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Mobilizao do Direito como Repertrio de Ao
Coletiva e Crtica Institucional no Campo

Ambiental Brasileiro*
Cristiana Losekann
Professora adjunta de Cincia Poltica dos cursos de graduao e de ps-graduao em
Cincias Sociais da Universidade Federal do Esprito Santo.
E-mail: cristianalosekann@gmail.com
INTRODUO
esde a redemocratizao brasileira, novas instituies, novos ins-

D trumentos de controle democrtico e novas prticas tm surgido
nas interaes entre Estado e sociedade. Alm das estruturas institu-
cionais do Executivo, do Legislativo e do Judicirio, o Ministrio P-
blico ganhou autonomia adquirindo importncia na defesa de direitos
difusos e coletivos. Afora as institucionalidades, propriamente esta-
tais, tambm se destacam as instituies hbridas (Avritzer e Pereira,
2005) caracterizadas pela abertura de espaos participativos e delibe-
rativos compartilhados entre Estado e sociedade. Ainda como parte
desse processo, em 1985 foi criada a Lei da Ao Civil Pblica (ACP),
um importante instrumento de acesso Justia disponvel sociedade
civil.
No trabalho de investigao acerca dos processos de participao da

sociedade civil na poltica ambiental, de forma geral, no Brasil, nas l-
* Agradeo aos orientandos que colaboram no levantamento dos dados apresentados.

Agradeo, tambm, a todos os entrevistados e aos integrantes do Comit Articulador do
Esprito Santo para a Cpula dos Povos 2012 com os quais venho debatendo o tema trata-
do neste artigo. Devo agradecer, ainda, aos comentrios e crticas recebidos ao paper pre-
liminarmente apresentado no GT Judicirio e poltica durante o 36o Encontro da Asso-
ciao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs).
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 56, no 2, 2013, pp. 311 a 349.
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Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

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timas dcadas, deparamo-nos com o uso direto da ACP1 e, de maneira

menos formal, com os vnculos interpessoais estabelecidos entre mili-
tantes da sociedade civil e promotores e procuradores do Ministrio
Pblico. Em que pese esse endereamento das lutas ao Judicirio via
direta ou atravs do Ministrio Pblico pudesse ser tomado como um
tema para alm do debate acerca da participao poltica, seria um
equvoco deixar de perceber que esta tambm pode ser uma forma de
participao. uma maneira de encaminhar demandas ao Estado, mas
atravs de diferentes formas de ao e lgicas institucionais. necess-
rio, de fato, admitir que as aes da sociedade civil no sentido da mobi-
lizao legal2 (Zemans, 1983) podem abrir novas possibilidades institu-
cionais para decises polticas. Segundo McCann (2010:182), a mobi-
lizao do direito se refere s aes de indivduos, grupos ou organiza-
es em busca da realizao de seus interesses e valores.
Mas, sobretudo, argumentamos que a crescente mobilizao legal, no

caso dos conflitos socioambientais, um sintoma da dificuldade que o
sistema representativo encontra para incorporar as agendas do am-
bientalismo em geral, principalmente quando ameaam poderes eco-
nmicos com vnculos fortemente estabelecidos no sistema poltico
brasileiro. Sintoma, tambm, da ineficincia e ineficcia de algumas
instituies participativas que no so suficientes para incorporar tais
demandas. Alm disso, se analisarmos panoramicamente todos os me-
canismos institucionais democrticos, podemos vislumbrar o proces-
so de judicializao em questo como um processo de crtica institucio-
nal e tentativa de controle que pode gerar algum incremento democrti-
co, ainda que seja necessrio maior tempo de observao do fenmeno
para gerar concluses contundentes nesse sentido.
Para tal propsito adotamos uma perspectiva terica que extrapola os

contornos de uma especfica teoria da democracia, mas que coloca o
foco na anlise de complexos e amplos processos de interao entre ato-
res e instituies. Ou seja, uma abordagem que observa a relao entre
distintos atores e formas de encaminhamentos das lutas polticas, e
no em uma nica lgica de participao. No obstante, a unidade ana-
ltica passa a ser a ao poltica em processo. Porquanto, optamos pelos
trabalhos de Sidney Tarrow e Charles Tilly e somamos esforos de tra-
duo de suas bases conceituais aos casos analisados na conjuntura
brasileira. Nossa expectativa entender o que propicia, e como ocorre,
o processo de mobilizao legal, entendendo-o como parte de um re-
pertrio de ao coletiva usado pela sociedade civil3 brasileira na in-
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Mobilizao do Direito como Repertrio de Ao Coletiva...
teno de influenciar os processos decisrios. Alm disso, a anlise das

aes judiciais nos permite ampliar a compreenso dos conflitos ambi-
entais existentes, percebendo quais so os atores e objetos de disputas
na atual conjuntura.
Alguns trabalhos j foram elaborados acerca do uso da ACP tanto por

parte da sociedade civil quanto do prprio Ministrio Pblico (MP).
Arantes (1999) enfatizou o protagonismo do MP evidenciando o baixo
uso da ACP por parte da sociedade civil. Vianna, Burgos e Salles (2007)
incluram na anlise o protagonismo do Judicirio sugerindo que uma
representao funcional via aes judiciais recuperaria um dficit
de representao gerado por outros poderes. Alm destes, vrios tra-
balhos no campo das Cincias Sociais tm discutido a crescente judi-
cializao dos conflitos coletivos e o protagonismo emergente das ins-
tituies de Justia no Brasil, sobretudo do Ministrio Pblico. Assim,
discutem-se entusiasticamente os efeitos desse protagonismo a partir
de questes como ampliao do acesso Justia, judicializao da
poltica e politizao do Judicirio. Corroborando essas anlises,
outros pesquisadores argumentam acerca de um processo de elabora-
o de redes formais e informais que ligam o ativismo judicial com o
militantismo poltico nas causas coletivas (Engelmann, 2006). Alguns
so entusiastas, outros, mais cticos quanto ao ativismo do MP e do Ju-
dicirio. Ainda assim, pouco se pesquisou sobre as relaes entre as
instituies de Justia e a sociedade civil.
Do ponto de vista das teorias dos movimentos sociais e da sociedade

civil, recentemente, vrios trabalhos tm apontado para as insuficin-
cias destas teorias em compreender fenmenos contemporneos ob-
servados nas relaes entre Estado e sociedade, mormente, nos contex-
tos latino-americanos. Entre as vrias lacunas assinaladas, destacamos
a hipossuficincia conceitual para explicar os vnculos interpessoais
observados empiricamente entre sujeitos posicionados no Estado e su-
jeitos fora dele (Silva e Oliveira, 2011). Assim, somamos argumentos
proposta de anlise de Abers e Blow (2011), as quais, admitindo que
nem sempre os vnculos entre movimentos sociais e Estado so preju-
diciais aos primeiros, propem que as fronteiras organizacionais da
nossa unidade de anlise no deveriam ser definidas a priori, mas sim
pelo formato das redes de ao coletiva que existem na prtica (ibi-
dem:54). Sendo assim, o conceito de repertrio nos parece um ponto
de partida promissor.
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O artigo apresenta, portanto, uma caracterizao da mobilizao do

direito enquanto um repertrio de ao coletiva no campo ambiental
brasileiro. Alm disso, prope uma explicao causal, relacionando
este repertrio com as instituies participativas especificamente, e le-
vando em considerao, ainda, as caractersticas de um amplo contex-
to institucional e de mobilizao social. Evidentemente, com este arti-
go no se esgota o tema, ao contrrio, espera-se abrir uma extensa
agenda de pesquisa desde sua dimenso emprica at suas implicaes
tericas.
A dimenso emprica est fundamentada na apresentao de dados

produzidos a partir de pesquisa sobre a judicializao como estratgia
da sociedade civil na defesa do meio ambiente4. Buscamos identificar o
grau do uso da ACP por parte das associaes civis de forma direta, e
os vnculos estabelecidos com o Ministrio Pblico, na proposio de
denncias de danos ambientais. Buscou-se, tambm, ter um panorama
dos principais temas, questes e aspectos socioambientais em conflito
nestas localidades. Alm disso, com fins de aprofundamento, analisa-
mos no caso especfico do Esprito Santo os canais de participao exis-
tentes e as formas atravs das quais a sociedade civil elabora suas es-
tratgias de ao at chegar articulao com o Ministrio Pblico e o
Judicirio.
Na inteno de caracterizar a mobilizao do direito, enquanto reper-

trio de ao coletiva, foram utilizados mtodos quantitativos e quali-
tativos. A pesquisa, inicialmente, pretendia abarcar toda a regio Su-
deste, contudo, teve seu recorte limitado pela disponibilidade dos da-
dos empricos. Os dados quantitativos referem-se ao Estado do Espri-
to Santo (ES) e cidade do Rio de Janeiro (RJ). Construmos um banco
de dados das ACPs a partir das informaes disponibilizadas pela Pro-
curadoria da Repblica no Esprito Santo e pela 1a Promotoria de Tute-
la Coletiva de Meio Ambiente e Patrimnio Cultural da Capital
(MPRJ). Buscamos dados, tambm, a partir da consulta jurisprudn-
cia disponvel no site do Tribunal de Justia do ES e do Tribunal de Jus-
tia do RJ. Para a categorizao que apresentamos, consultamos os re-
gistros online de cada ao judicial registrada nos respectivos tribu-
nais5. Cabe ressalvar, contudo, que devido inexistncia de um meca-
nismo homogneo para levantamento das aes judiciais no se pde
ler o quantitativo apresentado como sendo relativo ao universo total
das aes em curso6. Contudo, as mltiplas estratgias de busca e o
prprio volume das aes sugerem que tenhamos chegado muito pr-
ximos do quantitativo total.
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Para a anlise que estabelece uma relao causal entre as instituies

participativas e o recurso judicial, empregamos uma metodologia qua-
litativa, aprofundando o caso do Esprito Santo. Embora este no seja o
estado que apresenta o maior quantitativo de ACPs, sua anlise permi-
te compreender como a mobilizao do direito torna-se um repertrio
de ao coletiva e sua relao com as instituies participativas. Com
tal propsito de investigao realizamos uma entrevista semidirigida
com um analista ambiental do Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade; trs entrevistas semidirigidas com representantes
da sociedade civil; sete questionrios com representantes da sociedade
civil; cinco entrevistas semidirigidas com procuradores da Repblica e
promotores de Justia; anlise do contedo de documentos e das pr-
prias aes judiciais7.
Apesar de a pesquisa fundamentar-se em dados de duas localidades

especficas, de suma importncia explicitar as possibilidades de ge-
neralizao das evidncias e concluses propostas na anlise em ques-
to. Em primeiro lugar, como buscaremos mostrar, a chamada judi-
cializao dos conflitos ambientais constitui-se como um fenmeno j
identificado na literatura em outras regies brasileiras (Pinto, 2012).
Em segundo lugar, os aspectos institucionais analisados enquanto fa-
tores causais existem de forma bastante uniforme em todo o Brasil su-
gerindo, a priori, certas condies semelhantes que oportunizam o fe-
nmeno observado. Em terceiro lugar, do ponto de vista da mobiliza-
o do direito como repertrio de ao coletiva, reunimos atravs de
documentaes como panfletos, stios da Internet e publicaes da
prpria sociedade civil diversas referncias sobre o uso da ao judi-
cial pelo Brasil afora. Nesta documentao encontram-se referncias a
litgios em regies como Par, Rondnia, Rio de Janeiro, Bahia e Espri-
to Santo. Nestes conflitos, variadas organizaes, movimentos e comu-
nidades locais relacionam-se com promotores de Justia impetrando
aes judiciais e, inclusive, mobilizando um grande empenho de con-
trole e acompanhamento dos processos (Pinto, 2012). Alm desses es-
tados, o Paran tambm desponta no quantitativo dos casos de judicia-
lizao. Reunindo vrias organizaes civis que tm carter advocat-
cio, como a organizao Terra de Direitos, encontramos facilmente
muitos exemplos que sugerem um elevado uso da ao civil pblica
por proposio direta de associaes. A organizao Amarnatureza,
por exemplo, rene pelo menos 50 ACPs de sua proposio desde o fi-
nal da dcada de 1990 neste estado8.
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Portanto, o processo de judicializao de conflitos socioambientais

no prerrogativa de uma nica localidade. Nos ltimos anos tem sido
observado um aumento na judicializao dos conflitos socioambienta-
is no Brasil. De acordo com o relatrio anual da 4a Cmara de Coorde-
nao e Reviso da Procuradoria Geral da Repblica, de 2009 para
2010 o registro de procedimentos9 que passam pelo Ministrio Pblico,
no Brasil, teve um aumento de 80,2%. Apesar de ser um fenmeno ge-
ral, os dados da 4a Cmara apontam que a regio Sudeste a que mais
promove ACPs e denncias ao MP, o que corrobora a relevncia dos ca-
sos que analisamos.
A AO JUDICIAL COMO REPERTRIO DE AO COLETIVA
Segundo Tilly, a ao coletiva se d a partir de repertrios entendi-

dos como as maneiras atravs das quais as pessoas agem juntas em
busca de interesses compartilhados (Tilly apud Tarrow, 2009:51). Re-
pertrios so limitados (e inovados) por fatores relacionados ao con-
texto estrutural e cultural os quais, acrescenta Tarrow (2009), produ-
zem oportunidades e restries polticas para a ao. Sendo assim,
quando destacamos as estratgias e vnculos percebidos nas lutas
do ambientalismo brasileiro, a ao judicial, o contexto institucional
(que envolve desde as instituies de Justia, as representativas e as
participativas) e os padres de interao observveis entre sujeitos
num dado processo poltico (promotores de Justia, militantes, polti-
cos etc.) constituem-se como elementos formadores de repertrios de
ao aspecto sugerido por Tilly e Tarrow para analisar o confronto,
denominado ao coordenada (Tilly e Tarrow, 2007:32). Em nosso
caso, esses elementos, quando mobilizados de certa maneira, tm gera-
do um processo de encaminhamento dos conflitos ambientais s insti-
tuies de Justia.
preciso compreender que o referido processo iniciado quando h

uma percepo dos atores de que a arena judicial pode ser acionada.
Esse acionamento ocorrer de duas formas: entrando diretamente com
uma ACP ou realizando uma denncia ao Ministrio Pblico que pode
ingressar ou no com uma ACP. Mesmo que o conflito seja resolvido
sem a entrada em cena do Judicirio, atravs de um Termo de Ajusta-
mento de Conduta (TAC), por exemplo, permanece essa possibilidade,
no caso do descumprimento do acordo. Assim, a possibilidade de acio-
nar o Judicirio tem um efeito de enforcement, ou de ameaa, nas pr-
prias palavras de ambientalistas. O efeito do poder institucional do Ju-
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dicirio existe, portanto, mesmo quando o conflito no chega de fato a

ser decidido nessa esfera. Neste caso, haver ainda um efeito simbli-
co (McCann, 2010). Quando esse processo se repete ao longo de um pe-
rodo, torna-se um repertrio de ao.
Tilly elaborou o conceito de repertrio relacionando-o ao coleti-

va na dcada de 1970 (Tilly, 1977). Inicialmente, enfatizou seus limites
e esteve mais preocupado com a criao de uma tipificao. Com o de-
correr dos anos o prprio autor tratou de modificar o conceito e ampli-
ar sua teorizao, enfatizando mais seu aspecto dinmico e fluido10.
Assim, em obras mais recentes, o autor afirmou que repertrios so
construdos por performances, que tm certa fluidez metaforicamente,
ele faz a contraposio da fluidez do jazz e da comdia dellarte ao
ritual mais rgido de ler uma escritura sagrada (Tilly, 2006:454). Mas,
ainda assim, os repertrios de performances no so infinitos, tampouco
surgem do nada. Desde a formao dos Estados, a sociedade tem cria-
do variadas formas de enderear demandas a este (Tilly, 2008). Igual-
mente, performances diversas, como as barricadas, protestos, peties,
publicaes e, inclusive, as aes judiciais existem, isoladamente, h
bastante tempo. Mas o que as torna repertrio de confronto poltico o
fato de estarem relacionadas entre si, em termos prticos e de elabora-
o mental, compondo reivindicaes e lutas polticas. Desta forma, a
utilizao do recurso judicial pode ser observada desde a sua possibili-
dade ftica, contudo, o que a torna um repertrio de ao coletiva seu
enquadramento dentro de um contexto mais amplo de lutas.
Para caracterizar repertrios, necessrio compreender que eles so

oportunizados por variados fatores de ordem estrutural ou conjuntu-
ral, mais ou menos formais. Ademais, tambm sofrem restries. Para
Tilly e Tarrow, os repertrios variam de lugar para lugar, poca a po-
ca, caso a caso. Mas, em geral, quando pessoas realizam reivindicaes
coletivas, inovam dentro de um conjunto limitado pelos repertrios j
estabelecidos para o seu lugar, tempo e caso (2007:16; traduo livre).
No obstante, desde sua elaborao inicial, Tilly deu ao conceito de re-

pertrio um sentido relacional, interativo e contingencial (Bringel,
2012:46). Sendo assim, concebeu que repertrios mudam, desapare-
cem e surgem, ou so inovados, por novas performances e/ou articula-
es de performances (cf. Tilly, 1978:2008). Este ltimo aspecto aque-
le que interessa para nossa discusso.
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A caracterizao contingencial dos repertrios introduz, ainda, o ele-

mento temporal para a anlise, permitindo a compreenso de distintos
momentos da ao coletiva, assim como suas relaes causais. Na es-
teira desta linha de investigao Tarrow (ibidem) sugeriu que so jane-
las de oportunidade que possibilitam o surgimento de uma ao cole-
tiva que se torna um repertrio. Dentre as dimenses de oportunidade
que o autor vislumbra, percebemos, em nosso caso, algumas janelas de
oportunidades que coincidem sua proposta conceitual, quais sejam:
a existncia da ampliao de acesso participao da sociedade; a exis-
tncia de aliados influentes e de disputa entre elites. No lugar daquilo
que o autor caracterizou como fora do Estado preferimos entender
como o fator, diversidade institucional11.
Nosso argumento de que a abertura dessas janelas oferece incenti-

vos mobilizao legal, articulando distintas performances de ao co-
letiva. No que se refere ampliao de acesso, nota-se a criao da pr-
pria Lei da ACP a qual permite, desde o final dos anos 1980, que asso-
ciaes civis de proteo ambiental, alm do prprio MP, entrem dire-
tamente com a ao judicial. Com relao existncia de aliados influ-
entes, evidenciam-se as relaes informais entre atores da sociedade
civil e promotores e procuradores, alm de juzes ativistas e outros bu-
rocratas que viabilizam informaes ou manifestam apoio s deman-
das ambientais. O poder da influncia desses bvio na medida em
que detm posies institucionais que lhes garantem legitimidade de
enforcement, sobretudo, no caso do Judicirio (Ostrom, 1999; Keck e
Hochstetler, 2007; McAllister, 2008). Como afirma Maciel (2011), as
normas legais tambm constrangem ou incentivam a ao estratgica
dos atores, o que torna o direito um recurso estratgico de ao. Ade-
mais, temos que admitir o protagonismo conjuntural do Judicirio na
reviso de decises tomadas por outros poderes. Este fator contribui
para gerar disputa entre as elites no poder e tambm fomenta a percep-
o da sociedade civil de que possvel reverter uma deciso j tomada
pelo poder pblico, entrando com uma ao judicial.
Outra janela de oportunidade poltica aberta se refere diversidade do

prprio Estado que, atravs de suas instituies, pode ser percebida no
Brasil de vrias formas. Conforme elaborou ODonnell (2011), a hete-
rogeneidade do Estado se d de forma vertical ou horizontal. No senti-
do vertical, a diversidade relativa ao federalismo em suas vrias es-
calas de deciso do nvel nacional ao municipal. J a diversidade hori-
zontal relativa diviso dos trs poderes, somando-se, de forma im-
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portante, a existncia e a autonomia do MP. heterogeneidade das or-

dens institucionais podemos incluir, ainda, as instituies hbridas
(Avritzer e Pereira, 2005) participativas, que tm ganhado um peso
grande nos processos de tomada de deciso.
Sendo assim, atores podem perceber que h viabilidade de deslocar

suas aes de uma escala municipal para nacional, e que podem deslo-
car suas aes entre as aberturas ou porosidades das distintas or-
dens dos poderes. Nesses deslocamentos combinam-se formas de coo-
perao e de confronto. O acionamento de ordens ou escalas institucio-
nais distintas tambm ocorre atravs de incentivos especficos e con-
junturais, como a percepo de inefetividade ou ineficcia das institui-
es executivas, legislativas e participativas. A percepo que as pes-
soas tm acerca das instituies um fator relevante para a ao. Mas a
crena de que h fundamento para uma ao judicial necessita mais do
que um simples descontentamento com uma situao, a contrariedade
precisa ser elaborada enquanto uma injustia 12 (Gamson, 1992). E fun-
damenta-se na afirmao de direitos existentes e que, de alguma for-
ma, esto sendo descumpridos. Isto pode ser compreendido atravs
daquilo que Tarrow reconheceu como fatores que tambm so relevan-
tes para a ao coletiva, as estruturas de mobilizao e os quadros
interpretativos (frames). Estes tornam um determinado repertrio
mais provvel (prefervel) a outro.
O conceito formulado por Snow e Benford (1988) tem a inspirao nos

esquemas de interpretao de Goffman (1974) e possibilita compre-
ender como as percepes e aes dos atores relativas vida social
alinham-se e produzem cenrios ou conjunturas de significaes.
Para os autores, a formao destes quadros mobiliza adeptos poten-
ciais, para angariar apoio e para desmobilizar antagonistas (Snow e
Benford, 1988:198). Mas sugerem tambm que os quadros de ao co-
letiva no se formam simplesmente da juno de indivduos e seus
ideais, mas sim no compartilhamento sempre negociado das ideias e
aes. Este aspecto, elaborado por Gamson (1992), permite observar
como uma situao compreendida como uma injustia. Nessas
conformaes, certas situaes vividas so elaboradas como injustias,
e tambm so identificados antagonistas e aliados. Mas importante
frisar o carter contingencial e dinmicos destes frames. Eles seriam
como fotografias de conjunturas relacionais, podem dissolver-se
quando alguns elementos so alterados.
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1 Reviso: 13.05.2013
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Examinamos os dois conceitos de forma conjunta atravs da anlise

das caractersticas dos atores da sociedade civil mobilizados e dos
fluxos da ao entre Estado e sociedade. Alm disso, analisamos
como os quadros de injustia ambiental so construdos na ao co-
letiva, gerando uma interpretao caracterstica aos conflitos em ques-
to.
Naquilo que se refere percepo de injustia, sugerimos que h um

alargamento da compreenso da temtica ambiental. Ademais, ob-
serva-se um debate que articula as posies Norte-Sul, numa reedio
do tema do colonialismo. Ressalta-se que esse ltimo fator encontra
um elemento adicional fundamental no caso especfico do Esprito
Santo, qual seja, a existncia factual de diversos empreendimentos de
multinacionais causadores de grandes impactos. Esse fato ser funda-
mental para a elaborao do antagonismo que servir como fora mo-
triz mobilizao capaz de minimizar diferenas entre as identida-
des e criar uma interpretao da existncia de um inimigo comum s
lutas. Na relao com o grande capital de explorao estrangeiro have-
r um reconhecimento de igual posio de subalternidade (Sul-Norte)
permitindo a expanso da rede num sentido transnacional (Keck e
Sikkink, 1998). Isto explica as redes como Articulao Internacional
dos Atingidos pela Vale do Rio Doce; Frum dos Atingidos por Petr-
leo e Gs; Rede Alerta Contra o Deserto Verde etc.
Com relao quilo que estamos chamando de fluxos da ao, com-

preendemos que os mesmos so decorrentes do processo de identifica-
o de afinidades de luta entre atores multiposicionados na sociedade
e no Estado. Ou seja, certas lutas atravessam atores posicionados no
Estado e na Sociedade. No caso do ambientalismo isso bastante evi-
dente e tem sido elaborado de formas distintas por vrios autores. A
formao das instituies de meio ambiente no Estado brasileiro este-
ve, desde o incio, fortemente ligada ao ambientalismo da sociedade ci-
vil (Oliveira, 2008; Keck, 2007; Alonso, Maciel e Costa, 2007). Alm dis-
so, a criao de leis especficas de juizados especiais de meio ambiente
ir contribuir com o surgimento de grupos temticos de ativistas espe-
cializados (Engelmann, 2006). O prprio MP, em 2008, criou a Rede
Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental constituda por
vrios pases desta regio. Assim, compartilham, se no vises de
mundo, pelo menos, incentivos de ao. assim que, em muitos casos,
perceberemos militantes da sociedade civil agindo em concerto com
promotores e procuradores engajados.
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Este ltimo aspecto traz novos elementos para a discusso sobre din-
micas de contestao e/ou cooperao, mas tambm para temas caros
teoria da sociedade civil, como as questes referentes autonomia e
cooptao. A observao dos fluxos de ao sugere que no possvel
compreender as relaes entre Estado e sociedade de maneira dicot-
mica. Ambos so heterogneos e ambivalentes, caracterizados por ele-
mentos concorrentes e em disputa. Como veremos, a seguir, a hetero-
geneidade do Estado abre oportunidades para novos repertrios de
ao.
JANELAS DE OPORTUNIDADE: ALIADOS INFLUENTES E DIVERSIDADE

INSTITUCIONAL
Segundo Tarrow, o confronto aumenta quando as pessoas obtm re-

cursos externos para escapar da submisso e encontram oportunida-
des para us-los. Ele tambm aumenta quando as pessoas se sentem
ameaadas por custos que no podem arcar ou que ofendem o seu sen-
so de justia (ibidem:99). Assim, vrios so os elementos que explicam
a formao de um repertrio de ao coletiva. No caso da judicializa-
o dos conflitos socioambientais, a explicao parte, inicialmente, do
grande e forte arcabouo jurdico o qual constitui a legislao ambien-
tal brasileira (McAllister, 2008; Keck e Hochstetler, 2007). Nossa Cons-
tituio de 1988 estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado inclusive para as futuras geraes. Desde a Lei Federal no
6.938/81, que estabeleceu a Poltica Nacional de Meio Ambiente, no
apenas uma srie de garantias foi fundamentada, mas tambm um
grande aparato institucional de controle e garantias foi projetado e a
participao da sociedade civil, amplamente prevista. Existem possi-
bilidades, que vo desde a participao em conselhos, audincias e
consultas pblicas at a possibilidade de propor uma ACP.
Para corroborar, pesquisadores estrangeiros, como McAllister, tm en-

tendido que entre os pases latino-americanos, o Brasil tem sido o
mais inovador em edificar a capacidade de enforcement ambiental
(Jensen, 2010:27; traduo livre). A autora tem salientado os elevados
poderes de controle que a lei brasileira atribuiu aos promotores pbli-
cos, alm de constatar o alto grau de ativismo destes na sua funo. A
estrutura e autonomia do MP brasileiro tambm reconhecida como
rara e altamente responsvel por gerar efetividade lei ambiental (ibi-
dem). Sendo assim, naquilo que se refere s oportunidades geradas
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1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
pela abertura de acesso institucional, podemos, sem grandes hesita-

es, admitir que esta oportunidade poltica existe.
Os dados do nosso levantamento dispostos na tabela abaixo corrobo-

ram essa ideia inicial:
Tabela 1
Proponentes das Aes Judiciais por Localidade
Proponente Cidade do Rio Esprito Santo Total

de Janeiro (%) (%) (%)
Sociedade Civil* 12,7 0,9% 13,6
MPF 0,1 6,6 6,7
MP Estadual 57,1 4,2 61,3
MP Estadual e Prefeitura 0,8 0 0,8
rgo Ambiental e de Patrimnio 0,4 0,4 0,8
Executivo Municipal 8,2 0,3 8,5
Executivo Estadual 1,6 0 1,6
MPF e rgo Ambiental 0 0,3 0,3
Empresa Privada 0,3 0 0,3
No encontrado 5,7 0,4 6,1
Total de casos 689 (86,9%)** 104 (13,1%)*** 793 (100%)
Fonte: Elaborao prpria a partir de consulta s aes judiciais nos Tribunais de Justia do ES e RJ e
Justia Federal do ES.
* Na categoria chamada sociedade civil inclumos as aes propostas por associaes civis, conse-
lhos populares, populares representados pela Defensoria Pblica e pessoas que impetraram aes
populares. Resolvemos considerar as aes populares sem distino s aes civis pblicas porque
na leitura destas aes observamos que a maioria destas acaba convertendo-se em ACP por determi-
nao de juiz.
** Dados relativos s ACPs em curso em 2012. Esta informao aplica-se a todas as tabelas.
*** Dados relativos s ACPs em curso entre 2004 e 2009 no mbito federal, somando-se quelas que j
haviam sido julgadas na Justia estadual entre os anos de 2004 a 2009. Esta informao aplica-se a to-
das as tabelas.
Apresentamos a relao de 793 aes judiciais ambientais catalogadas

em um Estado e uma cidade. A regio metropolitana do Rio de Janeiro
tem evidentemente um quantitativo maior de ACPs que pode ser ex-
plicado, inicialmente, pelo prprio contingente populacional. En-
quanto na cidade do Rio localizam-se 6.323.446 pessoas, em todo o
Esprito Santo habitam 3.512.672 pessoas, segundo o censo de 2010 fei-
to pelo IBGE. Dentre os proponentes das aes que localizamos, so-
bressaem-se aqueles que foram os principais incumbidos da preserva-
o ambiental, o MP e a sociedade civil. Em pelo menos 82,7% das
aes o proponente ou o MP ou a sociedade civil.
322

1 Reviso: 13.05.2013
Alguns trabalhos j realizados acerca do uso da ACP assinalam o baixo

uso por parte das associaes civis. Madeira e Nogueira realizaram um
levantamento de 36 ACPs na Promotoria de Niteri em 2005, onde ape-
nas seis foram propostas diretamente por associaes civis (Madeira e
Nogueira, 2007). Arantes sustentou em sua pesquisa acerca do MP que
certo protagonismo desta instituio estaria fundamentado em uma
concepo de que a sociedade civil seria fraca, necessitando de uma
instituio forte para tutel-la (Arantes, 1999). Concluso que foi con-
testada por Maciel e Koerner (2002). Tambm segundo Kerche
(2007:273), o Ministrio Pblico o ator privilegiado para utilizar este
instrumento [ACP] que permite judicializar uma gama imensa de as-
suntos e que garante a discricionariedade aos integrantes da
instituio.
Nossa pesquisa no tinha como objetivo captar a percepo dos atores

do MP acerca da sociedade civil, entretanto, o que evidente nas anli-
ses qualitativas dos processos judiciais, nas entrevistas com lideranas
da sociedade civil e do MP, e nos questionrios aplicados que se cons-
titui num equvoco analisar a participao da sociedade civil no pro-
cesso de judicializao apenas levando-se em conta as ACPs em que
ela figura como proponente oficial. Assim como Madeira e Nogueira
(2007), o que observamos que h um grande movimento de abastecer
o MP com informaes, de realizar denncias e, de forma geral, espe-
ra-se que o prprio MP tenha o trabalho de formalizar uma ao judi-
cial. Ou seja, retornando nossa base conceitual (fundamentada em
Tarrow), a ao da sociedade civil buscar um aliado influente.
Aliados Influentes
Contar com o apoio de um promotor pblico , certamente, dispor de

um aliado influente. Aes judiciais demandam um saber especfico,
jurdico, uma fundamentao que raramente aqueles que no so es-
pecialistas tero. Na leitura das ACPs evidente a diferena entre as
aes propostas pelo MP e aquelas oriundas da sociedade civil. pos-
svel perceber que muitas esbarram em problemas formais, por incom-
petncia na escolha da comarca qual submetem o processo, ou na
equivocada identificao dos acusados etc. Assim, a principal perfor-
mance (Tilly, 2006) da sociedade civil no processo de judicializao con-
siste em reunir evidncias, provas e informaes e repass-las ao pro-
motor que saber com maior exatido elaborar uma ACP. Nesse senti-
do, tambm, podemos compreender que h uma medida de certifica-
323

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
o na qual atravs da autoridade do Ministrio Pblico a sociedade

civil endossa sua performance de confronto (Tilly, 2005 apud Alonso,
2012).
Mas entender as formas como ocorrem vnculos informais e se estabe-

lecem alianas desse tipo demanda uma sensibilidade aguada e, por-
tanto, uma metodologia etnogrfica talvez fosse mais reveladora. Nes-
ta pesquisa, no entanto, nos limitamos a recolher evidncias que per-
mitem interpretar adequadamente o baixo uso da ACP de forma di-
reta pelas associaes civis. Uma dessas evidncias pode ser descrita
como uma inclinao de promotores locais para ouvir as demandas da
comunidade. Algo tambm descrito por McAllister (2011) e Sadeck
(1997). Esta percebeu a existncia de um tipo novo de promotor que
atua fora do gabinete, que sai da instituio e vai rua (Sadeck,
1997:18). J McAllister, em suas entrevistas com representantes de or-
ganizaes ambientalistas brasileiras, chegou constatao semelhan-
te nossa de que mesmo as organizaes que possuem advogados em
seu quadro preferem recorrer ao Ministrio Pblico (McAllister,
2011:20). Suas concluses argumentam que a existncia do MP no Bra-
sil d uma caracterstica particular realizao dos litgios ambientais
neste pas. Nos Estados Unidos, diferentemente, as aes judiciais so
impetradas por cidados e grupos acionando escritrios privados de
advocacia (ibidem, 2011:21).
Por parte do Centro de Apoio na rea ambiental aos promotores do

MP-ES (CAOA), h iniciativas de sadas regulares aos bairros de muni-
cpios da regio metropolitana (Entrevistado 1, Promotora de Justia,
2012). As visitas aos bairros esto previstas para ocorrerem semanal-
mente com o intuito, tambm, de divulgar o trabalho do MP. Alm dis-
so, h uma manifestao clara de preocupao com situaes ligadas
aos grandes empreendimentos no Estado do ES. Essa preocupao co-
incide em contedo com aquela observada nas falas da sociedade civil.
Na interpretao dos prprios promotores converge o entendimento
de que o modelo de desenvolvimento previsto para o Estado no foi
dialogado com a sociedade civil e com as comunidades atingidas
(Entrevistado 1, Promotora de Justia, 2012). Na explicao de um re-
presentante de associao ambientalista do ES: o que interessa para
quem verdadeiramente responsvel pelo PIB do estado que a ques-
to ambiental no atrapalhe (Entrevistado 2, Representante de asso-
ciao ambientalista, 2011). Na elaborao destas interpretaes, pro-
motores pblicos e sociedade civil identificam os mesmos problemas,
324

1 Reviso: 13.05.2013
estabelecem o mesmo esquema de explicao no qual a sociedade civil

vitimizada pelo poder pblico e pelo poder econmico construin-
do, portanto, reivindicaes convergentes.
Outra evidncia emprica desta aliana percebida na inovao institu-

cional criada nesta escala estadual a incluso da sociedade civil como
fiscal de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC_Anchieta_Samar-
co13). Alm disso, contribuem para o estreitamento dessas relaes, as
participaes de promotores em espaos de dilogo pblico, como au-
dincias pblicas e o Frum Estadual de Recursos Hdricos do ES.
Percebe-se, ademais, que as demandas da sociedade civil tambm aju-

dam o MP a estabelecer suas prioridades e metas. Isto porque a grande
demanda de trabalho impe a necessidade de realizar escolhas e, nesse
momento, aqueles temas sobre os quais h um conflito mais alardeado,
onde protestos, associaes e a mdia esto mobilizados, iro ganhar a
ateno maior de promotores (Entrevistado 3, Promotora de Justia,
2012). Alm dessas evidncias, de forma complementar, sete associa-
es ambientalistas do ES que responderam nosso questionrio afir-
maram terem relaes formais ou informais com o MP estadual.
No Rio de Janeiro uma iniciativa amplia a possibilidade de participa-

o e de controle do prprio MP e das decises judiciais, trata-se do
programa Rede Ambiente Participativo (RAP), um portal institu-
cional criado pelo Ministrio Pblico (MP) para ampliar o acesso in-
formao e propiciar meios de participao pblica na avaliao dos
impactos ambientais14. Neste portal possvel acompanhar as ACPs,
inclusive averiguando a concesso de medidas liminares e as decises
dos juzes. Alm disso, a anlise da ACP do MP/RJ contra a alterao
do traado da Linha 4 do Metr evidencia a ligao entre sociedade ci-
vil e MP. Nesta ACP, 18 associaes de moradores subscrevem formal-
mente o documento que foi elaborado pelo promotor de Justia aps
uma reunio pblica, de sua iniciativa, onde estiveram pelo menos 48
representantes de associaes civis apoiadores da causa O metr que
o Rio precisa15.
Em outras regies do Brasil os vnculos tambm so explcitos, por

exemplo, no caso dos conflitos envolvendo comunidades locais e a em-
presa de celulose, Veracel, na Bahia, onde vrias denncias contra a
empresa vm sendo feitas e os promotores de Justia tm ocupado uma
funo inclusive de protetores, j que as lideranas sofrem constantes
ameaadas de morte pelos seus opositores. A Veracel r em pelo me-
325

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
nos sete ACPs (Pinto, 2012:175). Alm deste conflito, a Usina Hidroel-
trica de Belo Monte, no Par, vem causando um quantitativo importan-
te de processos judiciais em Pinto (2012:152) h um acompanhamen-
to de pelo menos 15 aes contra a UHE Belo Monte. As UHE Santo
Antnio e Jirau do Complexo Hidreltrico do Rio Madeira, em Rond-
nia, contabilizam pelo menos sete ACPs e outros sete inquritos civis
(ibidem, 2012:162).
Mas esta proximidade entre sociedade civil e MP no acrtica. Os co-

letivos mobilizados em torno dos conflitos esto atentos ao desempe-
nho do MP e prontos para apontar suas falhas, sobretudo, quando os
conflitos so encaminhados via TAC (Termo de Ajustamento de Con-
duta) e h uma interpretao de perda de posio, como no caso recen-
te do mesmo conflito citado em torno da empresa Veracel. A reclama-
o encaminhada enquanto petio pblica repudia, entre outras coi-
sas, o TAC realizado pelo MP/BA onde se expressa o seguinte: o MPE
ignorou as entidades da sociedade civil regional que realizaram as de-
nncias, possibilitando o acordo mencionado no TAC e acolhendo
como terceiros intervenientes no processo entidades e empresas con-
sideradas amigas ou coirms das empresas de celulose16. Voltando
ao caso do Esprito Santo, apesar de o contexto apontar para uma con-
vergncia de aes, a percepo da sociedade civil desconfiada acer-
ca das instituies de Justia do estado. Aspecto que aparece sempre
relacionado aos escndalos recentes de corrupo do Judicirio local.
Todavia, o aspecto crtico dos coletivos com relao atuao do MP

no fere nosso argumento central, ao contrrio, sugere que h o reco-
nhecimento e monitoramento desta instituio por parte da sociedade
civil, o que complexifica o aspecto relacional. Uma relao que se esta-
belece no discurso como confronto pode, de fato, gerar um efeito coo-
perativo o que significa, neste caso, impelir o MP a agir conforme o in-
teresse da sociedade civil. Ademais, conforme Tarrow advogou, a ob-
servao da dimenso prtica da ao coletiva no deve ser inferior ou
secundria dimenso simblica, um movimento no um mero cen-
tro cognitivo de mensagens (2009:141).
Em relao percepo que os atores do MP fazem de si mesmos, rela-

ta-se uma diferena entre promotores e procuradores antigos, ante-
riores dcada de 1990, e aqueles que entram aps esse perodo j com
uma vocao para as causas coletivas.
Promotores pblicos so, portanto, aliados fortes17, conforme as pa-

lavras de uma militante ambientalista da Rede Comuna Verde. Mas o
326

1 Reviso: 13.05.2013
que os torna fortes est tambm no prprio desenho institucional

que confere ao MP uma grande autonomia combinada com poucos me-
canismos de accountability. Segundo Kerche (2007:277), o que diferen-
cia o Ministrio Pblico brasileiro que, paralelamente sua autono-
mia, os constituintes garantiram razoveis graus de discricionarieda-
de a estes atores no-eleitos do Estado. digno de nota que muitos au-
tores tm apontado para os perigos que uma instituio com poucos
mecanismos de accountability acarreta para um sistema democrtico
(Kerche, 2007; Carvalho e Leito, 2010).
Nesse sentido, o que percebemos nas entrevistas com os promotores

uma grande heterogeneidade sustentada na independncia que o de-
senho institucional confere aos seus membros. Ou seja, a forma como o
MP relaciona-se com a sociedade depende em boa parte da disposio
de seus atores. Alm disso, percebe-se a existncia de diferentes con-
cepes, alguns que judicializam mais (Entrevistado 4, Procuradora
Geral da Repblica, 2011) e outros que so mais favorveis aos meca-
nismos de mediao. De toda a forma, apreende-se a grande disposi-
o destes na realizao de audincias pblicas. Estas, vistas como im-
portantes instrumentos para o desenrolar do conflito e para a formao
de convico dos prprios promotores. No obstante, a publicizao
do trabalho do MP e a aproximao com a sociedade civil a transfor-
mam, tambm, em fonte de presso e de fiscalizao das aes da insti-
tuio. Portanto, ainda que de forma incipiente, a prpria sociedade ci-
vil serviria como mecanismo informal de controle ao MP.
No debate acerca do papel do MP no processo de judicializao da pol-

tica (Carvalho e Leito, 2010; Arantes, 1999, 2002; Vianna, 2002;
Sadeck, 1997; Casagrande, 2008; Maciel e Koerner, 2002) nossos dados
apontam para o protagonismo evidente do MP. Alm disso, so revela-
dores os dados acerca do tipo de conflito que sero expostos na pr-
xima seo.
DIVERSIDADE INSTITUCIONAL
Conforme j explicitamos anteriormente, inserimos a categoria diver-

sidade institucional como fonte de oportunidades polticas para o
processo de judicializao da participao, no esquema original criado
por Tarrow (ibidem). Em uma primeira vista basta constatar o prprio
desenho do federalismo brasileiro, sobretudo no que se refere rea
ambiental. Apesar da autonomia de estados e municpios estar limita-
327

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
da por padres nacionais de permissividade quanto degradao am-

biental, a maior parte das decises ocorre no mbito municipal e esta-
dual. Alm disso, em cada um dos nveis federativos, as decises que
afetam o meio ambiente so compartilhadas por distintas ordens insti-
tucionais, podendo os legislativos subnacionais criarem leis mais res-
tritivas, o Executivo criar projetos e os rgos ambientais concederem
licenas ambientais. Segundo Tarrow (2009:111), o federalismo um
convite especial aos movimentos para que transformem seus espaos
em instituies, pois oferecem muitos caminhos de participao
(apud Tarrow, 1998).
No estudo desenvolvido por Ostrom (1999) e seu grupo, a proposta

de anlise multiescalar das arenas de escolha nos nveis municipal, re-
gional, estadual, federal e transnacional. Tucker e Ostrom (2009) sus-
tentam que nos processos ambientais facilmente percebemos des-
dobramentos que impactam vrios nveis institucionais (ibidem:36).
Alm de que o prprio meio ambiente enquanto agente natural
(Little, 2006) produz fatos que movimentam distintas escalas institu-
cionais.
Nessa mesma direo a anlise de ODonnell sobre a Amrica Latina

frisou que a heterogeneidade do Estado num sentido vertical (federa-
lismo) e num sentido horizontal (diviso de poderes) favoreceu o de-
senvolvimento das accountabilities social e judicial que passaram a
desempenhar um importante papel de controle sobre as decises do
Executivo e sobre a produo legislativa (ODonnell, 2011:196). Assim,
as instituies de controle e responsabilizao desempenham um pa-
pel importante e no esto desconectadas das instituies representa-
tivas e participativas.
No caso brasileiro, na rea ambiental vrios mecanismos participati-

vos esto previstos em normas constitucionais, ampliando mais ainda
as possibilidades de diversidades institucionais. A Poltica Nacional
de Meio Ambiente (PMNA) de 1981 e a Constituio de 1988 possibili-
taram tanto a garantia do meio ambiente enquanto um valor em si
positivo, quanto previram instrumentos para a construo de sistemas
burocrticos e participativos de formulao das polticas ambientais e
de controle e fiscalizao destas criando, assim, mltiplas arenas de
deciso.
Assim, desde a dcada de 1980 vrias iniciativas em mltiplas escalas

tm criado espaos e mecanismos institucionais para solucionar con-
328

1 Reviso: 13.05.2013
flitos. Destacamos aqui o Conama (Conselho Nacional de Meio Am-

biente) que foi apontado na PNMA como o principal responsvel pela
regulamentao das leis ambientais. Considerado por alguns como
um dos raros parlamentos ambientais do mundo (Conama, 2008),
esse conselho tem, de fato, uma estrutura sofisticada de compartilha-
mento de decises entre Estado e sociedade civil e conta com poderes
normativos e deliberativos atravs dos quais tem incrementado a le-
gislao ambiental, tornando-a mais capaz de proteger o meio ambien-
te e, ao mesmo tempo, proteger as populaes que dependem do meio
ambiente em uma interao recproca de sustentabilidade.
Quando h tamanha diversidade institucional, o que determinar o

acionamento de uma ou outra instituio, do ponto de vista da socie-
dade civil, ser sua percepo de eficincia e de eficcia e a que en-
tram, em nosso caso de anlise, o Ministrio Pblico e o Judicirio. Ou
seja, se uma instituio representativa ou participativa falha em sua
capacidade de ser inclusiva e no garante que o processo decisrio seja
livre da dominao de interesses especficos, ela ineficiente. Mas se ela
tem pouco poder diante de outras instituies de deciso, ela ineficaz.
Este ltimo aspecto tem sido tratado recentemente como a questo da

efetividade da participao (Pires, 2011). Uma das dimenses do
processo de judicializao dos conflitos socioambientais est, justa-
mente, na ineficincia ou na ineficcia de instituies participativas.
Nesse sentido, o Judicirio entra como uma possibilidade de reabertu-
ra da arena de deciso de temas que j foram debatidos em instituies
participativas e por estarem dominadas por interesses especficos ou
por no terem capacidade de efetivar suas decises no geraram o
efeito esperado pela sociedade civil. Neste caso, o processo de judi-
cializao reabre a arena de deciso.
Sendo assim, nossa anlise caminha num mesmo sentido de Vianna e

Burgos (2005) para os quais os procedimentos judiciais podem repre-
sentar mais uma arena pblica de acesso do cidado s instituies po-
lticas. A mobilizao do direito surge, ento, a partir de trs significa-
dos distintos: uma medida de efetivao de uma deciso que j foi delibe-
rada em instituies participativas; uma medida de retificao de uma
deciso tomada por outra ordem institucional; e, de forma ampla,
como medida de protesto, na qual se registra um descontentamento e rea-
liza-se um confronto. Na Tabela 2, a seguir, classificamos os objetivos
das aes que analisamos, com o intuito de encontrar a existncia de
329

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
um efeito institucional na judicializao. A medida deste efeito sig-

nifica que as aes interferem na dinmica institucional existente. Nos
casos que analisamos confirma-se o sentido de retificao como defi-
nido acima. Isto porque boa parte das aes tem como objetivo alterar
uma deciso administrativa.
Tabela 2
Objetivos das Aes Judiciais por Localidade
Objetivo*/ Cidade do Esprito Total

Existncia de Efeito Institucional Rio de Janeiro Santo (%) (%)
(%)
Reviso de ato administrativo 6,2 2,9 9,1
Conter dano ambiental 10,8 6,2 17,0
Responsabilizao por dano ambiental 2,1 1,4 3,5
Responsabilizao por descumprimento 2,8 0,3 3,1
de TAC/APAC
Conteno e responsabilizao por dano 15,6 0,2 15,8
ambiental
Improbidade administrativa 0,4 0 0,4
Crime ambiental 0 0,1 0,1
Vrios** 30,3 2,0 32,3
No encontrado 18,7 0 18,7
Total de casos 689 (86,9%) 104 (13,1%) 793 (100%)
*A categorizao aqui apresentada refere-se caracterizao formal dos litgios expressos nos textos
processuais.
**Todos os casos relacionados a esta categoria incluem necessariamente reviso de ato administra-
tivo.
Conforme est explcito na tabela, se somarmos as demandas das duas

localidades que incluem reviso de ato administrativo, teremos
aes de um total de 41,4%. Ou seja, quase metade das aes visa, pelo
menos, rever decises tomadas pela administrao pblica. A esse
dado podemos, ainda, incluir a relao dos rus apontados nos proces-
sos e explcitas na Tabela 3, entre os quais 34,5% referem-se ao poder
pblico sozinho e 18,7% incluem, alm do poder pblico, empresas
privadas. Ou seja, o poder pblico ru em 53,2% das ACPs analisa-
das. Os dados coadunam-se hiptese da mobilizao legal como re-
pertrio de ao coletiva e explicao aqui formulada de que as de-
mandas da sociedade civil ao Judicirio querem a retificao de deci-
ses consideradas injustas.
330

1 Reviso: 13.05.2013
Tabela 3
Rus das Aes Judiciais por Localidade
Rus Cidade do Esprito Santo Total

Rio de Janeiro (%) (%)
(%)
Poder pblico* 32 2,5 34,5
Concesses/Consrcios pblicos 1,5 0 1,5
Vrios entes pblicos e privados 15,5 3,2 18,7
Entes privados 16,5 5 21,5
Empresa pblica nacional 2,3 0 2,3
Pessoa fsica 8,7 1,7 10,4
Associao civil, recreativa ou religiosa 3,9 0,3 4,2
Outros 0,6 0 0,6
No encontrado 5,9 0,4 6,3
Total de casos 689 (86,9%) 104 (13,1%) 793 (100%)
Justia Federal do ES
*Nesta categoria foram includos: executivos municipal, estadual e federal, o prprio administrador
pblico e autarquias.
O significado de retificao identificado na inteno evidente de

modificar uma deciso tomada por rgos ambientais, do Executivo
ou do Legislativo (algumas, inclusive, que passaram por processos
participativos). Exemplos nesse sentido so vastos, sobretudo, no que
se refere s decises de implementao de grandes obras, como a am-
pliao das plataformas da Companhia Vale do Rio Doce em Vitria
(ES), da construo de portos e de lixes. No caso do Rio de Janeiro o
conflito em torno da Linha 4 do metr evidente medida de retificao.
A medida de protesto justifica-se, pois, mesmo quando no se tem
crena no ganho de causa, a sociedade organiza-se para registrar a sua
posio de descontentamento, endereando este a uma instituio.
Querem ser ouvidos por um juiz e acreditam que de alguma forma po-
dem, com isso, atrapalhar (ou retardar) o empreendimento em
questo.
Contexto de Restries e Oportunidades Institucionais O Caso

da Ineficcia das Instituies Participativas Ambientais no ES
Especificamente no Esprito Santo, a crescente ocupao deste territ-

rio com projetos de grande impacto ambiental tem contribudo para a
proliferao de conflitos desse tipo na regio. Atividades diversas re-
331

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
lativas ao extrativismo mineral e monocultura do eucalipto18 esto

entre as atividades que mais proliferaram desde a dcada de 1970.
Alm disso, nas dcadas recentes, as progressivas descobertas de pe-
trleo e da camada pr-sal vm incrementando numericamente os em-
preendimentos baseados em grandes projetos de indstrias brasilei-
ras e multinacionais. Segundo um levantamento dos projetos de termi-
nais e portos (referentes aos empreendimentos em operao, em licen-
ciamento ou previstos) realizado pela organizao Conexo Abrolhos
Trindade, nos prximos anos o litoral do Estado do Esprito Santo ter
pelo menos 27 empreendimentos deste tipo em seus 411 km de exten-
so litornea.
no contexto da dcada de 1970 que nasce um forte movimento ambi-

entalista local caracterizado por um conjunto de organizaes que
mais tarde constituram-se no Frum das ONGs (Lobino, 2008). Esta
mobilizao, inicialmente muito ligada aos problemas decorrentes da
poluio na regio metropolitana, passou por todas as fases, etapas e
caractersticas comuns ao ambientalismo nacional no decorrer das d-
cadas de 1980 e 1990, um processo de institucionalizao em ONGs e
dos repertrios de ao convertidos fortemente em participao insti-
tucionalizada em conselhos e outros colegiados. Os dois conselhos,
Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema) e o Conselho Esta-
dual de Recursos Hdricos, foram criados respectivamente em 1999 e
2000. Dentro da estrutura do Consema foram criados, ainda, os Conse-
lhos Regionais de Meio Ambiente. No mesmo contexto, em 1996, o es-
tado funda o Cadastro Estadual das Entidades Ambientalistas do Esta-
do do Esprito Santo (CEEA), tornando-se a fonte de recrutamento de
representantes da sociedade civil em conselhos ambientais.
Entretanto, apesar da existncia de instituies participativas, poss-

vel observar que estas se constituem em espaos que pouco produzem
antagonismos em relao aos grandes projetos impactantes ao meio
ambiente no estado. inescapvel a observao de que no esto regis-
tradas nesse cadastro das organizaes civis (CEEA) aquelas que se
constituem como as entidades mais crticas s polticas de desenvolvi-
mento local que incentivam os grandes empreendimentos. Da mesma
forma, observamos que as associaes responsveis por impetrar as
ACPs que aparecem em nosso levantamento no constam no Cadastro
(CEEA).
Essa constatao converge com os depoimentos de ambientalistas lo-

cais que consideram a participao no Conselho Estadual de Meio
332

1 Reviso: 13.05.2013
Ambiente pouco eficaz para contrapor-se aos interesses governamen-

tais. Este tomado como um espao que acaba por legitimar os impac-
tos e injustias provocadas pelos projetos de desenvolvimento. Sendo
assim, a ao poltica francamente direcionada ao Judicirio. Segun-
do um dos ambientalistas ouvidos:
Hoje, ela (Associao Capixaba de Proteo ao Meio Ambiente

Acapema) trabalha com a fiscalizao e como uma organizao que via-
biliza a atuao legal na rea do meio ambiente. Seria aquela instituio
que, se algum chega com uma demanda que tem que ir para juzo seja
em escala mega ou pequena ela est em condio de viabilizar.
uma organizao que atua em profundo entrosamento com o Minist-
rio Pblico estadual e federal (Entrevistado 2, representante de associa-
o ambientalista, 2011).
No Estado do Esprito Santo, o processo de judicializao entra no re-

pertrio de ao da sociedade civil como um recurso de retificao de
processos decisrios que j foram concludos no mbito dos poderes
Executivo e Legislativo, com o aval de instituies participativas. Se-
gundo esses militantes, as aes judiciais entram no repertrio das or-
ganizaes do ES na dcada de 1990 e tm um processo de gradativo
crescimento at hoje. Este o caso especfico da Acapema (Nascimen-
to, 2012:260), organizao fundante do ambientalismo do estado e que
se caracteriza, hoje, por um ativismo judicial19.
Ressalta-se, at aqui, que o endereamento ao Judicirio coincide com

a percepo de obliterao e ineficcia das instituies participativas e
no com a sua ausncia ou impossibilidade de participao, como tam-
bm observou Lobino (2010). Os conselhos acabaram virando... O que
era para ser um frum que garantiria a justia e a aplicao correta nos
termos da lei do meio ambiente virou o oposto, a garantia da vitria
dos interesses que no respeitam a questo ambiental (Entrevistado
2, representante de associao ambientalista, 2011). Sendo assim, o in-
centivo que cria a oportunidade est na ineficcia das instituies par-
ticipativas que se tornaram legitimadoras de decises e que, a partir
desta percepo, restringem a ao poltica dos ambientalistas impul-
sionando-os para outros canais institucionais. Conforme Tilly (1978)
na sua explicao sobre o surgimento de movimentos sociais, quando
instituies falham e deixam de corresponder quilo que a comunida-
de poltica espera, geram-se incentivos para novas formas de ao co-
letiva. Sua anlise, contudo, focou a inovao no sentido de um reper-
trio fora das instituies, aspecto que difere do nosso que apresenta o
333

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
acionamento de uma instituio inusitada. O que percebemos, ento,

que os repertrios de ao de ambientalistas no Esprito Santo encami-
nham-se para uma posio de confronto poltico. Isso se expressa nos
dados referentes ao efeito institucional esperado pelas associaes que
moveram ACPs; todas elas requerem reviso de ato administrativo.
Embora para propsitos de aprofundamento, tenhamos tomado espe-

cificamente o caso do Esprito Santo, observamos nas aes impetra-
das na cidade do Rio de Janeiro evidncias fortes de enfraquecimento
de Instituies Participativas ambientais estaduais. Tais evidncias ex-
pressam-se na existncia de duas aes civis pblicas que reivindicam,
exatamente, direitos relativos participao. Uma reclama a ausncia
de convocao da sociedade civil para participao das reunies do
Conselho Estadual de Meio Ambiente. Outra reivindica o repasse de
verbas para viabilizar a existncia de associaes civis ambientais. No
primeiro caso, vale ressaltar que houve deciso favorvel associao,
sendo o governo do estado obrigado a regularizar as convocaes de
reunio do conselho com o devido chamamento da sociedade civil.
Mas, alm do aspecto institucional, relevante notarmos como se cons-

tituem as estruturas de mobilizao e os quadros interpretativos que
balizam as buscas por judicializao.
ESTRUTURAS DE MOBILIZAO E QUADROS INTERPRETATIVOS
Segundo Klandermans (1997), quadros interpretativos da ao coleti-

va so transformaes geradas pela elaborao de questes sociais
produzidas por vrios atores, entre os quais, movimentos e mdia.
Tarrow a partir de Snow e Benford (1992) escreve que os movimentos
sociais se envolvem profundamente no trabalho de nomear descon-
tentamentos, conectando-os a outros descontentamentos (Tarrow,
2009:143). Para Benford e Snow (2000) os sentidos e significados das lu-
tas de movimentos sociais no esto dados externamente ao de
seus atores. Ao contrrio, os significados so formados e reformados
na prpria movimentao dos ativistas que, por sua vez, no esto iso-
lados e desconectados de outros atores sociais, eles esto envolvidos
profundamente com a mdia, os governos locais e o Estado (ibidem,
2000:613).
Assim buscamos analisar os temas presentes nas ACPs, procurando

encontrar regularidades que permitam entender os quadros interpre-
tativos no contexto deste repertrio de ao. Mas, para tanto, no po-
334

1 Reviso: 13.05.2013
demos isolar simplesmente os contedos em conflito e os atores mobi-

lizados. Nosso entendimento que esses dois aspectos esto relaciona-
dos e contribuem para a formao de frames de ao coletiva que carac-
terizam o processo de mobilizao legal que estamos analisando. Na
Tabela 4 apresentamos os dados referentes ao agrupamento que fize-
mos na classificao do objeto dos conflitos socioambientais.
No que se refere ao tipo de conflito, as localidades apresentam diferen-

as relevantes. No Esprito Santo, as demandas das aes diretas das
associaes esto relacionadas de forma massiva criao de grandes
empreendimentos que vm sendo implantados no Estado. Estas de-
mandas questionam os impactos gerados, sobretudo, pela poluio do
ar, a lisura no processo de licenciamento, o uso de dinheiro pblico
com obras relativas aos empreendimentos privados, o desmatamento
causado, os impactos s populaes locais, indgenas, quilombolas e
pesca. Os empreendimentos questionados so, principalmente, o
Complexo da Vale do Rio Doce, a Aracruz Celulose e a Companhia Si-
derrgica de Ubu (CSU), entre outros.
Na cidade do Rio de Janeiro, os conflitos assumem outro desenho, evi-

denciando-se questes relativas ocupao do espao e situaes de
risco s populaes marginalizadas. Assim, 17,7% das ACPs esto re-
lacionadas, especificamente, situao de risco de deslizamento de
encosta com risco populao. Esse aspecto indica ainda uma mudan-
a na percepo dos conflitos. No levantamento realizado por Fuks,
em 1991, as principais razes dos conflitos eram relativos, respectiva-
mente, poluio sonora, poluio do ar e desmatamento (Fucks,
2001). Alm disso, o autor concluiu que a populao de baixa renda ti-
nha uma baixa participao nos conflitos judicializados (2001:88), as-
pecto que se ope quilo que evidenciamos em nossa pesquisa, onde
h uma prevalncia de questes relativas s populaes vulnerveis
impactadas por diversas causas. Alm disso, a anlise das associaes
protagonistas de ACPs revela a preponderncia de associaes de mo-
radores e de pescadores como principais protagonistas, juntamente s
associaes ambientais.
Os sentidos que formam as percepes de injustia nas duas localida-

des analisadas so parcialmente distintos. Convergem ao questiona-
rem massivamente atos administrativos, mas refletem objetos distin-
tos em conflito. No Esprito Santo, questiona-se a implantao de pro-
jetos econmicos de grande impacto socioambiental e que so fomen-
335

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
Tabela 4
Tipo de Conflito das Aes Judiciais por Localidade
Tipo de Conflito* Cidade do Esprito Total

Rio de Ja- Santo (%) (%)
neiro (%)
Deslizamento / situao de risco populao 17,7 0 17,7
Conflitos territoriais (ocupao e construo
irregular, aterro, parcelamento) 17,3 2,3 19,6
Patrimnio histrico e cultural 8,3 0,1 8,4
Poluio sonora 7,8 0,3 8,1
Poluio da gua 6,1 0,6 6,7
Minerao 1,9 4 5,9
Ocupao de APP ou manguezal 2,6 1,4 4,0
Grandes empreendimentos 0 1,4 1,4
Obras pblicas irregulares 2,3 0,4 2,6
Poluio produto qumico 1,3 0 1,3
Poluio do ar 2,3 0 2,3
Radiao celular 0,8 0 0,8
Poluio visual 0,6 0 0,6
Lixo 1,5 0,9 2,4
Maus tratos aos animais 0,5 0 0,5
Desmatamentos 0,9 0,5 1,4
Participao/Empoderamento da Sociedade
Civil 0,3 0 0,3
Importao de pneus, lixo etc. 0,1 0,1 0,3
Pesca 0,8 0 0,8
Prejuzo por enchente 0,1 0 0,1
Outros 3,7 0,3 4
No identificado 10 0,8 10,8
Total de casos 689 (86,9%) 104 (13,1%) 793 (100%)
*Para realizar esta categorizao utilizamos como critrio o tipo de conflito ambiental que objeto
motivacional central da ao. Tal informao foi apreendida da leitura individual de cada processo.
tados, em boa parte, por empresas multinacionais e pelo prprio Esta-

do. Entre os rus esto o prprio poder pblico e a parceria entre este e
as empresas. Nesse sentido, a percepo da sociedade civil acerca dos
projetos de desenvolvimento existentes no Esprito Santo parece no
ser muito positiva. Alm disso, os sentidos do confronto que podemos
apreender da anlise dos dados das aes convergente com a inter-
pretao dos conflitos explicitada na fala dos promotores pblicos en-
trevistados e ativistas da sociedade civil, referidas em sesso anterior.
336

1 Reviso: 13.05.2013
Um aspecto geral que tambm convergente nos dois casos que o tipo
de conflito ambiental correlaciona aspectos do ambiente natural s
condies sociais de vida da populao. Assim, percebe-se que a legis-
lao ambiental acionada eminentemente para a proteo de pessoas
nas suas interaes com o meio, por exemplo, na busca pela preserva-
o de atividades pesqueiras ameaadas; para conter danos sade
causados por efeitos txicos de atividades industriais; para a preserva-
o das condies de lazer, atividades tursticas, ou modos de vida im-
pactados pelas atividades econmicas. Na cidade do Rio de Janeiro,
apesar de se destacarem as aes que visam a proteger pessoas em si-
tuao eminente de deslizamento de encostas, tambm encontramos
dispersos em vrios tipos de impactos os efeitos diversos causados por
atividades industriais e extrativistas como os conflitos em decorrncia
dos impactos gerados pela Petrobras, com a ocorrncia de p branco
em Duque de Caxias e a chuva de prata em Santa Cruz, decorrente
das atividades da Companhia Siderrgica do Atlntico (CSA), alm
dos demais conflitos deste empreendimento com os pescadores na
Baa de Sepetiba20.
Nesse sentido, apreendem-se dois aspectos fundamentais. Primeiro,

percebe-se que a legislao ambiental est cumprindo uma funo que
vai alm de expectativas de preservao do meio natural em si, viabili-
zando o acesso Justia em sua dimenso social, sobretudo, quela po-
pulao normalmente mais vulnervel e impactada. O segundo aspec-
to diz respeito formao do repertrio de ao coletiva. Percebemos,
pelos variados temas em conflito, uma complexa elaborao das situa-
es de injustia, estando estas relacionadas s atividades econmicas,
s condies sociais de ocupao do espao, aos grandes empreendi-
mentos. Alm disso, estes aspectos so fortemente relacionados aos
atos do prprio poder pblico em uma franca ao de confronto ao
Estado.
Sendo assim, a mobilizao da legislao ambiental sugere uma for-

mao de master frames (Benford e Snow, 2000:618), ou seja, a cons-
truo de um quadro interpretativo de amplo escopo, no qual diversas
formas de injustias podem ser relacionadas, mobilizando diversos
atores. Sobre isto, ainda, Barclay et alii (2011:2) argumentam que, quan-
do observamos a mobilizao legal por parte de movimentos sociais,
torna-se evidente, com frequncia, que nesta interao tanto os movi-
mentos sociais alteram seus padres de aes em funo da lei, quanto
a prpria lei ganha outros sentidos e usos.
337

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
Naquilo que se refere dinmica de cooperao e confronto a mobili-

zao legal francamente uma ao de confronto. Contudo, um re-
pertrio que se estabelece de forma institucional, o que significa que,
por um lado, dinmicas institucionais no se restringem cooperao
em instituies participativas e, por outro lado, que performances de
confronto no so necessariamente informais e no institucionais.
Do ponto de vista das estruturas de mobilizao, observamos que no h

um especfico movimento que aciona o repertrio judicial. Mas verifi-
cam-se trs tipos principais de mobilizao associativa, tanto na cida-
de do Rio de Janeiro quanto no Esprito Santo. Um primeiro conjunto
de aes ocorre direta ou indiretamente a partir de associaes ambi-
entalistas e ONGs; um segundo conjunto de aes tem como caracters-
tica a mobilizao local de pessoas atravs de associaes de morado-
res; um terceiro conjunto mobiliza associaes de pescadores em torno
de questes locais, mas com o vis da manuteno das atividades pes-
queiras. Outra configurao de mobilizao que observamos envolve
as associaes, mas no se restringe a estas, articula a construo de re-
des de ativismo, informais e formais, que conectam associaes locais,
ONGs nacionais e internacionais, ativistas e sujeitos posicionados na
universidade, em partidos polticos, em grandes ONGs, na burocracia
do Estado, no MP etc.
A mobilizao em redes importante, sobretudo, para o aspecto inte-

rativo que conecta diversos atores e performances e cria uma interpre-
tao integrada dos diversos impactos socioambientais, formulados
enquanto injustias. A criao do Frum de Atingidos pelos Grandes
Empreendimentos, cujo objetivo unificar a luta, um exemplo des-
sa articulao. As redes onde encontramos relao com o repertrio de
judicializao so principalmente Rede Alerta Contra o Deserto Ver-
de e Articulao Internacional dos Atingidos pela Vale, alm da-
quele acima citado. Em que pese no existir adeso total afirmao de
Gamson (1992) de que toda a ao coletiva dependeria de uma elabora-
o significativa de injustia, no caso da mobilizao do direito ela
imprescindvel21.
Como afirmam Benford e Snow (2000), a elaborao da interpretao

de um problema ou injustia comum no implica necessariamente
ao coletiva, j que outros aspectos precisam ser elaborados, como
quem so os culpados, as vtimas, quais as solues e melhores estrat-
gias etc. Neste sentido, mais uma vez as redes de mobilizao so im-
portantes. Sendo assim, observamos em nossos casos que as lutas se
338

1 Reviso: 13.05.2013
tornam cada vez menos estritamente locais e passam a ser compreendi-

das atravs de explicaes globais, relacionadas ao sistema capitalista,
ao liberalismo e modernidade. O ativismo judicial entra como parte
de um recurso aplicado localmente, mas elaborado enquanto estrat-
gia transnacional22.
Em todos esses tipos de mobilizao destacam-se performances associa-

tivas internas sociedade civil e construo de vnculos com setores
do Estado. Mas, nas redes em questo, a cooperao s tem lugar se en-
tendida a relao que se estabelece entre o militante posicionado na so-
ciedade e o promotor de Justia. Ainda assim, esta relao de coopera-
o instvel e a tnica que prevalece a do confronto com forte crtica
aos mecanismos de participao. Contudo, para entender essa dinmi-
ca de confronto necessrio, ento, admitir que ele no para-institu-
cional, ou anti-institucional, mas que se realiza criando vnculos e re-
des com a burocracia, aproximando-se da institucionalidade para lu-
tar contra alguns de seus prprios aspectos. Paradoxalmente, uma for-
ma de cooperao que visa o confronto.
Nas mobilizaes que formam redes encontramos as performances tpi-

cas de confronto, como bicicletadas, marchas etc. No stio na inter-
n e t , h t t p : / / a t i n g i d o s p e l a v a l e . w o rd p re s s . c o m / ( a c e s s o e m
29/8/2012), vrias campanhas por justia so noticiadas no mundo
todo. O Boletim Justia dos Trilhos divulga, atravs desta pgina na
internet, ganhos de causa no Judicirio, audincias pblicas e discus-
ses acerca dos marcos legais que afetam o setor. Aqui, o significado da
judicializao tambm de protesto, conforme as palavras de um ati-
vista entrevistado: o objetivo com a judicializao do conflito criar
um fato poltico (Entrevistado 5, representante de rede ambientalista,
2012).
possvel constatar, portanto, que, para contrapor s injustias elabo-

radas, a sociedade civil forma redes que assumem caractersticas
transnacionais, tal como formularam Keck e Sikkink (1998). Elas res-
significam as demandas locais em lutas que assumem sentidos globais,
antissistmicos e contra-hegemnicos. Exemplar o caso da formao
da Rede Alerta Contra o Deserto Verde, no Esprito Santo, que atra-
vessa vrias unidades subnacionais, posteriormente, internacionali-
zando-se. Esta rede inicia-se no final da dcada de 1990 (Lobino, 2008)
em funo do plantio de eucalipto em regies do estado que so, hoje,
pontos de conflitos socioambientais acirrados e que envolvem vrias
ACPs23. A transnacionalizao ocorre, sobretudo, pelo carter multi-
339

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
nacional do principal opositor, na poca, a empresa Aracruz Celulose

S.A.
A Rede Alerta Contra o Deserto Verde24 inaugura (no Esprito Santo)

e exemplifica bem o tipo de rede que mobiliza o direito. Ela atua em um
repertrio de campanhas, manifestaes de rua, textos publicados,
vnculos transnacionais de ativismo, empoderamento de popula-
es locais, boicotes, aes diretas de derrubada de rvores, aes ju-
diciais etc. Todas essas aes em situaes onde h a monocultura de
eucalipto. No Esprito Santo, h o envolvimento, tambm, das popula-
es indgenas, Tupiniquim e Guarani, alm de grupos quilombolas
que realizam uma srie de denncias ao MP. As marchas coordenadas
no mundo todo a partir do estabelecimento do dia 21 de setembro
como o Dia Internacional contra as Monoculturas de rvores mostram
a internacionalizao das aes.
Cumpre dizer ainda que, se, por um lado, h confronto com setores do
Estado, por outro h parcerias, afirmando nossa observao acerca da
heterogeneidade do Estado e da fluidez de lutas entre este e a socieda-
de civil. O Judicirio, embora sofra crticas, aparece como instncia
com efetividade para decidir sobre esses confrontos de classe con-
forme as palavras de sujeitos da Rede Alerta Contra o Deserto Verde
(Lobino, 2008:105). Esta rede, embora tenha se arrefecido na ltima d-
cada no Esprito Santo, deixou a performance judicial como forma de
mobilizao, confirmando a observao de Tilly (2008) de que perfor-
mances so herdadas e rearticuladas nas mobilizaes presentes.
CONSIDERAES FINAIS
Nossa inteno nesta anlise no reside em concluir se o processo de

judicializao positivo ou negativo para a soluo dos conflitos
em questo. Estamos de acordo com o entendimento de Zemans (1983)
de que o uso das instituies de Justia pode demonstrar o vigor de
uma democracia tanto quanto o voto, no obstante, entendemos que h
uma conexo entre o desempenho diferencial das instituies e as esco-
lhas de estratgias de ao dos militantes. Assim, nosso foco esteve em
compreender o processo de encaminhamento de demandas da socie-
dade civil ao Judicirio enquanto um fenmeno poltico que pode nos
dizer algo sobre nosso sistema representativo e as experincias ino-
vadoras de participao. O que conclumos que h uma dinmica de
relao entre essas distintas ordens institucionais na qual se eviden-
340

1 Reviso: 13.05.2013
ciam os limites do sistema representativo e as ambiguidades e incerte-

zas da participao institucionalizada, no caso da poltica ambiental.
Todavia, as demandas por justia ambiental talvez sejam as mais desa-

fiadoras para a poltica contempornea sendo pouco provvel que en-
contremos, em um nico modelo de democracia, aquele capaz de dar
conta dos conflitos socioambientais. Dentre os aspectos que complexi-
ficam o tema esto, por exemplo, questes relativas ao ambiente como
agente natural onde foras da natureza so consideradas como
uma espcie de ator, no sentido de que agem sobre uma realidade de-
terminada, mas que difere qualitativamente dos atores sociais, j que
no tm vontade nem intencionalidade (Little, 2006:89). Existem
ainda os aspectos relativos interao do homem com a natureza atra-
vs de diferentes valores ambientais o ambiente pode estar subordi-
nado ao homem sendo entendido como recurso, ou pode ser entendido
como elemento indissocivel do ser humano, por exemplo. Alm dis-
so, o mundo atual no compreende apenas os significados e valores
modernos e ocidentais. Existem vrios outros valores, demandas e sig-
nificaes que extrapolam as configuraes institucionais ocidentais
modernas e impem mecanismos de coordenao muito mais comple-
xos e que necessitam de um grau de flexibilizao, como as demandas
por formas alternativas de vida, demandas pela existncia autnoma
de grupos indgenas, ou o estabelecimento da prpria natureza en-
quanto detentor de direitos, como a noo de Pachamama, em diversos
pases na Amrica Latina.
Mas, entre os conflitos judicializados que observamos, h, inegavel-

mente, um fator que expe a relao entre sistema poltico e sistema
econmico. Nesse sentido, Mignolo (2008) provoca-nos para incluir-
mos na discusso a questo da persistncia da dominao colonial
atravs da adoo de um modelo especfico de democracia intrinseca-
mente conectado com o sistema capitalista. Como pas que surge da ex-
plorao colonial, se quisermos efetivamente ser democrticos teremos
que admitir a existncia legtima de distintas formas de relacionar o
ambiente. Processos de complexificao e experimentao poltico-
institucional, nesse sentido, j vm sendo realizados em pases lati-
no-americanos como a Bolvia e o Equador, ambos admitindo a legiti-
midade de mais de uma lgica de deciso democrtica (Walsh, 2011).
O que observamos em nossa anlise que as instituies polticas de-

mocrticas tradicionais tm privilegiado a explorao dos recursos na-
341

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
turais em favor de um conjunto especfico de valores e interesses eco-

nmicos. No obstante, surgem movimentos de resistncia nas bre-
chas ou vulnerabilidades institucionais. Nesse sentido, a judicializa-
o analisada aqui pode ser tomada como um processo de crtica insti-
tucional, como aquilo que Goodin (1996:58) chamou de irritantes ins-
titucionais. Uma crtica que expe os limites das formas polticas j
experimentadas e nos impulsiona a produzir incrementos nas institui-
es existentes e que possibilita construes paralelas capazes de de-
sestabilizar os poderes econmicos dominantes.
Do ponto de vista das estruturas de mobilizao social e ao coletiva,

argumentamos que a ao civil pblica e as denncias ao MP so parte
de uma cadeia de aes estratgicas da sociedade civil no que se refere
s questes ambientais brasileiras. Essas estratgias envolvem a arti-
culao de instrumentos institucionais existentes e a articulao da
ao interpessoal entre sujeitos posicionados nas diversas instituies
do Estado e na sociedade. Conforme explicam Silva e Oliveira (2011) a
partir de Tarrow (2009), movimentos se apropriam de mecanismos ins-
titucionais, e estes reforam as aes dos movimentos, criando ciclos
que viabilizam mudanas. Nesse sentido, recorrer Justia tem a fun-
o de fora, uma medida extrema que extrapola sua conotao estrita
jurdica, ganhando significados, inclusive, de confronto poltico
(McAdam, Tarrow e Tilly, 2009).
No estamos sugerindo que a ao judicial seja a soluo para resolver

as inmeras situaes de injustia socioambiental, contudo, este movi-
mento pode produzir um efeito de crtica s instituies que produzem
decises muito distantes daquilo que a sociedade civil est demandan-
do. Ademais, conforme McCann (2010) argumenta, necessrio enten-
der que a ao judicial tem um sentido prprio dentro dos recursos dis-
ponveis de ao coletiva, que envolve uma dimenso instrumental e
uma dimenso simblica. Da mesma forma que Maciel conclui ao ana-
lisar o caso da Lei Maria da Penha, observamos que tambm no ambi-
entalismo reside na mobilizao legal uma tentativa de provocar uma
ao responsiva do Estado [...] (Maciel, 2011:101).
Alm disso, a mobilizao legal tambm gera efeitos que redesenham

as prprias instituies de justia. Nesse sentido, o Projeto de Lei da
nova Ao Civil Pblica25, formulado em conjunto pelo Ministrio da
Justia e diversas organizaes da sociedade civil, nos oferece mais
uma evidncia da importncia conferida pela sociedade civil a este ins-
342

1 Reviso: 13.05.2013
trumento legal e exemplo de redesenho institucional em operao.

Tambm revela que as organizaes da sociedade civil brasileira tm
um estilo de performance que se realiza, mais do que os pesquisadores
esto dispostos a reconhecer, em redes interpessoais que atravessam o
Estado. Os efeitos do repertrio de mobilizao legal ainda so pouco
observados. Apesar disso, alguns pesquisadores tm concordado que
fundamental examinar as escolhas feitas pela sociedade civil, para
medir o sucesso das reivindicaes.
(Recebido para publicao em novembro de 2012)

(Reapresentado em maro de 2013)
(Aprovado para publicao em abril de 2013)
343

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
NOTAS
1. Ao Civil Pblica doravante ser tratada por ACP.

2. Inicialmente tratamos a questo como judicializao dos conflitos, mas, aps algu-
ma discusso durante a participao no GT da Anpocs, Judicirio e poltica, opta-
mos por no utilizar a palavra judicializao tendo em vista que o debate ao qual
est comumente associada (ver Maciel e Koerner, 2002) foge ao sentido que quere-
mos dar, qual seja, do uso do recurso judicial como estratgia de luta da sociedade ci-
vil. Sendo assim, o conceito de mobilizao do direito de Zemans (1983) est mais
apropriado para o sentido que estamos propondo.
3. Apesar de reconhecermos que Tilly rechaou o conceito de sociedade civil, prefe-
rindo o uso de sociedade poltica, optamos pela utilizao dessa categoria, porm,
sem toda a carga normativa associada ao conceito. Neste sentido, referimo-nos a um
conjunto abrangente de atores que no representam o Estado nem os interesses do
mercado e que esto mobilizando a lei. Inclumos neste recorte atores mobilizados
por causas coletivas, tais como associaes civis, movimentos sociais, ONGs, sindi-
catos, ativistas em geral, redes etc. Ademais preciso lembrar que realizamos, aqui,
um esforo de entender um fenmeno que atravessa vrios campos de estudo sobre-
determinados por aspectos da participao poltica, das relaes interinstitucionais,
da judicializao da poltica etc., sendo necessrio certo ecletismo conceitual. Obvia-
mente que no nos escapam as disputas envolvendo o conceito de sociedade civil
nas teorias da ao coletiva, como bem foi levantado por Alonso (2009).
4. A pesquisa que origina este trabalho conta com auxlio financeiro do Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
5. No banco de dados, preservamos os registros da origem do dado e da numerao de
cada ao judicial o que permite a conferncia acerca da fidedignidade da classifica-
o.
6. Os dados referentes s ACPs so escassos. No h um sistema de consulta no MP
aberto ao pblico e o relato de promotores e procuradores de que eles no conhe-
cem, de forma geral, o perfil do universo das ACPs. Apesar disso, consensual a
ideia de que h uma ampliao muito grande na demanda ao MP por conflitos socio-
ambientais.
7. As entrevistas possuem registros sonoros e esto transcritas e arquivadas, em forma-
to digital, juntamente com os questionrios e os documentos consultados.
8. Tal registro pode ser observado no stio da organizao na internet: http://amarna-
tureza.org.br/site/acoes-civis-publicas-acps-propostas-pela-amar-isolada-ou-con-
juntamente-em-tramitacao-em-primeira-instancia,134/ (acesso em 25/02/2013).
9. Por procedimentos estamos entendendo de forma ampla as denncias, represen-
taes, aes que demandaram alguma providncia do MPF. O quantitativo foi me-
dido pela prpria 4a CCR e refere-se ao arquivamento de denncias e processos, revi-
so de competncia, TAC e recurso de deciso. Os dados esto disponveis em:
http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/relatorios/relatorios
(acesso em 03/02/2011)
10. Recentemente Alonso (2012) realizou um amplo apanhado do conceito de repert-
rio de Tilly, sublinhando suas variadas nuanas. Em Bringel (2012) possvel encon-
trar, ainda, outros aspectos da teoria desenvolvida pelo mesmo autor.
344

1 Reviso: 13.05.2013
11. Neste aspecto, queremos, justamente, levantar a mobilidade ou o carter de flexibili-

dade do aspecto institucional. Nossa inteno a de evitar a crtica dirigida a Tilly por
enfatizar aspectos institucionais e com isso tornar a anlise tendencialmente esttica
(Bringel, 2012:50).
12. Gamson (1992) defendeu que toda articulao e elaborao de ao coletiva passa
por uma interpretao de injustia, aspecto sobre o qual Benford e Snow (2000) dis-
cordaram.
13. Disponvel em: http://www.mpes.gov.br/conteudo/CentralApoio/conteudo5.
asp?cod_arquivo=2807&cod_centro=10 (acesso em 03/03/2012)
14. Texto de apresentao do RAP. Consultado no site: http://rap.gov.br/ (acesso em
01/03/2013).
15. O documento pode ser acessado no link: https://docs.google.com/file/d/
0BxSgcH3QIaqxM2MyOThhZGMtYjNiNS00MmZkLWJhNDgtY2IwYmVmODRk
Njlm/edit (acesso em 01/02/2013)
16. A petio pblica pode ser acessada online no endereo: http://www.peticaopubli-
ca.com.br/PeticaoVer.aspx?pi=P2012N24532 (acesso em 01/02/2013)
17. Disponvel em: http://www.redecomunaverde.org/rede/index.php?option=
com_content&view=category&layout=blog&id=30&Itemid=59 (acesso dia
10/06/2012).
18. Alm da explorao, propriamente dita, dos recursos naturais h uma proliferao
de portos, ferrovias e indstrias de suporte que surgem em decorrncia dessas ativi-
dades.
19. Nossa observao acerca do descrdito conferido s instituies participativas e o
uso da judicializao como repertrio de ao converge com a anlise recente feita
por Nascimento (2012) acerca da Acapema.
20. Muitas das ACPs propostas por pescadores correm em segredo de justia e por isso,
como no tivemos acesso ao processo, no aparecem nas estatsticas que apresenta-
mos. Apesar disso, promotores e lideranas do Movimento dos Pescadores e Pesca-
doras Artesanais com os quais conversamos relatam a existncia de inmeras aes
judiciais na regio.
21. Nesse sentido, o aumento da mobilizao legal seria um indicador tambm para a
prevalncia do componente de significao injustia na elaborao das aes cole-
tivas.
22. Durante a Cpula dos Povos, por exemplo, observamos o Collectif Alternative Biopira-
terie que se reuniu em atividades autogestionadas para, entre outras coisas, discutir
estratgias de combate biopirataria e aos transgnicos, no mundo todo, entre as
quais aes judiciais ganharam destaque. Outro exemplo a mobilizao dos atingi-
dos por petrleo e gs, Oilwatch, que articula grupos em todos os pases em que existe
explorao de petrleo e gs.
23. Em 2002 a Acapema j havia entrado com uma ACP questionando a ausncia de li-
cena ambiental para atuao da Aracruz Celulose na regio (Lobino, 2008).
24. Hoje chama-se apenas Rede Alerta.
25. O Projeto de Lei 5.139/2009 prope o redesenho institucional. Entre as propostas de
modificao destacamos a ampliao do acesso e a incluso de regra que d priorida-
de de julgamento ACP nos tribunais. O PL encontra-se em anlise na Cmara dos
Deputados.
345

1 Reviso: 13.05.2013
Cristiana Losekann
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1 Reviso: 13.05.2013
ABSTRACT
Mobilization of Law as a Repertoire of Collective Action and Institutional
Critique in the Brazilian Environmental Field
The aim of this article is to characterize legal mobilization as a repertoire of

social action in the Brazilian environmental field, analyzing how and why
court action becomes a repertoire of collective action. The authors present data
on the use of collective action, based on research using quantitative and
qualitative methods. The main conclusions are that legal mobilization occurs
through flows of interpersonal action between actors from government and
civil society and that the perception of deficiency in representative and
participatory institutional processes is an incentive for legal action. The
authors further suggest that mobilization of legal institutions as a repertoire of
collective action can generate a process of institutional critique.
Key words: mobilization of law; repertoires of collective action; political

participation; environmentalism
RSUM
Mobilisation du Droit comme Rpertoire de lAction Collective et Critique
des Institutions dans le Domaine de lEnvironnement au Brsil
Dans cet article, on cherche caractriser la mobilisation lgale comme une

action collective concernant lenvironnement au Brsil, partir de lanalyse
des motifs et de la faon dont le choix de la voie judiciaire devient un rpertoire
dactions collectives. On prsente des donnes sur le recours lAction Civile
Publique daprs une recherche partir de mthodes quantitatives et
qualitatives. Les rsultats montrent surtout que la mobilisation lgale se fait
travers des courants daction interpersonnels entre acteurs de ltat et de la
socit civile, limpression de dfaillance concernant les processus
institutionnels reprsentatifs et participatifs menant la mobilisation lgale.
On suggre que la mobilisation des institutions de justice en tant que
rpertoire dactions collectives peut engendrer un processus de critique des
institutions.
Mots-cls: mobilisation du droit; rpertoires dactions collectives;

participation politique; environnement
349

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Mobilizao do Direito como Repertrio de Ao

Coletiva e Crtica Institucional no Campo

esde a redemocratizao brasileira, novas instituies, novos ins-

No trabalho de investigao acerca dos processos de participao da

* Agradeo aos orientandos que colaboram no levantamento dos dados apresentados.

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

timas dcadas, deparamo-nos com o uso direto da ACP1 e, de maneira

Mas, sobretudo, argumentamos que a crescente mobilizao legal, no

Para tal propsito adotamos uma perspectiva terica que extrapola os

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

teno de influenciar os processos decisrios. Alm disso, a anlise das

Alguns trabalhos j foram elaborados acerca do uso da ACP tanto por

Do ponto de vista das teorias dos movimentos sociais e da sociedade

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

O artigo apresenta, portanto, uma caracterizao da mobilizao do

A dimenso emprica est fundamentada na apresentao de dados

Na inteno de caracterizar a mobilizao do direito, enquanto reper-

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

Para a anlise que estabelece uma relao causal entre as instituies

Apesar de a pesquisa fundamentar-se em dados de duas localidades

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

Portanto, o processo de judicializao de conflitos socioambientais

A AO JUDICIAL COMO REPERTRIO DE AO COLETIVA

Segundo Tilly, a ao coletiva se d a partir de repertrios entendi-

preciso compreender que o referido processo iniciado quando h

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

dicirio existe, portanto, mesmo quando o conflito no chega de fato a

Tilly elaborou o conceito de repertrio relacionando-o ao coleti-

Para caracterizar repertrios, necessrio compreender que eles so

No obstante, desde sua elaborao inicial, Tilly deu ao conceito de re-

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

A caracterizao contingencial dos repertrios introduz, ainda, o ele-

Nosso argumento de que a abertura dessas janelas oferece incenti-

Outra janela de oportunidade poltica aberta se refere diversidade do

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

portante, a existncia e a autonomia do MP. heterogeneidade das or-

Sendo assim, atores podem perceber que h viabilidade de deslocar

O conceito formulado por Snow e Benford (1988) tem a inspirao nos

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

Examinamos os dois conceitos de forma conjunta atravs da anlise

Naquilo que se refere percepo de injustia, sugerimos que h um

Com relao quilo que estamos chamando de fluxos da ao, com-

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

JANELAS DE OPORTUNIDADE: ALIADOS INFLUENTES E DIVERSIDADE

Segundo Tarrow, o confronto aumenta quando as pessoas obtm re-

Para corroborar, pesquisadores estrangeiros, como McAllister, tm en-

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

pela abertura de acesso institucional, podemos, sem grandes hesita-

Os dados do nosso levantamento dispostos na tabela abaixo corrobo-

Proponente Cidade do Rio Esprito Santo Total

Apresentamos a relao de 793 aes judiciais ambientais catalogadas

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

Alguns trabalhos j realizados acerca do uso da ACP assinalam o baixo

Nossa pesquisa no tinha como objetivo captar a percepo dos atores

Contar com o apoio de um promotor pblico , certamente, dispor de

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

o na qual atravs da autoridade do Ministrio Pblico a sociedade

Mas entender as formas como ocorrem vnculos informais e se estabe-

Por parte do Centro de Apoio na rea ambiental aos promotores do

Revista Dados 2013 Vol. 56 no 2

estabelecem o mesmo esquema de explicao no qual a sociedade civil

Outra evidncia emprica desta aliana percebida na inovao institu-

Percebe-se, ademais, que as demandas da sociedade civil tambm aju-