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17 Volume 2
Governo Federal polticas sociais
acompanhamento e anlise
Secretaria de Assuntos Estratgicos Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
da Presidncia da Repblica
Daniel Barcelos Vargas (interino)
Conselho Editorial
ngela Rabelo Barreto
Brancolina Ferreira
Fbio Alves
Jos Aparecido Ribeiro (editor)
Leonardo Alves Rangel
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Luciana Jaccoud
Luciana Mendes Servo
Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais Luseni Aquino
Maria Martha Cassiolato
possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de Natlia de Oliveira Fontoura
programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a Roberto Gonzalez
Silvnia Carvalho (secretria executiva)
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Colaboradores
Marcio Pochmann Poltica Social Jorge Abraho de Castro
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Seguridade Social Guilherme Delgado
Diretor de Desenvolvimento Institucional Luciana Jaccoud
Fernando Ferreira Roberto Passos Nogueira
Previdncia Social Leonardo Rangel
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Mrio Lisboa Theodoro Fernando Gaiger Silveira
Felix Garcia Lopez
Dicod Joo Luis de Oliveira Mendona
Assistncia Social e Luciana Jaccoud
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Segurana Alimentar Patrcia Dario El-Moor
Democracia (em implantao) Juliana Rochet
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Sade Srgio Francisco Piola
Diest Elisabeth Diniz Barros
Roberto Passos Nogueira
Luciana Mendes Servo
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Edvaldo Batista de S
Joo Sics Andrea Barreto Paiva
Dimac Educao Paulo Roberto Corbucci
ngela Rabelo Barreto
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Jorge Abraho de Castro
Jos Valente Chaves
Liana Maria da Frota Carleial Ana Luiza Codes
Dirur Cultura Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Suylan Midlej
Infraestrutura Trabalho e Renda Roberto Gonzalez
Mrcio Wohlers de Almeida Marcelo Galiza
Brunu Marcus Amorim
Diset Fbio Monteiro Vaz
Luiz Eduardo Parreiras
Diretor de Estudos e Polticas Sociais Desenvolvimento Agrrio Brancolina Ferreira
Jorge Abraho de Castro Fbio Alves
Disoc Jos Juliano de Carvalho Filho
Direitos Humanos e Marco Antonio Natalino
Cidadania Carla Coelho de Andrade
Chefe de Gabinete Bruno Carvalho Duarte
Paulo Castro
Persio Marco Antonio Davison
Igualdade Racial Luciana Jaccoud
Adailton Silva
Assessor-chefe de Comunicao Waldemir Rosa
Daniel Castro Cristiana Luiz
Igualdade de Gnero Alinne de Lima Bonetti
Natlia de Oliveira Fontoura
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Elizabeth Marins
Justia Andr Gambier Campos
URL: http://www.ipea.gov.br Luseni Aquino
Segurana Pblica Natlia de Oliveira Fontoura
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, Patricia Silveira Rivero
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Rute Imanishi Rodrigues
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza
Informaes Sociais Augusto de Arajo Maia
(Ninsoc) Fbio Monteiro Vaz
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Herton Ellery Arajo
Reprodues para fins comerciais so proibidas. Joelmir Rodrigues da Silva
Jhonatan Ferreira
Mara Bonna Lenzi
ISSN: 1518-4285
SUMRIO
Apresentao................................................................................................................7
Captulo 1
Educao
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988:
avanos e desafios na educao brasileira...........................................................................17
Captulo 2
Trabalho e renda
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil: o marco
constitucional e a dinmica ps-constituinte.......................................................................85
Captulo 3
Desenvolvimento agrrio
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria
embates (permanentes), avanos (poucos) e derrotas (muitas)...........................................155
captulo 4
Cultura
A Constituio e a Democracia Cultural............................................................................227
APRESENTAO
APRESENTAO
1. Um dos pilares do Sistema Pblico de Emprego brasileiro o seguro-desemprego que considerado parte da
Seguridade Social, precisamente porque visa proteger o cidado contra o risco de insuficincia de renda ao sofrer a
perda do emprego. Entretanto, o captulo desta edio focalizou prioritariamente a questo da regulao do mercado
de trabalho por isso, a opo por aloc-lo neste volume.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
dos cidados. A justia, na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes, um dos objetivos essenciais da atuao do poder pblico.
E um requisito fundamental para o alcance deste objetivo o de que o conjunto
de instituies que conformam o sistema judicial seja acessvel a todos os cidados.
Fortalecido pela frustrao das expectativas redistributivistas geradas pelo
milagre econmico e pela luta pela redemocratizao do pas, a relevncia do
tema fez-se refletir nos debates constituintes e em sua incluso, com avanos
expressivos, na CF/88. Este captulo discute exatamente as potencialidades ins-
critas no marco constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por
meio do sistema de justia. Partindo de uma breve reconstruo histrica e con-
ceitual, prope-se a seguir uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos. Analisa-se o crescimento verificado na
procura pelo sistema de justia ao longo dos anos 1990 e apontam-se os avan-
os obtidos com a recente reforma do Judicirio, iniciada com a aprovao da
Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Conclui o captulo a abordagem de
algumas perspectivas e desafios que se apresentam atualmente para a promoo
do acesso justia no Brasil.
O captulo seguinte, Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas busca examinar a forma como a CF/88 configurou
o sistema de segurana pblica no pas, seus desdobramentos nos ltimos 20
anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos hoje no
dia a dia das nossas cidades. fato que o Estado democrtico vem tomando
diversas medidas na rea de segurana pblica, fundamentalmente a partir
da Constituio de 1988. Porm, as leis e polticas resultam insuficientes,
quando no equivocadas, na medida em que se mantm intactas regras e pr-
ticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial. Os debates
ocorridos na ANC resultaram em importantes aspectos de continuidade que
permanecem como marcas da atuao das instituies de segurana pblica
ao longo dos ltimos 20 anos, e cujas perspectivas de superao no so muito
animadoras apesar da existncia de algumas possibilidades em prol de uma
reconfigurao da atuao da polcia em busca de mais eficincia e respeito ao
Estado democrtico de direito.
Analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a partir da CF/88
o objetivo do captulo Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad. Argumenta-se que, apesar das inmeras conquistas
comemoradas pelo movimento de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania
feminina que se consolidou na Carta Magna uma cidadania subalterna e con-
cedida. Tal qualificao est diretamente relacionada cultura poltica brasileira
mais ampla que, historicamente, investiu mais nos direitos sociais entendidos
Apresentao 13
como ddivas do que nos direitos civis; forma como o feminismo ideolo-
gia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas liberais dialogou e
se acomodou s realidades e aos valores culturais brasileiros, aproximando-se da
retrica dos direitos sociais; e, finalmente, grande valorizao de certo iderio
em que a mulher, enquanto me, assume um papel crucial na famlia.
Focando a anlise na questo da violncia contra a mulher no pas, das
demandas feministas ANC, do texto constitucional propriamente dito e dos
seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas, verifica-se
que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mu-
lheres na famlia. Ou seja, ao invs das mulheres serem investidas de direi-
tos como sujeitos em si, elas o so na medida em que esto ligadas ao ente
famlia, como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado
demanda das mulheres em relao violncia no texto constitucional (Artigo
226) e a sua linha de coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei
Maria da Penha), e na constituio de um programa de segurana pblica
com cidadania voltado aos jovens, tendo como base de implementao as
mulheres enquanto mes (Programa Mulheres da Paz, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci). Tal concepo da
cidadania feminina, contudo, no impediu o desenvolvimento das garantias
dos direitos das mulheres e das polticas de enfrentamento da violncia, bem
como a consolidao do tema.
Completa este volume, fechando esta edio especial do peridico Polti-
cas Sociais: acompanhamento e anlise dedicado anlise dos 20 anos da CF/88,
o captulo Entre o Racismo e a Desigualdade: da Constituio promoo de uma
poltica de igualdade racial (1988-2008), que aborda a promoo da igualdade
racial como tema organizador de polticas pblicas. Um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se origina de dois pilares: do tratamento dado temtica
racial pela CF/88, em que, de forma indita, o texto constitucional reconhece
o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasi-
leira, sustentando a necessidade de combat-los; e dos esforos do movimento
social negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade de no
apenas combater o racismo, mas tambm de efetivamente atuar na promoo
da igualdade racial. A partir da, recupera-se a trajetria das polticas pblicas
nesta temtica, trajetria esta que, embora recente, j possui seus marcos e apre-
senta resultados para discusso.
Por fim, necessrio agradecer o constante apoio de Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais e Helder Rogrio Ferreira Diretor-Adjunto.
preciso ressaltar que esta edio no teria sido possvel sem a dedicao dos
pesquisadores de todas as coordenaes aqui representadas, ou sem a colaborao
14 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
1 Apresentao
O presente captulo composto de seis sees, incluindo esta Apresentao. Na se-
gunda seo contextualiza-se o momento em que a Constituinte foi instalada, sob a
tica jurdico-legal e da situao educacional da populao brasileira. A terceira seo
sintetiza os principais pontos de disputas e embates acerca da educao no processo
constituinte. Os desdobramentos legais, sobretudo no que se referem Lei de Diretri-
zes e Bases da Educao Nacional (LDB), so objeto de anlise da quarta seo. Em
seguida, so analisados de forma mais pormenorizada, na quinta seo, os avanos, os
limites e os desafios da educao brasileira nas duas dcadas subsequentes promul-
gao da Constituio Federal (CF) de 1988. Esta seo composta de trs subsees.
A primeira, dedicada educao bsica, subdivide-se em cinco partes: i) afirmao
do direito educao de qualidade; ii) organizao e gesto; iii) formao e valori-
zao do magistrio; iv) financiamento; e v) evoluo dos indicadores educacionais.
A segunda subseo da seo quinta trata da educao superior tendo como objetos
de anlise: i) financiamento e ampliao do acesso; ii) monitoramento e avaliao
da qualidade; e iii) assim como foi feito em relao educao bsica, esta subseo
tambm finalizada com a anlise de alguns indicadores de frequncia neste nvel de
ensino. Na terceira subseo, so analisados os gastos pblicos com educao, no per-
odo 1995-2005, segundo as esferas de governo e subreas de ensino. Por fim, na sex-
ta seo so apresentadas concluses preliminares a respeito da evoluo da situao
educacional no Brasil, ao longo das ltimas duas dcadas, assim como dos principais
desafios que se colocam para a sociedade brasileira no presente.
1. Esse aspecto ser analisado com mais profundidade na seo que trata do magistrio da educao bsica.
2. As fontes dos dados aqui apresentados so: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e o Censo Escolar e da Educao Superior, realizados pelo
Ministrio da Educao (MEC).
20 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
3. Este era o nome com o qual foi lanado em abril de 1987, em Braslia, por intermdio da Campanha Nacional pela
Escola Pblica e Gratuita. Posteriormente, passou a ser denominado Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica (FNDEP).
4. Entre as quais: Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes), Associao Nacional de Educao
(Ande), Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (ANPEd), Associao Nacional dos Profissionais
de Administrao Escolar (Anpae), Confederao dos Professores do Brasil (CPB), Centro de Estudos Educao e Socie-
dade (Cedes), Central Geral dos Trabalhadores (CGT), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Federao das Associaes
dos Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Sociedade Brasileira para o
Progresso da Cincia (SBPC), Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (Ubes) e Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
22 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5. A regulamentao da emenda s ocorreu por meio da Lei no 7.348, de 24 de julho de 1985, tendo sido implantada
efetivamente no exerccio financeiro de 1986.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 25
6. Cabe mencionar, a propsito, que o direito educao infantil, em creches e pr-escolas, representa o que mais tem
sido objeto de aes conduzidas pelo Ministrio Pblico (MP). O posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) pu-
blicado em 2006 claro: a educao infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criana, no se expe,
em seu processo de concretizao, a avaliaes meramente discricionrias da administrao pblica, nem se subordina
a razes de puro pragmatismo governamental.
28 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
7. Isto veio ser revisto somente em 2006, com a substituio daquele pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), por meio da EC no 53, ainda a ser
tratada ver seo sobre financiamento.
30 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
8. Trata-se de um indicador que expressa, por meio de escala numrica, evoluo do desempenho do sistema educa-
cional, a partir das seguintes variveis: proficincia em exames nacionais, e taxa de aprovao.
36 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Este tratamento enxuto, dado a todos estes assuntos, redunda falta de clareza
e especificaes que seriam necessrias. Observa-se ausncia de conceituao de
quem so os profissionais da educao, referenciados na lei apenas com base nas
exigncias para sua formao. Alm disso, a conciso do texto d margem a algu-
mas contradies referentes aos cursos e aos espaos de formao (MELO, 1999).
A LDB definiu que a formao do professor da educao bsica deveria ser de nvel
superior, em curso de licenciatura de graduao plena, porm admitiu manuteno da for-
mao em nvel mdio para docentes da educao infantil e das quatro primeiras sries do
ensino fundamental.9 Nas disposies transitrias, estabeleceu que ao fim de dez anos ape-
nas seriam admitidos professores com nvel superior. A primeira interpretao deste dispo-
sitivo era de que no prazo de dez anos todos os professores deveriam obter formao de nvel
superior. Apenas muitos anos mais tarde, a controvrsia criada entre o disposto no corpo da
lei formao mnima de nvel mdio normal e este dispositivo foi esclarecida pelo CNE.
A interpretao foi de que prevalecia o disposto no Art. 62 da LDB, ou seja, para a edu-
cao infantil e as primeiras sries do ensino fundamental admitida habilitao em nvel
de ensino mdio.
A elevao para o nvel superior da formao dos professores da educao
infantil e das primeiras sries no era consenso nem mesmo entre as entidades
ligadas ao FNDEP. Aqueles que eram contrrios formao em nvel mdio argu-
mentavam que, nos cursos profissionalizantes, os futuros docentes no seriam ex-
postos a contextos de pesquisa e extenso. O fato de no se formarem professores
pesquisadores detrataria a qualidade destes profissionais (BRZEZINSKI, 2008a).
A respeito do lcus da formao, a LDB introduziu a figura dos Institutos
Superiores de Educao (ISEs) como espaos que podiam ou no ser alocados
dentro de universidades, onde os cursos de formao deveriam acontecer. Segun-
do a lei, os ISEs devem oferecer formao inicial e continuada para docentes da
educao bsica, abrigando tambm em seu interior uma Escola Normal Superior
(ENS) para dar conta da instruo de professores de educao infantil e sries ini-
ciais do ensino fundamental. Alm disso, a LDB/1996 apresentou outras medidas
voltadas para o incremento da formao de docentes no pas. Enfatizou a impor-
tncia da formao a distncia de professores e resgatou os cursos de preparao
pedaggica para profissionais de nvel superior graduados em outras reas que
desejassem atuar como docentes.
De fato, no ano em que a lei foi aprovada, os quantitativos de professores sem
habilitao em nvel superior eram elevados. Entretanto, o teor das deliberaes
9. Na Lei no 5.692/1971, definia-se como habilitao mnima dos professores das sries finais do ensino de 1o grau,
a licenciatura de curta durao; docentes com esta mesma habilitao e mais estudos adicionais de no mnimo um
ano letivo poderiam lecionar at a 2a srie do ensino de 2o grau. A prpria lei estabelecia, entretanto, nas disposies
transitrias, que quando a oferta de professores legalmente habilitados no bastasse para atender s necessidades do
ensino, professores com habilitaes inferiores lecionassem em carter suplementar.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 39
trazidas pela LDB/1996 foi criticado como esforo de aligeiramento, por parte do
governo, para formar o magistrio por meio de modalidades de ensino de efic-
cia questionvel, com objetivo de aumentar as estatsticas educacionais, em detri-
mento da qualidade desta formao (FREITAS, 1999; SILVA, 1999). Com estas
polticas, professores seriam formados para repetirem contedos, em atividade
denominada ensino, com uma prtica pedaggica que se sustenta no simples saber
fazer, para resolver problemas imediatos do quotidiano escolar (BRZEZINSKI,
2008a, p. 177-178).
O desencontro entre as deliberaes da LDB e das polticas governamentais
e as demandas da comunidade acadmica foi resumido por Brzezinski (2008b).
Segundo esta autora, o modelo aprovado na lei:
a) reproduz as reformas curriculares implantadas em outros pases; b) institucio-
naliza preferencialmente a formao de professores fora da universidade; c) aparta
a licenciatura do bacharelado; d) privilegia as dimenses tcnica e praticista do
trabalho docente; e) fundamenta-se no modelo curricular clssico, etapista e fra-
cionado, para o qual o desempenho do estudante tem primazia sobre o conheci-
mento e a cultura; f ) proporciona uma reproduo macia de profissionais com
compromisso exclusivo com o mercado de trabalho; g) orientado pela pedagogia
das competncias que induz um perfil profissional uniforme e homogeneizado;
g) opta por conceder certificao que se superpe a uma boa qualificao inicial e
continuada dos docentes (p. 198-199).
No entanto, ao pensar na realidade dos educadores, a autora entende que
uma poltica de magistrio deveria calcar-se nos seguintes valores: i) conhecimento
e cultura como eixos epistemolgicos fundamentais da formao do professor; ii)
garantia de base comum nacional de formao que confira identidade aos pro-
fissionais da educao; iii) docncia como princpio basilar da identidade profis-
sional do professor; iv) slida formao terica na pedagogia como cincia e nas
cincias da educao que possibilite apropriao do conhecimento sobre o campo
de trabalho que o profissional dever atuar; v) formao inicial presencial realizada
na universidade; vi) formao continuada presencial ou a distncia de qualidade;
vii) poltica global que articule formao, valorizao e profissionalizao docente
garantida por mecanismos adequados de formao inicial e contnua, de melhoria
das condies de trabalho, de carreira do magistrio estimulante e de salrios dig-
nos; e viii) sistema nacional de formao de professores (BRZEZINSKI, 2008b).
A expresso dessa dicotomia acentuou-se mais adiante, em 1999, com o De-
creto no 3.276/1999. Ao estabelecer que a formao em nvel superior de professores
para atuao multidisciplinar, destinada ao magistrio na educao infantil e nos anos
iniciais do ensino fundamental, far-se-ia exclusivamente em cursos normais superio-
res, o decreto endossou e deu continuidade s propostas recm-mencionadas da LDB.
40 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Recebido com indignao especialmente pela rea acadmica, foi visto como demons-
trao de desconsiderao das experincias de formao de professores para educao
infantil e anos iniciais do ensino fundamental realizadas no curso de pedagogia das
faculdades, dos centros ou dos departamentos de educao das universidades.
Alm da formao, outro tema relevante para profissionais da educao a
valorizao do magistrio. Aps a CF/88, esta questo foi includa na LDB/1996,
que designou aos sistemas de ensino responsabilidade de promov-la. Especi-
ficamente sobre o magistrio pblico, mencionou ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos; aperfeioamento profissional continuado,
com licenciamento peridico remunerado para este fim; piso salarial profissio-
nal; progresso funcional com base na titulao ou habilitao e na avaliao do
desempenho; perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo na
carga de trabalho; e condies adequadas de trabalho.
Ainda que tenha restringido seu alcance ao magistrio pblico, a lei tem o
mrito de tocar em pontos que so, de fato, centrais para garantir a qualidade
dos docentes e, em consequncia, da educao oferecida por um sistema de en-
sino. Estudos mostram que atrao e reteno de bons profissionais na carreira
de professor dependem de alguns fatores, destacando-se a remunerao. Quando
esta compatvel com profissionais de outras reas, as pessoas formadas em do-
cncia tendem a permanecer nesta atividade (BARBER; MOURSHED, 2007).
O salrio inicial especialmente relevante, pois define tomada de deciso do
recm-formado de tornar-se, de fato, docente. Tendo ingressado no exerccio da
profisso, a deciso de permanecer atuante sofre influncia de outros fatores de
diversas ordens, como as oportunidades de progresso. Ao incluir definio do
piso salarial profissional e progresso funcional com base na titulao ou habi-
litao e na avaliao do desempenho, a LDB assegura aspectos fundamentais
para atrair e manter profissionais para docncia.
A atrao e a reteno de bons professores nos sistemas de ensino depen-
dem tambm do status ou da reputao que a profisso goza no ambiente social.
No caso do magistrio, a percepo externa sobre a profisso liga-se ao grau de
educao e capacitao que so requeridos para que uma pessoa torne-se docente.
Na LDB, estes aspectos ligados valorizao do professor so traduzidos no in-
gresso por concurso pblico, no aperfeioamento profissional continuado, alm
da garantia de perodo para estudos e condies adequadas de trabalho.
Outra interface da LDB com questo da valorizao de professores est
em seu ttulo VII, referente ao financiamento da educao. Sua regulamenta-
o, por meio da Lei no 9.424/1996, deu origem ao j mencionado FUNDEF.
Conforme determinaes desta lei, a vertente do FUNDEF voltada para valo-
rizao de professores seria materializada da seguinte forma: 60% dos recursos
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 41
10. Esta extenso de cobertura passou a ocorrer a partir de 2007, com a criao do FUNDEB.
11. Esta noo de competncia caracterizava-se por priorizar o domnio de habilidades que os profissionais devem
adquirir para saber solucionar os problemas cotidianos na escola, em detrimento da realizao de um trabalho docente
alicerado na produo e o domnio do conhecimento.
42 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
12. A exemplo do documento intitulado Pronunciamento Conjunto das Entidades da rea da Educao em relao s
Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de graduao em Pedagogia (ANPEd, 2006).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 43
ensino superior de graduao plena, 125,4 mil dos postos (14,5%) eram ocu-
pados no mesmo ano por professores com apenas ensino mdio de escolarida-
de. Professores com este mesmo perfil de formao eram tambm responsveis
por 23,7 mil dos postos (4,5%) nas escolas de ensino mdio. Estes nmeros
incluem os que possuem e os que no possuem habilitao especfica nas disci-
plinas que lecionam. Ou seja, considerada habilitao especfica, o contingente
dos no habilitados bastante superior. notria a falta de professores habili-
tados em certas disciplinas, como matemtica, fsica, qumica e biologia, o que,
de fato, exige intervenes de polticas pblicas capazes de suprir demandas de
formao, atrair e manter professores habilitados.
Buscando dar conta da parte do problema relativo formao, duas inicia-
tivas do governo federal tiveram lugar recentemente: a criao da Universidade
Aberta do Brasil (UAB) e a sano da Lei no 11.502, em 11 de julho de 2007,
que conferiu Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) do MEC, a responsabilidade de formular polticas pblicas para forma-
o de professores da educao bsica.
O sistema UAB, criado por meio do Decreto no 5.800/2006, veio constituir
rede de instituies pblicas de ensino superior incluindo universidades fede-
rais, estaduais e municipais voltadas para o desenvolvimento da modalidade
EaD, com objetivo de oferecer cursos de formao docente. Ao lanar esta moda-
lidade de ensino, o governo divulgou expectativa de formar 250 mil professores
at o ano de 2010, para atender a demanda de docentes da educao bsica.
J a iniciativa de estender o papel da Capes nasceu da inteno de utilizar
sua experincia na ps-graduao brasileira considerada exitosa para formao
de professores da educao bsica. A novidade trazida com esta lei que, a partir
dela, instituiu-se no MEC uma configurao organizacional formalizada, com
propsito de estruturar e gerir o sistema nacional de formao de professores.
Como uma das aes voltadas para consolidao de um sistema nacional de
formao de professores, a gesto da UAB passou ser responsabilidade da Capes.
A incorporao da UAB Capes compe esforo de formar professores da edu-
cao bsica que ainda no tm diploma de nvel superior, assim como promover
cursos de formao continuada de docentes.
Os desdobramentos dessa lei esto sendo ainda aguardados, mas sua prpria
existncia j provoca questionamentos e expectativas por parte de analistas da rea de
educao. Brzezinski (2008a) questiona se, ao longo da operacionalizao das aes,
a Capes ser capaz de imprimir a este sistema nacional de formao de professores da
educao bsica, avaliao qualificada como a que faz nos cursos de ps-graduao
stricto sensu. Outro questionamento diz respeito capacidade desta instituio de va-
lorizar a pesquisa nos cursos de formao de professores da educao bsica, presencial
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 45
e a distncia, tal como faz nos cursos de ps-graduao perspectiva esta vista como
desejvel e promissora para minorar a marca da pedagogia das competncias impressa a
estes cursos pela legislao at ento expedida.
Outra iniciativa recente para valorizar o magistrio foi a criao, pela EC
no 53/2006, do FUNDEB, regulamentado pela Lei no 11.494, de 20 junho de
2007. Alm de substituir o FUNDEF, comentado anteriormente, o FUNDEB
veio super-lo, na medida em que estendeu recursos daquele fundo educao
bsica, conforme reivindicaes de estudos e crticas lanados pelos educadores.
Devido ao pouco tempo de vigncia, ainda no se pode avaliar os efeitos do
FUNDEB na formao e na valorizao docente. Contudo, alguns aspectos po-
sitivos so notveis, tais como a incluso do financiamento da educao infantil,
do EJA e do ensino mdio. Alm disso, so vistas como favorveis as exigncias
relativas elaborao, ao desenvolvimento de planos de carreira do magistrio e
constituio de conselhos fiscalizadores da aplicao dos recursos do FUNDEB,
como pr-requisitos para o repasse de valores.
Finalmente em 2008, importante avano em prol da valorizao dos pro-
fissionais da educao foi observado. Trata-se da Lei no 11.738/2008, que re-
gulamentou a determinao constitucional de estabelecer um piso salarial para
professores da educao bsica da rede pblica de ensino. At ento, nada se tinha
feito nesta direo, de modo que, em todo territrio nacional, havia mais de 5
mil pisos salariais diferentes para a categoria, segundo informe da Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE).
A partir dessa regulamentao, o piso salarial nacional para profissionais do
magistrio pblico, com formao em nvel mdio na modalidade normal, passa
ser de R$ 950,00. Este valor refere-se jornada mxima de trabalho de 40 horas
semanais, sendo que os vencimentos referentes s demais jornadas devem ser, no
mnimo, proporcionais quantia ora mencionada.
Essa lei, contudo, tem despertado controvrsias. Os governadores do Rio Gran-
de do Sul, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul e Cear, com apoio de outros
cinco governadores (So Paulo, Minas Gerais, Tocantins, Roraima e DF) ajuizaram
no STF Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 4.167, que questiona a cons-
titucionalidade da chamada Lei do Piso. Argumentam que a lei extrapolou as deter-
minaes constitucionais, pois, alm de fixar piso salarial, disps sobre jornada de
trabalho de servidores estaduais e municipais e infligiu aos estados e aos municpios
regras desproporcionais, por implicarem despesas exageradas e sem aparo oramen-
trio. No entanto, estes governadores fazem questo de esclarecer que no se insur-
gem contra a estipulao de um piso salarial para os profissionais da educao bsica
pblica e desejam apenas o seguimento estrito da ordem constitucional, referente
regulamentao do piso salarial, nica e exclusivamente. Por ora, as disputas em torno
46 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5.1.4 Financiamento
Embora tenha sido estabelecido pela Constituio do Imprio, de 1824, que
a instruo primria seria gratuita a todos os cidados, foi somente a partir da
Constituio de 1934, que definiu vinculao de recursos pblicos para este ob-
jetivo. De acordo com disposto no Art. 156, a Unio e os municpios deveriam
aplicar nunca menos de 10%, e os estados e o DF nunca menos de 20%, da
renda resultante dos impostos na manuteno e no desenvolvimento dos siste-
mas educativos. Alm disso, instituiu subvinculao pela Unio de, no mnimo,
20% por cento das cotas destinadas educao no respectivo oramento anual
para o ensino nas zonas rurais; determinou Unio, aos estados e ao DF reser-
va de parte dos patrimnios territoriais para formao dos respectivos fundos
de educao; que as sobras das dotaes oramentrias acrescidas das doaes,
porcentagens sobre o produto de vendas de terras pblicas, taxas especiais e ou-
tros recursos financeiros constitussem os fundos especiais destinados aplicao
exclusiva em obras educativas, determinadas em lei; e que parcela destes fundos
fosse aplicada em auxlios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito
de material escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e mdica.
A Constituio de 1937 excluiu vinculao de receitas oramentrias, mas
manteve obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio. Esta, no entanto, no
prescinde do dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados,
de modo que, por ocasio da matrcula, seria exigida aos que no alegarem, ou
notoriamente no puderem alegar escassez de recursos, uma contribuio mdica
e mensal para a caixa escolar Art. 130.
O restabelecimento da vinculao de recursos educao ocorreu por oca-
sio da promulgao da Constituio de 1946. Alm de restituir dispositivo in-
troduzido pela Constituio de 1934, ampliou para 20% o percentual de vincu-
lao da receita municipal, equiparando-se ao estabelecido para os estados e o DF.
Sob regime de governo autoritrio, a Constituio de 1967 eliminou a vin-
culao de receitas, tambm ratificada pela EC no 1/1969. Apesar disso, reafir-
mou a responsabilidade dos poderes pblicos para efeito de assegurar gratuidade
apenas ao ensino primrio, nos estabelecimentos oficiais, e definiu para tanto
faixa etria a ser contemplada (7 a 14 anos).13 Ao incluir este dispositivo, am-
pliou obrigatoriedade do ensino de quatro para oito sries. Por sua vez, os nveis
13. De acordo com a Lei no 4.024/1961, o ensino primrio corresponde a, no mnimo, quatro sries anuais.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 47
14. No fim do ano de 1983, com o processo de abertura democrtica, o Congresso Nacional promulgou a EC
no 24/1983, mais conhecida como EC. Esta emenda caracterizou-se pela volta da vinculao de recursos para a educa-
o, abandonada cerca de duas dcadas. Ou seja, trouxe mais uma vez superfcie a polmica reserva obrigatria de
recursos de impostos pblicos para despesas especficas, que sempre esteve presente nos nossos dispositivos jurdico-
institucionais desde a CF/34. Uma das grandes justificativas para este retorno residia no fato de que aps suspenso
da vinculao, os recursos federais aplicados em educao, em termos percentuais, haviam cado sistematicamente,
em particular nos anos 1970.
48 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
15. O MEC no trabalha propriamente na montagem de um sistema nacional de educao, aposta na ideia de utilizar
poltica de fundos, com expresso estadual, como sada para dinamizar o financiamento da educao. Alega que a
estratgia de um arranjo de fontes de recursos especficas uma forma de melhorar o processo de gesto, pois se
definem de forma clara as responsabilidades e as prioridades das unidades federadas, condies estas relevantes
para ampliao do acesso, melhoria da qualidade e aumento da eficincia sistmica. No entanto, esta questo suscita
divergncias, pois alguns entendem que tais fundos encobririam, na verdade, o no cumprimento da vinculao cons-
titucional para educao. Esses consideram, portanto, que a existncia descabida e que a fiscalizao deve ocorrer
sobre todos os recursos financeiros da educao.
16. O FUNDEF introduziu, assim, uma forma inovadora de repartio dos recursos para educao, principalmente ao estipu-
lar equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em indicador educacional a matrcula , e por fixar aplicao
mnima de recursos para valorizao do magistrio. Ressalta-se que a LDB, em seu Art. 74, havia determinado ser dever da
Unio calcular o custo mnimo por aluno/ano considerando as variaes regionais e as diversas modalidades educacionais.
17. regulamentado pelas Leis nos 9.424/1996, 9.766/1998 e 10.832/2003 e pelos Decretos nos 3.142/1999 e 4.943/2003.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 49
18. O Art. 2o da Lei no 9.766/1998, diz que A quota estadual do salrio educao, de que trata o Art. 15 1o,
inciso II, da Lei no 9.424/1996, ser redistribuda entre o estado e os respectivos municpios, conforme critrios
estabelecidos em lei estadual, sendo que, do seu total, uma parcela correspondente a pelo menos 50% ser
repartida proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de
ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao e Cultura.
19. Leis nos 10.832/2003 e 10.707/2003 e Decretos nos 4.950/2004 e 4.943/2003.
50 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
a) Analfabetismo
A taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais apresentou reduo de
47%, no perodo 1988-2007. Em grande medida, a reduo do analfabetismo
nesta faixa etria no foi maior em virtude de a populao de 40 anos ou mais no
ter sido suficientemente beneficiada pelos programas de alfabetizao de adultos.
Enquanto o analfabetismo neste grupo etrio sofreu diminuio de 45,7%, entre
os jovens de 15 a 24 anos a queda foi de 78%. Apesar de esta maior reduo entre
os jovens ser compreensvel e at desejada, medida que se amplia o acesso es-
cola s geraes mais novas, deve-se reconhecer que entre os adultos e, sobretudo,
idosos, a erradicao do analfabetismo est longe de concretizar-se. Desse modo,
a taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais em 2007 era igual dos
jovens de 15 a 24 anos, duas dcadas antes.
Alm de ser bastante elevada, a taxa de analfabetismo da populao de 15
anos ou mais ainda encobre desigualdades de diversas ordens. Em relao ques-
to regional, verifica-se que foi aprofundada a diferena entre regies com maior
e menor taxa de analfabetismo, entre 1988 e 2007. Se, no incio deste perodo, a
taxa no Nordeste era cerca de 190% maior que da regio Sul, em 2007 esta dife-
rena foi ampliada para 267%.
Quando se analisam as taxas de analfabetismo da populao rural e da resi-
dente em reas urbanas, verifica-se que a desigualdade entre ambas ainda maior.
Tambm aqui se observa aumento da disparidade entre estes dois segmentos po-
pulacionais. Se, em 1988, os habitantes de reas rurais apresentavam taxa 322%
maior que da populao residente em reas metropolitanas, em 2007 esta dife-
rena havia sido ampliada para 427%. Esta tendncia tambm pode ser observada
na comparao entre as reas rural e urbana no metropolitana, ainda que em
intensidade menor que no caso anterior.
O recorte por gnero evidencia inverso ao longo das duas dcadas com-
preendidas por este estudo. Se, no incio do perodo sob anlise, as mulheres
respondiam pela maior proporo de analfabetos, a partir de 2001 esta liderana
passou a ser exercida pelos homens. No perodo 1988-2007, houve reduo de
50% no ndice de analfabetismo entre mulheres de 15 anos ou mais, enquanto a
queda entre os homens foi de 44%.
Por fim, houve leve reduo da desigualdade existente entre brancos e ne-
gros ao longo das duas dcadas ps-Constituio Federal de 1988. Se, neste ano,
o analfabetismo entre os negros superava em 136% o dos brancos, em 2007 esta
diferena havia cado para 131%. Ainda assim, a proporo de analfabetos entre
os negros continua mais que o dobro que dos brancos.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 51
GRFICO 1
Razes entre as taxas de analfabetismo segundo categorias selecionadas Brasil,
1988 e 2007
6
5,27
5
4,55
4,2
4 3,67
3 2,9
2,36 2,31
2 1,9
1,08 0,96
1
0
Pop. 15 anos ou mais/ Rural/urbana Regio com maior Homens/mulheres Negros/brancos
pop. 15 a 24 anos metropolitana taxa/regio com
menor taxa
1988 2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
b) Educao infantil
A educao infantil constitui a etapa da educao bsica que apresenta menor taxa de
frequncia. Em grande medida, isto se deve ao acesso bastante restrito na faixa etria de 0
a 3 anos creche. Apesar de ter sido registrado crescimento de 126% no perodo 1995-
2007,21 a taxa de frequncia neste ltimo ano era de apenas 17,1%, ou seja, ndice muito
aqum da meta estabelecida no PNE de matricular 50% das crianas de 0 a 3 anos, at
2011. O grfico 2 apresenta evoluo deste indicador ao longo do perodo sob anlise.
20. Para efeito desta anlise, optou-se pela utilizao da razo entre as taxas de analfabetismo, considerando-se como
referncia de igualdade entre estas o valor 1.
21. No caso da educao infantil, no possvel analisar evoluo anual para o perodo anterior a 1995, pois foi ape-
nas neste ano que a PNAD passou a levantar a frequncia creche/escola da populao com idade inferior a 5 anos.
52 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 2
Taxa de frequncia escola, na faixa etria de 0 a 6 anos, por nveis de ensino
(Em%)
90
80
77,6
70
60
53,5
50
40
36,4
30
25,1
20
17,1
7,6
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Creche (0 a 3 anos) Pr-escola (4 a 6 anos) Todos os nveis (0 a 6 anos)
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Por sua vez, a proporo de crianas na faixa etria de 4 a 6 anos que frequentavam
escola haviam alcanado aproximadamente 78%, em 2007, conforme mostra o grfico
2. Considerando-se que no perodo 2003-2007 houve aumento de 9,2 p.p., torna-se
factvel o alcance da meta de 80% estabelecida pelo PNE, para 2011, uma vez que seria
necessrio o aumento de apenas 2,4 p.p. nestes quatro anos que antecedem o fim da
dcada da educao. Alm da oferta de pr-escola estar sendo ampliada, o cumprimento
desta meta tambm ser favorecido pela ampliao do ensino fundamental para nove
anos, uma vez que incorpora as crianas de 6 anos escolarizao obrigatria.
H de se esclarecer que a reduo da taxa de frequncia nesse nvel de ensino,
em 2007, foi devida ampliao do ensino fundamental para nove sries, de modo
que parcela das crianas de 6 anos de idade foi incorporada a este nvel de ensino.
c) Ensino fundamental
A taxa de frequncia lquida no ensino fundamental da populao de 7 a 14 anos
ampliou-se aproximadamente 80%, em 1988, para 94,6%, em 2007. Ao final
dos anos de 1990 havia sido ultrapassado o patamar de 90%, sendo que entre
2005 e 2007 j se observa estabilizao da taxa em torno de 94%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 53
GRFICO 3
Taxa de frequncia lquida no ensino fundamental, na faixa etria de 7 a 14 anos,
segundo localizao do domiclio Brasil, 1988-2007
(Em %)
100 94,9
94,7
87,5
90
93,4
80
84
70
67
60
50
40
30
20
10
0
1988 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
54 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 4
Propores de frequncia lquida ao ensino fundamental na faixa de 7 a14 anos,
segundo categorias selecionadas Brasil, 1988 e 2007
(Em %)
98,6 97,4 99,9 98,8 97,7
100
88,2
90 83,4
80 76,6
70
60
50
40
30
20
10
0
Rural/urbana metropolitana Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
regio com maior taxa
1988 2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
d) Ensino mdio
O acesso ao ensino mdio sofreu forte expanso ao longo do perodo 1988-2007,
com taxa de crescimento de 219%. Em grande medida, este intenso ritmo de
crescimento explica-se pela baixa cobertura at ento existente, correspondente
a apenas 15%. Portanto, mais que triplicou a taxa de frequncia lquida a este
nvel de ensino, ao longo das duas dcadas que se sucederam promulgao da
Constituio de 1988.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 55
GRFICO 5
Taxa de frequncia ao ensino mdio da populao de 15 a 17 anos, segundo renda
familiar per capita Brasil, 1996 e 2006
(Em %)
100
90
80,5 81,5
80
67,1
70 64 62
60
49,1 49,4
50
35,1
40 33,2
30
21,7 20,7
20
9,8
10
0
At 1/4 SM De 1/4 a 1/2 SM De 1/2 a 1 SM De 1 a 2 SM De 2 a 5 SM 5 SM ou mais
1996 2006
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
GRFICO 6
Propores na frequncia lquida ao ensino mdio na faixa de 15 a 17 anos, segun-
do categorias selecionadas Brasil, 1988 e 2007
(Em %)
100
90
77,2 78,9
80
67
70
58,9
60 54
50 40,9
35,1
40
30
17,4
20
10
0
Rural/urbana metropolitana Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
regio com maior taxa
1988 2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
22. Para mais detalhes sobre as polticas do MEC para a educao superior na dcada de 1990, consultar Corbucci (2002).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 59
23. Sem o poder deliberativo do antecessor, conferiu ao MEC maior autonomia na conduo do processo de expanso
do ensino de graduao. O objetivo principal desta medida foi o de expandir a oferta de vagas sem, no entanto, ampliar
os gastos da Unio. Para tanto, foram agilizados e facilitados os processos de autorizao, reconhecimento e creden-
ciamento de cursos e instituies do setor privado, por parte do CNE, o que favoreceu consideravelmente a expanso
deste nvel do ensino, por intermdio da iniciativa privada.
60 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 1
Renncia fiscal, bolsas concedidas e custo/aluno no ProUni 2005-2007
2005 2006 2007
Renncia fiscal (a) 106.737.984 264.637.566 390.688.273
Bolsas concedidas (b) 95.518 204.521 310.063
a/b 1.117 1.294 1.260
Alm do custo/aluno do ProUni ser baixo, pouco factvel que aportes adi-
cionais de recursos desta monta s Ifes pudessem ampliar a oferta de vagas na
mesma proporo que aquela viabilizada pelo ProUni. Isto pode ser evidenciado
por intermdio da ao de funcionamento de cursos de graduao, responsvel
pela manuteno das Ifes, a qual movimentou R$ 7,9 bilhes, em 2006. Por
intermdio destes dispndios, foi possvel atender cerca de 590 mil estudantes
matriculados nestas instituies. Portanto, o acrscimo de R$ 265 milhes ao or-
amento destas, equivalente renncia fiscal do ProUni naquele ano, elevaria em
apenas 3,3% o dispndio do MEC com a principal ao de manuteno das Ifes,
25. Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio Social para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS).
62 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
TABELA 2
Candidatos e bolsas ofertadas pelo ProUni 2005-2007
2006 2007
2005 Total
1o sem. 2o sem. 1o sem. 2o sem.
Candidatos (a) 422.531 793.436 200.969 483.266 185.295 2.085.497
Bolsas ofertadas (b) 112.275 91.609 47.059 108.642 55.212 414.797
a/b 3,8 8,7 4,3 4,4 3,4 5
Bolsas concedidas (c) 95.518 73.852 35.151 72.419 33.123 310.063
c/b 85,1 80,6 74,7 66,7 60 74,8
Fonte: MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.
26. Cerca de 6% dos bolsistas no informaram a cor/raa e 2,2% correspondem a amarelos e indgenas.
27. Cf. dados da PNAD, realizada em 2006, os brancos correspondiam a 49,7% da populao, enquanto os negros
representavam 49,5%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 63
TABELA 3
Distribuio percentual dos conceitos obtidos pelas instituies de ensino superior
no ENC (provo), segundo natureza administrativa Brasil, 1996 e 2003
1996 2003
Natureza administrativa
AeB DeE A ou B D ou E
Privada 24,7 30 19,6 31,3
Pblica 42,3 29,1 41,9 27,5
Federal 52,6 35,8 52,9 17,4
Estadual 49,1 25,5 35,7 34,9
Municipal 13 19,6 19,3 40,8
Fonte: INEP/MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.
GRFICO 7
Taxas de frequncia lquida na educao superior na faixa de 18 a 24 anos regies
Nordeste e Sul, 1988-2007
(Em %)
18
16,6
16
14
12
10
8 7,5
6 5,5
4
2,7
2
0
1988 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nordeste Sul
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
66 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 8
Propores na frequncia lquida educao superior na faixa de 18 a 24 anos,
segundo categorias selecionadas Brasil, 1988 a 2007
(Em %)
100
90 85,1
80 76,3 75,5
70
60,8
60
49,5
50 45,1
40 34,9
30 23,7
20
10
0
Urbana no metropolitana/ Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
urbana metropolitana regio com maior taxa
1988 2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 67
TABELA 4
Gasto com educao pblica, em valores constantes 1995-2005
Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades
Governo federal 14.605,3 12.683,4 12.197,3 13.194,3 13.464,4 15.553,3 15.263,6 14.685,0 13.764,3 15.221,8 16.614,4
Educao da criana
22,3 24,3 40 30,9 37,7 32,4 46,6 17,5 8,8 14,6
de 0 a 6 anos
Ensino fundamental 2.549 2.383 1.675,1 2.719,8 2.344,4 2.526,4 2.370,2 1.688,3 2.200,7 1.839,7 1.709,5
Ensino mdio e
1.077,8 832,5 825 796,5 902,8 1.211,5 1.656,5 1.550,7 894,8 1.343,6 1.249,3
profissionalizante
Ensino superior 8.781,7 7.464,7 7.848,2 6.943,7 7.794,3 8.247,2 8.101,1 8.123,4 7.508,7 8.106,7 8.913,1
Outros 2.174,4 1.979 1.808,9 2.703,4 2.422,9 3.530,5 3.103,4 3.276 3.142,5 3.923,1 4.728
Estadual 29.627,0 31.623,9 29.981,2 33.151,1 31.606 30.275,9 33.012,5 33.724,4 32.366,3 34.543,3 36.507,5
Educao da criana
1.189,7 1.168,6 815,6 607,3 529,9 121,5 132,5 135,3 130,9 139,7 147,7
de 0 a 6 anos
Ensino fundamental 19.065,3 20.662,2 19.266,7 21.474,7 19.521,2 18.458,3 20.617,3 21.030,9 20.742,1 22.137,3 23.396
Ensino mdio e
4.344,1 4.924,5 4.994 6.040 6.604,6 6.801,5 6.925,7 7.106,2 6.260,6 6.681,8 7.061,7
profissionalizante
Ensino superior 4.715,3 4.585,4 4.612 4.730,1 4.650,5 4.595,3 5.010,7 5.118,6 4.912,5 5.243,0 5.541,1
Outros 312,6 283,2 292,9 299,1 299,9 299,4 326,4 333,5 320 341,6 361
(Continua)
28. A utilizao de valores corrigidos permite uma noo da evoluo do gasto descontando-se os valores que repre-
sentam apenas a correo e a manuteno do poder de compra.
68 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)
Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades
Municpio 17.143,5 17.800,3 17.622,5 22.466,1 24.953,9 25.537,5 27.037 30.130,3 30.947,9 33.889,1 33.831,3
Educao da criana
4.860,8 4.919,6 5.234 5.289,3 5.703,9 4.551,7 4.819 5.370,3 5.516,1 6.040,3 6.030
de 0 a 6 anos
Ensino fundamental 11.489,3 11.937,7 11.262,7 16.290,8 18.352,6 19.724,2 20.882,4 23.271,5 23.903 26.174,6 26.130
Ensino mdio e
392,9 397,6 532,9 419,5 397,1 632,2 669,3 745,9 766,1 838,9 837,5
profissionalizante
Ensino superior 221,4 387,5 422,5 265,7 265,8 379,3 401,6 447,5 459,7 503,4 502,5
Outros 179,0 158 170,5 200,9 234,5 250,1 264,7 295 303 331,8 331,3
Total geral 61.375,7 62.107,6 59.801,1 68.811,6 70.024,4 71.366,7 75.313,1 78.539,7 77.078,5 83.654,2 86.953,2
Educao da criana
6.072,8 6.112,5 6.089,6 5.927,4 6.233,7 4.710,9 4.983,8 5.552,3 5.664,6 6.188,9 6.192,3
de 0 a 6 anos
Ensino fundamental 33.103,6 34.982,8 32.204,5 40.485,3 40.218,2 40.708,9 43.869,8 45.990,6 46.845,8 50.151,6 51.235,6
Ensino mdio e
5.814,8 6.154,6 6.351,9 7.255,9 7.904,5 8.645,2 9.251,4 9.402,8 7.921,6 8.864,3 9.148,4
profissionalizante
Ensino superior 13.718,5 12.437,6 12.882,8 11.939,5 12.710,6 13.221,7 13.513,4 13.689,5 12.880,9 13.853 14.956,7
Outros 2.666 2.420,1 2.272,4 3.203,4 2.957,3 4.080 3.694,6 3.904,5 3.765,6 4.596,5 5.420,2
Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades
Valor percentual de cada nvel educacional e demais gastos na rea de educao (%)
Total geral 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Educao da criana
9,9 9,8 10,2 8,6 8,9 6,6 6,6 7,1 7,3 7,4 7,1
de 0 a 6 anos
Ensino fundamental 53,9 56,3 53,9 58,8 57,4 57 58,2 58,6 60,8 60 58,9
Ensino mdio e
9,5 9,9 10,6 10,5 11,3 12,1 12,3 12 10,3 10,6 10,5
profissionalizante
Ensino superior 22,4 20 21,5 17,4 18,2 18,5 17,9 17,4 16,7 16,6 17,2
Outros 4,3 3,9 3,8 4,7 4,2 5,7 4,9 5 4,9 5,5 6,2
GRFICO 9
Participao dos gastos com educao pblica em cada nvel/modalidade de ensino
em relao ao gasto total 1995-2005
Participao no gasto total em 1995
Gasto em 1995 Gasto em 2005
Participao no gasto total em 2005
60 1.
(Em R$ bilhes, IPCA mdio 2005)
51,2
58,9
50 1. 53,9
40
33,1 (Em %) 0.
30
0. 22,4
20 13,7 15,0 17,2
9,1 9,9
10 6,1 6,2 5,8 0. 9,5 10,5
7,1
0 0.
EI EF EM ES EI EF EM ES
29. Grande parte dos recursos aplicados pelo governo federal na rea da educao destina-se ao custeio das Ifes, das
escolas tcnicas federais e do Centro Federal de Educao Tecnolgica (CEFET).
70 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 10
Participao dos entes federados no total dos gastos pblicos com educao 1995-2005
(Em %)
55
50
45
40
35 Municpios
Estados e DF
30
Unio
25
20
15
10
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
6 Consideraes finais
Sob vrios aspectos, a CF/88 avanou em relao ao marco jurdico-legal sobre o
qual trabalharam os constituintes de 1987-1988. A possibilidade de estes avanos
terem sido ainda maiores foi inviabilizada pela reorganizao das foras polticas
no mbito do Congresso Constituinte, por meio da qual os partidos de centro-
direita aglutinaram-se sob a frente parlamentar conhecida por Centro.
Em que pese ter havido certa conteno em favor de uma maior ampliao
da educao como direito de todos, da destinao de recursos pblicos apenas
para instituies pblicas e da laicidade do ensino trs temas que estiveram em
disputa por ocasio da Constituinte , acredita-se que os avanos obtidos tenham
sido em parte favorecidos pelo clima de redemocratizao que pairava poca da
Constituinte, em repdio s duas dcadas sob o regime militar.
Alm de reconhecer o ensino fundamental como nvel de escolaridade obri-
gatria e como um direito pblico subjetivo a ser assegurado populao de 7 a
14 anos e a todos aqueles que no a obtiveram na idade prpria, a CF/88 atribuiu
ao poder pblico e s autoridades competentes o dever de ofert-la em quantidade
suficiente e de forma regular. A Constituio tambm disps sobre a progressiva
extenso da obrigatoriedade e da gratuidade ao ensino mdio; o atendimento edu-
cacional especializado aos portadores de deficincias, preferencialmente no ensino
regular; o atendimento s crianas de zero a seis anos em creches e pr-escolas;
a oferta de ensino noturno regular adequada s condies do educando; e sobre o
acesso aos nveis de ensino mais elevados de acordo com a capacidade de cada um.
Com isso, o texto constitucional acolheu diversas demandas dos educado-
res, tais como a ampliao da escolarizao obrigatria, ainda que com a ressalva
de vir a ser em carter progressivo; a incluso dos portadores de deficincias no
ensino regular, no apenas para potencializar seu desenvolvimento, mas tambm
para promover a convivncia com a diferena; a importncia da educao infantil
na formao do indivduo; a necessidade de adequar o ensino ofertado no perodo
noturno ao alunado que trabalha durante o dia e, portanto, que tem interesse e
condies de aprendizagem distintos daqueles que frequentam cursos diurnos.
Na rea do magistrio, pode-se afirmar que o cenrio anterior promul-
gao da CF/88 era bastante crtico, uma vez que as iniciativas para melhorar a
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 73
30. Entre 1988 e 1995, o crescimento das matrculas em cursos de graduao foi de apenas 17%, enquanto no
perodo de 1995 a 2006 o aumento foi da ordem de 166%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 75
No entanto, resta saber em que medida os resultados deste novo sistema de avaliao
sero utilizados com vista a obter efetivas melhorias na qualidade do ensino ofertado.
Os desafios educacionais que se colocam sociedade brasileira, aps duas
dcadas de implementao dos dispositivos constitucionais de 1988, no so pro-
priamente novos. Na verdade, dizem respeito quilo que no foi concretizado ao
longo dos ltimos 20 anos.
O primeiro deles, e talvez o mais premente, refere-se efetivao do direito de
todos escolaridade obrigatria. Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido
quase totalmente assegurado, os indicadores mostram que muito h de ser feito para
que todos os que ingressam na 1a srie do ensino fundamental consigam completar os
atuais nove anos de estudos. Trata-se de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de
ser necessrio atuar sobre os fatores intrnsecos escola (professores, instalaes, livros,
mtodos de ensino etc.), h tambm que melhorar as condies sociais dos alunos.
Portanto, o xito da poltica educacional depende em parte dos efeitos de outras pol-
ticas sociais Sade, Saneamento, Emprego e Renda, Assistncia Social, etc.
O ensino de qualidade tambm constitui requisito para que todos os brasi-
leiros possam concluir a escolaridade obrigatria e avanar nos nveis educacionais
mais elevados. Ao faz-lo, reduzem-se as desigualdades educacionais e com estas
outras desigualdades sociais tambm so minoradas, mormente o acesso renda.
A mdio e longo prazos, uma interveno de poltica social de carter es-
truturante favorecer a reduo das profundas desigualdades de acesso que per-
meiam os nveis de ensino ulteriores ao ensino fundamental. Pari passu a estas
intervenes, cujos resultados demoram surgir, tornam-se necessrias polticas de
tipo compensatrio, com objetivo de suprir carncias que no podem esperar
tampouco por mdio prazo e aes afirmativas que venham reparar simblica e
concretamente as desigualdades histricas de acesso a estes nveis de ensino.
Mesmo reconhecendo seus limites, um programa como o ProUni cumpre
esta tarefa equalizadora e reparadora das desigualdades de acesso educao supe-
rior no Brasil. De modo semelhante, e apesar de no terem sido objeto de anlise
no corpo deste texto, os sistemas de cotas institudos por algumas universidades
pblicas brasileiras tambm cumprem estas funes. Nestes casos especficos, de
forma ainda mais contundente, uma vez que confrontam interesses estabelecidos,
ao reservar parte das vagas das melhores instituies de ensino superior a um
segmento da populao que, pelas vias ditas normais, e em razo da qualidade
insuficiente da educao bsica recebida, dificilmente teria acesso aos seus cursos.
Um dos argumentos contrrios a essas iniciativas o de que o sistema de cotas
contraria o princpio constitucional de que todos so iguais perante a lei Art. 5o.
No entanto, esta igualdade s se efetiva no plano formal, pois as condies e as
76 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
oportunidades para que todos fossem iguais inexistem. Considerar que todos so
iguais para cumprimento da lei o mesmo que fechar os olhos para a realidade
presente e para prpria formao histrica da sociedade brasileira.
Em que pesem os avanos obtidos ao longo das duas dcadas que se sucede-
ram promulgao da Constituio de 1988, boa parte de seus dispositivos ainda
carece de iniciativas e esforos dos poderes pblicos, assim como da sociedade
civil, para se tornar realidade.
Considerando-se que educao de qualidade para todos , ao mesmo tem-
po, insumo e produto do desenvolvimento societrio, no seria razovel supor
que o pas pudesse ter assegurado um elevado padro de qualidade educacional
todos os brasileiros, sem que equivalente avano fosse logrado em relao s
demais condies sociais. No entanto, em que pese ser procedente tal enten-
dimento, acredita-se que tanto a qualidade da oferta, quanto os resultados de
desempenho dos sistemas pblicos de ensino ainda se encontram em patamar
aqum daquele alcanado no campo econmico. Portanto, alm da necessria
ampliao dos investimentos na rea de educao, tambm se faz necessrio
avanar no tocante gesto dos sistemas de ensino, concebida em sua acepo
mais ampla. Portanto, eis a um dos desafios de curto prazo que se colocam para
a sociedade brasileira, tendo como horizonte o alcance das metas estabelecidas
pelo recm-criado Plano de Desenvolvimento da Educao.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 77
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78 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
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cionais Transitrias, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1996b.
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Arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao Art. 60 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Braslia: Congresso Nacional,
1996c.
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e os Arts. 39 a 42 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as
diretrizes e bases da educao nacional. Braslia: Congresso Nacional, 1997.
______. Decreto no 3.276, de 6 de dezembro de 1999. Dispe sobre a formao em
nvel superior de professor para atuar na educao bsica, e d outras providn-
cias. Braslia: Congresso Nacional, 1999.
______. Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano de Educao e d
outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2001.
______. Resoluo CNE/CP no 1, de 9 de abril de 2002. Institui Diretrizes Curri-
culares Nacionais para a Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel
superior, curso de licenciatura, de graduao plena. Braslia, 2002.
______. Decreto no 5.154, de 23 de julho de 2004. Regulamenta o 2o do
Art. 36 e os Arts. 39 a 41 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que
estabelece as diretrizes e bases da educao nacional e d outras providncias.
Braslia: Congresso Nacional, 2004.
______. Lei no 11.274, de 6 de fevereiro de 2006. Altera a redao dos Arts. 29, 30,
32 e 87 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e
bases da educao nacional, dispondo sobre a durao de nove anos para o ensino
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 79
1 APRESENTAO
O ponto de partida para discutir as duas dcadas que se seguiram promulgao da
Constituio Federal (CF) de 1988 no mbito das relaes de trabalho a contro-
vrsia sobre as consequncias e o alcance da regulao do Estado. Para correntes do
movimento de trabalhadores, a Constituio representou uma promessa no cum-
prida de autonomia de organizao e de regulao pblica das relaes trabalhistas.
Da perspectiva das empresas, a Constituio trouxe o aumento dos custos do tra-
balho assalariado e enrijeceu as normas laborais. Enquanto muitos analistas defen-
diam um amplo processo de flexibilizao das normas trabalhistas, implicando, em
grande medida mas no exclusivamente , mudanas em dispositivos constitu-
cionais, outros questionavam se tais normas no seriam, na verdade, insuficientes
diante da alta flexibilidade do trabalho j verificada historicamente no Brasil.
Ao longo dos 20 anos seguintes, sucederam-se vrias tentativas de Reforma Tra-
balhista, partindo de uma ou de outra perspectiva, embora prevalecessem as propostas
no sentido da flexibilizao. Este texto argumenta que houve um movimento expres-
sivo de flexibilizao do trabalho, centrado em mudanas na legislao infraconstitu-
cional e, at mesmo, em entendimentos jurisprudenciais e administrativos. Em para-
lelo, o contexto do mercado de trabalho favoreceu a proliferao de formas precrias
de trabalho, em detrimento do assalariamento regular, que s voltou a aumentar no
final do perodo. Assim, embora a Constituio pouco tenha sido alterada no tocante
s normas do trabalho, houve, na prtica, alterao no alcance de diversos dispositi-
vos, em particular, os referentes contratao, remunerao e jornada de trabalho.
1. Mais adiante, tocaremos na questo dos trabalhadores autnomos ou por conta prpria, condio de ocupao
particularmente relevante no Brasil.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 87
poder entre empresas e trabalhadores em favor das empresas, que esto em condies
de fixar a remunerao da fora de trabalho, assim como as condies em que esta
ser empregada durao da jornada, intensidade e processo de trabalho. Alm dis-
so, a dinmica capitalista leva busca incessante de ampliao da produtividade do
trabalho, ou seja, ao aumento do valor produzido em funo do valor ou custo da
fora de trabalho. Tambm observa-se que h uma tendncia para a reduo tanto
dos salrios quanto dos custos no salariais em relao ao capital investido, reduzindo
os custos at o mnimo necessrio sobrevivncia do trabalhador.
A regulao do trabalho no capitalismo, portanto, ordena as relaes entre
empresas e trabalhadores sejam assalariados diretos, sejam autnomos , no que
se refere fixao das normas de remunerao e condies de trabalho em si, e
tambm no tocante a quem pode fixar estas normas e como. medida que limita
a discricionariedade das empresas, a regulao traz as relaes de trabalho para o es-
pao pblico e permite aos trabalhadores contraporem-se ao desequilbrio inerente
relao capital trabalho; quanto mais efetivo for o limite deciso unilateral da
empresa, maior ser a capacidade da regulao pblica2 tornar as condies de tra-
balho inclusive os salrios relativamente independentes da situao do mercado
de trabalho, isto , das especificidades das empresas e do poder de barganha de cada
grupo especfico de trabalhadores. Alm disso, a regulao pblica tambm estabe-
lece formas de representao coletiva, procedimentos para a resoluo de conflitos
etc. o que configura o espao para a criao e modificao destas normas.
A regulao pblica no resultado unicamente da iniciativa do Estado de-
pendendo do pas, grande parte desta regulao construda por meio de acordos
e contratos coletivos entre empresas ou associaes empresariais e sindicatos
de trabalhadores, nos quais so fixados salrios, jornada de trabalho e normas de
segurana, estipulados limites demisso e aos procedimentos para a resoluo de
disputas, discutidos a estrutura de cargos e funes etc. Estes aspectos podem ser
considerados uma forma de regulao pblica na medida em que estipulam normas
externas s empresas, que no podem ser modificadas arbitrariamente, cujo cumpri-
mento, no limite, est respaldado em instncias oficiais de fiscalizao e mediao.
Em grande medida, a regulao pblica das relaes de trabalho est ligada
constituio de direitos do trabalho. O que identifica o conceito de direitos do traba-
lho, diferenciando-os dos demais direitos individuais, a passagem da ideia de contra-
to entre iguais para a ideia de defesa da organizao coletiva e proteo do trabalhador.
2. Utiliza-se ao longo deste captulo o termo regulao pblica do trabalho para referir-se ao conjunto de regras que limitam
os espaos de decises unilaterais por parte das empresas nas prticas trabalhistas, estipulados por meio de leis, atos admi-
nistrativos, jurisprudncias, contratos coletivos, ou mesmo costumes. A nfase no carter pblico, portanto, visa acentuar o
contraste com as regras fixadas arbitrariamente pelas gerncias das empresas. Frisa-se que leis, atos administrativos ou juris-
prudncias, por exemplo, podem estabelecer normas que ampliam a arbitrariedade das empresas na fixao das condies de
trabalho. Neste caso, nos termos aqui utilizados, no caberia definir tais regras ainda que de iniciativa estatal ou sindical
como regulao pblica do trabalho, mas, em contraposio, estas estariam privilegiando a regulao privada do trabalho.
88 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
4. Para dados sobre evoluo da jornada de trabalho em diversos pases, ver Mattos (2004).
5. Nem sempre as distines entre cada um desses movimentos so ntidas. Como veremos, h mecanismos de flexibi-
lizao alicerados em dispositivos j existentes na lei; da mesma forma, a defesa da regulao pblica confundiu-se
com a preservao de determinados dispositivos herdados da legislao varguista.
92 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
6. Mesmo antes da Proclamao da Repblica, no perodo pr-abolio, a regulao estatal do uso da mo de obra livre, que
convivia com a escrava, foi objeto de preocupao nos Cdigos Criminal de 1830 e Comercial de 1850 e na Lei de Locao
de Servios Decreto no 2.827, de 17 de maro de 1879. Alm disso, ocorreram algumas tentativas do Estado de coordenar o
processo de integrao dos escravos em processo de alforria e dos alforriados, negros recm-libertos que, pela via dos pleitos
judiciais, colocavam em debate temas relacionados concretude de seus direitos. Aps a abolio da escravatura, as tenses
e as necessidades sociais de proteo ao trabalho se acentuaram. Geralmente pressionadas pela agitao grevista, diversas
normas esparsas de proteo ao trabalho foram aprovadas na Repblica Velha, com a criao, inclusive, do Departamento
Nacional do Trabalho, em 1919, institudo para fiscalizar a aplicao das leis do trabalho. Ver Biavaschi (2005).
7. Decreto-Lei no 5.452, editado em 1o de maio de 1943.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 93
8. Paralisao das atividades das empresas por deciso dos empregadores ou gerentes.
94 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
9. Deve-se reconhecer que, at 1966, a estabilidade decenal, prevista na Lei no 62/1935 e, posteriormente, nos Arts. 477 e
492 da CLT, limitava, em alguma medida, a prtica da rotatividade de mo de obra como forma de pressionar os salrios para
baixo. A partir de 1966, entretanto, com a criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), pela Lei no 5.107/1966,
tornou-se mais fcil e menos dispendioso para as empresas a demisso de empregados, possibilitando a formao e o recurso
a imensas reservas flutuantes de mo de obra, s quais recorrem para rebaixar o nvel salarial (IPEA, 2008).
10. Dado extrado de Humphrey (1982).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 95
11. A importncia da incluso dos direitos dos trabalhadores entre os direitos e garantias fundamentais ilustrada
pelo fato de que, para determinada corrente, isto lhes confere status de clusula ptrea, ou seja, so direitos intocveis
que formam o ncleo da Constituio. Neste sentido, conforme afirma o Art. 60, 4o, inciso IV, da CF/88, no sero
objeto de deliberao a proposta de emenda que tenha o escopo de abolir tais direitos e garantias individuais. Existem
autores, entretanto, que alegam que os direitos elencados no Art. 7o no fazem parte dos direitos e das garantias
individuais dispostos no Art. 5o, no gozando, portanto, da proteo contida no Art. 60.
12. A partir de fevereiro de 2001, uma Medida Provisria (MP) posteriormente convertida na Lei no 10.208 criou
a possibilidade das(os) empregadas(os) domsticas(os) terem acesso ao FGTS e ao seguro-desemprego; porm, condi-
cionou este acesso deciso facultativa do empregador recolher a contribuio ao FGTS.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 97
junto a empresas com mais de 200 empregados. Salvo alguns acordos no setor
automotivo, este mecanismo no saiu do papel. O mesmo fato aconteceu com o
inciso XXVII, do Art. 7o, que assegura aos trabalhadores proteo em face da au-
tomao, na forma da lei (BRASIL, 1988). At mesmo um dispositivo bastante
concreto como a cobrana de uma contribuio adicional para as empresas cuja
taxa de rotatividade excedesse a do setor, prevista no Art. 239, 4o, nunca entrou
em vigor em funo da ausncia de uma lei complementar (LC).
Portanto, de modo geral, a Constituio promoveu avanos importantes na
direo da regulao pblica do trabalho. Entretanto, tais avanos foram limitados
no sentido de modificar os trs aspectos da regulao do trabalho vigente no Brasil.
Tornou os sindicatos livres do controle do Estado, mas manteve a estrutura sindical
herdada da Era Vargas, alm de vrias restries ao direito de greve. Em consequncia,
a normatizao das relaes de trabalho no assumiu um desenho mais pactuado e
marcado pela negociao coletiva; ao contrrio, permaneceu marcada pela ausncia
dos sindicatos no local de trabalho, pelo descumprimento disseminado da legislao
trabalhista e pelo crescente nmero de litgios judiciais. Sem dvida, a CF/88 criou
os elementos para a configurao de um sistema pblico de emprego,13 mas no
colocou limites demisso arbitrria; o desemprego recorrente continuou a ser a re-
gra para a maioria dos trabalhadores assalariados. Por fim, equiparou trabalhadores
rurais e urbanos e ampliou os direitos dos domsticos, mas no tratou das questes
relacionadas existncia de um amplo contingente de trabalhadores autnomos
margem das relaes assalariadas por exemplo, como garantir para estes condi-
es mnimas de seguridade. Nesse sentido, as mudanas trazidas pela Constituio
no foram plenamente capazes de propiciar uma ruptura com o legado histrico
das relaes de trabalho, nem tampouco criaram para o universo de trabalhadores
um anteparo contra as vicissitudes do mercado de trabalho. A regulao pblica
continuaria frgil nos anos seguintes e, portanto, incapaz de assegurar os direitos
do trabalho ao conjunto dos trabalhadores, enquanto se fortalecia o movimento de
flexibilizao que questionaria grande parte desta regulao.
13. Isso no significa que esse sistema seja efetivo; na verdade, sua formao tardia tomando como exemplo os
sistemas pblicos de emprego dos pases centrais criados em poca de pleno emprego e incompleta centrando-se
no pagamento de benefcios implicou severos limites sua efetividade. A este respeito, ver Cardoso Jr. et al. (2006).
100 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
14. A acelerada abertura comercial ocorreu via reduo de barreiras no tarifrias por exemplo, a revogao do Ane-
xo C, lista com milhares de produtos proibidos de ser importados em razo da produo de similares pelas empresas
nacionais e tarifrias as tarifas mdias de importao caram de 41%, em 1988, para 14,2%, em 1994. Com rela-
o abertura financeira, Carneiro (2002) indica tambm dois principais mecanismos: o aumento da conversibilidade
da conta de capital do balano de pagamentos, que se traduz em mais facilidade com que so permitidas as entradas
e as sadas de capitais de no residentes e residentes e a desnacionalizao do sistema bancrio.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 101
das relaes de emprego, permitindo pouco espao para as negociaes entre tra-
balhadores e empregadores. Isto tornaria o mercado de trabalho pouqussimo
flexvel diante de condies especficas, acarretando ineficincia, baixos nveis de
produtividade e perda de competitividade sistmica.
Para os defensores dessa perspectiva, a estabilizao dos preos ps-Plano Real
ampliou ainda mais a rigidez do mercado de trabalho. A inflao era um instrumen-
to que mantinha os salrios reais flexveis, facilitando ajustes por parte dos emprega-
dores em resposta s contraes econmicas. Quando tal canal de ajuste ficou mais
estreito, empregadores tiveram que responder a conjunturas desfavorveis eliminan-
do empregos, uma vez que redues de salrios nominais no so permitidas pela
legislao trabalhista brasileira, salvo disposto em acordo ou conveno coletiva.
Assim, no novo contexto econmico, a capacidade de gerao e manuteno de
postos de trabalho pela economia foi atribuda, cada vez mais, necessidade de adoo
de uma flexibilizao da legislao trabalhista, favorecendo a livre negociao entre ca-
pital e trabalho. Segundo os defensores deste modelo de regulao do trabalho, apenas
de tal forma garantir-se-ia um ambiente favorvel ao investimento privado, encurtan-
do a transio do pas para uma economia aberta e competitiva. A degradao dos
resultados do mercado de trabalho na dcada de 1990 seria indicativa da inadequao
das normas vigentes e da urgncia cada vez maior da Reforma Trabalhista.
Um dos principais pontos levantados pelos defensores da flexibilizao diz
respeito magnitude dos encargos sociais existentes no Brasil. Na verdade, a
discusso sobre os encargos sociais e a proporo que representam da folha de
pagamento das empresas bastante controversa. Segundo Cacciamali (1993, p. 13),
os conceitos de encargos sociais so to dspares que, dependendo da tica do
observador, justificam concluses que indicam pesos entre 20% e 215% dos salrios.
Estas diferenas de valores dizem respeito a diferentes conceitos que os autores uti-
lizam no s sobre o que considerado encargo, mas tambm sobre o que con-
siderado salrio.15 De todo modo, desconsiderando tais divergncias, o argumento
comumente utilizado pela corrente pr-flexibilizao o de que o peso dos encargos
sociais no Brasil excessivo, alm de inflexvel no caso de conjunturas desfavorveis.
15. Esquematicamente, autores que concluem que o percentual de encargos sociais no Brasil elevado consideram como
salrio apenas a remunerao recebida pelas horas efetivamente trabalhadas. Assim, a base de clculo exclui do salrio
contratual a parte relativa ao descanso semanal remunerado, aos dias de frias e feriados, ao 13o salrio, aos dias de afas-
tamento por motivos de doena pagos pelas empresas, ao aviso prvio e despesa por resciso contratual, considerando
todos estes itens como encargos sociais. J os autores que se opem interpretao entendem que salrio a remunerao
total recebida integral e diretamente pelo trabalhador como contraprestao pelo seu servio ao empregador, incluindo o
salrio contratual recebido mensalmente, as frias, o 13o, um tero de frias, o FGTS e o salrio recebido eventualmente como
verbas rescisrias. Nesta viso, os encargos sociais restringem-se, portanto, s contribuies sociais incidentes sobre a folha
de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do trabalhador: Intituto Nacional do
Seguro Nacional (INSS), salrio-educao, seguro contra acidentes do trabalho e contribuies repassadas ao Servio Social
da Indstria (Sesi)/Servio Social do Comrcio (SESC)/Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)/ Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial (SENAC),/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)/Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) (DIEESE, 2006).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 103
Para Pastore (1994), por exemplo, o peso dos encargos sociais atinge 102%
do salrio. Camargo (1996), outro representante da vertente de pensamento pr-
flexibilizao, afirma que os custos no salariais correspondem a aproximadamente
90% do salrio total de um trabalhador. Frente a esta realidade, as empresas teriam
duas opes: ou uma atitude conservadora na criao de novos postos de tra-
balho ou a alternativa de utilizao de mo de obra informalmente contratada.
Em outras palavras, a legislao trabalhista vigente seria responsvel por uma restri-
o gerao de empregos e pelo avano da informalidade no mercado de trabalho.
Ademais, os mais prejudicados pela legislao trabalhista seriam justamente os
trabalhadores mais desfavorecidos. Isto porque quanto mais baixa a produtividade
do trabalhador, mais onerosa seria a legislao para o empregador. Para trabalhado-
res com produtividades relativamente altas, a legislao no seria to problemtica,
uma vez que os empregadores podem ajustar o nvel salarial de forma que o valor
total da remunerao salrio mais benefcios no salariais seja apropriado.
Esse argumento tambm levantado para destacar as supostas ineficincias
causadas pela poltica de salrio mnimo. Ao estabelecer um patamar mnimo
de remunerao para o mercado de trabalho, o governo estaria prejudicando os
trabalhadores cuja produtividade do trabalho no garante o pagamento de um sa-
lrio mnimo acrescido dos benefcios no salariais. Sob tais circunstncias, estes
trabalhadores seriam cada vez mais compelidos a entrar no mercado informal.
De acordo com Camargo, como o contrato legal no pode estipular uma remu-
nerao inferior ao salrio mnimo, quando o salrio de mercado est 1,9 aqum
do salrio mnimo, a rigidez do salrio nominal tem idntico efeito para os custos
reais de mo de obra; assim, o nico meio de tornar flexveis esses custos atravs
de contratos de trabalho ilegais (1996, p. 19).
Nesse sentido, o mercado informal representaria o dinamismo do mercado de
trabalho caso este no fosse sufocado pela rigidez das leis e das instituies que o
regulam. Se o salrio mnimo estabelecido em nveis acima do equilbrio, estas leis
seriam simplesmente ignoradas pelo mercado informal. Similarmente, se a jornada
semanal de trabalho for especificada em nmero de horas irrealisticamente baixa,
empregadores e trabalhadores concordariam em aument-la, anulando o efeito da
lei. Se os impostos sobre a folha de pagamento so estabelecidos em nveis altos, e se
os programas que estes financiam forem mal desenhados, trabalhadores e emprega-
dores conspirariam para evitar pag-los. Assim, um dos resultados de normas inade-
quadas uma capacidade insuficiente de faz-las valer, o que alimentaria o mercado
de trabalho ilegal, no regulado ou informal (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
104 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Nri (2006, p. 20) ainda mais incisivo sobre o efeito negativo dos encargos
sobre a folha de pagamento sobre a formalidade. Em suas palavras:
A informalidade mais freqente e crnica do que o desemprego. Do ponto de
vista individual, o desemprego , na mdia, uma crise passageira. O aviso prvio, o
FGTS e o seguro-desemprego amenizam os efeitos de curto prazo da perda de em-
prego formal. Por outro lado, no existe seguro-informalidade, ou nada parecido.
Na verdade, a informalidade constitui o colcho que alivia choques trabalhistas
adversos naqueles que no podem se dar ao luxo de ficar buscando uma ocupao
melhor. (...) A prpria estrutura de custos e benefcios associados legislao tra-
balhista e previdenciria levam a informalidade como modalidade de evaso fiscal.
Essa informalidade voluntria deve ser combatida com a incorporao de incentivos
corretos na legislao que incentivem a formalizao.
Outro motivo para o alto grau de informalidade no mercado de trabalho brasi-
leiro seria que os trabalhadores no percebem corretamente, segundo Camargo
uma ligao direta entre a contribuio presente e os benefcios a ser auferidos no
futuro. Para o autor, a contribuio para a Seguridade Social poderia, em princ-
pio, reverter em benefcio do trabalhador, quando este se aposentasse. Alm disso,
o acesso ao Sistema nico de Sade (SUS) poderia limitar-se apenas aos trabalha-
dores formais e suas famlias. Entretanto, a partir da CF/88, seu acesso tornou-se
universal e todos os trabalhadores passaram a ter direito a uma penso mnima de
um salrio mnimo ao atingirem 65 anos de idade, independentemente de terem
contribudo para o sistema ou no. Como consequncia, no caso dos trabalhado-
res que recebem algo prximo do salrio mnimo, a contribuio previdenciria
de cada trabalhador converteu-se em um imposto sobre a renda.
Pelos clculos de Camargo, aproximadamente 35% do custo da mo
de obra no revertem diretamente para o trabalhador ou para o empregador.
Dessa forma, h um incentivo para que ambos deixem de cumprir a legislao
e dividam esta diferena entre si. Assim, se o contrato no for assinado, o em-
pregador no s pode pagar um salrio mais alto ao trabalhador, como ainda
ter um custo mais baixo de mo de obra.
Trabalhadores poderiam, ainda, optar pela informalidade porque esta situao,
supostamente, permitiria maior independncia, por exemplo. Este argumento parti-
cularmente utilizado para o caso da insero das mulheres no mercado de trabalho, que
vem crescendo significativamente desde a dcada de 1970. Entende-se que as mulheres
procuram com alguma frequncia empregos mais flexveis, de tempo parcial, menos
orientados para a construo de uma carreira, o que lhes permitiria no descuidar das
responsabilidades domsticas. Como a atual legislao trabalhista no oferece ensejo
para que alguns direitos sejam negociados nem mesmo por mtuo consentimento ,
a estratgia para estes casos tambm seria a informalidade.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 105
pelo menos parte destes direitos. Ou seja, a despeito do grande volume de normas e
restries previstas pelo arcabouo normativo trabalhista, as relaes de trabalho no
Brasil seriam, ainda assim, negociveis. O problema seria que o local de negociao
a vara do trabalho, aps a demisso do empregado, e no o local de trabalho, en-
quanto o empregado ainda est trabalhando.
Essa situao reduz, portanto, o tempo da relao de trabalho, desincentivan-
do investimentos em capital humano por parte dos empregadores e trabalhadores.
Neste sentido, o alto grau de rotatividade da fora de trabalho brasileira no seria
uma expresso da flexibilidade do mercado de trabalho como argumentam os
grupos contrrios s medidas de flexibilizao , mas um sintoma do baixo nvel de
investimento em capital humano (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
Duas importantes instituies reforariam ainda mais essa alta rotatividade
da mo de obra no Brasil: os mecanismos de seguro-desemprego e indenizao
por afastamento do emprego. No caso do primeiro, patro e empregado podem
entabular negociaes para que este ltimo seja demitido do emprego com carteira
e readmitido ilegalmente pelo mesmo empregador, ou por outro, sem a assinatura
do contrato de trabalho, durante o perodo em que estiver recebendo o seguro.
Assim, como os instrumentos de fiscalizao do referido tipo de fraude so prati-
camente inexistentes no pas, o trabalhador receberia o salrio do empregador e o
benefcio, enquanto o empregador eximir-se-ia de pagar as contribuies sociais.
No caso da indenizao por afastamento do emprego, so trs os principais
direitos a que os trabalhadores tm por ocasio da resciso. Em primeiro lugar,
devem ser avisados sobre a resciso com um ms de antecedncia, recebendo
salrio integral e dispondo de duas horas dirias para procurar outro emprego
(aviso prvio). Em segundo lugar, o trabalhador pode sacar o valor depositado
na sua conta do FGTS, para a qual o empregador contribui com 8% do salrio
por ms, com taxa de rendimento de 3% garantida pelo governo. Alm disso, se
a resciso ocorreu sem justa causa, o empregador deve pagar uma indenizao ao
trabalhador correspondente a 40% do total dos depsitos realizados na conta do
FGTS durante o contrato de trabalho.16 Assim, segundo documento do Banco
Mundial e Ipea (2002, p. 36), os trabalhadores respondem a esses incentivos da
mesma forma que qualquer pessoa racional o faria: eles induzem demisses aps
o acmulo desses direitos rescisrios. Isto porque a resciso nem sempre uma
tragdia. Em boas condies econmicas, pode at ser uma verdadeira beno.
16. A partir de 28 de setembro de 2001, a indenizao a ttulo de multa rescisria nas dispensas sem justa causa
elevou-se de 40% para 50%, das quais 40% mantiveram-se direcionadas ao empregado demitido e 10% passaram
a ser contribuio social. Tal alterao da multa rescisria efetuou-se pela Lei no 110/2001, de 11 de junho de 2001, e
pelo Decreto no 3.914, de 11 de setembro de 2001, que objetivaram estabelecer as condies de financiamento para o
pagamento das importncias devidas aos trabalhadores pela no aplicao correta dos ndices inflacionrios nos anos
dos Planos Vero e Collor I.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 107
de crise econmica. Em outras palavras, uma reforma deste tipo na legislao trabalhis-
ta apenas intensificaria a transferncia aos trabalhadores dos custos do ajuste da eco-
nomia, necessrios na nova ordem competitiva brasileira (CARDOSO, 1999, p. 150).
A questo central a ser discutida para combater a elevada rotatividade da mo de
obra e a curta durao dos vnculos empregatcios no Brasil relacionar-se-ia ampla
liberdade que o arcabouo legal e as instituies vinculadas resciso contratual
oferecem para o empregador brasileiro demitir, em um contexto no qual os traba-
lhadores no conseguem reverter a liberdade nas negociaes coletivas, at mesmo
nos segmentos mais estruturados, sendo bastante raros os acordos que contemplam
alguma clusula sobre a manuteno do nvel de emprego.
Dessa forma, o problema da rotatividade tambm no deveria ser associado
aos supostos incentivos demisso que uma JT pr-trabalhador gera no mercado
de trabalho. Para esta vertente de pensamento, se trabalhadores e empresrios
convivem de forma beligerante, transferindo para a justia a soluo de seus con-
flitos individuais, porque o atual sistema brasileiro de relaes de trabalho
fundamentado em uma estrutura sindical que no garante a organizao dos tra-
balhadores nos locais de trabalho, em um aparato fiscalizador do MTE bastante
deficiente e na ausncia de garantias de emprego contra a demisso imotivada
(DIEESE, 2006, p. 26). Assim, as relaes empregatcias no local de trabalho se-
riam marcadas por grande grau de arbitrariedade e autoritarismo. Com a escalada
do desemprego e da insegurana do trabalho ao longo da dcada de 1990, tais
caractersticas teriam sido acentuadas, e o poder de barganha dos trabalhadores,
ainda mais reduzido, trazendo como resultado mais elevadas taxas de ilegalidade
e, por conseguinte, mais conflitos judiciais.
Cardoso (1999, p. 150) um pouco mais cauteloso nessa anlise. Segundo
o autor, o fato de o nmero de processos que entram na JT estar aumentando
pode ter vrios significados: que mais empresrios esto desrespeitando a lei; que
mais trabalhadores sentem-se lesados; que mais trabalhadores esto tornando-se
cientes de seus direitos; que mais sindicatos esto entrando com aes coletivas
na JT; entre outras razes possveis. De todo modo, a soluo em qualquer caso
no seria retirar da justia o poder de resolver os conflitos de direito, muito menos
acabar com as leis. A alternativa do contrato coletivo em detrimento da lei como
mecanismo mais legtimo para a fixao das regras da relao entre capital e traba-
lho no parece razovel ao autor:
(...) se concedermos que a lei estimula a ilegalidade, isto , se concedermos que os
empresrios tm poder unilateral de impor seu interesse econmico apesar e contra a
lei, temos que conceder que no h nada na contratao coletiva que estimule aes de
acordo com o contrato, muito menos a cooperao. Em situaes de mercado desfa-
vorveis (...) os empresrios continuaro incentivados a burlar as clusulas do contrato
simplesmente porque tm poder unilateral para faz-lo (CARDOSO, 1999, p. 156).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 113
Alm disso:
(...) se, na situao original, no momento do contrato, os trabalhadores no tiverem
garantias legais que estabeleam um mnimo de equidade de poder em relao aos
empregadores, o contrato expressar a desigualdade de foras e ter poucas chances de
se legitimar diante dos mais fracos. A cooperao para a produtividade e a qualidade,
meta dos que querem o fim da legislao, no se efetivar (CARDOSO, 1999, p. 156).
Portanto, em lugar de eliminar a lei e substitu-la pelos contratos coletivos,
uma alternativa vivel seria ampliar o alcance da lei no que tange ao reconhe-
cimento da posio subordinada do trabalho nas trocas com o capital, abrindo
caminho para a contratao coletiva das regras de uso do trabalho. Tal medida
deveria ser acompanhada de condies para que os trabalhadores organizem-se
de forma autnoma nos locais de trabalho e para que se consolide um poder de
fiscalizao. Em todo caso, a JT teria, ainda, papel preponderante como guardi
da lei e dos contratos.
O que no seria razovel levantar bandeiras em nome da livre negociao,
extinguindo o poder normativo da JT, mantendo as relaes de trabalho fundadas
na contratao individual, sem a presena generalizada de organizao sindical
por local de trabalho e uma estrutura sindical pluralista. Nesta viso, defendida
energicamente pela vertente pr-flexibilizao, o poder de barganha do empresa-
riado elevar-se-ia exponencialmente, principalmente em ambiente de desemprego,
autoritarismo e impregnao da cultura do medo no interior das empresas.
Baltar e Proni argumentam que o alto grau de flexibilidade do trabalho no
Brasil tambm relacionar-se-ia com o perfil da distribuio dos salrios. A elevada
proporo de empregados formais com rendimentos muito baixos resultaria prin-
cipalmente do reduzido nvel dos salrios com que as pessoas entram no mercado
de trabalho que estaria, por sua vez, associado ao baixo valor do salrio mnimo
legal , agregado s pequenas oportunidades de elevao progressiva do salrio em
funo da acumulao de tempo de servio. Sem muitas oportunidades de per-
manecer no emprego por vrios anos e acumular tempo de servio com o mesmo
empregador, o trabalhador com pouca instruo dificilmente conseguiria elevar
sua remunerao de modo suficiente para compensar o baixo nvel do salrio de
entrada, permanecendo na base da pirmide salarial do emprego formal ainda que
tenha alcanado o auge de sua trajetria profissional. Em contraposio, os traba-
lhadores com alto grau de instruo comeariam a carreira com uma remunerao
mdia bem superior da base piramidal e distanciar-se-iam cada vez mais de seu
salrio inicial, medida que acumulam mais experincia profissional.
Nesses termos, a discusso sobre os altos encargos sociais no Brasil tambm
representaria uma falcia. Do ponto de vista da competitividade internacional,
muito mais importante do que o peso dos encargos sociais sobre a folha de
114 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
pagamento das empresas seria o custo total da mo de obra soma das despesas
que o empregador realiza com o pagamento dos salrios, dos benefcios e dos
encargos sociais. Assim, considerando que os salrios no Brasil so muito baixos
e o peso dos encargos sociais no custo da mo de obra no to elevado,17 tem-
se que o custo monetrio despendido por hora trabalhada no pas relativa-
mente pequeno. De acordo com o relatrio do Dieese (2006, p. 29), que utiliza
dados de 2004 do Bureau of Labor Statistics (EUA), o custo salarial horrio na
indstria de transformao brasileira (US$ 3,03) , de fato, bastante inferior ao
dos pases mais desenvolvidos (US$ 23,17, nos Estados Unidos; US$ 32,53,
na Alemanha; US$ 20,48, na Itlia; e US$ 17,10, na Espanha, por exemplo) e
tambm inferior ao dos chamados Tigres Asiticos (US$ 5,51, em Hong Kong,
US$ 7,45, em Cingapura e US$ 5,97, em Taiwan).
Portanto, os encargos sociais no deveriam ser colocados como responsveis
pela elevao do custo da mo de obra ao ponto de coloc-lo como um fator
desfavorvel para o pas no comrcio internacional, reduzindo suas condies de
competitividade. Alm disso, este seria apenas um dos elementos determinantes
da competitividade internacional, cuja importncia no deve ser superestimada.
Para esta vertente de pensamento, existe uma srie de outros elementos de polticas
econmica, industrial, tecnolgica, de infraestrutura, entre outras, que podem ser
mobilizados para elevar a produtividade dos produtos brasileiros, sem que tal ele-
vao tenha como contrapartida a reduo ou a eliminao de direitos trabalhistas.
Por sua vez, essa corrente de pensamento no despreza o fato de que o inte-
resse em reduzir o custo do trabalho pode estar associado tentativa de proteger a
pequena e mdia empresa brasileira da concorrncia estrangeira e, at mesmo, das
grandes empresas instaladas no pas; afinal, sabe-se que o financiamento com base
na folha de pagamentos penaliza as empresas intensivas em mo de obra. No nega,
tambm, que uma proposta de reduo dos encargos sociais poderia, ainda que com
eficcia bastante questionvel, ser tambm uma medida para estimular a formaliza-
o ainda que a origem da informalidade esteja muito mais associada a aspectos
estruturais do mercado de trabalho e ao baixo custo da ilegalidade.
Nesses casos, os autores defendem que necessrio que a proposta de reduo
dos encargos concentre-se em reduzir ou eliminar apenas os itens que constituem
realmente encargos trabalhistas,18 e no direitos dos trabalhadores. Alm disso,
17. Como j mencionado, o clculo do peso dos encargos sociais no Brasil bastante controverso. Se, para os autores que
defendem a flexibilizao das relaes de trabalho, este se situa em torno de 100%, para os que so contrrios ideia
da flexibilizao, o peso dos encargos de aproximadamente 20% do custo da mo de obra, menor do que na Itlia, na
Blgica, na Frana e na Espanha, e no mesmo patamar da Alemanha, dos Estados Unidos, de Portugal e da Grcia (SAN-
TOS, 1995, p.14). As diferenas justificam-se pelos diferentes conceitos que utilizam para definir salrio e encargos sociais.
18. Conforme mencionado na nota 15, tais autores consideram encargos trabalhistas as contribuies sociais inciden-
tes sobre a folha de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do traba-
lhador. So estes: contribuio ao INSS; salrio-educao; seguro de acidentes do trabalho e contribuies repassadas
ao Sesi/SESC/Senai/SENAC/Incra/Sebrae.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 115
19. Esse nmero no considera a PEA rural da regio Norte, rea no coberta pela PNAD naquela poca.
116 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
pela opo por cmbio flutuante combinado com um regime de metas de inflao.
A sobrevalorizao do cmbio, no contexto do processo de abertura, alm de pre-
judicar a produo domstica, conduziu ao gerar dficits comerciais crescentes
necessidade de manter-se uma taxa de juros elevada,26 o que, por sua vez, am-
pliou ainda mais os obstculos ao desenvolvimento do nvel de atividades.
A adoo do cmbio flutuante no incio de 1999 revelou um novo horizonte
para o crescimento da economia ocorrer de forma sustentada. Contudo, a vul-
nerabilidade externa ainda remanescente mais a insuficiente oferta energtica
(apago) abortou a trajetria de desenvolvimento esboada em 2000. Por sua
vez, as fortes oscilaes cambiais e a inflao verificada em 2002 fizeram que o
crescimento nesse ltimo ano do perodo tambm fosse baixo.
O resultado das opes de poltica, feitas na sequncia da Reforma
Monetria e sustentadas ao longo de quatro anos, no poderia ser outro que
no a fragilizao da economia e um baixo crescimento, que se prolongaram por
muito tempo aps a mudana do regime cambial, ocorrida no incio de 1999.
Uma taxa mdia anual de aumento do PIB da ordem de 2,3%, verificada nos
oito anos do perodo, iria fazer que o mercado de trabalho continuasse sob o
efeito do processo de deteriorao iniciado no governo Collor. Aos impactos
deste desempenho do nvel de atividades sobre a ocupao, somaram-se as con-
sequncias de um processo acelerado de reestruturao das empresas, pressio-
nadas pela necessidade de atualizaes tecnolgica e gerencial que as permitisse
acompanhar os novos requerimentos de competitividade tanto internos como
externos decorrentes da abertura comercial e do cmbio sobrevalorizado.
Esse quadro extremamente adverso para o mercado de trabalho resultou
em um aumento anual mdio da ocupao, no perodo, de 2%, insuficiente para
acompanhar o aumento observado na PEA, de 2,4% a.a. O resultado teria de ser
o aumento da desocupao, aprofundando ainda mais as dimenses negativas do
subperodo anterior: o contingente de desocupados foi acrescido de cerca de 3,5
milhes de pessoas aumento de 79,3% , fazendo-o novamente quase dobrar
de tamanho, com a taxa de desocupao atingindo 5,6% aumento de 1,8 p.p.
Por sua vez, a questo da informalidade adquire novos contornos. Embora o
nmero de assalariados sem carteira continue a aumentar, ampliando inclusive
sua participao no total dos trabalhadores ocupados (1,6 p.p.), esta ampliao
acompanhada de perto pela verificada parcela dos trabalhadores com carteira assi-
nada, que aumenta 1,3 p.p. Alm disso, o aumento da participao dos diferentes
tipos de vnculos ocupacionais s possvel em funo da expressiva queda ob-
servada no contingente de trabalhadores no remunerados, caracterizando uma
melhoria geral das formas de insero no mercado de trabalho.
26. Para estimular a entrada de capitais, necessria cobertura dos dficits em transaes correntes.
122 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
27. Na PNAD, so consideradas regies metropolitanas as de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, do Rio de Janeiro, de
Belo Horizonte, de So Paulo, de Curitiba e de Porto Alegre.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 123
28. A regulamentao sobre a demisso de servidores pblicos estveis por excesso de pessoal foi dada pela
Lei no 9.801/1999 e pela LC no 96/1999.
29. Alm dessas medidas, o MTE tambm conferiu certa nfase s polticas de formao profissional e gerao de
emprego e renda, consubstanciadas no crescimento do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor) e do
Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger), entre 1998 e 2000.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 125
30. O presidente Lula, em 2003, encaminhou a Mensagem Presidencial no 389/2003, solicitando sua retirada, mas esta
mensagem no foi at hoje apreciada.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 127
(...) a partir de 1996, as metas de arrecadao passaram a ser definidas pelo Minis-
trio da Fazenda, no mbito do plano de metas do governo federal, sendo parte do
esforo fiscal da administrao pblica (...). Desde ento, este passou a ser o foco
central da inspeo do trabalho no Brasil.
Nesse sentido, o incremento da fiscalizao gerou um movimento com resul-
tados contraditrios, na perspectiva analisada neste estudo, pois elevou a formaliza-
o do vnculo de emprego, o que joga contra a lgica da flexibilizao, garantindo,
teoricamente, uma proteo maior ao empregado. Segundo os dados disponveis
no site do MTE, o nmero de trabalhadores formalizados por ao fiscal mais que
dobrou entre 1996 e 2002, passando de 268.558 para 555.454 pessoas.
sem carteira de trabalho assinada (-1,6 p.p.). Esta evoluo estendeu-se s regies metro-
politanas, que mostraram crescimento na participao dos trabalhadores com carteira
(3,7 p.p.) e quedas generalizadas nas modalidades informais de insero ocupacional.
Tambm os rendimentos passaram a mostrar uma evoluo sintonizada com
o desempenho observado nos demais indicadores do mercado de trabalho, cres-
cendo a uma taxa mdia anual de 1,8% at 2007, esta negativamente influenciada
pela queda havida em 2003, primeiro ano do perodo. A trajetria dos rendimen-
tos foi acompanhada pela continuidade da melhoria da situao de desigualdade.
Embora no dispondo dos dados da PNAD relativos a 2008, pode-se afir-
mar, com alguma segurana tomando-se por base os resultados da Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)31 , que o quadro de recuperao do mercado de trabalho no teve alte-
raes mais significativas nesse ltimo ano do perodo.
O governo Lula no tomou uma posio clara sobre a Reforma Trabalhis-
ta, manifestando por diversas vezes sinalizaes contraditrias. Algumas medidas
pontuais reverteram a tendncia de flexibilizao, outras reforaram a tendncia
flexibilizadora da dcada de 1990.
No incio deste governo, a principal novidade foi a instituio do Frum Na-
cional do Trabalho, no mbito do MTE, cujo objetivo era reunir os principais ato-
res nacionais interessados na Reforma Trabalhista para identificar consensos e pro-
por uma reforma com maiores chances de ser aprovada. Neste frum, ocorreu uma
separao entre as reformas sindical e trabalhista, das quais a primeira foi priorizada.
Partia-se do princpio de que o fortalecimento da representao sindical, cuja estru-
tura tendia a se fragmentar cada vez mais, era condio necessria para uma reviso
das normas trabalhistas que ofertasse mais espao para a negociao direta.
Nesse sentido, o governo solicitou ao Congresso Nacional a retirada de
tramitao dos PLs no 5.483/2001, que previa a introduo de um sistema em
que prevaleceria o negociado sobre o legislado, e no 4.308/1998, que objetivava
facilitar a terceirizao de mo de obra em qualquer atividade meio ou fim ,
dos quais o primeiro foi arquivado em 2003. O governo Lula revogou, ainda, as
vantagens fiscais do contrato por prazo determinado e a Portaria no 865/1995,
que estabelecia limites fiscalizao dos auditores fiscais das normas constantes
nos convnios coletivos Portaria no 143/2004.
Dos trabalhos do frum, concretizou-se uma PEC enviada ao Congresso
Nacional em 2005 e um PL que versava sobre o modelo de organizao sindical,
negociao coletiva e formas de soluo dos conflitos.32 Contudo, os pretensos
31. A PME/IBGE cobre as seis maiores regies metropolitanas do pas: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Hori-
zonte, So Paulo e Porto Alegre.
32. Para apresentao dos principais pontos das propostas, ver captulo Trabalho e Renda, de Ipea (2005, p. 115-117).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 131
33. A esse respeito, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2005, p. 18-21, 114-115).
132 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 1
Inspeo do trabalho, fiscais em exerccios e resultados 1990-2008
800.000 8.000
700.000 7.000
600.000 6.000
500.000 5.000
n de fiscais
400.000 4.000
300.000 3.000
200.000 2.000
100.000 1.000
0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
34. Para discusso mais completa das consequncias do trabalho mediante PJs prestadoras de servios na regulao
do trabalho, ver Campos (2008, p. 38-42). Para descrio da polmica em torno do veto, ver captulo de Trabalho e
Renda, de Ipea (2007, p. 142-143).
35. A esse respeito, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2008, p. 159-160, 173-180).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 133
36. Posteriormente, o Decreto-Lei no 229, de 28 de fevereiro de 1967, estipulou que o contrato de experincia s
poderia durar 90 dias, o que vigora at hoje.
134 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
esta opo foi imposta em carter retroativo aos abrangidos pelo sistema da CLT
que ainda restavam.37 Portanto, por ocasio da CF/88, a indenizao por demis-
so sem justa causa e a estabilidade foram substitudas pelo saque dos recursos
depositados no fundo durante o perodo de emprego e pela multa de 10%.
Em paralelo, o Decreto-Lei no 229/1967 incluiu CLT a figura do contrato
por tempo determinado, limitando-o, no entanto, a casos excepcionais.38 A Lei
no 6.019/1974, por sua vez, criou a figura do contrato temporrio. Embora as
modalidades de contrato no tenham jamais suplantado o contrato por tempo
indeterminado como modalidade padro de assalariamento, abriram novas possi-
bilidades de contratao flexvel.
Alm da flexibilidade da contratao legal, sempre houve o recurso a con-
trataes margem da lei, evidenciado pelo expressivo nmero de empregados
sem carteira assinada. Nesse caso, o empregador no apenas evita o pagamento de
contribuies sociais, como tambm minora o custo de demisso.
A consequncia desse arranjo foi dupla. De um mbito, favoreceu a permanncia
de altas taxas de rotatividade no emprego, que permitiam s empresas tanto garantir
a paz industrial quanto anular ganhos salariais pela substituio de trabalhadores por
outros contratados a salrios mais baixos. De outro, permitia s empresas rapidamente
ajustar tanto o tamanho quanto a distribuio das funes do seu quadro de empre-
gados. Em suma, a regulao do trabalho pr-Constituinte no colocou restries de
monta flexibilidade do trabalho pela tica da contratao, e nem a Constituio,
nem a normatizao subsequente alteraram tal quadro. A ttulo de ilustrao, o Cadas-
tro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) registrou, ao longo de 2008,
total de 16,7 milhes de admisses e 15,2 milhes de desligamentos; destes ltimos,
58% foram demisses sem justa causa, e 15%, trminos de contrato. Uma vez que o
contingente de trabalhadores formais cobertos pelo CAGED, em dezembro de 2007,
era de 29,2 milhes de trabalhadores, observa-se que mais da metade dos trabalha-
dores empregados com carteira assinada mudaram de emprego durante o ano, e que
cerca de trs quartos no o fizeram voluntariamente. Alm disso, 21% dos desligamen-
tos ocorreram com menos de trs meses de emprego e 60% com menos de um ano.
No que se refere aos empregados sem carteira assinada, por sua vez, os dados indicam
que sua permanncia no posto ainda mais efmera que a dos empregados registrados.
Ainda assim, como exposto na seo anterior, houve significativa presso
para flexibilizarem-se as modalidades de contratao. No perodo ps-Consti-
tuinte, esta ocorreu por duas vias o estmulo aos contratos por tempos determi-
nado e temporrio e a terceirizao de mo de obra.
37. A JT, por sua vez, convalidou as renncias a esse regime quando declarou os Arts. 477 e 492 da CLT no recepcio-
nados pela CF/88, por suposta contrariedade a seu Art. 7o, III.
38. Servios cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a predeterminao do prazo, atividades empresariais de
carter transitrio ou de contrato de experincia.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 135
No que diz respeito aos contratos, a principal medida tomada nesse sentido
concerne ampliao da possibilidade de utilizao dos contratos por prazo determi-
nado, pela Lei no 9.601, de janeiro de 1998, e regulamentada pelo Decreto no 2.490,
de fevereiro de 1998. Por meio destes instrumentos normativos, os critrios de resci-
so contratual e contribuies sociais foram flexibilizados, ao permitir que contratos
por prazo determinado fossem utilizados em qualquer atividade e momento, desde
que a empresa negociasse com o respectivo sindicato, no tivesse pendncias fiscais
com o Estado e aumentasse o quadro de pessoal. Para estimular sua adoo, foram
reduzidos vrios encargos sociais por 60 meses reduo em 50% das contribuies
patronais ao Sistema S, salrio educao, seguro de acidente do trabalho, reduo
da alquota de FGTS de 8% para 2%, no pagamento da multa de 40% do FGTS
no trmino do contrato de trabalho, entre outros.
Essa medida seguia a tendncia de vrios pases europeus de favorecer
empregos atpicos isto , diferente do contrato de trabalho por tempo inde-
terminado e em jornada integral como resposta ao desemprego. No entanto,
e apesar do estmulo da reduo de encargos, esta modalidade no se dissemi-
nou na mesma medida no Brasil. Segundo a Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), aps um pico de 116,6 mil contratos em 2001, o nmero per-
maneceu entre 30 e 45 mil contratos anuais de 2002 em diante. Os contratos
por tempo indeterminado39 representavam, ainda, perto de 98% dos empregos
formais no Brasil ao fim de 2007.
Por que os contratos atpicos no se disseminaram no Brasil, nem no perodo
de crise, nem no momento de crescimento do emprego? Krein (2007, p. 119-120)
sustenta que vrios fatores somaram-se, entre estes:
A flexibilidade j existente na regulao das relaes de trabalho no
Brasil, com destaque para a figura do contrato de experincia.
A existncia de mecanismos alternativos de reduo dos custos do traba-
lho, especialmente por meio da contratao sem carteira assinada mi-
cro e pequenas empresas e terceirizao mdias e grandes empresas.
Controvrsias legais a respeito das situaes em que os contratos atpi-
cos podem ser utilizados, associadas a procedimentos de comprovao
da sua necessidade, desestimularam sua adoo por parte das empresas.
A resistncia de correntes do movimento sindical, que orientaram os
sindicatos a no assinar acordos e convenes que autorizassem a con-
tratao nestes moldes.
39. Incluem-se nessa categoria trabalhadores urbanos e rurais contratados via CLT por tempo indeterminado, vincu-
lados a pessoa jurdica ou fsica, bem como os servidores pblicos. Os contratos por tempo determinado incluem no
apenas os autorizados pela Lei no 9.601/1998, mas tambm os relacionados a leis estaduais e municipais, os contratos
de safra, os temporrios, avulsos e aprendizes.
136 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
40. As pesquisas de emprego no investigam diretamente a terceirizao. Uma aproximao o dado da Pesquisa de
Emprego e Desemprego (PED) sobre empregados que so remunerados por empresas diferentes da empresa na qual
eles efetivamente trabalham. Em 2006, tal percentual variava de 2,6%, de todos assalariados na regio metropolitana
de So Paulo, a 12,5% no Distrito Federal.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 137
GRFICO 2
Trabalhadores com jornada semanal acima de 44 horas
(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
42. Originalmente, a Lei no 9.608 modificou o Art. 59 da CLT para permitir que a compensao acontecesse em um
perodo de 120 dias. A MP no 1.709, de 6 de agosto de 1998, ampliou o prazo para um ano. Esta foi sucessivamente
reeditada, at ser includa MP no 2.164-41, de 24 de agosto de 2001, ainda em vigor.
43. Essa obrigao foi na verdade imposta pelo Poder Judicirio.
142 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
A pesquisa tambm revelou que, em apenas 46% dos estabelecimentos, o acordo previa
uma jornada mxima diria, e em apenas 38%, esta era fixada em dez horas, o que evi-
dencia que o banco de horas de fato serviu para estender a jornada de trabalho para alm
dos limites postos pela Constituio.
Como a lei no prev qualquer contrapartida para a adoo do banco de
horas, a regulamentao e as restries do seu uso dependem da organizao sin-
dical. Onde o poder sindical mais frgil, pode prevalecer uma forma de com-
pensao que deixa os trabalhadores absolutamente disposio da empresa.
Nas negociaes do banco de horas, chama ateno o fato de que praticamente no
existem clusulas de manuteno do nvel de emprego e, tambm, que o controle
das horas depositadas realizado pela empresa. Outro aspecto importante, e que est
ausente em grande parte dos acordos, a deciso sobre quando as horas de trabalho
depositadas sero compensadas; quando isto acontece no fim de semana ou em feria-
dos, exime a empresa de pagar a remunerao adicional respectiva. Alm disso, a pes-
quisa da Fipe (ZYLBERSTAJN, 2003) evidenciou que em 77% dos casos a taxa de
compensao de uma para uma; s em uma minoria das negociaes os sindicatos
conseguiram que uma hora trabalhada fosse convertida em mais de uma hora de des-
canso. Assim, a maior parte dos acordos foi bastante favorvel s empresas, no sentido
de que colocou poucas limitaes gerncia na determinao do tempo de trabalho.
Em grande medida, isso se deve ao fato de que as negociaes que resultaram
na implantao do banco de horas ocorreram em momentos de retrao do em-
prego; foram propostas pelas empresas e aceitas pelos sindicatos como alterna-
tiva s demisses. Sinal disso que uma pesquisa do Departamento Intersindical
de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) (KREIN, 2007) mostra
que o banco de horas tornou-se um tema central nas negociaes coletivas.
A participao deste tema nas negociaes subiu at 2001, quando comeou a di-
minuir. O instrumento utilizado em 67% dos estabelecimentos para implemen-
tar o banco de horas o acordo coletivo, isto , so negociaes descentralizadas
por empresa, predominando as empresas grandes e/ou estruturadas.
Nos anos recentes, possivelmente por causa do perodo de crescimento econ-
mico, aumentou a incidncia, entre os sindicatos, do uso da estratgia de defender
a abolio ou a no negociao do banco de horas. O destaque na posio foi a
resoluo da Central nica dos Trabalhadores (CUT) em seu congresso de 2003,
que definiu uma campanha contra o banco de horas por ser uma medida de preca-
rizao das condies de trabalho. Ainda no h um balano das negociaes desta
central sindical depois da mencionada resoluo; porm, os trabalhadores da Re-
nault, filiados Fora Sindical, conseguiram recentemente acabar com o banco de
horas por meio de uma greve. Tambm merece destaque a iniciativa das centrais de
empreender ao longo de 2008 uma campanha unificada pela reduo generalizada
da jornada de trabalho para 40 horas.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 143
44. Os trabalhadores rurais ainda eram a maioria da populao ocupada naquela poca.
144 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
GRFICO 3
Salrio mnimo real 1988-2008
(Em R$ constantes de dezembro de 2008, deflacionados pelo INPC)
500
Jan./2007: R$ 389,99
450
400
350
Out./1988: R$ 259,70
300
Dez./2008: R$ 415,00
250
200
Jul./1994: R$ 208,22
150
Ago./1991: R$ 130,75
100
50
0
1988.01
1988.07
1989.01
1989.07
1990.01
1990.07
1991.01
1991.07
1992.01
1992.07
1993.01
1993.07
1994.01
1994.07
1995.01
1995.07
1996.01
1996.07
1997.01
1997.07
1998.01
1998.07
1999.01
1999.07
2000.01
2000.07
2001.01
2001.07
2002.01
2002.07
2003.01
2003.07
2004.01
2004.07
2005.01
2005.07
2006.01
2006.07
2007.01
2007.07
2008.01
2008.07
Fonte: Ipeadata.
45 Para uma argumentao mais detalhada acerca desse ponto, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2006,
p. 116-122) e Ipea (2007, p. 141-142).
146 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
4 CONSIDERAES FINAIS
A histria recente sobre as tentativas de alterao no sistema de relaes de trabalho
brasileiro indicou grandes obstculos a uma reforma de carter mais geral. A agenda
da Reforma Trabalhista esteve presente nos governos de Fernando Collor, Itamar
Franco, Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, e, em todos estes,
as tentativas de modificar a estrutura do sistema de relaes de trabalho do pas
foram frustradas. De uma forma, o carter ambguo da CF/88 solidificou interesses
46. A CF/88 previu que as importncias recebidas a ttulo de participao nos lucros ou nos resultados deveriam ser
desvinculadas da remunerao de natureza salarial, afastando a resistncia dos empregadores em implant-la.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 147
entre os mais variados atores relevantes, o que tornou difcil a operao poltica
para acomodar todos os conflitos e as tenses. De outra, parece que esta reforma
no se mostrou to imprescindvel ao governo e aos empresrios, a ponto do tema
emergir, de fato, como uma prioridade na agenda governamental.
Na verdade, o sistema de relaes de trabalho consagrado pela CF/88 j
oferecia uma boa margem de manobra para os empregadores, sem falar que o
descumprimento da legislao j uma forma concreta e bastante utilizada de fle-
xibilizao das normas trabalhistas. Apesar de a legislao trabalhista brasileira ser
extensa como afirmam os crticos , h uma limitao histrica dos instrumen-
tos de representao e negociao coletiva, bem como do sistema de fiscalizao
das relaes de trabalho. Associado a tais caractersticas estruturais, o aumento do
desemprego e da precariedade das ocupaes, ao longo dos anos 1990, encarrega-
ram-se de minar as bases de representao coletiva e puseram em xeque o poder
de barganha dos sindicatos.
A despeito das dificuldades em promover uma Reforma Trabalhista e sindi-
cal de carter mais geral, inegvel que os anos que sucederam a promulgao da
Constituio foram caracterizados por um afrouxamento das amarras que regu-
lam a relao capital trabalho, ampliando o poder das empresas na determina-
o das condies de uso, contratao e remunerao do trabalho. Fato que no
significa, entretanto, que o Estado afastou-se da regulao das relaes de trabalho
no perodo ps-Constituinte. Passados estes ltimos 20 anos, pode-se dizer que o
Estado continuou a ser um espao normativo privilegiado. Na verdade, o conjunto
de medidas flexibilizadoras na rea trabalhista foram, de maneira geral, lideradas
pelo Poder Executivo federal, que as introduziu de forma pontual e gradativa,
explorando as linhas de menor resistncia a mudanas.
Isso no significa, contudo, que tais medidas passaram despercebidas. Fo-
ram diversos os embates, nos quais as resistncias no se limitaram ao mbito dos
sindicatos dos trabalhadores, estendendo-se aos sindicatos patronais, s associa-
es de advogados, procuradores e magistrados do trabalho, e at da burocracia
do MTE. Em regra, a fiscalizao do trabalho foi afrouxada, mas no podemos
deixar de considerar que esta foi importante contraponto em alguns momentos.
Da mesma forma, a JT, que reviu enunciados e preceitos normativos ao longo do
perodo, tambm trabalhou de forma ambgua.
Os diversos atores sociais envolvidos com a questo trabalhista atuaram em
variados momentos, ora intensificando o movimento de flexibilizao, ora fazendo
oposio a este . At mesmo entre os sindicatos dos trabalhadores, muitas diver-
gncias foram explicitadas ao longo do processo. As correntes sindicais dividiram-
se, inclusive antes da Constituio, a respeito da extino da contribuio sindi-
cal compulsria e unicidade sindical. Em relao s propostas de flexibilizao,
148 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
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150 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
1 APRESENTAO
O objetivo deste texto relatar e analisar a poltica agrria posta em prtica no
Brasil desde a Constituio Federal (CF) de 1988, anunciada e proclamada como
a Constituio Cidad pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte
(ANC), deputado Ulisses Guimares, em sesso solene do Congresso Nacional.
A pergunta que motiva este artigo : dada a poltica agrria e seus resultados
nestes 20 anos, a Nova Carta pode ser qualificada como Cidad?
Por consequncia questiona-se: houve mudana relevante em relao ao passado?
A questo da exacerbada concentrao fundiria nacional foi resolvida ou, pelo
menos, encaminhada para tanto? Foram garantidos e expandidos os direitos da po-
pulao rural pobre e carente de terra? Os objetivos das aes governamentais no
campo sofreram alteraes a favor das populaes vtimas do processo de mudan-
as no campo concentrao fundiria, violncia, expulso e afronta aos direitos
humanos ou continuaram a beneficiar os interesses do latifndio e do capital?
Para responder a essas indagaes far-se- uso de anlises referentes a perodos an-
teriores a 1988 e estudos posteriores que abrangem todos os governos ps-ditadura mi-
litar, principalmente aqueles voltados para os quatro ltimos perodos governamentais.
Este texto composto pelas seguintes sees: Apresentao; Poltica Agrria: ma-
nuteno do padro concentrador e oportunidades perdidas; Poltica Fundiria: dos
primrdios a 1964; O Perodo Militar; O Processo de Redemocratizao; A Questo
Agrria e o Processo Constituinte; Do Governo Collor ao Primeiro Perodo de Governo
FHC; O Novo Mundo Rural de FHC; Os Perodos de Governo Lula; Os Nmeros da
* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Tcnico de Pesquisa e
Planejamento do Ipea.
** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Professor da Faculdade
de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA-USP).
156 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Reforma Agrria; A Mudana de Foco das Polticas para o Mundo Rural: o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; Tempos Atuais e Perspectivas: a
questo agrria e expanso do agronegcio; e Consideraes Finais.
1. Este item do trabalho consolida uma srie de publicaes do mesmo autor Carvalho Filho (1997) , dedicadas ao
acompanhamento e anlise da poltica agrria no Brasil. Os artigos sero citados no decorrer do texto.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 157
O modelo que at hoje prevalece no meio rural aquele oriundo dos inte-
resses do latifndio colonial, hoje modernizado chamado de forma eufmica
de agronegcio, mas, como dantes, concentrador e excludente. Foi somente no
perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial, em 1945, que o pas comeou
a discutir a resoluo da questo agrria, principalmente como condicionante do pro-
jeto de desenvolvimento do ento conhecido Modelo de Substituio de Importaes.
Como tambm esclarece o documento presidencial, nessa poca dezenas de
projetos de lei de reforma agrria foram apresentados ao Congresso Nacional.
Nenhum foi aprovado (BRASIL, 1997).
O fim dos anos 1950 e o incio dos anos 1960 do sculo passado foi um per-
odo marcado por grande crise da sociedade brasileira poltica, econmica e social.
Foi tambm poca de intensificao do debate sobre os destinos do pas, com cres-
cente participao popular. Foi neste tempo que ocorreu o chamado debate clssico
sobre a questo agrria brasileira, com participao de vrios e importantes intelec-
tuais vinculados s diversas foras polticas em confronto. Alberto Passos Guima-
res, Caio Prado Jr., Andr Gunter Frank, Igncio Rangel e Celso Furtado, entre
outros, foram alguns destes participantes. Discutiam-se a sociedade brasileira, suas
origens e caractersticas dualista ou no , bem como seu futuro e solues para
a crise. As posies em conflito eram diversas. Variavam desde a interpretao mar-
xista ortodoxa tese sobre resqucios feudais da sociedade brasileira no campo ,
passando pela crtica a esta mesma posio, no interior da prpria esquerda, pela
posio estruturalista e pela tese da dualidade bsica (RANGEL, 1953, 1973,
1979 e 1980) , at a posio conservadora e liberal baseada na teoria neoclssica,
para a qual a reforma da estrutura agrria brasileira no tinha sentido para o Brasil
(PASTORE 1973 e 2002; ALVES, 2006, entre outros). De qualquer forma, pr
ou contra, todas as posies davam realce reforma. Assim, entre as chamadas
reformas de base ento discutidas, a reforma agrria ocupou posio proeminente,
polarizando o debate poltico e acadmico. A populao rural expressiva e predo-
minantemente pobre, a importante participao dos produtos agrcolas na receita
de divisas, a potencialidade dos mercados rurais e a luta conflituosa pela terra
explicavam a importncia dada problemtica agrria.
No campo e nas cidades, os movimentos sociais organizavam-se e avanavam.
Especificamente no meio rural, verificava-se crescimento importante na organiza-
o dos trabalhadores com a fundao da Confederao Nacional dos Trabalhado-
res na Agricultura (CONTAG) (1963) e o ressurgimento das ligas camponesas em
1954 e sendo colocadas na ilegalidade em 1964. Alm das ligas e do crescimento
do nmero de sindicatos decorrentes da fundao da CONTAG, como esclarece
Stdile (1997, p.17), tambm atuavam as seguintes organizaes de trabalhado-
res da agricultura: i) Unio dos Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Brasil
(ULTAB) (1953-1964); ii) primeiros sindicatos de assalariados rurais, baseados na
158 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
legislao para trabalhadores urbanos, em Itabuna (BA), Campos (RJ), Usina Barrei-
ros (PE) e interior de So Paulo (1954); iii) Movimento dos Agricultores Sem-Terra
(Master), no Rio Grande do Sul influenciado pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) (1958-1963); e iv) um movimento de cunho pastoral da ala conservadora da
Igreja Catlica, criado para combater o comunismo no campo (1962-1964).
O fato que as reivindicaes dos trabalhadores do campo passaram a ecoar
por toda a Nao e incomodar as elites dominantes. Os conflitos cresceram em
nmero e violncia. Pressionado pelas foras direita e esquerda do espectro po-
ltico, o governo, em 1962, criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra),
encarregada de executar a reforma agrria. As foras esquerda, embasadas na
participao popular, predominaram. Seguiram-se a aprovao do Estatuto do
Trabalhador Rural (maro de 1963), regulando as relaes de trabalho no campo
e, em 13 de maro de 1964, a assinatura do decreto que previa a desapropriao,
para fins de reforma agrria, das terras localizadas nas faixas de 10 km ao longo
de rodovias, ferrovias e audes construdos pelo governo federal. Por fim, no dia
15 de maro do mesmo ano, o ento presidente da Repblica Joo Goulart en-
caminhou uma mensagem ao Congresso Nacional propondo um conjunto de
providncias consideradas indispensveis e inadiveis para atender s velhas e
justas aspiraes populares (BRASIL, 1997, p. 1), entre as quais, com realce, a
reforma agrria. Logo depois aconteceu o golpe militar e o presidente foi deposto.
Entre as razes apresentadas para o golpe, como no poderia deixar de ser, estava
a reforma agrria. Esta implicava democratizao do acesso terra e do poder.
As foras direita predominaram.
O desenlace da crise de 1964 teve como decorrncia a perda de uma das
mais relevantes oportunidades para implantar a reforma. Sua realizao nesta
poca teria como consequncia o importante efeito positivo no desenvolvimento
econmico e social, em particular, e beneficiaria o desenvolvimento da agricultura
e o perfil da distribuio de rendas e riquezas.
4 O PERODO MILITAR
Instala-se a ditadura militar. Comea o ciclo de generais presidentes que durou 21
longos anos. A junta militar que assumiu o poder, como relata Jos Gomes da Silva
em seu livro pstumo (1966, p. 30 et seq.), anunciou num lacnico comunicado
que a revoluo tinha sido feita para realizar as reformas necessrias ao lado do
combate corrupo e infiltrao comunista. Para surpresa de todos no se
sabe se devido aos conflitos no campo para apaziguar os nimos e/ou por deter-
minao do primeiro presidente militar, Castello Branco, em meio represso e
aos atos institucionais , surge a informao de que o governo estava preparando
um programa de reforma agrria. Alm disso, as notcias tambm diziam que para
auxiliar na elaborao do que viria a ser o Estatuto da Terra, havia sido convidado
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 159
2. O Estatuto da Terra foi promulgado pelo governo militar basicamente com o objetivo de abafar as reivindicaes dos
movimentos de trabalhadores rurais, especialmente a Liga Camponesa. Sua importancia advm do fato de ter consagrado
conceitos e definies que ainda hoje so referncias na elaborao das propostas de poltica fundiria, destacando-se:
Reforma agrria conjunto de medidas que visam promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime
de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade (Art. 1o); Funo social
como parmetro para viabilizar desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria (Art. 2o); Propriedade
familiar o imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de
trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para cada regio e
tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros (Art. 4o, inciso II); Mdulo rural a menor unidade
de terra onde uma famlia possa se sustentar (Art. 4o , inciso III); Minifndio uma propriedade de terra cujas dimenses
no perfazem o mnimo para configurar um mdulo rural (Art. 4o, inciso IV); Latifndio propriedades que excedam a
certo nmero de mdulos rurais latifndio por extenso ou, independente deste valor, que sejam destinadas a fins no
produtivos latifndio por explorao (Art. 4o, inciso V) (BRASIL, 1964).
160 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
5 O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAO
Com o advento da ento chamada Nova Repblica, a sequncia dos fatos tam-
bm evidencia a semelhana que se procura destacar neste texto.
Tancredo Neves foi eleito pelo Colgio Eleitoral, sustentado por coalizo
poltica contraditria, composta por foras envolvidas na campanha das eleies
diretas e nas faces polticas claramente conservadoras que j participavam do
poder. Foram definidos os objetivos nacionais do novo governo, figurando en-
tre estes a reforma agrria. O presidente eleito confirmou este objetivo quando
definiu seu ministrio em 11 de maro de 1985. Na ocasio, Tancredo Neves
anunciou tanto a criao de um novo ministrio para assuntos fundirios quanto
indicou Nelson Ribeiro para ocupar a nova pasta. O novo ministro, que contava
com apoio de parte expressiva dos movimentos sociais, chegou ao poder resguar-
dado pela confiana de uma das foras mais importantes da pr-reforma, qual seja
a Igreja Catlica, na poca fortemente marcada pela ala progressista. Em 30 de
maro de 1985 foi criado oficialmente o Ministrio da Reforma e do Desenvol-
vimento Agrrio (MIRAD). Com o falecimento de Tancredo, o vice-presidente
Jos Sarney tomou posse na Presidncia da Repblica e confirmou tanto o minis-
trio quanto os compromissos anunciados por Tancredo. Nelson Ribeiro assumiu
o MIRAD e indicou Jos Gomes da Silva para a Presidncia do Incra, nome de
total confiana das foras pr-reforma agrria.
Em 30 de maio de 1985, no IV Congresso da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), o presidente e seu ministro lanaram
162 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
6. Ver a respeito, entre outros autores, Sorj (1986, p. 14). Sorj entende que as classes dominantes brasileiras contrariam
a explicao de certos autores marxistas de que as reformas sociais se realizam em forma preventiva para esvaziar
fontes potenciais de protesto social.
7. I Plano Nacional de Reforma Agrria da Nova Repblica.
166 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
8. Aproximadamente 10,6 milhes de trabalhadores rurais, sem-terra ou com pouca terra, segundo dados apresenta-
dos pelo MIRAD em sua proposta para a elaborao do I PNRA da Nova Repblica (BRASIL, 1985, p.12-13).
9. Afinal, quem elegeu os parlamentares conservadores, contrrios reforma agrria? No igualmente significativo que o mo-
vimento sindical rural tenha elegido enquanto tal um nico representante para a ANC, o deputado Vicente Bogo (PMDB/RS)?
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 167
10. Poucos deixariam de dar apoio s propostas de anistia dos dbitos bancrios, de ampliao na concesso de novos
crditos, de garantia de maiores margens de lucro na comercializao de suas produes, ao resguardo de quaisquer
riscos pela implementao de um eficiente sistema de seguro agrcola etc.
11. Declarao do presidente da UDR, Ronaldo Caiado, imprensa durante a ANC.
168 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
12. Seu presidente, Fbio Telles de Menezes, falou Subcomisso da Poltica Agrcola e da Reforma Agrria, em 1987.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 171
13. Flavio Brito (presidente), o primeiro vice-presidente, Fbio de Salles Meireles, tambm presidente da Federao da
Agricultura do Estado de So Paulo (FAESP), e o vice-presidente, Guilherme Pimentel.
14. Presidente da OCB, Roberto Rodrigues.
172 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
15. Para detalhes sobre o relatrio de Osvaldo Lima Filho, ver Brasil (1988). Rejeitado em sua totalidade, o anteprojeto
de Osvaldo Lima Filho continha dispositivos que ainda hoje so repudiados pelos ruralista e antirreformistas. Deste,
destacam-se as seguintes proposies:
Art. 1o O direito de propriedade corresponde ao cumprimento da obrigao social (mais tarde substituda pela expres-
so funo social), ficando subordinado ao cumprimento simultneo das seguintes condies:
a) ser racionalmente aproveitado;
b) conservar os recursos naturais renovveis e preservar o meio ambiente;
c) observar as disposies legais que regulam as relaes de trabalho e de produo;
d) no exceder a rea mxima prevista como limite regional.
Art. 2o As desapropriaes sero pagas em ttulos da dvida agrria, inclusive as benfeitorias.
Art. 3o O imvel rural desapropriado por interesse social, para fins de reforma agrria, ser indenizado por valor que
tenha como parmetro os tributos honrados pelo proprietrio.
Art. 4o Ningum poder ser proprietrio ou possuidor direta ou indiretamente, de imvel rural de rea contnua ou descontnua
superior a 100 mdulos rurais, ficando o excedente sujeito desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria.
Art. 5o Esto excludos de desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, os imveis pessoalmente
explorados pelo proprietrio com dimenso que no ultrapasse a trs mdulos rurais.
Art. 6o As terras pblicas da Unio, estados, Distrito Federal, territrios e municpios somente sero transferidas a
pessoas fsicas brasileiras que se qualifiquem para o trabalho rural mediante concesso de direito real de uso da
superfcie, limitada a extenso a 30 mdulos rurais, excetuados os casos de cooperativas de produo originrias do
processo de reforma agrria.
Art. 7o Pessoas fsicas estrangeiras no podero possuir terras no pas cujo somatrio, ainda que por interposta pessoa,
seja superior a trs mdulos rurais.
Pargrafo nico. Esta norma aplica-se a pessoas jurdicas cujo capital no pertena majoritariamente a brasileiros.
Tambm props o estabelecimento de cobrana de contribuio por melhoria a ser integralmente repassada para
financiar a reforma agrria.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 175
16. Tanto grupos vinculados e/ou identificados com os ruralistas, quanto com o movimento social rural, especialmente
da CONTAG e do MST.
17. O Prodasen, hoje Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal, foi constituido em 1972, com vista
modernizao do Poder Legislativo. Na dcada de 1980, levou a informtica aos gabinetes dos senadores e enfrentou
o grande desafio de dar suporte aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. Para isso, criou um sistema que
permitiu a informatizao de todo o processo constituinte: dos projetos das 24 subcomisses, das oito comisses, das
trs verses da Comisso de Sistematizao e da verso final do Plenrio. Tambm implantou um banco de sugestes
dos cidados, que durante o processo constituinte, indexou e arquivou todas as propostas enviadas pela populao.
18. Trata-se do substitutivo Rosa Prata. Para detalhes, ver Brasil (1988).
176 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
19. Se aprovado, o substitutivo de Rosa Prata inviabilizaria de vez qualquer possibilidade de reforma agrria, a comear
pelo seu Art. 1o: garantido o direito de propriedade de imvel rural, que deve cumprir uma funo social. Pargrafo
nico A funo social da propriedade cumprida quando: (a) racionalmente aproveitada; (b) conserva os recursos
naturais renovveis e preserva o meio ambiente; (c) observa as disposies legais que regulam as relaes de trabalho;
e (d) propicia o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que dela dependem (BRASIL, 1988).
20. O senador Mrio Covas lembra o disposto pelos Arts. 17, 18 e 23 do regimento que vedam o procedimento de
votao de substitutivo nos termos propostos.
178 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
presidente da ANC em que constava um lacnico publique-se. Lobo entendeu que a ex-
presso no autorizava a substituio de um parlamentar pelo outro e manteve Oswaldo
de Almeida, o que provocou aumento no tom das manifestaes tanto no Plenrio
quanto na galeria. Alguns deputados so agredidos com petardos e xingamentos.21
Uma gritaria generalizada tomou conta do Plenrio. O presidente interrompeu
por uma hora a sesso e saiu, acossado por inmeros dedos de parlamentares que lhe
apontavam o nariz e exigiam que ele revisse todas as suas posies. A sesso foi interrom-
pida. Quando reiniciada, o senador Mrio Covas retomou sua argumentao em defesa
do princpio da proporcionalidade, rompido por deciso do presidente da subcomisso:
No vou por em julgamento as agresses de natureza pessoal. No dou contraditas.
Uma comisso montada em cima de uma proporcionalidade. Na medida em que
um suplente de outro partido assume no lugar de um titular de legenda diferente,
ele quebra esta proporcionalidade. O senhor presidente disse que a substituio
pelo parlamentar do PL s poderia ocorrer se o presidente Ulysses Guimares fosse
oficiado. Lembro que, ainda hoje, o senhor Presidente chegou a suspender a sesso
porque um constituinte do PMDB no estava. Alm disso, preciso que Vossa Ex-
celncia, senhor presidente, no reconhea na consulta que fiz ao presidente Ulysses
Guimares, qualquer atitude de violncia. O despacho que ele deu escrevendo Pu-
blique-se no deferidor. O despacho deferidor seu. Pelo artigo 97 do Regimento
Interno, o senhor quem detm o poder de substituir ou no um titular por um
suplente (BRASIL, 1988).
Os conservadores, por meio do lder do PFL, deputado Jos Loureno, con-
denam a fala de Covas, argumentando que nada do que foi dito corresponde
realidade. Irnico, Loureno inicia uma srie de elogios capacidade criativa de
Covas e refere-se ao lder do PMDB como um homem capaz de fazer derramar
lgrimas cristalinas, o que desperta gargalhadas entre o grupo dos conservadores.
Lobo retoma a direo dos trabalhos e quando todos estavam mais tranquilos
anuncia que vai reiniciar a votao do requerimento que determina preferncia de
votao para o substitutivo apresentado pelo deputado Rosa Prata (PMDB/MG).
Novo tumulto. Sabendo que o deputado Benedito Monteiro tinha sido localizado,
os progressistas tentavam a todo custo obstruir a votao, levantando cada um,
simultaneamente, questes de ordem para protelar a votao.
Nenhum constituinte, especialmente os progressistas, quela altura, sabia o que
realmente se passara com Benedito Monteiro, o constituinte desaparecido, que quan-
do localizado declarou que no sabia o que tinha acontecido com ele para no retornar
a Braslia a tempo para participar da votao do anteprojeto de reforma agrria.
21. O deputado Amaury Muller recebe uma moedada, vinda de participante do grupo da UDR e inicia um bate-boca
com o provocador e ameaa ir at as galerias. Estava to nervoso que, ao correr, despencou do elevado de um metro
e meio, onde estava a mesa, o que provocou risadas e chacotas de elementos da UDR, nas galerias. A deputada Irma
Passoni irritou-se quando algum das galerias mandou-a sair do Plenrio e voltar sua casa para cozinhar.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 179
22. Denunciaram ter sofrido ameaas contra suas vidas durante a semana que antecedeu a votao: Raquel Capiba-
ribe (PMDB/AP), Virglio Guimares (PT/MT), Antero de Barros (PMDB/MT), Amaury Muller (PDT/RS) e Abgail Feitosa
(PMDB/BA). Abgail denunciou que o deputado Jorge Vianna (PMDB/BA) passou toda a semana incomodando o chefe
do Gabinete Civil, Ronaldo Costa Couto, pedindo que ele interferisse na questo e telefonasse para ela solicitando que
revisse suas posies. O mesmo fato teria feito um cidado no gabinete da deputada Raquel Capibaribe, que se daria mal
caso votasse contra o substitutivo. Denncias de suborno, ameaas e agresses.
180 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
23. Votaram a favor do requerimento do deputado Oswaldo Lima Filho, os seguintes constituintes: Amaury Muller (PDT/RS);
Irma Passoni (PT/SP); Aldo Arantes (PC do B/GO); Fernando Santana (PCB/BA); Percival Muniz (PMDB/MT); Walter Pereira
(PMDB/MS); Raquel Capiberibe (PMDB/AP); Ivo Mainardi (PMDB/RS); Vicente Bogo (PMDB/RS); Oswaldo Lima Filho (PMDB/
PE); Benedito Monteiro (PMDB/PA); Marcio Lacerda (PMDB/RS); e Santinho Furtado (PMDB/PR). Votaram no, ou seja, pela
manuteno integral do substitutivo, os conservadores: Edison Lobo (PFL/MA); Alysson Paulinelli (PFL/MA); Jonas Pinheiro
(PFL/MT); Maluly Neto (PFL/SP); Vitor Fontana (PFL/SC); Arnaldo Rosa Prata (PMDB/MG); Jorge Vianna (PMDB/BA); Roberto
Cardoso Alves (PMDB/SP); Saldanha Derzi (PMDB/MS); Jos Egreja (PTB/SP); e Virgilio Galassi (PDS/MG). O senador Mauro
Borges (PDC/GO) no participou desta votao, tendo se retirado do Plenrio logo aps a aprovao do substitutivo.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 181
24. Nesse caso, os termos mais apropriados seriam propriedade utilizada ou propriedade explorada, conforme
Jos Gomes da Silva.
25. O termo era citado na Constituio anterior, do regime militar, na qual constava no Art. 161 da Emenda Constitucional no 1,
de 17 de outubro 1969.
26. Conforme sua palestra proferida no seminrio Vinte Anos de Constituio, realizada em 14 de outubro de 2008, no Ipea.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 183
28. O ministro Jungmann assim se expressara em artigo na Folha de S. Paulo: O governo Fernando Henrique Cardoso
vem desencadeando uma verdadeira revoluo cultural dentro da reforma agrria brasileira.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 189
29. Na poca ocorria a marcha dos ruralistas para Braslia, exemplo claro do que foi afirmado. Mais tarde, a Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Terra com todos os fatos lamentveis que ocorreram no Congresso Nacional
testemunha o mesmo domnio dos ruralistas em relao ao governo Lula.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 191
Quem ignora o poder local das oligarquias no Nordeste e no Norte do pas? O gover-
no fazia e faz de conta que no sabe, argumentando que haver controle social.
Considerava o Brasil como realidade homognea, ignorando a fora oligrquica do
poder local. No possvel levar a srio esta suposio, seja no segundo mandato de
FHC, seja nos tempos de hoje, com as polticas de territrio Secretaria do Desen-
volvimento Territorial (SDT) e Territrios da Cidadania.
Quanto ao preo da terra, este de fato havia cado. O governo, em seu dis-
curso, muito se orgulhava disto dizendo ser consequncia de sua poltica de es-
tabilizao. Se assim foi, o efeito esperado seria possibilitar maior facilidade para
desapropriaes. Contraditoriamente, procurou desqualificar este instrumento
em favor de outros mecanismos que acabaram por beneficiar o latifndio.
O segundo argumento aqui destacado trata do conflito no campo. Nesse caso,
basta a seguinte citao extrada do editorial da Pgina Agrria do PT no 117, assi-
nado por Malu Maranho da coordenao da Comisso Pastoral da Terra Nacional:
Assiste-se no campo a um verdadeiro golpe contra o Estado de Direito, patrocina-
do pelas autoridades, que deveriam garantir o direito dos pobres. A volta da barb-
rie, que tem como principal responsvel o prprio Estado, desconhece e agrava a
dvida histrica deste pas para com os mais pobres. Estamos encerrando o milnio
e lembrando os 500 anos do Brasil com 4,8 milhes de famlias de trabalhadores
rurais sem terra; 1.167 trabalhadores mortos, impunemente, somente durante a
Nova Repblica; 400 mil famlias de pequenos agricultores falidos e expulsos do
campo durante o governo de FHC; dois milhes de famlias de posseiros sem di-
reito terra; 10 milhes de nordestinos famintos pela seca e pelo descaso e corrup-
o do governo; 423.679 crianas no mercado de trabalho rural (SECRETARIA
AGRRIA NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
O documento trazia a pblico vrias outras informaes sobre conflitos de
terra, ocupaes, violncia, conflito trabalhista trabalho escravo inclusive ,
violncia contra a posse etc.:
Destaca-se, em 1998, a violncia contra os trabalhadores, que cresceu na maioria
dos casos registrados e, especialmente, nas formas mais brbaras. Em 1998, foram
assassinados 47 trabalhadores rurais em conflitos no campo (...) o nmero de tra-
balhadores assassinados cresceu 56,67% (em 1997 foram 30). Ressalte-se que, nos
ltimos 12 anos, foram assassinados 1.167 trabalhadores rurais e ocorreram somen-
te 86 julgamentos, com 14 julgados e sete condenados (SECRETARIA AGRRIA
NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
No bastassem as informaes referentes a 1998, as cifras de 1999 tambm
confirmavam o agravamento do conflito no campo. Dados parciais do MST
at julho contabilizavam cinco assassinatos e 98 prises. Em alguns estados
192 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Com referncia ao Banco da Terra, alm do que j foi dito sobre sua im-
potncia como instrumento de reforma agrria cabe ainda acrescentar algumas
informaes relativas sua origem, ou seja, o Projeto Cdula da Terra. As infor-
maes aqui relatadas foram obtidas em documento do Frum Nacional de Re-
forma Agrria da poca, Dossi Projeto Cdula da Terra (CARVALHO FILHO,
2001). De acordo com este documento, para responder s crticas de que o projeto
apresentava srios problemas tcnicos e polticos, o governo brasileiro e o Banco
Mundial (BIRD) alegaram que se tratava de projeto-piloto para posterior progra-
ma complementar da poltica de reforma agrria. No entanto, o que se dizia expe-
rimental transformou-se no Banco da Terra, com volumosos recursos financeiros
advindos do Banco Mundial. Alm disso, foram deslocados recursos do oramento
do Incra para o Banco da Terra, o que refuta seu alegado carter complementar.
A manifestao do Frum prossegue apresentando breve resenha de documentos
j elaborados sobre a Cdula. Estes constatam irregularidades e problemas graves de
implantao. Como exemplo, cabe destaque para o estudo de Navarro (1998, p. 21-27):
De acordo com o prprio autor dessa avaliao (a formao de associaes de pequenos
agricultores, por exemplo, da forma como est sendo implementada pelo PCT (Projeto
Cdula da Terra), nos trs estados visitados, acarretar em uma alta probabilidade de
fracasso, pois no garante nenhuma sustentabilidade da organizao constituda, tanto
para garantir o pagamento do emprstimo como, tambm, para garantir a viabilidade
produtiva e econmica do empreendimento). (...) O documento elaborado por Zan-
der Navarro um excelente exemplo dos graves problemas no processo de implanta-
o do Cdula. Constatou que as pessoas entrevistadas, inclusive tcnicos dos rgos
responsveis foram unnimes quando afirmaram que os beneficirios tero srias di-
ficuldades para cumprir os compromissos assumidos. O autor usa inclusive o termo
fracasso anunciado para sintetizar os problemas e riscos do Cdula.
No foi muita irresponsabilidade generalizar um programa com essas in-
formaes disponveis? O governo as conhecia, eram pblicas! O estudo citado
foi elaborado a partir de solicitao da representao brasileira no BIRD e estava
disponvel no site da Dataterra.
No bastassem essas informaes, o Banco da Terra foi motivo de solicitao de
instalao do Painel de Inspeo do BIRD, instncia criada por este ltimo para dar es-
pao de manifestao e reivindicao para populaes que se considerem prejudicadas
por projetos por este financiados. Esta solicitao foi assinada pelas principais entidades
que defendem os interesses pr-reforma agrria. No foi a primeira vez que tal fato
ocorreu no Brasil. O Planafloro, projeto de desenvolvimento sustentvel de Rondnia,
j havia sido causa de pedido semelhante. Quando a solicitao foi feita, o governo
manteve postura arrogante tentando ignorar os movimentos sociais e combateu a me-
dida por meio da sua representao no BIRD. O painel no foi instalado. Em reunio
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 195
do governo com o MST, quando foi citada a questo do painel, o presidente teria
dito essas misses so uma ingerncia nossa soberania. Em meus tempos de jovem,
se chamava de imperialismo. Por isso meu governo no vai aceitar jamais essas ins-
pees (CARVALHO FILHO, 2001). Um governo que tudo cedia aos organismos
multilaterais e que em tudo beneficiava os capitais internacionais, tomava pretensos
ares anti-imperialista. Esta postura de independncia surgiu diante do nico frum
destes organismos destinado aos protestos das populaes vitimadas.
O fato que o Banco da Terra teve o objetivo estratgico de desqualificar os
movimentos sociais organizados especialmente, quebrar a legitimidade do MST
atuando diretamente no mbito econmico dos trabalhadores desorganizados.
Assim provocaria mudanas na correlao das foras polticas e ideolgicas envol-
vidas na luta pela terra, beneficiando os interesses dos latifundirios e subordinan-
do os trabalhadores rurais. As invases seriam retidas, os latifundirios receberiam
dinheiro vista por terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domnio
das oligarquias locais, liberadas do respeito funo social da propriedade rural.
No sem razo que na poca a CNA manifestou-se afirmando que o
Banco da Terra
(...) ser um marco na histria da poltica fundiria adotada pelo atual governo.
(...) Esta guinada tudo o que o setor rural brasileiro queria em matria de reforma
agrria no Brasil, tudo o que a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) (...)
vinha pregando h muito tempo (SALVO, 1999, p. A-2).
Assim foi o governo FHC. A reforma agrria e o desenvolvimento rural com
base na agricultura familiar fizeram parte da retrica governamental. Mais uma
oportunidade perdida com neutralizao dos possveis benefcios que poderiam
advir da nova Constituio.
30. As afirmativas colocadas neste item constam de quatro artigos de acompanhamento e anlise da poltica agrria
do governo Lula, escritos por Jos Juliano de Carvalho Filho e publicados nos relatrios anuais da Rede Social de
Justia e Direitos Humanos de 2005, 2006, 2007 e 2008. Os textos publicados retratam o andamento da poltica.
31. A carta foi entregue pelo MST, em 26 de outubro de 2005, no final da Assembleia Popular: mutiro por um novo Brasil.
196 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
32. Carvalho Filho participou da equipe que elaborou a proposta de PNRA para o governo Lula. Esta equipe foi reunida
e liderada por Plnio de Arruda Sampaio. A proposta foi entregue ao governo no dia 15 de outubro de 2003.
33. A proposta definiu as seguintes metas: Meta 1 Dotar 1.000.000 de famlias de trabalhadores pobres do campo
com uma rea de terra suficiente para obter, com seu trabalho, uma renda compatvel com uma existncia digna;
Meta 2 Assegurar s famlias beneficirias das aes de reforma agrria e dos agricultores familiares uma renda
bruta mensal equivalente a trs e meio salrios mnimos, composta de renda monetria e valor de auto-consumo;
Meta 3 Criar 2.500.000 postos de trabalho permanentes no setor reformado; Meta 4 Consolidar os assentamentos
de reforma agrria j constitudos, mas que ainda no atingiram a meta de renda fixada para os novos assentamentos;
Meta 5 Regularizar os quilombos; Meta 6 Regularizar a situao dos agricultores ribeirinhos desalojados para
construo de barragens; Meta 7 Reassentar, fora do permetro das reas indgenas, posseiros com posses de at 50
ha, atualmente estabelecidos naquelas reas; Meta 8 Efetuar o levantamento georreferenciado do territrio nacio-
nal, a fim de sanear definitivamente os ttulos de propriedade de terras do pas; Meta 9 Atender aos assentados e
aos agricultores familiares das reas de reordenamento fundirio e desenvolvimento territorial com assistncia tcnica,
extenso rural e capacitao; e Meta 10 Levar, por meio do Plano de Safra, o crdito agrcola e a garantia de preos
mnimos aos assentados e agricultores familiares.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 197
nacional; e vi) regularizao de 2,2 milhes de imveis rurais. Como bem apontam
Conceio e Ferreira (2005), plano e proposta partiam dos mesmos diagnsticos:
(...) ambos documentos se baseiam nos mesmos conceitos e argumentos, quais sejam,
da prevalncia no Brasil de uma estrutura agrria defeituosa, que impe padres de
explorao e remunerao da fora de trabalho rural aviltantes, funcionando como
entrave incluso social da maior parte dessa populao, levando as famlias pobres
do campo a migrar para centros urbanos ou a ocuparem um pedao de terra ocioso.
O II PNRA foi negociado com os movimentos sociais e foram firmados compro-
missos que no foram respeitados no foram cumpridos ou o foram parcialmente.
Este o fato a Carta entregue ao presidente em 26 de outubro de 2005, o comprova.
Alguns destaques do texto da Carta:
Queremos relembrar nossos acordos, desde 2003. Em novembro daquele ano,
quando o governo anunciou o II Plano Nacional de Reforma Agrria, com o as-
sentamento de 400 mil famlias e que dava prioridade s famlias acampadas, bem
como a uma nova poltica de Reforma Agrria, samos contentes e esperanosos.
Praticamente nenhum desses pontos foi atendido. Alguns o foram de forma parcial
e aqum do acordado, como a questo do crdito.
No final de setembro deste ano, voltamos a nos mobilizar em todo o pas, nas de-
pendncias do Incra, para chamar ateno do seu governo e da sociedade, para o
fato de nenhum acordo ter sido cumprido.
Com referncia s famlias acampadas:
Isso, para ns, mais um desrespeito aos compromissos assumidos no Plano Na-
cional de Reforma Agrria. Compromisso assumido tambm por Vossa Excelncia
durante a marcha. O no cumprimento desse compromisso uma afronta ao sofri-
mento das famlias acampadas e envergonha o seu governo.34
Em sntese, o artigo citado conclua que:
A poltica do atual governo no apresenta diferenas significativas
quando comparada com aquela implementada pelo governo anterior.
Continua como poltica subalterna poltica econmica e no prioritria.
tambm fruto da contradio existente no interior do governo, con-
cretizada pela atuao de dois ministrios. O da Agricultura que tem a
misso de implementar a poltica prioritria para o meio rural, apoio ao
agronegcio; e o MDA, encarregado de apenas administrar a problem-
tica agrria. Sem incomodar!
34. Dada sua importncia e clareza, recomenda-se a leitura da ntegra da carta. Disponvel em: <www.mst.org.
br/mst/pagina.php?cd=1855>.
198 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
35. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1,
mais concentrada a renda ou a propriedade da terra.
36. De acordo com o Atlas da Questo Agrria Brasileira, disponvel em <http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/>, o ndice
de Gini nos anos de 1992, 1998 e 2003 era, respectivamente, 0,826; 0,838 e 0,816.
37. Esse nmero leva em considerao as 200 mil famlias acampadas contabilizadas em 2004, ano do lanamento do
II PNRA, mais 839.715 cadastros de acesso terra, como a inscrio via correios implementada no governo FHC. Isso
no significa, contudo, a demanda total por reforma agrria, que bem maior, considerados os trabalhadores rurais
sem-terra e os agricultores proprietrios de minifndios.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 201
TABELA 1
Projetos de reforma agrria em execuo, segundo ano de criao do projeto
Brasil 1900-2008
Perodo/ano de Nmero de Nmero de famlias Famlias rea mdia por Capacidade ociosa
rea (em ha)
criao do projeto projetos (capac.) assentadas lote (A/B) (ha) (B-C)
1900 a 1994 936 16.453.204,61 257.040 161.573 64,01 95.467
1995 392 2.621.537,98 59.680 52.892 43,93 6.788
1996 467 2.573.420,07 62.502 56.695 41,17 5.807
1997 714 4.238.175,18 95.934 82.680 44,18 13.254
1998 755 3.002.052,86 80.109 71.669 37,47 8.440
1999 670 2.282.104,84 56.208 51.059 40,60 5.149
2000 422 2.153.736,90 39.082 33.928 55,11 5.154
2001 477 1.898.903,71 37.645 33.542 50,44 4.103
2002 382 2.400.928,16 28.112 25.281 85,41 2.831
2003 322 4.600.033,85 31.011 29.367 148,34 1.644
2004 456 4.677.217,45 40.821 36.229 114,58 4.592
2005 873 13.911.971,27 111.761 101.141 124,48 10.620
2006 704 9.311.088,32 105.371 87.496 88,36 17.875
2007 394 6.399.765,81 36.031 29.119 177,62 6.912
2008 326 4.121.812,45 58.127 21.452 70,91 36.675
Total 8.290 80.645.953,45 1.099.434 874.123 73,35 225.311
TABELA 2
Reforma agrria projetos em execuo em 31 de dezembro de 2008: rea total
dos projetos, capacidade potencial, nmero de famlias assentadas Brasil, grandes
regies e UFs selecionadas
38. Os projetos de assentamentos passam pelas seguintes fases de implementao: assentamento criado, assenta-
mento em instalao, assentamento em estruturao, assentamento em consolidao, assentamento consolidado.
204 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
11.2.2 O Garantia-Safra
A instituio do Garantia-Safra pela Lei no 10.420/2002 resultado da discusso de
um grupo interministerial criado no governo FHC, logo aps as grandes secas de
1997 e 1998, para formular polticas para o semirido capazes de dar sustentabili-
dade econmica agricultura familiar da regio. Dessa forma, buscavam formular
39. Por meio do zoneamento agrcola, verifica-se se determinada cultura adequada para condies agroclimticas de dada regio.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 209
uma poltica que superasse as aes emergenciais que historicamente eram operadas
pelo Estado, com uma viso no mais de combate seca e sim de convvio com esta,
assumindo-a como um fenmeno natural inevitvel, porm previsvel na regio. A
disponibilizao de um seguro de renda para a populao mais pobre dos agricul-
tores familiares seria o primeiro passo, seguido do incentivo a culturas adaptveis
aridez local, mas de viabilidade econmica, e de uma poltica de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Ater) e educao rural adequadas para a regio, formando um
conjunto de aes estruturantes denominado Conviver.
Com exceo de algumas aes isoladas e de estudos realizados em parcerias
com organizaes no governamentais, o Garantia-Safra foi a nica das aes
previstas no conviver que tomou corpo, sendo a poltica que concentra, propor-
cionalmente, o maior contingente da populao mais empobrecida da agricultura
familiar, focalizado justamente na regio com os maiores ndices de pobreza rural.
O programa abrange toda a rea da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), ou seja, os estados do Nordeste, em Minas Gerais as macror-
regies Norte, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri, alm do norte do Espri-
to Santo. A legislao prev como pblico-alvo o segmento da agricultura familiar
que: i) possua renda mdia mensal de 1,5 salrios mnimos (SMs); ii) detenha, a
qualquer ttulo, uma rea de plantio no superior a 10 hectares; e iii) no possua
rea irrigada para culturas produzidas.
Dessa forma, visa atender o agricultor de menor renda, minifundista cuja
atividade produtiva esteja mais vulnervel seca, concedendo uma renda de at
R$ 700,00 anuais em caso de frustrao de safra por motivo de estiagem. O pro-
grama operacionalizado mediante a adeso anual de estados, municpios e do
prprio agricultor. Assim, para o agricultor aderir necessrio que seu municpio
de domiclio adira ao programa, que, por sua vez, depende da adeso do estado
ao qual est circunscrito. O pagamento dos sinistros financiado com aportes fi-
nanceiros da Unio, dos estados, dos municpios e dos agricultores participantes,
compondo o Fundo Garantia-Safra. A homologao do sinistro ocorre quando
constatada a perda acima de 50% da safra de feijo, milho, arroz, algodo e/ou
mandioca, cuja causa tenha sido estiagem durante o perodo de plantio.40
40. A partir da safra 2007-2008, foi includa a possibilidade de perdas por excesso de chuvas.
210 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
41. Referncia sobre trabalhos elaborados e publicados por vrios pesquisadores: Maria Aparecida Moraes Silva, Ra-
quel SantAna, Snia Helena Novaes Guimares Moraes, Brancolina Ferreira, Maria Luiza Mendona, Snia Bergamas-
co, Vera Botta Ferrante, Fernanda Maria da Costa Vieira, Marcelo Pedroso Goulat, Tams Szmrecsnyi, Guilherme da
Costa Delgado, Ariovaldo Umbelino de Oliveira, Jos Juliano de Carvalho Filho, Oriowaldo Queda, Bernardo Manano
Fernandes, Antonio Thomaz Junior, Luiz Otavio Ramos Filho, Pedro Ramos, Alceu de Arruda Veiga Filho, Francisco Jos
da Costa Alves, Beto Novaes, Plcido Junior, Leonardo Sakamoto, entre outros.
212 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
das terras; xiv) presena do capital especulativo internacional; xv) prejuzo para a segu-
rana alimentar; xvi) acirramento do conflito agrrio; xvii) degradao das condies
de sade; e xviii) ineficcia das polticas pblicas. A inoperncia do Estado quanto
regulao do agronegcio em reas de reforma agrria possibilita a subordinao dos
assentamentos lgica econmica das usinas de acar e lcool. A consequncia a
destruio do que foi construdo pelos trabalhadores.
A licitao de florestas pblicas na regio amaznica e a forma utilizada para
transposio das guas do rio So Francisco so consistentes com tais evidncias.
Predominam os benefcios ao poder econmico.
Essa situao consequente da deciso governamental de aceitar integrar o
pas, de forma subordinada, nova diviso internacional do trabalho capitalista.
Esta opo significa especializao em produtos primrios de baixo valor agrega-
do. Implica igualmente sujeitar o meio rural brasileiro aos interesses de poucas e
enormes companhias transnacionais.
A poltica agrria oficial tem apenas cumprido seu papel. Subalterna poltica
econmica, mostra-se tmida e ineficaz para com os sem-terra e os assentados de re-
forma agrria, incua ao velho latifndio e funcional aos interesses do agronegcio.
Do ponto de vista do capital no existe no campo qualquer questo a resol-
ver que lhe dificulte a acumulao. Ao contrrio, para as populaes exploradas,
a questo existe. No mundo gerado pelo capitalismo financeiro, marcadamente
aqui na periferia subordinada do sistema global, no h lugar para a grande maio-
ria destas pessoas consideradas meras sobras do progresso capitalista. Para estas,
a questo agrria real e significa sobrevivncia.
A opo do governo Lula pelo agronegcio foi reafirmada no decorrer de 2008.
Em 28 de dezembro de 2007, o governo emitiu a MP no 410 que permitia
a contratao de mo de obra, at dois meses, sem assinatura da carteira de tra-
balho. A esta MP, seguiram-se outras medidas e fatos no decorrer de 2008, que
reafirmaram de forma inequvoca a opo governamental pelo modelo do agrone-
gcio, em detrimento da ideia de um processo reformista de qualidade para rever-
ter a realidade agrria do pas. As referidas medidas e fatos so a seguir destacados.
42. Conforme entrevista do juiz do trabalho e integrante da Associao Nacional dos Magistrados do Trabalho, Zu
Palmeira, concedida agncia NP, em 15 de maro de 2008.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 213
43. O referido projeto de lei de converso altera a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da administrao pblica (Lei de Licitaes).
214 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
44. No momento em que fechamos este texto, a MP no 458 tramitava no Congresso, recebeu 249 emendas e j conta
com o voto do relator, deputado Asdrbal Bentes. O resultado final, tudo indica, poder significar mais benefcios para
grileiros e mais terras pblicas destinadas ao agronegcio, em detrimento das populaes pobres do campo.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 215
Criao do Gesinpra45
O Gesinpra o nome do conselho deliberativo,46 proposto no projeto de Lei
no 346/2007, de autoria do deputado Eduardo Sciarra (DEM-PR), destinado
a gerir o Sistema Nacional de Cadastro para o Programa de Reforma Agrria
(Sinpra), o qual serviria de base para seleo das famlias a serem assentadas pela
reforma agrria. Um dos pontos mais polmicos da proposta a inviabilizao do
assentamento de pessoas que tenham participado de aes de ocupao de terras ou
prdios pblicos, em clara tentativa de reprimir os movimentos sociais. O projeto,
alm de representar interveno direta nas atribuies do Incra, constrange os movi-
mentos sociais que lutam pelo acesso terra. Ratifica e fortalece as restries vigentes
desde o governo FHC Decreto no 2.250, de 11 de junho de 1997.
Outras consideraes
Alm dos fatos aqui relatados cabe ainda relembrar o caso da tentativa de anular
a demarcao contnua da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol e a mudana
nas normas que regem o processo de regularizao das terras remanescentes de
quilombos. A Instruo Normativa no 49 do Incra, de 28 de setembro de 2008,
dificulta sobremaneira o processo de reconhecimento dos territrios quilombolas.
A tentativa contra a Reserva Indgena Raposa Serra do Sol foi frustrada,
mas foi compensada pela MP no 454, de 28 de janeiro de 2009, que transferiu
ao governo do estado de Roraima terras pblicas da Unio, antes destinadas a
47. A Lei no 7.170/1983 (Lei de Segurana Nacional) define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social,
estabelece seu processo e julgamento e d outras providncias. A hiptese de vir a ser utilizada contra integrantes do movimento
social parece andina, mesmo por que estabelece a competncia da justia militar para processar e julgar os crimes previstos
nesta lei. Os ruralistas defendem que os integrantes do MST deveriam ser responsabilizados por atentados contra a ordem
poltica e social.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 217
outros programas federais. Houve ampliao de uso dos imveis com a incluso
de atividades agrcolas.48
Falta ainda dizer que o aparato de instrumentos colocados disposio do Incra
no tem potencialidade para enfrentar as foras econmicas e polticas que acompa-
nham o avano do agronegcio. Dizer o contrrio desprezar as evidncias de mais de
30 anos de pesquisas, encomendadas e pagas pelo governo, para avaliao de interven-
es pblicas voltadas s populaes pobres e/ou vtimas do processo da expanso do
capital no campo.49 Estas sustentam fortemente a hiptese da falta de potencialidade.
Tal afirmativa valida e, no mnimo, deveria ser considerada como hiptese para o re-
cente programa Territrio da Cidadania que ser gerido pela Casa Civil e pelo MDA.
O Estado isenta-se e o sucesso fica dependente de suposta sinergia local. Algo como
subestimar o poder local e ignorar ou subestimar os conflitos de interesses entre
diferentes grupos da sociedade para no dizer luta de classes. Lembra os Programas
de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRIs) dos tempos da ditadura, misturados
com as hipteses do novo mundo rural do segundo governo FHC.
No que tange ao desempenho da poltica, o resultado apresentado muito
fraco. O nmero de famlias assentadas continua aqum do esperado; em 2007
foram assentadas 66.983. Este resultado reafirmava comportamento de queda e
exprimia o pior desempenho desde 2004. Dados no oficiais para 2008 confir-
mam o fraco desempenho da poltica agrria do governo Lula.50 A violncia e a im-
punidade tambm permanecem. Desde o massacre de Eldorado do Carajs, mais
de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas
eram sem-terra.51 Veja-se o caso emblemtico da irm Dorothy. Oficialmente no
h mandante Fazendeiro acusado de matar Dorothy Stang absolvido no Par.52
48. Informao colhida no site Congresso em Foco: A Cmara aprovou na noite desta quarta-feira (15) a Medida
Provisria no 454/2009, que transfere terras da Unio ao estado de Roraima, alm de ampliar os usos desses imveis.
Entre esses usos esto atividades agrcolas.A matria segue ao Senado (TORRES, 2009).
49. Refere-se a pesquisas de avaliao dos programas especiais das dcadas de 1970 e 1980, avaliao do PRONAF
na dcada passada e anlise sobre projetos de assentamentos, colonizao e agricultura de baixa renda desde a
dcada de 1970 at os dias atuais. Inclui trabalhos dos quais participou e avaliaes feitas por outras entidades,
governamentais e universitrias.
50. Dados no oficiais: em 2008, at 7 de novembro, foram assentadas 21.058 famlias em 1.960 projetos. Destes, apenas
70 so projetos novos criados em 2008 , com o assentamento de 3.643 famlias, sendo que a capacidade total desses
novos assentamentos de 4.760 famlias. Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM e Ipea. Em abril de 2009, foram divulgados novos
dados para 2008: 70.067 famlias em 3.764 projetos.
51. Passados 13 anos do massacre de Eldorado dos Carajs (PA), que vitimou 19 sem-terra em confronto com a
Polcia Militar do Estado, a violncia no meio rural brasileiro cresceu muito. De acordo com dados da CPT, desde
a tragdia no Par, mais de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas eram
sem-terra. Em entrevista Agncia Estado, o coordenador nacional do MST, Vanderlei Martini, fez um balano da
trajetria do movimento desde o massacre de Eldorado (URIBE, 2009).
52. A Ouvidoria Agrria continua a registrar assassinatos no campo. De 2001 a 2007 foram registrados 534 assassi-
natos sendo 133 decorrentes de conflito agrrio e 101 em investigao. Em 2008, at 31 de julho, h registro de 20
assassinatos, sendo dois decorrentes e 13 em investigao. Pela CPT, em 2007, foram verificadas 28 mortes de traba-
lhadores por conta de disputa de terras. Houve o envolvimento de 800 mil pessoas em 1,5 mil conflitos. As disputas
envolveram mais de 8 milhes de hectares.
218 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Como fcil notar, comparado aos demais, o governo Lula no foge regra.
No obstante, cumpre ainda ressaltar que h duplicidade na poltica agrria
atual. As intervenes em gestao para a Amaznia e tambm as j praticadas
em outras reas, destinadas ao avano das grandes monoculturas, evidenciam ou-
tra poltica fundiria, esta prioritria. No pertence ao reino do faz de conta.
Consistente com o padro que sempre marcou a realidade agrria brasileira, esta
interveno governamental agravar a concentrao fundiria, a excluso social e
a injustia no campo. Sejam l quais forem os rgos pblicos envolvidos em sua
execuo, haver prioridade absoluta para a regularizao das terras pblicas,
claro, em nome dos mais carentes e do desenvolvimento nacional.
A terra estar no centro da disputa entre o capital e as populaes que sero
prejudicadas. A Amaznia, tudo indica, ser palco de muita luta e contradies.
A questo amaznica confrontar os interesses do capital agronegcio, minera-
o, gua com os direitos das populaes pobres povos indgenas, migrantes,
camponeses e quilombolas. O capital ter o apoio governamental, tal qual o caso
da transposio das guas do rio So Francisco e outras tantas intervenes.
13 CONSIDERAES FINAIS
Os autores deste texto, evidentemente, consideram de grande importncia acom-
panhar e analisar a poltica agrria nacional. Esta envolve muita gente e poderia
influir positivamente nas solues dos problemas agrrios. No entanto, cumpre
afirmar que tarefa muitas vezes frustrante e mesmo revoltante. As caractersticas
histricas, injustas e nefandas, da estrutura agrria so mantidas no decorrer do
tempo, ano aps ano e governo aps governo. As aes governamentais chegam
at a variar, todavia permanecem com os mesmos efeitos desigualmente distribu-
dos. Os benefcios continuam a ser absorvidos prioritariamente pelos grandes,
sejam latifundirios e/ou senhores do capital. Aos Severinos, destinam-se medidas
paliativas, ineficazes e no estruturais.
Para a maioria desses permanece a situao magistralmente descrita no poema
de Joo Cabral de Melo Neto (...) a parte que te cabe neste latifndio./No cova
grande./ cova medida,/ a terra que querias ver dividida (1994, p. 41-42).
A citao de Joo Cabral no est a dramatizar a vida dos sem-terra e/ou campo-
neses. Esta ajuda a exprimir o drama real vivido por grande parte da populao rural.
H a poltica de fato e a do faz de conta. Como nos alerta o professor Francisco
de Oliveira, inspirado em Gramsci, Os dominados controlam a pequena poltica (...)
desde que ela no afete os grandes interesses do capital, ou a grande poltica (...) (2008).
As diversas promessas de reforma agrria com caractersticas de poltica es-
trutural com capacidade de reverter a tendncia concentradora e a correlao
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 219
REFERNCIAS
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Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 221
1 Apresentao
O debate sobre a democracia cultural um norte para os gestores pblicos da rea cultural
desde muito antes da Constituio Federal (CF) de 1988. A discusso a respeito do con-
ceito de democracia cultural mobiliza interpretaes e ideias distintas, mas relacionadas.
Em primeiro lugar, indica a ideia de democratizao cultural quando as artes tradi-
cionais so consideradas importantes e, adicionalmente, aponta que seria necessrio pro-
mov-las, incentivando-as e formando pblicos. Em segundo lugar, o conceito se refere
aos processos de construo de polticas pblicas com abrangncia territorial e instituies
slidas, capazes de conduzir aes coordenadas na direo de finalidades politicamente
definidas e, sobretudo implicando na democratizao das fontes de financiamento e na
participao nos processos polticos. Por fim, sugere considerar no apenas as artes, mas
tambm, a cultura do cotidiano como objeto de poltica neste caso, o uso do conceito
aproxima-se da acepo antropolgica de cultura, quando as polticas devem promover e
reconhecer a pluralidade de alternativas e contedos simblicos dos modos de vida.
No entanto, o conceito ganhou pleno significado depois da promulgao da
Carta Magna. Primeiramente, a cultura ganhou dois artigos especficos (Arts. 215
e 216). Alm disso, aparece em inmeros outros captulos e artigos constitucionais,
sendo necessria uma interpretao de conjunto do conceito de cultura como ob-
jeto de ao pblica, mesmo que isto signifique ampliar a anlise para um escopo
mais abrangente que o da atuao do Ministrio da Cultura (MinC).
Com a CF/88 a cultura, alm de participar dos direitos fundamentais, ou seja,
situar-se como parte do rol dos direitos civis e polticos dos direitos bsicos, nos
termos do filsofo poltico americano John Rawls que incluem direitos e liberdades
individuais, direitos de autor e direitos de participao poltica, passou a compor aque-
les direitos que exigem condies materiais e aes especficas para garantir os meios de
realizao da cidadania, os direitos sociais, que para sua materializao, necessitam de
de circuitos culturais. A cultura seria formada por circuitos com diferentes conte-
dos e formas e estes seriam o objeto da ao pblica. Dessa forma, do conceito
de cultura ficam quatro registros, inclusive valorados constitucionalmente:
a. A cultura um fenmeno complexo, mltiplo e plural, como registra
a antropologia.
b. A cultura se relaciona com o Estado democrtico de direito, isto , a Cons-
tituio cultural elemento essencial da Constituio, onde esto preconi-
zados a democracia e a participao social na formas de atuao do Estado.
c. O estabelecimento de um conceito de cultura meramente formal dian-
te da complexidade das intervenes e do prprio carter processual do
fenmeno cultural.
d. As polticas pblicas se referem s capacidades de coordenao e ao
do poder pblico sobre mltiplos processos jurdicos, polticos, econ-
micos e sociais. O Estado cultural refere-se construo de capacidade
de ao sobre os fenmenos culturais.
A seo 3 apresenta o Estado cultural brasileiro. Em primeiro lugar o Estado
cultural uma construo jurdica e jurisprudencial que tem por fundamento a
Constituio cultural, isto , as definies de atribuies e competncias do Esta-
do na rea cultural em nvel constitucional. Esta seo tece uma pequena narra-
tiva a partir da ideia de que valores hegemnicos dos diversos perodos histricos
permitem dar coerncia ao sentido geral da criao de instituies culturais. No
se discute se adequado denominar a criao deste conjunto de instituies de
poltica cultural, mas apenas se constata a presena de preocupaes com a cultura
nas instituies bsicas educao, comunicao e cultura , mas tambm, a pre-
sena de referncias cultura em outras polticas desenvolvimento do mercado
interno, sade, assistncia social etc. Fica o registro de que, antes da CF/88, no
houveram iniciativas de coordenar polticas culturais com abrangncia nacional
e, caso tenham ocorrido, os esforos no se cristalizaram em formas institucionais
duradouras e efetivas. As iniciativas posteriores Constituio tm dimenso ni-
ca, em especial sob o enfoque do lugar institucional que a poltica cultural passou
a desfrutar, inclusive quanto questo dos recursos mobilizados e pelas iniciativas
desenvolvidas na forma de polticas nas dcadas de 1990 e 2000. De qualquer ma-
neira, a Constituio pressupe a coordenao de atores pblicos e privados
e, do federalismo cooperativo para a proteo e desenvolvimento cultural. Aes
no sentido de criao de mecanismos funcionais ainda so muito recentes.
Aqui cabem parnteses, pois essa afirmao no implica desconsiderao das
iniciativas anteriores de institucionalizao de polticas culturais amplas, pois inme-
ras so as evidncias de sua importncia. Pode-se destacar, por exemplo, a iniciativa
de Mario de Andrade no municpio de So Paulo nos anos de 1930, ou ainda, na
230 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
pois envolve respeito pelo diverso em toda a sua extenso produo, recepo,
transmisso e reconhecimento e admite a existncia de uma multiplicidade
de agentes culturais que efetivamente produzem e usam de instrumentos e bens
culturais no dia a dia.
Brunner, refletindo sobre a cultura como objeto de poltica, sugere que:
(...) necessrio pensar a cultura como uma constelao mvel e fluida de circuitos
nos quais intervm agentes diretos de produo simblica, meios, formas comuni-
cativas, pblicos e instncias organizativas desses circuitos. Se postula que os tipos
mais habituais dessas instncias organizativas so o mercado, a administrao pbli-
ca e a comunidade (1985).
Brunner tambm sugere que o objeto das polticas pblicas constitudo por es-
tes circuitos, mas, complete-se, tambm so constitudas pelas instncias organizativas.
Por fim, o conceito de circuitos culturais no se confunde com o de cultura,
isto , a cultura a constelao ou configurao de mltiplos circuitos, mveis,
fluidos e que se encadeiam e se relacionam de forma complexa entre si e com
instncias organizativas. Podem ser tomados em diferentes escalas, ou seja, local,
regional, nacional ou transnacional. Na realidade, os circuitos se interpenetram
em diferentes escalas, quando encontramos as escalas locais sendo reorganizadas
por circuitos transnacionais, a exemplo da influncia de recepo de contedos
audiovisuais no comportamento de produo cultural local, ou dos reflexos do
uso de tcnicas de produo cultural regionais em circuitos de transmisso e con-
sumo nacionais e assim por diante.
1. Vrias eram as verses e concepes estticas presentes no modernismo brasileiro: i) na concepo de Mrio
de Andrade, arte e cultura so concebidas como expresso de experincias sociais antropolgicas enraiza-
das historicamente. Com Graa Aranha, por outro lado, temos uma segunda concepo, que ainda no esgota
a riqueza de concepes estticas do modernismo, mas que as resume em seus pressupostos principais. Nesta
concepo, ii) a teoria da esttica da vida tem um tom espiritualista ao pretender a superao do dualismo em
favor da integrao do eu no cosmo universal, processo realizado pela intuio esttica do todo. Esta integrao
emocional no todo, concebido como a Nao, marcada pelo realismo espiritualista, e talvez tom mais hegeliano
que kantiano, mas envolto na mesma problemtica.
2. A generosidade etnogrfica do conceito de cultura mrio-andradiano se deve em muito sua passagem pela Socie-
dade de Etnografia e Folclore, onde manteve contatos com Dina Lvi-Strauss e com as leituras de antroplogos como
Boas, Tylor, Malinowski e Frazer.
A Constituio e a Democracia Cultural 237
de ter seu prprio museu de pintura, escultura etc., destinado em parte para expor
as grandezas de seu passado artstico, em parte para exibir as riquezas saqueadas por
seus monarcas na conquista de outras naes; vejam o exemplo da acumulao de
esplios de Napoleo no Louvre. Estes casos testemunham a conexo existente entre
a segregao moderna da arte, o nacionalismo e o militarismo3 (1980, p. 8).
Contemporaneamente, o conceito de poltica cultural, mesmo que considere-
mos as diferenas entre os pases, no se liga apenas ao conceito das belas-artes e das
belas-letras, mas de maneira ampla s condies de vida de toda a sociedade e suas
formas de vida, formas de participao, expresso e criatividade no contexto social.
A cultura no se limita apenas ao usufruto de obras de arte e de patrimnio cultural
acumulado, mas abrange maneiras de viver e se comportar com relao s experin-
cias culturais e modos de viver de outros seres humanos, ou seja, no simplesmente
a apreciao esttica pura das belas-artes e consumo passivo de smbolos e signos
produzidos por especialistas. Os processos culturais referem-se a direitos e s respon-
sabilidades de usufruto criativo pelos diversos agentes sociais dos mltiplos cdigos
e sistemas de pensamento, ideologias, religies, modos de fazer e viver, aspectos to
importantes quanto o direito liberdade e tratamento igual.
3. Para complementar a ideia central continuamos citando Dewey sobre a descontextualizao dos objetos artsticos na
modernidade: Objects that were in the past valid and significant because of their place in the life of a community now
function in isolation from the conditions of their origin. By that fact they are also set apart from common experience,
and serve as insignia taste and certificates of special culture.
240 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
J deve estar claro que o objeto das polticas culturais so os circuitos cultu-
rais e que estes envolvem agentes culturais em processos de produo, recepo,
transmisso e reconhecimento. Tambm deve estar claro que a CF/88 dirigen-
te porque define polticas pblicas como instrumentos de realizao de direitos,
que os direitos culturais devem, portanto, ser garantidos por polticas pblicas.
Mas ento, o que so polticas culturais? Para um claro entendimento do leitor a
respeito do que so estas polticas, comeamos por uma definio geral at che-
garmos ao de poltica cultural.
Bucci afirma que:
(...) poltica pblica programa de ao governamental que resulta de um processo
ou conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de
planejamento, processo de governo, processo oramentrio, processo legislativo,
processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios disposi-
o do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a poltica deve visar a
realizao de objetivos definidos, expressando a seleo de prioridades, a reserva de
meios necessrios consecuo e o intervalo de tempo em que se separa o atingi-
mento dos resultados (2006, p. 39).
Interessante notar que a primeira tentativa de definio de polticas pblicas
afirmava que:
(...) polticas pblicas so programas de ao governamental visando coordenar os
meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados. Polticas Pblicas so metas
coletivas conscientes e, como tais, um problema de direito pblico, em sentido lato
(BUCCI, 2002, p. 204).
Como se v no incorporava a ideia de que os momentos de realizao so
processuais e situava sua metodologia a certa distncia das cincias sociais empiri-
camente orientadas. Enfatizava a ao pblica, coordenao e fins politicamente
determinados em uma clara proximidade de uma viso instrumental.
Essa mudana relevante para a delimitao das formas de anlise, mas tam-
bm para o reconhecimento de sua complexidade. A poltica pblica no um
dispositivo institucional simples passvel de ser analisado atravs da comparao de
finalidades com meios suficientes para realiz-los, mas refere-se a mltiplos proces-
sos interdependentes. O mesmo problema aparece no conceito de Canclini (2005):
(...) a poltica cultural um conjunto de intervenes realizadas pelo Estado, pelas
instituies civis e pelos grupos organizados com o objetivo de orientar o desenvol-
vimento simblico, satisfazer as necessidades culturais da populao e obter consen-
so para um tipo de ordem ou transformao social.
242 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Para os propsitos limitados deste trabalho basta dizer que as necessidades culturais
referem-se garantia de direitos, ou seja, direito a produzir, difundir (transmitir), recep-
tar (fruir), ter a prpria cultura tratada com igual respeito e dignidade (reconhecimento).
Independentemente de algumas indefinies inevitveis os autores conver-
gem em aspectos centrais, sendo as polticas pblicas programas de ao con-
juntos que coordenam meios disposio do Estado e atividades privadas, ou
seja, h a participao do poder pblico, mas com cooperao privada empre-
sas, instituies da sociedade civil, comunidades etc. para a realizao de ob-
jetivos relevantes e politicamente determinados. Canclini define os objetivos das
polticas culturais como desenvolvimento simblico, satisfao de necessidades
culturais e situao objetivo desejada. Ora, estes objetivos foram definidos e sin-
tetizados na seo anterior como relacionados democracia cultural, aos direitos
culturais e ao desenvolvimento cultural e ainda se afirmou que estes objetivos
podem ser definidos e interpretados a partir da CF/88.
Os conceitos de Bucci e Canclini so perfeitamente adaptveis aos fins de
definio de polticas culturais tendo como objeto as constelaes mveis e flui-
das que constitui a cultura e os circuitos culturais como definidos, so fluidos e
mveis, diferena de outras polticas que envolvem simples transferncias ou de
polticas pblicas prestacionais. Tambm se agrega que alm do objeto das pol-
ticas culturais ter caractersticas diferenciais dadas as suas imprecises tambm
envolvem aes de coordenao na dimenso dos seus mltiplos processos.
Essa considerao importante por uma razo simples: a presena de mltiplas
escalas sensvel nas polticas culturais, o que complexifica a coordenao das aes e a
delimitao dos circuitos culturais. A simples coordenao de aes das instncias ad-
ministrativas Unio, estados e municpios j em si complexa, pois envolve uma
grande heterogeneidade de recursos, mas tambm direes ou objetivos mltiplos,
circuitos culturais com diferentes densidades organizacionais e naturezas distintas.
Deve-se lembrar que as instncias organizacionais se referem administra-
o pblica, aos mercados e s comunidades. Portanto, a modificao destas ins-
tncias implica e provoca mudanas nos circuitos culturais (BRUNNER, 1985,
p. 11), pois reconfigura as relaes, processos de articulao e interdependncias
entre formas organizativas e circuitos culturais. A implementao de polticas
pblicas culturais, na verdade, implica em construo de instrumentos e qualifi-
cao das instncias administrativas estatais, de suas capacidades para coordenar
e obter cooperao das instncias de mercado ou comunitrias para o desenvolvi-
mento de circuitos culturais.
Canclini tambm lembra que os processos culturais contemporneos en-
volvem o que se chama de crescente globalizao, ou seja, envolve escala trans-
nacional. De fato, os circuitos culturais tm esta caracterstica, alis, esta escala
A Constituio e a Democracia Cultural 243
QUADRO 1
Perodos histricos das polticas culturais
5. As redues jesuticas so aldeamentos para onde eram levados indgenas para catequese e formao moral crist.
Aconteceram entre os sculos XVI e XVIII por todo o territrio nacional.
246 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
QUADRO 2
A cultura nas constituies brasileiras
IV. Todos podem communicar os seus pensamentos, por palavras, escriptos, e publica-los
Art. 179. A inviolabili-
pela Imprensa, sem dependencia de censura; com tanto que hajam de responder pelos
dade dos Direitos Civis
abusos, que commetterem no exercicio deste Direito, nos casos, e pela frma, que a Lei
e Polticos dos Cidados
determinar
Brazileiros, que tem
V. Ninguem pde ser perseguido por motivo de Religio, uma vez que respeite a do
por base a liberdade, a
1824 Estado, e no offenda a Moral Publica
segurana individual, e a
XXVI. Os inventores tero a propriedade das suas descobertas, ou das suas produces.
propriedade, garantida
A Lei lhes assegurar um privilegio exclusivo temporario, ou lhes remunerar em resar-
pela Constituio do
cimento da perda, que hajam de soffrer pela vulgarisao
Imprio, pela maneira
XXXIII. Collegios, e Universidades, aonde sero ensinados os elementos das Sciencias,
seguinte
Bellas Letras, e Artes
Art. 35 Incumbe, 2 animar no Pais o desenvolvimento das letras, artes e cincias, bem como a imi-
1891 outrossim, ao Congresso, grao, a agricultura, a indstria e comrcio, sem privilgios que tolham a ao dos
mas no privativamente Governos locais
(Continua)
A Constituio e a Democracia Cultural 249
(Continuao)
QUADRO 3
Evoluo jurdico-institucional da rea federal de cultura
Instituies/ano de
Legislao relevante
criao
Museu da Inconfidncia
1938 Decreto no 965
1938
Museu da Repblica 1960 Decreto no 47.883, includo na estrutura do Museu Histrico Nacional
1960 1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585
Patrimnio Imaterial
2000 Institui o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial
Decreto no 3.551 2000
(Continua)
252 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)
Comisso Nacional do
1937 Lei no 378, extinta no mesmo ano pelo Decreto Lei no 92
Teatro (1937)
Instituto Nacional do
1937 Lei no 378
Cinema Educativo (Ince)
1946 Decreto no Lei 8.536, d organizao
1937
Conselho Nacional de
1976 Decreto no 77.299
Cinema (Concine)
1985 Decreto no 91.144 (*) cria o MinC, do qual faria parte o Concine
1976
1966 Decreto Lei no 43, cria o INC e torna a censura de filmes competncia da Unio
Instituto Nacional do 1975 Extinto pela Lei no 6.281 de 1975
Cinema (INC) 1966 As atribuies foram incorporadas pela Embrafilme, e se transformar na FCB depois incorporada
Funarte
1890 Decreto no 856 (denominada em 1810 Real Biblioteca e depois Biblioteca Imperial e Pblica
da Corte)
1907 Decreto no 1.825, institui o depsito legal
1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585
1987 Lei no 7.624, vincula a BN Fundao Nacional Pr-leitura
Biblioteca Nacional (BN)
1990 Lei no 8.029, extingue Fundao Pr-Leitura e cria a Fundao Biblioteca Nacional (FBN) com
1810
acervo e dotao da Fundao Pr-leitura
1990 Decreto no 99.492, vincula BN SEC/PR
1990 Lei no 8.113, dispe sobre a natureza fundacional da Biblioteca Nacional
1991 Decreto no 519 institui o Programa Nacional de Incentivo leitura (Proler)
1991 Decreto no 520, institui o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas
(Continua)
A Constituio e a Democracia Cultural 253
(Continuao)
Sistema Nacional de
Bibliotecas Pblicas 1992 Decreto no 520, coordenadoria da BN
(SNBP) 1991
Conselho Nacional de
1973 Lei no 5.988
Direitos Autorais (CNDA)
1985 Decreto no 91.144, criou o MinC que era constitudo pelo CNDA
1973
(*) 1985 Decreto no 91.144, cria o MinC por desdobramento do MEC, constitudo pela Secretaria
da Cultura, integra finalidades do SPHAN, Fundao Pr-Memria, Funarte, Fundao Casa de Rui
Barbosa, Fundao Joaquim Nabuco e Embrafilme, alm de abrigar o Conselho Federal de Cultura,
Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA) e o Conselho Nacional de Cinema (Concine)
1990 Lei no 8.028 e Decreto no 99. 240, extingue o MinC e cria a Secretaria da Cultura da presi-
dncia da Repblica
Lei n o 8.029, extingue Funarte, Fundao Pr-Memria, Fundacen, Fundao Pr-Leitura,
Fundao Cinema Brasileiro, Embrafilme e cria o Instituto de Artes e Cultura (IBAC) com
acervo e dotao da Funarte, Fundacen, Fundao Cinema Brasileiro e FBN com acervo e
dotao da Fundao Pr-Leitura e IBPC com acervo e dotao do SPHAN e Pr-Memria
Ministrio da Cultura
Decreto no 99.492, vincula IBPC, IBAC e FBN SEC/PR
(MinC) 1985
1992 Lei no 8.490, recria o MinC
1995 Decreto no 1.673, aprova estrutura regimental do MinC (o Decreto 2.599 de 1998 a man-
tm): rgos Internos: Secretarias de Poltica Cultural, de Intercmbio e Projetos Especiais; de Apoio
Cultura, para o Desenvolvimento do Audiovisual; delegacias regionais; rgos colegiados: Conselho
Nacional de Poltica Cultural, Comisso Nacional de Incentivo Cultura, Comisso de Cinema e enti-
dades vinculadas Iphan (autarquia) e Fundaes Casa de Rui Barbosa, Fundao Cultural Palmares,
Fundao Nacional de Artes e Fundao Biblioteca Nacional
1999 Decreto no 3.049, mantm os rgos colegiados e unidades descentralizadas e entidades
vinculadas e altera a organizao interna criando Secretaria do Livro e Leitura; Secretaria do Patri-
mnio, Museus e Artes plsticas; Secretaria de Msica e Artes Cnicas e Secretaria do Audiovisual
Agncia Nacional do
2001 MP no 2.228-1
Cinema (Ancine) 2001
Instituto Brasileiro de
2009 Lei no 1.906 de 2009
Museus (Ibram) 2009
6. Com Celso Furtado extinguiram-se as assessorias e ficaram quatro secretarias, uma de cinema, uma outra de artes
cnicas, uma outra para o patrimnio (SPHAN) e uma para a produo cultural, a Funarte. Furtado queria que o estado
fosse auxiliar das liberdades democrticas. Hugo Napoleo, Ministro da Educao, assume interinamente at a volta
de Jos Aparecido em setembro de 1988.
A Constituio e a Democracia Cultural 257
o cinema, como uma das questes centrais da rea cultural, seguiram-se a Rouanet,
j com Itamar Franco presidente, o fillogo Antnio Houaiss, o diplomata Jernimo
Moscardo e Roberto Nascimento e Silva. Depois deles, em 1995, Francisco Weffort
assume no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, seguindo como
ministro no segundo mandato, acentuando a nfase na articulao de mecanismos
de financiamento da cultura por meio, sobretudo, do aperfeioamento das leis
de incentivo. Nos dois governos do presidente Lula, foi ministro, Gilberto Gil
2003-2008 substitudo por Juca Ferreira em 2008.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, conferiu
ao MinC estabilidade institucional, embora o perodo no tenha se caracte-
rizado por um incremento significativo de recursos financeiros ou humanos.
Os dois mandatos de Francisco Weffort frente do rgo foram marcados
pela consolidao das leis de incentivo. Foram realizadas reformas adminis-
trativas que se alinharam s proposies do Plano Plurianual (PPA) no que
se refere construo de programas com unidades de gesto com correspon-
dncia na organizao administrativa. Esta racionalizao, no entanto, no
implicou a construo de maiores capacidades institucionais, ao contrrio,
gerou um problema no que se refere ao sombreamento de aes. Foram cria-
das secretarias que tinham funes similares s das instituies vinculadas,
provocando sobreposio de competncias.
Nos dois mandatos do governo Lula, o MinC se estruturou para ser um
rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas culturais, mas tam-
bm, de execuo de programas, como j vinha sendo praticado. Acrescentou a
preocupao com a participao social, com a realizao de seminrios, estimu-
lando o funcionamento de grupos de trabalho, consultas etc. Ressalte-se que as
iniciativas dos dois mandatos do governo Lula, com as limitaes estruturais que
permaneceram, levaram a uma releitura do texto constitucional. Emendas foram
propostas para vincular os governos descentralizados ao PNC, assim como para
garantir recursos oramentrios para o setor. Tambm foram criadas estruturas
participativas de abrangncia nacional, como a Conferncia Nacional e o Con-
selho Nacional de Poltica Cultural, e foram desenvolvidas iniciativas para criar
e consolidar o Sistema Nacional de Cultura (SNC). Alm disso, foi estabelecido
por lei o Sistema Federal de Cultura (SFC).
De fato, muitos so os problemas para a efetiva implementao des-
tes dispositivos, que podero configurar uma Poltica Nacional de Cultura.
Entre eles est a necessidade de funcionamento, cada vez mais efetivo, do
Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC), como articulador de pol-
ticas nacionais; institucionalizao das relaes com estados e municpios; es-
tabelecimento de diretrizes e estratgias pactuadas entre os nveis de governo;
A Constituio e a Democracia Cultural 259
QUADRO 4
Classificao das aes do Estado por grupos de verbo utilizados nos Arts. 215 e 216
8. Para apresentar as nuances entre os dois conceitos, uma citao do terico Terry Eagleton: Como sinnimo de civili-
zao, cultura pertencia ao esprito geral do iluminismo, com o seu culto do autodesenvolvimento secular e progressivo.
Civilizao era em grande parte uma noo francesa ento, como agora, supunha-se que os franceses tivessem o mono-
plio de ser civilizados e nomeava tanto o processo gradual de refinamento social como o tlos utpico rumo ao qual se
estava desenvolvendo. Todavia, ao passo que civilizao francesa inclua tipicamente a vida poltica, econmica e tcnica,
a cultura germnica tinha uma referncia mais estreitamente religiosa, artstica e intelectual. Podia tambm significar o
refinamento intelectual de um grupo ou indivduo, em vez da sociedade em sua totalidade. A civilizao minimizava as
diferenas nacionais, ao passo que a cultura as realava. A tenso entre cultura e civilizao teve relao muito forte
com a rivalidade entre a Alemanha e a Frana (Eagleton, 2000, p. 20).
A Constituio e a Democracia Cultural 267
Apesar das transformaes e dos novos usos dos conceitos de cultura e civilizao,
inclusive com funes imponentes nas relaes coloniais, pode-se registrar que no con-
texto brasileiro eles so permutveis, pois se referem aos dois conjuntos de fatos, mate-
riais e imateriais, econmicos e intelectuais. Aponte-se que os usos a eles dados na CF/88
de valorizao do nacional e do que brasileiro, com forte ligao com a tradio
modernista. Embora nacional e brasileiro no sejam conceitos idnticos, pode-se dizer
que no mbito constitucional ambos se lanam aos processos culturais que se do no
territrio nacional, independentemente das regies, do estado etc., nos quais ocorrem.
Na interpretao da CF/88, chama a ateno a referncia cultura nacional,
ideia de processo civilizador nacional, mas com a diferena de que os produtores desta
cultura ou civilizao so grupos variados, populares, indgenas, afro-brasileiros e ou-
tros. Ou seja, no so processos mantidos nos limites de grupos de elites que se orien-
tam seletivamente para a construo da cultura nacional ou da civilizao a partir de
suas referncias prprias e idealizadoras. Embora a cultura seja nacional, os grupos que
as produzem so diversos. Mesmo que o processo civilizador no esteja no plural, mas
seja nico, nacional, os grupos que o produzem so vrios, inclusive com nfase nas
culturas populares provavelmente de origem europeia , indgenas e afro-brasileiras.
O patrimnio, por sua vez, se refere identidade, ao e memria dos diferen-
tes grupos, o que tambm deve ser indiciado pelo plural dos formadores e pelo singular
do patrimnio cultural brasileiro. Portanto, estamos diante de uma atualizao da tra-
dio brasileira, pensada como hbrido unificado pelo processo de criao da Nao.
Cabe um fechamento do que se argumentou at aqui. Em realidade o con-
ceito de circuito cultural j serviu a este propsito no sentido de apontar que a
cultura se refere a dinamismos sociais e que, portanto, poder pblico, mercado e
comunidade-sociedade civil so instncias organizativas e, acrescentamos, geram
direitos e deveres tratados aqui em sua generalidade. Tambm serve ao propsito
de apontar que os circuitos tm diferentes escalas, e, portanto, no se reduzem
escala nacional, alis, aspecto bem questionvel no que se refere cultura, em
especial quando lhes reconhecemos o carter hbrido, transcultural e aberto.
Dessa forma, Silva (2007) afirma que o direito fundamental cultura
assume trs dimenses:
a) status negativus culturalis, que resulta da ntima vinculao existente entre cultu-
ra e liberdade, o que faz com que a garantia de liberdade para todos, implique
enquanto tal em liberdade cultural, tanto em plano individual quanto coletivo,
(...) isto, porque, a liberdade coagula ou cristaliza em forma de elementos ou amlgamas
culturais, sobre os quais, mais tarde, se poder estabelecer o exerccio das liberdades
individuais e coletivas. Uma tal dimenso cultural da liberdade est em permanente
transformao e deve ser compreendida em termos de tempo e no espao. Pois, por um
lado, o status de liberdade, globalmente determinado, de modo algum fica estabelecido
de uma vez para sempre, encontrando-se antes em permanente evoluo (SILVA, 2007).
268 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
E continua:
(...) a liberdade artstica contribui para configurar o status civilis como status culturalis e
este, por sua vez, como status mundialis, protegido por fontes constitucionais ou inter-
nacionais. At porque a liberdade artstica um direito humano dos mais primordiais,
da que qualquer cultura exclusivamente nacional ou melhor nacionalista limitada
liberdade individual transfronteiria seja uma contradio nos termos (SILVA, 2007).
b) a segunda dimenso status activus culturalis no qual o estatuto cons-
titucional no mais meramente negativo e implica a interveno dos
poderes pblicos na realizao do direito; e
c) finalmente o status activus processualis culturalis. Dimenso positiva da ci-
dadania cultural igualmente o reconhecimento da participao dos indi-
vduos nas polticas pblicas de cultura, assim como na prpria atividade
cultural, que foi trazida pela prpria terceira gerao de direitos funda-
mentais. Esta dimenso de status activus processualis, deve-se considerar
que hoje o contedo essencial de qualquer direito fundamental, para alm
de ter dado origem ao reconhecimento de autnomos direitos de natureza
procedimental e processual (SILVA, 2007, p. 93-94).
O Art. 216 contm o princpio da participao da comunidade na imple-
mentao de polticas para proteo e enriquecimento do patrimnio cultural
brasileiro, tambm contm a ideia de colaborao, afinal o poder pblico no o
produtor da cultura, mas incentiva, induz e promove. Para finalizar esta questo,
deve-se enfatizar que os mecanismos de incentivo criados em finais da dcada
de 1980 e aperfeioados nas dcadas seguintes, respeitam este princpios da co-
laborao. Tambm deve-se lembrar dos vrios mecanismos que organizaram a
participao nas polticas culturais.
Em relao aos princpios da participao, esto em processo de criao for-
mas de gesto compartilhada, descentralizada e participativa em todo o territrio
nacional, envolvendo os poderes pblicos em todos os nveis de governo, Unio,
estados, Distrito Federal e municpios.9 Sob este aspecto, inmeros processos es-
to em cursos, com a crescente realizao de fruns, seminrios e conferncias,
alm da promoo e incentivo criao de rgos colegiados de participao.
Portanto, em que pese toda essa movimentao o maior desafio da rea cul-
tural ainda a institucionalizao dos processos, o que permitira aproximao das
comunidades locais ao processo decisrio e da cogesto poltica, o que tambm se
transforma em processo de aprendizado cultural, mas tambm garante transpa-
rncia no uso dos recursos, na sua priorizao e no processo de alocao.
9. Para desenvolvimento da participao na histria constitucional brasileira ver: Ledur, J.F. Direitos Fundamentais
sociais efetivao no mbito da democracia participativa, Editora Livraria do Advogado, Porto alegre, 2009.
A Constituio e a Democracia Cultural 269
TABELA 1
Conselhos de cultura nos municpios brasileiros 2001-2006
Municpios por porte e Brasil Com conselho Com conselho paritrio Evoluo de municpios com conselhos
At 5 mil hab. 44 28 34
De 20 at 50 mil hab. 48 28 36
Brasil 50 31 29
QUADRO 5
Cultura em outros Artigos da Constituio de 1988
Ttulo VIII Captulo da O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser in-
Captulo IV
ordem social, primado do centivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e
Art. 219 Cincia e
trabalho, e como objetivo o socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia
tecnologia
bem-estar e a justia social; tecnolgica do pas, nos termos de lei federal
(Continua)
272 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)
Ttulo VIII Captulo da So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,
ordem social, primado do Captulo VIII lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
Art. 231
trabalho, e como objetivo o Dos ndios terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio
bem-estar e a justia social; demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
Fontes: Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades.
4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
TABELA 2
Proporo de alunos que frequentam a educao bsica regular, segundo etapa da edu-
cao bsica, turno e existncia ou no de professor por componente curricular 2003
Arte Histria Filosofia Literatura
Etapas da educao
bsica e turno No h H No h H No h H No h H
professor professor professor professor professor professor professor professor
Total 40,3 59,7 26,9 73,1 85,6 14,4 19,9 80,1
Ensino Fundamental
Diurno 39,2 60,8 25,9 74,1 85,3 14,7 19 81
5 a 8 srie
Noturno 47,6 52,4 33,4 66,6 87,8 12,2 25,7 74,3
Total 56,4 43,6 37,9 62,1 69 31 28,7 71,3
Ensino Mdio Diurno 60,1 39,9 45,1 54,9 74 26,0 35,6 64,4
Noturno 52,1 47,9 29,8 70,2 63,2 36,8 20,9 79,1
Fontes: C
enso Escolar de 2003 e Censo dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003. Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/MEC.
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais/Disoc/Ipea.
TABELA 3
Recursos pblicos diretos e indiretos
Incentivo cultura Recursos oramentrios
Ano Lei no 8.685/1993:MP Fundo nacional de
Lei n 8.313/1991
o
Total MinC total
no 2228-1/2001 Cultura
1997 301731 203194 504925 512486 60712
1998 258942 102923 361864 467167 50578
1999 200829 85986 286815 495491 41266
2000 327617 212735 540352 516768 88086
2001 373469 195512 568981 549932 111322
2002 364012 155245 519257 421938 65959
2003 409350 179693 589043 340535 57193
2004 518685 165003 683688 451691 96990
2005 701486 128755 830241 580127 141608
2006 767582 158488 926070 694825 145121
2007 767076 158734 925810 823493 145358
Total 4.990.778 1.746.267 6.737.044 5.854.453 1.004.192
Fontes: Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de
Dados Oramentrios (Sidor).
Elaborao dos autores,
Obs.: Valores dez. 2007 ndice Geral de Preos (IGP)/Disponibilidade Interna (DI) Mdio.
5 Consideraes finais
A CF/88 estabeleceu amplo leque de dispositivos referentes cultura e aos di-
reitos culturais que esto sendo complementados com proposies de Emendas
Constitucionais. Entre os mais diretamente relacionados com a matria esto os
Arts. 215 e 216 que agora so objeto de Emenda Constitucional.
Neles est explicitado que o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos
direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar
a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. O texto ainda indica que a
proteo das culturas populares, indgenas, afro-brasileiras e de outros grupos do
processo civilizatrio nacional um objetivo a ser perseguido. Tambm se deve
considerar que os diversos pactos internacionais, todos recepcionados e inter-
nalizados no ordenamento jurdico brasileiro, aludem aos direitos econmicos,
sociais e culturais, que so abreviadamente tratados aqui como direitos sociais.
O que h em comum a esse conjunto de direitos declarados o desenvolvi-
mento da cultura e a proteo de classes e grupos desfavorecidos contra a domi-
nao socioeconmica e as suas consequncias no mbito da democratizao da
cultura. As aes pblicas, ento, segundo estes valores, devem oferecer as garantias
institucionais e os instrumentos para democratizar o acesso s facilidades de fomen-
to, direcionando recursos para produtores independentes ou excludos dos dinamis-
mos dominantes, bem como abrir espaos participativos aos grupos envolvidos com
a produo e difuso simblica, valorizando os produtos culturais por eles gerados.
Ao terminar este texto pode-se realizar uma sumarssima sntese, afirmando
primeiramente que a Constituio regula as questes culturais tanto do ponto
de vista subjetivo, como direito fundamental quanto do ponto de vista objetivo,
enquanto Estado cultural. O direito cultura tem base constitucional, mas no
se limita a ela. Neste texto no se abordou outros nveis de regulao jurdica,
a exemplo dos direitos autorais e de propriedade decorrentes da posse de bens
patrimoniais que sejam ao mesmo tempo culturais. No entanto, pode-se tambm
dizer que com fortes dificuldades, o Estado cultural, apesar de sua longa histria
ainda est em processo de consolidao gradual.
O conceito de cultura aberto e pouco delimita em termos de formatao
de poltica. Em delimitao restrita, uma realidade intelectual e artstica, se rela-
cionando com as belas-artes e as belas-letras. Em outro sentido, se refere fruio
intelectual e artstica e, em sentido mais amplo, uma realidade complexa, que
envolve a organizao simblica das relaes entre indivduos e grupos, conju-
gando dinamismos histricos, econmicos, polticos e sociais. Nenhuma destas
concepes operativa o suficiente para delimitar o processo de ao pblica.
O conceito de circuitos culturais serve de meio e objeto para a ao pblica, pois
tem que ser precisado nos seus componentes, ou seja, na delimitao dos agentes
A Constituio e a Democracia Cultural 279
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A Constituio e a Democracia Cultural 281
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