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Gobetti, Srgio Wulff

Working Paper
Ajuste fiscal no Brasil: Os limites do possvel

Texto para Discusso, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), No. 2037

Provided in Cooperation with:


Institute of Applied Economic Research (IPEA), Braslia

Suggested Citation: Gobetti, Srgio Wulff (2015) : Ajuste fiscal no Brasil: Os limites do possvel,
Texto para Discusso, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), No. 2037

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http://hdl.handle.net/10419/121600

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www.econstor.eu
2037
AJUSTE FISCAL NO BRASIL:
OS LIMITES DO POSSVEL

Srgio Wulff Gobetti


2037
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, fevereiro de 2015

AJUSTE FISCAL NO BRASIL:


OS LIMITES DO POSSVEL

Srgio Wulff Gobetti1

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.


Governo Federal Texto para
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Discusso
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
aes governamentais possibilitando a formulao Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, ISSN 1415-4765
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
por seus tcnicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

Presidente CDD 330.908


Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins
Urbanas e Ambientais
comerciais so proibidas.
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Ruy Silva Pessoa
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

JEL: E62; H62; H53.


SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO.........................................................................................................7

2 BASE DE DADOS E QUESTES METODOLGICAS....................................................9

3 PRIMEIRO OLHAR: UMA ANLISE DO SUPERAVIT PRIMRIO


DO GOVERNO CENTRAL.........................................................................................12

4 SEGUNDO OLHAR: UMA ANLISE DETALHADA DA DESPESA PRIMRIA


DO GOVERNO CENTRAL.........................................................................................18

5 SNTESE DAS ANLISES: OS DETERMINANTES DO RESULTADO PRIMRIO...............25

6 O QUE FAZER?........................................................................................................29

7 CONSIDERAES FINAIS.........................................................................................34

REFERNCIAS............................................................................................................35

ANEXO......................................................................................................................37
SINOPSE
Este texto tem por objetivo qualificar o debate em torno da necessidade de um ajuste fiscal
no Brasil, mostrando que a tendncia a que se realize na presente conjuntura, como em
outras passadas um ajuste de baixa qualidade, baseado em corte de investimentos e/ou
aumento de carga tributria, praticamente uma inevitabilidade diante da estrutura da
despesa pblica, tanto em termos de composio quanto dinmica. A anlise emprica se
baseia em uma metodologia de decomposio do resultado primrio do governo central
com auxlio de informaes do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), o
que permite identificar seus principais vetores determinantes em termos de receitas e
despesas e investigar melhor o aumento recente das chamadas outras despesas de custeio
e capital (OCCs). Uma das concluses prescritivas do texto que o governo deveria evitar
um ajuste muito duro no curto prazo que prejudicasse a retomada do crescimento econ-
mico e priorizar uma agenda de reformas de mdio e longo prazo capazes de aperfeioar o
regime fiscal e sinalizar a possibilidade de melhoras estruturais nos resultados fiscais.
Palavras-chave: ajuste fiscal; superavit primrio; contraes expansionistas.

ABSTRACT
This text aims to qualify the debate on the need for fiscal adjustment in Brazil, showing
that the trend that takes place - at this conjuncture, as in other past - a low quality set-
ting, based on cutting investments and / or increased tax burden, it is almost inevitable
in the face of public expenditure structure, both in terms of composition and dynamics.
The empirical analysis is based on a methodology of decomposition of the primary ba-
lance of the central government with the help of the Integrated Financial Management
System information (Siafi), which identifies its main determinants vectors - in terms of
revenue and expenditure - and investigate further the recent increase in so-called other
current and capital expenses (OCCs). One of prescriptive conclusions of the text is that
the government should avoid a hard adjustment in the short term that would undermi-
ne the resumption of economic growth and prioritize a medium and long-term reform
agenda capable of improving the tax system and signal the possibility of structural im-
provements in fiscal results.
Keywords: fiscal adjustment; primary surplus; expansionary contractions.
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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1 INTRODUO

Os nmeros das estatsticas fiscais brasileiras dos ltimos trs anos indicam uma acen-
tuada deteriorao dos resultados primrios do setor pblico, tanto por fatores cclicos
quanto estruturais, tanto no nvel federal quanto nos nveis estadual e municipal. Esse
quadro tem suscitado um debate em torno da necessidade de se promover um ajuste
fiscal para retornar o superavit primrio a um patamar que no mnimo estabilize a
relao dvida-produto interno bruto (PIB). Contudo, uma pergunta se impe: que
tipo de ajuste fiscal desejvel e possvel nas circunstncias atuais de fraco crescimento
econmico e elevada rigidez das despesas?

A histria recente dos ajustes fiscais brasileiros 1999 e 2003 mostra que in-
variavelmente eles se processam por dois canais: o aumento da carga tributria e/ou a
reduo dos investimentos. Isso ocorre no por escolha da autoridade fiscal entre vrias
alternativas, mas por absoluta impossibilidade de fazer um ajuste de outro tipo, pelo
menos no curto prazo em que essas medidas so decididas.

A ideia de estabilizar ou mesmo reduzir em proporo do PIB as despesas


correntes do governo federal no tem se demonstrado vivel no horizonte em que os
ajustes fiscais so planejados por uma srie de razes. Em primeiro lugar, porque uma
grande parte dessa despesa rgida e, muitas vezes, est indexada por regras de reajuste
baseadas no prprio crescimento do PIB, como a do salrio mnimo e da rea de sade.
Mesmo a parcela efetivamente discricionria do gasto corrente, que representa cerca
de 1% do PIB, est vinculada predominantemente a contratos e servios de utilidade
pblica que so reajustados regularmente.

Em segundo lugar, h uma razo de ordem poltica que torna sensvel qualquer
proposta de ajuste fiscal baseada em corte nas despesas correntes: pelo menos 55% des-
se gasto, justamente a parcela que mais cresce, constitudo por benefcios previdenci-
rios e assistenciais, que esto protegidos por legislaes e compromissos do governo.
Outra parte tambm significativa dessa despesa, cerca de 12%, de gastos de custeio da
sade e da educao, duas reas que tm demandado prioridade por parte da sociedade,
o que tem se traduzido em diversas propostas de vinculao.

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Braslia, fevereiro de 2015

H ainda uma fatia de 24%, formada por despesas com salrios e aposentadorias
de servidores pblicos. Na prtica, sobra um contingente muito restrito de despesas
correntes, algumas delas talvez ampliadas pelo recente ciclo eleitoral, que podem ser
efetivamente reduzidas no curto prazo. Desse modo, como veremos ao longo deste
texto, o controle do gasto corrente depende de reformas estruturais ou medidas de
reviso que demandam tempo para ser pactuadas e implementadas e mais ainda para
produzir efeitos.

Alm disso, h um conjunto de despesas que vm sendo artificialmente re-


presadas e que, em algum momento no futuro, tero de ser pagas. o caso dos
subsdios explcitos do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), cujo paga-
mento ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem
se restringido ao mnimo, obrigando o banco a desembolsar recursos prprios (na
verdade, provenientes do bolo de emprstimos do Tesouro Nacional) para cumprir
suas obrigaes.

Diante desse quadro, h um grande risco de que o ajuste fiscal a ser promovido
em 2015 se baseie parcialmente em corte de investimentos pblicos, num ciclo muito
parecido com o que ocorreu em 2011, quando, para sinalizar um auxlio poltica mo-
netria, o governo anunciou um aperto fiscal. Na ocasio, a postergao do pagamen-
to de investimentos interrompeu uma trajetria de crescimento destes, gerando uma
inrcia que s foi revertida em 2014, com consequncias negativas para a infraestrutura
econmica do pas.

A conjuntura econmica de 2015 ainda pior do que a de 2011, o que requer


cautela na aplicao de polticas de austeridade fiscal. Por isso, buscamos discutir
neste texto uma estratgia alternativa de consolidao fiscal, que no comprometa
no curto prazo a recuperao da economia, que j proporcione em 2015 uma peque-
na melhoria dos resultados fiscais, mas, principalmente, que sinalize para melhorias
progressivas no mdio e longo prazos, sem necessidade de reverso das chamadas
polticas inclusivas.

Nosso ponto de partida, entretanto, apresentar uma metodologia de anlise da


evoluo do superavit primrio do governo central que permita identificar quais so
seus fatores determinantes no longo e no curto prazo.

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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2 BASE DE DADOS E QUESTES METODOLGICAS

A anlise do superavit primrio feita neste texto se baseia nas estatsticas acima da linha
do Resultado do Tesouro Nacional (RTN), ou seja, se restringe ao resultado do governo
central derivado da diferena entre receitas e despesas primrias. Contudo, alguns ajustes
foram feitos na srie histrica do RTN para aperfeioar a possibilidade de anlise desta.

Em primeiro lugar, foram excludos do resultado os efeitos da transferncia de


recursos para o Fundo Soberano do Brasil (FSB), em 2008, e resgate parcial deste, em
2012, uma vez que tais movimentaes so meramente contbeis e distorcem a real
percepo do que ocorreu com as finanas pblicas nesses anos. Da mesma forma e
pelos mesmos motivos, em 2010 foram expurgados os efeitos sobre a receita e despesa
primria da cesso onerosa e capitalizao da Petrobras, respectivamente.1

Em segundo lugar, expurgou-se das receitas e despesas de 2012 a 2014 o valor


da compensao do Tesouro ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) pela
desonerao da folha de pagamento. Tal compensao, de carter intraorament-
rio, uma despesa do Tesouro, classificada nas OCCs, e uma receita da Previdncia
Social. Na prtica, entretanto, no passa de um artifcio contbil para reduzir o
impacto da desonerao sobre o clculo do deficit do RGPS, o que distorce a anlise
econmica que queremos fazer ao sinalizar uma despesa primria maior do que a
efetivamente existente.

Por ltimo, procedeu-se a um alongamento e correo da srie referente ao su-


bitem das despesas primrias denominado benefcios assistenciais ([Lei Orgnica da
Assistncia Social] Loas e [Renda Mensal Vitalcia] RMV), explicitadas no RTN
aps 2003. Entre 1999 e 2002, os gastos com RMV esto embutidos nos benefcios
previdencirios, enquanto os gastos com Loas esto diludos nas OCCs. A fim de
identificar esses gastos entre 1999 e 2002, reagrupando-os na rubrica adequada, recor-
remos tabela 7.10 do suplemento histrico do Anurio de Estatsticas da Previdncia
Social Aeps (Brasil, 2011, p. 146).

1. A Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda publica estatsticas fiscais com esses mesmos ajustes. Ver
Resultado Fiscal no Anurio Estatstico de Poltica Fiscal, disponvel em: <http://goo.gl/KfsDZi>.

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Braslia, fevereiro de 2015

Alm disso, verificamos que o RTN apresenta em 2003 um erro referente s des-
pesas com benefcios assistenciais, na medida em que o valor informado apenas da
Loas, permanecendo o valor da RMV diludo entre os benefcios previdencirios. Por
isso, o valor de RMV de 2003 foi deslocado do subitem benefcios previdencirios
para benefcios assistenciais.

Adicionalmente, empreendemos consultas no Siafi, por meio do banco de dados


Siga Brasil, do Senado Federal, para apurar de forma mais detalhada os gastos de OCC,
bem como os valores despendidos com o Bolsa Famlia, nele diludos. Tal detalhamento
fundamental, na medida em que o agregado OCC bastante amplo, incluindo desde
as chamadas despesas com custeio da mquina at as transferncias voluntrias de
recursos a estados e municpios, como aquelas realizadas por meio dos fundos nacionais
de Sade (FNS) e de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

Entender o que ocorre com esse agregado de despesa fundamental para uma
anlise mais acurada das finanas pblicas federais. Contudo, existe um problema de
compatibilizao entre as sries do RTN e aquelas extradas do Siafi que merece especial
ateno. As despesas pagas pelo Siafi correspondem quelas despesas que tiveram uma
ordem bancria emitida no dia D, enquanto as despesas registradas no RTN corres-
pondem aos saques do caixa nico, que podem ocorrer nos dias seguintes (D+1 ou at
D+3) emisso da ordem bancria. Assim, existe um floating (defasagem) de um ou
mais dias entre os registros do Siafi e os movimentos no caixa nico que afetam o RTN.

Em condies normais, em que o volume de despesas pagas nos ltimos dias de


cada ano mantido razoavelmente constante, de se esperar que o efeito do floating
sobre os agregados das despesas seja mnimo. Nos ltimos anos (exceto 2014, como
veremos), tais volumes tm crescido como mecanismo de postergao do saque do cai-
xa nico para melhorar o resultado primrio, o que aumenta um pouco a discrepncia
entre o Siafi e o RTN. De todo modo, como o objetivo verificar como variam ao
longo do tempo os subitens do gasto de OCCs, essa discrepncia deve apresentar pouca
relevncia, no passando de 0,1% do PIB.

Por fim, cabe salientar que as consultas ao Siafi foram feitas para os grupos
de despesa 1 (pessoal e encargos), 3 (outras despesas correntes), 4 (investimentos)
e 5 (inverses financeiras), sendo detalhadas em nvel de elemento de despesa e,

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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em alguns casos, de ao oramentria. Tal procedimento permite, por exemplo,


pinar das outras despesas correntes aqueles agregados da despesa primria j de-
talhados no RTN, quais sejam: as transferncias legais para estados e municpios
(elemento 81 e algumas aes do elemento 41, como o complemento do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio Fundef e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb e, em alguns anos,
a cota-parte do salrio-educao e parcelas do Fundo de Participao dos Munic-
pios FPM e do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPE),
os benefcios previdencirios e assistenciais (representados por um conjunto de
aes e elementos) e os subsdios e subvenes econmicas (elemento 45, exclusive
as aes referentes ao Minha Casa Minha Vida (MCMV) e a outras subvenes
no compreendidas no agregado do RTN).

Ao expurgar tais elementos e aes do grupo outras despesas correntes, che-


gamos ao resduo que equivale no RTN s outras despesas de custeio e podemos
detalh-lo por modalidade de aplicao e funo oramentria. Qual o propsito disso?
A modalidade de aplicao permite saber quanto do custeio se refere a gasto direto do
governo central e quanto transferido para estados e municpios a ttulo de financia-
mento de programas. J a funo oramentria ser utilizada para verificar quanto do
custeio gasto em sade e educao.

Com esse instrumental metodolgico, procuramos analisar duas questes cen-


trais: se a expanso das outras despesas de custeio ocorre sob a forma de gasto direto
ou de transferncias e se ocorre nas reas de sade e educao ou em outras.

Por fim, tambm analisamos os gastos nos grupos de despesa 4 e 5, com o


objetivo de replicar o que no RTN identificado como outras despesas de capital,
separando os investimentos em formao bruta de capital fixo (FBCF) dos gastos com
o MCMV e com outras inverses financeiras. Os resultados sero apresentados ao
longo das prximas sees, nas quais analisaremos a evoluo do superavit primrio
entre 1999 e 2014, decompondo-o entre receitas e despesas, focando posteriormente
no perodo de 2002 a 2014.

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Braslia, fevereiro de 2015

3 PRIMEIRO OLHAR: UMA ANLISE DO SUPERAVIT PRIMRIO


DO GOVERNO CENTRAL

O resultado primrio do governo central de 2014 (deficit de 0,3% do PIB segundo


apurao do Tesouro ou 0,4% do PIB pelo Banco Central) o pior da srie desde a in-
troduo do regime de metas, em 1999. Comparando com o pico de superavit registrado
em 2008 (2,8% do PIB), o resultado de 2014 indica uma deteriorao fiscal da ordem
de 3,2 p.p. do PIB num perodo de seis anos, o que reflete no apenas fatores cclicos
(ou seja, a desacelerao econmica registrada desde 2008), como tambm fenmenos e
tendncias estruturais, tanto do lado das receitas quanto, principalmente, das despesas.

TABELA 1
Resultado primrio do governo central (1999-2014)
(Em % do PIB)
Discriminao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1 Receita total 19,7 19,9 20,8 21,7 21,0 21,6 22,7 22,9 23,3 23,6 22,8 22,4 23,9 24,1 24,2 23,5
Receitas do Tesouro Nacional 15,0 15,2 15,9 16,8 16,2 16,7 17,6 17,7 17,9 18,2 17,1 16,7 17,9 17,8 18,0 17,2
Receita bruta 15,6 15,8 16,4 17,4 16,9 17,4 18,3 18,1 18,4 18,6 17,6 17,1 18,3 18,3 18,5 17,7
Impostos 7,6 7,4 7,5 8,0 7,4 7,2 7,8 7,7 8,1 8,9 8,0 7,9 8,6 8,5 8,4 8,3
Contribuies 5,7 6,6 6,8 7,5 7,6 8,3 8,5 8,1 8,2 7,1 6,6 6,6 6,9 6,9 7,1 6,7
Demais 2,3 1,8 2,1 1,9 1,9 1,9 2,1 2,3 2,2 2,6 3,1 2,6 2,8 2,9 2,9 2,6
(-) Restituies -0,4 -0,6 -0,5 -0,6 -0,7 -0,7 -0,6 -0,4 -0,5 -0,4 -0,5 -0,4 -0,4 -0,4 -0,5 -0,4
(-) Incentivos fiscais -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Receitas da Previdncia Social 4,6 4,7 4,8 4,8 4,7 4,8 5,0 5,2 5,3 5,4 5,6 5,6 5,9 6,2 6,2 6,2
Receitas do Banco Central 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
2 Transferncias a estados e
3,3 3,4 3,5 3,8 3,5 3,5 3,9 3,9 4,0 4,4 3,9 3,7 4,2 4,1 3,9 4,1
municpios
Transferncias Constitucionais
2,6 2,6 2,8 3,0 2,7 2,6 3,0 3,0 3,1 3,4 3,0 2,8 3,1 3,0 3,0 3,1
(IPI, IR e outras)
Lei Complementar no 87/Lei
0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1
Complementar no 115
Transferncias da Cide
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0
combustveis
Demais transferncias 0,3 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 1,0 0,9 1,0
3 Receita lquida total (1-2) 16,4 16,5 17,2 17,9 17,4 18,1 18,8 19,0 19,3 19,2 18,9 18,7 19,7 20,0 20,3 19,4
4 Despesa total 14,5 14,7 15,6 15,7 15,1 15,6 16,4 17,0 17,1 16,4 17,7 17,4 17,5 18,3 18,7 19,7
Despesas do Tesouro Nacional 8,9 9,1 9,7 9,7 8,8 9,0 9,5 9,9 10,1 9,8 10,6 10,6 10,6 11,0 11,2 12,0
Pessoal e encargos sociais 4,5 4,6 4,8 4,8 4,5 4,3 4,3 4,5 4,4 4,3 4,7 4,4 4,3 4,2 4,2 4,3
Custeio e capital 4,6 4,6 5,0 5,0 4,4 4,7 5,2 5,4 5,7 5,4 5,9 6,1 6,2 6,7 7,0 7,7
Despesa do FAT 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 1,1
Abono e seguro-desemprego 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0
(Continua)

12
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
2 0 3 7
(Continuao)
Discriminao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Demais despesas do FAT 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Subsdios e subvenes
0,2 0,3 0,4 0,2 0,4 0,3 0,5 0,4 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2
econmicas

Operaes oficiais de crdito e


0,2 0,2 0,3 0,1 0,3 0,2 0,4 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1
reordenamento de passivos

Despesas com subvenes aos


0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
fundos regionais

Benefcios assistenciais
0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 0,8
(Loas e RMV)

Auxlio CDE1 0,2 0,2

Outras despesas de custeio


3,5 3,6 3,8 3,9 3,1 3,5 3,7 3,9 4,1 4,0 4,3 4,5 4,5 4,9 5,0 5,5
e capital

Outras despesas de custeio 3,2 3,3 3,1 3,3 3,4 3,3 3,5 3,7 4,0

Outras despesas de capital 0,7 0,8 0,9 1,0 1,2 1,3 1,4 1,3 1,5

Transferncia do Tesouro ao
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0
Banco Central

Benefcios previdencirios 5,4 5,4 5,7 5,8 6,2 6,5 6,8 7,0 7,0 6,6 6,9 6,8 6,8 7,2 7,4 7,7

Despesas do Banco Central 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

5 Resultado primrio do
1,9 1,8 1,7 2,1 2,3 2,5 2,5 2,1 2,2 2,8 1,2 1,2 2,3 1,7 1,6 -0,3
governo central (3-4)

Tesouro Nacional 2,7 2,5 2,6 3,2 3,8 4,2 4,2 3,8 3,9 4,0 2,6 2,4 3,1 2,7 2,8 0,8

Previdncia Social (RGPS) -0,8 -0,7 -0,9 -1,0 -1,5 -1,6 -1,7 -1,8 -1,7 -1,2 -1,3 -1,1 -0,9 -1,0 -1,2 -1,1

Banco Central -0,1 0,0 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

6 Ajuste metodolgico 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

7 Discrepncia estatstica 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1

8 Resultado primrio do
2,1 1,7 1,7 2,2 2,3 2,7 2,6 2,2 2,2 2,8 1,3 1,2 2,2 1,7 1,6 -0,4
governo central (5+ 6 + 7)

9 Juros nominais -4,6 -3,9 -3,6 -2,8 -5,9 -4,1 -6,0 -5,3 -4,5 -3,2 -4,6 -3,3 -4,4 -3,4 -3,8 -4,2

10 Resultado nominal do
-2,5 -2,1 -1,9 -0,7 -3,7 -1,4 -3,4 -3,1 -2,2 -0,4 -3,3 -2,1 -2,1 -1,7 -2,3 -4,6
governo central (8+9)

Itens especficos das despesas:

Bolsa Famlia/Escola/Peti2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5

RMV 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Compensao ao RGPS para


0,0 0,2 0,4
desonerao da folha

Despesas previdencirias com


0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
sentenas

Fonte: Sries Histricas do RTN. Disponvel em: <http://goo.gl/i3Yikr>; Brasil (2011).


Nota: 1 Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE).
2
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).

13
Braslia, fevereiro de 2015

Em particular, o que mais chama a ateno nesse quadro de evoluo (tomando


como referncia o perodo iniciado em 1999) que, a despeito da oscilao cclica
dos resultados e da distino de dois ciclos longos um de contrao fiscal e outro de
expanso fiscal ,2 o crescimento da despesa primria e de parte da receita tambm
ininterrupto em todo o perodo. Ou seja, o gasto do governo apresenta um forte
componente de expanso estrutural, s interrompido pontualmente no ajuste fiscal de
2003 e no auge do crescimento, em 2008 (quando o denominador contribuiu para a
queda da relao despesa-PIB).

Por outro lado, a receita apresenta um comportamento estrutural bastante curioso,


que pode ser detectado mesmo sem os devidos ajustes cclicos e sintetizado nos seguintes
componentes da tabela 2:

a receita tributria, representada pela soma das receitas de impostos e contribui-


es (exceto previdenciria e lquida de restituies) cresce entre 1999 e 2005
e, a partir da, se estabiliza e apresenta leve queda inflexo esta explicada pelo
fim do perodo de aumentos legislados de carga tributria e incio de uma fase
de crescentes desoneraes tributrias;3
a receita previdenciria cresce em absolutamente todos os anos da srie (com
exceo de 2003) at 2012, quando se estabiliza devido chamada desonerao
da folha de pagamento, que implicou reduo da carga tributria de vrios setores
beneficiados pela substituio da contribuio patronal sobre a folha por outra
incidente sobre o faturamento;4 e
as demais receitas, entre as quais se destacam as de concesses, compensaes
financeiras (royalties) e dividendos de estatais, oscilam ao longo do perodo, mas
com tendncia de alta nos anos mais recentes, o que se explica em grande parte
por receitas no recorrentes.5

2. Embora a inflexo nos resultados primrios tenha ocorrido em 2008, Schettini et al. (2011) mostram que, em termos
estruturais, com ajustamento ao ciclo, a mudana de orientao na poltica fiscal teria ocorrido no meio de 2004. Ou
seja, a expanso do resultado primrio entre 2004 e 2008 teria ocorrido exclusivamente por fatores cclicos e por
receitas no recorrentes.
3. Esse fenmeno muito bem analisado em Orair et al. (2013).
4. Esse fenmeno atribudo por Orair et al. (2013) ao processo de formalizao da economia brasileira e crescimento da
massa salarial.
5. O conceito de receita no recorrente adotado aqui o mesmo de Schettini et al. (2011) e Gobetti (2014), se referindo a re-
ceitas que no afetam a riqueza lquida da administrao pblica, como as de concesses; as que tm carter eminentemente
temporrio, como as do Refis; e aquelas decorrentes da chamada contabilidade criativa, como a antecipao de dividendos.

14
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
2 0 3 7

Na prtica, bastante difcil separar quanto das receitas no recorrentes est entre
as classificadas como tributrias ou no grupo demais. O Programa de Recuperao
Fiscal (Refis) da crise, em 2009, por exemplo, foi contabilizado em demais, mas o
novo Refis de 2014 est sendo contabilizado diretamente nas receitas tributrias. Por
isso, na tabela 2, criamos um agregado denominado receita bruta recorrente, exceto
previdenciria, que rene a soma entre as receitas tributrias e demais, descontado do
montante de receitas no recorrentes.

TABELA 2
Receita e despesa primria do governo central (1999-2014)
(Em % PIB)

Discriminao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Receita bruta (A) 19,7 19,9 20,8 21,7 21,0 21,6 22,7 22,9 23,3 23,6 22,8 22,4 23,9 24,1 24,2 23,5

Receita tributria 12,8 13,3 13,8 14,9 14,3 14,8 15,6 15,3 15,7 15,5 14,1 14,1 15,1 15,0 15,1 14,6

Receita previdenciria 4,6 4,7 4,8 4,8 4,7 4,8 5,0 5,2 5,3 5,4 5,6 5,6 5,9 6,2 6,2 6,2

Demais 2,3 1,9 2,2 1,9 1,9 2,0 2,1 2,4 2,2 2,7 3,1 2,7 2,9 2,9 3,0 2,7

Transferncias legais a estados


3,3 3,4 3,5 3,8 3,5 3,5 3,9 3,9 4,0 4,4 3,9 3,7 4,2 4,1 3,9 4,1
e municpios

Receita lquida 16,4 16,5 17,2 17,9 17,4 18,1 18,8 19,0 19,3 19,2 18,9 18,7 19,7 20,0 20,3 19,4

Despesa 14,5 14,7 15,6 15,7 15,1 15,6 16,4 17,0 17,1 16,4 17,7 17,4 17,5 18,3 18,7 19,7

Observaes:

Receitas no recorrentes (B) 0,9 0,4 0,3 0,6 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,2 0,7 0,0 0,4 0,6 0,9 0,5

Receitas recorrentes (A-B) 18,8 19,5 20,4 21,0 21,0 21,5 22,7 22,9 23,2 23,4 22,1 22,4 23,5 23,6 23,3 22,9

Receitas recorrentes, exceto


14,2 14,8 15,6 16,2 16,2 16,7 17,7 17,7 17,9 18,0 16,5 16,8 17,6 17,3 17,1 16,7
previdencirias

Elaborao do autor.

O que se v, ao se criar esse agregado, representado pela ltima linha da tabela


2, que ele claramente decai a partir de 2008 (ou desde 2006, se introduzssemos um
ajuste ao ciclo econmico),6 mas compensado pelo aumento estrutural das receitas
previdencirias. Em termos lquidos, a receita da Unio aumenta at 2013, uma vez
que as receitas que caem (tributrias e demais) se constituem de alguns itens (Imposto

6. O clculo do resultado estrutural foge do escopo deste texto, mas nos anexos apresentamos simulaes preliminares de
como ficariam as receitas da Unio ajustadas ao ciclo econmico.

15
Braslia, fevereiro de 2015

de Renda IR, Imposto sobre Produtos Industrializados IPI e royalties) partilhados


com estados e municpios, enquanto as receitas que crescem (previdencirias e outras
incidentes sobre a folha) so exclusivas do governo central.

J as receitas no recorrentes, que crescem desde 2009, so partilhadas apenas


parcialmente, contribuindo tambm para o aumento da receita lquida do governo
central. Ento, concluindo, verificamos que o superavit primrio do governo central, ao
longo do perodo analisado, foi determinado, por um lado, pelo crescimento contnuo
das despesas e, por outro, por um aumento da receita que, durante uma fase inicial,
superou o das despesas, mas, no perodo recente, desacelerou, passou a depender das
receitas previdencirias e no recorrentes e, em 2014, decaiu em funo do fraco
crescimento da economia.

Se tomarmos como referncia de anlise a variao do superavit primrio entre


2002 e 2014, como sintetizado na tabela 3, veremos que a receita bruta cresceu 1,8
p.p. do PIB; as transferncias para estados e municpios, 0,3 p.p. do PIB; e as demais
despesas primrias, 4 p.p. do PIB, no que resulta a queda do superavit primrio de 2,5
p.p. do PIB.

Do lado da arrecadao, a expanso explicada pelas receitas previdencirias, que


subiram 1,4 p.p. do PIB, e pelas demais receitas, que cresceram 0,7 p.p., em parte pelo
componente no recorrente, em parte pelo crescimento das compensaes financeiras
(royalties) e dividendos. As receitas tributrias, por sua vez, retornaram em 2014 para
um nvel inferior ao de 2002, o que se explica principalmente pelas desoneraes pro-
movidas nos ltimos anos, mas tambm pelo ciclo econmico.

Do lado das despesas, 80% da expanso (ou 3,2 p.p. do PIB) explicada pelos
benefcios previdencirios e assistenciais e pelo Bolsa Famlia, sendo o restante
explicado pelos subsdios (0,2 p.p.) e pelas outras despesas de custeio e capital
(1,1 p.p.). A despesa com pessoal a nica que recuou entre 2002 e 2014, na
magnitude de 0,5 p.p. do PIB.

16
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
2 0 3 7

TABELA 3
Receita e despesa primria do governo central (2002, 2013 e 2014)
(Em % do PIB)
Discriminao 2002 2013 2014 2002-2013 2013-2014 2002-2014
Receita bruta (A) 21,7 24,2 23,5 2,5 -0,7 1,8
Receita tributria 14,9 15,1 14,6 0,2 -0,5 -0,3
Receita previdenciria 4,8 6,2 6,2 1,3 0,1 1,4
Demais 1,9 3,0 2,7 1,0 -0,3 0,7
Transferncias legais para estados e municpios 3,8 3,9 4,1 0,1 0,2 0,3
Receita lquida 17,9 20,3 19,4 2,4 -0,9 1,5
Despesa 15,7 18,7 19,7 3,0 1,1 4,0
Pessoal 4,8 4,2 4,3 -0,6 0,1 -0,5
Benefcios previdencirios e assistenciais 6,7 9,0 9,5 2,3 0,5 2,8
Bolsa Famlia (BF) 0,1 0,5 0,5 0,4 0,0 0,4
Subsdios (inclui auxlio a CDE) 0,2 0,4 0,4 0,2 0,0 0,2
Outros custeios e capital (inclui FAT e exclui BF) 3,9 4,5 5,0 0,7 0,5 1,1
Transferncias do Tesouro ao BCB e despesas do BCB 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Resultado primrio 2,1 1,6 -0,3 -0,5 -1,9 -2,5
Observaes:
Receitas no recorrentes (B) 0,6 0,9 0,5 0,3 -0,4 -0,1
Receitas brutas recorrentes (A-B) 21,0 23,3 22,9 2,2 -0,3 1,9
Receitas brutas recorrentes, exceto previdencirias 16,2 17,1 16,7 0,9 -0,4 0,5
Elaborao do autor.

No caso das despesas previdencirias e assistenciais, a expanso se deve primordial-


mente formalizao e ao efeito dos aumentos reais do salrio mnimo, ao qual est atre-
lada boa parte dos benefcios, e secundariamente ao Bolsa Famlia. Sobre isso dedicare-
mos uma ateno especial mais adiante, identificando as dificuldades de se estabilizar tais
despesas em proporo do PIB, ainda mais em cenrio de baixo crescimento econmico.

No caso das despesas de OCCs, por sua vez, cabe analisar quanto da expanso
se deve a despesas de capital ou correntes e quais fatores esto por trs dessa tendncia,
o que faremos em detalhes na prxima seo. Aparentemente, o ciclo eleitoral parece
explicar uma parte significativa dessa expanso, uma vez que entre 2013 e 2014 o gasto
de custeio e capital cresceu 0,5 p.p. do PIB, ou cerca de R$ 24 bilhes. Mas quanto
desse gasto pode (e deve) efetivamente ser reduzido algo que depende de uma anlise
mais acurada.

17
Braslia, fevereiro de 2015

4 SEGUNDO OLHAR: UMA ANLISE DETALHADA DA DESPESA


PRIMRIA DO GOVERNO CENTRAL

Esta seo tem por objetivo analisar a evoluo da despesa primria do governo central,
com foco nas OCCs, utilizando-se de informaes adicionais oferecidas pelo Siafi. Para
tanto, como antecipado na primeira seo, inicialmente geramos relatrios das despesas
discriminadas por elemento, ao e modalidade de aplicao, e realizamos os agrupa-
mentos necessrios para a comparao com o RTN.

Dado o minucioso trabalho de garimpagem dos dados necessrios para tentar


construir agregados extrados do Siafi compatveis com os do RTN, restringimos as
consultas aos anos de 2002, 2013 e 2014. O resultado final est sintetizado na tabela 4,
cabendo algumas observaes sobre os agregados que esto sendo comparados:

a despesa de pessoal do RTN exclui originalmente as despesas do Banco Central do


Brasil (BCB), que esto agrupadas em outra linha do resultado; para compar-las
ao Siafi, ento, acrescentamos a despesa de pessoal do BCB obtida por consulta no
prprio Siafi;
os benefcios previdencirios e assistenciais excluem os valores pagos a ttulo de
sentena judicial devido impossibilidade de, pelo Siafi, identificar quanto da
despesa com sentenas judiciais do grupo de natureza da despesa (GND) 3
da Previdncia Social, de modo que se utilizou o valor do RTN para, por resduo,
encontrar quanto seria a despesa no previdenciria com sentenas que est
classificada como outros custeios e capital (OCCs);
as subvenes econmicas correspondem ao conjunto de subsdios identificados
no RTN com operaes oficiais de crdito e reordenamento de passivos, sendo
identificadas em linha separada dos subsdios aos fundos regionais devido ausn-
cia de informaes sobre estes no Siafi;
o agregado de OCCs inclui as despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), o Bolsa Famlia e tambm as despesas do BCB que no sejam de pessoal
(obtidas por resduo, pela excluso das despesas de pessoal); e
as transferncias do Tesouro ao BCB no apresentam registro no Siafi, sendo con-
sideradas iguais aos valores do RTN para efeitos de comparao.

18
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
2 0 3 7

TABELA 4
Transferncias a estados e municpios e despesa primria do governo central
(2002, 2013 e 2014)
(Em R$ milhes)
RTN Siafi
Discriminao
2002 2013 2014 2002 2013 2014
Transferncias legais e constitucionais 56.140 189.986 210.165 56.159 191.613 210.187
Despesa primria 232.340 905.096 1.013.058 235.473 904.769 1.007.647
Pessoal (inclui BCB)1 71.793 204.851 222.052 72.285 204.245 220.994
Benefcios previdencirios e assistenciais 97.636 427.354 477.283 98.188 428.678 474.946
Sentenas judiciais da Previdncia Social 1.000 7.408 9.351 1.000 7.408 9.351
Subsdios econmicos 2.081 5.581 4.429 2.261 5.799 4.921
Subveno aos fundos regionais 262 4.631 4.580 262 4.631 4.580
Auxlio a CDE - 7.868 9.208 - 7.868 10.458
Outros custeios e capital (inclui FAT, BF e BCB)2 59.567 245.290 283.589 61.477 244.029 279.830
Transferncias ao BCB - 2.112 2.566 - 2.112 2.566
Elaborao do autor.
Notas: Corresponde despesa total com pessoal, ou seja, incluindo a parcela realizada pelo Banco Central.
Inclui parcela da despesa do BCB que no de pessoal.

Analisando as grandezas dos agregados do RTN e do Siafi, podemos tecer algumas


observaes sobre a magnitude e natureza de suas discrepncias:

as transferncias para estados e municpios apresentam mnimas discrepncias en-


tre o RTN e o Siafi, sendo um pouco mais relevantes em 2013, devido a diferenas
localizadas nas cotas-parte do salrio-educao e no complemento do Fundeb,
devido ao problema das ordens bancrias de ltimos dias do ano;
as despesas de pessoal apresentam pequenas discrepncias, entre 0,3% e 0,7%;
os benefcios previdencirios e assistenciais apresentam discrepncias pouco re-
levantes nos valores anuais, embora nos meses de agosto sejam mais relevantes,
devido a diferenas temporais entre a contabilizao e o pagamento do dcimo
terceiro salrio da Previdncia Social;
os subsdios econmicos apresentam uma discrepncia mais relevante, de 4% a
11%, porque parte deles no est registrada no Siafi e no RTN se consideram os
valores lquidos dos pagamentos realizados pelos recebedores;
a despesa com auxlio Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) s passou a
ser registrado no Siafi em 2014, de modo que no possvel compar-la em 2013; e
as despesas com OCCs apresentam discrepncia de 3,2%, 0,5% e 1,3%, respecti-
vamente, em 2002, 2013 e 2014.

19
Braslia, fevereiro de 2015

De modo global, a discrepncia de cerca de R$ 5,4 bilhes entre as despesas do


Siafi e do RTN em 2014 reflete a reduo do valor de ordens bancrias emitidas nos dois
ltimos dias dos anos de 2013 e 2014. As de 2013 (no valor de R$ 27,7 bilhes) foram
majoritariamente pagas no incio de 2014, assim como as de 2014 (R$ 22,2 bilhes)
foram pagas no incio de 2015. A diferena (R$ 5,5 bilhes) praticamente idntica
discrepncia entre o Siafi e o RTN. Mas importante assinalar que o Siafi reflete melhor
o que efetivamente ocorre com a despesa sem o artifcio das ordens bancrias.

Abaixo, na tabela 5, reproduzimos os mesmos agregados da tabela 4, mas em pro-


poro do PIB, sendo possvel verificar que, apesar das discrepncias mencionadas, da
ordem de 0,1% do PIB, conseguimos mimetizar com elevada acurcia as transferncias
para estados e municpios e as despesas primrias do RTN.

TABELA 5
Transferncias a estados e municpios e despesa primria do governo central (2002, 2013 e 2014)
(Em % do PIB)
RTN Siafi
Discriminao
2002 2013 2014 2002 2013 2014
Transferncias legais e constitucionais 3,8 3,9 4,1 3,8 4,0 4,1
Despesa primria 15,7 18,7 19,7 15,9 18,7 19,6
Pessoal (inclui BCB) 4,9 4,2 4,3 4,9 4,2 4,3
Benefcios previdencirios e assistenciais 6,6 8,8 9,3 6,6 8,8 9,3
Sentenas judiciais da Previdncia Social 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2
Subsdios econmicos 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1
Subveno aos fundos regionais 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1
CDE 0,2 0,2 0,2 0,2
Outros custeios e capital (inclui FAT, BF e BCB) 2 4,0 5,1 5,5 4,2 5,0 5,5
Transferncias ao BCB 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Elaborao do autor.
Notas: 1 Corresponde despesa total com pessoal, ou seja, incluindo a parcela realizada pelo Banco Central do Brasil.
2
Inclui parcela da despesa do BCB que no de pessoal.

Nosso objetivo, entretanto, analisar em mais detalhes o agrupamento denomi-


nado outros custeios e capital, que corresponde ao somatrio de parte das despesas
correntes (bloco de custeio) e de investimentos e inverses financeiras (bloco de capital).
A fim de realizar essa anlise, mostramos na tabela 6 como composto o gasto de custeio
e de capital, identificando, no caso do custeio, quanto corresponde a transferncias para
estados e municpios e quanto realizado em outras modalidades de aplicao, bem
como quanto desses montantes so nas funes sade e educao.

20
Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
2 0 3 7

O primeiro ponto a destacar que, excluindo o efeito do aumento das transferncias


de renda do programa Bolsa Famlia e seus antecedentes, mensurado em 0,38 p.p. do
PIB entre 2002 e 2014, chegamos a um aumento das demais despesas de OCCs de 0,91
p.p. do PIB (ante 1,12 p.p. do RTN, devido discrepncia de 2002), sendo 0,31 p.p. no
bloco de custeio e 0,60 p.p. no bloco de capital.

TABELA 6
Outras despesas de custeio e capital do governo central (2002, 2013 e 2014)
(Em % do PIB)
Discriminao 2002 2013 2014 2002-2013 2013-2014 2002-2014
Bolsa Famlia 0,13 0,50 0,51 0,36 0,01 0,38
Custeio 3,08 3,17 3,39 0,09 0,22 0,31
Transferncias a estados e municpios 1,09 1,32 1,36 0,23 0,03 0,26
Sade e educao 0,92 1,23 1,27 0,31 0,04 0,35
Gastos diretos 1,98 1,85 2,03 -0,14 0,19 0,05
Sade e educao 0,77 0,77 0,90 0,00 0,13 0,13
Capital 0,95 1,37 1,55 0,42 0,18 0,60
Investimentos 0,83 0,98 1,11 0,15 0,14 0,29
MCMV 0,00 0,29 0,34 0,29 0,05 0,34
Outras inverses 0,12 0,10 0,10 -0,02 -0,01 -0,03
Total 4,16 5,04 5,45 0,88 0,41 1,29
Elaborao do autor.
Nota: Inclui modalidades de aplicao 50, 70, 80 e 90.

Da expanso de 0,60 p.p. do PIB do bloco de capital, aproximadamente metade se


explica autenticamente por investimentos e a outra metade, pelo programa MCMV, que, do
ponto de vista econmico, constitui uma espcie de subsdio do governo a investimentos das
famlias, contribuindo indiretamente para a ampliao da formao bruta de capital fixo.7

As outras inverses, que correspondem a despesas do GND 5 e se mantm pra-


ticamente constantes entre 2002 e 2014, so constitudas por gastos com aquisies de
imveis e aumento de capital de empresas estatais do setor no financeiro.

No bloco de custeio, destacamos que a expanso de 0,31 p.p. quase totalmente


explicada pelo aumento das transferncias para estados e municpios e por programas

7. Parte do gasto com o programa MCMV classificado no RTN/Siafi como custeio e outra parte, como capital; mas neste
texto, todo gasto do programa ser considerado em bloco.

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Braslia, fevereiro de 2015

nas reas de sade e educao. Alis, as despesas de custeio nas reas de sade e edu-
cao cresceram 0,48 p.p. do PIB entre 2002 e 2014, o que significa que as demais
despesas de custeio caram 0,17 p.p. do PIB.

Note-se tambm que, no caso do custeio, cerca de 70% da expanso (0,22 p.p.)
ocorreu entre 2013 e 2014, o que poderia sugerir um aumento conjuntural, tpico de
ciclo eleitoral. Contudo, 74% desse aumento (0,16 p.p. do PIB) se deu nas reas de
sade e educao, ao que tudo indica, em programas estruturantes, como o Sade da
Famlia, Mais Mdicos e Cincia sem Fronteiras.

Numa tentativa de analisar melhor essa questo, detalhamos na tabela 7 o


custeio do governo em dois blocos, o das transferncias a estados e municpios e
o do gasto direto, que inclui tambm transferncias a instituies privadas e para
o exterior (caso do Mais Mdicos). interessante notar que as transferncias para
estados e municpios, que vinham crescendo at 2013, praticamente se estabilizaram
em 2014, mas uma anlise mais detalhada, ms a ms, mostra que aparentemente
isso explicado porque em 2014 a efetivao de alguns repasses foi postergada para
o ms seguinte.

Por outro lado, o bloco de gastos diretos de custeio apresentou expanso de 0,19
p.p. do PIB entre 2013 e 2014, o que explicado pelo comportamento dos seguintes
elementos de despesa: auxlio a estudantes e pessoas fsicas (+0,04 p.p.), ou seja, cate-
goria que inclui bolsas de diversos tipos (exclusive o Bolsa Famlia, que foi considerado
em separado), contribuies para o exterior (Mais Mdicos, por exemplo) e para ins-
tituies privadas sem fins lucrativos (+0,03 p.p.), servios terceiros de pessoa jurdica
(+0,03 p.p.), locao de mo de obra e servios de pessoas fsicas (+0,2 p.p.), sentenas
judiciais (+0,02 p.p.) e indenizaes e restituies (+0,02 p.p.).8

8. No caso das indenizaes, o aumento se explica pela transferncia de recursos relativa receita de atualizao monet-
ria do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O repasse ao FGTS somou R$ 900 milhes em 2014, enquanto em
2013 no houve repasse. At 2012, o repasse ocorria assim que entrava a receita e sequer era contabilizado como despesa
primria, pois o efeito sobre o resultado primrio era nulo.

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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TABELA 7
Despesas de custeio do governo central (2002, 2013 e 2014)
(Em % do PIB)

Discriminao 2002 2013 2014 2002-2013 2013-2014 2002-2014

Transferncias a estados e municpios 1,09 1,32 1,36 0,23 0,03 0,26

Procedimentos do SUS 0,51 0,68 0,73 0,17 0,05 0,22

Piso de Ateno Bsica (inclui Sade da Famlia) 0,21 0,26 0,28 0,06 0,01 0,07

Assistncia farmacutica e medicamentos 0,01 0,05 0,04 0,04 -0,01 0,03

Merenda escolar 0,06 0,07 0,07 0,02 0,00 0,01

Dinheiro Direto na Escola 0,02 0,04 0,03 0,02 -0,01 0,02

Demais programas/aes 0,29 0,22 0,21 -0,07 -0,01 -0,08

Gastos diretos 1,98 1,85 2,03 -0,14 0,19 0,05

Auxlio a estudantes e pessoas fsicas (exclusive BF) 0,11 0,23 0,27 0,13 0,04 0,17

Auxlio-transporte e alimentao 0,08 0,10 0,10 0,03 0,00 0,02

Subvenes sociais e econmicas 0,01 0,07 0,07 0,06 0,00 0,06

Locao de mo de obra e servios terceiros de pessoa fsica 0,11 0,18 0,20 0,07 0,02 0,09

Servios terceiros de pessoa jurdica 0,98 0,58 0,61 -0,41 0,03 -0,38

Material de consumo e distribuio gratuita 0,27 0,29 0,30 0,01 0,01 0,02

Dirias e passagens 0,07 0,05 0,05 -0,02 0,00 -0,01

Contribuies 0,11 0,09 0,12 -0,02 0,03 0,01

Sentenas judiciais 0,05 0,07 0,09 0,03 0,02 0,04

Indenizaes e restituies 0,05 0,08 0,10 0,04 0,02 0,05

Despesas de exerccios anteriores 0,10 0,02 0,04 -0,07 0,01 -0,06

Demais 0,05 0,08 0,08 0,03 0,00 0,03

Total 3,08 3,17 3,39 0,09 0,22 0,31

Elaborao do autor.
Nota: Inclui modalidades de aplicao 50, 70, 80 e 90.

Ou seja, embora seja possvel atribuir ao ciclo eleitoral parte do aumento recente
do gasto, ele tem se destinado, em muitos casos, a programas estruturantes, ou seja,
despesas com forte tendncia de manterem-se no tempo ou aumentarem.

Dessa forma, configura-se um espao muito restrito para cortar as despesas de


custeio, a menos que se revisem ou cancelem programas sociais que, ao que tudo indi-
ca, so prioridades de governo e, de certa forma, atendem a expectativas da sociedade
por mais e melhores servios pblicos.

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Braslia, fevereiro de 2015

Concluindo, os dados da tabela 7 indicam que:

o gasto de custeio, excluindo o Bolsa Famlia, cresceu 0,31 p.p. do PIB entre 2002
e 2014, sendo 0,17 p.p. explicado pela expanso de auxlios a estudantes e pessoas
fsicas, ou seja, bolsas de estudo e de vrias outras naturezas;
se computssemos o Bolsa Famlia dentro do custeio, como o faz o RTN, teramos que
a expanso do gasto chegou a 0,69 p.p. do PIB entre 2002 e 2014, sendo 0,54 p.p. (ou
78%) explicado pelo Bolsa Famlia e pelos outros tipos de bolsas pagas pelo governo;
a expanso do custeio relativa a outras naturezas de despesas entre 2002 e 2014
de 0,15 p.p. do PIB e explicada predominantemente por subvenes econ-
micas e sociais que no esto classificadas como subsdios no RTN (por exem-
plo, programa Farmcia Popular), benefcios extrassalariais a servidores pblicos
(auxlio-alimentao, auxlio-transporte e assistncia mdica e odontolgica) e a
transferncias para estados e municpios nas reas de sade e educao;
parte da expanso das transferncias para estados e municpios, de 0,26 p.p. do
PIB entre 2002 e 2014, explicada por uma mudana meramente contbil na
classificao dos gastos com procedimentos do Sistema nico de Sade (SUS),
que antes eram contabilizados como despesa direta em outros servios terceiros
de pessoa jurdica, mas passaram a ser contabilizados como transferncia a esta-
dos e municpios;
parte da reduo significativa da despesa classificada em outros servios terceiros de
pessoa jurdica, de 0,38 p.p. do PIB entre 2002 e 2014, tambm explicada, portan-
to, por essa mudana contbil, cujo impacto estimamos em cerca de 0,2% do PIB;9
dessa forma, realizando-se o ajuste de 0,2 p.p., a expanso efetiva das transfern-
cias para estados e municpios teria sido de apenas 0,06 p.p. do PIB entre 2002
e 2014, enquanto o encolhimento das despesas com servios terceiros de pessoas
jurdicas teria sido de 0,18 p.p. do PIB, fazendo com que os gastos diretos tives-
sem crescido 0,25 p.p., e no apenas 0,05 p.p.;
h, portanto, uma mudana no perfil e na natureza do gasto de custeio, tanto pela
expanso dos gastos de sade e educao em detrimento das demais reas quanto
pela reduo em proporo do PIB de servios terceiros de pessoa jurdica (entre
os quais se incluem os servios de utilidade pblica, ou seja, contas de gua, luz,
telefone e processamento de dados), enquanto crescem os gastos com bolsas diversas,

9. Estimativa realizada com base na identificao do valor gasto diretamente em 2002 com atendimento ambulatorial,
emergencial e hospitalar em regime de gesto plena do Sistema nico de Sade (SUS).

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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com locao de mo de obra e servios terceiros de pessoa fsica (que incluem des-
de estagirios at servios terceirizados de vigilncia, limpeza e telefonia), alm de
subvenes sociais e econmicas e benefcios extrassalariais de servidores;
por hiptese, poderamos tambm estar diante de um fenmeno de migrao de con-
tratos antes classificados como servios terceiros de pessoas jurdicas para servios
terceiros de pessoas fsicas, mas, de qualquer forma, a reduo do primeiro tipo de
servio (pelo menos 0,18 p.p.) supera o aumento do segundo tipo (0,09 p.p.); e
considerando ainda que o gasto com material de consumo permaneceu estvel ao
longo do perodo analisado, podemos concluir que, do ponto de vista macroeco-
nmico, h indicativos de que os gastos de custeio mais associados ao consumo
intermedirio do governo esto decaindo ou esto estveis, enquanto as transfe-
rncias (incluindo tambm as bolsas de estudo) e os subsdios que impactam na
renda disponvel das famlias crescem.
Por todos os dados analisados nesta seo, portanto, vemos que o bloco de des-
pesas denominado OCCs no RTN cresce em proporo do PIB por uma combinao
de fatores que podem ser sintetizados nos seguintes vetores: aumento de investimentos,
aumento de bolsas assistenciais ou de educao e ampliao de programas sociais diver-
sos nas reas de educao, sade e habitao (no caso, pela criao do MCMV).

Os chamados gastos de custeio da mquina, pelo que tudo indica, esto estabili-
zados em proporo do PIB, apesar da presso exercida pelos gastos finalsticos acima
mencionados, o que desconstitui a imagem de um Estado em processo de inchamento,
pelo menos em atividades-meio. Dito de outra forma, o governo vem ampliando con-
sideravelmente seu gasto, mas predominantemente em capital fsico e humano, impor-
tantes para o desenvolvimento social e econmico. Isso no significa que no existam
limites para essa poltica, como demonstra a evoluo recente do resultado primrio, o
que discutiremos nas duas prximas sees.

5 SNTESE DAS ANLISES: OS DETERMINANTES DO RESULTADO


PRIMRIO

A anlise realizada nas sees anteriores mostrou que a despesa pblica federal vem
crescendo de modo praticamente ininterrupto desde 1999, sob a vigncia do regime de
metas de superavit primrio, o que foi possvel pela expanso concomitante das recei-
tas. Contudo, no perodo recente, assistimos tanto a uma acomodao do processo de

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Braslia, fevereiro de 2015

crescimento das receitas, influenciado pela poltica de desoneraes e pelo fraco cresci-
mento econmico, quanto a uma acelerao no crescimento das despesas.

Remetendo-nos aos dados da tabela 1, por exemplo, verificamos que a expanso


da despesa no primeiro governo Dilma foi de 2,3 p.p. do PIB, ante 0,5 p.p. no segundo
governo Lula, 1,2 p.p. no primeiro governo Lula e 1,2 p.p. no segundo governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC).

O que existe de comum e contrastante entre esses perodos de governo?


O comum a expanso, em todos eles, dos gastos com benefcios previdencirios
e assistenciais, embora em diferentes ritmos, e uma certa volatilidade dos investi-
mentos, que so geralmente contrados no primeiro e segundo anos de governo e
ampliados no ltimo (ciclo eleitoral).10

Os benefcios previdencirios e assistenciais crescem acima do PIB, impulsiona-


dos tanto pelo aumento do salrio mnimo (preo) quanto da cobertura da rede de pro-
teo social (quantidade), decorrente da formalizao da economia, da incluso social e
de fatores demogrficos. Alm disso, verifica-se o aumento do percentual de benefcios
vinculados ao salrio mnimo.11

E o que contrasta entre esses governos? Em primeiro lugar, apesar da volatilidade


comum a todos os perodos, existe uma tendncia, desde 2007, a que os investimentos
cresam em proporo do PIB.

Por outro lado, h um contraste entre o segundo governo Lula e o primeiro go-
verno Dilma no que se refere ao maior crescimento das despesas correntes (excluindo-se
pessoal). Isso se explica, em primeiro lugar, pelo impacto da pior performance econ-
mica no segundo perodo sobre o denominador da relao despesa-PIB (fator cclico)
e, em segundo lugar, pela criao ou ampliao de vrios programas sociais, como o

10. Os investimentos, depois de forte contrao no primeiro governo Lula em relao ao segundo governo FHC, voltaram a
crescer no segundo governo Lula, caram no incio primeiro governo Dilma e retomaram a trajetria de crescimento neste
ltimo ano de mandato. Ver Orair, Gouva e Leal (2014) para uma anlise sobre os ciclos polticos eleitorais.
11. Os benefcios previdencirios equivalentes a 1 salrio mnimo cresceram de 58% do total, em dezembro de 2004, para
62%, em novembro de 2014, segundo o Boletim Estatstico da Previdncia Social. J entre os benefcios assistenciais, mais
de 99% so equivalentes a 1 salrio mnimo.

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Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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MCMV e outros nas reas de sade e educao, bem como pela presso sobre o custeio
exercida pelos investimentos realizados no primeiro perodo.

Por exemplo, as novas universidades e escolas tcnicas construdas nos ltimos


anos exigem mais gastos com gua, luz, telefone, vigilncia, limpeza e material de con-
sumo. Ou seja, existe um novo componente estrutural por trs do crescimento das
despesas correntes do governo central que se soma quele previamente existente, mais
relacionado aos benefcios previdencirios e assistenciais. E esse efeito estrutural am-
plificado em meio a uma sequncia de anos de baixo crescimento do PIB.

O problema que se coloca no curto prazo que essa combinao de fatores redu-
ziu o resultado primrio a um patamar bem inferior quele requerido para estabilizar
a relao dvida-PIB, o que coloca em dvida a condio do governo, mesmo em um
cenrio econmico um pouco melhor, de sustentar esse padro de crescimento das des-
pesas sem o aumento do endividamento pblico.12

No curto prazo, entretanto, existe pouco espao para reduzir as despesas


correntes (exceto pessoal), dado seu elevado grau de rigidez. Alm da regra de reajuste
do salrio mnimo, vinculado taxa passada de expanso do PIB, temos o oramento
da sade tambm vinculado ao crescimento do PIB e a meta do Plano Nacional de
Educao (PNE), recentemente transformada em lei e prevendo que o gasto pblico
em educao seja elevado de 6,5% do PIB para 10% do PIB no perodo de dez anos
(Brasil, meta 20, 2014a).13

Ou seja, existe uma srie de leis e compromissos polticos que claramente apon-
tam para a continuidade da trajetria de crescimento das despesas do governo central
e tambm de estados e municpios a taxas superiores a do PIB. Mesmo que o governo
realize uma ginstica oramentria voltada a realocar ainda mais o gasto para as reas
prioritrias, muito improvvel que consiga reduzir e at mesmo manter constante
a despesa corrente em proporo do PIB.

12. Mesmo crescendo a 3% a.a., e com a taxa de juros implcita no nvel atual, o governo precisaria fazer um superavit
primrio de 2% para estabilizar a relao dvida-PIB. Ver simulaes em Gobetti (2014).
13. No Congresso Nacional, ainda se discute uma proposta, com apoio da oposio, que pretende vincular o gasto federal
em sade a 10% da receita corrente da Unio, o que teria um impacto fiscal de 0,5% do PIB no curto prazo.

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Braslia, fevereiro de 2015

O nico item da despesa corrente que caiu e pode continuar caindo, depen-
dendo do ritmo de crescimento da economia e das medidas adotadas em proporo
do PIB foram os gastos de pessoal. Contudo, difcil que a queda nos gastos de pessoal
(via controle de reajustes e adiamento de concursos pblicos, por exemplo) compense
o aumento das demais despesas correntes, at mesmo no mdio prazo, considerando o
conjunto de fatores elencados acima.

A taxa de crescimento vegetativo dos benefcios previdencirios e assistenciais,


por exemplo, tem sido em mdia de 3,1% e 5% ao ano (a.a.), respectivamente, de
acordo com dados do Boletim Estatstico da Previdncia Social (Brasil, vrios anos).
Isso significa que mesmo o gasto com benefcios reajustados apenas pela inflao (sem
o ganho real do salrio mnimo) tende a crescer mais do que o PIB e tanto mais quanto
mais fraco for o crescimento econmico dos prximos anos.

Dito de outra forma, a economia teria de crescer bem acima de 3% a.a. para esta-
bilizar as despesas com benefcios previdencirios e assistenciais em proporo do PIB.
Um atenuante ao problema que as receitas previdencirias e outras vinculadas folha
de salrios tambm apresentam crescimento superior ao do PIB, a uma mdia anual de
2,6%, o que contribui para o controle do deficit.

O quanto os fatores que determinaram a expanso simultnea das receitas e despe-


sas da seguridade social se mantero nos prximos anos uma incgnita, bem como a di-
ferena entre as taxas de expanso de ambas. O fato que o crescimento econmico tende
a afetar mais a evoluo das receitas do que o quantitativo de benefcios, o que implica
maiores dificuldades de controle da despesa em cenrios de expanso moderada do PIB.

Algumas reformas cogitadas, como nas regras de reajuste do salrio mnimo


e na concesso das penses por morte do Regime Geral de Previdncia Social e do
seguro-desemprego, podem surtir efeito a mdio e longo prazo no controle dos
benefcios previdencirios e assistenciais, mas os programas de sade e educao
tendem a ocupar esse espao fiscal se o governo levar a srio os compromissos e
leis que tratam das despesas dessas reas.

Nesse contexto, o que resta fazer no curto e no mdio prazo para promover
uma recuperao do resultado primrio? E o que deve ser feito dada a conjuntura de
baixo crescimento econmico em que estamos? o que discutiremos na prxima seo.

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Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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6 O QUE FAZER?

H duas razes que tm sido apresentadas para defender que o governo faa um ajuste
fiscal. A primeira tem a ver com a sustentabilidade da dvida pblica, visto que um
superavit primrio prximo de zero, como o atual, tende a elevar o endividamento lquido
do setor pblico a uma taxa de 1,5 a 2,3 p.p. do PIB a.a., dependendo do ritmo de
crescimento econmico que venhamos a ter (1,5% a 3,5%).

A outra razo diz respeito a um diagnstico segundo o qual o arranjo das contas
pblicas seria uma condio prvia para a retomada do crescimento econmico, em
funo dos seus efeitos sobre as expectativas dos agentes econmicos. Tal diagnstico
se assenta na hiptese originalmente formulada por Giavazzi e Pagano (1990) de
que, em algumas circunstncias, como a da Irlanda e da Dinamarca nos anos 1980,
contraes fiscais poderiam ter efeitos expansionistas de curto prazo no previstos
pela teoria keynesiana.

Em que pese tal premissa ser controversa,14 como tem demonstrado o debate
econmico dos ltimos vinte anos e as evidncias empricas relacionadas poltica
de consolidao fiscal implementada recentemente pelos pases da Unio Europeia,
alguns autores passaram a chamar a ateno para o problema da qualidade do ajuste
fiscal. Alesina e Perotti (1996) foram os primeiros a sustentar que a probabilidade de
uma contracao fiscal se tornar exitosa (em termos de efeitos positivos sobre o PIB)
dependeria da forma como ela fosse realizada, se por meio de cortes no oramento
corrente (boa qualidade), se mediante reduo dos investimentos e aumento de
impostos (m qualidade).

Ou seja, pode-se dizer que h um certo consenso entre economistas de diversas


matizes de que um ajuste fiscal do segundo tipo, no mnimo, no contribuiria para
a retomada do crescimento econmico. A questo que se coloca novamente , ento,
qual tipo de ajuste fiscal que no afete negativamente o crescimento seria vivel nas
atuais circunstncias, ou, em outros termos, qual estratgia alternativa de poltica
fiscal deveria ser colocada em prtica.

14. Ver Serrano e Braga (2006) e Guajardo, Leigh e Pescatori (2011) para uma viso crtica da hiptese das contraes
fiscais expansionistas.

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Braslia, fevereiro de 2015

A rigidez das despesas correntes, como j foi dito, sugere que o espao para re-
duzi-las no curto prazo, concentrando-se nas despesas de pessoal e no custeio, bas-
tante limitado, principalmente em contexto de baixo crescimento econmico, em que
o denominador da relao gasto-PIB pouco contribui. Contudo, o novo governo j
sinalizou duas frentes pelas quais pretende reduzir as despesas correntes ainda em 2015:
pela suspenso do subsdio s contas de energia eltrica e pela reviso dos critrios de
concesso dos benefcios previdencirios e assistenciais, especialmente os do abono sa-
larial e do seguro-desemprego.

Se confirmadas, as duas medidas juntas podero render, na melhor das hipteses,


uma economia de cerca de 0,6% do PIB, bastante inferior ao requerido para atingir a
meta de superavit primrio de 1,2% do PIB anunciada para 2015. Afinal, consideran-
do-se o setor pblico consolidado, o deficit primrio de 2014 foi de 0,6% do PIB, o
que significa que o esforo para atingir a meta de nada menos do que 1,8% do PIB, e
ainda no se sabe quanto disso vir de estados e municpios.

Por outro lado, a recuperao do resultado primrio pelo lado do componente


cclico das receitas deve ser insignificante caso se confirmem as previses do mercado
para o crescimento econmico em 2015, igual ou pouco superior ao de 2014.15 Isso
sem considerar a dificuldade para repetir em 2015 o volume de receitas no recorrentes
obtido em 2014.

Qualquer esforo fiscal adicional neste ano depende, portanto, ou de aumento da


carga tributria, ou do corte de investimentos. O corte de investimentos, se adotado,
pode ter efeitos negativos sobre o crescimento econmico e ambguos sobre o resultado
fiscal, na medida em que seja anulado, pelo menos parcialmente, pelo efeito cclico da
recesso sobre as receitas. Quanto carga tributria, s haveria uma forma de elev-la e COLOCAR ISSO
COMO
de que contribusse com o superavit primrio sem afetar negativamente o crescimento CONTRAPONTO
econmico: aumentar impostos incidentes sobre a renda de estratos da populao que Fiquei
provavelmente no reduziriam seu consumo em funo da maior tributao. Entre as emocionada s2
medidas com esse perfil, est o restabelecimento da tributao de lucros e dividendos
distribudos aos acionistas e donos de empresas, que esto isentos no Brasil desde 1996.

15. De acordo com Gobetti, Gouva e Schettini (2010), a sensibilidade do resultado primrio do governo central de cerca
de 0,2-0,3 p.p. do PIB para cada 1 p.p. de crescimento do produto.

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Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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De acordo com Castro (2014), o Brasil um dos poucos pases do mundo que
adotam a iseno total dos lucros e dividendos, o que justificado tecnicamente pelo
fato de que os lucros j so tributados na pessoa jurdica. Contudo, outros pases de-
senvolvidos tambm tributam o lucro duas vezes, na pessoa jurdica e na pessoa fsica,
existindo alguns mecanismos de compensao, dependendo do caso.

A retomada da tributao de lucros e dividendos uma proposta polmica do


ponto de vista jurdico, mas coerente com a experincia internacional, contribui para
desconcentrar renda no topo da pirmide, alm de proporcionar uma receita adicional
ao governo, estimada em 0,7% do PIB caso se d a partir de uma alquota de 15%,
igual quela que incide sobre os demais ganhos de capital.16

Contudo, dado o princpio da anterioridade fiscal, o governo teria de ter aprovado


uma lei (ou editado uma medida provisria) restabelecendo a tributao sobre lucros e
dividendos ainda em 2014. Alm disso, a resistncia poltica a medidas dessa natureza
tende a ser muito forte, o que particularmente relevante na atual conjuntura poltica.

Diante dessa restrio, no curto prazo, no restou outra alternativa de ajuste


fiscal via receita seno elevar a carga tributria por meio de decretos, utilizando os cha-
mados tributos regulatrios, como IPI, Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio
e Seguros (IOF) e Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), e
reduzindo a correo da tabela do Imposto de Renda. Essas medidas, segundo esti-
mativas do Ministrio da Fazenda, rendero uma receita adicional de 0,4% do PIB
em 2015, mas podero ter efeitos negativos sobre a demanda agregada e, em alguns
casos, sobre a inflao (como no caso da Cide). Ainda assim, como vimos, o governo
depender de cortes adicionais, provavelmente de investimentos, para alcanar a meta
de 1,2% do PIB.

Portanto, h um risco de que o ajuste fiscal implementado deteriore ainda mais


a situao fiscal, via estagnao econmica mais profunda ou prolongada, dificultando
as condies polticas para enfrentar os problemas estruturais mais srios que esto de-
terminando as trajetrias de mdio e longo prazo das despesas. As medidas de reviso

16. Estimativa baseada nas declaraes de Imposto de Renda de Pessoas Fsicas 2012, que revelam uma renda de
R$ 207,6 bilhes proveniente de lucros e dividendos distribudos.

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Braslia, fevereiro de 2015

das regras de concesso de benefcios previdencirios e assistenciais, por exemplo, j


foram rotuladas de corte de direitos, embora a maioria se caracterize efetivamente como
correo de distores e excessos que devem ser eliminados.

Por outro lado, existem sinais contraditrios sobre o que o governo pretende
fazer com a regra de reajuste do salrio mnimo, que hoje se baseia na inflao do ano
anterior mais a taxa de crescimento do PIB de dois anos anteriores. Essa regra tem vi-
gncia at 2015, mas no Congresso Nacional j existem vrios projetos aprovados em
comisso tornando-a permanente.

A definio de qual regra teremos para o futuro fundamental para a dinmica


das despesas correntes, uma vez que hoje nada menos do que R$ 317 bilhes das des-
pesas com benefcios previdencirios e assistenciais (valor acumulado em doze meses
at agosto de 2014) esto associadas ao salrio mnimo. Uma das alternativas que j se
apresentaram ao debate vincular o reajuste do salrio mnimo no mais ao PIB, mas
ao PIB per capita, que reflete melhor os ganhos de produtividade do trabalho.

No curto prazo, evidentemente, tal proposta teria impacto mnimo, mas no


mdio prazo pode contribuir para estabilizar o crescimento das despesas previdenci-
rias e assistenciais em proporo do PIB, junto com as demais reformas nas regras de
concesso de benefcios.

Do ponto de vista poltico, propostas como essas, que reduzem o ritmo de au-
mento do salrio mnimo e a taxa de crescimento vegetativo dos benefcios, podem ser
justificadas diante das novas necessidades de gasto na rea social que esto emergindo,
principalmente em sade e educao. Do ponto de vista econmico, sinalizariam um
ajuste na poltica de incluso social, com mais foco em programas que melhorassem
a qualidade dos servios pblicos e contribussem para o aumento da produtividade
mdia da economia.

H ainda, em termos de reformas estruturais, toda uma agenda pelo lado da


tributao, focada mais em melhorar o perfil da carga tributria do que gerar ganhos
de arrecadao. O governo avanou muito nos ltimos anos em sua poltica de deso-
neraes, mas pouco fez em termos de correo de distores, como a do regime do
Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para Financiamento da Seguridade

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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Social (Cofins), do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) e da tributao de lucros


e dividendos. possvel que um conjunto de reformas na rea da tributao, neutras
do ponto de vista fiscal agregado, mas positivas para a qualidade do sistema tributrio,
tenha mais chances de aprovao no Congresso e contribua para o crescimento econ-
mico, condio mais do que necessria para a melhoria dos resultados fiscais do pas.

A reviso de alguns benefcios fiscais concedidos nos ltimos anos tambm deve-
ria fazer parte dessa agenda, considerando que alguns aparentemente no surtiram os
efeitos econmicos esperados, como a desonerao da folha de pagamentos, que tem
um custo anual de 0,4% do PIB.

Por outro lado, preciso considerar a dimenso federativa do problema, uma


vez que no mbito de estados e municpios o resultado primrio tambm tem cado
sensivelmente nos ltimos anos, registrando deficit em 2014. Isso se deve tambm a
presses pelo lado do gasto, principalmente nas reas de sade e educao, que foram
acomodadas por meio da expanso do endividamento dos grandes estados e de algumas
capitais, que tiveram acesso a emprstimos externos.

O recente projeto aprovado no Congresso, alterando retroativamente o indexa-


dor das dvidas dos estados e municpios com a Unio, pode acentuar no mdio prazo
essa tendncia ao criar mais espao para o endividamento, embora o Ministrio da
Fazenda possa controlar de outro lado a autorizao de contratao de novos emprs-
timos. De qualquer forma, o fato que a situao estrutural de estados e municpios
hoje de um maior volume de despesas correntes do que anos atrs, e qualquer ajuste no
resultado primrio tende a repercutir sobre os investimentos pblicos.

Colocar como
Por fim, seria recomendvel repensar e redimensionar as chamadas polticas pa- alternativas de
rafiscais, ou seja, aquelas operadas por fora do oramento pblico, como o caso dos ajuste fiscal
subsdios implcitos nos programas de financiamento dos investimentos privados rea-
lizados por bancos pblicos, que no impactam o resultado primrio, mas a conta de
juros nominais lquidos, via diferencial de taxas de juros. De acordo com estimativas da
Secretaria de Poltica Econmica (Brasil, 2014b), os subsdios implcitos com impacto
na conta de juros nominais lquidos (o que exclui o Programa de Estmulo Reestrutu-
rao e ao Sistema Financeiro Nacional Proer, por exemplo, que impacta a dvida via
ajuste patrimonial) j somam cerca de 0,6% do PIB.

33
Braslia, fevereiro de 2015

Qual o nvel adequado de crdito subsidiado ao setor privado e quais setores


devem ser beneficiados so questes que devem ser debatidas em profundidade, con-
siderando seu custo e benefcio no mdio e no longo prazo em comparao a outras
polticas fiscais e outras alternativas de financiamento do investimento privado.

7 CONSIDERAES FINAIS

Este texto buscou contribuir com o debate atual sobre a situao das contas pblicas
brasileiras de duas formas. Primeiro, desenvolvendo uma metodologia de anlise dos
resultados primrios do governo central em nveis mais detalhados do que aqueles pro-
porcionados pelas estatsticas fiscais acima da linha, utilizando informaes do Siafi.
Segundo, a partir dos resultados da anlise, discutindo os limites para a implementao
de um ajuste fiscal no curto prazo e as implicaes da qualidade desse ajuste sobre as
tendncias de mdio e longo prazo das finanas pblicas.

Recapitulando algumas concluses j apresentadas, a anlise da evoluo do


resultado primrio mostrou que o processo de crescimento das despesas correntes no
Brasil liderado principalmente pelos benefcios previdencirios e assistenciais
estrutural, sendo praticamente ininterrupto desde 1999, quando foi introduzido o
regime de metas de superavit primrio. Inicialmente, a obteno de resultados fiscais
robustos foi viabilizada pelo aumento legislado da carga tributria e adicionalmente,
nos episdios de ajuste fiscal, pelo corte dos investimentos.

No perodo recente, entretanto, com o fraco crescimento econmico, a intensifi-


cao da poltica de desoneraes tributrias e o surgimento de novos fatores de presso
sobre as despesas (associados demanda da sociedade por melhores servios pblicos
de sade e educao), os resultados fiscais se deterioraram rapidamente, suscitando
questionamentos sobre a sustentabilidade da atual poltica fiscal. O problema que, de
acordo com todas as evidncias que relatamos, existe um espao muito limitado para
melhorar estruturalmente os resultados fiscais no curto prazo e dificuldades bastante
srias para fazer isso no mdio e longo prazo.

A retomada do crescimento econmico, considerada por alguns suficiente para


resolver o problema fiscal, na verdade s reverte parcialmente a piora dos resultados
fiscais, pelo componente cclico das receitas e pelo efeito denominador do PIB sobre as

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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despesas, mas parte desse efeito ser anulado pelas regras de indexao e vinculao que
impulsionam as despesas correntes se estas no forem revistas ou se outras reformas limi-
tadoras do gasto como a que trata das penses por morte no forem implementadas.

Diante disso, o dilema que se apresenta no curto prazo : fazer um ajuste inevi-
tavelmente de baixa qualidade e com consequncias negativas sobre a economia, com
a esperana de que isso contribua para a melhoria das expectativas dos agentes econ-
micos, ou, alternativamente, promover um ajuste moderado que no comprometa a
retomada do crescimento e, ao mesmo tempo, iniciar j em 2015 um debate com a
sociedade com o objetivo de resolver os problemas estruturais que ameaam a susten-
tabilidade da poltica fiscal.

Este autor tem evidentes preferncias pela segunda opo, embora reconhea que
a conjuntura poltica para uma agenda de reformas de mdio e longo prazo no boa.
Contudo, o melhor que o governo tem a fazer para tentar recuperar a credibilidade per-
dida agir de modo transparente e enfrentar esses desafios desde j, tentando pactuar
com a sociedade uma frmula de continuar avanando no fortalecimento do Estado
de bem-estar social sem colocar em risco a sustentabilidade fiscal disso no longo prazo.

Em resumo, uma combinao de maior crescimento econmico com algumas


reformas nas regras mencionadas pode contribuir para retornar o superavit primrio a
um patamar compatvel com a estabilizao da dvida pblica, sem a necessidade de
novos aumentos na carga tributria ou cortes de investimentos pblicos.

REFERNCIAS

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Texto para
Discusso
Ajuste Fiscal no Brasil: os limites do possvel
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ANEXO

A estimativa das receitas e transferncias ajustadas ao ciclo econmico se d a partir da


seguinte frmula de ajuste:

E a receita estrutural calculada pela deduo das receitas no recorrentes da


receita ajustada ao ciclo econmico, tal qual expresso na tabela 1.

TABELA 1
Receita primria do governo central ajustada ao ciclo econmico (1999-2014)
(Em % do PIB)
Discriminao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Receita bruta ajustada (A) 19,9 19,8 20,8 21,6 21,3 21,5 22,8 23,1 23,1 23,2 23,2 22,1 23,7 24,1 24,2 24,0

Receita tributria ajustada


13,0 13,2 13,8 14,9 14,6 14,8 15,6 15,5 15,6 15,2 14,4 13,8 14,9 15,0 15,1 15,0
(=1,2)
Receita previdenciria ajustada
4,6 4,7 4,8 4,8 4,8 4,8 5,1 5,2 5,3 5,3 5,7 5,6 5,9 6,2 6,2 6,3
(=0,5)

Demais (=0) 2,3 1,9 2,2 1,9 1,9 2,0 2,1 2,4 2,2 2,7 3,1 2,7 2,9 2,9 3,0 2,7

Transferncias ajustadas (=1,5) 3,3 3,4 3,5 3,8 3,6 3,5 3,9 4,0 3,9 4,3 4,1 3,6 4,1 4,1 3,9 4,3

Receita lquida ajustada 16,6 16,4 17,2 17,8 17,7 18,1 18,9 19,1 19,1 19,0 19,2 18,5 19,6 20,0 20,3 19,7

ndice do hiato (PIB potencial/


1,01 0,99 1,00 1,00 1,02 1,00 1,00 1,01 0,99 0,98 1,02 0,98 0,99 1,00 1,00 1,02
PIB efetivo)

Observaes:

Receitas no recorrentes (B) 0,9 0,4 0,3 0,6 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,2 0,7 0,0 0,4 0,6 0,9 0,5

Receitas brutas estruturais (A-B) 19,1 19,3 20,4 21,0 21,3 21,5 22,8 23,1 23,0 23,0 22,5 22,1 23,3 23,6 23,3 23,4

Receitas brutas estruturais,


14,4 14,6 15,6 16,2 16,5 16,7 17,7 17,8 17,7 17,7 16,8 16,5 17,4 17,3 17,1 17,2
exceto previdencirias
Elaborao do autor.

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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL

Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos

Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
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Brbara Seixas Arreguy Pimentel (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)

Editorao
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Danilo Leite de Macedo Tavares
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Capa
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