LA POBREZA

Introduccin.
La pobreza es un fenmeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no existe
una nica manera de definirla. Para efectos de su estudio prctico, la mayor parte
de las veces, la pobreza se ha definido como la incapacidad de una familia de
cubrir con su gasto familiar una canasta bsica de subsistencia. Este enfoque
metodolgico clasifica a las personas como pobres o no pobres.
Similarmente, en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir los requerimientos
de una canasta alimentaria, se identifica a la familia como pobre extrema.
Combinando ambas definiciones, una familia puede ser no pobre, pobre o pobre
extrema. Si bien existen otras aproximaciones metodolgicas muy importantes ,
sta es la ms extendida, por lo que se utilizar como principal referencia para
el anlisis del problema de la pobreza en el Per.
En una economa de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que cumplir
en la lucha contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad de
oportunidades. Atacar el problema de la pobreza es una necesidad, no slo por
razones humanitarias, sino tambin por razones econmicas. La pobreza es un
crculo vicioso que, adems de tener efectos graves sobre la calidad y niveles de
vida de los peruanos pobres, afecta las posibilidades de crecimiento econmico y
estabilidad social y poltica. Las familias que enfrentan una situacin de pobreza
se ven afectadas por secuelas en la nutricin, en la salud y en la capacidad para
recibir instruccin que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque
los ingresos mejoren. Una poblacin pobre tiene una baja expectativa de vida,
sufre de altas tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco
calificada y, por todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva.
En los ltimos 10 aos, el Per, como otros pases de la regin, aument
significativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales para
aliviar la pobreza y favorecer el desarrollo de la poblacin de menores recursos.
Diversos elementos de juicio sugieren que se puede mejorar la efectividad de
estos programas significativamente.
An con limitaciones, estos programas, aunados a la estabilidad econmica y al
crecimiento econmico general, permitieron una reduccin importante de la
pobreza hasta 1997. Sin embargo, es probable que la recesin econmica de los
ltimos 2 aos haya producido un deterioro de la situacin, para lo cual no se
cuenta todava con indicadores.
Todo lo anterior seala la necesidad de analizar, de manera tcnica, la magnitud
del problema y las opciones de poltica que pueden ser ms efectivas para atender
este problema tan importante.

LA POBREZA.
Segn el censo de poblacin 1993, existe en el pas ms de 12 millones de
habitantes en condicin de pobreza del total de 22'639 mil personas2 . En el pas
ms de 6 millones de peruanos viven en extrema pobreza, es decir, que poseen
ms de dos carencias o bien que no satisfacen las necesidades
de alimentacin (INEI,1994b). Es decir, que el ingreso familiar no alcanza para
cubrir el gasto de la canasta bsica de alimentos . Segn CUANTO, 1996, de cada
cinco personas en el pas, una padece hambre. Los ms pobres se ubican en el
rea rural (comunidades campesinas y comunidades nativas).
La evolucin de la pobreza segn el mtodo de la lnea de pobreza, de 1994 y
1996, la pobreza se ha incrementado del 41.2% a 44.2% respectivamente
(CUANTO, 1996).
En la dcada de los ochenta la regin latinoamericana ha experimentado
serios problemas de deuda externa, altas inflaciones, fuga de capitales
y crisis de balanza de pagos. El Per no ha sido ajeno a estos problemas, pues
las polticas aplicadas -similares a la de los otros pases- durante dicha dcada
ocasionaron que al iniciar la presente dcada se tenga una inflacin de 7,650%,
el Producto Bruto interno(PBI) de 1981 a 1990 haya cado a una tasa promedio de
1.2% anual, la Inversin Extranjera slo representara en 1990 el 3.6% de nuestro
PBI.
En la presente dcada, la mayora de los gobiernos latinoamericanos -unos antes
y otros despus- reorientaron sus polticas hacia la economa de libre mercado.
Los resultados son evidentes: la regin creci desde 1991 a una tasa promedio de
3.3%, la inflacin descendi de 199.6% en 1991 a 10.2% en 1998, el flujo
de inversin extranjera hacia la regin prcticamente se quintuplic (paso de US$
10,955 millones en 1991 a US$ 53,195 millones en 1998).
Si observamos el comportamiento de las variables anteriores podemos afirmar que
la tendencia negativa de crecimiento de la regin, generada por polticas
equivocadas, ha sido revertida. Pero se debe evidenciar que en estos dos ltimos
aos el crecimiento en la regin se ha reducido debido a dos shocks de origen
externo. El primero, es el fenmeno de El Nio que afect seriamente
la produccin agrcola y la pesca, as como tambin ocasion destruccin de
viviendas y obras de infraestructura. El segundo, las crisis financieras iniciadas en
el Asia que se trasmitieron hacia Amrica Latina por la va del comercio,
las finanzas y las polticas para hacer frente dicha crisis.
El comportamiento favorable de las principales variables que determinan
el crecimiento econmico, el problema social expresado en la pobreza y extrema
pobreza disminuye a tasas muy lentas. Es decir se podra estar dando una falta de
armona entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, ya que dicho
crecimiento no estara generando las oportunidades laborales necesarias para el
creciente nmero de personas por lo que podemos afirmar que el problema social
esta estrechamente relacionado con eldesempleo y subempleo.
En el lapso transcurrido de la dcada de los 90, la Deuda Externa Pblica
represent en promedio aproximadamente el 78% de la deuda externa total,
mostrando en dicho perodo, una tendencia a descender ligeramente. En marzo de
1997 se realiz el cierre del Acuerdo de Reestructuracin de la Deuda Externa
Pblica del Per y sus acreedores comerciales, tambin conocido
como Plan Brady, que implic una importante reduccin de dicha deuda. En
trminos monetarios la Deuda Externa Pblica pas de US$ 25,196 millones en
1996 a US$ 18,490 millones en 1998 y se estima para 1999 un monto de US$
 18,184 millones
La pobreza en el Per ha sido medida siguiendo diversos mtodos, entre las que
podemos mencionar:
a. El mtodo de la lnea de la pobreza o mtodo indirecto. En este mtodo la
pobreza estara representada por un slo indicador que puede ser el nivel de
ingreso o el gasto.
b.
c. El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas o mtodo directo. Este
mtodo permite captar la disponibilidad y el acceso a servicios bsicos que son
ofrecidos fuera del mbito de mercado.
d. El mtodo integrado que combina los dos anteriores

Las estadsticas revelan que a fines de 1990 la pobreza extrema representaba el

26.8% de la poblacin mientras que para 1997 se estima que dicho porcentaje ha
disminuido a 14.7% y se plante como meta para el 2000 un porcentaje de 11%.
Los estudios del Ministerio de Trabajo del Per revelan que la problemtica actual
del empleo tiene como causa los siguientes factores:
La explosin demogrfica de la dcada del 70 e inicios del 80, cuyos efectos se
han empezado a sentir porque en la actualidad se estn incorporando al
mercado laboral.
Las equivocadas polticas econmicas instrumentadas en las dcadas pasadas.
La rigidez de la legislacin laboral de las dcadas del 70 y 80 que desincentivaron
la generacin de puestos de trabajo.
El imperativo para las empresas de lograr la competitividad, han ocasionado que
stas se desplacen a otras zonas donde el costo de la mano de obra sea an
menor.
 LA POBREZA EXTREMA

Como se sabe, se consideran pobres extremos a quienes an destinando todos

sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta bsica
alimentaria. Un ejemplo pone de relieve lo absurdo de esta propuesta:
una persona que invierte todos sus ingresos en la compra de alimentos, tendra
que comerlos crudos. Generalmente, se sabe que incluso los ms pobres de los
pobres, a nivel internacional, dedican un 30 por ciento de sus ingresos para
el consumo de otras cosas que no son alimentos. De hecho, todos sabemos que
para no ser pobre es necesario tambin tener recursos para poder vestirse,
lavarse, cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud.
Siendo el concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar
validez en el sentido de considerar a aquellos que estn lejos de superar su
condicin de pobreza. El problema es que la distancia entre la lnea de pobreza
extrema y la lnea de pobreza, como vimos, es variable, debido a que las
necesidades y patrones de consumo entre las regiones son distintas. En ese
sentido, es una medida que no mide a todos por igual.

Pobreza extrema por actividad econmica.

El anlisis de la extrema pobreza por sector econmico ha sido realizado a partir
del comportamiento de la PEA ocupada. De el se deriva lo siguiente. Los sectores
en los que aumenta el empleo en condiciones de pobreza extrema son hoteles y
restaurantes, comercio al por menor, transportes y comunicaciones, actividades
inmobiliarias y el sector agrcola. De todos estos sectores, el agrcola es el de
mayor relevancia cuantitativa ya que contribuye con partes de todo el empleo en
situacin de extrema pobreza, siguindole el sector comercio al por menor que
concentra el 9.8% de dicha categora.
Por su parte los sectores en los cuales se reduce el empleo en dicha condicin
son: el de reparacin de vehculos automotores, la
administracin pblica, electricidad -agua, comercio al por mayor y la construccin.
De todos estos sectores, el rubro de la administracin pblica es quien ha
concentrado cuantitativamente la mayor reduccin de trabajadores en esta
condicin.
Comparando Lima con el resto del pas se aprecia que para el primer caso, han
sido los sectores de transportes y comunicaciones junto con el de restaurantes
y hoteles quienes han concentrado el incremento del empleo en condiciones de
pobreza extrema mientras que para el resto del pas los sectores con tales
caractersticas han sido los de comercio al por menor y aquellos denominados de
actividades inmobiliarias. Aunque habra que sealar que en el caso del
departamento de Lima, las actividades que concentran el 83% del empleo en
estas condiciones - pobreza extrema- son el comercio al por menor, los servicios
personales y el rubro de restaurantes y hoteles. Para el resto del pas, por su
parte, el sector agrcola concentra por s solo el 77.8% del empleo en situacin de
pobreza extrema. Le sigue el comercio al por menor y la manufactura.
De otro lado, en el caso del departamento de Lima, aparecen sectores como el de
reparacin de vehculos automotores y el del comercio al por mayor como aquellos
en los que la disminucin del empleo en condiciones de pobreza extrema se
habra reducido en su totalidad. Para el caso del resto del pas no se aprecia
sector alguno en el cual se haya observado un comportamiento similar.

La pobreza en las zonas rurales.-

En el mbito urbano, la pobreza extrema representa 9.3% del total de la poblacin.
En las zonas rurales, en cambio, este indicador se eleva a casi el triple: 24.5%.
Hay, sin embargo, una mejora: en 1994 este indicador llegaba 12.9% en el mbito
urbano, y a 29.5% en el rural.
Aun as, la situacin en las zonas rurales es dramtica. Actualmente, casi uno de
cada tres habitantes en estas zonas es pobre extremo. Su pobreza est
relacionada con la falta de activos productivos (tierra,
ganado, tecnologa y crdito), as como con los bajos niveles educativos y con una
familia numerosa, segn un estudio de Escobal, Saavedra y Torero, hecho para
GRADEen1998.
Ahora bien, ser pobre extremo en el Per significa subsistir con S/. 3.60 diarios
para comer, transportarse, vestirse, curarse etc. Esta desesperante situacin no
es marginal: afecta a unos 3.7 millones de peruanos. Es decir, al 15% de la
poblacin. El libre mercado, al menos en el corto plazo, no muestra resultados
alentadores.
Debido al rpido crecimiento urbano y a la migracin , actualmente hay tambin
ms pobres en la ciudad. Sin embargo, es en el campo donde estn los pobres
entre los pobres, especialmente en las provincias alto andinas de la sierra sur y en
las zonas rurales ms alejadas de la Amazona.
Un estudio del CIES, hecho por Cecilia Lvano y Pedro Llontop del IEP (Instituto
de Estudios Peruanos) seala que son especialmente las poblaciones indgenas y
las de la sierra rural las que menos se han beneficiado del crecimiento del PBI y la
reactivacin econmica de 1993-1994. El gasto social per cpita, asimismo, se ha
elevado de US$ 12 per cpita en 1990 a US$ 214 en 1996. Por qu, si estas
cifras son ciertas, no se ha reducido la pobreza ms rpidamente?.
Existen varias razones:
El ritmo de crecimiento econmico ha mostrado muchos altibajos. No ha permitido
que los ingresos fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean estables.
El marco institucional muestra aspectos positivos, pero tambin negativos.
Simplificando, puede sostenerse que el gobierno ejecuta dos tipos de programas
sociales:
De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y tienen naturaleza temporal. Se
dan va Foncodes y diversos programas (como el Vaso de Leche, apoyo
alimentario, etc), agrupados en los ministerios de la Presidencia y de la Mujer.
De superacin de la pobreza, con una ptica de largo plazo y que involucran
inversin en capital humano y a ministerios como el de Salud y el de Educacin.
Debido a este esquema algunos programas se duplican y, en general, se reduce
la eficiencia. Prueba de lo anterior es la forma cmo se ha distribuido el gasto
social. En los rubros ms importantes, como agua potable,
electricidad, atencin en salud y educacin, hay un sesgo pro urbano, a pesar de
que la mayora de los ms pobres son rurales.
En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a sectores
urbanos y slo el 37% a sectores rurales. Como sealan Jorge Agero y Ursula
Aldana de GRADE, en un estudio apoyado por el CIES, superar la pobreza en los
hogares rurales pasa por mayor y mejor educacin, (en especial, para
la mujer adulta, que en el campo cumple importantes labores productivas) y por
una inversin que permita elevar la productividad (riego, semillas mejoradas,
fertilizantes, acopio y distribucin). Adicionalmente, el 20% ms pobre de la
poblacin se ha beneficiado con el 20%, en promedio, del gasto social del
gobierno. Mientras, el 20% ms rico del pas tambin ha recibido,
aproximadamente el 20% de este gasto. La distribucin no ha sido lo
suficientemente progresiva.
En el sector Educacin se aprecia la regresividad. Del total de gasto pblico
educativo en educacin primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% ms rico de la
poblacin; en secundaria, el porcentaje sube a 36.9% y en educacin superior
llega a 53.1%.
El 20% ms pobre recibe slo el 14.1% del gasto total en educacin primaria, el
7.0% en educacin secundaria y slo el 2.5% en superior. El mismo patrn se
observa en Salud, segn estudios de E. Vsquez, R. Cortez y C. Parodi del CIUP
(Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico).
Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al populismo.
No hay que olvidar que los gastos en Educacin y Salud disminuyeron en ms de
15%, en trminos reales, entre 1985 y 1990. Los equilibrios sociales no pueden
lograrse a costa de los desequilibrios macroeconmicos, como seala Carlos
Parodi de la Universidad del Pacfico.
Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo), que
slo incrementan la dependencia del Estado. Lo recomendable es aumentar la
capacidad de los pobres, para que ellos mismos cambien su situacin.
Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los pobres
extremos, en cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan programas
flexibles, que en su diseo, ejecucin y evaluacin incorporen a estos ciudadanos
siempre ninguneados.