http://dx.doi.org/10.21714/pretexto.v17i4.

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PRTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANA NA GESTO PBLICA

MUNICIPAL PARAENSE
LEADERSHIP STYLE AND INNOVATIVE PRACTICES IN MUNICIPAL PUBLIC MANAGEMENT
Milton Cordeiro Farias Filho *
Professor do Mestrado em Administrao da Universidade da Amaznia - UNAMA
Professor-Colaborador do Mestrado em Cincia Poltica e do Mestrado Profissional em Gesto Pblica da
Universidade Federal do Par - UFPA
Coordenador Administrativo da Escola do Legislativo do Estado do Par
Belm, PA, Brasil
E-mail: mcffarias@gmail.com
Shirle Meira Miranda
Mestre em Administrao pela Universidade da Amaznia - UNAMA
Belm, PA, Brasil
E-mail: shirlemeira@hotmail.com

RESUMO
Este artigo trata da relao entre prticas inovadoras
e estilo de liderana na gesto pblica municipal. A
literatura internacional vem demonstrando essa
relao, centrando as anlises em variveis internas
(organizao, perfil do gestor) e externas (sistema
poltico, desenho institucional). O objetivo da pesquisa
foi verificar de que forma o estilo de liderana do
gestor influencia a adoo de prticas inovadoras.
Foram selecionadas quatro prticas inovadoras
adotadas em trs municpios de diferentes regies do
estado do Par. Como procedimento foi feita anlise
de documentos sobre as prticas inovadoras
adotadas, um levantamento do tipo survey com 69
servidores e entrevista com gestores (secretrios e
prefeitos). Os resultados indicam que as experincias
promoveram a integrao das reas e de esferas de
governos, indicando a possibilidade de replicao,
porm restritas as poucas polticas. O estilo de
liderana foi considerado positivo para a adoo das
prticas. Conclui que as prticas criativas e
inovadoras dependem do estilo da liderana do
gestor, do ambiente institucional, da legitimidade da
organizao e da autoridade conferida ao gestor.
Palavras-chave: Prticas Inovadoras. Liderana.
Gesto Pblica. Municpio.
Data de submisso: 17 de fevereiro de 2016.
ABSTRACT
This article deals with the relationship between
innovative practice and leadership style in municipal
management. The international literature has
demonstrated this relationship by focusing the
analysis on internal variables (organization manager
profile) and external (political system, institutional
drawing). The objective of the research was to check
how the manager's leadership style influences the
adoption of innovative practices. Were selected four
innovative practices in three municipalities in different
regions of the state of Par. Data collection procedure
were done by means of documents on innovative
practices, a survey with 69 servers and interviews with
managers (secretaries and mayors). The results
indicate that the experiences promoted the integration
of the areas and levels of government, indicating the
possibility of replication, but restricted to a few
policies. The leadership style was considered positive
for the adoption of practices. Concludes that the
creative and innovative practices depend on the
leadership style of the manager, the institutional
environment, the legitimacy of the organization and
authority vested in the manager.
Keywords: Innovative Practices. Leadership. Public
Management. Municipality.
Data de aprovao: 4 de junho de 2016.

Este trabalho est licenciado sob uma Licena Creative Commons Attribution 3.0.
PRTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANA NA GESTO PBLICA MUNICIPAL PARAENSE

INTRODUO

A produo cientfica sobre a administrao pblica brasileira comea a descrever novas prticas de
gesto. No entanto, o ambiente da gesto pblica ainda convive com prticas tradicionais. Isto se deve, em
grande parte, aos aspectos culturais ainda enraizados no cotidiano das organizaes de gesto estatal, o
que deixa a percepo, por parte da sociedade em geral, de que estas organizaes so pouco produtivas,
ineficientes e dificultam o desenvolvimento socioeconmico nacional.
Inovao e liderana j no so temas muito comuns no estudo de organizaes do setor privado,
porm os discursos e as prticas, at ento dominante do ambiente empresarial, vo sendo incorporadas no
cotidiano da gesto estatal. Mesmo assim, os resqucios de disfunes burocrticas ainda prevalecem no
cotidiano das organizaes estatais, tais como a ausncia de competio, estabilidade funcional excessiva e
regimentos rgidos interferem de forma negativa no desempenho dos lderes do setor pblico.
Entretanto, h organizaes estatais que mesmo limitadas pelos condicionantes culturais e
normativos conseguem empreender mudanas e inovaes. Diante desta perspectiva, este artigo relata uma
pesquisa movida pelas seguintes questes: a) as prticas inovadoras na gesto de organizaes pblicas
municipais tm relao com o estilo de lideranas de seus gestores? b) qual o estilo de liderana
predominante nas organizaes pblicas municipais que adotaram prticas inovadoras?
Aps consulta em bases de textos internacionais (Ebsco, ScienceDirect) e nacionais (Peridicos
Capes, Scielo), foram encontradas poucas pesquisas sobre prticas inovadoras na gesto pblica municipal.
Na regio Norte no h registro de pesquisa sobre o tema. O que justifica esta pesquisa, tambm por ser esta
regio distante dos centros de referncia na formao de profissionais em gesto pblica. Alm disso, os
municpios pesquisados esto localizados em reas de diferente formao socioeconmica, poltica e cultural,
fator este que pode interferir na forma como gestores exercem liderana e administram as organizaes
estatais e percebem a funo dessas organizaes.
O objetivo da pesquisa foi verificar de que forma o estilo de liderana do gestor influencia a adoo
de prticas inovadoras na gesto municipal. Para isso a pesquisa se desenvolveu em trs etapas: a) seleo
dos municpios (trs municpios em diferentes regies do estado) que adotaram prticas consideradas
inovadoras, de acordo com os critrios de inovao de Spink (2003) e de prticas inovadoras adotadas por
Farah (2005; 2006); b) levantamento e anlise documental sobre as prticas adotadas e um survey com 69
servidores diretamente envolvidos nas prticas estudadas (quatro prticas inovadoras); c) realizao de
entrevistas com lderes responsveis (gestores) pelas prticas inovadoras, observao livre e conversas com
outros servidores das organizaes que adotaram tais prticas.
O artigo trs alm desta introduo, uma seo que trata das prticas inovadoras na administrao
pblica, na literatura nacional e internacional; a segunda seo trata das abordagens de liderana, inclusive
no ambiente da gesto pblica; a terceira seo expe o mtodo e os procedimentos de pesquisa; a quarta
seo trata dos resultados e discusso, mostrando que o estilo de liderana foi reconhecido como fator
fundamental para implantao de prticas inovadoras, alm de concluir que a adoo de prticas inovadoras
depende de variados fatores externos e internos as organizaes.

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REFERENCIAL TERICO

Administrao Pblica e Inovao na Gesto

Experincias internacionais recentes relatadas em alguns trabalhos mostram que a implantao de

reformas no setor pblico no simples, pois vrios fatores interferem na adoo de prticas inovadoras
que buscam dar mais eficincia na gesto estatal. O estudo de Kim (2010) em unidades subnacionais nos
Estados Unidos (esfera estadual) mostra que a implantao de prticas empresariais simples como
terceirizao e privatizao no foram capazes de produzir eficincia e eficcia. Para o autor, a maioria das
caractersticas organizacionais influencia os gestores, logo estruturas e estratgias organizacionais precisam
ser ajustadas para estimular a atividade empresarial e a introduo de uma cultura voltada para gesto
orientada por oportunidade.
Da mesma forma Damanpour e Schaneider (2009) estudaram as caractersticas dos gestores
pblicos em 725 governos locais nos Estados Unidos, a partir de 25 experincias, e relacionaram com as
caractersticas das inovaes e da adoo, concluindo que o papel dos gestores foi importante para a adoo
das inovaes. Para estes autores no basta adotar uma prtica inovadora, pois necessrio tambm
compreender se os gestores esto preparados para receber e gerenciar a inovao.
Outra experincia foi a dos chamados e-governos na gesto municipal nos Estados Unidos. Nos
casos estudados os autores (NELSON; SVARA, 2012) descobriram taxas de inovao mais elevadas onde
existiam certas caractersticas dos governos aliadas as variveis externas, como a maior taxa de urbanizao,
maior populao, maior densidade demogrfica e menores taxas de desemprego. Na varivel maior
densidade populacional h divergncia com o estudo de Boyne et al (2005) que encontraram nesta varivel
um efeito negativo para a inovao. Logo, mesmo que variveis externas sejam importantes, as formas como
se conduz o governo (varivel interna) so importantes.
Na mesma direo Jun e Weare (2011) estudaram a relao entre motivao institucional e
programas inovadores de e-governo na gesto pblica tambm em municpios dos Estados Unidos. Para
os autores as motivaes externas so mais significativas para que estas inovaes sejam implantadas e que
esta uma tendncia na gesto municipal daquele pas. Os fatores externos tambm so apontados por
Boyne et al (2005) nas experincias de gesto municipal no mesmo pas. No entanto, estes autores sustentam
que grande parte dos estudos de inovao na gesto no se volta para a inovao em si, e sim para adoo
de prticas planejadas em outras esferas, demonstrando ainda que a inovao s bem-sucedida quando
concentrada em um nmero limitado de servios e a partir de uma experincia prvia.
Estudo em outras regies (Catalunha, Espanha), como o de Esteve, Boyne e Sierra (2013) mostram
que no foi suficiente ter projetos e programas voltados para tal fim. Foi fundamental nessas experincias o
papel desempenhado pelos executivos que estavam na liderana do processo. Alm disso, os autores
encontraram a varivel grau de instruo elevado como fator positivo e idade mais elevada como fator
negativo para a adoo de prticas inovadoras.
No Brasil, a partir das reformas administrativas experimentadas, dois modelos organizacionais
sugiram: a administrao pblica gerencial e o governo empreendedor. Esses modelos se fundamentam em
princpios e diretrizes que visam melhora da efetividade da gesto das organizaes pblicas buscando

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eficincia, eficcia e competitividade (SECCHI, 2009). O desafio era instalar sistemas administrativos que
pudessem avanar rumo ao desenvolvimento com uso efetivo de seus recursos (MARCELINO, 2003).
Na percepo de Pires e Macedo (2006) a cultura conservadora, hierarquizada e burocrtica,
originria dos modelos de gesto tradicional, cujo interesse particular ainda tem destaque, tende a se
perpetuar e sua transformao necessita de tempo e de um processo longo de construo social para de fato
ocorrer.
Secchi (2009) argumenta que em longo prazo os modelos propostos de reforma possuem potencial
para gerar bons resultados, no entanto o autor adverte para os efeitos mnimos gerados pelas reformas na
administrao pblica. Na mesma direo, Rezende (2004) defende que a falha sequencial foi um dos
principais motivos para que a experincia de modernizao da gesto pblica na esfera federal no Brasil no
tivesse obtido o xito esperado. No entanto, Bresser Pereira (2003) sustenta outro argumento para esses
fracassos ao justific-lo como uma relao entre auto interesse e incompetncia gerencial.
Na gesto pblica em geral e, em especial, em governos subnacionais, o tema inovao vem
ganhando importncia. As razes podem ser atribudas a vrios fatores. Ao realizar estudo no banco de dados
de programas e projetos governamentais inscritos em 1996, no Programa Gesto Pblica e Cidadania,
Farah (1997) identificou algumas tendncias de mudanas nas prticas inovadoras da administrao pblica
em esferas estadual e municipal.
Assim como Farah (1997), Pinho e Santana (1998) tambm realizaram anlises empricas sobre o
programa e construram categorias que pudessem classificar as intervenes municipais como inovadoras,
so elas: a) gesto democrtica cujo objetivo impedir o clientelismo predominante na gesto pblica; b)
descentralizao e desburocratizao dos servios pblicos visando romper com o modelo tradicional de
administrao centralizadora; c) incluso dos marginalizados e das minorias; d) resgate de valores tradicionais
que se perderam na contemporaneidade; e) criao de novos valores para enfrentar o processo de
desenvolvimento atual.
Por sua vez Spink (2003, p.2) considera uma prtica como inovadora na gesto pblica quando ela
representa uma mudana substantiva em relao s anteriores, apresenta a possibilidade de replicao,
amplia ou refora a comunicao com a sociedade, utiliza recursos de forma responsvel e estimula prticas
autnomas e autossustentadas. Aqui apresentamos uma diferena entre inovao e prticas inovadoras. A
inovao como um monoplio temporrio (ALCHIAN; DEMSETZ, 2007) busca a diferenciao para melhoria
da competividade; j a prtica inovadora um exemplo a ser seguido e busca difundir ou replicar a prtica
para outras organizaes.

Sobre Liderana

A maioria das teorias e conceitos sobre liderana no tem sido testada em ambientes de organizaes
pblicas. Isso pode levar a enganos na aplicao (VILLORIA; IGLESIAS, 2011). Embora existam elementos
comuns nas vrias definies encontradas na literatura, no h um consenso em torno do conceito. Bryman
(2009) sustenta que o uso da terminologia no cotidiano afeta o modo como definida. J Bergamini (1994)
diz que liderana quase sempre est ligada a um fenmeno grupal que envolve duas ou mais pessoas em
processo de influncia exercida de maneira intencional pelo lder sobre seus liderados.

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A liderana no setor pblico importante para explicar mudana e continuidade e sua compreenso
e vai alm do quadro conceitual cognitivo, pois envolve o sistema poltico e seus objetivos do mandato
governamental (VILLORIA; IGLESIAS, 2011). Na concepo de Hersey e Blanchard (1986) liderana
sempre definida como o processo de influenciar as atividades de um indivduo ou grupo para a consecuo
de um objetivo em uma dada situao e no tem relao com qualquer tipo particular de organizao. J para
Bryman (2009), elementos como influncia, grupo e metas esto presentes nas diversas definies.
A trajetria do conceito de liderana pode ser dividida em quatro estgios principais, cada um deles
associado a um perodo: a) a abordagem do trao pessoal que predominou at o final dos anos 1940; b) a
abordagem do estilo de liderana que se manteve forte at o final dos anos 60; c) a abordagem contingencial
que teve seu pice entre o final dos anos 1960 e incio dos 1980; c) a abordagem da nova liderana com
maior influncia a partir dos anos 1980 (BRYMAN, 2009).
Van Wart (2003) prope cinco possveis definies de liderana em contexto administrativo, so elas:
a) liderana como processo de fornecer resultados requeridos de forma autorizada, eficiente, eficaz e legal
(responsabilidade poltica); b) processo de desenvolvimento e apoio aos seguidores que fornecem resultados
(liderana afetiva); c) processo alinhado organizao com seu ambiente, como as macro alteraes
necessrias para realinhar a cultura; d) liderana ter foco nos servios ou na misso tica; e) composto para
proporcionar desempenho tcnico, direo interna para seguidores e externa (orientao para o servio).
A abordagem do estilo de liderana sinalizou para uma mudana no foco que at ento vinha sendo
estudado. Enquanto a abordagem dos traos de personalidade chamou a ateno para os tipos de pessoas
que se tornaram lderes. A abordagem do estilo de liderana centrou a ateno no comportamento dos lderes,
afirmando que este poderia ser modificado, dando nfase no treinamento e no mais na seleo dos lderes
(BRYMAN, 2009). Nessa perspectiva h uma rejeio ao fator natural para explicao do fenmeno da
liderana, passando a considerar a possibilidade de desenvolvimento de lderes por meio de treinamento.
O estilo de liderana tem suas implicaes no relacionamento do grupo. Trs estilos de liderana, de
acordo com Sobral e Peci (2008), tm prevalecido: a) estilo democrtico, cuja nfase est na participao, no
envolvimento dos funcionrios nas tomadas de decises, na delegao de autoridade, na preocupao com
as relaes humanas no trabalho. O poder do lder precisa ser legitimado pelo grupo. b) estilo autocrtico,
cuja nfase est na autoridade, na centralizao do poder e na execuo da tarefa. O poder do lder
delegado e se fortalece pela posio assumida e pela capacidade de cumprimento destas tarefas; c) estilo
laissez-faire, com a liderana caracterizada pela ausncia de direcionamento, pois o lder deixa o grupo
vontade para agir de acordo com sua convenincia.
Com a evoluo dos estudos a abordagem sobre o estilo de liderana que buscava identificar o
comportamento ideal do lder comeou a demonstrar suas fragilidades e seu carter pouco realista. As
pesquisas comearam a mostrar que fazer um prognstico sobre o xito da liderana podia ser to ou mais
complexo do que identificar traos ou comportamentos (MELO, 2001). Surge assim a abordagem
contingencial. Para Hersey e Blanchard (1986), o enfoque situacional estuda o comportamento tal como
observado no ambiente, distanciando da compreenso da liderana enquanto uma habilidade hipottica ou
potencialidade inata ou adquirida acrescentam ainda que a nfase no comportamento e no ambiente torna
possvel, atravs do treinamento, da adaptao dos estilos de liderana as mais variadas situaes.

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A partir dos anos 80 os estudos sobre liderana foram influenciados pela abordagem da nova
liderana. A expresso tem sido utilizada, segundo Bryman (2009), para descrever e categorizar uma srie
de abordagens sobre o tema. So vrios os termos utilizados para apresentar os novos tipos de liderana
como: liderana transformacional, liderana carismtica, liderana visionria ou somente liderana. Nesta
concepo, amplia-se o conceito de liderana, que passou a ser compreendida como a capacidade de
modificar o comportamento das pessoas pela interao entre o lder e seus seguidores (BASS, 1985).
fato que as organizaes pblicas so diferentes das organizaes privadas, pois esto submetidas
a um campo poltico difuso, muitas vezes complexo (THOENIG, 2007) e a controles mais jurdicos e polticos
do que tcnicos e administrativos. Hooijberg e Choi (2001), afirmam que enquanto lderes das organizaes
pblicas esto imersos em uma infinidade de objetivos, com diferentes racionalidades e interesses polticos
diversos; os lderes das organizaes privadas trabalham com objetivos mais transparentes, voltados para os
resultados em forma de lucro, com maior facilidade de mensurao. J para Villoria e Iglesias (2011) a
necessidade de legitimao e o nvel de institucionalizao da organizao, onde o lder atua, so fatores
importantes a considerar para uma viso mais precisa da liderana, dada a variao de posies e diferenas
entre as organizaes pblicas.
Van Slyk e Alexandre (2006) defendem que a pouca flexibilidade na gesto estatal impe limites para
seus resultados. J para Osborne e Gaebler (1998) a gesto estatal, por ser conduzida por excesso de
regimentos, normas e leis, apresenta pouco espao criatividade e inovao. Por outro lado, a teoria das
disfunes burocrtica (MERTON, 1970) d explicaes suficientes para compreender que as dificuldades e
os limites da administrao pblica, especialmente a nacional, no so gerados pela burocracia, da forma
como teorizada por Weber (1974), e sim por suas disfunes ou desajuste entre estrutura social e as relaes
sociais.
De outro lado Bresser Pereira (2003) e Rezende (2004), embora partindo de pontos diferentes e at
divergentes, evidenciam um mesmo aspecto central para a compreenso dos problemas da gesto estatal:
auto interesse aliado incompetncia tcnica, reformas mal conduzidas e ineficincia gerada pela rigidez dos
procedimentos. Aliado a estes fatores esto o ambiente poltico no propcio e a cultura organizacional
desfavorvel (PIRES; MACEDO, 2006), o que explica a tese de Osborne e Gaebler (1998) de que um
ambiente pouco propcio inovao e com dificuldades para o exerccio da liderana geralmente marcado
por excesso de formalizao e impedimento criatividade.
Resultado de uma pesquisa realizada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG,
em 2002 (BRASIL, 2002), sobre a temtica da liderana no setor pblico a partir das experincias prticas de
pases membros da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, revelou que muitos
pases tm conferido alta prioridade ao assunto ao longo dos ltimos anos, especialmente por quatro motivos:
a) um ambiente que requer um novo estilo de liderana, com pessoas que pensem e ajam de modo global e
local; b) liderana com percepo sobre o comando e o controle, com papeis bem distintos entre lderes e
liderados; c) liderana mais voltada aos atributos relacionados integridade, viso, capacidade de
discernimento e de inspirar os outros e coragem para inovar; d) uma nova liderana que envolve todos os
nveis da organizao, diferente dos modelos tradicionais em que os lderes eram tratados como pessoas
raras que estavam em posies superiores.

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Como base de anlise dos estilos de liderana dos gestores pesquisados a pesquisa teve como
parmetro conceitual para anlise emprica quatro tipos de liderana: a) estilo transformacional (BRYMAN,
2009); b) estilo situacional (HERSEY; BLANCHARD, 1986); c) estilo autoritrio ou autocrtico (SOBRAL;
PECI, 2008); estilo democrtico (SOBRAL; PECI, 2008).

MTODO E PROCEDIMENTO

O desenvolvimento da pesquisa se deu em trs etapas. A primeira inicia com a definio dos critrios
de seleo dos municpios do estado objeto da pesquisa, o estado do Par, sendo: a) identificao de gestores
com dois mandatos consecutivos, pela facilidade de verificar as prticas e sua continuidade; b) buscar
municpios localizados em diferentes regies do estado, pois isso evitaria as semelhanas sociopolticas e
culturais que a proximidade geogrfica possibilita.
Os critrios de prticas inovadoras foram os utilizados por Spink (2003) e Farah (2005). Com base
nestes critrios, foram selecionados 12 municpios com tais prticas, porm, apenas trs aceitaram participar
da pesquisa e tambm tinham registros sobre as prticas. So eles: Castanhal (Nordeste-PA), Paragominas
(Sudeste-PA) e bidos (Oeste-PA). Assim, os projetos estudados foram: Gesto Eficiente da Merenda
Escolar e Gesto Ambiental no Municpio Verde, em Paragominas-PA; Gesto Eficiente da Merenda
Escolar, em Castanhal-PA; e Escola de Tempo Integral, em bidos-PA.
Na segunda etapa, os procedimentos de coleta de dados e informaes foram: a) consulta a
documentos, como projetos, relatrios e imagens sobre as prticas inovadoras, alm de visitas aos locais de
implantao das prticas selecionadas e conversas informais com servidores que atuavam diretamente nos
projetos (oito servidores); b) realizao de um survey com uso de um questionrio fechado com escala de
cinco pontos: (1) Discordo totalmente; (2) Discordo; (3) Nem Concordo, Nem Discordo; (4) Concordo; (5)
Concordo Totalmente. Os participantes do survey foram os 69 servidores diretamente envolvidos com as
prticas inovadoras nos trs municpios (coordenadores, servidores efetivos e temporrios que atuaram no
perodo estudado).
Na terceira etapa, foram realizadas entrevistas estruturadas com gestores dos trs municpios
(prefeito de cada municpio), obedecendo as seguintes dimenses: a) estratgias utilizadas pelo lder para
motivar sua equipe; b) formas de tomada de decises; c) nvel de considerao e confiana nos liderados
visando elevar o potencial de desempenho da equipe; d) nvel de estmulo intelectual para autonomia dos
liderados diante de desafios e problemas. As referncias para o planejamento do survey e das entrevistas
foram Farias Filho e Arruda Filho (2013).

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RESULTADOS E DISCUSSO

A Gesto Eficiente da Merenda Escolar nos Municpio de Paragominas e Castanhal

O governo Federal tem incentivado os governos subnacionais a gerir de forma eficiente a merenda
escolar em seus municpios. Para isso criou o Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE, cujo
objetivo atender s necessidades nutricionais de crianas e adolescentes durante sua permanncia na
escola, cooperando para melhoria do rendimento escolar dos alunos, assim como para a aquisio de hbitos
alimentares mais saudveis.
Incentivado por este programa e pelo concurso realizado em nvel nacional pela ONG Ao Fome
Zero, diversos municpios passaram a rever suas prticas relacionadas qualidade da merenda oferecida
nas escolas. A ONG busca contribuir para o desenvolvimento social sustentvel e lanou em 2004 o Prmio
Gestor Eficiente da Merenda Escolar. Desde ento, as secretarias de educao dos municpios de
Paragominas e Castanhal passaram a desenvolver prticas voltadas para a qualidade na alimentao escolar,
conscientizao de estudantes e familiares quanto importncia da alimentao saudvel, participao da
sociedade (agricultores e familiares) no processo de execuo e gesto do Programa da merenda escolar.
Outras caractersticas do Programa foram a incluso de escolas de comunidades quilombolas e
indgenas, a parceria firmada entre diversos rgos pblicos como Servio Brasileiro de Apoio as Micro e
Pequenas Empresas SEBRAE e Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMATER, trabalho
desenvolvido de forma intersetorial com as secretarias municipais de agricultura e de meio ambiente dos
municpios. Atualmente os municpios se destacam com frequentes premiaes nesta categoria em nvel
nacional.

[...] At o inicio do ano de 2004 a base da alimentao eram formulados (produtos

industrializados/semiprontos), aps junho de 2004 atingimos a meta do FNE que
introduo de 70% dos produtos bsicos como arroz, feijo, macarro entre outros
na merenda escolar [...]. (PREFEITURA..., [20--])

[...] Houve a introduo da agricultura familiar, os agricultores locais tambm foram

evoluindo [...] se organizaram em associaes e cooperativas e se documentaram
com suas aptides oficiais [...]. (PREFEITURA..., [20--])

Nesta perspectiva de melhoria da qualidade de vida de forma sustentvel, a estrutura fsica das
escolas tambm vem sofrendo modificaes para adequarem as normas de higiene e manipulao dos
alimentos, conforme estabelece o Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar FNDE e da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA.

[...] Muitas escolas passaram por reformas visando oferecer um ambiente adequado
para o aprendizado do aluno. A preocupao no somente com a merenda de
qualidade, mas com um ambiente escolar saudvel e estimulante. Toda a equipe
da escola desde o porteiro a Diretora tem a responsabilidade de conservar este
ambiente e fazer o melhor pela escola. [...]. (Entrevista, Diretora de Escola,
Ago./2013).

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Os resultados do Programa de melhoria da gesto da merenda escolar permitiram classific-lo como

uma prtica inovadora medida que as secretarias de educao criaram alternativas para enfrentarem os
desafios propostos pelo Prmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, no se limitando somente a mudana
de cardpio nas escolas.
As secretarias de educao incentivaram novas concepes de alimentao de crianas, jovens,
adultos, pais, professores e da comunidade em geral, modificando os hbitos alimentares, promovendo a
melhoria na sade dos estudantes, alm da incluso de muitas famlias nos programas e da integrao das
reas de sade, educao e agricultura.
As duas prticas revelam que os gestores que conduziram o processo estavam preparados, como
apontam Damanpour e Schaneider (2009), j que mesmo inovando na prtica, conseguiram dar continuidade.
Alm disso, as prticas promoveram a incluso de segmentos, antes no atendidos pelas aes de governos
anteriores, como comunidades quilombolas e indgenas, fez integrao entre esferas de governo (federal:
SEBRAE, estadual: EMATER com a sociedade: ONG), na mesma forma como identificou Farah (1997) e
props Spink (2003) ao mencionar que prticas inovadoras devem proporcionar a possibilidade de replicao.
As duas experincias demonstraram que fatores externos, como defendem Jun e Weare (2011),
influenciaram a adoo das prticas, j o prmio promovido pela ONG reflete tal influncia. Essas
experincias tambm mostram que prticas planejadas em outras esferas de governo e sua adoo em um
nmero limitado de servios aumentam a probabilidade de xito, como concluram Boyne et al (2005) nas
experincias relatadas de governos locais nos EUA.

Educao Ambiental e o Municpio Verde: Municpio de Paragominas

O municpio de Paragominas adotou o Projeto Municpio Verde, lanado pelo governo federal para
os municpios da Amaznia, entre os anos de 2007 e 2008, cujo objetivo era fomentar a gerao de riqueza
sem desmatamento, utilizando os recursos disponveis de forma criativa, garantindo assim o desenvolvimento
local sustentvel. Para alcanar os objetivos propostos o gestor municipal contou com o apoio de diversas
organizaes locais e da sociedade civil para aderir ao pacto pelo desmatamento zero.
Diante da necessidade de ampliar e aprofundar o debate sobre meio ambiente e desenvolvimento
sustentvel no cotidiano da sala de aula, em 2007, foram firmadas parcerias com a Mineradora Vale e a
Comunidade Educativa CEDAC para a formao de professores, com base no que assegurado pela Poltica
Nacional de Educao Ambiental (Lei N. 9795/99). No ano de 2008 inicia ento a formao continuada em
educao ambiental no seguimento de 6 ao 9 ano.

(...) Uma formao ambiental deve ter como objetivo ir alm do ensino de
conhecimentos sobre questes ambientais tanto no que se refere aos professores
quanto aos alunos. Para que seja efetiva, precisa buscar promover transformaes
no modo de pensar o mundo, no modo de se inserir nele, de avaliar as prprias
atitudes, bem como despertar o agir de modo sustentvel (...). (PREFEITURA...,
2009)

A educao ambiental nesta nova perspectiva se configura como um dos eixos estratgicos do Projeto
Municpio Verde e tem como objetivo romper com os modelos tradicionais de ensino que reduzem a
educao ambiental a atividades eventuais dentro da escola. O Projeto visa estimular progressivamente a

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incorporao de valores e atitudes que alcance os familiares e a sociedade local. A partir desse projeto, outros
complementares foram sendo desenvolvidos, como um parque pblico temtico no centro da cidade.
Esta prtica tambm encontra consonncia com as prticas identificadas por Farah (1997) por
envolver vrios atores (empresas, Ongs e outros), ampliar a participao da sociedade, permitir um melhor
controle e avaliao da prtica. Ela segue tambm as orientaes de Spink (2003), alm de se enquadrar nas
categorias construdas por Pinho e Santana (1998), no que se refere incluso dos marginalizados e das
minorias, criao de novos valores e descentralizao dos servios.
Da mesma forma que as outras experincias de gesto da merenda escolar, que so influenciadas
por agentes externos e induzidas por outras esferas de governo, neste caso a esfera federal. Portanto,
confirmam o que Boyne et al (2005) e Jun e Weare (2011) encontraram em suas pesquisas, o que pode
demonstrar que prticas inovadoras em governos locais tem como fator fundamental as influncias e presses
externas.

A Escola de Tempo Integral - ETI no Municpio de bidos

A Secretria de Educao do Municpio de bidos, no ano de 2010, implantou como experincia na

cidade a escola de tempo integral em uma de suas unidades, como na Escola Municipal de Educao Infantil
e Ensino Fundamental Frei Edmundo Bonckosch, como uma experincia piloto. O projeto destinado a
atender crianas e adolescentes de baixo poder aquisitivo, buscando melhoria na qualidade de ensino.
A escola fica localizada na periferia da cidade, seus alunos so oriundos de famlia de baixa renda,
cujos pais so trabalhadores da indstria de castanha, frigorfico, domsticas, vendedores ambulantes, alm
das famlias que trabalham em pequenas lavouras e carvoarias o dia inteiro. Realidade esta que obrigam
estes pais a deixarem seus filhos sozinhos em casa.

[...] A proposta da criao da ETI revelou-se como uma alternativa vivel para
mudar a realidade de crianas e adolescentes da periferia da cidade. Seu processo
de implantao foi amplamente debatido junto comunidade, professores, tcnicos
e todo o quadro de funcionrios da escola. Assim, a proposta teve uma aceitao
positiva tanto por parte de funcionrios como pela comunidade local por entender
os benefcios que esta traria [...]. (Entrevista, Gestor C, Out./2013)

[...] Quebrar velhas tradies, mudar paradigmas e trabalhar com poucos recursos
so os grandes desafios para um gestor quando se quer implantar algo novo na
gesto pblica. Fazer as pessoas compreenderem a importncia e a necessidade
do projeto foi algo complicado mas no foi suficiente para desistirmos da ideia [...].
(Entrevista, Gestor C, Out./2013)

Esta prtica foi considerada inovadora no pelo seu ineditismo, j que a Escola de Tempo Integral
encontrada em diversas cidades do pas, e sim porque mudou prticas anteriores, ampliando o acesso de
crianas e adolescentes a um processo educacional integral, buscando a melhoria biopsicossocial dos
estudantes.
Essas prticas mesmo sendo inclusivas, como sugerem Farah (1997), Pinho e Santana (1998) e
Spink (2003), representam tentativas dos gestores municipais de atuar em um nmero reduzido de servios,
na forma como defendem Boyne et al (2005). So experincias que refletem motivaes internas e influncias
e presses externas, da forma como sugerida por Boyne et al (2005) e Jun e Weare (2011). Os resultados

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tambm so semelhantes as concluses de Esteve, Boyne e Sierra (2013) no que se refere ao papel
desempenhado pelos gestores.

Estilo de Liderana e sua Relao com Prticas Inovadoras

Os resultados quanto ao estilo de liderana dos gestores foram prximos nos municpios de
Paragominas e bidos, pois apresentaram maior consenso nos resultados (soma da frequncia para as
firmativas concordo e concordo totalmente ou para as afirmativas discordo e discorso totalmente). Neste
caso o estilo de liderana trnaformacional prevalesceu, seguido bem prximo pelo estilo situacional (Quadro
1).
Os estilos democrtico e autoritrio apresentaram pouco consenso nas frequencias das respostas
para o municpio de Castanhal. As respostas somadas para o estilo autoritrio na forma concordo e
concordo totalmente (49,7%) foram semelhantes a soma das respostas discordo e discordo totalmente
(49,7%), o que demonstra ausncia de um consesnso para a um estilo predominante no municpio de
Castanhal.
Ao contrrio dos municpios de Paragominas e bidos em que houve um consenso em torno do estilo
democrtico. Mesmo considerando que em Castanhal este estilo tenha recebido elevada soma percentual
(98,4%) de respostas concordo e concordo totalmente para o estilo de lideranaa democrtico dos lderes
(Quadro 1).

Quadro 1 Estilos de liderana encontrados nos municpios pesquisados

Autoritrio Situacional
Municpio
(1) (2) (3) (4) (5) (1) (2) (3) (4) (5)
Castanhal (Nordeste-PA) 26,6 15,3 7,4 35,1 14,6 0,0 0,2 17,6 50,6 31,6
Paragominas (Sudeste-PA) 4,3 12,5 11,5 34,7 37,0 0,0 3,0 16,8 47,9 32,3
bidos (Oeste-PA) 0,3 13,7 6,1 59,7 20,3 0,0 0,0 11,6 60,4 28,1
Democrtico Transformacional
Municpio
(1) (2) (3) (4) (5) (1) (2) (3) (4) (5)
Castanhal (Nordeste-PA) 0,0 0,0 1,6 65,1 33,3 0,0 0,0 2,0 33,7 64,4
Paragominas (Sudeste-PA) 0,0 0,2 6,1 45,4 48,4 0,0 0,2 9,5 48,0 42,3
bidos (Oeste-PA) 0,0 0,7 4,1 61,2 34,0 0,0 0,7 6,1 53,5 39,8
Fonte: Pesquisa de campo, 2013.

J quanto as entrevistas estruturadas, suas respostas mostram que a prtica inovadora implantada
na Secretaria de Educao de Castanhal est relacionada com as atitudes do seu lder e que seu estilo de
liderana foi decisivo para o xito da prtica e que sem a participao do lder a prtica inovadora no existiria.
Um dos gestores do municpio se manifesta sobre essa relao:

[...] O lder o grande responsvel para motivar a equipe a se envolver com as

aes da prefeitura. Voc como lder tem que mostrar o que tem para fazer e colocar
na prtica o que fundamental, as inovaes precisam acontecer, mas esta atitude
parte das determinaes do gestor, se este no tiver determinao no acontece
nada, ele precisa planejar e cobrar resultados das pessoas. Precisa verificar
pessoalmente como as coisas esto acontecendo. Muitas vezes fiz visitas surpresas
nas escolas, tomei caf com as crianas para verificar de perto a qualidade da
merenda. (Entrevista, Gestor A, Set./2013).

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Nos trs municpios as lideranas apresentaram padres de comportamento compatveis com os

diversos estilos, com sutil predominncia de um ou outro em cada conjunto de questes. Na concepo de
um dos gestores do Municpio de bidos, o novo lder da nova gesto pblica tem que ter primordialmente
compromisso com as pessoas, com a verdade e seriedade no trato com a coisa pblica.

(...) Me considero um lder do novo tempo, das novas demandas da sociedade e da

nova gesto pblica (...). Liderar acima de tudo o compromisso com as pessoas,
com a verdade e com a seriedade no trato com a coisa pblica, o gestor s irar ter
o respeito e a considerao das pessoas se tiver este compromisso. Neste contexto
me considero um lder atual. Minha equipe sentia segurana na conduo dos
trabalhos, pois sabia que eu estava por trs e ia assumir as decises junto com eles.
(Entrevista, Gestor C, Out./2013).

Atitudes autoritrias, individualistas e pautadas em regras, normas pr-estabelecidas e fiscalizaes

demonstraram no ter sido o caminho escolhido pelas lideranas dos municpios pesquisados para liderar
suas equipes. As atitudes autoritrias no foram predominantes. Atitudes democrticas e com base no modelo
de liderana mais transformacional e situacional prevaleceram na gesto.

O lder precisa ser propositivo, mas dentro de uma equipe. O tempo em que o lder
era dono da verdade acabou. O lder precisa passar confiana e vontade de fazer
as coisas acontecerem. No se consegue governar hoje no sistema antigo, como
rei, o tempo do dono da verdade acabou, preciso considerar as equipes de
trabalho, suas opinies, mas principalmente passar confiana para as pessoas.
(Entrevista, Gestor C, Out./2013).

O lder tanto pode ajudar como atrapalhar. Ajuda quando provocador, impe
desafios aos seus liderados, estimula a caminhada para novos horizontes, e d
apoio, acompanha, avalia, planeja junto, aceita as ideias, as limitaes dos outros
sem desistir deles e reconhece suas prprias limitaes. Atrapalha quando acha
que sabe tudo e quer fazer tudo sozinho(...). (Entrevista, Gestor C1, Out./2013).

Os resultados para a relao entre estilo de liderana e prticas inovadoras mostram que houve um
consenso positivo (Tabela 1). Nos trs municpios a soma da frequncia das respostas concordo e concordo
totalmente apresentaram resultados semelhantes. Tanto em Castanhal (89,5%), como bidos (85,1%) e
Paragominas (84,5%) foram feitas indicaes de que as prticas inovadoras adotadas estavam diretamente
relacionadas com o estilo de liderana do gestor.

Tabela 1 Relao entre estilo de liderana e prticas inovadoras

Estilo de Liderana Prticas Inovadoras
Municpio
(1) (2) (3) (4) (5)
Castanhal (Nordeste-PA) 0,7 5,0 4,8 23,5 66,0
Paragominas (Sudeste-PA) 0,2 3,0 12,3 45,4 39,1
bidos (Oeste-PA) 0,4 4,9 9,5 33,9 51,2
Fonte: Pesquisa de campo, 2013.

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Os resultados demonstram que h um movimento de mudana na gesto das polticas pblicas

municipais, conforme j percebido por Pinho (2004) e Farah (1997; 2006), mesmo que ainda incipiente e
localizado como demonstram Boyne et al (2005) em sua pesquisa. Tambm revelam que o papel da liderana,
a partir das prticas estudadas, est parcialmente relacionado com as proposies de Van Wart (2003), no
que se refere s definies de liderana no contexto administrativo.
As prticas identificadas nos trs municpios revelam que governos subnacionais buscaram uma
gesto mais eficiente do ponto de vista de seus resultados, por meio de iniciativas criativas, duradouras,
passiveis de replicao e que alteraram a realidade e a vida das pessoas, como concebida por Spink (2003).
Para este autor essencial que uma prtica inovadora seja capaz de produzir mudanas substantivas em
relao s prticas anteriores, alm de apontar os caminhos para que esta possa ser repetida em outras
realidades.
Os resultados revelam tambm que as prticas esto localizadas em reas com mais facilidade de
serem implantadas (como a educao), mas com grande potencial de serem seguidas por outras localidades.
Exceto no caso de Paragominas, cuja prtica se transformou em um modelo de desenvolvimento para o
municpio e adotado pelo governo do estado nos anos subsequentes, inclusive ganhando status de Programa
de Estado. Esse fato mostra que a prtica teve xito.
Tais resultados confirmam o que foi sugerido por Pinho e Santana (1998), que ao construir categorias
para classificar as intervenes municipais como inovadoras apontaram, entre outras, a incluso dos
marginalizados e das minorias, o resgate de valores tradicionais que se perderam na contemporaneidade e a
criao de novos valores para enfrentar o processo de desenvolvimento atual como prtica inovadora.
Com base nas pesquisas de Farah (1997), no qual se identificou algumas tendncias de mudanas
na administrao pblica subnacional referentes a prticas inovadoras, a realidade dos municpios paraenses
pesquisados parece seguir a mesma tendncia nacional. Ito provavelmente ocorre dada a estruturao dos
projetos federais que de algum modo j apontam o caminho a ser seguido, cabendo aos gestores ter
habilidade e disposio para fazer adequao destes projetos as suas realidades, de forma criativa e
inovadora, mas sob uma liderana no autoritria.
Por outro lado, os resultados revelam que mesmo sem um estilo de liderana predominante, as
prticas mostraram que o papel dos lderes foi essencial. Villoria e Iglesias (2011) do nfase ao sistema
poltico, objetivos do mandato governamental, necessidade de legitimao e ao nvel de institucionalizao
da organizao em que o lder atua. Portanto, fatores externos (BOYNE et al, 2005) interferem
significativamente na conduta dos lderes quanto a iniciativa de prticas inovadoras, o que de certa forma
passa a modificar o perfil dos gestores municipais como mostram os resultados apontados no relatrio do
MPOG (BRASIL, 2002).
Apesar dos excessos de regimentos, normas e leis apontados por Osborne e Gaebler (1998), o que
reflete a realidade nacional, que deixa a administrao pblica orientada mais pelos princpios jurdicos e
menos pelas cincias gerenciais, alm de outros fatores internos apontados por Kim (2010) como desafios a
criatividade e a inovao, por parte das lideranas pblicas. No caso dos municpios pesquisados, h uma
tentativa de buscar formas de gesto mais eficientes e criativas, a partir de prticas inovadoras.

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CONCLUSO

A introduo de prticas criativas e inovadoras no mbito da gesto pblica depende do estilo de

cada liderana, mas tambm do ambiente institucional, da legitimidade da organizao e da autoridade do
gestor. Fatores internos e externos contam. Para alm das mudanas nos processos de gesto e na estrutura
organizacional, a inovao na gesto pblica municipal resultado de um processo coletivo que envolve
crenas, valores, conhecimento, habilidades e atitudes dos servidores e das lideranas pblicas.
Assim, nem sempre a iniciativa de inovar se efetiva, dado que as organizaes tendem a repetir
processos e padres arraigados e a adotar comportamentos conservadores, especialmente os princpios
jurdicos que condicionam e limitam a criatividade, do pouca liberdade para as aes guiadas pelos princpios
administrativos contemporneos.
As prticas inovadoras na gesto pblica dos municpios estudados mostraram como o estilo de
liderana dos gestores e suas posturas influenciaram sua adoo, fato este reconhecido pelos servidores
diretamente envolvidos e se manifestaram como fator fundamental para enfrentar as dificuldades inerentes
s organizaes estudadas.
Para conduzir o aperfeioamento da capacidade de gesto e melhorar o desempenho organizacional,
cabe ao lder o papel de criar um clima organizacional propcio inovao, e capaz de mobilizar pessoas por
meio de um ambiente organizacional motivador. No entanto, a pesquisa no revelou um estilo de liderana
predominante, porm os estilos de liderana transformacional e situacional foram mais frequentes nos
municpios pesquisados.
A predominncia de lderes com perfis mais transformacionais e situacionais demonstrou que o
processo de liderana na gesto pblica est mudando. Por isso, o estilo de liderana autoritria, que em
geral propagado pelo senso comum como o mais encontrado em organizaes pblicas, no predominou.
Os antigos chefes parecem perder espao nas organizaes pblicas quando se trata de inovao na
gesto.
Mesmo havendo um reconhecimento da importncia da liderana nos processos de mudanas na
gesto pblica, importa aprofundar mais os estudos sobre que tipo de liderana, considerando o contexto da
administrao pblica brasileira, necessrio para implantar inovaes em outras esferas de governo. Outras
questes podem ser trabalhadas em outras pesquisas como o papel das normas rgidas da legislao como
o principal impedimento criatividade e inovao na gesto pblica ou ainda sobre o fator autonomia nos
processos de inovao.

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