- mineras.
neros, la cual, cuando corresponda solicitar las
opiniones favorables de la Autoridad Nacional Actualmente la transferencia de las com-
del Agua (ANA), SERNANP y del Ministerio de petencias en materia de certificacin ambiental
Cultura. al Servicio Nacional de Certificacin Ambiental
para las inversiones sostenibles SENACE, est en
En la fiscalizacin ambiental, la existen- proceso de implementacin; de la misma forma
cia de entidades especializadas por recursos y la OEFA est asumiendo las acciones de supervi-
sectores productivos, sumada a la poca claridad sin ambiental, pero su capacidad institucional
en la asignacin de competencias genera confu- es todava muy dbil. El proceso de transferen-
cia al SENACE se viene dando lentamente y con
15 J.L. Dammert y C. Heck (2011); Marco institucional fuerte resistencia del MINEM a aceptar el cam-
en materia ambiental para las actividades de hidrocar- bio, mientras que el MINAM, siendo una enti-
buros y minera en los pases andinos. SPDA.
15 15
dad nueva, no tiene los recursos suficientes ni el causar impactos ambientales negativos significa-
respaldo poltico necesario. Todo lo contrario, tivos. El administrador del SEIA es la Direccin
aprovechando los temores por la desaceleracin General de Polticas, Normas e Instrumentos de
econmica de los ltimos meses, las empresas Gestin Ambiental (DGPNIGA).
han enfilado sus cuestionamientos a la supuesta
lentitud de las evaluaciones ambientales que es- De acuerdo a la Ley del SEIA, no podr
taran retrasando las inversiones mineras. iniciarse la ejecucin de proyectos de inversin
pblica y privados si no cuentan con la Certifica-
Descripcin del marco institucional cin Ambiental respectiva. Para ello, este sistema
ambiental establece una categorizacin de los proyectos de
acuerdo al riesgo ambiental que generan.
El sistema de gestin ambiental en el Per
est conformado por cinco sistemas: a) Sistema La categorizacin de los proyectos de
de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), acuerdo al riesgo ambiental son tres:
b) Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscaliza-
cin ambiental (SINEFA), c) Sistema Nacional Categora I. Declaracin de Impacto
de Gestin de Recursos Hdricos (SNGRH), d) Ambiental. Incluye aquellos proyectos cuya eje-
Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas cucin no origina impactos ambientales negati-
(SINAMPE) y e) Sistema Nacional de Informa- vos significativos
cin Ambiental.
Categora II. Estudios de Impacto Am-
El Ministerio del Ambiente es el ente rec- biental semi-detallado. Incluye a los proyectos
tor del SEIA y como tal genera y promueve el uso cuya ejecucin puede originar impactos ambien-
de instrumentos de gestin ambiental y los crite- tales negativos moderados.
rios trans-sectoriales para la operacin de dichos
instrumentos a fin de asegurar el cumplimien- Categora III. Estudio de Impacto Am-
to de la Poltica Nacional del Ambiente. La Ley biental detallado. Incluye aquellos proyectos cu-
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto yas caractersticas, envergadura y/o localizacin
Ambiental (SEIA) Nro. 27446, de 2001 modifi- pueden producir impactos ambientales negati-
cada por el DL 1078 (en 2008), establece que el vos significativos.
SEIA constituye un sistema nico y coordina-
do de identificacin, prevencin, supervisin, La Ley 29968 promulgada en diciembre
control y correccin anticipada de los impactos de 2012, Ley de creacin del Servicio Nacional
ambientales negativos. Dentro de su mbito de de Certificacin Ambiental para las inversiones
aplicacin comprende las polticas, planes y pro- sostenibles (SENACE) es el organismos pbli-
gramas de nivel nacional, regional y local que co tcnico especializado encargado de revisar y
puedan originar implicancias ambientales sig- aprobar los Estudios de Impacto Ambiental de-
nificativas, as como los proyectos de inversin tallados (EIA-d) regulados en la Ley del SEIA y
pblica, privada y de capital mixto que pueden sus normas reglamentarias.
16 16
El SENACE estar conducido por un gada de la fiscalizacin, supervisin, evaluacin

consejo directivo presidido por el Ministro del y sancin en materia ambiental. Anteriormente
Ambiente e integrado por los Ministros de Eco- esta funcin la desempeaba el OSINERGMIN.
noma y Finanzas, MINAG, MINEM, PRODU- La OEFA tiene por finalidad asegurar el cumpli-
CE y MINSA. miento de la legislacin ambiental y est adscrita
al MINAM.
La implementacin del SENACE se reali-
zara en cuatro etapas: a) instalacin de las unida- Desde la OEFA se informa que las multas
des SENACE (consejo directivo y designacin de aplicadas a las empresas por infracciones am-
su jefatura), b) elaboracin e implementacin de bientales superaron los S/. 200 millones entre
herramientas, c) transferencia de funciones se- el ao 2010 y agosto de 2013, siendo la empresa
gn cronograma establecido, d) seguimiento de minera Volcn la ms recurrente con 51 sancio-
la transferencia de funciones. En febrero de este nes aplicadas. Los datos muestran una tendencia
ao se instal el Consejo Directivo, pero todava creciente en las multas impuestas, pasando de
est pendiente la designacin del jefe del SENA- seis en 2010 a 94 en 2011 y 289 en el 2012, y en
CE. Actualmente se encuentran entre la segunda lo que hasta agosto de 2013 van 266 sanciones17.
y tercera fase, por lo que es probable que en 2014 Las sanciones del ao 2012 son por un monto de
ya estar en condiciones de evaluar y aprobar los 31 mil Unidades Impositivas Tributarias equi-
EIA. valente a S/. 114.7 millones. Estos datos indican
que la OEFA viene actuando de manera ms de-
Uno de los problemas que heredar el cidida, pues tambin ha tomado medidas legales
SENACE es que la demanda de evaluaciones de (aprobacin del D.S N 008-2013-MINAM, del
impacto ambiental ha crecido fuertemente en los 22-8-2013) para aumentar su capacidad disua-
ltimos aos mientras que el personal encargado siva y sancionadora y evitar que mediante una
de realizar el trabajo es insuficiente. El nmero simple demanda contenciosa administrativa se
de EIA evaluados por la DGAAM muestra una suspendan las multas. Antes de esta Ley (se re-
tendencia creciente entre 2000-2012, pasando de firiere al DS 008) se judicializaba ms del 90%
45 proyectos evaluados el ao 2000 a 104 en el de los casos. Hoy solo el 10%, seala el respon-
ao 2012. En los trece aos considerados se eva- sable de esta entidad18. Desde las empresas han
luaron un total de 784 EIAs16. Ver grfico 2. surgido crticas sealando que habra un exceso
de regulacin en alusin a estas medidas. Desde
De acuerdo a la Ley del Sistema Nacio- OEFA, se aclara que las sanciones solo se impo-
nal de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (de nen luego de haberse verificado la comisin de
2009), la OEFA es el ente rector del sistema, encar- una infraccin administrativa en el marco de un
16 Baca, E (2013); Estado situacional de los proyectos procedimiento administrativo sancionador, en el
de inversin pblico, privado y de capital mixto suje-
tos a las normas del Sistema nacional de evaluacin de
impacto ambiental, en los sectores de minera, energa 17 Diario Gestin de 20-9-2013.
y defensa. Informe de consultora para Ministerio del 18 Diario Gestin de 25-9-2013, entrevista a Hugo
Ambiente. Gmez, Presidente de la OEFA.
17 17
cual se conceden todas las garantas del debido emiti un conjunto de siete medidas para agi-
procedimiento. lizar las inversiones. Los decretos mencionados
aprueban nuevas reglas de juego para la elabo-
Adems de la presentacin de los Estu- racin, revisin y aprobacin de EIAs. para pro-
dios Ambientales correspondientes en la eta- yectos de inversin del sector minera y energa,
pa previa a las actividades de exploracin y/o entre ellas: a) elaboracin de trminos de refe-
explotacin, las empresas deben presentar una rencia para proyectos con caractersticas comu-
serie de certificaciones y autorizaciones de cor- nes por los sectores, eliminando el proceso de
te ambiental para hacer efectiva la concesin. clasificacin del proyecto por la significancia del
A continuacin las principales autorizaciones y impacto (EIAs, EIA detallado, DIA); b) acorta-
permisos ambientales. miento del plazo de revisin y emisin de opi-
niones tcnicas vinculadas sobre los EIA detalla-
- Certificado de Inexistencia de Restos dos a 73 das calendario cuando el reglamento
Arqueolgicos: El CIRA es otorgado por el Mi- del SEIA seala 90 das; c) agilizar la obtencin
nisterio de Cultura, confirmando la inexistencia de los certificados CIRA que da el ministerio de
de restos arqueolgicos antes del comienzo de las cultura, dando un plazo mximo de 20 das; d)
obras. El CIRA est regulado por la Resolucin la implementacin de la ventanilla nica para la
Suprema 004-2000-ED y se requerir previo al evaluacin de los EIA; e) establecer sanciones a
inicio de actividades. los funcionarios por incumplimiento de plazos
establecidos. Estas medidas muestran la inten-
- Autorizaciones administrativas de las cin del gobierno de modificar el marco ambien-
Autoridades de Agua para la realizacin de es- tal afectando el SEIA20.
tudios y para la ejecucin y/o modificacin de
obras destinadas, previa a la obtencin de dere- Segn Carlos Monge, en la actualidad, el
chos de uso de agua, de conformidad con la le- Per desarrolla un marco institucional en el que
gislacin especial del agua. la promocin de la inversin lo es todo. Pesa ms
que cualquier otra consideracin ambiental o so-
- Licencia de Uso de Aguas Subterrneas cial y se expresa en el hecho de que el Ministerio
y/o Superficiales para fines mineros y poblacio- de Energa y Minas (Minem) concentra todas las
nales (campamentos) principalmente. Son otor- decisiones, incluidas la evaluacin y aprobacin
gados por las Autoridades Administrativas del de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA); el
Agua, de conformidad con la legislacin especial Ministerio del Ambiente est pintado en la pa-
del agua. red; y los gobiernos regionales y locales no exis-
ten.
En el mes de mayo, mediante decretos
supremos 054 y 060-2013-PCM19, el gobierno
inversin pblica y privada, del 25-05-13.
19 Decreto Supremo que aprueba disposiciones 20 Patrn, P (2013); Consideraciones sobre la agiliza-
especiales para la ejecucin de procedimientos admi- cin de las inversiones. En Agenda Ambiental. Boletn
nistrativos y otras medidas para impulsar proyectos de Informativo de agosto 2013.
18 18
La creacin del SENACE ha sido un cam- derechos de las comunidades y el patrimonio ar-
bio inducido por el conflicto en torno al proyec- queolgico de la nacin.
to minero Conga en donde la causa principal de
la controversia fue la aprobacin del Estudio de Hay dos observaciones a la norma que
Impacto Ambiental del proyecto por el MINEM crea el SENACE. La primera es que los gobiernos
a pesar de existir serios cuestionamientos de las regionales han sido excluidos del sistema lo cual
comunidades y organizaciones sociales de Ca- es un error; la segunda es que la norma permiti-
jamarca. Los cuestionamientos fueron de orden ra al Consejo de Ministros decidir que los EIA
tcnico (plantea la destruccin de dos lagunas) de algunos proyectos sean aprobados por los mi-
como de procedimientos (el Ministerio del Am- nisterios respectivos22.
biente no fue consultado para la evaluacin del
EIA, participacin de un ex funcionario de la mi- Un estudio comparado de los marcos ins-
nera Yanacocha en la aprobacin del EIA)21. Por titucionales ambientales de la regin23 muestra
su alcance y duracin este conflicto -que causo que el caso peruano es la excepcin a la regla en
la cada de dos gabinetes ministeriales- situ en varios sentidos: certificacin ambiental sectoria-
evidencia las falencias del sistema de evaluacin lizada, autoridad del agua adscrita al Ministerio
y aprobacin de los EIA de las inversiones mine- de Agricultura, fiscalizacin separada de evalua-
ras y forz el cambio mencionado. cin ambiental, dbil concrecin del proceso de
descentralizacin. Por lo que resulta evidente
Sin embargo, este cambio est presen- que el Per aprenda de la experiencia de otros
tando resistencias tanto por el sector Energa y pases que ya han avanzado en la direccin co-
Minas como por las empresas del sector. Una rrecta como es el caso de Colombia.
evidencia de ello son las medidas de facilitacin
de las inversiones aprobada por el MEF ante la Otro tema relevante es la actualizacin de
amenaza de la cada de los precios de los mine- los lmites mximos permisibles que se recono-
rales y la desaceleracin del crecimiento de la ce estn desactualizados, as como la capacidad
economa; mediante las cuales reducen drstica- de supervisin de su cumplimiento por parte del
mente el plazo para la aprobacin de los EIA (20 Estado (OEFA). Se trata, sin duda, de otro aspec-
das para la CIRA y de 100 das para los EIA) con to crtico del marco normativo e institucional de
lo cual ponen en riesgo no solo el cumplimiento la actividad minera que requiere reformas y for-
de las exigencias ambientales sino tambin los talecimiento.
21 Otro ejemplo reciente es el del proyecto minero Ta

Mara, en Arequipa, cuyo EIA fue duramente cuestio-
nado. En este caso, una entidad independiente encar-
gada de revisar el estudio (la UNOPS) realiz cerda de
un centenar de observaciones, las cuales reforzaron los
reclamos de la poblacin local que rechaza el proyec- 22 Carta presentada por la AMPE, REMURPE y AMPE
to. El conflicto social termino con la paralizacin del al Congreso de la Republica.
proyecto. 23 JL Dammert, Ob. Cit.
19 19
Grfico 2: ESTUDIOS AMBIENTALES EVA-

LUADOS POR LA DGAAM, 2000-2012
(Nmero de estudios)
120
100
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: MINEM; Elaboracin: GPC
2.3 EL REGIMEN TRIBUTARIO dividendos distribuidos, (iv) participacin de

DE LA MINERIA los trabajadores en la utilidades (8%), (v) im-
puesto especial a la minera. Adicionalmente hay
El marco tributario del sector minero en pagos no tributarios como las regalas mineras y
el Per ha venido registrando cambios desde un el gravamen especial a la minera. Para tener una
rgimen concebido a inicios de los aos 90 para mejor comprensin de este sistema es necesario
atraer inversin privada extranjera de gran di- examinar el rol que juegan los contratos de esta-
mensin, ofreciendo un conjunto de beneficios y bilidad jurdica y administrativa que aun cuando
exoneraciones tributarias protegidas por contra- su cobertura ha disminuido, estn todava vigen-
tos de estabilidad tributaria y administrativa, a tes en proyectos mineros importantes. El debate
otro que ha venido aumentando progresivamen- de fondo es si este rgimen tributario permite al
te la carga tributaria efectiva de las empresas en estado peruano captar una porcin adecuada de
los ltimos aos. la renta minera en comparacin con los regme-
nes vigentes en otros pases de la regin. Pero
El sistema actual considera los siguientes antes, veamos los cambios en el marco tributario
tributos: (i) impuesto a la renta (30%), (ii) im- indicado.
puesto general a las ventas, (iii) impuesto a los
20 20
A inicios de los aos 90, mediante la Ley a) El caso del Proyecto minero Pierina
de promocin de la inversin en el sector priva- (Ancash) de la empresa Barrick que, al amparo
do (DL 708 del ao 1991), el TUO de la Ley ge- del DS 120-94-EF y utilizando el convenio de es-
neral de minera aprobado por DS 014- EM de tabilidad tributaria firmado el ao 1998, aplic
1992, se otorga un conjunto de beneficios, entre una doble depreciacin de los activos revaluados
ellos: por la compra de Pierina a la empresas Arequipa
Resources (AR). La SUNAT cuestiona esa ope-
Estabilidad tributaria, cambiaria y admi- racin y acota a la empresa por 141 millones de
nistrativa hasta por 15 aos. dlares (por impuesto a la renta dejado de pagar)
porque entiende que no procede la revaluacin
La tributacin grava nicamente la renta de un activo intangible como la compra de AR.
que distribuyen los titulares de la actividad. Al final, el MEF durante el gobierno de A. Tole-
do y teniendo como ministro de economa a P.P.
Deduccin de tributos internos que inci- Kuczynski ponindose de lado de los intereses
dan en la produccin. de la empresa impidi que la SUNAT llevara el
caso al poder judicial24.
Las inversiones que efecten en infraes-
tructura que constituya servicio pblico se- b) El caso de las empresas Cerro Verde
rn deducidas de la renta imponible, previa (Arequipa) y Yanacocha (Cajamarca) que utili-
aprobacin del sector competente. zaron el beneficio de la reinversin de utilidades
no obstante que dicho beneficio haba sido ya
Libertad de remisin de utilidades. derogado. Ver recuadro adjunto.
Reinversin de utilidades, hasta el 80% de Respecto a los contratos de estabilidad

las utilidades sin pago del impuesto a la ren- jurdica y tributaria, el DL 109 en su artculo
ta. 157 establece que con la finalidad de promover
la inversin y facilitar el financiamiento de los
Depreciacin acelerada (20% anual). proyectos mineros se otorgar estabilidad al r-
gimen tributario vigente al momento de firmarse
Arrastre de prdidas (50% sin lmite de el contrato. Con dichos contratos se han prote-
tiempo o 100% hasta 4 aos). gido un conjunto de beneficios tributarios a los
que hemos hecho referencia anteriormente. En el
Con el retorno a la democracia en el ao sector minero se registran 19 contratos de estabi-
2000, y en un contexto de mayor libertad de in- lidad tributaria, de los cuales al 2012 vencieron
formacin, fue surgiendo una corriente de opi- 6 contratos, uno el 2013, tres entre 2014 y 2105 y
nin que critica este sistema de beneficios tribu- seis entre 2017 y 2021. En los ltimos aos no se
tarios para la actividad minera. Los casos ms ha otorgado este tipo de contratos de estabilidad,
controvertidos por su efecto negativo en la re-
caudacin fiscal fueron: 24 Campodnico H (2006); Cristal de Mira, pg. 331
-338. UNSM. Lima, Per.
21 21
El beneficio de reinversin de utilidades utilizada por Cerro Verde y Antamina
Uno de los beneficios tributarios entregados a la actividad minera en la dcada de 1990

estableci que los titulares de las concesiones mineras podan reinvertir hasta el 80% de sus
utilidades, libres del impuesto. De esta manera, para promover la inversin e incrementar la
capacidad productiva de los proyectos mineros, se permiti deducir los montos reinvertidos
del pago del Impuesto a la Renta de tercera categora. Este beneficio fue derogado en Setiem-
bre de 2000 mediante la Ley 27343, sin embargo en fechas posteriores a la derogatoria de
dicho beneficio y al amparo de los contratos de estabilidad jurdica y tributaria firmados con
el Estado, las empresas Cerro Verde (2004) y Antamina (2009) presentaron al Ministerio de
Energa y Minas programas de reinversin solicitando el beneficio ya suprimido.
La empresa Cerro Verde solicit el uso del beneficio de reinversin de utilidades al

amparo de su contrato de estabilidad tributaria, por un monto de 800 millones de dlares,
lo que significa 240 millones de impuesto a la renta no pagado. El Ministerio de Energa y
Minas, mediante Resolucin 510-2004-MEM, autoriz la reinversin de utilidades de Cerro
Verde; pero en junio de 2006 empez un proceso de impugnacin de dicho beneficio por
parte de la municipalidad provincial de Caravel y del gobierno regional de Arequipa. Cerro
Verde ha apelado.
Por otra parte, en diciembre de 2008, Cerro Verde fue notificada por la SUNAT de su
planteamiento de cobrar regalas mineras a los minerales procesados por la concentradora
de esta empresa. En agosto de 2009, Cerro Verde recibi una acotacin de 34 millones de
dlares por regalas y penalidades del periodo octubre 2006 diciembre 2009. La empresa
apel la acotacin de SUNAT en el Tribunal Fiscal arguyendo que el nuevo proyecto de sul-
furos primarios formaba parte del proyecto de lixiviacin de 1997 y que por tanto no le era
aplicable la ley de regala minera.
La empresa Antamina tambin hizo del beneficio de reinversin de utilidades por un

monto de 900 millones de dlares a concretarse entre 2009 y 2012la inversin total era de
1288 millones de dlares. Lo cual significa que se dejara de recaudar por concepto de im-
puesto a la renta 270 millones de dlares, equivalente a 30% de dicho monto.
Fuentes: FENTAP: http://www.fentap.org.pe/news/index.php?blog/show/Presentan_denuncia_

contra_Ministro_de_Energa_y_Minas_por_caso_Cerro_Verde)
De Echave: http://www.larepublica.pe/12-01-2010/la-reinversion-de-utilidades-de-antamina
Campodnico: http://www.larepublica.pe/20-06-2011/cerro-verde-sunat-y-los-sulfuros-primarios
22 22
pero la norma establece que si una empresa lo Sin embargo, el Ministerio de Energa y
solicita tiene un costo equivalente a dos puntos Minas interpret a la regala minera como un
porcentuales ms de impuesto a la renta. cobro administrativo, figura contemplada en los
contratos de estabilidad jurdica, por lo que las
El ao 2004, luego de un intenso debate, empresas que cuentan con dichos contratos no la
el Congreso de la Repblica aprob la Ley 28258, pagan. Debido a esta interpretacin, solo pagan
Ley de Regalas Mineras, con la finalidad de au- las regalas mineras las empresas sin contratos de
mentar la tributacin de las empresas mineras estabilidad jurdica, con lo cual el Estado recau-
que obtenan ganancias crecientes sin pagar una da anualmente alrededor de S/. 500 millones.
compensacin por la extraccin de los minera-
les, slo pagaban el impuesto a la renta de tercera En vista que el pago de las regalas mi-
25
categora como lo hacen todas las empresas . neras no comprenda a todas las empresas, el
debate sobre la aplicacin de un impuesto a las
La ley aprobada define a la regala mine- empresas mineras con contratos de estabilidad
ra como una contraprestacin econmica que sigui vigente en la agenda pblica. As, los can-
los titulares de las concesiones mineras pagan didatos que pasaron a la segunda vuelta el ao
al Estado por la explotacin de los recursos mi- 2006, Alan Garca y Ollanta Humala, plantearon
nerales metlicos y no metlicos26. La base del que de llegar a la presidencia evaluaran la apli-
clculo propuesto era el valor del concentra- cacin de un impuesto a las sobreganancias mi-
do del mineral, con una tasa que vara de 1% a neras. Una vez electo, el presidente Alan Garca
3%, dependiendo del tamao de la explotacin prefiri negociar el llamado Programa Minero
minera. La respuesta de las empresas mineras de Solidaridad con el Pueblo (PMSP), ms cono-
consisti en interponer una demanda de incons- cido como Aporte Voluntario, mediante la cual
titucionalidad ante el Tribunal Constitucional. las empresas mineras aceptaban voluntariamen-
La discusin radicaba en que si la regala mine- te destinar un porcentaje de sus utilidades netas
ra calificaba como impuesto o no, puesto que si por cinco (5) aos.
era considerada como tal no era aplicable a las
empresas mineras, que contaban con contra- Para que las empresas realicen el aporte
tos de estabilidad jurdica. El fallo del Tribunal voluntario, extraordinario y temporal, se deba
Constitucional consider a la regala minera dar lo siguiente: (i) que las empresas firmen el
como una contraprestacin econmica, por lo convenio, (ii) que los precios internacionales se
cual se entenda que debera ser aplicada a todas mantengan por encima de los niveles de referen-
las empresas mineras, tengan o no contratos es- cia27 y (iii) que hayan obtenido utilidades.
tabilidad jurdica.
25 La descripcin presentada es un resumen del estudio
Anlisis de los ingresos generados por las Nuevas 27 Los niveles de referencia fueron estimados sobre la
medidas tributarias al sector minero, 2012. Grupo base del promedio del precio de los metales de los lti-
Propuesta Ciudadana. mos 15 aos, a los que se les agregaba dos desviaciones
26 Artculo 22.- Definicin de regala minera. Ley estndar. Dichos niveles de referencia eran actualizados
28258. con la inflacin de los Estados Unidos.
23 23
De cumplirse lo anterior, las empresas precios de los minerales quedaba en manos de

con contratos de estabilidad destinaban el 3.75% las empresas, tal como se muestra en el grfico 3.
de sus utilidades netas, en el caso de las empre-
sas que pagaban las regalas mineras podan des- Las medidas tributarias aprobadas por el
contar un porcentaje (el 64.4% de lo pagado por gobierno de Ollanta Humala en septiembre de
regala minera) y aportar solo la diferencia. 2011 contribuyeron a incrementar la carga tri-
butaria efectiva y los ingresos fiscales del Esta-
En suma, entre el ao 2005 y el 2011, ms do. El monto anunciado fue de S/. 3,000 millo-
all de las promesas electorales, lo que el Estado nes por ao, sin embargo en el primer ao de su
pudo realmente conseguir como participacin aplicacin slo se recaudaron cerca de la mitad
de las ganancias extraordinarias fue poco sig- de dicho monto; no obstante ello, lo recaudado
nificativo. Las regalas mineras aportaron alre- triplica el monto anual del PMSP.
dedor de 500 millones de soles al ao, mientras
que el PMSP aporto S/. 2,285 millones en cinco Las nuevas medidas tributarias
aos, menos de los 2500 ofrecidos. Esta situa-
cin sumada a un contexto econmico favorable Las tres leyes aprobadas por el gobierno
que produca altos niveles de rentabilidad y altas de Ollanta Humala, luego de negociaciones con
utilidades para las empresas mineras, hizo que el las empresas mineras, son tres:
debate sobre la necesidad de aplicar un impuesto
a las ganancias extraordinarias mineras se man- a) El Impuesto Especial a la Minera, apli-
tuviera vigente y presente en el proceso electoral cable a las empresas sin contratos de estabilidad
del 2011. jurdica (CEJ); el impuesto ser aplicado sobre la
utilidad operativa con tasas marginales que van
Entre 2004 y 2011 el valor de produccin del 2% al 8,4%, en funcin del margen operativo
minero paso de S/. 27,536 millones de soles a S/. (rentabilidad) de las empresas.
76,728 millones de soles, lo que significa un in-
cremento de 178% en siete aos. El impuesto a la b) El Gravamen Especial a la Minera,
renta de tercera categora pagado por las empre- aplicable sobre la utilidad operativa de las em-
sas paso de S/. 586 millones en 2004 a S/. 6,277 presas con contratos de estabilidad jurdica, con
millones el ao 2011, lo cual refleja la magnitud tasas marginales que van de 4 % a 13,12%, en
del crecimiento de las utilidades de las empresas funcin del margen operativo (rentabilidad) de
mineras28. Como un resultado de esta dinmica, las empresas.
las transferencias del canon minero a las regio-
nes pasaron de 451 millones de soles en 2004 a c) Ley que modifica la Ley 28258, Ley de
5,080 millones en 2012. En todos estos aos ha la Regala Minera, cambia la base de clculo de
quedado muy claro que la mayor parte de las ga- la regala; se aplicar sobre la utilidad operativa
nancias extraordinarias obtenidas por los altos (ya no sobre las ventas), con tasas marginales en
funcin del margen operativo (rentabilidad) de
28 El impuesto a la renta es el 30% de la utilidad impo- las empresas. Desde su versin anterior este pago
nible.
24 24
Grafico 3: Desagregacin de la riqueza generada en el Sector Minero
Fuente: MEM, BCRP, CONASEV; Elaboracin: GPC
se aplica a las empresas sin contratos de estabili- - Se ha logrado un mejor esquema tribu-
dad jurdica. tario porque pagarn ms aquellas empresas que
tienen mayor rentabilidad y, por tanto, mayores
Los tres proyectos de ley contienen al- utilidades. En ese sentido, permitir corregir el
gunas caractersticas comunes: i) la periodici- sesgo regresivo de la ley de regala vigente, que
dad del pago es trimestral; ii) el monto pagado se aplicaba sobre las ventas.
es deducible como gasto para efectos del clculo
del impuesto a la renta; iii) las tasas de impuesto - Las tasas marginales del Gravamen Es-
(gravamen) se aplican sobre las utilidades opera- pecial aplicable a las empresas con contratos de
tivas de las empresas; iv) la SUNAT es la encar- estabilidad jurdica son ms altas (vara entre 4%
gada de la recaudacin, fiscalizacin y control de y 13,12%) en razn de que estas no pagan las re-
la adecuada aplicacin de las normas. galas mineras. Esto llevara a que buena parte de
los ingresos adicionales provenga de las grandes
Estas medidas tienen aspectos positivos y empresas con CEJ.
negativos. Entre los aspectos positivos se seala
que:
25 25
- La periodicidad trimestral de los pagos Cul es la carga tributaria efectiva que

permitirn un flujo de ingresos continuo para el pagan las empresas mineras? Hay espacio para
tesoro pblico. No se tendr que esperar al final incrementar los tributos sin afectar la competiti-
del ao para calcular los pagos. vidad de la industria? Segn el estudio que rea-
lizamos desde Grupo Propuesta Ciudadana, con
Entre los aspectos negativos: las medidas tributarias tomadas por el gobierno
de Humala, la carga tributaria efectiva es muy
- Los pagos por el Gravamen Especial y el cercana al 50% de la utilidad neta antes de im-
Impuesto Especial sern deducidos como gasto puestos, la cual es similar a la de Chile.
para fines del clculo de la renta imponible, lo
cual afectar negativamente sobre el impuesto Un tema de creciente importancia en la
a la renta y, por consiguiente, del canon minero supervisin de los tributos mineros es el mane-
que reciben los gobiernos regionales y munici- jo de los Precios de Transferencia para evadir
pales. el pago de impuestos29. El uso de los precios de
transferencia es una prctica mediante la cual las
- Los ingresos recaudados por ambas me- empresas transnacionales declaran ya sea ventas
didas irn a incrementar los recursos del gobier- a empresas vinculadas a precios menores que
no central sin que se haya definido claramente el el de mercado o gastos mayores que los reales,
destino de estos recursos. con la finalidad de disminuir la base imponible y
as pagar menos impuestos. Segn la OCDE los
A dos aos de la entrada en vigencia de precios de transferencia pueden ser distintos a
estas medidas, algunas de las crticas se vienen los precios de mercado debido a dos razones: a)
confirmando. En primer lugar, la recaudacin razones lcitas asociadas al mercadeo o a polti-
del ao 2012 ha mostrado claramente que el gra- cas financieras de las empresas o b) a la intencin
vamen minero y el impuesto especial tuvieron de pagar menos impuestos, es decir, una forma
un impacto negativo en el impuesto a la renta de evasin tributaria.
en S/. 415 millones de soles afectando as a las
transferencias del canon minero. Por su parte, la Frente a esta situacin, las autoridades fis-
regala minera revisada ha producido un ingre- cales deben considerar los precios de transferen-
so menor al modelo anterior en S/. 180 millones cia como un punto de alta relevancia en materia
de soles que tambin afecta a las regiones. Esta de recaudacin y por lo tanto debieran mejorar
situacin, sumada a la cada de las transferencias su supervisin; una de las maneras de hacerlo
del canon minero efecto de la disminucin de los es implementando mecanismos para incremen-
precios de los minerales, viene provocando pro- tar la sensacin de riesgo en las empresas. La
testas sociales en algunas regiones planteando su Superintendencia Nacional de Administracin
modificacin, de tal modo que dichos ingresos
retornen a las regiones. 29 Se denomina precios de transferencia a los pagos
que una parte de una empresa multinacional le realiza
a otra por concepto de bienes adquiridos y servicios
provistos.
26 26
Tributaria viene implementando medidas para tacados de manera permanente para realizar el
empezar a trabajar sobre este tema, para lo cual control de su manejo contable. Sin embargo,
empezara a exigir dos tipos de documentos: una nadie puede asegurar que este control es eficaz
declaracin jurada anual informativa y el estu- para evitar prcticas de elusin tributaria que las
dio tcnico de precios de transferencia30. empresas suelen practicar para lo cual cuentan
con equipos profesionales altamente
La transparencia de los pagos calificados comparados con los que las
tributarios y no tributarios de las supervisan.
empresas y la iniciativa EITI
Por otra parte, el Estado no cuenta con un
La informacin sobre los pagos del Im- sistema de control como si ocurre en el sector
puesto a la Renta, del Impuesto Especial a la hidrocarburos- de la produccin de minerales de
Minera y del Gravamen Especial est protegida las empresas; lo que las empresas presentan son
por la reserva tributaria que establece el Cdigo reportes de produccin que nadie fiscaliza.
Tributario y la propia Constitucin. Con la im-
plementacin de la iniciativa EITI se ha logrado Respecto a los pagos no tributarios como
que el 50% de las empresas participantes acepten las regalas mineras, al no estar protegidas por
la publicacin de sus pagos, pero la informacin la reserva tributaria, la SUNAT debera publi-
sale con mucho retraso. Al mismo tiempo las car el pago realizado empresa por empresa, sin
empresas que cotizan en la bolsa de valores pu- embargo ello no ocurre. De la misma forma que
blican sus estados financieros en donde se puede no existe un sistema de verificacin de dichos
acceder a informacin aproximada del pago de pagos. Se espera que con la implementacin del
impuestos y algunas deducciones para un nme- nuevo estndar del EITI estas deficiencias en la
ro reducido de empresas. transparencia se superen.
Sin embargo, esta iniciativa no permite

acceder a informacin protegida por la reserva
tributaria, nos referimos a las deducciones que
realizan las empresas al momento de calcular la
renta imponible (deduccin por inversiones en
infraestructura de uso pblico, reinversin de
utilidades, deduccin de tributos internos) o al-
gunos beneficios tributarios protegidos por los
contratos de estabilidad tributaria (depreciacin
acelerada, reinversin de utilidades). Desde las
empresas se argumenta que sus principales con-
tribuyentes tienen personal de la SUNAT, des-
30 Resolucin de superintendencia Nro. 175 de mayo
de 2013.
27 27
3. NORMAS SOCIALES
Los gastos sociales de la actividad mine- con los objetivos del Estado en la lucha contra la
ra31 son de dos tipos: a) los realizados por las em- pobreza.
presas privadas y b) los promovidos por el Esta-
do como parte de su poltica pblica social. Los 3.1 Gasto por responsabilidad
gastos sociales realizados por las empresas priva- social o gasto social directo
das corresponden a los ya conocidos programas
de responsabilidad social, que son ejecutados El gasto social directo est enmarcado
por iniciativa de las empresas en el marco de un en un compromiso promovido desde el Estado
rgimen de beneficios, establecido por el Estado, hacia la promocin del desarrollo sostenible y
que les permite reducir el pago de sus impues- responsable de la actividad minera. Tal como vi-
tos y dems contribuciones y obligaciones de mos en el acpite 2.1, uno de los requisitos para
tipo legal y contractual (como seguridad social, acceder a un ttulo de concesin minera es la
aportes parafiscales, etc.) a cambio de proyectos presentacin de un formulario de declaracin de
orientados al desarrollo social-local. compromiso previo en la que se comprometen
a realizar un conjunto de acciones de desarrollo
Por su parte, los gastos sociales promovi- sostenible.
dos por el Estado son de carcter mixto, pbli-
co-privado y corresponden a dos programas: el En el marco de este Compromiso con
Fondo Social (antes Fideicomiso) y el Programa el Desarrollo Sostenible, las empresas realizan,
de Solidaridad Minera con el Pueblo (PMSP). acorde con sus polticas corporativas de respon-
El primero es producto de la privatizacin de sabilidad social de las empresas un conjunto de
los proyectos mineros que tena el Estado y el actividades e inversiones. En otras palabras, el
segundo es producto de la negociacin entre el Compromiso con el Desarrollo Sostenible reco-
gobierno del presidente Alan Garca y las empre- ge las acciones del titular minero como parte de
sas mineras como una alternativa a la aplicacin su poltica de responsabilidad social y el cumpli-
de un impuesto a las sobre-ganancias mineras; miento de los principios estipulados en el Decre-
ambas son parte de la poltica social del Estado, to Supremo N 042-2003-EM, que crea la figura
el objetivo que buscan es mejorar el bienestar so- del compromiso previo.
cial-local y de manera ms amplia se articulan
De acuerdo con esta norma, todos los ti-
31 Aqu nos hemos cuidado de decir gastos sociales de tulares mineros tienen la obligacin de presentar
las empresas mineras. Los gastos sociales de la acti- anualmente una Declaracin Jurada de Desarro-
vidad minera comprende los diferentes desembolsos
realizados en el marco de la actividad minera con fines
llo Sostenible, como parte de la presentacin de
sociales. la Declaracin Anual Consolidada (DAC). En
28 28
esta Declaracin se incluyen todas acciones des- sin fines de lucro constituida para dicho fin. Se
tinadas al cumplimiento del compromiso previo produce as una privatizacin de fondos pblicos
suscrito al momento de solicitar la concesin destinados a gasto social, con el argumento de
minera. Al presentar el DAC, no se incluye en mejorar la eficiencia de su gestin.
este anexo la informacin de los proyectos o pro-
gramas implementados por la empresa con otro A diciembre de 2007, bajo el esquema de
tipo de fondos, como son los comprometidos fideicomisos sociales, los recursos resultantes de
con el Programa Minero de Solidaridad con el los procesos de privatizacin en minera totali-
Pueblo o los correspondientes a fideicomisos o zaron 494 millones de dlares, constituidos por
fondos sociales como consecuencia de procesos siete fideicomisos o fondos. Los problemas iden-
de promocin de la inversin. tificados en su administracin, segn Coopera-
cin (2008), fueron: institucin y personal poco
El portafolio de inversiones sociales, bajo idneo, intereses creados, visin burocrtica y
el concepto de compromiso previo, comprende centralista, corrupcin e inconvenientes para
los siguientes temas: a) Enfoque de Desarrollo asegurar la solvencia tcnica en la formulacin y
Sostenible, b) Excelencia Ambiental y Social, c) seleccin de los proyectos.
Cumplimiento de Acuerdos, d) Relacionamien-
to Responsable, e) Empleo Local, f ) Desarrollo Los Fondos Sociales tienen un modelo
Econmico, g) Dilogo Continuo. de gestin privado y en teora participativo. Es
administrado por una persona jurdica sin fines
3.2 Los Fondos sociales de lucro con una representacin mixta, integra-
da por representantes de la empresa minera que
El Fondo Social, antes llamado Fideico- tiene la mayora, de los centros poblados y/o co-
miso Social, est conformado por los recursos munidades campesinas, de las municipalidades
provenientes de los procesos de privatizacin distritales y/o provinciales de la zona de influen-
llevados a cabo por el Estado para la ejecucin cia.
de proyectos de inversin social en beneficio de
la poblacin ubicada en la zona de influencia de Los recursos de los fondos sern destina-
los proyectos mineros . Al inicio, estos fondos dos para: a) proyectos de desarrollo de capaci-
32
del Fideicomiso fueron ejecutados por PROIN- dades humanas y provisin de servicios bsicos
VERSION, sin embargo cuatro aos ms tarde, que contribuyan a reducir los niveles de desnu-
el ao 2008, se estable un nuevo rgimen que se- tricin infantil, elevar los estndares de calidad
gn el Decreto Legislativo N 996, la administra- de la educacin y la salud y saneamiento, b) pro-
cin de estos recursos, en adelante denominados yectos para la generacin de empleo productivo
FONDOS SOCIALES, ya no estarn a cargo de (infraestructura, cadenas productivas, asistencia
PROINVERSION sino de una persona jurdica tcnica, etc.)
32 El Programa de Solidaridad Minera con el Pueblo y No obstante que la norma es relativa-

los Fondos Sociales. Reporte de Vigilancia N 1 (Julio mente exigente en trminos de transparencia y
2010). Grupo Propuesta Ciudadana, pgina 31.
29 29
acceso a la informacin respecto al manejo de

llones de soles por ao durante cinco aos. Cada
los fondos sociales, pues la informacin disponi-
empresa aportar el equivalente al 3.75% de su
ble, tanto la que debera ofrecer el Ministerio de
utilidad neta, sin embargo las empresas que ve-
Energa y Minas como las empresas mineras, es
nan pagando las regalas mineras deducirn
muy escasa33. dichos pagos y abonaran solo la diferencia. En
total fueron 39 las empresas que firmaron el con-
3.3 El Programa Minero de venio del PMSP. Cabe sealar que los aportes al
Solidaridad Minera con el Pueblo PMSP no sern deducibles para fines del pago de
(PMSP) impuestos.
El fondo es administrado por una perso-

Segn la norma que la crea, el PMSP es
na jurdica y su constitucin se formaliza me-
definido como un compromiso de aporte econ-
diante la firma de un convenio. Los recursos del
mico voluntario, extraordinario y temporal cele-
PMSP son considerados de carcter privado, no
brado entre empresas mineras, el Ministerio de
estn sujetos al Sistema Nacional de Control,
Energa y Minas y el Ministerio de Economa y Fi-
quedando sometidos exclusivamente a los me-
nanzas. Su objetivo principal es promover el bien-
canismos de supervisin propios del programa.
estar y desarrollo social y contribuir a la mejora de
La gestin de los fondos a constituir por cada
las condiciones de vida de las poblaciones ubica-
empresa est a cargo de una asociacin civil, fi-
das principalmente en las zonas donde se realizan
deicomiso u otra entidad jurdica; el modelo de
actividades mineras; a travs de la ejecucin de
gestin es participativo, pues la Comisin Tc-
obras, proyectos o programas34. (MINEM 2007,
nica de Coordinacin tiene representantes de la
pgina 3)
empresa que son mayora, de las autoridades lo-
cales y de la sociedad civil.
Lo cierto es que el PMSP nace como una al-
ternativa para evitar la creacin de un impuesto que
Los recursos del PMSP deben destinarse
grave las ganancias extraordinarias generadas por
hacia gastos predeterminados alineados con las
los altos precios de los minerales. La aplicacin del
prioridades del estado en materia de lucha contra
impuesto en cuestin no fue aceptada por las em-
la pobreza. Dichas prioridades son: a) nutricin
presas, muchas de las cuales estaban protegidas por
de nios de 0 a 5 aos y de madres gestantes, b)
sus contratos de estabilidad jurdica y tributaria.
educacin primaria y programas de apoyo edu-
Segn el acuerdo entre gobierno y em-
cativo, c) salud, d) desarrollo y fortalecimiento
presas, el PMSP aportara un monto de 500 mi-
de capacidades de gestin pblica para la iden-
tificacin y aprobacin de proyectos, e) apoyo y
33 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo y
promocin de cadenas productivas, etc.
Fondos Sociales. Reporte Vigilancia N 1, pg. 33-34.
34 Comisin Sectorial del Ministerio de Energa y
Minas (2007). Programa Minero de Solidaridad con el La supervisin, realizada por el Grupo
Pueblo PMSP. INFORME N 001-2007. Disponible Propuesta Ciudadana, dirigida al manejo de es-
en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Infor- tos fondos muestra que al quinto ao de gestin
me001.pdf
30 30
se cumplieron con las prioridades de gasto esta-

blecidas, sin embargo, con excepcin de una o
dos empresas, el resto no ha cumplido con rea-
lizar los estudios de evaluacin de impacto en
sus intervenciones contando con una lnea de
base, evaluacin de trmino medio y evaluacin
final35. Con lo cual, la supuesta mayor eficiencia
de las empresas en el manejo de estos gastos no
ha sido demostrada.
35 Programa minero de solidaridad con el pueblo y los

fondos sociales. Reporte de vigilancia Nro. 4 de 2012.
Grupo Propuesta Ciudadana.
31 31
4. PROPUESTAS Y TEMAS CRTICOS

IDENTIFICADOS EN EL
MARCO NORMATIVO MINERO
Las propuestas que alcanzamos tienen la inten- 4.1 En el sistema de concesiones

cin de aportar al debate pblico sobre la Nue- en el marco de la nueva minera
va minera en el Per, reclamada por amplios
sectores sociales y polticos del pas que exigen
En el corto plazo:
una actividad minera la cual aporte al desarro-
llo sostenible cumpliendo altos estndares so-
La suspensin de la entrega de conce-
ciales y ambientales as como un aporte tribu-
siones mineras es una medida necesaria para
tario efectivo.
detener el crecimiento acelerado de las mismas,
la cual est facilitando el crecimiento de la mi-
En el estudio hemos visto que algunos
nera ilegal y generando conflictos. Mientras
cambios positivos en las normas ambientales y
dure esta medida, se debe evaluar y actualizar el
sociales han sido vaciados de contenido por la
marco normativo que establece la Ley General
poltica del gobierno que se orientan cada vez
de Minera y otras normas conexas, que actual-
ms abiertamente con las demandas empresa-
mente permiten la entrega prcticamente au-
riales de acelerar las inversiones mineras. En
tomtica de concesiones. Esta medida debera
vista que el gobierno ha adoptado por comple-
permitir, asimismo, la revisin de las concesio-
to el discurso del gremio empresarial minero,
nes otorgadas con la finalidad de revisar la exis-
consideramos prioritario poner en la agenda
tencia de concesiones en reas restringidas a la
publica el debate sobre el modelo de desarrollo
minera (como las reas naturales protegidas,
en el pas y el rol que debera jugar la minera en
centros arqueolgicos y otros), los problemas
cada una de las regiones del pas. Es la mine-
de sobre posicin con otros usos, concesiones
ra el motor del desarrollo nacional y regional
con antigedad mayor a diez aos sin actividad
tal como ha sido mencionado por el Presidente
exploratoria, etc.
Ollanta Humala en la ltima convencin mine-
ra? Nosotros consideramos que a cada regin le
Aumentar la transparencia sobre las
asiste el derecho de decidir sobre su destino y
concesiones mineras, facilitando el acceso de
sobre las actividades base de su desarrollo. Por
manera permanente -a toda la poblacin y a las
tanto, las propuestas que alcanzamos seguida-
autoridades regionales y locales- a la informa-
mente, deben tener como marco general este
cin sobre: las concesiones mineras, incluyendo
debate de fondo.
32 32
ubicacin, tamao, titular, situacin de explora establecer condiciones que permitan asegurar
cin o explotacin y otra informacin relevan- el derecho al agua y la garanta de mantener los
te. Asimismo, publicar la informacin sobre los servicios ambientales que esos sistemas hdri-
proyectos mineros con EIA aprobados y los que cos otorgan.
tienen sus EIA en evaluacin.
Derechos de los pueblos indgenas y
En el mediano plazo36: concesiones
El sistema de concesiones debe refor- Los territorios de los pueblos indge-

marse vinculado a tres temas: nas (de la selva y sierra) son zonas donde debe
respetarse lo establecido en el Convenio 169 de
Las concesiones y el cuidado del me- la OIT en relacin al derecho a la consulta pre-
dio ambiente via, y deben estar previamente definidos en una
base de datos respectiva que sea de acceso p-
Las concesiones mineras deben estar blico.
prohibidas en lo que la Ley de reas Natura-
les Protegidas (Ley N 26834, de 1997) reco- Debe discutirse si este derecho se reali-
37
noce como reas de uso directo : las Reservas za exclusivamente con posterioridad a las con-
Nacionales, las Reservas Paisajsticas, los Co- cesiones, en las etapas de permisos para la ex-
tos de Caza, los Refugios de Vida Silvestre, las plotacin (como ahora) o desde la exploracin,
Reservas Comunales y Bosques de Proteccin; incluso antes de la concesin.
as como en zonas de amortiguamiento. Lo que
significa modificar el artculo 219 de la Ley Ge- Descentralizacin, planificacin del
neral de Minera. El sistema de otorgamiento territorio y concesiones
de concesiones, con una estructura organizati-
va descentralizada, debe verificar y asegurar el Las regiones deben contar con la ZEE
cumplimiento de esta restriccin. aprobada como una herramienta que orienta la
toma de decisiones sobre los mejores usos del
En base a considerar el agua como dere- territorio, considerando las necesidades de la
cho humano, la proteccin estricta de las cabe- poblacin y en armona con el medio ambiente.
ceras de cuenca puede llevar a establecer reas En base a ello, deberan elaborar concertada-
de restriccin para la entrega de concesiones, o mente sus Planes de Ordenamiento Territorial.
36 Algunas de estas propuestas han sido tomadas del El Ordenamiento Territorial debe ela-
informe Concesiones mineras: una evaluacin global borarse definiendo con claridad los roles y
elaborado por Pedro Francke para GPC (2013). funciones del Ministerio del Ambiente y de los
37 Son aquellas que permiten el aprovechamiento o ex- Gobiernos Regionales y Locales en los procesos
traccin de recursos, prioritariamente por las poblacio- de Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE)
nes locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos
recursos, definidos por el plan de manejo del rea.
y del Ordenamiento Territorial (OT). Para que
33 33
ello funcione, el fortalecimiento de la capacidad cin con independencia y eficiencia, indispen-

institucional y de gestin de los gobiernos re- sables para construir la credibilidad y confianza
gionales y locales es indispensable. de la ciudadana en relacin a este sistema. Ello
requiere de un respaldo poltico del gobierno
El Ordenamiento Territorial debera que hoy no parece tener.
establecer zonas de exclusin para la actividad
minera, as como algunos condicionamientos Incluir una representacin de los go-
mnimos al desarrollo de la misma. Entre ellas biernos sub-nacionales en el SENACE y dotarle
estn las reas Naturales Protegidas. Sin em- de una estructura organizativa desconcentrada
bargo, este es un tema complejo y de mucha que le permita hacer las verificaciones de la in-
controversia que necesita mayor discusin so- formacin sensible y recoger mejor la opinin
bre los alcances y lmites de esta herramienta. de la poblacin en el rea de influencia del pro-
yecto. Ello requiere definir con claridad los ro-
4.2 En las normas ambientales les que deben cumplir los gobiernos regionales
y locales en el proceso de evaluacin de impac-
Algunos cambios en el sistema encarga- to ambiental.
do de la evaluacin de los estudios de impacto
ambiental, as como en el sistema encargado de Regular la relacin entre la firma con-
fiscalizar los compromisos ambientales de las sultora encargada de elaborar el EIA y el titular
empresas, despertaron algunas expectativas ini- del proyecto, a fin de que el trabajo realizado
ciales. Sin embargo, tomando en cuenta que el tenga mayor transparencia, independencia y
discurso del gobierno en relacin a las inversio- credibilidad.
nes mineras es prcticamente idntico al de las
empresas38 y las recientes medidas son tomadas En la fiscalizacin ambiental:
para agilizar las inversiones, quedan muchas
dudas respecto a la implementacin real de di- Fortalecer con recursos humanos y
chas medidas. presupuestales la capacidad operativa y la in-
dependencia de la OEFA, dotndola de una es-
En la evaluacin de impacto am tructura desconcentrada.
biental:
El gobierno debera respaldar las me-
El proceso de implementacin del SE- didas tomadas para fortalecer la capacidad san-
NACE, adems de realizarse con mayor celeri- cionadora de la OEFA.
dad (como la designacin de su jefe), debera
asegurarse de los recursos humanos y presu- Fomentar un trabajo articulado y cola-
puestales necesarios para que cumpla su fun- borativo entre las diferentes instancias del Siste-
ma Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Am-
38 Nos referimos al discurso del Presidente Humala al biental39. En este sentido, el SENACE y la OEFA
clausurar la ltima Convencin Minera, en setiembre
de 2013. 39 Red Muqui (2013); Gestin Ambiental y sus instru-
34 34
deberan realizar un trabajo coordinado a fin de Descentralizar el EITI mediante la im-

asegurar el cumplimiento de las obligaciones plementacin de los pilotos regionales progra-
establecidas en los instrumentos de gestin am- mados en el Plan de Accin del EITI Per al
biental. 2014.
4.3 En las normas tributarias Respecto a la tributacin minera, la

y fiscales interrogante es: se debe incrementar la carga
tributaria efectiva de las empresas mineras?
Una primera propuesta es consolidar y Considerando que las medidas tributarias apro-
profundizar los avances en materia de transpa- badas solo han captado la mitad de los S/. 3,000
rencia, acceso a la informacin y rendicin de millones ofrecido, algunos sectores plantean
cuentas mediante: que debe aplicarse un impuesto a las sobre-ga-
nancias de las empresas mineras. Pensamos que
Profundizacin de la transparencia en este tema debe evaluarse tomando en cuenta la
los pagos tributarios y no tributarios de las em- cada de los precios de los minerales y sus pers-
presas y de los ingresos que el Estado registra pectivas en un contexto internacional marcado
por dichos pagos, en el marco de la implemen- por la volatilidad e incertidumbre. Un criterio
tacin del nuevo estndar del EITI en el Per. clave a tomar en cuenta en este debate es el efec-
La trasparencia debe incluir la difusin de la to de los cambios en la tributacin minera sobre
informacin no solo empresa por empresa sino la competitividad de la actividad minera perua-
proyecto por proyecto. na respecto a sus competidores cercanos (Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico).
Exigir el cumplimiento de los com-
promisos de transparencia en el manejo de los Eliminacin de los beneficios tribu-
Fondos Sociales, establecidos por la norma que tarios -otorgados a inicios de los 90 cuando el
dispone su creacin reemplazando a los Fidei- contexto de los precios era totalmente diferen-
comisos. te- protegidos por los contratos de estabilidad
jurdica.
Mejorar la transparencia de las activi-
dades de responsabilidad social de las empresas La SUNAT debe implementar una su-
definiendo criterios y una metodologa que or- pervisin estricta de los precios de transferencia
ganice la entrega de informacin que realizan utilizados con frecuencia por las empresas para
actualmente las empresas. En ese sentido el sis- sus transacciones con otras empresas vincula-
tema DATAMART del MINEM debe ser mo- das, como una estrategia para pagar menos im-
dificado para simplificar su uso y hacerlo ms puestos. Al respecto, la SUNAT ha anunciado
amigable. que empezara a exigir la declaracin jurada de
los Precios de Transferencia (PT) y el Estudio
tcnico de PT referidos al ao fiscal 2012.
mentos, documento de trabajo.
35 35
Revisar y modificar el esquema actual nisterio de Energa y Minas, exigiendo la mxi-

de distribucin del canon minero en el marco ma transparencia respecto a los recursos que
de una agenda ms integral de cambios en el maneja.
sistema de transferencias intergubernamentales
de la descentralizacin fiscal. El gasto social directo de las empresas
Adems del establecimiento de un fon- debera contar con una normatividad bsica
do de estabilizacin fiscal de carcter general, que establezca los principios y criterios que de-
se debera aprobar la constitucin de fondos de ben cumplir estas inversiones, as como de altos
estabilizacin del canon en las municipalidades estndares de transparencia y acceso a la infor-
y gobiernos regionales de las zonas productoras macin.
de minerales e hidrocarburos.
El gasto social directo de las empresas
4.4 En el gasto social de las debera enmarcarse en las estrategias de desa-
empresas rrollo local y regional lideradas por el gobierno
regional y los gobiernos locales. En ese sentido
Los fondos sociales que ejecutan las se podra capitalizar las estrategias de desarro-
empresas mineras utilizando recursos pblicos llo econmico local validadas con el enfoque de
deberan tener una mayor supervisin del Mi- corredores econmicos.
36 36
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38 38

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ESTUDIO

Epifanio Baca Tupayachi

1. Breve contexto de la mineria en el Per 05

2. Marco Normativo Minero 09

2.1 El Sistema de Entrega de 09

3.1 Gasto por responsabilidad social o gasto social directo 28

4. Propuestas y temas crticos identificados en

4.1 En el sistema de concesiones en el marco de la nueva minera 32

1. SENACE Servicio Nacional de Certificacin Ambiental

El presente documento analiza la normatividad minera en el Peru. Las normas

En ese sentido, la problemtica de la actividad minera tiene que ver,

El documento est organizado en tres partes. Empieza con un breve

El documento es la primera versin del informe sobre normativa mi-

El crecimiento de las inversiones priva- Como consecuencia de ello, se observa

centros arqueolgicos, zonas con agricultura Segn el Ministro de Energa y Minas,

cipalmente por el INGEMMET. La entrega de Por tanto, la persona natural o jurdica

- Identificacin y domicilio del peticio- b) Excelencia Ambiental y Social:

vencin y gestin de conflictos y la utilizacin de Sin embargo, es probable que el conte-

2.2 Normas Ambientales sin y conflictos de competencias. Hasta hace

El SENACE estar conducido por un gada de la fiscalizacin, supervisin, evaluacin

21 Otro ejemplo reciente es el del proyecto minero Ta

Grfico 2: ESTUDIOS AMBIENTALES EVA-

Fuente: MINEM; Elaboracin: GPC

2.3 EL REGIMEN TRIBUTARIO dividendos distribuidos, (iv) participacin de

Reinversin de utilidades, hasta el 80% de Respecto a los contratos de estabilidad

El beneficio de reinversin de utilidades utilizada por Cerro Verde y Antamina

Uno de los beneficios tributarios entregados a la actividad minera en la dcada de 1990

La empresa Cerro Verde solicit el uso del beneficio de reinversin de utilidades al

La empresa Antamina tambin hizo del beneficio de reinversin de utilidades por un

Fuentes: FENTAP: http://www.fentap.org.pe/news/index.php?blog/show/Presentan_denuncia_

De cumplirse lo anterior, las empresas precios de los minerales quedaba en manos de

Grafico 3: Desagregacin de la riqueza generada en el Sector Minero

Fuente: MEM, BCRP, CONASEV; Elaboracin: GPC

- La periodicidad trimestral de los pagos Cul es la carga tributaria efectiva que

Sin embargo, esta iniciativa no permite

32 El Programa de Solidaridad Minera con el Pueblo y No obstante que la norma es relativa-

acceso a la informacin respecto al manejo de

El fondo es administrado por una perso-

se cumplieron con las prioridades de gasto esta-

35 Programa minero de solidaridad con el pueblo y los

4. PROPUESTAS Y TEMAS CRTICOS

Las propuestas que alcanzamos tienen la inten- 4.1 En el sistema de concesiones

El sistema de concesiones debe refor- Los territorios de los pueblos indge-

ello funcione, el fortalecimiento de la capacidad cin con independencia y eficiencia, indispen-

deberan realizar un trabajo coordinado a fin de Descentralizar el EITI mediante la im-

4.3 En las normas tributarias Respecto a la tributacin minera, la

Revisar y modificar el esquema actual nisterio de Energa y Minas, exigiendo la mxi-

Bebbington A, Humphreys Bebbington (2007); Francke Pedro; Concesiones mineras: una

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