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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

Vinte Anos da Constituio Federal

17 Volume 2
Governo Federal polticas sociais
acompanhamento e anlise
Secretaria de Assuntos Estratgicos Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
da Presidncia da Repblica
Daniel Barcelos Vargas (interino)
Conselho Editorial
ngela Rabelo Barreto
Brancolina Ferreira
Fbio Alves
Jos Aparecido Ribeiro (editor)
Leonardo Alves Rangel
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Luciana Jaccoud
Luciana Mendes Servo
Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais Luseni Aquino
Maria Martha Cassiolato
possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de Natlia de Oliveira Fontoura
programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a Roberto Gonzalez
Silvnia Carvalho (secretria executiva)
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente Colaboradores
Marcio Pochmann Poltica Social Jorge Abraho de Castro
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Seguridade Social Guilherme Delgado
Diretor de Desenvolvimento Institucional Luciana Jaccoud
Fernando Ferreira Roberto Passos Nogueira
Previdncia Social Leonardo Rangel
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Mrio Lisboa Theodoro Fernando Gaiger Silveira
Felix Garcia Lopez
Dicod Joo Luis de Oliveira Mendona
Assistncia Social e Luciana Jaccoud
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Segurana Alimentar Patrcia Dario El-Moor
Democracia (em implantao) Juliana Rochet
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Sade Srgio Francisco Piola
Diest Elisabeth Diniz Barros
Roberto Passos Nogueira
Luciana Mendes Servo
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Edvaldo Batista de S
Joo Sics Andrea Barreto Paiva
Dimac Educao Paulo Roberto Corbucci
ngela Rabelo Barreto
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Jorge Abraho de Castro
Jos Valente Chaves
Liana Maria da Frota Carleial Ana Luiza Codes
Dirur Cultura Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Suylan Midlej
Infraestrutura Trabalho e Renda Roberto Gonzalez
Mrcio Wohlers de Almeida Marcelo Galiza
Brunu Marcus Amorim
Diset Fbio Monteiro Vaz
Luiz Eduardo Parreiras
Diretor de Estudos e Polticas Sociais Desenvolvimento Agrrio Brancolina Ferreira
Jorge Abraho de Castro Fbio Alves
Disoc Jos Juliano de Carvalho Filho
Direitos Humanos e Marco Antonio Natalino
Cidadania Carla Coelho de Andrade
Chefe de Gabinete Bruno Carvalho Duarte
Paulo Castro
Persio Marco Antonio Davison
Igualdade Racial Luciana Jaccoud
Adailton Silva
Assessor-chefe de Comunicao Waldemir Rosa
Daniel Castro Cristiana Luiz
Igualdade de Gnero Alinne de Lima Bonetti
Natlia de Oliveira Fontoura
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Elizabeth Marins
Justia Andr Gambier Campos
URL: http://www.ipea.gov.br Luseni Aquino
Segurana Pblica Natlia de Oliveira Fontoura
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, Patricia Silveira Rivero
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Rute Imanishi Rodrigues
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza
Informaes Sociais Augusto de Arajo Maia
(Ninsoc) Fbio Monteiro Vaz
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Herton Ellery Arajo
Reprodues para fins comerciais so proibidas. Joelmir Rodrigues da Silva
Jhonatan Ferreira
Mara Bonna Lenzi
ISSN: 1518-4285
SUMRIO

Apresentao................................................................................................................7

Captulo 1
Educao
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988:
avanos e desafios na educao brasileira...........................................................................17

Captulo 2
Trabalho e renda
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil: o marco
constitucional e a dinmica ps-constituinte.......................................................................85

Captulo 3
Desenvolvimento agrrio
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria
embates (permanentes), avanos (poucos) e derrotas (muitas)...........................................155

captulo 4
Cultura
A Constituio e a Democracia Cultural............................................................................227
APRESENTAO
APRESENTAO

O dia 5 de outubro de 1988 celebrado por vrios autores e vasta literatura


como um marco para a cidadania brasileira. Em tal dia, em que o presidente
da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), Ulysses Guimares, promulgou a
Constituio Federal (CF) brasileira de 1988, define-se uma ruptura histrica de
notveis consequncias, desaguadouro de um longo processo de luta pela rede-
mocratizao do pas. A nova Carta proclamava o estabelecimento de um Esta-
do democrtico reconhecedor de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais. Alcanava-se um novo patamar de cidadania, comparvel concepo
clssica de Marshall, 1967: direitos civis, polticos e sociais.
No processo de redemocratizao iniciado nos anos 1970, de um lado, po-
sicionavam-se os lderes do regime militar, defensores da abertura lenta, gradual
e segura no sem enfrentar considerveis resistncias internamente ao regime ,
e de outro, um partido de oposio, o Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB), que se ampliava naquele momento histrico, assimilando outras corren-
tes e movimentos sociais em uma frente de centro-esquerda pelo restabelecimento
da democracia. A importncia dos movimentos sociais em todo este processo de
redemocratizao e reorganizao da sociedade civil incluiu fortemente na agenda
a questo da reforma das polticas sociais, cujo ponto de partida era a crtica ao
carter excludente da poltica social vigente sob o regime militar.
Assim, quando da convocao da ANC, a configurao de foras presente per-
mitiu que, alm da restaurao do Estado democrtico de direito, fosse conquistada
a elaborao de um novo sistema de polticas sociais que avanava bastante em rela-
o ao que estava em vigor e isto em um momento em que o pensamento liberal
e conservador tornara-se hegemnico em escala mundial, difundindo a busca pelo
Estado mnimo em vrios pases subdesenvolvidos. Ou seja, alm do fundamental
restabelecimento dos direitos que dizem respeito vida, liberdade, propriedade,
igualdade perante a lei e participao nas decises polticas, inscrevia-se na Carta
tambm uma srie de direitos sociais, com o objetivo de promover mais igualdade
na participao dos cidados no desenvolvimento econmico do pas.
Naquele 5 de outubro, grandes expectativas eram geradas a partir do que a
nova Constituio permitia vislumbrar. Logo no prembulo do texto constitucional,
os constituintes declaram que seu objetivo foi
(...) instituir um Estado democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos, fundada na harmonia social (...).
8 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

E embora a Constituio promulgada tenha sido, ao final, menos avanada


e progressista do que parecia ser em alguns momentos ao longo do processo, ela
foi, efetivamente, a constituio possvel naquelas circunstncias, reflexo de uma
vontade constituinte que legislou sob a influncia de um conjunto de foras hete-
rogneas e ideologicamente diversas e antagnicas.
Desde ento, a regulamentao e implantao das conquistas estabeleci-
das na Constituio de 1988 tm sido um processo rduo, ainda inconcluso,
com distintos graus de sucesso, estagnao ou retrocesso, a depender da rea de
poltica social analisada. No foram poucos os pontos que foram adulterados,
ou simplesmente cancelados, at mesmo antes de serem regulamentados, ante a
fora das posies conservadoras. Ainda assim, parte importante das conquistas
de 1988 foi mantida.
E ao esforo de recuperar, analiticamente, a trajetria das polticas sociais
nesse perodo de duas dcadas que a Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Di-
soc) dedicou-se ao longo do ltimo ano. Cada captulo desta edio especial do
peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise pretende, luz das agendas
presentes Constituinte e aos compromissos estabelecidos na Constituio pro-
mulgada, analisar os avanos conquistados, as derrotas sofridas, as lacunas que
permanecem e os desafios que se renovam, no difcil enfrentamento das questes
sociais nacionais pelas polticas pblicas.
Inicia esta edio especial do peridico o captulo de introduo, As Polti-
cas Sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios, que objetiva recuperar
as principais caractersticas das polticas sociais vigentes at 1988, bem como as
crticas a estas direcionadas, para ento demarcar as principais inovaes trazidas
pela Constituio e poder chegar situao atual das polticas sociais no Brasil.
H uma tentativa panormica de apresentar o que ser detidamente analisado em
cada captulo dos outros volumes desta edio.
No primeiro volume, agruparam-se as reas sociais vinculadas proteo
social, que desde a CF/88 esto unidas sob o conceito de Seguridade Social,
destinadas a reduzir e mitigar riscos e vulnerabilidades a que qualquer indiv-
duo est exposto em uma sociedade de mercado, tal como o da no possibili-
dade de prover o seu sustento e o de sua famlia por meio do trabalho, seja por
velhice, morte, doena ou desemprego.
Abre o volume o captulo Seguridade Social: redefinindo o alcance da cida-
dania, em que so ressaltados a importncia da Seguridade Social, enquanto
princpio norteador para a proteo social no pas a partir da CF/88, e a sua ins-
titucionalizao incompleta, em razo, principalmente, dos constantes ataques
s suas estruturas de financiamento uma constante durante todo o perodo
at os dias de hoje.
Apresentao 9

O captulo seguinte, intitulado Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdn-


cia Social no Brasil Vinte Anos aps a Promulgao da Constituio Federal de 1988,
aponta para a expanso na incluso e proteo previdencirias proporcionadas pela
CF/88, com destaque para os trabalhadores rurais mas alerta para a permanncia
de grandes contingentes de trabalhadores excludos da proteo previdenciria,
o que mantm as polticas de incluso previdenciria no centro da agenda.
O prximo captulo, Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre novas
trajetrias, velhas agendas e recentes desafios (1988-2008), se dedica tarefa de
analisar estas duas reas da poltica social. Enfoca, inicialmente, o perodo de im-
portantes mudanas estruturantes para a Assistncia Social iniciadas a partir da
CF/88, que reconheceu a Assistncia Social como poltica pblica, garantindo
o direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, abrindo uma
nova fase de desenvolvimento para o setor, tanto no que refere a oferta dos servi-
os socioassistenciais quanto em relao aos benefcios monetrios o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) e o mais recente Programa Bolsa Famlia (PBF).
Em seguida, aborda a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional:
em que pese o fato de o texto constitucional no ter dado destaque ao tema,
o compromisso ali afirmado pelo enfrentamento da pobreza favoreceu a consoli-
dao desta questo na agenda no perodo que se seguiu.
O captulo Vinte anos da Constituio de 1988: o que significaram para a
sade da populao brasileira? discute os avanos obtidos na rea de sade e os
desafios que esto sendo enfrentados desde a promulgao da CF/88, quando a
sade foi declarada direito de todos e dever do Estado. O texto recupera os ante-
cedentes conceituais e histricos do SUS, a difcil trajetria dos instrumentos de
gesto e financiamento necessrios sua implantao, para, em seguida, enfocar
os resultados do Sistema nico de Sade (SUS) e seus significados para a popu-
lao brasileira. Ao fim, avana-se nas discusses sobre alguns desafios do setor de
sade: o financiamento insuficiente; a difcil relao entre os sistemas pblico e
privado; e o fenmeno da judicializao.
Integram o segundo volume os captulos dedicados s polticas sociais que,
a partir de suas aes, pretendem garantir aos cidados mais equnimes opor-
tunidades de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade, em
seu percurso histrico. Seja pela formao, qualificao e desenvolvimento do
cidado como, por exemplo, por meio da educao e do acesso cultura , seja
pela regulao do mercado de trabalho,1 seja pela redistribuio direta de ativos
como no caso da Reforma Agrria.

1. Um dos pilares do Sistema Pblico de Emprego brasileiro o seguro-desemprego que considerado parte da
Seguridade Social, precisamente porque visa proteger o cidado contra o risco de insuficincia de renda ao sofrer a
perda do emprego. Entretanto, o captulo desta edio focalizou prioritariamente a questo da regulao do mercado
de trabalho por isso, a opo por aloc-lo neste volume.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O captulo Vinte Anos de Constituio Federal de 1988: avanos e desafios na


educao brasileira retorna inclusive ao perodo anterior Constituinte para re-
construir o marco jurdico-legal e a situao educacional da populao brasileira
que vigorava ento, para em seguida recuperar os principais debates durante o
processo constituinte. A partir da, so analisados os desdobramentos legais ps-
Constituio, sobretudo no que se referem Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional (LDB) e aos resultados conquistados, destacando os avanos, os
limites e os desafios da educao brasileira nas ltimas duas dcadas.
O captulo seguinte, A Constituio e a Democracia Cultural, revisita to-
das as Constituies brasileiras para analisar a trajetria da interveno do
Estado no mbito cultural, percebendo diversas transformaes conceituais
importantes no entendimento do que define a cultura como questo de polti-
ca pblica. A CF/88 descrita, ento, como organizadora e definidora de um
amplo rol de direitos culturais e como instrumento de vinculao do Estado
garantia de proteo e desenvolvimento da cultura. H uma transio de
um Estado que protege direitos, de modo neutro em relao produo e ao
acesso cultura a preocupao central neste mbito proteger o cidado dos
excessos do poder pblico , para outra concepo em que o Estado ativo
na realizao de objetivos polticos relacionados cultura. Para a compreenso
desta interveno, o texto explora diversos conceitos, como democratizao
cultural, circuitos culturais e Estado cultural.
O ponto de partida do captulo Regulao das Relaes de Trabalho no
Brasil: o marco constitucional e a dinmica ps-constituinte a controvrsia
sobre as consequncias e o alcance da regulao do Estado na configurao
definida pela CF/88. Do ponto de vista do trabalhador, apesar dos avanos
em diversos direitos trabalhistas, a Constituio permaneceu como uma pro-
messa no cumprida de autonomia de organizao e de regulao pblica das
relaes trabalhistas. Do ponto de vista empresarial, a Constituio trouxe
o aumento dos custos do trabalho assalariado e enrijeceu as normas labo-
rais, tornando necessrio um amplo processo de flexibilizao das normas
trabalhistas. Realiza-se, ento, um balano destes movimentos nos ltimos 20
anos, analisando o expressivo processo de flexibilizao do trabalho, centrado
em mudanas na legislao infraconstitucional e mesmo em entendimen-
tos jurisprudenciais , e agravado por um contexto do mercado de trabalho
que favoreceu a proliferao de formas precrias de trabalho em detrimento
do assalariamento regular. Assim, embora a Constituio pouco tenha sido
alterada no tocante s normas do trabalho aps a sua promulgao, observa-
se, na prtica, alterao no alcance de diversos dispositivos; em particular, os
referentes contratao, remunerao e jornada de trabalho.
Apresentao 11

Como permite deduzir o prprio ttulo do captulo, Constituio Vinte


Anos: caminhos e descaminhos da Reforma Agrria embates (permanentes), avan-
os (poucos) e derrotas (muitas), o legado da CF/88 neste campo no nada
animador. Argumenta-se que os dispositivos que regulam os atuais parmetros
da questo agrria compem um conjunto normativo menos comprometido
com a Reforma Agrria do que o Estatuto da Terra, editado nos primeiros anos
do regime militar, que trazia conceitos como funo social, propriedade familiar
e mdulo rural. Recuperam-se, em detalhe, os embates ocorridos no mbito da
ANC, uma discusso de tal modo polarizada que s poderia ter dois desfechos:
manter a nossa histrica concentrao fundiria ou promover uma reforma
agrria massiva. Os interesses conservadores prevaleceram, e mais uma opor-
tunidade foi perdida. O quadro no progrediu nos 20 anos que se seguiram,
com a interveno do Estado no setor sendo flagrantemente insuficiente para
promover qualquer alterao importante na questo da estrutura agrria no
pas, que se mantm inclume desde o perodo colonial at a CF/88 e, lamen-
tavelmente, tambm at os tempos de hoje, posteriores promulgao desta.
No ltimo volume, foram unidos, por afinidade, os captulos dedicados aos
temas dos Direitos Humanos e Cidadania, do Acesso Justia, da Segurana
Pblica, da Igualdade de Gnero e da Igualdade Racial todos temas de algum
modo relacionados promoo e garantia de direitos.
O captulo Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajet-
rias e desafios retorna ao perodo entre a promulgao do Ato Institucional (AI-5) e
a redemocratizao para reconstruir, sinteticamente, o processo histrico que cul-
mina na atual situao dos direitos humanos no pas, tendo como marco a CF/88.
Ainda que sem uma descrio exaustiva do perodo, buscam-se as inter-relaes
entre a conjuntura histrica e a lgica de atuao dos principais atores sociais e
polticos relacionados temtica dos direitos humanos, apresentando tambm os
atores que viriam a se tornar preponderantes para a compreenso da Poltica Na-
cional de Direitos Humanos nos ltimos 20 anos. No perodo ps-Constituinte,
analisa-se, em particular, a elaborao e a implementao do Programa Nacional
de Direitos Humanos (PNDH): as mudanas ali institudas marcam uma nova
fase proativa e estratgica, porm restritiva de atuao do governo federal na
questo dos direitos humanos. Fecha o captulo seo dedicada discusso das
polticas de direitos humanos voltadas para grupos especficos crianas e adoles-
centes, jovens, idosos, pessoas portadoras de deficincia e indgenas.
Tema do captulo Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo
do Acesso Justia no Brasil, promover o acesso justia um compromisso das so-
ciedades democrticas que implica remover os obstculos econmicos, sociais e cul-
turais que conduzem a possibilidades diferenciadas de realizao da justia na vida
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dos cidados. A justia, na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes, um dos objetivos essenciais da atuao do poder pblico.
E um requisito fundamental para o alcance deste objetivo o de que o conjunto
de instituies que conformam o sistema judicial seja acessvel a todos os cidados.
Fortalecido pela frustrao das expectativas redistributivistas geradas pelo
milagre econmico e pela luta pela redemocratizao do pas, a relevncia do
tema fez-se refletir nos debates constituintes e em sua incluso, com avanos
expressivos, na CF/88. Este captulo discute exatamente as potencialidades ins-
critas no marco constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por
meio do sistema de justia. Partindo de uma breve reconstruo histrica e con-
ceitual, prope-se a seguir uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos. Analisa-se o crescimento verificado na
procura pelo sistema de justia ao longo dos anos 1990 e apontam-se os avan-
os obtidos com a recente reforma do Judicirio, iniciada com a aprovao da
Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Conclui o captulo a abordagem de
algumas perspectivas e desafios que se apresentam atualmente para a promoo
do acesso justia no Brasil.
O captulo seguinte, Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas busca examinar a forma como a CF/88 configurou
o sistema de segurana pblica no pas, seus desdobramentos nos ltimos 20
anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos hoje no
dia a dia das nossas cidades. fato que o Estado democrtico vem tomando
diversas medidas na rea de segurana pblica, fundamentalmente a partir
da Constituio de 1988. Porm, as leis e polticas resultam insuficientes,
quando no equivocadas, na medida em que se mantm intactas regras e pr-
ticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial. Os debates
ocorridos na ANC resultaram em importantes aspectos de continuidade que
permanecem como marcas da atuao das instituies de segurana pblica
ao longo dos ltimos 20 anos, e cujas perspectivas de superao no so muito
animadoras apesar da existncia de algumas possibilidades em prol de uma
reconfigurao da atuao da polcia em busca de mais eficincia e respeito ao
Estado democrtico de direito.
Analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a partir da CF/88
o objetivo do captulo Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad. Argumenta-se que, apesar das inmeras conquistas
comemoradas pelo movimento de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania
feminina que se consolidou na Carta Magna uma cidadania subalterna e con-
cedida. Tal qualificao est diretamente relacionada cultura poltica brasileira
mais ampla que, historicamente, investiu mais nos direitos sociais entendidos
Apresentao 13

como ddivas do que nos direitos civis; forma como o feminismo ideolo-
gia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas liberais dialogou e
se acomodou s realidades e aos valores culturais brasileiros, aproximando-se da
retrica dos direitos sociais; e, finalmente, grande valorizao de certo iderio
em que a mulher, enquanto me, assume um papel crucial na famlia.
Focando a anlise na questo da violncia contra a mulher no pas, das
demandas feministas ANC, do texto constitucional propriamente dito e dos
seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas, verifica-se
que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mu-
lheres na famlia. Ou seja, ao invs das mulheres serem investidas de direi-
tos como sujeitos em si, elas o so na medida em que esto ligadas ao ente
famlia, como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado
demanda das mulheres em relao violncia no texto constitucional (Artigo
226) e a sua linha de coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei
Maria da Penha), e na constituio de um programa de segurana pblica
com cidadania voltado aos jovens, tendo como base de implementao as
mulheres enquanto mes (Programa Mulheres da Paz, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci). Tal concepo da
cidadania feminina, contudo, no impediu o desenvolvimento das garantias
dos direitos das mulheres e das polticas de enfrentamento da violncia, bem
como a consolidao do tema.
Completa este volume, fechando esta edio especial do peridico Polti-
cas Sociais: acompanhamento e anlise dedicado anlise dos 20 anos da CF/88,
o captulo Entre o Racismo e a Desigualdade: da Constituio promoo de uma
poltica de igualdade racial (1988-2008), que aborda a promoo da igualdade
racial como tema organizador de polticas pblicas. Um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se origina de dois pilares: do tratamento dado temtica
racial pela CF/88, em que, de forma indita, o texto constitucional reconhece
o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasi-
leira, sustentando a necessidade de combat-los; e dos esforos do movimento
social negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade de no
apenas combater o racismo, mas tambm de efetivamente atuar na promoo
da igualdade racial. A partir da, recupera-se a trajetria das polticas pblicas
nesta temtica, trajetria esta que, embora recente, j possui seus marcos e apre-
senta resultados para discusso.
Por fim, necessrio agradecer o constante apoio de Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais e Helder Rogrio Ferreira Diretor-Adjunto.
preciso ressaltar que esta edio no teria sido possvel sem a dedicao dos
pesquisadores de todas as coordenaes aqui representadas, ou sem a colaborao
14 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc). Cabe agradecer, e destacar, o afinco


que ngela Rabelo Barreto, Brancolina Ferreira, Fbio Alves, Leonardo Rangel,
Luciana Jaccoud, Luciana Mendes Servo, Luseni Aquino, Martha Cassiolato,
Natlia Fontoura, Roberto Gonzalez e Silvnia Carvalho dedicaram-se s nossas
tarefas e debates como membros do Conselho Editorial ao longo de todo este longo
caminho. Especialmente no que se refere analise das diversas verses preliminares
dos captulos, empreendendo exaustivas e profcuas discusses que fortaleceram
enormemente esta publicao. Agradecimentos so devidos igualmente aos colegas
que aceitaram o convite do Conselho Editorial para tambm contribuir com sua
leitura atenta, crticas e sugestes s verses preliminares de cada um dos captulos:
Sergio Francisco Piola, Jos Celso Cardoso Jr., Alinne Bonetti, Andr Gambier
Campos, Stella Taquette, Ronaldo Coutinho Garcia, Mario Lisboa Theodoro
e Roberto Passos Nogueira. preciso registrar tambm o inestimvel trabalho
da Assessoria de Comunicao do Ipea, coordenada por Daniel Castro, e da
Coordenao Editorial, conduzida por Iranilde Rego, que, por meio da equipe da
NJobs Comunicao, viabilizaram a reviso final, a diagramao, a editorao dos
textos e a impresso dos volumes alm de ter-nos propiciado a reformulao do
projeto grfico desta publicao.
EDUCAO
captulo 1

Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e


desafios na educao brasileira
Paulo Roberto Corbucci*
ngela Barreto**
Jorge Abraho de Castro***
Jos Valente Chaves****
Ana Luiza Codes*****

1 Apresentao
O presente captulo composto de seis sees, incluindo esta Apresentao. Na se-
gunda seo contextualiza-se o momento em que a Constituinte foi instalada, sob a
tica jurdico-legal e da situao educacional da populao brasileira. A terceira seo
sintetiza os principais pontos de disputas e embates acerca da educao no processo
constituinte. Os desdobramentos legais, sobretudo no que se referem Lei de Diretri-
zes e Bases da Educao Nacional (LDB), so objeto de anlise da quarta seo. Em
seguida, so analisados de forma mais pormenorizada, na quinta seo, os avanos, os
limites e os desafios da educao brasileira nas duas dcadas subsequentes promul-
gao da Constituio Federal (CF) de 1988. Esta seo composta de trs subsees.
A primeira, dedicada educao bsica, subdivide-se em cinco partes: i) afirmao
do direito educao de qualidade; ii) organizao e gesto; iii) formao e valori-
zao do magistrio; iv) financiamento; e v) evoluo dos indicadores educacionais.
A segunda subseo da seo quinta trata da educao superior tendo como objetos
de anlise: i) financiamento e ampliao do acesso; ii) monitoramento e avaliao
da qualidade; e iii) assim como foi feito em relao educao bsica, esta subseo
tambm finalizada com a anlise de alguns indicadores de frequncia neste nvel de
ensino. Na terceira subseo, so analisados os gastos pblicos com educao, no per-
odo 1995-2005, segundo as esferas de governo e subreas de ensino. Por fim, na sex-
ta seo so apresentadas concluses preliminares a respeito da evoluo da situao
educacional no Brasil, ao longo das ltimas duas dcadas, assim como dos principais
desafios que se colocam para a sociedade brasileira no presente.

* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.


** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea e Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
*** Diretor de Estudos Sociais e Polticas Sociais do Ipea.
**** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea.
***** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
18 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2 A educao brasileira ao FIM da dcada de 1980

2.1 O marco jurdico-legal


A CF/67, emendada em 1969, ento vigente poca da Constituinte instalada em
1987 era expresso do perodo de exceo, sob regime militar, vivido pela socieda-
de brasileira entre 1964-1985. Alm dos dispositivos constitucionais ali contidos,
duas leis maiores regiam a rea de educao quele momento: Lei no 5.540/1968,
referente ao ensino superior, e Lei no 5.692/1971, sobre diretrizes e bases do ensino
de primeiro e segundo graus atualmente ensino fundamental e mdio.
O ensino de primeiro grau, composto de oito sries, era obrigatrio na faixa etria
dos 7 aos 14 anos e gratuito nos estabelecimentos oficiais. Para cumprimento do pre-
ceito constitucional da obrigatoriedade do primeiro grau, determinava a Constituio
vigente que pais ou responsveis e empregadores deveriam responder solidariamente
com o poder pblico. A responsabilidade das empresas para com o ensino de primeiro
grau ocorria pela contribuio do salrio educao ou pela oferta gratuita deste nvel
de ensino para seus empregados e filhos de 7 a 14 anos. Os proprietrios rurais deviam
propiciar instalao e funcionamento de escolas gratuitas em suas propriedades ou faci-
litar a frequncia dos empregados e dependentes escola mais prxima.
O ensino de segundo grau e superior tambm era gratuito nos estabeleci-
mentos oficiais, mas a Constituio de 1967 assegurava gratuidade apenas aos alu-
nos que evidenciassem insuficincia de recursos e comprovassem aproveitamento
nos estudos. Estabelecia que a concesso de bolsas de estudo deveria substituir
gradualmente a gratuidade nestes nveis de ensino e, no caso do ensino superior,
ficaria sujeita restituio. O de segundo grau, sem carter obrigatrio, compre-
endia de trs a quatro sries. O ensino superior, por sua vez, deveria voltar-se
pesquisa, ao desenvolvimento das cincias, letras e artes, assim como formao
de profissionais de nvel universitrio.
Em virtude do ensino superior no ter carter obrigatrio, a responsabilidade
pela oferta era atribuda tanto ao poder pblico quanto ao setor privado. No intuito
de conter a crescente onda de protestos e reivindicaes do movimento estudantil,
assim como fazer frente s demandas por maior autonomia universitria, o Poder
Executivo constituiu grupo de trabalho, com atribuio de elaborar projeto de lei com
vista a promover reforma do ensino superior. Desse modo, foi sancionada em 1968 a
Lei no 5.540, que ficou conhecida como reforma universitria.
Alm de reiterar a liberdade de ensino iniciativa privada, respeitadas as dis-
posies legais, a CF/67 havia introduzido a possibilidade de os poderes pblicos con-
cederem amparo tcnico e financeiro ao setor privado, inclusive sob modalidade de
concesso de bolsas de estudo. Ou seja, o texto constitucional de 1967 deu margem ao
setor privado de beneficiar-se de recursos pblicos para manuteno e funcionamento.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 19

A Lei no 5.692/1971, tambm elaborada por grupo de trabalho criado


pelo Poder Executivo, determinava que o ensino de primeiro grau fosse consti-
tudo de oito sries e o de segundo grau, de trs a quatro sries. De carter pre-
dominantemente instrumental, havia dado nfase ao objetivo de qualificao
para o trabalho no primeiro e segundo graus. Esta devia ser concretizada no
currculo, compreendendo uma parte de educao geral e outra de formao
especial. No ensino de primeiro grau, a parte de educao geral seria exclusiva
nas sries iniciais e seria predominante, porm no exclusiva, nas sries finais.
Estas ltimas incluiriam parte de formao especial, cujo objetivo seria sondagem
de aptides e iniciao para o trabalho. No segundo grau predominaria a parte
de formao especial, com objetivo de habilitao profissional. Estes dispositivos
encontraram resistncias por parte das escolas e dos educadores, tendo sido alte-
rados pela Lei no 7.044/1982, que substituiu a qualificao pela preparao para
o trabalho no ensino de segundo grau. O curso normal, destinado formao de
professores do ensino de primeiro grau, com a Lei no 5.692/1971, passou a ser
uma das habilitaes do ensino de segundo grau, provocando desestruturao e
perda de identidade da escola normal at ento existente.1

2.2 A situao educacional luz dos indicadores2


Transcorridos mais de 20 anos desde a promulgao da CF/67, a partir da qual
ficou estabelecida obrigatoriedade do ensino faixa etria de 7 a 14 anos, a esco-
laridade mdia da populao brasileira de 15 anos ou mais era de apenas 5,1 anos
de estudos, ou seja, bastante aqum do mnimo de oito anos de estudos estabele-
cido constitucionalmente e referendado pela LDB, de 1971. Pouco mais de um
tero dos brasileiros (37,5%) que tinham idade para ter cumprido as quatro sries
iniciais haviam atingido este nvel de escolaridade, 20% nem sequer possuam
um ano de estudo. No meio rural, a escolaridade mdia era inferior a 2,5 anos.
O Brasil era, portanto, um pas subescolarizado apesar da rpida, porm, desigual
expanso das oportunidades educativas nos decnios anteriores, em quadro de
acelerado crescimento demogrfico (GUSSO, 1990).
O analfabetismo reduzia-se lentamente, apesar das iniciativas de campanhas
como o mobral, nos anos de 1970. Em 1988, quase um quinto da populao de
15 anos ou mais era constituda de analfabetos. Na zona rural, a taxa alcanava
37% e na regio Nordeste, ndice semelhante era registrado. Pesava o contingente
da populao adulta, que no contara com oportunidades de escolarizao, mas
tambm era elevada a taxa entre jovens de 15 a 24 anos (10%).

1. Esse aspecto ser analisado com mais profundidade na seo que trata do magistrio da educao bsica.
2. As fontes dos dados aqui apresentados so: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e o Censo Escolar e da Educao Superior, realizados pelo
Ministrio da Educao (MEC).
20 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Da populao de 7 a 14 anos, 80% frequentavam o ensino fundamental en-


to denominado primeiro grau. A parcela desta populao que se encontrava fora da
escola perfazia cerca de 5 milhes de crianas e adolescentes. Na regio Nordeste, a
taxa de frequncia era 14 pontos percentuais (p.p.) menor que a do Sudeste, enquan-
to na zona rural a excluso do acesso a este nvel de ensino atingia um tero de sua
populao. Entre os fatores que contribuam para configurao deste quadro educa-
cional, cita-se ausncia de oferta, em muitas escolas, de todas as oito sries que com-
punham a escolarizao obrigatria, especialmente naquelas localizadas na rea rural.
Dos jovens de 15 a 17 anos, faixa etria prpria ao ensino mdio ento se-
gundo grau , apenas 15% cursavam este nvel de ensino. Apesar de as diferenas re-
gionais serem acentuadas, mesmo no Sudeste, que ostentava a maior taxa, somente
um quinto dos jovens desta faixa etria cursavam o ensino mdio. Esta situao era
decorrente, principalmente, dos graves problemas de fluxo escolar, que acarretavam
reteno dos alunos no ensino fundamental, especialmente nas primeiras sries.
No limite, as sucessivas reprovaes redundavam em abandono definitivo da escola.
O acesso ao ensino superior estava, em 1988, restrito a 5% da populao de 18
a 24 anos. No Nordeste, o percentual era apenas 2,7%. Esta taxa lquida era muito
inferior taxa de escolarizao nesta faixa etria, uma vez que parte significativa desta
ainda frequentava os nveis de ensino precedentes. Aps rpida expanso ocorrida nos
anos de 1970, quando as matrculas em cursos de graduao ampliaram-se de 425 mil
naquele ano para 1,38 milho em 1980, foi medocre o crescimento ocorrido na dcada
subsequente que, em grande medida, foi devido ao insuficiente dinamismo da econo-
mia naquele perodo. Em 1990, o total de matrculas era apenas 1,54 milho, o que
correspondia a aumento de apenas 12% sobre o contingente de matriculados em 1980.
Portanto, encontravam-se matriculados no ensino regular, em 1988, aproxi-
madamente 36 milhes de estudantes, sendo 27,6 milhes no ensino fundamental.
O ensino de segundo grau compreendia 3,5 milhes de estudantes e a pr-escola
outros 3,4 milhes. No ensino superior havia 1,5 milho de graduandos. A oferta
pblica era maior em todos os nveis, com exceo do ensino superior, em que per-
fazia 38,9%. Representava 87,6% no ensino fundamental e pouco mais de 69%
na educao pr-escolar e no segundo grau. A presena dos municpios era cada
vez maior na educao pr-escolar (41,9%) e no ensino fundamental (29,9%).
Ainda assim, era expressiva a dimenso da rede de ensino privada, da ordem de 6,4
milhes de alunos, dos quais 3,4 milhes somente no ensino fundamental.
Era significativa a incidncia de professores no habilitados, assim como eram bai-
xas as remuneraes percebidas pela categoria. No ensino de primeiro grau, estas perfa-
ziam em mdia US$ 193,00 mensais, em 1987, mostrando-se inferiores a outras cate-
gorias ocupacionais tambm predominantemente femininas, como caixa (US$ 232,00)
e secretria (US$ 264,00), a despeito de os professores terem maior grau de escolaridade
que o apresentado por estas categorias profissionais (BARRETO, 1991b).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 21

O quadro de professores do ensino de primeiro grau era majoritariamente


composto por aqueles com formao em nvel mdio (48,2%), ao passo que os
habilitados com diploma de nvel superior correspondiam a apenas 38,8% do
total. Ainda que em menor proporo, 13% dos professores tinham no mximo
escolaridade de primeiro grau, sendo que metade deles nem sequer tinham com-
pletado este nvel de formao.
sob esse quadro de grandes desigualdades na situao educacional da po-
pulao e carncia na oferta escolar que se encontrava o pas quando se instalou a
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), em 1987.

3 A educao no processo constituinte


A Constituinte de 1987-1988 foi instalada em momento de abertura poltica e
grande anseio pelo retorno normalidade jurdico-institucional, em virtude das
duas dcadas de autoritarismo findadas em 1985.
Os maiores embates na Constituinte, no campo da educao, emergiram
em razo dos interesses divergentes entre o setor do ensino privado e os defensores
da escola pblica. O principal conflito dizia respeito destinao dos recursos p-
blicos: se deveriam ser exclusivos para o ensino pblico ou se poderiam financiar
escolas privadas (PINHEIRO, 1996).
Na defesa de que os recursos pblicos deveriam restringir-se a financiar o
ensino pblico, estavam vrias entidades que congregavam: professores, pesquisa-
dores, especialistas da educao e estudantes universitrios, as quais constituram
o Frum de Educao na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito.3
Na oposio, encontrava-se o setor privado, em segmento leigo ou confessional,
empresarial ou comunitrio.
O Frum de Educao na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito
compunha-se de 15 entidades com representatividade nacional.4 Dos vrios debates
realizados neste frum, resultou um documento com os seguintes princpios gerais:
(...) a defesa do ensino pblico laico e gratuito em todos os nveis, sem nenhum
tipo de discriminao econmica, poltica ou religiosa; a democratizao do acesso,
permanncia e gesto da educao; a qualidade do ensino; e o pluralismo de escolas
pblicas e particulares (PINHEIRO, 1996).

3. Este era o nome com o qual foi lanado em abril de 1987, em Braslia, por intermdio da Campanha Nacional pela
Escola Pblica e Gratuita. Posteriormente, passou a ser denominado Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica (FNDEP).
4. Entre as quais: Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes), Associao Nacional de Educao
(Ande), Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (ANPEd), Associao Nacional dos Profissionais
de Administrao Escolar (Anpae), Confederao dos Professores do Brasil (CPB), Centro de Estudos Educao e Socie-
dade (Cedes), Central Geral dos Trabalhadores (CGT), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Federao das Associaes
dos Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Sociedade Brasileira para o
Progresso da Cincia (SBPC), Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (Ubes) e Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
22 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Pelo setor privado, as entidades que mais atuaram foram: Confederao


Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), representando especialmen-
te os interesses das instituies leigas empresariais; Associao de Educao Catlica
do Brasil (AEC); Associao Brasileira de Escolas Superiores Catlicas (ABESC),
que defendiam interesses do setor privado confessional; e a Campanha Nacio-
nal das Escolas da Comunidade (CNEC), que representava as no empresariais.
Estas entidades no organizaram um frum nico, porm, apesar de algumas di-
vergncias internas, uniram-se para lutar por pontos de interesses comuns, como
liberdade de ensino e apoio do poder pblico para iniciativas na rea da educao
(CARDOSO, 1989; NEVES, 1991; PINHEIRO, 1991; SILVA, 2008).
Alm do embate em torno da destinao dos recursos pblicos, outras dis-
putas marcaram o processo constituinte no campo da educao. Ainda que no
assumissem centralidade, questes como a formao e a valorizao do magistrio
tambm entraram nas pautas de discusses.
O trabalho da Constituinte organizou-se em quatro etapas. Na primeira etapa,
as questes eram debatidas em subcomisses, que preparavam os anteprojetos ini-
ciais das diversas reas. Na segunda, constituam-se comisses temticas, que tambm
elaboravam anteprojetos e votavam nas matrias discutidas nas subcomisses. Em
seguida, passava-se comisso de sistematizao, incumbida de compatibilizar os tra-
balhos aprovados na etapa anterior e organizar o projeto de constituio, a ser enca-
minhado ltima fase da Constituinte, o Plenrio, que foi dividido em dois turnos.
No primeiro momento elaborao da proposta da Subcomisso de Educao,
Cultura e Esporte, que tinha como relator o senador Joo Calmon, do Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) , as sesses eram abertas ao pblico
e estiveram presentes estudantes, professores, educadores, proprietrios e dirigen-
tes de escolas particulares. Em seguida, vieram as audincias pblicas para as quais
foram convidados representantes dos diferentes segmentos, como: entidades de
professores, pesquisadores, reitores, estudantes, proprietrios e dirigentes de esco-
las privadas empresariais e no empresariais. O primeiro anteprojeto apresentado
pelo relator foi questionado por ter acolhido predominantemente reivindicaes
das entidades do setor privado, motivando a apresentao de substitutivo, este
aprovado, que inclua reivindicaes dos defensores da escola pblica.
No que tange ao magistrio, o anteprojeto aprovado no chegou a enunciar
princpios relativos formao docente, apenas sugeriu a oferta de cursos em
nvel mdio para formao de professores de pr-escola e ensino fundamental.
Quanto valorizao destes profissionais, uma srie de garantias foram propostas,
tais como: estruturao de carreira nacional; padres adequados de remunerao;
provimento dos cargos iniciais e finais de carreira, no ensino oficial, mediante
concurso pblico de provas e ttulos; entre outras (SILVA, 2008).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 23

Em seguida, na Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da


Cincia e Tecnologia e da Comunicao (Comisso Temtica no 8) os projetos das
trs subcomisses que a compunham deveriam ser analisados e um novo antepro-
jeto seria aprovado. No entanto, dois anteprojetos foram apresentados pelo rela-
tor, deputado Artur da Tvola, tambm do PMDB, tendo sido ambos derrotados.
Nesta etapa do processo constituinte, no houve avanos significativos acerca do
tratamento da questo do magistrio. Os princpios relativos valorizao destes
profissionais foram mantidos iguais queles aprovados em fase anterior, a no
ser por algumas melhorias na sua redao, e as referncias sobre a formao dos
docentes continuaram sem tratamento.
Na etapa seguinte, da Comisso de Sistematizao, o relator, deputado Ber-
nardo Cabral do PMDB, deparou-se com a tarefa de compatibilizar o que vinha
das oito comisses temticas, cujas posies eram contraditrias. Ouvindo os re-
latores e adaptando os projetos que havia recebido, elaborou seu projeto, o que
tornou mais evidente as diferentes vises das foras polticas na Constituinte. Os
impasses e as insatisfaes, especialmente do centro e da direita, assim como do
Poder Executivo, motivaram a formao do grupo denominado Centro Demo-
crtico, o Centro. Dois substitutivos foram ento apresentados, e, apesar da crise,
a comisso conseguiu votar projeto de constituio no fim de 1987.
Quanto educao, os dispositivos no apresentavam alteraes significati-
vas em relao ao que havia sido aprovado na Subcomisso de Educao, exceto
que a destinao dos recursos pblicos inclua tambm a transferncia para ins-
tituies comunitrias, filantrpicas e confessionais. Na votao em novembro
de 1987, trs das sete emendas apresentadas tratavam da destinao de recursos
pblicos: Florestan Fernandes, Partido dos Trabalhadores (PT), que propunha
novamente exclusividade para as escolas pblicas; Mozarildo Cavalcanti, Partido
da Frente Liberal (PFL), que defendia a retirada das expresses comunitrias, fi-
lantrpicas e confessionais; e Victor Faccioni, Partido Democrtico Social (PDS),
determinava que os recursos pblicos fossem destinados tambm a bolsas de estu-
do ou a entidades de ensino. Nenhuma das trs emendas foi aprovada, passando
o texto quase inalterado para votao no Plenrio da Constituinte.
Na etapa final, votao no Plenrio, aps aprovada modificao no regimen-
to defendido pelo Centro, segundo a qual emendas com mais de 280 assinaturas
poderiam alterar ttulos inteiros, captulos ou artigos, aquela composio apresen-
tou outro projeto de constituio, o qual foi confrontado com a Comisso de Sis-
tematizao. Na seo sobre educao, cultura e esportes, acordos entre os setores
conflitantes resultaram na Emenda no 2.044, de 18 de maio de 1988, apelidada
de Emendo, que assegurava gratuidade em todos os nveis de ensino pblico e
possibilidade de bolsas de estudo para escola privada, quando no houvesse vagas
24 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

na escola pblica na localidade de residncia do aluno. Nas votaes de primeiro


e segundo turnos, o texto foi pouco modificado, com retirada de emendas para
que o acordo fosse mantido. No que se refere questo do magistrio, o texto
constitucional veio assegurar apenas planos de carreira e piso salarial profissional
para o magistrio oficial.
Diante de todas as disputas que se desenrolaram durante vrios meses, o
texto aprovado para a Constituio acabou refletindo o resultado da negocia-
o possvel entre atores de interesses to divergentes. Nem todas as propostas
dos defensores da escola pblica prosperaram, uma vez que contrariavam inte-
resses dos setores privados e de polticos (MONLEVADE, 2000). Ainda assim,
algumas posies progressistas de valorizao da escola e do magistrio pblico
acabaram por permanecer no texto da CF/88, notadamente o estabelecimento
da gratuidade do ensino pblico em todos os nveis e a definio da destina-
o de recursos para a educao. Este ltimo aspecto havia sido alvo de longa
tramitao no Congresso Nacional nos anos anteriores Constituinte, sendo
que a soluo adveio com aprovao da Emenda Calmon/1983,5 que restabe-
leceu vinculao de impostos federais para o setor educacional. Com o texto
constitucional de 1988, ampliou-se alquota a ser aplicada, passando de 13%
para 18%. As conquistas progressistas deram-se graas aos esforos dos atores
ligados ao Frum na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito,
atuao de alguns constituintes dedicados causa e conjuntura de redemo-
cratizao preponderante na sociedade e no Congresso Nacional.
No texto que resultou desse longo processo constituinte, a educao tema
da seo I do captulo III (da Educao, da Cultura e do Desporto), a qual
composta pelos Arts. 205 a 214. Os Arts. 212 e 213 so tambm objeto das dis-
posies constitucionais transitrias, Arts. 60 e 61.
Esses artigos tratam das finalidades da educao, Art. 205; dos princpios,
Arts. 206 e 207; do dever do Estado e das garantias, Art. 208; das condies im-
postas ao ensino privado, Art. 209; dos contedos mnimos para o ensino funda-
mental, Art. 210; da organizao dos sistemas de ensino, Art. 211; da vinculao
de impostos educao, Art. 212; da destinao de recursos pblicos a escolas p-
blicas, comunitrias, confessionais ou filantrpicas, Art. 213; e do Plano Nacional
de Educao (PNE) que deveria ser estabelecido pela Lei, conforme o Art. 214.
Alm da seo prpria, a educao mencionada nos artigos sobre os direi-
tos dos cidados, Art. 6o e naqueles sobre organizao do Estado e as atribuies
da Unio, dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municpios especificamen-
te, Arts. 22, 23, 24 e 30.

5. A regulamentao da emenda s ocorreu por meio da Lei no 7.348, de 24 de julho de 1985, tendo sido implantada
efetivamente no exerccio financeiro de 1986.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 25

4 Desdobramentos legais da Constituio de 1988 na


rea da educao
A nova LDB que deveria viabilizar a aplicao dos dispositivos da Constituio
de 1988 comeou a ser elaborada e discutida no Congresso Nacional durante o
processo constituinte. O primeiro projeto da lei, do deputado Octvio Elsio,
elaborado com a contribuio do Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica
(FNDEP), deu entrada na Cmara em dezembro de 1988. No entanto, sua tra-
mitao no Congresso Nacional consumiu nove anos e, ao ser aprovada em 1996,
no o foi em verso originada na Cmara, mas a partir do substitutivo de autoria
do senador Darcy Ribeiro, apresentado ao Senado em maio de 1992.
O contexto sociopoltico-econmico era distinto daquele vigente poca da ANC.
Se os anos 1980 haviam sido marcados pelo iderio da redemocratizao, do fortaleci-
mento da cidadania e da participao social na construo de um novo projeto para o
pas, na dcada de 1990 ressaltava-se a importncia do pas inserir-se no processo de glo-
balizao de maneira eficiente e competitiva. Esta perspectiva ganhou fora e acabou nor-
teando aes ento empreendidas de reforma do Estado e de reestruturao produtiva.
Assim, a verso final do projeto de LDB apresentou diferenas marcantes em
relao s primeiras propostas. Em sua elaborao, o Poder Executivo, por inter-
mdio do MEC, teve participao expressiva. As orientaes, influenciadas pelos
discursos internacionais, priorizavam o aumento da eficincia e da competitividade
do pas. Mais enxuta que o projeto da Cmara, a lei no incorporou dispositivos
que eram defendidos pelos setores organizados em torno do FNDEP na LDB, tais
como a constituio do sistema nacional de educao. A aprovao da LDB coinci-
diu com a Emenda Constitucional (EC) no 14/1996, que criou o Fundo de Desen-
volvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
trazendo mudana significativa no texto constitucional, conforme ser tratado pos-
teriormente. tambm de 1996 a EC no 11, que modificou o Art. 207, permitindo
admisso de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros nas universidades e conce-
dendo autonomia s instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica.
A LDB estabeleceu prazo de um ano para ser encaminhado ao Congresso o PNE.
A presso para que um plano desta natureza se integrasse ao arcabouo legal, exerci-
da pelo FNDEP, mostrava-se bem-sucedida. Dessa forma, as entidades presentes no
primeiro e segundo Congresso Nacional de Educao (CONED) elaboraram docu-
mento intitulado PNE da sociedade brasileira. Em fevereiro de 1998, encaminharam
este documento Cmara dos Deputados, o qual se consubstanciou no Projeto de Lei
no 4.155/1998 (VALENTE; ROMANO, 2002). Mantendo a mesma tnica que de-
fendia anteriormente, o frum reivindicava, neste PNE da sociedade brasileira, o forta-
lecimento da escola pblica e a democratizao da gesto educacional, como vetores de
universalizao da educao bsica. A proposta do PNE do governo foi tambm envia-
da em fevereiro de 1998. A verso aprovada foi corporificada na Lei no 10.172/2001.
26 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A regulamentao dos dispositivos legais foi objeto, ao longo desses 20 anos,


de muitos pareceres e resolues do Conselho Nacional de Educao (CNE).
Entre estes, destacam-se as diretrizes curriculares nacionais para cada nvel da edu-
cao bsica e para as diferentes modalidades, como a Educao de Jovens e Adultos
(EJA), a educao do campo e a educao indgena. A formao dos professores e
a carreira profissional tambm foram objeto de regulamentao pelo CNE. Muitas
das disposies normativas assim impostas so reconhecidas como progressos, como
as diretrizes curriculares para a educao infantil, e a educao do campo, para citar
algumas. Outras, porm, foram muito criticadas e at revistas. Entre as reas inclu-
das nesta ltima situao, a da formao de professores pode ser destacada.

5 Vinte anos de Constituio: avanos e desafios na


educao brasileira

5.1 Educao bsica


A anlise dos avanos constitucionais e ps-constitucionais na educao bsica
e os desafios que ainda persistem pode ser realizada segundo diferentes recor-
tes. Aqui, optou-se por faz-lo considerando quatro eixos de anlise. O primeiro
de carter eminentemente poltico-filosfico refere-se afirmao do direito
educao de qualidade. Os outros constituem condies fundamentais para con-
cretizao desses direitos: a gesto educacional, a formao e a valorizao dos
profissionais da educao e o financiamento.

5.1.1 A afirmao do direito educao de qualidade


A Constituio de 1988 instituiu, em seu Art. 6o, a educao entre os direitos
sociais, ao lado da sade, do trabalho, do lazer, da segurana, da previdncia so-
cial, da proteo maternidade e infncia e da assistncia aos desamparados.
So denominados direitos de segunda gerao (BOBBIO, 1992; LAFER, 1988),
que impem ao poder pblico satisfao de um dever de prestao positiva, exi-
gindo condies objetivas que propiciem aos titulares seu atendimento.
Entre os avanos introduzidos pela Constituio de 1988, quanto afirma-
o do direito educao, destaca-se o da gratuidade do ensino e no apenas do
ensino obrigatrio, nos estabelecimentos oficiais, pela primeira vez afirmada nesta
extenso na Carta Magna. Tendo reafirmado que a educao direito de todos
Art. 205, explicita o dever do Estado, no Art. 208, no qual so assegurados outros
significativos progressos relativos ao direito educao escolar.
Em primeiro lugar, encontra-se a garantia de ensino fundamental, obrigatrio
e gratuito, inclusive para os que no tiveram acesso em idade prpria. Ao no estabe-
lecer a idade para este dever do Estado, que na legislao anterior estava limitado
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 27

idade de 7 a 14 anos, a CF/88 amplia o direito a todos. Tambm no sentido de


alargamento de direitos, afirma no mesmo artigo o dever de garantir a progressiva
extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio. Reconhece-se, dessa for-
ma, a insuficincia do ensino fundamental e a urgncia que os brasileiros tenham
grau de escolaridade mais apropriado s necessidades contemporneas. A Carta
tambm estende o direito para idades anteriores entrada no ensino fundamental
afirmando a garantia de atendimento em creche e pr-escola s crianas de 0 a 6 anos
de idade. Portanto, ainda que de forma implcita, a CF/88 delineou o que seria
a educao bsica, mnima necessria a todos os brasileiros, ao abranger as trs
etapas: infantil, fundamental e mdia. Esta concepo de educao bsica torna-
se explcita, posteriormente, na LDB de 1996.
A garantia de atendimento educacional especializado aos portadores de defici-
ncia, preferencialmente na rede regular de ensino constitui outro avano conferido
pela Constituio, claramente verificvel quando se observa o quanto propiciou
incluso de brasileiros, at ento alijados do acesso educao escolar.
Ainda no artigo sobre o dever do Estado, a garantia de atendimento ao edu-
cando, no ensino fundamental, por meio de programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade viabiliza muitos que
no tm condies necessrias possibilidade de cumprir seu dever de estudar.
A oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando outra ga-
rantia essencial, possibilitando que jovens e adultos trabalhadores tenham atendi-
do o direito educao.
Explicitou-se, tambm na Constituio de 1988, que o acesso ao ensino obri-
gatrio e gratuito direito pblico subjetivo, o que implica a possibilidade de res-
ponsabilizao da autoridade competente quando do no oferecimento ou sua
oferta irregular pelo poder pblico. A incluso deste inciso, na verdade, conside-
rada por alguns legisladores como um cuidado do constituinte de no se sujeitar
a riscos de interpretao, no sendo de todo necessria. A posio de Barroso que
vem sendo adotada pelo Judicirio de que todas as outras situaes jurdicas
constitucionais que sejam redutveis ao esquema direito individual dever do
Estado configuram, na mesma sorte direitos pblicos subjetivos (BARROSO,
2003 apud HADDAD; XIMENES, 2008). No cabe, portanto, uma leitura res-
tritiva de que apenas o acesso ao ensino fundamental seja direito pblico subjetivo
e que aos outros direitos seja negada a tutela, quando requerida, alerta o jurista.6

6. Cabe mencionar, a propsito, que o direito educao infantil, em creches e pr-escolas, representa o que mais tem
sido objeto de aes conduzidas pelo Ministrio Pblico (MP). O posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) pu-
blicado em 2006 claro: a educao infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criana, no se expe,
em seu processo de concretizao, a avaliaes meramente discricionrias da administrao pblica, nem se subordina
a razes de puro pragmatismo governamental.
28 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Tambm progride o aparato jurdico-legal com a CF/88, quando no ape-


nas o acesso educao posto como garantia, como tambm condies para
que a escolarizao possa ser usufruda. Assim, no Art. 206, a Carta determina
que o ensino deve basear-se nos princpios de igualdade de condies para acesso
e permanncia na escola e garantia de padro de qualidade, entre outros. So
dispositivos pela primeira vez postos desta forma na Constituio. O direito ,
portanto, educao de qualidade e no a qualquer ensino e no apenas a entrar
na escola, mas nesta progredir. A explicitao destes princpios, de fato, resposta
perversa realidade brasileira do momento da Constituinte, em que tal condio,
que deveria ser inerente educao, no era realidade para todos.
Nos Arts. 212 e 60 Das Disposies Transitrias, a CF trata do financia-
mento da educao, instrumento essencial para transformar direitos proclamados
em polticas pblicas. Dada sua relevncia, o tema ser objeto de anlise em outro
tpico. Aqui se deve destacar que estes dispositivos ampliaram a vinculao de
impostos educao e definiram prioridade clara ao afirmar que, nos dez primei-
ros anos da promulgao da Constituio, o poder pblico desenvolver esforos,
com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao
de, pelo menos, 50% dos recursos a que se refere o Art. 212 da Constituio, para
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias (ADCT), Art. 60. Estes dispositivos ensejaram
a primeira grande reviso do texto constitucional na rea da educao, decorrente
de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) encaminhada pelo Poder Executi-
vo ao Congresso Nacional em 1996 e aprovada como EC no 14/1996.
A EC no 14 altera os dois primeiros incisos do Art. 208 que tratam do dever
do Estado. Fica, com a nova redao, estabelecida a garantia de ensino fundamen-
tal obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos que
a este no tiveram acesso na idade prpria e a progressiva universalizao do ensi-
no mdio gratuito. Observa-se que no primeiro caso, a redao repetiu o carter
gratuito do ensino fundamental para os que no tiveram acesso na idade correta,
mas retirou o carter de obrigatoriedade para esta populao. No segundo inciso,
as expresses obrigatoriedade e gratuidade so substitudas por universalizao do
ensino mdio gratuito. Ou seja, a obrigatoriedade, que implica tambm dever do
aluno, no seria exigncia neste nvel de ensino, mas afirma-se o dever de univer-
salizar sua oferta progressivamente. Ambos os dispositivos, portanto, visam retirar
o aspecto da obrigatoriedade para alm do ensino fundamental regular.
Deve-se tambm mencionar que a EC no 14 substituiu a expresso ensino
pr-escolar, constante do Artigo 211 em seu 2o da CF, pela expresso educao
infantil, que era inconsistente com o inciso IV do Art. 208 da Carta. Nestes
artigos, portanto, no se verificam mudanas de vulto com a EC no 14, a qual
teve implicaes sobre o direito educao por outra via, a do financiamento.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 29

Ao criar o FUNDEF, restrito ao ensino fundamental, o direito aos outros nveis


e modalidades de ensino, como a educao infantil, o ensino mdio e o EJA
ficaram em clara desvantagem.7
Os dispositivos constitucionais foram posteriormente regulamentados pela
LDB de 1996. A lei, ainda que criticada por mostrar-se aqum das propostas das
entidades envolvidas na defesa da educao pblica, trouxe claros avanos. Deve-se
mencionar que a verso aprovada resguardou importantes aspectos defendidos pelas
entidades, como o ensino obrigatrio constituir um bloco nico de oito anos. Este
dispositivo esteve sob ameaa ao ser proposto, em um primeiro projeto do senador
Darcy Ribeiro, o trmino do primeiro grau quando da concluso da quinta srie.
A introduo da concepo de educao bsica, agora explcita na LDB,
que se estende da educao infantil ao ensino mdio um dos grandes progressos
legais ps-Constituio. Ao afirmar que a educao infantil, oferecida em creches
e pr-escolas, a primeira etapa da educao bsica e visa ao desenvolvimento
integral da criana, a lei define que o lcus deste atendimento no campo da
educao e no da assistncia social, como historicamente se constitura no Brasil.
Firma-se na lei o carter eminentemente pedaggico desta etapa da educao e
a concepo de que sua funo cuidar e educar, que comeava a ser explicitada
nos documentos oficiais do incio dos anos 1990.
No caso do ensino fundamental, a LDB define mecanismos e instrumentos
que devem ser acionados para que o acesso seja assegurado, como o recenseamento
da populao em idade escolar e a chamada pblica dos que no o frequentaram na
idade prpria. A qualidade objeto dos vrios dispositivos que tratam de aspectos
fundamentais como magistrio, condies financeiras e materiais, gesto, entre
outras, alm daqueles eminentemente pedaggicos, como currculo.
O ensino mdio constitui um nvel de ensino sempre em crise de identidade,
dada antiga controvrsia entre o carter propedutico ou de preparao para o tra-
balho. Na LDB, entre as finalidades especficas desta etapa, est a preparao bsica
para o trabalho e a cidadania do educando. O que isso representaria em termos
de estruturao do ensino no definido na lei, tendo sido objeto posteriormente
das Diretrizes Curriculares Nacionais do Ensino Mdio (DCNEMs) e da reforma
promovida na educao profissional por meio do Decreto no 2.208/1997.
Com o decreto, o ensino profissional separado do ensino mdio regular.
A educao profissional passa a ser composta de trs nveis: bsico, tcnico e
tecnolgico, entre os quais no h progresso obrigatria. O nvel tcnico, que

7. Isto veio ser revisto somente em 2006, com a substituio daquele pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), por meio da EC no 53, ainda a ser
tratada ver seo sobre financiamento.
30 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

anteriormente constitua uma modalidade do ensino mdio e inclua tambm


a formao geral, passa a ter organizao curricular independente do ensino
mdio. Esta reestruturao, alvo de muitas crticas, novamente modificada
com o Decreto no 5.154/2004. Com este, introduz-se a possibilidade de v-
rias formas de articulao entre os ensinos tcnico e mdio, sendo a principal
destas a que prev integrao entre ambos, de modo a resgatar o modelo que
vigorava at 1997. As habilitaes de nvel tcnico vm passando por significa-
tivas alteraes no perodo ps-LDB, visando responder a demandas de novos
perfis ocupacionais no pas.
Em cumprimento s determinaes da CF/88, reafirmadas pela LDB de
1996, foi aprovado o PNE Lei no 10.172, em 9 de janeiro de 2001, no qual dire-
trizes e metas so postas para cada nvel e modalidade de ensino, alm de captu-
los especficos sobre magistrio, financiamento e gesto. O plano ambicioso nas
metas, se levado em conta o ritmo das melhorias educacionais que o antecederam.
A Carta de 1988 foi modificada tambm pela EC no 53/2006, que alterou significati-
vamente o marco jurdico-legal da educao bsica. A principal alterao refere-se ao finan-
ciamento, com a criao do FUNDEB. A EC no 53 incorporou ainda o disposto na Lei no
11.274/2006, que ampliou a durao do ensino fundamental para nove anos, com incio
aos seis anos de idade, acompanhando tendncia internacional de educao obrigatria para
crianas com menos de sete anos. Esta modificao estava prevista na LDB e no PNE.

5.1.2 Organizao e gesto

a) Avanos constitucionais e seus desdobramentos legais


O texto constitucional de 1988 tambm evidenciou alguns avanos na rea de orga-
nizao e gesto da educao bsica, no que se refere a: i) competncias de atuao
das esferas de governo; ii) gesto democrtica do ensino; iii) monitoramento dos
estudantes do ensino fundamental; e iv) elaborao de plano nacional de educao.
A Carta de 1988 incorporou j existente organizao dos sistemas de ensino au-
tnomos dos entes federados o princpio do regime de colaborao. Alm disso, foram
atribudas responsabilidades especficas pela oferta dos nveis de ensino, como no caso dos
municpios, aos quais caberia atuao prioritria nos nveis pr-escolar e fundamental.
Por intermdio da EC no 14, de 13 de setembro de 1996, vinculou-se regime de
colaborao entre os sistemas de ensino autnomos dos entes federados com objetivo
de universalizar a escolarizao obrigatria. A EC no 14 tambm conferiu nova redao
a esta atribuio e, de certo modo, ampliou a responsabilidade dos municpios ao subs-
tituir a expresso ensino pr-escolar por educao infantil, uma vez que esta incorpora,
alm da pr-escola, a creche. A referida emenda tambm acrescentou prioridades a
serem atribudas aos estados e ao DF, quais sejam: os ensinos fundamental e mdio.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 31

O preceito da gesto democrtica no ensino pblico tambm consistiu em


uma inovao em relao Constituio anterior, ainda que tenha sido condicio-
nado criao de lei especfica para sua regulamentao. Em relao a este dispo-
sitivo constitucional, pode-se afirmar que a LDB de 1996 pouco acrescentou ao
que havia sido estabelecido pela CF/88, uma vez que transferiu para os sistemas
de ensino a regulamentao deste princpio. No obstante, em seu Art. 14, a lei
estabeleceu dois requisitos que deveriam ser observados para efeito de assegurar
gesto democrtica nos sistemas de ensino: participao dos profissionais da edu-
cao na elaborao do projeto pedaggico da escola; e participao das comuni-
dades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
A responsabilidade atribuda ao poder pblico de recensear os estudantes
do ensino fundamental, alm de proceder sua chamada e zelar juntamente com
pais ou responsveis pela frequncia escola, tambm aparece pela primeira vez
em texto constitucional. A LDB, por sua vez, acrescentou que esta atribuio
ficaria sob a responsabilidade de estados e municpios, em regime de colaborao
e com assistncia da Unio.
A CF/88 recuperou dispositivo da Carta de 1934, que havia sido olvida-
do pelas demais Constituies, que se refere elaborao do PNE, de durao
plurianual, que teria como estratgias mais gerais a articulao e o desenvolvi-
mento do ensino em seus diversos nveis, assim como a integrao das aes do
poder pblico, com vista a superar os seguintes desafios educacionais brasilei-
ros: i) erradicao do analfabetismo; ii) universalizao do atendimento escolar;
iii) melhoria da qualidade do ensino; iv) formao para o trabalho; e v) promoo
humanstica, cientfica e tecnolgica do pas.
Ao reiterar essa determinao constitucional, a LDB estabeleceu que o PNE seria
elaborado pela Unio, em colaborao com os estados, o DF e os municpios. Nesse
sentido, estipulou prazo de um ano, a contar da data de publicao da lei, para envio do
plano ao Congresso Nacional, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes. Alm
disso, a LDB atribuiu Unio a responsabilidade pela elaborao da Poltica Nacional
de Educao, por meio da qual seriam articulados os diferentes nveis e sistemas de
ensino, bem como exercidas suas funes normativa, redistributiva e supletiva.
Entre os mritos reconhecidos do PNE, aprovado em 2001, encontra-se
a tentativa de considerar a educao como sistema, apresentando diagnstico
de cada nvel e modalidade de ensino, propondo metas e objetivos na esfera da
Unio e conferindo aos estados e aos municpios a tarefa de elaborar planos esta-
duais e municipais. Todavia, recebeu crtica por ter dado tratamento pragmtico e
utilitarista s questes educacionais e por no ter contemplado muitas reivindica-
es da sociedade civil, como a destinao de mais recursos para a educao, cuja
meta de 7% do produto interno bruto (PIB) acabou sendo vetada pelo Executivo.
32 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

b) Principais mudanas na gesto dos programas e das aes


Nos primeiros anos da dcada de 1990, sob governo que pregava discurso moder-
nizante e moralizador da administrao pblica, no foram observadas mudanas
significativas na sistemtica de financiamento e gesto de programas e aes na rea
educacional. O instrumento principal utilizado para solicitao permaneceu sendo
o Plano de Trabalho Anual (PTA), com seus vieses burocratizante e centralizador.
Sob administrao de Itamar Franco, embora tenha havido melhor defini-
o de critrios e maior transparncia na alocao dos recursos, foi mantido este
procedimento. sob o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) que esta
forma de operacionalizao alterada. O PTA continuou a existir, mas os novos
mecanismos de financiamento deram prioridade aos repasses diretos de recursos
aos responsveis pelas atividades-fim. Desse modo, aumentam as responsabilida-
des de estados, municpios e unidades escolares pela gesto dos recursos destina-
dos prestao dos servios sob sua responsabilidade.
A prioridade concedida ao ensino obrigatrio, especialmente no primeiro
mandato do governo FHC, evidenciada nas seguintes diretrizes que balizaram
a ao federal no campo da educao: i) criao de fundo que subvinculava re-
cursos constitucionalmente assegurados para educao ao ensino fundamental;
ii) manuteno da universalizao dos principais programas/aes de assistncia
ao estudante do ensino fundamental; iii) incremento descentralizao, ini-
ciada no governo de Itamar Franco, da gesto de grande parte dos programas
pela transferncia de recursos aos governos subnacionais e s prprias unidades
escolares; iv) focalizao regional como critrio para alocao de recursos fede-
rais; e v) incentivos financeiros e assistncia tcnica a estratgias de correo do
fluxo escolar. Acresce a estas a iniciativa do segundo mandato de focalizao
socioeconmica, mediante ampliao de recursos para garantia de renda mnima
vinculada educao Bolsa Escola a partir de 2001.
Tendo em vista o carter centralizado da gesto dos sistemas de ensino, a es-
cola tinha pouca autonomia e as principais decises que a envolviam eram toma-
das em fruns distantes de suas localidades de origem. Nesse sentido, os mecanis-
mos de transferncia direta de recursos s escolas despontavam como soluo para
diagnsticos da poca que atribuam m qualidade e insuficincia das polticas
pblicas gesto ineficiente dos recursos. Esta situao decorria da falta de plane-
jamento e coordenao, geradores de superposies de atividades e indefinio de
prioridades, e ausncia de critrios claros e transparentes para alocao de recur-
sos, tornando a gesto permevel aos tradicionais particularismos e clientelismos.
O pressuposto que embasava tais iniciativas era que quanto mais pr-
ximos dos beneficirios estivessem os recursos, mais eficiente e gil seria sua
alocao. Desse modo, seriam eliminadas atividades-meio, transferindo-se
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 33

para as pontas dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prio-


ridades a serem atendidas. Com isso, o processo de gesto tornar-se-ia mais
transparente, pois permitiria populao local acompanhar e fiscalizar a de-
vida aplicao dos recursos e prestao dos servios.
Os principais avanos no campo da gesto poltica educacional, identificados
no governo Fernando Henrique Cardoso, referem-se maior agilidade no repasse
de recursos; nfase da fiscalizao sobre os resultados das polticas; e definio
e transparncia nos critrios de alocao de recursos etc. Mas, em que pesem es-
tes inegveis avanos, alguns limites tambm foram identificados. Primeiramente,
foram colocados em xeque a prpria definio e os parmetros da descentralizao
implementada. Para os crticos do modelo adotado no Brasil, bastante discutvel
se este contempla o iderio descentralizante, uma vez que se restringe cpula
dirigente do MEC, de onde emanam todas as diretrizes para o resto do sistema de
ensino. Nesse sentido, a descentralizao ficaria restrita execuo. E, mesmo nes-
ta fase do processo, caberia s outras esferas de governo cumprir as normas ditadas
pelo MEC, sob pena de no terem acesso aos recursos.
Portanto, esse modelo poderia ser denominado descentralizao tutelada, na
qual so restritos mecanismos e canais de participao dos outros nveis do go-
verno e da sociedade civil organizada em todas as etapas do processo, inclusive da
concepo e do planejamento das polticas.
Outra limitao ao processo de descentralizao diz respeito prpria cul-
tura poltica brasileira, que evidencia incipiente organizao da sociedade civil.
Pelo modelo adotado, caberia aos conselhos municipais o desempenho da funo
de controle sobre uso dos recursos e prestao dos servios. Assim, em boa parte
dos municpios brasileiros, sobretudo nos de pequeno porte, que constituem sua
maioria, fica comprometido o efetivo cumprimento desta funo, uma vez que
tais rgos so em geral constitudos por pessoas vinculadas aos mesmos grupos
que controlam o poder local.
Quanto ao padro de alocao de recursos, criaram-se critrios mais objetivos
e, em alguma medida, redistributivos. Assim, os montantes anuais transferidos
s escolas passam a ser condicionados dimenso do alunado atendido pelas
mesmas de acordo com o censo escolar do ano anterior , e regio geogrfica
em que se inserem. Buscou-se, com isto, alterar a prtica clientelista e de balco
de negcios qual estava atrelada a distribuio de recursos, principalmente da
quota-parte federal do salrio educao. A focalizao regional constituiu outra
diretriz norteadora da poltica educacional do governo Fernando Henrique
Cardoso. Uma das principais aes neste sentido foi a instituio do Fundo
de Fortalecimento da Escola (Fundescola), uma ampliao do antigo projeto
Nordeste, abrangendo as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
34 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No que se refere ao ensino mdio, pelo fato de no ter carter obrigatrio


e por no ser de competncia direta da Unio, pode-se afirmar que este ficou
relegado a uma posio secundria no mbito da poltica educacional do MEC.
O ensino mdio vinha subsistindo ante a inexistncia de recursos assegurados e
instalaes apropriadas, restando-lhe, em grande medida, a ocupao de espaos
ociosos deixados pelo ensino fundamental diurno, a despeito da demanda cres-
cente por este nvel de formao.
Na segunda metade da dcada de 1990 teve incio a implementao das
mudanas sugeridas pela nova LDB, destacando-se as aes voltadas melhoria e
expanso desse nvel de ensino. Nesse sentido, foi adotada pelo MEC uma srie
de medidas preparatrias para empreender a reforma do ensino mdio.
As DCNEMs, institudas em 1998, reiteraram os princpios norteadores da
LDB em favor de uma reforma no mbito desse nvel de ensino. Consoantes com
esta nova concepo de ensino, foram definidos os Parmetros Curriculares Nacionais
(PCNs), que constituem um conjunto de orientaes e recomendaes para apoiar o
trabalho dos professores na implementao do novo currculo.
A reforma do ensino mdio foi aprovada pelo CNE e entrou em vigor em 1999.
Seus objetivos fundamentais visavam garantir atendimento nos cursos mdios a todos
os alunos que tivessem concludo o ensino fundamental e aos jovens adultos que qui-
sessem voltar a estudar, bem como implementao de novas referncias curriculares.
Em consonncia com as mudanas implantadas, o MEC instituiu em 1998 o
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), cuja funo seria avaliar competncias
e habilidades desenvolvidas pelos estudantes ao trmino da educao bsica. Apesar
de no ter carter obrigatrio, este exame passou a ser utilizado como critrio de in-
gresso ao ensino superior por um nmero significativo de instituies, o que prova-
velmente contribuiu para ampliao contnua do universo de estudantes abrangidos.
Ao fim dos anos de 1990, o ensino mdio passa a ser um dos objetos centrais
da poltica educacional do governo federal. Em parte, isto pode ser atribudo
contnua e crescente presso de demanda por vagas neste nvel de ensino, resul-
tante da quase universalizao do acesso e da melhoria da progresso escolar no
ensino fundamental. No entanto, o limite dado pela inexistncia de recursos
assegurados e instalaes apropriadas.
No governo do presidente Lula, a gesto da poltica educacional ganhou
destaque com a criao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lana-
do em abril de 2007, pelo qual a educao passa a ser concebida como um sistema
em seus diversos nveis e modalidades de ensino. Ao abarcar uma viso sistmica,
o PDE reconhece as conexes entre educao bsica, educao superior, educao
profissional e alfabetizao de jovens e adultos. Com isso, pretende potencializar
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 35

polticas com base nestes nveis educacionais, de forma a refor-los reciproca-


mente. Esta perspectiva sistmica pretende apresentar consequncia articulao
da educao com o desenvolvimento socioeconmico que se realiza no territrio,
ao adotar a lgica de arranjos educativos local, regional ou nacional.
O PDE nasce como resposta ao baixo desempenho persistente na educao b-
sica, no mbito das redes pblicas, mas tambm com intuito de ampliar acesso aos
nveis de ensino no obrigatrios. Nesse sentido, o MEC definiu a estratgia de en-
frentamento de problemas que historicamente tm comprometido o desempenho dos
sistemas de ensino, mediante articulao de programas e aes de diversos ministrios,
alm da parceria com estados, DF e municpios. Tal estratgia est sustentada em seis
pilares, quais sejam: i) viso sistmica da educao; ii) territorialidade; iii) desenvolvi-
mento; iv) regime de colaborao; v) responsabilizao; e vi) mobilizao social.
Como instrumento de monitoramento do programa, foi concebido o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB),8 por meio do qual se torna pos-
svel acompanhar o desempenho anual das escolas, dos municpios, dos estados e
do DF. A meta estabelecida atingir o ndice de seis pontos, em 2022, que seria o
ndice mdio de desempenho escolar dos pases da Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), poca da concepo do plano.
Com vista a atingir referida meta, foi elaborado o Plano de Metas Compro-
misso Todos pela Educao, uma espcie de pacto nacional que prope conjuga-
o de esforos das trs esferas de governo, das famlias e da comunidade em geral
em prol da melhoria da qualidade da educao bsica. Portanto, sua estratgia de
implementao est centrada no aperfeioamento e no reforo do regime de co-
laborao com entes federados, entendidos como parceiros no compartilhamento
de competncias polticas, tcnicas e financeiras para execuo dos programas de
desenvolvimento da educao.

5.1.3 Formao e valorizao do magistrio

a) Os avanos constitucionais e seus desdobramentos legais


Nos anos anteriores promulgao da CF/88, o magistrio brasileiro encontrava-se em
situao bastante desfavorvel quanto valorizao profissional. Os salrios dos profes-
sores do ensino fundamental, comparados aos de outras categorias ocupacionais tam-
bm dominadas por mulheres, como enfermeiras e secretrias, mostravam-se inferiores,
mesmo tendo as professoras maior escolaridade (BARRETO, 1991b). Muitos sistemas
de ensino no possuam plano de carreira para o magistrio e havia contingente significa-
tivo de professores contratados em condies precrias, sem concurso e sem estabilidade.

8. Trata-se de um indicador que expressa, por meio de escala numrica, evoluo do desempenho do sistema educa-
cional, a partir das seguintes variveis: proficincia em exames nacionais, e taxa de aprovao.
36 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Quanto ao nvel de formao, observava-se ainda forte presena de professo-


res sem habilitao para o exerccio profissional nos ensinos de primeiro e segun-
do graus. No caso do ensino obrigatrio, ainda que viesse ocorrendo crescimento
expressivo dos percentuais de docentes com curso de magistrio completo e da-
queles com terceiro grau, a quantidade dos que possuam apenas primeiro grau de
escolaridade era elevada. A presena de professores com este perfil era fenmeno
comum nas redes municipais de todas as regies, atingindo 84,5% do total de do-
centes desta instncia, em 1987. Concentravam-se nas regies Norte e Nordeste,
assim como nas escolas rurais de todas as regies do pas (BARRETO, 1991a).
Agravava esse cenrio a reforma promovida pela Lei no 5.692/1971, que
havia destitudo a tradicional escola normal do seu status de escola, ao torn-
la parte das habilitaes profissionais do ensino de segundo grau, por meio da
chamada Habilitao Especfica para o Magistrio (HEM). Com esta medida, o
curso havia sido fracionado em habilitaes para o magistrio, para a pr-escola
e para grupos de sries do ensino fundamental, acarretando perda de identidade
e desestruturao da escola normal (TANURI, 2000). O descontentamento pela
desvalorizao da profisso e o agravamento das condies de formao do pro-
fessor resultou em queda nas matrculas da HEM.
Iniciativa de reverso desse quadro foi criada em 1983, com apoio tcnico e fi-
nanceiro do MEC por meio do projeto dos Centros de Formao e Aperfeioamen-
to do Magistrio (Cefams), que oferecia aos professores formao em nvel mdio.
Os Cefams mostraram-se especialmente fortes em So Paulo, tendo sua cobertura
posteriormente ampliada pelo pas, prolongando-se at os anos 1990. Contudo, esta e
outras iniciativas paralelas ento empreendidas no tiveram continuidade, sendo insu-
ficientes para reverter o quadro de desalento em que se encontrava a carreira docente.
Como uma sntese geral do cenrio anterior promulgao da CF/88, pode-se
dizer que os esforos para melhorar a qualidade da formao de professores no se con-
figuravam como investimentos consistentes e efetivos. As falhas na poltica de formao
eram acompanhadas da ausncia de aes governamentais adequadas, relativas carreira
e remunerao do professor. Isto se refletia na desvalorizao social da profisso docen-
te com consequncias perniciosas para a qualidade do ensino em todos os nveis.
Foi em meio a tal cenrio que se instalou no pas o processo constituinte, no
qual as questes do magistrio, apesar de no terem recebido grande destaque, foram
alvo de disputas especialmente entre os defensores da escola pblica, representados
pelo Frum na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito, e o setor edu-
cacional privado. Os sucessivos embates entre estes dois grupos acabaram por con-
formar as determinaes referentes educao que constam no texto final da CF/88.
Apesar de no responder aos muitos anseios dos professores, no incluindo,
por exemplo, definies como regime e jornada de trabalho, o texto da CF/88
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 37

apresentou perspectivas promissoras ao magistrio brasileiro. O principal avano


encontra-se na incluso entre os princpios sob os quais devem ser ministrado o
ensino, Art. 206, inciso V: a valorizao dos profissionais do ensino, garantidos,
na forma da lei, planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial
profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos
(BRASIL, 1988a). De fato, a previso da valorizao e a criao de planos de car-
reira constituram-se em avanos em relao situao anterior. A admisso por
concurso pblico para profissionais da rede pblica tambm representou conquis-
ta para o magistrio, j que, a partir de sua instituio, seriam evitadas contrata-
es de professores por meio de prticas clientelistas.
Contudo, a conquista desse princpio de valorizao do magistrio estava aqum
das reivindicaes feitas pelo Frum na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico
e Gratuito. Inicialmente, o frum defendia algumas garantias tambm para o magis-
trio do setor privado tais como estabilidade no emprego, remunerao adequada
e planos de carreira , mas as seguranas dadas pelo princpio de valorizao do ma-
gistrio acabaram se restringindo apenas ao ensino pblico. Para docentes do setor
privado, os avanos em termos de valorizao limitaram-se ao direito de sindicaliza-
o assegurado a todos os trabalhadores e definio de aposentadoria especial.
Ao longo da elaborao da CF/88, a preocupao das entidades que defen-
diam a escola pblica centrou-se na construo de uma condio profissional res-
peitvel para o professor. As questes da formao e da responsabilidade do Estado
neste processo foram negligenciadas. Por isso, o texto final da Carta Magna no
apresentou qualquer preceito acerca destas questes. Tal ausncia de referncias
formao docente na CF/88 veio dificultar a elaborao da LDB da educao na-
cional. As disputas em torno deste tema continuaram ainda por um longo tempo,
perpassando todo o processo de tramitao da LDB, at sua aprovao em 1996.
O fato que a questo da formao de professores demorou a ganhar
relevncia nos debates educacionais brasileiros, o que s veio a acontecer em
meados dos anos 1990, a partir da confluncia de dois fatores. Primeiro, o Plano
Decenal de Educao para Todos, lanado em 1994. Este plano respondeu ao
compromisso que tinha sido assinado pelo Brasil em 1990, em Jomtien, Tailndia,
por ocasio da Conferncia Mundial de Educao para Todos. Constituiu-se
elemento importante do processo de universalizao da educao proposto
pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco). O segundo fator foi aprovao da LDB em 1996, aps longo processo
de discusses marcado por muitas controvrsias.
No que concerne questo docente, a LDB breve, tratando-a em sete artigos
na seo Dos Profissionais da Educao. Visa definir os fundamentos, delimitar os n-
veis e o lcus da formao e relacion-la aos requisitos da valorizao do magistrio.
38 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Este tratamento enxuto, dado a todos estes assuntos, redunda falta de clareza
e especificaes que seriam necessrias. Observa-se ausncia de conceituao de
quem so os profissionais da educao, referenciados na lei apenas com base nas
exigncias para sua formao. Alm disso, a conciso do texto d margem a algu-
mas contradies referentes aos cursos e aos espaos de formao (MELO, 1999).
A LDB definiu que a formao do professor da educao bsica deveria ser de nvel
superior, em curso de licenciatura de graduao plena, porm admitiu manuteno da for-
mao em nvel mdio para docentes da educao infantil e das quatro primeiras sries do
ensino fundamental.9 Nas disposies transitrias, estabeleceu que ao fim de dez anos ape-
nas seriam admitidos professores com nvel superior. A primeira interpretao deste dispo-
sitivo era de que no prazo de dez anos todos os professores deveriam obter formao de nvel
superior. Apenas muitos anos mais tarde, a controvrsia criada entre o disposto no corpo da
lei formao mnima de nvel mdio normal e este dispositivo foi esclarecida pelo CNE.
A interpretao foi de que prevalecia o disposto no Art. 62 da LDB, ou seja, para a edu-
cao infantil e as primeiras sries do ensino fundamental admitida habilitao em nvel
de ensino mdio.
A elevao para o nvel superior da formao dos professores da educao
infantil e das primeiras sries no era consenso nem mesmo entre as entidades
ligadas ao FNDEP. Aqueles que eram contrrios formao em nvel mdio argu-
mentavam que, nos cursos profissionalizantes, os futuros docentes no seriam ex-
postos a contextos de pesquisa e extenso. O fato de no se formarem professores
pesquisadores detrataria a qualidade destes profissionais (BRZEZINSKI, 2008a).
A respeito do lcus da formao, a LDB introduziu a figura dos Institutos
Superiores de Educao (ISEs) como espaos que podiam ou no ser alocados
dentro de universidades, onde os cursos de formao deveriam acontecer. Segun-
do a lei, os ISEs devem oferecer formao inicial e continuada para docentes da
educao bsica, abrigando tambm em seu interior uma Escola Normal Superior
(ENS) para dar conta da instruo de professores de educao infantil e sries ini-
ciais do ensino fundamental. Alm disso, a LDB/1996 apresentou outras medidas
voltadas para o incremento da formao de docentes no pas. Enfatizou a impor-
tncia da formao a distncia de professores e resgatou os cursos de preparao
pedaggica para profissionais de nvel superior graduados em outras reas que
desejassem atuar como docentes.
De fato, no ano em que a lei foi aprovada, os quantitativos de professores sem
habilitao em nvel superior eram elevados. Entretanto, o teor das deliberaes

9. Na Lei no 5.692/1971, definia-se como habilitao mnima dos professores das sries finais do ensino de 1o grau,
a licenciatura de curta durao; docentes com esta mesma habilitao e mais estudos adicionais de no mnimo um
ano letivo poderiam lecionar at a 2a srie do ensino de 2o grau. A prpria lei estabelecia, entretanto, nas disposies
transitrias, que quando a oferta de professores legalmente habilitados no bastasse para atender s necessidades do
ensino, professores com habilitaes inferiores lecionassem em carter suplementar.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 39

trazidas pela LDB/1996 foi criticado como esforo de aligeiramento, por parte do
governo, para formar o magistrio por meio de modalidades de ensino de efic-
cia questionvel, com objetivo de aumentar as estatsticas educacionais, em detri-
mento da qualidade desta formao (FREITAS, 1999; SILVA, 1999). Com estas
polticas, professores seriam formados para repetirem contedos, em atividade
denominada ensino, com uma prtica pedaggica que se sustenta no simples saber
fazer, para resolver problemas imediatos do quotidiano escolar (BRZEZINSKI,
2008a, p. 177-178).
O desencontro entre as deliberaes da LDB e das polticas governamentais
e as demandas da comunidade acadmica foi resumido por Brzezinski (2008b).
Segundo esta autora, o modelo aprovado na lei:
a) reproduz as reformas curriculares implantadas em outros pases; b) institucio-
naliza preferencialmente a formao de professores fora da universidade; c) aparta
a licenciatura do bacharelado; d) privilegia as dimenses tcnica e praticista do
trabalho docente; e) fundamenta-se no modelo curricular clssico, etapista e fra-
cionado, para o qual o desempenho do estudante tem primazia sobre o conheci-
mento e a cultura; f ) proporciona uma reproduo macia de profissionais com
compromisso exclusivo com o mercado de trabalho; g) orientado pela pedagogia
das competncias que induz um perfil profissional uniforme e homogeneizado;
g) opta por conceder certificao que se superpe a uma boa qualificao inicial e
continuada dos docentes (p. 198-199).
No entanto, ao pensar na realidade dos educadores, a autora entende que
uma poltica de magistrio deveria calcar-se nos seguintes valores: i) conhecimento
e cultura como eixos epistemolgicos fundamentais da formao do professor; ii)
garantia de base comum nacional de formao que confira identidade aos pro-
fissionais da educao; iii) docncia como princpio basilar da identidade profis-
sional do professor; iv) slida formao terica na pedagogia como cincia e nas
cincias da educao que possibilite apropriao do conhecimento sobre o campo
de trabalho que o profissional dever atuar; v) formao inicial presencial realizada
na universidade; vi) formao continuada presencial ou a distncia de qualidade;
vii) poltica global que articule formao, valorizao e profissionalizao docente
garantida por mecanismos adequados de formao inicial e contnua, de melhoria
das condies de trabalho, de carreira do magistrio estimulante e de salrios dig-
nos; e viii) sistema nacional de formao de professores (BRZEZINSKI, 2008b).
A expresso dessa dicotomia acentuou-se mais adiante, em 1999, com o De-
creto no 3.276/1999. Ao estabelecer que a formao em nvel superior de professores
para atuao multidisciplinar, destinada ao magistrio na educao infantil e nos anos
iniciais do ensino fundamental, far-se-ia exclusivamente em cursos normais superio-
res, o decreto endossou e deu continuidade s propostas recm-mencionadas da LDB.
40 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Recebido com indignao especialmente pela rea acadmica, foi visto como demons-
trao de desconsiderao das experincias de formao de professores para educao
infantil e anos iniciais do ensino fundamental realizadas no curso de pedagogia das
faculdades, dos centros ou dos departamentos de educao das universidades.
Alm da formao, outro tema relevante para profissionais da educao a
valorizao do magistrio. Aps a CF/88, esta questo foi includa na LDB/1996,
que designou aos sistemas de ensino responsabilidade de promov-la. Especi-
ficamente sobre o magistrio pblico, mencionou ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos; aperfeioamento profissional continuado,
com licenciamento peridico remunerado para este fim; piso salarial profissio-
nal; progresso funcional com base na titulao ou habilitao e na avaliao do
desempenho; perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo na
carga de trabalho; e condies adequadas de trabalho.
Ainda que tenha restringido seu alcance ao magistrio pblico, a lei tem o
mrito de tocar em pontos que so, de fato, centrais para garantir a qualidade
dos docentes e, em consequncia, da educao oferecida por um sistema de en-
sino. Estudos mostram que atrao e reteno de bons profissionais na carreira
de professor dependem de alguns fatores, destacando-se a remunerao. Quando
esta compatvel com profissionais de outras reas, as pessoas formadas em do-
cncia tendem a permanecer nesta atividade (BARBER; MOURSHED, 2007).
O salrio inicial especialmente relevante, pois define tomada de deciso do
recm-formado de tornar-se, de fato, docente. Tendo ingressado no exerccio da
profisso, a deciso de permanecer atuante sofre influncia de outros fatores de
diversas ordens, como as oportunidades de progresso. Ao incluir definio do
piso salarial profissional e progresso funcional com base na titulao ou habi-
litao e na avaliao do desempenho, a LDB assegura aspectos fundamentais
para atrair e manter profissionais para docncia.
A atrao e a reteno de bons professores nos sistemas de ensino depen-
dem tambm do status ou da reputao que a profisso goza no ambiente social.
No caso do magistrio, a percepo externa sobre a profisso liga-se ao grau de
educao e capacitao que so requeridos para que uma pessoa torne-se docente.
Na LDB, estes aspectos ligados valorizao do professor so traduzidos no in-
gresso por concurso pblico, no aperfeioamento profissional continuado, alm
da garantia de perodo para estudos e condies adequadas de trabalho.
Outra interface da LDB com questo da valorizao de professores est
em seu ttulo VII, referente ao financiamento da educao. Sua regulamenta-
o, por meio da Lei no 9.424/1996, deu origem ao j mencionado FUNDEF.
Conforme determinaes desta lei, a vertente do FUNDEF voltada para valo-
rizao de professores seria materializada da seguinte forma: 60% dos recursos
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 41

seriam destinados remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo


exerccio de atividades no ensino fundamental pblico, sendo que, nos pri-
meiros cinco anos aps a publicao da lei, permitiu-se que parte dos recursos
desta parcela fosse empregada na capacitao de professores leigos.
De fato, o FUNDEF teve interferncia positiva no ensino fundamental, na for-
mao e na valorizao de professores em parte dos mais de 5.000 municpios brasi-
leiros aspecto reconhecido pelos educadores. A valorizao do magistrio decorreu
principalmente da exigncia, direcionada s secretarias de educao municipais, da
elaborao de planos de cargos e salrios como requisito para recebimento de recursos
redistribudos pela Unio. Ainda que estes mritos tenham sido reconhecidos, o fun-
do recebeu crticas por no abranger a educao infantil, o EJA e o ensino mdio.10
O incio dos anos 2000 foi marcado pela aprovao do PNE, Lei no 10.172/2001
e das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao de Professores para a Educa-
o Bsica, expedidas em 2002. Tambm nos processos de discusso desta legislao,
observou-se dicotomia entre o governo e as entidades ligadas rea de educao.
Outro passo dado no sentido de regulamentar a LDB, no tocante definio de
polticas para formao de professores, aconteceu com aprovao da Resoluo no 1,
do CNE/Conselho Pleno (CP), em 18 de fevereiro de 2002. Esta Resoluo instituiu
as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao de Professores para a Educao
Bsica, em nvel superior, curso de licenciatura e de graduao plena. Versou sobre
organizao institucional e curricular dos estabelecimentos de ensino para formao
de professores, com base na noo de competncia;11 a consolidao dos ISEs como
lcus desta formao; e a oferta de licenciatura em Curso Normal Superior (CNS)
para docentes da educao infantil e dos anos iniciais do ensino fundamental.
A partir desse arcabouo legal, a reestruturao da rea de formao de docen-
tes concretizou-se com uma poltica que estimulava a criao de ISE de natureza
privada. Houve expanso destes institutos e de CNS pelo pas, que no apresenta-
vam conexes com universidades. Para se ter uma ideia, no ano 2000, eram apenas
21 cursos normais superiores no pas. Em 2006, este total aumentou para 798,
sendo que 442 deles (55,4%) eram particulares e desvinculados de universidades.
Com efetivao dessa poltica e seus desdobramentos prticos, as crti-
cas lanadas pelos educadores aos ISEs recrudesceram. Segundo alguns autores
(LIBNEO; PIMENTA, 1999; AMORIM, 2007), um sistema de formao de
professores assim configurado, que prioriza cursos rpidos e a distncia, contribui
para fragilizao da qualidade da capacitao docente, paradoxalmente ao que,

10. Esta extenso de cobertura passou a ocorrer a partir de 2007, com a criao do FUNDEB.
11. Esta noo de competncia caracterizava-se por priorizar o domnio de habilidades que os profissionais devem
adquirir para saber solucionar os problemas cotidianos na escola, em detrimento da realizao de um trabalho docente
alicerado na produo e o domnio do conhecimento.
42 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

em tese, se deveria esperar de um curso de nvel superior. Enseja as condies


para aprofundamento da desqualificao e da desvalorizao do professor, que
fica privado de sua identidade de cientista e pesquisador da educao.
Mais adiante, em outro contexto poltico, sob governo de Lula da Silva, so
discutidas e homologadas as Diretrizes Curriculares Nacionais para cursos de gra-
duao em Pedagogia, Resoluo CNE/CP no 1, de 15 de maio de 2006. Nestas
se explicita que o curso de pedagogia destina-se formao inicial para exerccio
da docncia na educao infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, nos
cursos de ensino mdio, na modalidade normal, em curso de educao profissional
na rea de servios e apoio escolar, bem como outras reas nas quais sejam previs-
tos conhecimentos pedaggicos. Definem-se o perfil do pedagogo, a organizao
curricular e a durao dos estudos do curso de pedagogia (BRZEZINSKI, 2008b).
As diretrizes foram recebidas de forma positiva por entidades da rea, reco-
nhecendo que representavam avanos histricos no campo da formao docente
no pas.12 Entre os mritos apontados estava o de ter definido a identidade do
pedagogo em sentido lato, como um profissional docente-pesquisador-gestor, cuja
atuao se efetiva na escola e em espaos no escolares. Ou seja, que sua formao
baseia-se na docncia, mas a ela no se limita, devendo ser preparado para de-
sempenhar conjuntamente diversas dimenses do ato pedaggico, como a pro-
duo do conhecimento cientfico e tecnolgico no campo educacional, a gesto
educacional e de ambientes educativos no escolares, em que os conhecimentos
pedaggicos participam de alguma forma. Desse modo, enfatiza-se a opo pela
formao no fragmentria em especialidades ou habilitaes.
As diretrizes foram ainda saudadas por definirem o curso de pedagogia
como lcus privilegiado, ainda que no exclusivo, para formao de professores
da educao infantil e dos anos iniciais do ensino fundamental; por reconhecerem
e consolidarem a produo terica dos 20 anos anteriores no campo da forma-
o de professores; consolidarem a experincia histrica construda nos cursos de
pedagogia das instituies pblicas de ensino superior os quais, em sua maio-
ria, costumam desenvolver processos formativos que articulam a compreenso da
educao e da escola em suas mltiplas dimenses, na medida em que envolvem
o estudo da escola e dos sistemas de ensino, sua organizao, estrutura e funciona-
mento e formao bsica inicial para a pesquisa em educao (ANPEd, 2006).
Apesar dessa acolhida por parte de tais entidades, as diretrizes receberam
tambm algumas crticas. Segundo Libneo (2006), por exemplo, estas no con-
tribuem para elevao da qualidade da formao de professores e do nvel cient-
fico e cultural dos alunos das escolas de educao infantil e ensino fundamental.

12. A exemplo do documento intitulado Pronunciamento Conjunto das Entidades da rea da Educao em relao s
Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de graduao em Pedagogia (ANPEd, 2006).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 43

Argumenta que a resoluo baseia-se em uma precria fundamentao terica


com relao ao campo da pedagogia, apresenta imprecises conceituais e descon-
sidera vrios mbitos de atuao cientfica e profissional do campo educacional.
Alm disso, o mesmo autor considera que as diretrizes avanam pouco no es-
clarecimento das dvidas com relao ambiguidades e confuses j existentes
na legislao, j que: i) no contribuem para unidade do sistema de formao;
ii) no inovam no formato curricular de formao de educadores que atenda s
necessidades da escola de hoje; e iii) interrompem o exerccio de autonomia que
vinha sendo realizado por muitas instituies na busca de caminhos alternativos
e inovadores ao curso em questo.
Brzezinski (2008b) detecta outra fragilidade nessas diretrizes. Segundo a autora,
tomando por base a concepo ampla de docncia, possvel identificar diferena en-
tre os cursos de pedagogia e normal superior, ambos autorizados a formar professores
para atuar na educao infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental. Na forma-
o profissional, no primeiro tipo de curso, ensino e pesquisa so apresentados de ma-
neira indissocivel. No caso do segundo, que tem carter profissionalizante e deve ser
ministrado fora da universidade, a lei no inflige obrigatoriedade de produo e socia-
lizao do conhecimento. Evidencia-se incoerncia intrnseca a esta regulamentao.

b) Principais mudanas na formao e na valorizao do magistrio


Ao lado das alteraes legais e normativas, observaram-se vrias iniciativas do
governo federal no campo da formao de professores nos anos ps-Constituio.
Dando apoio financeiro a estados e municpios, por intermdio do Fundo Nacio-
nal de Desenvolvimento da Educao (FNDE), o governo elaborou programas
prprios desde o fim dos anos 1990. A utilizao da EaD teve grande crescimento
desde ento, iniciando-se com a criao da TV Escola, em 1996.
Nesses 20 anos, desenvolveram-se diferentes programas de formao inicial
e continuada de professores em exerccio, com material e metodologia elabora-
dos pelo MEC. Destacam-se os criados para formar professores no habilitados,
como o Pr-Formao, para docentes de primeiras sries do ensino fundamental;
o Pr-Infantil, para professores da educao infantil, ambos de formao em nvel
mdio; e o Pr-Licenciatura, para professores das ltimas sries do ensino funda-
mental e mdio, de formao em nvel superior.
Ainda que se tenham verificado progressos na formao dos professores,
h expressivo nmero de postos ocupados por docentes sem habilitao mnima
exigida pela lei, na educao bsica. Somados, os postos ocupados por docentes
sem escolaridade de nvel mdio atuando na educao infantil e nas primeiras
sries do ensino fundamental, atingiam ainda quase 20 mil, em 2006 dados
do Censo Escolar. Nas sries finais do ensino fundamental, cuja exigncia
44 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ensino superior de graduao plena, 125,4 mil dos postos (14,5%) eram ocu-
pados no mesmo ano por professores com apenas ensino mdio de escolarida-
de. Professores com este mesmo perfil de formao eram tambm responsveis
por 23,7 mil dos postos (4,5%) nas escolas de ensino mdio. Estes nmeros
incluem os que possuem e os que no possuem habilitao especfica nas disci-
plinas que lecionam. Ou seja, considerada habilitao especfica, o contingente
dos no habilitados bastante superior. notria a falta de professores habili-
tados em certas disciplinas, como matemtica, fsica, qumica e biologia, o que,
de fato, exige intervenes de polticas pblicas capazes de suprir demandas de
formao, atrair e manter professores habilitados.
Buscando dar conta da parte do problema relativo formao, duas inicia-
tivas do governo federal tiveram lugar recentemente: a criao da Universidade
Aberta do Brasil (UAB) e a sano da Lei no 11.502, em 11 de julho de 2007,
que conferiu Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) do MEC, a responsabilidade de formular polticas pblicas para forma-
o de professores da educao bsica.
O sistema UAB, criado por meio do Decreto no 5.800/2006, veio constituir
rede de instituies pblicas de ensino superior incluindo universidades fede-
rais, estaduais e municipais voltadas para o desenvolvimento da modalidade
EaD, com objetivo de oferecer cursos de formao docente. Ao lanar esta moda-
lidade de ensino, o governo divulgou expectativa de formar 250 mil professores
at o ano de 2010, para atender a demanda de docentes da educao bsica.
J a iniciativa de estender o papel da Capes nasceu da inteno de utilizar
sua experincia na ps-graduao brasileira considerada exitosa para formao
de professores da educao bsica. A novidade trazida com esta lei que, a partir
dela, instituiu-se no MEC uma configurao organizacional formalizada, com
propsito de estruturar e gerir o sistema nacional de formao de professores.
Como uma das aes voltadas para consolidao de um sistema nacional de
formao de professores, a gesto da UAB passou ser responsabilidade da Capes.
A incorporao da UAB Capes compe esforo de formar professores da edu-
cao bsica que ainda no tm diploma de nvel superior, assim como promover
cursos de formao continuada de docentes.
Os desdobramentos dessa lei esto sendo ainda aguardados, mas sua prpria
existncia j provoca questionamentos e expectativas por parte de analistas da rea de
educao. Brzezinski (2008a) questiona se, ao longo da operacionalizao das aes,
a Capes ser capaz de imprimir a este sistema nacional de formao de professores da
educao bsica, avaliao qualificada como a que faz nos cursos de ps-graduao
stricto sensu. Outro questionamento diz respeito capacidade desta instituio de va-
lorizar a pesquisa nos cursos de formao de professores da educao bsica, presencial
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 45

e a distncia, tal como faz nos cursos de ps-graduao perspectiva esta vista como
desejvel e promissora para minorar a marca da pedagogia das competncias impressa a
estes cursos pela legislao at ento expedida.
Outra iniciativa recente para valorizar o magistrio foi a criao, pela EC
no 53/2006, do FUNDEB, regulamentado pela Lei no 11.494, de 20 junho de
2007. Alm de substituir o FUNDEF, comentado anteriormente, o FUNDEB
veio super-lo, na medida em que estendeu recursos daquele fundo educao
bsica, conforme reivindicaes de estudos e crticas lanados pelos educadores.
Devido ao pouco tempo de vigncia, ainda no se pode avaliar os efeitos do
FUNDEB na formao e na valorizao docente. Contudo, alguns aspectos po-
sitivos so notveis, tais como a incluso do financiamento da educao infantil,
do EJA e do ensino mdio. Alm disso, so vistas como favorveis as exigncias
relativas elaborao, ao desenvolvimento de planos de carreira do magistrio e
constituio de conselhos fiscalizadores da aplicao dos recursos do FUNDEB,
como pr-requisitos para o repasse de valores.
Finalmente em 2008, importante avano em prol da valorizao dos pro-
fissionais da educao foi observado. Trata-se da Lei no 11.738/2008, que re-
gulamentou a determinao constitucional de estabelecer um piso salarial para
professores da educao bsica da rede pblica de ensino. At ento, nada se tinha
feito nesta direo, de modo que, em todo territrio nacional, havia mais de 5
mil pisos salariais diferentes para a categoria, segundo informe da Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE).
A partir dessa regulamentao, o piso salarial nacional para profissionais do
magistrio pblico, com formao em nvel mdio na modalidade normal, passa
ser de R$ 950,00. Este valor refere-se jornada mxima de trabalho de 40 horas
semanais, sendo que os vencimentos referentes s demais jornadas devem ser, no
mnimo, proporcionais quantia ora mencionada.
Essa lei, contudo, tem despertado controvrsias. Os governadores do Rio Gran-
de do Sul, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul e Cear, com apoio de outros
cinco governadores (So Paulo, Minas Gerais, Tocantins, Roraima e DF) ajuizaram
no STF Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 4.167, que questiona a cons-
titucionalidade da chamada Lei do Piso. Argumentam que a lei extrapolou as deter-
minaes constitucionais, pois, alm de fixar piso salarial, disps sobre jornada de
trabalho de servidores estaduais e municipais e infligiu aos estados e aos municpios
regras desproporcionais, por implicarem despesas exageradas e sem aparo oramen-
trio. No entanto, estes governadores fazem questo de esclarecer que no se insur-
gem contra a estipulao de um piso salarial para os profissionais da educao bsica
pblica e desejam apenas o seguimento estrito da ordem constitucional, referente
regulamentao do piso salarial, nica e exclusivamente. Por ora, as disputas em torno
46 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

deste tema encontram-se em curso. Parlamentares que se colocam na defesa da educa-


o brasileira contrapuseram-se a esta Adin. Para enfrentar a situao, organizaram-se
na Frente Parlamentar em Defesa do Piso Salarial Profissional Nacional, que j conta
com mais de 200 assinaturas de deputados e senadores e com apoio da CNTE.

5.1.4 Financiamento
Embora tenha sido estabelecido pela Constituio do Imprio, de 1824, que
a instruo primria seria gratuita a todos os cidados, foi somente a partir da
Constituio de 1934, que definiu vinculao de recursos pblicos para este ob-
jetivo. De acordo com disposto no Art. 156, a Unio e os municpios deveriam
aplicar nunca menos de 10%, e os estados e o DF nunca menos de 20%, da
renda resultante dos impostos na manuteno e no desenvolvimento dos siste-
mas educativos. Alm disso, instituiu subvinculao pela Unio de, no mnimo,
20% por cento das cotas destinadas educao no respectivo oramento anual
para o ensino nas zonas rurais; determinou Unio, aos estados e ao DF reser-
va de parte dos patrimnios territoriais para formao dos respectivos fundos
de educao; que as sobras das dotaes oramentrias acrescidas das doaes,
porcentagens sobre o produto de vendas de terras pblicas, taxas especiais e ou-
tros recursos financeiros constitussem os fundos especiais destinados aplicao
exclusiva em obras educativas, determinadas em lei; e que parcela destes fundos
fosse aplicada em auxlios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito
de material escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e mdica.
A Constituio de 1937 excluiu vinculao de receitas oramentrias, mas
manteve obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio. Esta, no entanto, no
prescinde do dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados,
de modo que, por ocasio da matrcula, seria exigida aos que no alegarem, ou
notoriamente no puderem alegar escassez de recursos, uma contribuio mdica
e mensal para a caixa escolar Art. 130.
O restabelecimento da vinculao de recursos educao ocorreu por oca-
sio da promulgao da Constituio de 1946. Alm de restituir dispositivo in-
troduzido pela Constituio de 1934, ampliou para 20% o percentual de vincu-
lao da receita municipal, equiparando-se ao estabelecido para os estados e o DF.
Sob regime de governo autoritrio, a Constituio de 1967 eliminou a vin-
culao de receitas, tambm ratificada pela EC no 1/1969. Apesar disso, reafir-
mou a responsabilidade dos poderes pblicos para efeito de assegurar gratuidade
apenas ao ensino primrio, nos estabelecimentos oficiais, e definiu para tanto
faixa etria a ser contemplada (7 a 14 anos).13 Ao incluir este dispositivo, am-
pliou obrigatoriedade do ensino de quatro para oito sries. Por sua vez, os nveis

13. De acordo com a Lei no 4.024/1961, o ensino primrio corresponde a, no mnimo, quatro sries anuais.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 47

de ensino ulteriores s seriam gratuitos quando constatado falta ou insuficincia


de recursos do estudante, alm da comprovao de aproveitamento nos estudos.
Assim, a concesso de bolsas de estudo deveria substituir gradualmente a gratui-
dade e, no caso da educao superior, ficaria sujeita restituio.
Por iniciativa do senador Joo Calmon, foi aprovada EC no 24/1983 que
restabeleceu vinculao de receitas educao. Desta feita, coube Unio o
mnimo de 13% e aos demais entes federados a aplicao de 25% de suas re-
ceitas de impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino.14 No en-
tanto, a regulamentao deste dispositivo constitucional s ocorreu por meio
da Lei no 7.348, de 24 de julho de 1985, tendo sido implantada efetivamente
no exerccio financeiro de 1986, ou seja, dez anos aps esta emenda ter dado
entrada no Congresso Nacional.
A CF/67 tambm abriu possibilidade de os poderes pblicos concederem
amparo tcnico e financeiro ao setor privado, inclusive sob modalidade de conces-
so de bolsas de estudo. Ou seja, o texto constitucional de 1967 deu margem ao se-
tor privado beneficiar-se de recursos pblicos para manuteno e funcionamento.
A CF/88 atribuiu Unio, aos estados, ao DF e aos municpios gesto com-
partilhada do sistema educacional brasileiro, mediante coexistncia de trs siste-
mas de ensino autnomos que deveriam funcionar em regime de colaborao.
No topo desta cadeia, encontra-se a Unio com atribuies bastante distintas:
manuteno do sistema federal; execuo de programas prprios de apoio suple-
tivo; e transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Ou seja, o regime de
colaborao, pelo qual a Unio exerce ao supletiva e redistributiva, tem como
referncias a plena capacidade de atendimento s demandas por ensino e a capa-
cidade fiscal de cada esfera de governo.
A nova Constituio tambm ampliou o percentual de recursos vinculados
a serem aplicados pela Unio (de 13% para 18%) e manteve os 25% devidos s
outras esferas de governo, tal como havia sido assegurado pela Emenda Calmon.
Passados oito anos desde a promulgao da CF/88, a LDB encarregou-se
de definir o que se enquadrava ou no no conceito de Manuteno e Desen-
volvimento do Ensino (MDE). Alm disso, realizou correo importante na
CF/88 no que diz respeito ao percentual mnimo da receita de impostos apli-
cado na educao em cada localidade, ao determinar que, uma vez respeitado o

14. No fim do ano de 1983, com o processo de abertura democrtica, o Congresso Nacional promulgou a EC
no 24/1983, mais conhecida como EC. Esta emenda caracterizou-se pela volta da vinculao de recursos para a educa-
o, abandonada cerca de duas dcadas. Ou seja, trouxe mais uma vez superfcie a polmica reserva obrigatria de
recursos de impostos pblicos para despesas especficas, que sempre esteve presente nos nossos dispositivos jurdico-
institucionais desde a CF/34. Uma das grandes justificativas para este retorno residia no fato de que aps suspenso
da vinculao, os recursos federais aplicados em educao, em termos percentuais, haviam cado sistematicamente,
em particular nos anos 1970.
48 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ndice mnimo nacional, os percentuais podem variar regionalmente de acordo


com o que conste nas respectivas Constituies ou leis orgnicas dos estados, do
DF e dos municpios, reconhecendo a possibilidade dos entes federados irem
alm do piso fixado pela CF/88.
O MEC encaminhou projeto de EC que criou o FUNDEF,15 em 1998,
que tinha por objetivos imediatos assegurar gasto mnimo por aluno e piso
salarial para o magistrio. Este fundo reafirmou a necessidade de estados, DF
e municpios cumprirem os dispositivos da Constituio de 1988, relativos
vinculao de 25% de receitas de impostos e das que lhes forem transferidas,
manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm de obrigar estes entes
federados, a partir de 1998, a aplicar 60% dos recursos de MDE (ou 15 p.p.)
no ensino fundamental.16
A emenda de criao do FUNDEF determinou que fosse de competncia
dos estados, do DF e dos municpios a responsabilidade de arcar com recursos
necessrios constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis so-
cioeconmicos entre os entes federados, que acarretam baixo gasto por aluno/ano
principalmente nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal incumbiu a
Unio da responsabilidade pela complementao de recursos ao FUNDEF, sem-
pre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno no alcanasse o mnimo
definido nacionalmente. Reconhece, assim, que acentuada desigualdade socioe-
conmica regional, em particular as diferenas na capacidade de financiar a edu-
cao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e melhoria da
qualidade do ensino fundamental.
Alm dos recursos de impostos, outra parcela razovel do financiamento da
educao provm das contribuies sociais tanto das contribuies originalmen-
te destinadas ao financiamento da seguridade social quanto, e principalmente,
da contribuio criada exclusivamente para educao, conhecida como salrio
educao. O salrio educao, previsto no Art. 212 da CF,17 constitua fonte de
recursos exclusiva do ensino fundamental da rede pblica.

15. O MEC no trabalha propriamente na montagem de um sistema nacional de educao, aposta na ideia de utilizar
poltica de fundos, com expresso estadual, como sada para dinamizar o financiamento da educao. Alega que a
estratgia de um arranjo de fontes de recursos especficas uma forma de melhorar o processo de gesto, pois se
definem de forma clara as responsabilidades e as prioridades das unidades federadas, condies estas relevantes
para ampliao do acesso, melhoria da qualidade e aumento da eficincia sistmica. No entanto, esta questo suscita
divergncias, pois alguns entendem que tais fundos encobririam, na verdade, o no cumprimento da vinculao cons-
titucional para educao. Esses consideram, portanto, que a existncia descabida e que a fiscalizao deve ocorrer
sobre todos os recursos financeiros da educao.
16. O FUNDEF introduziu, assim, uma forma inovadora de repartio dos recursos para educao, principalmente ao estipu-
lar equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em indicador educacional a matrcula , e por fixar aplicao
mnima de recursos para valorizao do magistrio. Ressalta-se que a LDB, em seu Art. 74, havia determinado ser dever da
Unio calcular o custo mnimo por aluno/ano considerando as variaes regionais e as diversas modalidades educacionais.
17. regulamentado pelas Leis nos 9.424/1996, 9.766/1998 e 10.832/2003 e pelos Decretos nos 3.142/1999 e 4.943/2003.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 49

Inicialmente, o repasse de recursos do salrio educao para os municpios


no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida, parcela igual a
dois teros correspondia quota estadual e um tero restante constitua a quota
federal, gerida pelo FNDE e destinada a programas e projetos voltados para uni-
versalizao do ensino fundamental, de forma a propiciar a reduo dos desnveis
socioeducacionais existentes entre municpios, estados e DF e regies brasileiras.
No entanto, em dezembro de 1998, a Lei no 9.766, em seu Art. 2o, faz alteraes
na forma de distribuio dos recursos, tornando automtico o repasse de uma
parte da quota estadual aos municpios.18
Em 2004, foram introduzidas outras mudanas no salrio educao,19 entre
as quais vinculao de 10% do valor arrecadado destinados ao financiamento
de programas geridos pelo FNDE e repasse pelo FNDE da cota municipal dire-
tamente s prefeituras, com base no nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos montantes eram repas-
sados primeiramente s secretarias estaduais de educao.
Essa estrutura de financiamento prevaleceu at dezembro de 2006, quando
foi ento promulgada a EC no 53, por meio da qual foram alterados diversos ar-
tigos que tratam da educao, Arts. 7o, 23, 30, 206, 211 e 212, alm do Art. 60
do ADCT, e institudo o FUNDEB, no mbito de cada unidade federada, o qual
veio substituir o FUNDEF, que teve vigncia no perodo de 1998 a 2006.
O texto final da EC no 53 incorporou avanos significativos em relao ao
projeto original, entre os quais a incluso da creche. Ampliou a participao da
Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao (R$ 2
bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes no terceiro)
e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos fundos a partir do
quarto ano de vigncia. Deixou lei de regulamentao a tarefa de definir, en-
tre outros aspectos disputados, os fatores de diferenciao para distribuio dos
recursos, segundo as etapas, as modalidades da educao, os tipos de estabeleci-
mentos de ensino e o prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional
nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica, confor-
me descrito anteriormente.

18. O Art. 2o da Lei no 9.766/1998, diz que A quota estadual do salrio educao, de que trata o Art. 15 1o,
inciso II, da Lei no 9.424/1996, ser redistribuda entre o estado e os respectivos municpios, conforme critrios
estabelecidos em lei estadual, sendo que, do seu total, uma parcela correspondente a pelo menos 50% ser
repartida proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de
ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao e Cultura.
19. Leis nos 10.832/2003 e 10.707/2003 e Decretos nos 4.950/2004 e 4.943/2003.
50 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

5.1.5 Evoluo dos indicadores educacionais

a) Analfabetismo
A taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais apresentou reduo de
47%, no perodo 1988-2007. Em grande medida, a reduo do analfabetismo
nesta faixa etria no foi maior em virtude de a populao de 40 anos ou mais no
ter sido suficientemente beneficiada pelos programas de alfabetizao de adultos.
Enquanto o analfabetismo neste grupo etrio sofreu diminuio de 45,7%, entre
os jovens de 15 a 24 anos a queda foi de 78%. Apesar de esta maior reduo entre
os jovens ser compreensvel e at desejada, medida que se amplia o acesso es-
cola s geraes mais novas, deve-se reconhecer que entre os adultos e, sobretudo,
idosos, a erradicao do analfabetismo est longe de concretizar-se. Desse modo,
a taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais em 2007 era igual dos
jovens de 15 a 24 anos, duas dcadas antes.
Alm de ser bastante elevada, a taxa de analfabetismo da populao de 15
anos ou mais ainda encobre desigualdades de diversas ordens. Em relao ques-
to regional, verifica-se que foi aprofundada a diferena entre regies com maior
e menor taxa de analfabetismo, entre 1988 e 2007. Se, no incio deste perodo, a
taxa no Nordeste era cerca de 190% maior que da regio Sul, em 2007 esta dife-
rena foi ampliada para 267%.
Quando se analisam as taxas de analfabetismo da populao rural e da resi-
dente em reas urbanas, verifica-se que a desigualdade entre ambas ainda maior.
Tambm aqui se observa aumento da disparidade entre estes dois segmentos po-
pulacionais. Se, em 1988, os habitantes de reas rurais apresentavam taxa 322%
maior que da populao residente em reas metropolitanas, em 2007 esta dife-
rena havia sido ampliada para 427%. Esta tendncia tambm pode ser observada
na comparao entre as reas rural e urbana no metropolitana, ainda que em
intensidade menor que no caso anterior.
O recorte por gnero evidencia inverso ao longo das duas dcadas com-
preendidas por este estudo. Se, no incio do perodo sob anlise, as mulheres
respondiam pela maior proporo de analfabetos, a partir de 2001 esta liderana
passou a ser exercida pelos homens. No perodo 1988-2007, houve reduo de
50% no ndice de analfabetismo entre mulheres de 15 anos ou mais, enquanto a
queda entre os homens foi de 44%.
Por fim, houve leve reduo da desigualdade existente entre brancos e ne-
gros ao longo das duas dcadas ps-Constituio Federal de 1988. Se, neste ano,
o analfabetismo entre os negros superava em 136% o dos brancos, em 2007 esta
diferena havia cado para 131%. Ainda assim, a proporo de analfabetos entre
os negros continua mais que o dobro que dos brancos.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 51

Em sntese, o perodo 1988-2007 evidenciou aumento das desigualdades


sob trs das cinco categorias analisadas.20 Em relao a gnero, houve inverso da
situao em favor das mulheres, enquanto a diferena entre negros e brancos foi
ligeiramente reduzida, conforme se observa por intermdio do grfico 1.

GRFICO 1
Razes entre as taxas de analfabetismo segundo categorias selecionadas Brasil,
1988 e 2007
6
5,27
5
4,55
4,2
4 3,67

3 2,9
2,36 2,31
2 1,9

1,08 0,96
1

0
Pop. 15 anos ou mais/ Rural/urbana Regio com maior Homens/mulheres Negros/brancos
pop. 15 a 24 anos metropolitana taxa/regio com
menor taxa
1988 2007

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.

A lenta reduo do analfabetismo no Brasil mantm estreita vinculao com a


ampliao das desigualdades que, historicamente, foram sempre bastante elevadas. Alm
disso, os grupos sociais que tiveram avanos modestos em relao a este indicador po-
pulao da regio Nordeste, residentes de reas rurais, e idosos , correspondem signifi-
cativa parcela da populao brasileira. Obviamente, os ndices de analfabetismo destes
grupos tendem a ampliar-se para aqueles que se enquadram nas faixas de renda inferiores.

b) Educao infantil
A educao infantil constitui a etapa da educao bsica que apresenta menor taxa de
frequncia. Em grande medida, isto se deve ao acesso bastante restrito na faixa etria de 0
a 3 anos creche. Apesar de ter sido registrado crescimento de 126% no perodo 1995-
2007,21 a taxa de frequncia neste ltimo ano era de apenas 17,1%, ou seja, ndice muito
aqum da meta estabelecida no PNE de matricular 50% das crianas de 0 a 3 anos, at
2011. O grfico 2 apresenta evoluo deste indicador ao longo do perodo sob anlise.

20. Para efeito desta anlise, optou-se pela utilizao da razo entre as taxas de analfabetismo, considerando-se como
referncia de igualdade entre estas o valor 1.
21. No caso da educao infantil, no possvel analisar evoluo anual para o perodo anterior a 1995, pois foi ape-
nas neste ano que a PNAD passou a levantar a frequncia creche/escola da populao com idade inferior a 5 anos.
52 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

GRFICO 2
Taxa de frequncia escola, na faixa etria de 0 a 6 anos, por nveis de ensino
(Em%)
90

80

77,6
70

60
53,5

50

40

36,4
30
25,1

20

17,1
7,6
10

0
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Creche (0 a 3 anos) Pr-escola (4 a 6 anos) Todos os nveis (0 a 6 anos)

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Por sua vez, a proporo de crianas na faixa etria de 4 a 6 anos que frequentavam
escola haviam alcanado aproximadamente 78%, em 2007, conforme mostra o grfico
2. Considerando-se que no perodo 2003-2007 houve aumento de 9,2 p.p., torna-se
factvel o alcance da meta de 80% estabelecida pelo PNE, para 2011, uma vez que seria
necessrio o aumento de apenas 2,4 p.p. nestes quatro anos que antecedem o fim da
dcada da educao. Alm da oferta de pr-escola estar sendo ampliada, o cumprimento
desta meta tambm ser favorecido pela ampliao do ensino fundamental para nove
anos, uma vez que incorpora as crianas de 6 anos escolarizao obrigatria.
H de se esclarecer que a reduo da taxa de frequncia nesse nvel de ensino,
em 2007, foi devida ampliao do ensino fundamental para nove sries, de modo
que parcela das crianas de 6 anos de idade foi incorporada a este nvel de ensino.

c) Ensino fundamental
A taxa de frequncia lquida no ensino fundamental da populao de 7 a 14 anos
ampliou-se aproximadamente 80%, em 1988, para 94,6%, em 2007. Ao final
dos anos de 1990 havia sido ultrapassado o patamar de 90%, sendo que entre
2005 e 2007 j se observa estabilizao da taxa em torno de 94%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 53

No entanto, parte desse segmento populacional encontra-se matriculada em


outros nveis ou modalidades de ensino, o que eleva a taxa de frequncia escola a
97,6%, neste ltimo ano. Em que pese ter sido expressivo o crescimento do acesso
escola da populao de 7 a 14 anos, cerca de 680 mil crianas e adolescentes
desta faixa etria ainda permanecem fora dos sistemas de ensino.
Um dos aspectos positivos da quase universalizao do acesso ao ensino funda-
mental correspondeu reduo das desigualdades regionais. No incio do perodo sob
anlise, o ndice registrado na regio Nordeste era de apenas 70,8%, enquanto as demais
regies detinham taxas superiores a 80%. Mas, decorridas duas dcadas, houve signifi-
cativa aproximao entre a taxa no Nordeste e das outras regies, tendo em vista que,
neste perodo, o crescimento da regio nordestina foi de 32%, bastante superior ao das
demais, que oscilou entre 10% e 15%. Desse modo, a diferena entre as taxas das regies
Nordeste e Sudeste reduziu-se de 14,1 p.p., em 1988, para apenas 1,7 p.p., em 2007.
No entanto, a maior reduo de desigualdade na frequncia ao ensino fun-
damental coube varivel rural/urbana. Em 1988, a taxa de frequncia lquida da
populao de 7 a 14 anos residente no campo era 20 p.p. menor que de habitantes
de reas metropolitanas, mas, em 2007, a diferena entre estes dois segmentos da
populao reduziu-se a apenas 1,5 p.p., conforme pode ser constatado por inter-
mdio do grfico 3.

GRFICO 3
Taxa de frequncia lquida no ensino fundamental, na faixa etria de 7 a 14 anos,
segundo localizao do domiclio Brasil, 1988-2007
(Em %)
100 94,9
94,7
87,5
90
93,4
80
84
70
67
60

50

40

30

20

10

0
1988 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Urbano metropolitano Urbano no metropolitano Rural

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
54 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Tambm sob a categoria raa/cor foi observada significativa reduo das


desigualdades. No primeiro ano da srie, a populao negra de 7 a 14 anos
situava-se 10 p.p. abaixo dos brancos, mas, em 2007, tal defasagem havia sido
reduzida a apenas 1,1 p.p.
Sob o recorte de gnero, verificou-se reduo da desvantagem dos ho-
mens em relao s mulheres. Em 1988, o sexo feminino registrava ndice
2,1 p.p. maior que o dos homens, diferena esta que, em 2007, passou a
apenas 0,1 p.p.
Em sntese, constata-se que houve reduo generalizada das desigualdades
na frequncia ao ensino fundamental, sob as quatro categorias analisadas, confor-
me pode ser observado por intermdio do grfico 4.

GRFICO 4
Propores de frequncia lquida ao ensino fundamental na faixa de 7 a14 anos,
segundo categorias selecionadas Brasil, 1988 e 2007
(Em %)
98,6 97,4 99,9 98,8 97,7
100
88,2
90 83,4
80 76,6
70
60
50
40
30
20
10
0
Rural/urbana metropolitana Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
regio com maior taxa
1988 2007

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

d) Ensino mdio
O acesso ao ensino mdio sofreu forte expanso ao longo do perodo 1988-2007,
com taxa de crescimento de 219%. Em grande medida, este intenso ritmo de
crescimento explica-se pela baixa cobertura at ento existente, correspondente
a apenas 15%. Portanto, mais que triplicou a taxa de frequncia lquida a este
nvel de ensino, ao longo das duas dcadas que se sucederam promulgao da
Constituio de 1988.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 55

Diferentemente do que se observa em relao ao ensino fundamental, o


acesso ao ensino mdio ainda marcado por desigualdades de diversas ordens, a
despeito de as mesmas terem sido reduzidas ao longo dos ltimos 20 anos. Sob a
tica regional, por exemplo, a diferena entre as regies com maior e menor taxa
recuou de 59%, em 1988, para 41%, em 2007. No entanto, so ainda maiores as
desigualdades de acesso ao ensino mdio em funo da varivel renda. Por exem-
plo, a taxa de frequncia de jovens de 15 a 17 anos com renda familiar per capita
de at um quarto de salrio mnimo (SM) correspondia, em 2006, a 26,6% da
taxa referente aos que se enquadravam na faixa de renda de cinco SM ou mais.
Mas, assim como pode ser constatado pelo grfico 5, bem mais acentuada era a
desigualdade entre estes dois grupos de renda em 1996, momento em que a pro-
poro de jovens da primeira faixa correspondia a apenas 15,9% dos pertencentes
ao grupo de renda mais alta.

GRFICO 5
Taxa de frequncia ao ensino mdio da populao de 15 a 17 anos, segundo renda
familiar per capita Brasil, 1996 e 2006
(Em %)
100
90
80,5 81,5
80
67,1
70 64 62
60
49,1 49,4
50
35,1
40 33,2
30
21,7 20,7
20
9,8
10
0
At 1/4 SM De 1/4 a 1/2 SM De 1/2 a 1 SM De 1 a 2 SM De 2 a 5 SM 5 SM ou mais

1996 2006

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Ressalte-se que essas desigualdades aprofundam-se quando se cruzam as va-


riveis renda e localizao regional, o que torna maior a diferena entre as taxas
de frequncia por faixa de renda na regio Norte, em comparao com a regio
Sudeste. Na primeira regio, a taxa de frequncia dos mais pobres correspondia,
em 2006, a apenas 15,9% daquela registrada entre os de maior renda, mas no
Sudeste a proporo era de 45,1%.
56 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Tambm so bastante acentuadas as desigualdades de acesso ao ensino


mdio entre jovens de reas rurais e urbanas e, em particular, entre os pri-
meiros e os que residem em reas metropolitanas. Em relao categoria
cor/raa, pode-se afirmar que houve significativa reduo das desigualdades
entre brancos e negros. Se, no ano inicial do perodo sob anlise, a taxa de
frequncia entre os negros correspondia a apenas 35% da registrada pelos
brancos, ao final j representava 67%.
Portanto, foram identificados avanos considerveis no tocante reduo
das desigualdades de acesso ao ensino mdio. Mas, em virtude de tais desigualda-
des ainda serem muito elevadas, a taxa de frequncia lquida mantm-se em pata-
mar bastante aqum do desejado. O grfico 6 sintetiza reduo das desigualdades
sob as quatro categorias analisadas.

GRFICO 6
Propores na frequncia lquida ao ensino mdio na faixa de 15 a 17 anos, segun-
do categorias selecionadas Brasil, 1988 e 2007
(Em %)
100
90
77,2 78,9
80
67
70
58,9
60 54
50 40,9
35,1
40
30
17,4
20
10
0
Rural/urbana metropolitana Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
regio com maior taxa
1988 2007

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

A expressiva elevao da taxa de frequncia lquida no ensino mdio


em grande medida explicada pela reduo das desigualdades segundo, pelo
menos, quatro grandes categorias, conforme se observa por intermdio da
tabela 6. Foi bastante acentuada a reduo da desigualdade de acesso a este
nvel de ensino entre jovens residentes em reas rurais e metropolitanas. Neste
caso, triplicou a proporo dos primeiros em relao aos ltimos, ao longo
do perodo 1988-2007. Tambm foi significativo o aumento da proporo
entre negros e brancos, no mesmo perodo, que passou de pouco mais de um
tero, para cerca de dois teros. Em termos regionais, elevou-se em 18 p.p. a
proporo da taxa de frequncia entre a regio Nordeste e aquela com maior
ndice. Por fim, foi bastante reduzida a diferena entre homens e mulheres.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 57

5.2 Educao superior


A CF/88 conferiu pouca ateno educao superior. Poucos dispositivos refe-
rem-se especificamente a este nvel de ensino. O principal destes diz respeito
autonomia universitria, at ento ausente dos textos constitucionais, mas j ins-
crito na Lei no 5.540/1968, conhecida por reforma universitria. De todo modo,
parecia ser inteno do Executivo Federal adot-lo apenas neste nvel da legisla-
o, haja vista no ter sido acolhido pela EC/1969.
Outra referncia explcita da Constituio educao superior refere-se
possibilidade de os recursos pblicos serem destinados a instituies comunit-
rias, confessionais ou filantrpicas que desenvolvam atividades universitrias de
pesquisa e extenso. Neste caso, uma demanda das entidades confessionais, que j
mantinham certa tradio nestes campos de atividades.
Entre os dispositivos que se aplicam a todos os nveis de ensino, citam-se
como mais relevantes: i) o ensino livre iniciativa privada, desde que cumpridas
as normas gerais da educao nacional e que as instituies tenham autorizao
e sejam submetidas a avaliao do poder pblico; ii) regime jurdico nico para
todas as instituies mantidas pela Unio; e iii) gesto democrtica do ensino
pblico, na forma da lei.
Pode-se afirmar que a liberdade de ensino iniciativa privada, no mbito
da educao superior, foi exercida de forma bastante generosa, a partir de 1995.
Ao mesmo tempo, foi institudo em sistema de avaliao que envolvia tanto o
desempenho do aluno, quanto as condies de oferta de cursos. Em relao
gesto democrtica do ensino pblico, ganharam dimenso os processos eleitorais
desencadeados para a escolha dos reitores das universidades federais.
Diferentemente do que o foi para a educao bsica, o texto constitucional
de 1988 no implicou mudanas significativas no rumo da poltica do MEC para
a educao superior. As mudanas que vieram a ser adotadas, sobretudo na segun-
da metade dos anos de 1990, decorriam mais da ideologia neoliberal, hegemnica
naquele perodo, que da nova Carta Magna.
Nesse sentido, a presente seo presta-se a analisar as principais aes e me-
didas de poltica utilizadas para fazer face aos objetivos decorrentes daquela viso
de mundo ento em voga, bem como a inflexo desta orientao a partir de 2003.

5.2.1 Financiamento e ampliao do acesso


Considerados por muitos como a dcada perdida, os anos de 1980 evidenciaram
baixo crescimento das matrculas na educao superior. De acordo com dados do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/
MEC, no perodo 1980-1989 houve aumento de pouco mais de 10% no total de
58 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

estudantes matriculados, enquanto no decnio subsequente a expanso foi da or-


dem de 54%. Desse modo, este nvel de ensino passou a integrar as polticas edu-
cacionais dos governantes ps-1988, tendo em vista o represamento da demanda
ocorrido na dcada anterior, assim como pela expanso da educao bsica, em
especial do ensino mdio, ocorrida ao longo destas duas dcadas.22
O projeto poltico do governo Collor (1990-1992) exigia maior dinmica
para a constituio de novos estabelecimentos de ensino e, por meio de pres-
ses, obrigava o Conselho Federal de Educao (CFE) a tomar novas medidas
que agilizassem os procedimentos at ento vigentes para autorizao de novos
cursos de ensino superior. Nesse sentido, foi aprovado por este Conselho, em
novembro de 1992, anteprojeto de resoluo que fixava normas para autorizao
de funcionamento de instituies isoladas de ensino superior. Por meio desta
iniciativa, o CFE atendia parte das exigncias legais de simplificao e harmoni-
zao dos procedimentos de tramitao dos processos entre os diferentes rgos
envolvidos, ao mesmo tempo em que procurava se adaptar s novas leis e decre-
tos, alm de estimular o processo de criao de mecanismos e instrumentos de
acompanhamento e avaliao dos projetos dos novos cursos.
Com o objetivo de ampliar e agilizar os processos de autorizao de funcio-
namento desses novos cursos, tal como dispunha o Decreto-Lei no 359, de 9 de
dezembro de 1991, foi aprovado pela Cmara de Planejamento do CFE o Parecer
no 518/1992. A publicao deste instrumento pode ser vista como uma pequena
vitria do governo Collor diante da postura do CFE de manter o ritmo anterior
de suas decises quanto ao fluxo de autorizaes. O discurso do conselho era de
que sua preocupao voltava-se para a manuteno da qualidade do ensino. Para
tanto, deveria fiscalizar e acompanhar com mais rigor os dados apresentados pelas
instituies proponentes, o que implicava maior demora. O discurso do governo
era de que a iniciativa privada j possua competncia e responsabilidade suficien-
tes para assegurar servios de qualidade e, em caso contrrio, as regras de mercado
seriam suficientes para eliminar os que no apresentassem esta qualidade.
No entanto, foi justamente no perodo 1990-1992 que se registrou reduo
das matrculas na educao superior e, em particular, no setor privado. Em parte,
este fato pode ser explicado pelo arrocho salarial promovido neste perodo, bem
como pelo confisco da poupana e de depsitos bancrios da classe mdia brasileira.
Ao assumir a vacncia de Fernando Collor de Mello, o governo Itamar Franco
promoveu uma breve trgua na implementao deste modelo de expanso da edu-
cao superior, de modo que o crescimento das matrculas, entre 1992 e 1994, foi
de 9,7% nas redes pblicas e de apenas 7,1% no setor privado. Porm, a deciso do

22. Para mais detalhes sobre as polticas do MEC para a educao superior na dcada de 1990, consultar Corbucci (2002).
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 59

governo federal de extinguir o ento CFE, em 1994, e de instituir em seu lugar o


CNE, foi crucial para que pudesse ser implementado o modelo de expanso poste-
riormente adotado pelo governo Fernando Henrique Cardoso.23
O modelo de expanso adotado pelo governo FHC (1995-2002) conferia
ao setor privado protagonismo privilegiado. Alm de facilitar os processos de au-
torizao de cursos e criao de instituies de ensino, o MEC tambm cobrava
das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes) a ampliao da oferta de vagas,
a partir de sua capacidade instalada, pois haviam sido suspensos concursos pbli-
cos para docentes e servidores tcnico administrativos, a despeito do substancial
crescimento das aposentadorias ocorrido no perodo. A reduo dos investimen-
tos em infraestrutura e capital, sobretudo no perodo 1995-1998, tambm pode
ser vista como outro indcio que reafirmava esta disposio do governo federal.
Esta orientao da poltica do MEC para educao superior implicou na reduo
da participao das Ifes na oferta de vagas e no universo de matriculados nos
cursos de graduao. Ao mesmo tempo, verificou-se maior dinamismo das redes
estaduais, sobretudo daquelas pertencentes aos estados de maior expresso eco-
nmica, na oferta deste nvel do ensino. De acordo com os censos da educao
superior, realizados pelo INEP/MEC, o crescimento das matrculas no ensino de
graduao nas Institues de Ensino Superior (IESs) estaduais, no perodo 1995-
2006, foi de 101%, ou seja, bastante superior aos 60% das Ifes.
Consoante com essas diretrizes gerais da poltica de educao ento encam-
pada, foi institudo por meio de Medida Provisria (MP) em maio de 1999, em
substituio ao falimentar Crdito Educativo (CREDUC), o Fundo de Financia-
mento ao Estudante de Ensino Superior (Fies). Este novo fundo foi concebido para
tornar-se autofinancivel, ao contrrio do que vinha ocorrendo com o CREDUC,
cujos nveis de inadimplncia inviabilizavam sua sustentabilidade. Nesse sentido,
foram institudas salvaguardas, tais como a pessoa do fiador e a renda mnima,
assim como o compartilhamento do risco futuro de inadimplncia entre a Unio,
as instituies de ensino e o agente financeiro. No incio, o Fies financiava at 70%
do valor da mensalidade paga, mas, em 2005, este limite foi reduzido a 50%.
O Fies havia contemplado, em seu primeiro ano de existncia, cerca de 80 mil
estudantes universitrios, selecionados entre pouco mais de 131 mil candidatos inscri-
tos. Submetido a diversas modificaes em seu desenho, mais recentemente, passou a
priorizar a concesso de financiamentos a estudantes matriculados em instituies que
tenham aderido ao Programa Universidade para Todos (ProUni). Desde sua criao, fo-
ram concedidos aproximadamente 457 mil financiamentos a estudantes de graduao.

23. Sem o poder deliberativo do antecessor, conferiu ao MEC maior autonomia na conduo do processo de expanso
do ensino de graduao. O objetivo principal desta medida foi o de expandir a oferta de vagas sem, no entanto, ampliar
os gastos da Unio. Para tanto, foram agilizados e facilitados os processos de autorizao, reconhecimento e creden-
ciamento de cursos e instituies do setor privado, por parte do CNE, o que favoreceu consideravelmente a expanso
deste nvel do ensino, por intermdio da iniciativa privada.
60 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Cabe lembrar, no entanto, que a CF estabelece como competncia da Unio


a manuteno de suas instituies de ensino superior, enquanto estados e muni-
cpios devem responder pela oferta da educao bsica. Tal determinao deve-se,
entre outras razes, complexidade e ao maior custo daquele nvel do ensino.
Mas, conforme pode ser observado pela execuo oramentria do MEC ao lon-
go da dcada de 1990, houve reduo relativa dos gastos deste ministrio como
proporo do PIB. Este processo de enfraquecimento do setor pblico federal foi
um dos elementos centrais para forte expanso na oferta de vagas e aumento das
matrculas no setor privado, favorecidos por certa desregulamentao do setor, no
que se refere flexibilizao dos requisitos para criao de cursos e instituies.24
No governo Lula, a ampliao do acesso educao superior tem sido busca-
da tanto pela parceria com a iniciativa privada quanto pela expanso e pelo ganho
de eficincia das Ifes. No primeiro caso, a criao do ProUni viabilizou a utilizao
de parte de sua capacidade instalada que se encontrava ociosa. Nesse sentido, o
programa assumiu contorno focalizado, na medida em que definiu como pblico-
alvo a populao com renda familiar per capita de at trs SMs. Ou seja, viabilizou
o acesso educao superior quele segmento que, por vias normais, teria poucas
chances de ingresso e, sobretudo, de permanncia neste nvel de ensino.
Portanto, a instituio do ProUni est diretamente relacionada a estes
dois fatores: baixa taxa de frequncia dos jovens de 18 a 24 anos na educao
superior e, em particular, daqueles pertencentes aos estratos de renda mais
baixos; e aumento da ociosidade da capacidade instalada das instituies pri-
vadas, devido ao acelerado crescimento da oferta de vagas, ocorrido a partir
de meados da dcada de 1990.
O ProUni foi inicialmente encaminhado ao Congresso Nacional sob for-
mato de projeto de lei, em maio de 2004. Mas, na iminncia de no haver
tempo hbil para ser implementado no ano seguinte, o Executivo o reenviou ao
Legislativo por meio de MP, em setembro do mesmo ano. A referida MP alterou
alguns aspectos do projeto de lei original, ao ampliar o universo de potenciais
demandantes do programa. Alm dos que haviam cursado todo o ensino mdio
em escolas pblicas, tambm poderiam beneficiar-se os egressos do ensino m-
dio privado beneficirios de bolsas integrais, assim como portadores de necessi-
dades especiais. Mas, para obter o benefcio da bolsa integral, o candidato no
poderia dispor de renda familiar per capita superior a 1,5 SM. Outra inovao
introduzida pela MP foi a modalidade de meia bolsa para estudantes cuja renda
no excedesse o limite de trs SM per capita. Tambm vedada concesso de
bolsas aos portadores de diploma de curso superior.

24. Sobre isso, ver Corbucci (2000).


Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 61

Em seu primeiro ano de implementao, a instituio de ensino superior que


aderisse ao programa deveria conceder uma bolsa de estudos para cada nove es-
tudantes regularmente matriculados, respeitando-se tal proporo em relao aos
cursos oferecidos, aos turnos e unidade administrativa da instituio. Alm disso,
a distribuio de bolsas deveria respeitar a mesma proporo da composio tnica
da unidade federada em que estivesse localizada a instituio de ensino. Em contra-
partida, as IESs participantes do ProUni seriam isentas do recolhimento de impos-
tos e contribuies incidentes sobre a receita auferida por intermdio de atividades
de educao superior cursos de graduao e sequenciais de formao especfica.25
O ProUni suscitou diversas reaes, sendo a principal delas oriunda do meio
universitrio, sobretudo dos defensores da educao pblica e gratuita. Para estes,
os recursos que deixam de ser arrecadados com a iseno de impostos poderiam
ser utilizados para ampliao da oferta de vagas pelas redes de ensino pblicas.
Outro argumento contrrio criao deste programa que o poder pblico estaria
comprando vagas, j existentes e ociosas, e ao mesmo tempo oferecendo servio de
qualidade duvidosa. Porm, quando se confrontam os montantes que deixaram de
ser arrecadados nos ltimos anos e o universo de beneficirios do programa, constata-
se que o custo por aluno se situa em nvel bastante baixo, conforme mostra a tabela 1.

TABELA 1
Renncia fiscal, bolsas concedidas e custo/aluno no ProUni 2005-2007
2005 2006 2007
Renncia fiscal (a) 106.737.984 264.637.566 390.688.273
Bolsas concedidas (b) 95.518 204.521 310.063
a/b 1.117 1.294 1.260

Fonte: Secretria de Ensino Superior (Sesu)/MEC.


Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: Em R$ correntes.
Renncia fiscal estimada.

Alm do custo/aluno do ProUni ser baixo, pouco factvel que aportes adi-
cionais de recursos desta monta s Ifes pudessem ampliar a oferta de vagas na
mesma proporo que aquela viabilizada pelo ProUni. Isto pode ser evidenciado
por intermdio da ao de funcionamento de cursos de graduao, responsvel
pela manuteno das Ifes, a qual movimentou R$ 7,9 bilhes, em 2006. Por
intermdio destes dispndios, foi possvel atender cerca de 590 mil estudantes
matriculados nestas instituies. Portanto, o acrscimo de R$ 265 milhes ao or-
amento destas, equivalente renncia fiscal do ProUni naquele ano, elevaria em
apenas 3,3% o dispndio do MEC com a principal ao de manuteno das Ifes,

25. Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio Social para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS).
62 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

o que alteraria em muito pouco a capacidade de atendimento destas instituies.


Por sua vez, este montante de renncia fiscal viabilizou o ingresso e a permann-
cia de quase 205 mil estudantes na educao superior.
O ProUni encerrou o exerccio de 2007 com adeso de mais de 1,4 mil
instituies e, desde sua criao, haviam sido beneficiados cerca de 310 mil estu-
dantes, o equivalente a 75% de um total aproximado de 415 mil bolsas ofertadas
no perodo 2005-2007. Aproximadamente 73% dos beneficirios do programa
foram contemplados com bolsas integrais.
Em relao composio tnica dos bolsistas do ProUni, verifica-se que
47,2% dos bolsistas so brancos, enquanto negros e pardos correspondem a
44,6% do total.26 Portanto, a distribuio de bolsas guarda certa equivalncia
com a composio da populao brasileira.27

TABELA 2
Candidatos e bolsas ofertadas pelo ProUni 2005-2007
2006 2007
2005 Total
1o sem. 2o sem. 1o sem. 2o sem.
Candidatos (a) 422.531 793.436 200.969 483.266 185.295 2.085.497
Bolsas ofertadas (b) 112.275 91.609 47.059 108.642 55.212 414.797
a/b 3,8 8,7 4,3 4,4 3,4 5
Bolsas concedidas (c) 95.518 73.852 35.151 72.419 33.123 310.063
c/b 85,1 80,6 74,7 66,7 60 74,8

Fonte: MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Ademais, identifica-se tendncia declinante da taxa de utilizao das bolsas


ofertadas. Se, no primeiro ano do ProUni, 85,1% das bolsas ofertadas foram
efetivamente usufrudas, nos dois anos subsequentes as taxas foram de, respecti-
vamente, 78,6% e 64,4%. Com isso, o total de bolsas concedidas em 2007 foi
3,2% menor que do ano anterior.
Em relao distribuio regional das bolsas ofertadas, observa-se
que o Sudeste foi contemplado com 52,7% do total ofertado ainda que
nesta regio estejam concentrados 56,3% das matrculas nas instituies
de ensino privadas. De outro modo, as regies Sul, Nordeste e Norte tive-
ram participao maior quando comparada proporo de matrculas nas
instituies privadas.

26. Cerca de 6% dos bolsistas no informaram a cor/raa e 2,2% correspondem a amarelos e indgenas.
27. Cf. dados da PNAD, realizada em 2006, os brancos correspondiam a 49,7% da populao, enquanto os negros
representavam 49,5%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 63

Desse modo, ao fim de 2007, cerca de 770 mil estudantes de graduao


da rede privada eram beneficirios de algum tipo de financiamento estatal, seja
sob condio de bolsista e/ou pela modalidade de financiamento estudantil. Este
contingente correspondia a cerca de um quinto do universo de matriculados nas
instituies de ensino privadas.

5.2.2 Monitoramento e avaliao da qualidade


A avaliao da educao superior no Brasil recente. Alm disso, graduao e
ps-graduao sempre estiveram submetidas a processos de avaliao distintos.
Com maior tradio, a avaliao da ps-graduao brasileira sempre esteve sob
gerenciamento da Capes. Por sua vez, uma das primeiras tentativas de avaliao
dos cursos de graduao remonta de 1993, quando foi institudo o Programa
de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB). Ainda que sua
abrangncia tenha sido restrita e tenha tido vida curta, o PAIUB constituiu ini-
ciativa pioneira de avaliao da qualidade do ensino de graduao.
Originariamente proposto pela Associao Nacional dos Dirigentes das Ins-
tituies Federais de Ensino Superior (Andifes) ao MEC, em 1993, o PAIUB
ganhou adeso de diferentes setores que compem o sistema de ensino superior
brasileiro. Sob coordenao da Sesu, o programa contava com assessoria de um
comit composto por representantes indicados pelo frum de pr-reitores de gra-
duao; frum de pr-reitores de extenso; frum de pr-reitores de pesquisa
e ps-graduao; Andifes; Associao Nacional das Universidades Particulares
(ANUP); Associao Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Muni-
cipais (Abruem); Universidade de So Paulo (USP); e INEP.
Posteriormente, em 1996, e por intermdio de MP, foi institudo pelo MEC
o Exame Nacional de Cursos (ENC). Em sentido complementar a este, foi con-
cebida a avaliao das condies de oferta de cursos de graduao, com incio das
atividades em 1997. O ENC, ou provo, como foi apelidado pelos estudantes, foi
criado pela Lei no.131/1995, com vigncia no perodo de 1996-2003. Sua im-
plementao gerou bastante resistncia junto comunidade acadmica, inclusive
com boicotes comandados pela Unio Nacional de Estudantes (UNE) e por con-
testao judicial de entidades estudantis. Entretanto, com a deciso do Superior
Tribunal de Justia (STJ), sobre Adin no 1.511-7/600, por estas impetrada, ficou
assegurada a constitucionalidade da referida lei.
Apesar de o provo ter sido adotado como estratgia de monitoramento da qua-
lidade dos cursos de graduao, sobretudo das instituies privadas, pouco ou nenhum
efeito produziu no sentido de assegurar um padro mnimo de qualidade. Apesar de
ter havido aumento, entre 1996 e 2003, na proporo de cursos ofertados por IESs
privadas com conceitos D e E, e ter diminudo a incidncia de cursos classificados com
os conceitos A e B, conforme mostra a tabela 3, pouco se fez para reverter esta situao.
64 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 3
Distribuio percentual dos conceitos obtidos pelas instituies de ensino superior
no ENC (provo), segundo natureza administrativa Brasil, 1996 e 2003

1996 2003
Natureza administrativa
AeB DeE A ou B D ou E
Privada 24,7 30 19,6 31,3
Pblica 42,3 29,1 41,9 27,5
Federal 52,6 35,8 52,9 17,4
Estadual 49,1 25,5 35,7 34,9
Municipal 13 19,6 19,3 40,8

Fonte: INEP/MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Por intermdio do Decreto no 2.026, de 10 de outubro de 1996, foi


instituda a avaliao das condies de oferta de cursos de graduao, que
visava avaliao in loco dos cursos de graduao submetidos ao provo. Os
parmetros utilizados eram a qualificao do corpo docente, organizao di-
dtico pedaggica e infraestrutura fsica. As visitas s instituies de ensino
eram realizadas por dois ou trs professores vinculados a IESs distintas. Aps
realizao das visitas, os avaliadores remetiam os questionrios Sesu para que
as comisses de especialistas avalizassem os resultados finais e encaminhassem
recomendaes para cada curso avaliado. O atendimento s recomendaes,
elaboradas pelas comisses de especialistas, deveria ser observado, sobretudo,
por ocasio do processo de renovao do reconhecimento dos cursos e de re-
credenciamento das instituies.
Diante do entendimento de que o provo tinha efeitos limitados sobre a me-
lhoria dos cursos de graduao, foram colocados em xeque, j no primeiro ano do
governo Lula, os processos de avaliao ento vigentes. O processo de formulao
da nova proposta de avaliao da educao superior contemplou alguns avanos
em relao ao ENC. Em primeiro lugar, foi gestada a partir de interlocuo com
a comunidade acadmica e, portanto, sem carter autocrtico que marcou a im-
plantao do provo. Alm disso, incluiu-se etapa de autoavaliao, de natureza
qualitativa. Por fim, previu-se contnua reavaliao dos processos, o que favorece
sua manuteno enquanto instrumento vlido para este fim.
Desse modo, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, ainda em
2003, MP que instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Supe-
rior (Sinaes) e, paralelamente, extinguiu o ENC. Com aprovao da referida
MP, em maro de 2004, tambm foi criado o Exame Nacional de Desempenho
dos Estudantes (Enade), de carter obrigatrio, a ser aplicado com periodici-
dade de um a trs anos. De natureza amostral, este exame destina-se a avaliar o
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 65

desempenho de estudantes ao longo de sua formao, mas em dois momentos


distintos: i) os que tenham concludo entre 7% e 22% da carga horria curri-
cular; e ii) os que tenham cursado ao menos 80% da carga horria total.

5.2.3 Evoluo do acesso aos cursos de graduao


Apesar de a taxa de frequncia lquida educao superior ter atingido apenas 13% em
2007, deve-se reconhecer que houve forte expanso a partir de 1998, quando ento o
ndice correspondia a cerca da metade daquele valor. Em grande medida, este aumento
foi decorrente da orientao da poltica encampada pelo MEC, de estmulo amplia-
o da participao do setor privado. O crescimento da frequncia lquida a este nvel
de ensino foi de 160%, no perodo 1988-2007, sendo que at 1997 a ampliao foi de
apenas 24%, mas entre 1997 e 2007 situou-se em torno de 110%. De todo modo, o
acesso educao superior ainda o mais restrito entre todos os nveis de ensino, quan-
do se tem por referncia a taxa de frequncia entre jovens de 18 a 24 anos.
Assim como se verifica em relao aos demais nveis de ensino no
obrigatrios, o acesso educao superior continua a ser bastante desigual
quando se tem por parmetros a localizao regional e domiciliar rural/
urbana, raa/cor e o nvel de renda do estudante. Em relao ao primeiro
caso, o grfico 7 mostra que houve aumento da desigualdade entre as regi-
es Nordeste e Sul, as quais respondem respectivamente pela menor e pela
maior taxa de frequncia educao superior.

GRFICO 7
Taxas de frequncia lquida na educao superior na faixa de 18 a 24 anos regies
Nordeste e Sul, 1988-2007
(Em %)
18
16,6
16

14

12

10

8 7,5

6 5,5

4
2,7
2

0
1988 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nordeste Sul

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
66 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

De outro modo, cresceu a oferta de vagas em cursos de graduao nas reas


no metropolitanas, de forma que se reduziu a desvantagem destas em relao s
metrpoles brasileiras. Se, em 1988, a taxa de frequncia entre os residentes em reas
urbanas no metropolitanas correspondia a aproximadamente 61% da taxa referente
aos jovens habitantes de metrpoles, em 2007 esta proporo havia atingido 76%.
Tendncia diversa pode ser observada quando se desagrega a taxa de frequncia
segundo o sexo do estudante. No incio do perodo sob anlise, a taxa entre os ho-
mens correspondia 85% do ndice alcanado pelas mulheres, enquanto ao final esta
proporo havia decrescido para 76%. Tais dados evidenciam que a trajetria escolar
dos estudantes do sexo masculino tem se tornado mais restrita que a das mulheres,
com consequente ampliao do diferencial de escolaridade entre ambos os sexos.
Em sentido contrrio foi a evoluo da diferena existente entre as taxas de fre-
quncia de brancos e negros. No incio do perodo sob anlise, estes detinham taxa
equivalente a apenas 24% do ndice registrado pelos brancos. Em 2007, esta proporo
havia atingido aproximadamente 35%. Apesar de ter sido reduzida a desigualdade en-
tre estes dois grupos tnicos, a taxa de frequncia entre os negros era de apenas 5,9%,
em 2007, contra 19,8% dos brancos. Portanto, se estes j cumpriram dois teros da
meta de 30% estabelecida pelo PNE, a ser atingida em 2011, para os negros os esforos
sero bem maiores, uma vez que lhes restam quatro quintos a serem alcanados.
Se nos nveis de ensino precedentes houve reduo das desigualdades segundo
todas as categorias analisadas, na educao superior foram observadas tendncias
opostas. Conforme mostra o grfico 8, houve diminuio das diferenas na categoria
urbana metropolitana/urbana no metropolitana e entre brancos e negros; aumento
da desigualdade entre homens e mulheres, sob a tica regional.

GRFICO 8
Propores na frequncia lquida educao superior na faixa de 18 a 24 anos,
segundo categorias selecionadas Brasil, 1988 a 2007
(Em %)
100
90 85,1
80 76,3 75,5
70
60,8
60
49,5
50 45,1
40 34,9
30 23,7
20
10
0
Urbana no metropolitana/ Homens/mulheres Negros/brancos Regio com menor taxa/
urbana metropolitana regio com maior taxa

1988 2007

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 67

Em sintese, o acesso educao superior ainda restrito. Em grande medi-


da, isto se deve s mltiplas reprovaes e consequente evaso que acompanham
a trajetria de grande parcela dos estudantes da educao bsica. Alm disso, a
no continuidade dos estudos aps concluso do ensino mdio tambm emerge
como uma das causas da baixa frequncia educao superior. Portanto, estes
perversos processos seletivos explicam, grande parte das maiores desigualdades de
frequncia a este nvel de ensino, identificadas por intermdio do grfico anterior.

5.3 Gastos pblicos com educao no perodo 1995-2005


Os resultados das estimativas do gasto educacional pelas trs esferas de governo,
assim como pelas principais subreas da educao, so apresentados por intermdio
da tabela 4. Os valores foram atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consu-
midor Amplo (IPCA) mdio de 2005.28 A anlise das despesas por esfera de gover-
no permite verificar evoluo do processo de descentralizao das responsabilidades
educacionais no perodo, enquanto sob enfoque das subreas possvel identificar
prioridades de investimentos atribudas nos respectivos nveis de governo.

TABELA 4
Gasto com educao pblica, em valores constantes 1995-2005
Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades

Valores constantes para 2005, IPCA mdio (R$ milhes)

Governo federal 14.605,3 12.683,4 12.197,3 13.194,3 13.464,4 15.553,3 15.263,6 14.685,0 13.764,3 15.221,8 16.614,4

Educao da criana
22,3 24,3 40 30,9 37,7 32,4 46,6 17,5 8,8 14,6
de 0 a 6 anos

Ensino fundamental 2.549 2.383 1.675,1 2.719,8 2.344,4 2.526,4 2.370,2 1.688,3 2.200,7 1.839,7 1.709,5

Ensino mdio e
1.077,8 832,5 825 796,5 902,8 1.211,5 1.656,5 1.550,7 894,8 1.343,6 1.249,3
profissionalizante

Ensino superior 8.781,7 7.464,7 7.848,2 6.943,7 7.794,3 8.247,2 8.101,1 8.123,4 7.508,7 8.106,7 8.913,1

Outros 2.174,4 1.979 1.808,9 2.703,4 2.422,9 3.530,5 3.103,4 3.276 3.142,5 3.923,1 4.728

Estadual 29.627,0 31.623,9 29.981,2 33.151,1 31.606 30.275,9 33.012,5 33.724,4 32.366,3 34.543,3 36.507,5

Educao da criana
1.189,7 1.168,6 815,6 607,3 529,9 121,5 132,5 135,3 130,9 139,7 147,7
de 0 a 6 anos

Ensino fundamental 19.065,3 20.662,2 19.266,7 21.474,7 19.521,2 18.458,3 20.617,3 21.030,9 20.742,1 22.137,3 23.396

Ensino mdio e
4.344,1 4.924,5 4.994 6.040 6.604,6 6.801,5 6.925,7 7.106,2 6.260,6 6.681,8 7.061,7
profissionalizante

Ensino superior 4.715,3 4.585,4 4.612 4.730,1 4.650,5 4.595,3 5.010,7 5.118,6 4.912,5 5.243,0 5.541,1

Outros 312,6 283,2 292,9 299,1 299,9 299,4 326,4 333,5 320 341,6 361

(Continua)
28. A utilizao de valores corrigidos permite uma noo da evoluo do gasto descontando-se os valores que repre-
sentam apenas a correo e a manuteno do poder de compra.
68 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continuao)
Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades

Municpio 17.143,5 17.800,3 17.622,5 22.466,1 24.953,9 25.537,5 27.037 30.130,3 30.947,9 33.889,1 33.831,3

Educao da criana
4.860,8 4.919,6 5.234 5.289,3 5.703,9 4.551,7 4.819 5.370,3 5.516,1 6.040,3 6.030
de 0 a 6 anos

Ensino fundamental 11.489,3 11.937,7 11.262,7 16.290,8 18.352,6 19.724,2 20.882,4 23.271,5 23.903 26.174,6 26.130

Ensino mdio e
392,9 397,6 532,9 419,5 397,1 632,2 669,3 745,9 766,1 838,9 837,5
profissionalizante

Ensino superior 221,4 387,5 422,5 265,7 265,8 379,3 401,6 447,5 459,7 503,4 502,5

Outros 179,0 158 170,5 200,9 234,5 250,1 264,7 295 303 331,8 331,3

Total geral 61.375,7 62.107,6 59.801,1 68.811,6 70.024,4 71.366,7 75.313,1 78.539,7 77.078,5 83.654,2 86.953,2

Educao da criana
6.072,8 6.112,5 6.089,6 5.927,4 6.233,7 4.710,9 4.983,8 5.552,3 5.664,6 6.188,9 6.192,3
de 0 a 6 anos

Ensino fundamental 33.103,6 34.982,8 32.204,5 40.485,3 40.218,2 40.708,9 43.869,8 45.990,6 46.845,8 50.151,6 51.235,6

Ensino mdio e
5.814,8 6.154,6 6.351,9 7.255,9 7.904,5 8.645,2 9.251,4 9.402,8 7.921,6 8.864,3 9.148,4
profissionalizante

Ensino superior 13.718,5 12.437,6 12.882,8 11.939,5 12.710,6 13.221,7 13.513,4 13.689,5 12.880,9 13.853 14.956,7

Outros 2.666 2.420,1 2.272,4 3.203,4 2.957,3 4.080 3.694,6 3.904,5 3.765,6 4.596,5 5.420,2

Esferas de governo/
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
nveis de modalidades

Valor percentual de cada nvel educacional e demais gastos na rea de educao (%)

Total geral 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Educao da criana
9,9 9,8 10,2 8,6 8,9 6,6 6,6 7,1 7,3 7,4 7,1
de 0 a 6 anos

Ensino fundamental 53,9 56,3 53,9 58,8 57,4 57 58,2 58,6 60,8 60 58,9

Ensino mdio e
9,5 9,9 10,6 10,5 11,3 12,1 12,3 12 10,3 10,6 10,5
profissionalizante

Ensino superior 22,4 20 21,5 17,4 18,2 18,5 17,9 17,4 16,7 16,6 17,2

Outros 4,3 3,9 3,8 4,7 4,2 5,7 4,9 5 4,9 5,5 6,2

Fonte: Castro e Duarte (2008).

Os dados apresentados na tabela 4 revelam que houve ampliao real do


gasto total em educao realizado pelas trs esferas de governo, no perodo 1995-
2005, da ordem de 42%, o equivalente a 3,5% a.a. No entanto, este crescimento
sofreu oscilaes ao longo do perodo, com taxas anuais entre 1,2% e 15,1%.
Alm disso, tambm se observam dois momentos de reduo dos gastos, em 1997
e 2003, quando so registradas taxas negativas de 3,7% e 1,9%, respectivamente.
Quando os gastos so desagregados por nveis de ensino, tambm se observam
oscilaes desta natureza.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 69

Tomando-se o volume de recursos aplicado em educao, entre o incio e o fim


do perodo analisado, conforme apresentado no grfico 9, constata-se aumento sig-
nificativo dos dispndios com ensino fundamental, em termos absolutos e relativos.
Em grande medida, isto foi possvel devido criao do FUNDEF, em 1996, que asse-
gurou a aplicao de 60% dos recursos destinados pela CF MDE neste nvel de ensino.

GRFICO 9
Participao dos gastos com educao pblica em cada nvel/modalidade de ensino
em relao ao gasto total 1995-2005
Participao no gasto total em 1995
Gasto em 1995 Gasto em 2005
Participao no gasto total em 2005
60 1.
(Em R$ bilhes, IPCA mdio 2005)

51,2
58,9
50 1. 53,9
40
33,1 (Em %) 0.
30
0. 22,4
20 13,7 15,0 17,2
9,1 9,9
10 6,1 6,2 5,8 0. 9,5 10,5
7,1

0 0.
EI EF EM ES EI EF EM ES

Fonte: Castro e Duarte (2008).


A trajetria pouco expansiva do gasto com ensino superior tem como fator
preponderante a poltica de compresso salarial do funcionalismo pblico vigente
na gesto Fernando Henrique Cardoso e replicada no primeiro ano da gesto Lula,
com aumento de apenas 0,1% para servidores pblicos. Esta explicao baseia-se
na observao de que grande parte dos gastos das Ifes realizada com pagamento
de pessoal e encargos sociais ativos e inativos.29 Alm disso, verifica-se tambm
considervel restrio dos investimentos e das demais despesas correntes na gesto.
A anlise da evoluo do gasto pblico educacional por esfera de governo
um elemento essencial para observar a descentralizao de recursos, bem como
para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e dos servios edu-
cacionais. O grfico 10 evidencia claramente tendncia de ampliao da participa-
o das esferas de governo subnacionais no financiamento da educao, sobretudo
dos municpios. Em 1995, esta esfera de governo foi responsvel por 27,9% do
total dos gastos educacionais, mas em 2005 respondia por 38,9%. Esta amplia-
o, entretanto, no significa necessariamente aumento da capacidade exclusiva do
municpio em financiar aes educacionais. Esta reflete, na verdade, um aumento
de recursos em poder dos municpios, possvel mediante a poltica de priorizao
do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias,
que em grande medida delineou a repartio do oramento educacional. Em ou-
tras palavras, a distribuio de competncias, feita a partir da CF/88, atribuiu aos

29. Grande parte dos recursos aplicados pelo governo federal na rea da educao destina-se ao custeio das Ifes, das
escolas tcnicas federais e do Centro Federal de Educao Tecnolgica (CEFET).
70 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

municpios a responsabilidade maior pelo ensino fundamental, aliado ao regime


de colaborao financiamento e gesto , entre as esferas de governo na rea de
educao, bem como ao FUNDEF, fizeram que as receitas disponveis aos mu-
nicpios ampliassem-se consideravelmente. Por outro lado, ainda que no tenha
havido diminuio dos gastos, reduziram-se as participaes de estados e da Unio
no financiamento da educao, conforme mostra o grfico 10.

GRFICO 10
Participao dos entes federados no total dos gastos pblicos com educao 1995-2005
(Em %)
55
50
45
40
35 Municpios
Estados e DF
30
Unio
25
20
15
10
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: Castro e Duarte (2008).

A diminuio dos gastos dos estados decorre, em grande medida, do re-


gime de colaborao e das mudanas na estrutura de financiamento da educa-
o pblica. Ao vincular 60% das receitas para o ensino fundamental pblico,
o FUNDEF promoveu o aumento das matrculas nas redes municipais neste
nvel de ensino e, consequentemente, a transferncia de parcela das receitas
de estado para municpios.
Por sua vez, a queda relativa de sua participao da Unio est relacionada
aos efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que incide tambm
sobre o oramento educacional e lhe retira um percentual igual a 20% de seus re-
cursos vinculados, fazendo com que sua aplicao mnima efetiva seja menor que
aquela determinada constitucionalmente. Apesar de criticada por vrios setores
ligados rea educacional, a engenharia que corta parte do oramento do governo
federal para a educao ainda se mantm, mesmo ferindo o preceito constitucio-
nal de aplicao mnima de 18% do oramento educacional.
A crescente municipalizao da rede de ensino fundamental foi uma sada
encontrada pelos estados e desejada pelos municpios para diminuir a rede de
alunos atendidos. Se de um lado a municipalizao da matrcula do ensino
fundamental levou consigo parte dos recursos de estados, de outro, permitiu
a estes se concentrarem no atendimento ao ensino mdio. Em certa medida, a
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 71

municipalizao do ensino fundamental tambm implicou transferir Unio


maior responsabilidade pela educao bsica, por meio das complementaes.
Os avanos quanto descentralizao da gesto fundamentam-se na pers-
pectiva de que este um processo que pode gerar crculos virtuosos. Em outras
palavras, esta otimizaria recursos, pela eliminao de atividades-meio; fomentaria
maior efetividade das polticas, j que transferiria para ponta do sistema, para be-
neficirios, a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem aten-
didas; e tornaria o processo mais transparente, pois permitiria populao local
acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e da prestao dos servios.
Em que pesem esses possveis avanos, alguns limites tm sido identificados,
sobretudo em funo do processo de implementao da descentralizao trans-
corrido. Primeiramente, deve-se observar que a transferncia de recursos e de
matrculas ocorreu de forma bastante rpida, sem tempo suficiente para os entes
federados prepararem-se adequadamente para assumir as novas responsabilidades
que lhes foram repassadas. Segundo, a descentralizao em direo ao municpio
leva, em geral, perda de escala e escopo para implementao de aes importan-
tes, como a formao de professores e outros profissionais da educao.
Esse quadro pode vir a ser agravado caso no haja colaborao dos de-
mais entes federados. Neste sentido, os dados mostraram, ainda dentro da vi-
gncia do FUNDEF, uma diminuio dos gastos do governo federal no ensino
fundamental, indicando que o regime de colaborao entre as esferas de governo,
legalmente estabelecido, que deveria ser exercido pelo governo federal para tentar
corrigir a heterogeneidade da oferta educacional, teve pouco aporte de recursos.
Isto significa que o poder de interveno do rgo central para efetuar a colabora-
o com os demais entes federados foi bastante reduzido, principalmente no que
diz respeito educao infantil e ao ensino fundamental.
A criao do FUNDEB em 2007 representou, assim como ocorreu com o
FUNDEF, uma minirreforma tributria em cada estado, que deve gerar impasses
e forar negociaes entre os dirigentes dos executivos estaduais e municipais mais
atingidos e os dirigentes do MEC, visando cobertura das perdas de recursos
estaduais e/ou municipais mediante a alocao de recursos federais. Por isso, deve
haver firme disposio do MEC na alocao de recursos complementares em favor
das unidades federadas e no comprometimento assumido em seu papel no regime
de colaborao. Isto implica que deve haver, por parte do governo federal, uma for-
te recomposio do atual oramento deste ministrio e de seu processo de gesto.
Com isso, a agenda atual prossegue com os itens que tm marcado a reestru-
turao da gesto da educao pblica ao longo da ltima dcada, principalmen-
te em questes como: i) vinculao de recursos; ii) complementao da Unio;
72 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

iii) implementao de mecanismos redistributivos por nveis e modalidades de en-


sino; iv) gesto dos recursos por meio de fundos contbeis e contas especficas;
v) busca da igualdade mediante fixao de valor mnimo nacional a ser gasto por
aluno anualmente; vi) alocao de recursos proporcionalmente ao nmero de ma-
trculas escolares; vii) transferncia de recursos diretamente s escolas; e viii) contro-
le social da aplicao dos recursos por meio de conselhos.

6 Consideraes finais
Sob vrios aspectos, a CF/88 avanou em relao ao marco jurdico-legal sobre o
qual trabalharam os constituintes de 1987-1988. A possibilidade de estes avanos
terem sido ainda maiores foi inviabilizada pela reorganizao das foras polticas
no mbito do Congresso Constituinte, por meio da qual os partidos de centro-
direita aglutinaram-se sob a frente parlamentar conhecida por Centro.
Em que pese ter havido certa conteno em favor de uma maior ampliao
da educao como direito de todos, da destinao de recursos pblicos apenas
para instituies pblicas e da laicidade do ensino trs temas que estiveram em
disputa por ocasio da Constituinte , acredita-se que os avanos obtidos tenham
sido em parte favorecidos pelo clima de redemocratizao que pairava poca da
Constituinte, em repdio s duas dcadas sob o regime militar.
Alm de reconhecer o ensino fundamental como nvel de escolaridade obri-
gatria e como um direito pblico subjetivo a ser assegurado populao de 7 a
14 anos e a todos aqueles que no a obtiveram na idade prpria, a CF/88 atribuiu
ao poder pblico e s autoridades competentes o dever de ofert-la em quantidade
suficiente e de forma regular. A Constituio tambm disps sobre a progressiva
extenso da obrigatoriedade e da gratuidade ao ensino mdio; o atendimento edu-
cacional especializado aos portadores de deficincias, preferencialmente no ensino
regular; o atendimento s crianas de zero a seis anos em creches e pr-escolas;
a oferta de ensino noturno regular adequada s condies do educando; e sobre o
acesso aos nveis de ensino mais elevados de acordo com a capacidade de cada um.
Com isso, o texto constitucional acolheu diversas demandas dos educado-
res, tais como a ampliao da escolarizao obrigatria, ainda que com a ressalva
de vir a ser em carter progressivo; a incluso dos portadores de deficincias no
ensino regular, no apenas para potencializar seu desenvolvimento, mas tambm
para promover a convivncia com a diferena; a importncia da educao infantil
na formao do indivduo; a necessidade de adequar o ensino ofertado no perodo
noturno ao alunado que trabalha durante o dia e, portanto, que tem interesse e
condies de aprendizagem distintos daqueles que frequentam cursos diurnos.
Na rea do magistrio, pode-se afirmar que o cenrio anterior promul-
gao da CF/88 era bastante crtico, uma vez que as iniciativas para melhorar a
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 73

qualidade da formao de professores no redundavam em investimentos consis-


tentes e efetivos. As fragilidades da poltica de formao eram acompanhadas da
ausncia de aes especficas para fins de valorizao e remunerao da carreira de
professor. Isto se refletia na desvalorizao social da profisso docente e na conse-
quente perda de qualidade do ensino em todos os nveis.
Os avanos ocorridos na rea de formao e valorizao do magistrio foram
favorecidos e at viabilizados em virtude da ampliao das fontes de recursos dispo-
nibilizados educao, a comear pela CF/88, que ampliou os gastos da Unio de
13% para 18% de suas receitas de impostos. Com isso, ampliaram-se as possibili-
dades de gastos junto rede de instituies federais de ensino, como tambm para
exercer as funes supletiva e redistributiva, por intermdio do MEC. Com a criao
do FUNDEF, foram aperfeioados os mecanismos de repasses de recursos e critrios
redistributivos. Posteriormente, o FUNDEB abriu caminho para que fossem criadas
as condies objetivas para a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao
ensino mdio e para a expanso da educao infantil e de jovens e adultos.
Os avanos legais incorporados pela CF/88 educao superior referem-se,
sobretudo, autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira
e patrimonial, que no constava da Constituio ento vigente, embora j estives-
se inscrita na Lei no 5.540, de 1968.
No que se refere ampliao do acesso, os avanos ocorridos nos ltimos 20
anos e, sobretudo, a partir de meados da dcada de 1990, no foram suficientes
para equiparar o Brasil inclusive a pases que se encontram em estgio de desen-
volvimento semelhante ao brasileiro. Em grande medida, isto se deve ao carter
seletivo e excludente do processo educacional brasileiro que se verifica a partir
da baixa cobertura escolar na faixa etria de 0 a 3 anos creche , seguida pelo
baixssimo ndice de concluso da escolaridade obrigatria (ensino fundamental)
e, consequentemente, da baixa frequncia ao ensino mdio.
Mesmo sendo minoria os que conseguem transpor todos esses obstculos
para poder disputar uma vaga na educao superior, ainda assim parcela con-
sidervel destes enfrentam outras dificuldades para fazer jus a esta conquista.
A necessidade de ingressar no mercado de trabalho consiste em uma das princi-
pais, razo pela qual o ensino noturno que, via de regra, pago e de pior qualida-
de, acaba sendo a nica alternativa de acesso a este nvel de formao.
A despeito de serem absolutamente necessrios a continuidade e o aperfeioa-
mento de aes que favoream a ampliao do acesso e da permanncia dos jovens
brasileiros na educao superior, sobretudo dos que se encontram em situao de des-
vantagem socioeconmica, deve-se ter em mente que um dos limitantes desta amplia-
o diz respeito baixa eficcia da educao bsica, devida s precrias condies de
ensino das escolas pblicas e/ou s carncias de cunho socioeconmico dos estudantes.
74 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nesse sentido, para que fosse ampliada de forma significativa a deman-


da por educao superior, seria necessrio elevar o desempenho dos sistemas
pblicos que ofertam a educao bsica, de modo a permitir que proporo
bem maior de estudantes que ingressam na primeira srie do ensino funda-
mental possa concluir o ensino mdio. Para os que conseguirem atingir este
intento, devero ser asseguradas as condies de permanncia e bom rendi-
mento na educao superior.
A melhoria da qualidade do ensino superior privado sugere, por sua vez, uma si-
tuao dilemtica. Se, de um lado, esta deve ser perseguida, de outro, ao ser alcanada,
pode implicar a excluso de parcela considervel de seu pblico-alvo, em virtude de
uma provvel elevao dos custos decorrentes deste aumento da qualidade da oferta.
Portanto, o baixo poder aquisitivo de sua clientela-alvo passa a ser fator limitante da
melhoria da qualidade dos servios prestados. exceo daquelas instituies privadas
que j oferecessem cursos reconhecidamente bons e, portanto, caros para a maioria
destes demandantes potenciais, grande parte das instituies surgidas nos ltimos 15
anos teve como pblico-alvo, jovens e adultos de renda mdia e mdia baixa.
At meados da dcada de 1990, foi lenta a expanso das matrculas na educao
superior, inclusive no setor privado. Porm, com a poltica vigente no perodo 1995-
2002, estimulou-se sobremaneira o crescimento da oferta de vagas pelas instituies
de ensino privadas.30 Para fazer face a esta orientao de poltica, o governo federal
instituiu mecanismo de financiamento ao estudante, o Fies, como forma de assegu-
rar o ingresso e a permanncia de parcela do pblico-alvo desta rede de ensino.
O ProUni foi outra iniciativa em favor de maior equalizao entre oferta e
demanda, dada a opo adotada e a expanso da educao superior, mas que leva
em conta a situao socioeconmica do estudante e sua condio tnica. Em que
pese a necessidade de maior rigor no credenciamento de instituies de ensino de
qualidade duvidosa, este programa consistiu na primeira grande ao de natureza
afirmativa em favor da democratizao do acesso educao superior, no Brasil.
Apesar dos dois instrumentos de avaliao do ensino superior o ENC
(Provo) e a avaliao das condies de oferta de cursos de graduao , criados
no binio 1996-1997 com vista a monitorar a qualidade do ensino ofertado, so-
bretudo pelas instituies privadas, estas continuaram a expandir-se de forma um
tanto desordenada e isentas de maiores penalizaes.
O Sinaes, institudo em 2004, que veio em substituio aos dois instrumentos su-
pracitados, consiste em uma tentativa mais contextualizada de avaliao, na medida em
que os testes so aplicados em dois momentos distintos, no incio e no fim do curso.

30. Entre 1988 e 1995, o crescimento das matrculas em cursos de graduao foi de apenas 17%, enquanto no
perodo de 1995 a 2006 o aumento foi da ordem de 166%.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 75

No entanto, resta saber em que medida os resultados deste novo sistema de avaliao
sero utilizados com vista a obter efetivas melhorias na qualidade do ensino ofertado.
Os desafios educacionais que se colocam sociedade brasileira, aps duas
dcadas de implementao dos dispositivos constitucionais de 1988, no so pro-
priamente novos. Na verdade, dizem respeito quilo que no foi concretizado ao
longo dos ltimos 20 anos.
O primeiro deles, e talvez o mais premente, refere-se efetivao do direito de
todos escolaridade obrigatria. Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido
quase totalmente assegurado, os indicadores mostram que muito h de ser feito para
que todos os que ingressam na 1a srie do ensino fundamental consigam completar os
atuais nove anos de estudos. Trata-se de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de
ser necessrio atuar sobre os fatores intrnsecos escola (professores, instalaes, livros,
mtodos de ensino etc.), h tambm que melhorar as condies sociais dos alunos.
Portanto, o xito da poltica educacional depende em parte dos efeitos de outras pol-
ticas sociais Sade, Saneamento, Emprego e Renda, Assistncia Social, etc.
O ensino de qualidade tambm constitui requisito para que todos os brasi-
leiros possam concluir a escolaridade obrigatria e avanar nos nveis educacionais
mais elevados. Ao faz-lo, reduzem-se as desigualdades educacionais e com estas
outras desigualdades sociais tambm so minoradas, mormente o acesso renda.
A mdio e longo prazos, uma interveno de poltica social de carter es-
truturante favorecer a reduo das profundas desigualdades de acesso que per-
meiam os nveis de ensino ulteriores ao ensino fundamental. Pari passu a estas
intervenes, cujos resultados demoram surgir, tornam-se necessrias polticas de
tipo compensatrio, com objetivo de suprir carncias que no podem esperar
tampouco por mdio prazo e aes afirmativas que venham reparar simblica e
concretamente as desigualdades histricas de acesso a estes nveis de ensino.
Mesmo reconhecendo seus limites, um programa como o ProUni cumpre
esta tarefa equalizadora e reparadora das desigualdades de acesso educao supe-
rior no Brasil. De modo semelhante, e apesar de no terem sido objeto de anlise
no corpo deste texto, os sistemas de cotas institudos por algumas universidades
pblicas brasileiras tambm cumprem estas funes. Nestes casos especficos, de
forma ainda mais contundente, uma vez que confrontam interesses estabelecidos,
ao reservar parte das vagas das melhores instituies de ensino superior a um
segmento da populao que, pelas vias ditas normais, e em razo da qualidade
insuficiente da educao bsica recebida, dificilmente teria acesso aos seus cursos.
Um dos argumentos contrrios a essas iniciativas o de que o sistema de cotas
contraria o princpio constitucional de que todos so iguais perante a lei Art. 5o.
No entanto, esta igualdade s se efetiva no plano formal, pois as condies e as
76 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

oportunidades para que todos fossem iguais inexistem. Considerar que todos so
iguais para cumprimento da lei o mesmo que fechar os olhos para a realidade
presente e para prpria formao histrica da sociedade brasileira.
Em que pesem os avanos obtidos ao longo das duas dcadas que se sucede-
ram promulgao da Constituio de 1988, boa parte de seus dispositivos ainda
carece de iniciativas e esforos dos poderes pblicos, assim como da sociedade
civil, para se tornar realidade.
Considerando-se que educao de qualidade para todos , ao mesmo tem-
po, insumo e produto do desenvolvimento societrio, no seria razovel supor
que o pas pudesse ter assegurado um elevado padro de qualidade educacional
todos os brasileiros, sem que equivalente avano fosse logrado em relao s
demais condies sociais. No entanto, em que pese ser procedente tal enten-
dimento, acredita-se que tanto a qualidade da oferta, quanto os resultados de
desempenho dos sistemas pblicos de ensino ainda se encontram em patamar
aqum daquele alcanado no campo econmico. Portanto, alm da necessria
ampliao dos investimentos na rea de educao, tambm se faz necessrio
avanar no tocante gesto dos sistemas de ensino, concebida em sua acepo
mais ampla. Portanto, eis a um dos desafios de curto prazo que se colocam para
a sociedade brasileira, tendo como horizonte o alcance das metas estabelecidas
pelo recm-criado Plano de Desenvolvimento da Educao.
Vinte anos da Constituio federal de 1988: avanos e desafios na educao brasileira 77

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TRABALHO E RENDA
captulo 2

Regulao das relaes de trabalho no Brasil: o


marco constitucional e a dinmica ps-constituintE
Roberto Gonzalez*
Marcelo Galiza**
Brunu Amorim*
Fbio Vaz*
Luiz Parreiras**

1 APRESENTAO
O ponto de partida para discutir as duas dcadas que se seguiram promulgao da
Constituio Federal (CF) de 1988 no mbito das relaes de trabalho a contro-
vrsia sobre as consequncias e o alcance da regulao do Estado. Para correntes do
movimento de trabalhadores, a Constituio representou uma promessa no cum-
prida de autonomia de organizao e de regulao pblica das relaes trabalhistas.
Da perspectiva das empresas, a Constituio trouxe o aumento dos custos do tra-
balho assalariado e enrijeceu as normas laborais. Enquanto muitos analistas defen-
diam um amplo processo de flexibilizao das normas trabalhistas, implicando, em
grande medida mas no exclusivamente , mudanas em dispositivos constitu-
cionais, outros questionavam se tais normas no seriam, na verdade, insuficientes
diante da alta flexibilidade do trabalho j verificada historicamente no Brasil.
Ao longo dos 20 anos seguintes, sucederam-se vrias tentativas de Reforma Tra-
balhista, partindo de uma ou de outra perspectiva, embora prevalecessem as propostas
no sentido da flexibilizao. Este texto argumenta que houve um movimento expres-
sivo de flexibilizao do trabalho, centrado em mudanas na legislao infraconstitu-
cional e, at mesmo, em entendimentos jurisprudenciais e administrativos. Em para-
lelo, o contexto do mercado de trabalho favoreceu a proliferao de formas precrias
de trabalho, em detrimento do assalariamento regular, que s voltou a aumentar no
final do perodo. Assim, embora a Constituio pouco tenha sido alterada no tocante
s normas do trabalho, houve, na prtica, alterao no alcance de diversos dispositi-
vos, em particular, os referentes contratao, remunerao e jornada de trabalho.

* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.


** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
86 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O texto est organizado em quatro sees, incluindo esta Apresentao.


A seo 2 apresenta as alteraes trazidas pela CF/88, fazendo uma discusso
sobre seu significado em termos dos antecedentes histricos das relaes de
trabalho no Brasil. A seo 3 indica os principais marcos da trajetria de flexibi-
lizao do trabalho ao longo do perodo 1988-2008, ressaltando o contexto do
mercado de trabalho, o debate sobre existncia ou no de rigidez no mercado
de trabalho e as principais mudanas legislativas que afetaram a regulao dos
padres de contratao, jornada e salrios. Finalmente, a seo 4 dedica-se a um
balano sinttico desta evoluo, enfatizando a continuidade do embate entre
regulao e flexibilizao na conjuntura atual.

2 CONSTITUIO DE 1988: MUDANAS E CONTINUIDADES


Antes de adentrarmos na discusso sobre o processo constituinte e seus desencade-
amentos ao longo dos ltimos 20 anos no que diz respeito temtica do trabalho,
faz-se necessrio alguns esclarecimentos sobre trs conceitos-chave que sero utiliza-
dos ao longo deste artigo: regulao do trabalho, direitos do trabalho e flexibilizao do
trabalho, os quais sero realizados no item a seguir. No item subsequente, teceremos
breves consideraes a respeito da institucionalizao da regulao pblica do traba-
lho na Era Vargas, destacando as principais caractersticas do modelo de relaes de
trabalho que se constituiu no pas. Na ltima subseo desta seo, procuraremos,
ento, analisar o significado da CF/88, reconhecendo seus importantes avanos na
direo da regulao pblica do trabalho, mas tambm seus limites.

2.1 Regulao e flexibilidade do trabalho


O termo regulao em geral associado ao estabelecimento de regras para o exerccio
de determinado tipo de atividade; no caso do trabalho, regras que estipulem em que
condies o trabalho pode ser exercido, como deve ser remunerado, como devem
ser dirimidos os conflitos etc. Muitas vezes, tais regras so fixadas por leis ou atos
administrativos, mas no necessariamente assim na verdade, uma grande parte
das regras relativas ao trabalho so pactuadas diretamente entre as partes envolvidas,
por meio das organizaes de trabalhadores e empresrios; em outros casos, as regras
so fundamentadas em tradies e costumes. Ao criar direitos e obrigaes, permitir
algumas prticas e proibir outras, estas diversas regras, de cunhos econmico, legal,
cultural e religioso, constituem o que se pode chamar de regulao do trabalho.
Nas sociedades capitalistas, o assalariamento a forma predominante de relao
de trabalho. A relao de trabalho assalariada implica a contraposio entre empresas,
que detm o capital, e trabalhadores, os quais s podem trabalhar como empregados,
isto , vendendo sua fora de trabalho.1 Dessa forma, estabelece-se uma assimetria de

1. Mais adiante, tocaremos na questo dos trabalhadores autnomos ou por conta prpria, condio de ocupao
particularmente relevante no Brasil.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 87

poder entre empresas e trabalhadores em favor das empresas, que esto em condies
de fixar a remunerao da fora de trabalho, assim como as condies em que esta
ser empregada durao da jornada, intensidade e processo de trabalho. Alm dis-
so, a dinmica capitalista leva busca incessante de ampliao da produtividade do
trabalho, ou seja, ao aumento do valor produzido em funo do valor ou custo da
fora de trabalho. Tambm observa-se que h uma tendncia para a reduo tanto
dos salrios quanto dos custos no salariais em relao ao capital investido, reduzindo
os custos at o mnimo necessrio sobrevivncia do trabalhador.
A regulao do trabalho no capitalismo, portanto, ordena as relaes entre
empresas e trabalhadores sejam assalariados diretos, sejam autnomos , no que
se refere fixao das normas de remunerao e condies de trabalho em si, e
tambm no tocante a quem pode fixar estas normas e como. medida que limita
a discricionariedade das empresas, a regulao traz as relaes de trabalho para o es-
pao pblico e permite aos trabalhadores contraporem-se ao desequilbrio inerente
relao capital trabalho; quanto mais efetivo for o limite deciso unilateral da
empresa, maior ser a capacidade da regulao pblica2 tornar as condies de tra-
balho inclusive os salrios relativamente independentes da situao do mercado
de trabalho, isto , das especificidades das empresas e do poder de barganha de cada
grupo especfico de trabalhadores. Alm disso, a regulao pblica tambm estabe-
lece formas de representao coletiva, procedimentos para a resoluo de conflitos
etc. o que configura o espao para a criao e modificao destas normas.
A regulao pblica no resultado unicamente da iniciativa do Estado de-
pendendo do pas, grande parte desta regulao construda por meio de acordos
e contratos coletivos entre empresas ou associaes empresariais e sindicatos
de trabalhadores, nos quais so fixados salrios, jornada de trabalho e normas de
segurana, estipulados limites demisso e aos procedimentos para a resoluo de
disputas, discutidos a estrutura de cargos e funes etc. Estes aspectos podem ser
considerados uma forma de regulao pblica na medida em que estipulam normas
externas s empresas, que no podem ser modificadas arbitrariamente, cujo cumpri-
mento, no limite, est respaldado em instncias oficiais de fiscalizao e mediao.
Em grande medida, a regulao pblica das relaes de trabalho est ligada
constituio de direitos do trabalho. O que identifica o conceito de direitos do traba-
lho, diferenciando-os dos demais direitos individuais, a passagem da ideia de contra-
to entre iguais para a ideia de defesa da organizao coletiva e proteo do trabalhador.

2. Utiliza-se ao longo deste captulo o termo regulao pblica do trabalho para referir-se ao conjunto de regras que limitam
os espaos de decises unilaterais por parte das empresas nas prticas trabalhistas, estipulados por meio de leis, atos admi-
nistrativos, jurisprudncias, contratos coletivos, ou mesmo costumes. A nfase no carter pblico, portanto, visa acentuar o
contraste com as regras fixadas arbitrariamente pelas gerncias das empresas. Frisa-se que leis, atos administrativos ou juris-
prudncias, por exemplo, podem estabelecer normas que ampliam a arbitrariedade das empresas na fixao das condies de
trabalho. Neste caso, nos termos aqui utilizados, no caberia definir tais regras ainda que de iniciativa estatal ou sindical
como regulao pblica do trabalho, mas, em contraposio, estas estariam privilegiando a regulao privada do trabalho.
88 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nos primrdios da industrializao, as relaes assalariadas eram enquadradas sob


a forma de contratos de aluguel de servios. Assumia-se, ento, que o empregador e
o empregado eram partes iguais e que o contrato era fruto de um acordo entre a
vontade dos indivduos, nos moldes do direito civil. Porm, em resposta crescen-
te fora dos movimentos operrios expressa no ciclo revolucionrio que se seguiu
Revoluo Russa , em vrios pases da Europa e nos Estados Unidos, a legisla-
o reconheceu direitos sociais, que estipulavam garantias aos contratos de traba-
lho assalariados, bem como o direito de organizao coletiva dos trabalhadores.
Em vez de relao entre indivduos, o direito do trabalho reconhecia como sujeitos
os sindicatos de trabalhadores, as empresas e as organizaes de empregadores.
O vnculo estreito entre regulao e direitos tem dois aspectos. Primeiro, a ga-
rantia de direitos estabelece um patamar mnimo para as condies de trabalho, limi-
tando a presso predatria pelo rebaixamento dos custos do trabalho; o caso, por
exemplo, do direito ao salrio mnimo. Segundo, a capacidade de os mecanismos de
regulao poder das organizaes de trabalhadores, alcance da inspeo e do sistema
pblico de emprego de fato condicionarem as relaes de trabalho influencia a efe-
tividade e a equidade no acesso a direitos. A idade mnima para trabalhar um exem-
plo: embora esteja presente na legislao brasileira desde antes da CF/88, flagrante a
persistncia de situaes de trabalho infantil em vrias atividades econmicas apesar
da existncia de programa especfico para erradic-lo.
O principal problema que se coloca para o trabalhador que ele depende
da venda da fora de trabalho para garantir sua subsistncia, seja diretamente
como empregado, seja indiretamente como trabalhador por conta prpria.
Da que os efeitos da regulao do trabalho so sempre tensionados pela ame-
aa do desemprego, que pressiona os trabalhadores a aceitar condies de
trabalho piores, remunerao mais baixa e contratos mais precrios. No caso
de muitos pases capitalistas perifricos inclusive o Brasil , isto reforado
pela existncia de um vasto setor informal, que funciona pelo menos em
parte margem da regulao do trabalho.
Por isso, a noo de regulao pblica do trabalho no capitalismo est estrei-
tamente relacionada com a configurao do mercado de trabalho e, em especial,
com o grau de dependncia dos trabalhadores em relao ao trabalho assalariado
para prover sua subsistncia. medida que se reduz esta dependncia, promove-
se a desmercantilizao do trabalho, seja porque h alternativas de manuteno
da renda independentemente do trabalho, a exemplo dos programas de seguro-
desemprego, Previdncia Social ou renda mnima, seja pelo acesso pblico a de-
terminados bens e servios educao bsica, assistncia sade etc. que, de
outra forma, teriam de ser adquiridos no mercado. Em suma, embora a constru-
o de sistemas de proteo social no tenha sido motivada apenas pelo desejo de
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 89

desmercantilizar o trabalho, uma das suas consequncias foi tornar os trabalha-


dores menos dependentes do mercado de trabalho, como Polanyi (2000, p. 212),
escrevendo em meados dos anos 1940, j havia percebido:
Do ponto de vista econmico, os mtodos de proteo social ingleses e continentais
levaram a resultados quase idnticos. Eles atingiram aquilo a que se propunham: a
ruptura do mercado para aquele fator de produo conhecido como fora de traba-
lho. Um tal mercado s atenderia a seus propsitos se os salrios fossem paralelos
aos preos. Em termos humanos um tal postulado implicava uma extrema instabili-
dade de vencimentos para o trabalhador, a ausncia completa de padres profissio-
nais e a facilidade abjeta de ser impelido e empurrado indiscriminadamente, uma
completa dependncia s fantasias do mercado.
Alm disso, a eficcia da regulao esteve diretamente relacionada ao com-
promisso de governos com o objetivo do pleno emprego, seja por meio de progra-
mas pblicos, seja por meio do estmulo ao crescimento econmico e gerao de
empregos. Taxas de desemprego baixas reduzem o poder dissuasrio da demisso
e, portanto, deslocam a correlao de foras a favor dos trabalhadores na negocia-
o coletiva, assim como desestimulam a aceitao de condies de trabalho com
nvel de remunerao e proteo abaixo do estipulado na lei.
A profundidade e a forma em que o mercado de trabalho foi afetado pela re-
gulao pblica variaram acentuadamente de pas para pas. O emprego assalariado
continuou a ser a principal fonte de renda em todos os pases industrializados, e as
pessoas continuaram a dirigir-se ao mercado de trabalho para procur-lo com exce-
o dos pases socialistas. No entanto, pode-se afirmar que havia uma relao de apoio
mtuo entre a regulao das relaes de trabalho e a desmercantilizao do trabalho:
quanto mais efetiva era esta, mais o salrio e as condies de trabalho afastavam-se da
discricionariedade das empresas. Este foi o vnculo que historicamente constituiu-se
entre regulao pblica, desmercantilizao e garantia de direitos do trabalho.
Regulao pblica, porm, no leva automaticamente desmercantilizao
do trabalho, tal como definida anteriormente. Leis e regulamentos emanados do
Estado podem at mesmo permitir a ampliao da discricionariedade das empre-
sas na fixao das condies de trabalho por exemplo, dificultando a resistncia
organizada de trabalhadores; ou, ento, podem estipular regras que as empresas
teriam dificuldade de impor unilateralmente. Dessa forma, a capacidade dos con-
tratos coletivos de garantir salrios e condies de trabalho varia de acordo com
a abrangncia da representao sindical, do seu poder de obrigar as empresas a
cumprir estes contratos e da conjuntura econmica em si em contextos recessi-
vos, comum que sindicatos desistam de certas garantias em troca da manuteno
de empregos. Portanto, embora a regulao pblica seja uma condio necessria
para a desmercantilizao do trabalho, certamente no uma condio suficiente.
90 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A princpio, no h uma contradio entre regulao pblica, desmercanti-


lizao do trabalho e flexibilidade, se definirmos esta ltima como a capacidade
de determinado marco regulatrio permitir a adaptao de regras a circunstncias
especficas.3 medida que so estipuladas as regras pelas quais se rege a relao
de trabalho, conforma-se tambm o espao em que estas podem ser adaptadas em
situaes especficas, bem como os procedimentos e os atores que podem faz-lo.
Tornar determinadas normas mais flexveis, alm de aumentar a produtividade,
pode ser do interesse dos trabalhadores e no representar perda de direitos; por
exemplo, horrios de trabalho mais flexveis podem facilitar a conciliao com
compromissos fora do trabalho.
O sentido especfico assumido pela flexibilizao do trabalho nos ltimos
20 anos no corresponde, no entanto, simplesmente a uma busca genrica de nor-
mas mais adaptadas, e sim a uma ampliao da liberdade gerencial das empresas
no que se refere determinao das condies de uso, da contratao e da remu-
nerao do trabalho. Ou seja, refere-se ao fortalecimento da regulao privada
do trabalho em detrimento da regulao pblica, seja por meio de alteraes nas
normas vigentes, pela reinterpretao do direito existente, por mudanas institu-
cionais via ao do Estado, seja por uma mudana na correlao de foras entre
trabalhadores e empregadores.
O movimento de flexibilizao do trabalho alcanou todos os pases ca-
pitalistas, a partir dos anos 1980, como resposta ao esgotamento do padro de
crescimento do ps-guerra. Este se caracterizava pela expanso da produo em
massa, em que os ganhos de produtividade estavam ligados ampliao da escala,
o que, por sua vez, requeria expanso contnua do mercado de consumo pelo au-
mento dos salrios reais e pela reduo do preo dos bens. A partir de meados dos
anos 1970, a saturao de mercados e o acirramento da competio internacional
comeou a corroer este arranjo a desacelerao da produo e a diminuio dos
lucros combinaram-se com o crescente endividamento pblico e com a inflao,
resultando na estagnao econmica mundial desencadeada a partir do fim do
padro monetrio de Bretton Woods (1971), dos dois choques do petrleo (1973 e
1979) e do aumento da taxa de juros norte-americana (1980).
A reao crise foi comandada pela busca de flexibilidade em todos os es-
paos de acumulao, em especial na esfera financeira. No tocante s relaes de
trabalho, a reao por parte das empresas consistiu em recuperar o controle do
processo de trabalho frente aos sindicatos e otimizar o uso tanto do capital quanto
da fora de trabalho disponvel. No primeiro aspecto, as empresas intentaram,
muitas vezes com apoio dos governos, diminuir as restries ao ajuste do nvel de
emprego e remunerao, bem como a gesto interna de cargos e funes, o que

3. A rigor, flexibilidade ope-se rigidez, isto , impossibilidade de ou resistncia mudana.


Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 91

levou proliferao de contratos com garantias e durao inferiores s observadas


nos anos anteriores. Quanto ao segundo aspecto, as empresas procuraram recon-
figurar seus modelos de produo, em especial pela introduo de tecnologia de
base microeletrnica, acoplada adoo de novos mtodos de gesto toyotista,
orientados para a reduo de estoques e tempos-mortos tpicos da linha de mon-
tagem e que permitiam mudanas mais rpidas no tipo de produto.
Assim, o sentido que a flexibilizao tomou a partir do incio dos anos 1980
nos pases capitalistas centrais foi um movimento de reduzir custos do trabalho
em um contexto em que a produo expandia-se muito lentamente. Em certo
mbito, ganhos de produtividade foram obtidos custa da intensificao do tra-
balho e da reduo dos empregos. Em outro, estes deixaram de ser repassados
aos trabalhadores via aumento de salrios ou reduo de jornada.4 O resultado
foi o aumento permanente do patamar de desemprego, apesar de recuperaes
cclicas. Diante disso, as polticas pblicas introduziram um novo vetor de flexi-
bilizao. Com a justificativa de favorecer a gerao de empregos, especialmente
para grupos com insero precria no mercado de trabalho mulheres, jovens,
desempregados de longa durao e no fim da vida laboral etc. , muitos pases
introduziram mudanas nas normas que diminuam os custos para o emprega-
dor s vezes, custa das garantias trabalhistas dos empregados. Dessa forma,
o sentido da regulao do trabalho inverteu-se: se antes esta se posicionava como
garantidora de direitos e visava assegurar os trabalhadores contra as flutuaes do mer-
cado de trabalho, agora aceitava e reproduzia as desigualdades que este gerava.
No momento em que a presso pela flexibilizao do trabalho disseminava-se
nos pases capitalistas centrais, no Brasil, o movimento de trabalhadores estava em
ascenso e reivindicava justamente a ampliao de direitos e a liberdade de organi-
zao, que compunham uma agenda de regulao pblica embora no necessaria-
mente estatal do trabalho. A anlise da Constituio e do perodo ps-Constituin-
te parte do entendimento de que se ao longo dos ltimos 20 anos contrapuseram-se
elementos herdados da regulao construda a partir dos anos 1930, tentativas de
fortalecer a regulao pblica do trabalho e, principalmente, tendncias de flexibi-
lizao.5 Portanto, cabe analisar: i) como historicamente estruturaram-se as relaes
de trabalho no Brasil; e ii) como a Constituio posiciona-se em relao tanto a este
legado histrico quanto aos movimentos que o questionaram.

4. Para dados sobre evoluo da jornada de trabalho em diversos pases, ver Mattos (2004).
5. Nem sempre as distines entre cada um desses movimentos so ntidas. Como veremos, h mecanismos de flexibi-
lizao alicerados em dispositivos j existentes na lei; da mesma forma, a defesa da regulao pblica confundiu-se
com a preservao de determinados dispositivos herdados da legislao varguista.
92 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2.2 Relaes de trabalho no Brasil: da Era Vargas Constituinte


O Brasil constituiu um modelo de relaes de trabalho marcado por trs aspectos
centrais: i) normatizao dos direitos do trabalho pelo Estado tambm referido
como modelo legislado de relaes de trabalho; ii) controle do conflito social, por
meio da tutela dos sindicatos de trabalhadores, cuja contrapartida foi a relativa
ausncia de organizao operria no local de trabalho e discricionariedade da em-
presa na fixao das condies cotidianas de trabalho; e iii) disponibilidade de uma
ampla reserva de trabalhadores pressionando o mercado de trabalho, permitindo
s empresas utilizar eficazmente a rotatividade e a ameaa de demisso para fixar
salrios e contornar normas trabalhistas, sendo este poder ampliado pela virtual
ausncia de mecanismos de proteo ao trabalhador desempregado. As origens
deste modelo esto, essencialmente, no movimento de industrializao e urbani-
zao da economia brasileira, impulsionados, na dcada de 1930, pela Era Vargas.
verdade que os anos 1930 no inauguraram o reconhecimento da necessida-
de social de proteo ao trabalho,6 mas foi sem dvida naquela dcada que o processo
de institucionalizao da regulao pblica do trabalho no Brasil avanou. Segundo
Biavaschi (2005, p. 122), no perodo 1930-1942, alm de uma normalizao diri-
gida Seguridade Social e aos acidentes de trabalho, verificaram-se um pujante pro-
cesso de institucionalizao de regras de proteo ao trabalho (dirigidas nacionali-
zao do trabalho, s mulheres, aos menores, aos comerciantes, aos industririos,
aos martimos, aos mineiros, aos ferrovirios, aos bancrios, s estabilidades e ao
salrio mnimo); a estruturao dos aparelhos de Estado para fiscalizar e garantir
a aplicao destas regras (comisses mistas, Juntas de Conciliao, inspetorias
regionais, Justia do Trabalho (JT), Conselhos Regional e Nacional do Trabalho);
e a positivao de normas destinadas organizao dos trabalhadores (organiza-
o sindical, sindicato nico, exigncia de sindicalizao para propor reclama-
es, representao dos trabalhadores nos pleitos trabalhistas e imposto sindical).
O processo culminou na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT),7 de 1943,
que, nesse sentido, completou uma etapa fundamental na direo da constituio
do trabalhador brasileiro como sujeito de direitos.
A CLT, entretanto, criou um sistema ambguo. Se, de uma maneira, reco-
nheceu e regulamentou os direitos sociais do trabalho; de outra, inibiu as lutas tra-
balhistas e sindicais por melhores condies salariais e de trabalho, manifestando

6. Mesmo antes da Proclamao da Repblica, no perodo pr-abolio, a regulao estatal do uso da mo de obra livre, que
convivia com a escrava, foi objeto de preocupao nos Cdigos Criminal de 1830 e Comercial de 1850 e na Lei de Locao
de Servios Decreto no 2.827, de 17 de maro de 1879. Alm disso, ocorreram algumas tentativas do Estado de coordenar o
processo de integrao dos escravos em processo de alforria e dos alforriados, negros recm-libertos que, pela via dos pleitos
judiciais, colocavam em debate temas relacionados concretude de seus direitos. Aps a abolio da escravatura, as tenses
e as necessidades sociais de proteo ao trabalho se acentuaram. Geralmente pressionadas pela agitao grevista, diversas
normas esparsas de proteo ao trabalho foram aprovadas na Repblica Velha, com a criao, inclusive, do Departamento
Nacional do Trabalho, em 1919, institudo para fiscalizar a aplicao das leis do trabalho. Ver Biavaschi (2005).
7. Decreto-Lei no 5.452, editado em 1o de maio de 1943.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 93

os traos das doutrinas corporativistas que a influenciaram. O corporativismo


pode ser definido como um sistema pelo qual a colaborao entre os agentes
econmicos e profissionais institucionalizada a partir dos interesses da nao,
acima dos partidos polticos e dos grupos intermedirios da sociedade civil
(SIQUEIRA NETO, 1998, p. 63). Neste enfoque, o conflito de classes visto
como prejudicial ordem social, o que requer a interveno do Estado para so-
lucionar as disputas entre trabalhadores e empregadores. No caso brasileiro, a
influncia corporativista materializou-se na proibio de greves e lock-outs8 e no
controle dos sindicatos pelo Estado. Os sindicatos s poderiam funcionar me-
diante autorizao prvia (a Carta Sindical) e era permitido apenas um sindicato
por rea geogrfica e categoria profissional no caso de trabalhadores ou ati-
vidade econmica no caso dos empregadores , configurando a denominada
unicidade sindical, complementada pela contribuio financeira compulsria ao
sindicato oficialmente reconhecido. Tambm era facultado ao governo intervir
nos sindicatos e substituir suas direes. Alm disso, os limites estreitos colocados
negociao coletiva tendiam a levar a resoluo de conflitos para a JT.
No conjunto, tais normas impediam a ao autnoma dos sindicatos, su-
bordinando-os tutela estatal. O resultado foi o estabelecimento de uma estru-
tura que atuava longe do local de trabalho e que se ocupava mais dos dissdios
coletivos e de funes assistenciais do que da contestao e da negociao dos
aspectos cotidianos do processo de trabalho. Esta tendncia acentuou-se mais
ainda durante os perodos de autoritarismo poltico, em que os governos usavam
o poder de interveno para esvaziar os sindicatos de qualquer poder contestatrio.
Tal arranjo foi, todavia, incapaz de estabelecer uma ordem corporativa propria-
mente dita, dada a capacidade desigual do Estado em submeter as empresas a igual
controle sob o qual colocava os sindicatos. Para Cardoso e Lage (2007, p. 15-16):
(...) o corporativismo vinculava os sindicatos ao Estado para control-los, e, por
essa via, os trabalhadores representados por eles, que, ao serem enquadrados nas
categorias profissionais oficialmente reconhecidas, ganhavam formalmente acesso
aos direitos trabalhistas e sociais. Contudo, como a estrutura sindical impedia que
os sindicatos organizassem trabalhadores nos locais de trabalho, e como a inspeo
do trabalho foi sempre muito precria, uma proporo expressiva dos trabalhadores
continuava vendendo sua fora de trabalho num mercado muito pouco regulado na
prtica, porque os empresrios operavam na estrita ilegalidade (...).
Consequentemente, estabeleceu-se historicamente um hiato entre a abran-
gncia formal das normas trabalhistas e a realidade das relaes de trabalho. Em
primeiro lugar, porque o alcance da CLT s expandiu-se lentamente: no inclua
de incio os trabalhadores rurais que eram a maioria at o fim dos anos 1950,

8. Paralisao das atividades das empresas por deciso dos empregadores ou gerentes.
94 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

e ainda representavam um tero do total em 1980. Em segundo lugar, porque


ainda com a crescente urbanizao e expanso do emprego na indstria, uma
grande parte dos assalariados urbanos no tinha vnculo regular com carteira
assinada e outra parcela expressiva dos trabalhadores inseria-se por conta prpria.
Isto era possvel porque a rpida urbanizao propiciava um grande afluxo de
trabalhadores aos centros urbanos, gerando um excedente de fora de trabalho
que as empresas modernas no conseguiam absorver; mas tambm porque pra-
ticamente inexistia proteo contra o desemprego,9 o que permitia s empresas
usar eficazmente a ameaa de demisso como mecanismo de controle do trabalho.
Ao fim dos anos 1970, as taxas de rotatividade anuais, at mesmo em unidades
produtivas de empresas multinacionais caracterizadas pela alta produtividade,
mantinham-se entre 15% e 30% dos postos de trabalho.10
Em relao proteo contra o desemprego, sintomtico o fato de que
desde a Constituio Federal de 1946 havia a previso de assistncia aos desempre-
gados, sem que isto se convertesse em qualquer medida concreta. A Lei no 4.923,
de 23 de dezembro de 1965, criou a figura do auxlio ao desempregado, mas cuja
abrangncia tornou-se bastante restrita em funo das limitaes de recursos do
Fundo de Amparo ao Desempregado.
Constituiu-se, ento, uma diviso peculiar entre trs espaos normativos das
relaes de trabalho no Brasil: a lei, a negociao coletiva e a discricionariedade
do empregador. A legislao, embora extensa e detalhada, no abrangia igualmen-
te todos os trabalhadores, nem era cumprida de igual forma por todos os empre-
gadores. No obstante, limitava sensivelmente o campo de ao organizada dos
trabalhadores, o que restringia o alcance da negociao coletiva. Na verdade, boa
parte dos acordos transcreviam exatamente o texto da lei, no intuito de pactuar
seu cumprimento (CARDOSO; LAGE, 2007, p. 21-22). Por fim, a discricio-
nariedade dos empregadores continuou a ser bastante grande em determinados
aspectos, particularmente no que se refere a contratao e demisso.
O resultado foi que o mercado de trabalho caracterizou-se por grande desi-
gualdade salarial, alta rotatividade, predomnio de situaes informais de trabalho
e cobertura limitada dos direitos do trabalho, em virtude do grande nmero de
trabalhadores autnomos e da excluso inicial dos trabalhadores rurais e doms-
ticos. Este modelo de regulao pblica comeou a ser contestado com a emer-
gncia do movimento de trabalhadores no fim dos anos 1970, que, alm das

9. Deve-se reconhecer que, at 1966, a estabilidade decenal, prevista na Lei no 62/1935 e, posteriormente, nos Arts. 477 e
492 da CLT, limitava, em alguma medida, a prtica da rotatividade de mo de obra como forma de pressionar os salrios para
baixo. A partir de 1966, entretanto, com a criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), pela Lei no 5.107/1966,
tornou-se mais fcil e menos dispendioso para as empresas a demisso de empregados, possibilitando a formao e o recurso
a imensas reservas flutuantes de mo de obra, s quais recorrem para rebaixar o nvel salarial (IPEA, 2008).
10. Dado extrado de Humphrey (1982).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 95

reivindicaes salariais e do cumprimento das normas trabalhistas, passa a lutar


pela autonomia dos sindicatos e pelo fortalecimento da negociao coletiva e da
organizao de trabalhadores no local de trabalho.

2.3 Constituio: o que de fato mudou?


A CF/88 implicou novidades para a estruturao do mundo do trabalho no Brasil
em pelo menos trs grandes aspectos. O primeiro foi a constitucionalizao e a
extenso dos direitos dos trabalhadores assalariados, consubstanciada no Art. 7o.
O segundo foi a ruptura, ainda que parcial, com a tutela da representao sin-
dical, na medida em que terminou com as prerrogativas do Estado de intervir
nos sindicatos e autorizar o funcionamento de novas entidades de representao.
O terceiro aspecto est ligado formao de um sistema pblico de emprego voltado
para assistir os trabalhadores desempregados, uma vez que a Constituio criou os
dispositivos que deram base criao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Embora todas as Constituies desde 1934 inclussem dispositivos com ga-
rantias mnimas para os trabalhadores, a CF/88 destacou-se pelo detalhamento,
ao incluir 34 incisos no seu Art. 7o. Entre estes, alguns se referem a direitos ante-
riormente assegurados em legislao ordinria, acolhidos pela CF/88, tais como:
a aposentadoria; o seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio; o
FGTS; o salrio mnimo, nacionalmente unificado; o piso salarial proporcional
a extenso e complexidade do trabalho; o 13o salrio com base na remunerao
integral ou no valor da aposentadoria; o repouso semanal remunerado, preferen-
cialmente aos domingos; o gozo de frias anuais remuneradas, entre outros. Mas os
avanos na regulao pblica do trabalho no se restringiram constitucionalizao
dos direitos que j estavam garantidos via legislao ordinria. A CF/88 tambm:
Ampliou o prazo da licena-maternidade de 90 para 120 dias.
Instituiu a licena-paternidade.
Estipulou o acrscimo de um tero do salrio normal remunerao de frias.
Instituiu adicionais salariais, especialmente de penosidade.
Garantiu o aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no
mnimo de 30 dias.
Ampliou a remunerao mnima das horas extras de 120% para 150%
do salrio normal.
Reduziu a jornada semanal mxima de 48 para 44 horas.
Aumentou a multa por dispensa sem justa causa de 10% para 40% do
montante devido do FGTS.
96 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Garantiu a estabilidade no emprego da mulher gestante.


Determinou a reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de
normas de sade, higiene e segurana.
Garantiu a estabilidade do trabalhador eleito para a Comisso Interna
de Preveno de Acidentes (Cipa), o que antes s era assegurado ao
dirigente sindical.
To importante quanto a constitucionalizao e a extenso dos direitos dos
trabalhadores foi o fato de que estes constaram do captulo referente a direitos e
garantias fundamentais, e no do da ordem social e econmica, como nas Cons-
tituies anteriores. Este fato denota uma mudana de percepo a respeito da
natureza das garantias trabalhistas, transitando de um instrumento de enquadra-
mento das relaes de trabalho para um conjunto de direitos inalienveis do tra-
balhador, independentemente da vontade do Estado ou do legislador ordinrio.11
Ressalte-se que, alm de expandir os direitos dos trabalhadores assalariados,
a Constituio tambm diminuiu as assimetrias entre os trabalhadores, ao equipa-
rar explicitamente os trabalhadores urbanos e rurais, assim como os trabalhadores
permanentes e avulsos. No caso dos trabalhadores domsticos, porm, no houve
equiparao total, permanecendo estes privados do direito ao seguro-desemprego,
ao FGTS, remunerao adicional por trabalho noturno, ao salrio-famlia e ao
seguro contra acidentes de trabalho.12
A importncia da Constituio no se esgota, contudo, nas garantias que man-
teve e expandiu de forma explcita. medida que a Carta constitucional tambm
abria a possibilidade de expanso e atualizao destes direitos por meio da negociao
coletiva entre trabalhadores e empresas, as garantias contidas no Art. 7o representa-
riam, a princpio, um patamar mnimo e comum a todos os trabalhadores.
Apesar disso, o resultado final da Constituinte esteve longe de responder a
todos os anseios do movimento de trabalhadores na poca. No referente jornada
de trabalho, a proposta inicial que constava no anteprojeto previa a reduo para
40 horas semanais. A reduo foi menor e acompanhou o resultado obtido nas
greves ocorridas nos anos anteriores.

11. A importncia da incluso dos direitos dos trabalhadores entre os direitos e garantias fundamentais ilustrada
pelo fato de que, para determinada corrente, isto lhes confere status de clusula ptrea, ou seja, so direitos intocveis
que formam o ncleo da Constituio. Neste sentido, conforme afirma o Art. 60, 4o, inciso IV, da CF/88, no sero
objeto de deliberao a proposta de emenda que tenha o escopo de abolir tais direitos e garantias individuais. Existem
autores, entretanto, que alegam que os direitos elencados no Art. 7o no fazem parte dos direitos e das garantias
individuais dispostos no Art. 5o, no gozando, portanto, da proteo contida no Art. 60.
12. A partir de fevereiro de 2001, uma Medida Provisria (MP) posteriormente convertida na Lei no 10.208 criou
a possibilidade das(os) empregadas(os) domsticas(os) terem acesso ao FGTS e ao seguro-desemprego; porm, condi-
cionou este acesso deciso facultativa do empregador recolher a contribuio ao FGTS.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 97

Da mesma forma, foram derrotadas propostas referentes garantia contra


demisso imotivada e ao direito de greve. No primeiro caso, o Art. 7o manteve a
ideia de que a proteo contra a demisso arbitrria limita-se indenizao que,
por sua vez, estaria consubstanciada na multa aplicada sobre o valor do FGTS.
Com exceo da majorao do valor da multa, tal arranjo idntico ao disposto
pela reforma de 1966, que extinguiu a estabilidade para os trabalhadores com
mais de dez anos de servio. O texto constitucional no incluiu nenhuma limi-
tao expressa ao poder de demitir das empresas, o que na prtica permitiu que
altas taxas de rotatividade e oscilao dos empregos continuassem a se verificar.
No segundo caso, a limitao no adveio estritamente do texto constitucio-
nal, mas da legislao posterior e da interpretao desta pelo Poder Executivo e
pela JT. O Art. 9o assegurou o direito de os trabalhadores entrarem em greve no
momento e pelo motivo que considerassem oportuno, afastando, assim, qualquer
julgamento quanto ao mrito deste direito; as nicas ressalvas foram a manuteno
de servios essenciais comunidade e a responsabilidade legal por abusos. Fechou-
se, portanto, a possibilidade de declarar uma greve ilegal, como antes. Porm, a
Lei no 7.783/1989, aprovada oito meses aps a Constituio, embasou um en-
tendimento bastante restritivo do texto constitucional. Entre outras disposies,
continha a previso de que se pudesse declarar uma greve como abusiva caso se
mantivesse a paralisao aps uma deciso da JT, alm de uma definio um tanto
ampla de servios essenciais para incluir tambm a manuteno de bens, mquinas
e equipamentos deteriorveis, bem como os fundamentais para a retomada de ati-
vidades da empresa aps a greve. Por fim, manteve a necessidade de comunicao
prvia de 72 horas. Em suma, a lei exps uma srie de ressalvas ao exerccio do
direito de greve, indo alm do que a Constituio havia estipulado e reafirmando
limitaes tpicas do ordenamento anterior, vigente durante a ditadura militar.
No que tange representao coletiva, embora o Art. 8o se comprometesse
com a liberdade sindical, mantinha igual estrutura a criada pela legislao dos anos
1930, subsistindo os dispositivos referentes unicidade sindical e contribuio
compulsria. Gerou-se, a partir de ento, uma situao esdrxula, pela qual a cria-
o de sindicatos livre, no sentido de no depender mais de autorizao prvia do
Ministrio do Trabalho (MTb) hoje Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) ,
mas continua sendo vedado caso j exista uma entidade representando a categoria
naquela base territorial. Assim, a criao de novos sindicatos ocorreu pela fragmen-
tao de categorias profissionais, o que em muitos casos apenas acentuou a falta de
representatividade das entidades e multiplicou conflitos de jurisdio.
A Constituio produziu um avano quanto ao instituto da substituio pro-
cessual, previsto no inciso III do Art. 8o. Este dispositivo permite aos sindicatos re-
presentar os trabalhadores individuais na defesa dos direitos e dos interesses coletivos
98 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

e individuais em processos administrativos e judiciais. Constitui-se, portanto, em um


instrumento que amplia as prerrogativas do sindicato ao favorecer a coletivizao das
aes. No obstante, a substituio processual teve seu alcance restrito durante anos
por conta de uma interpretao do Tribunal Superior do Trabalho (TST), expressa no
Enunciado no 310, que admitia a substituio processual apenas para os associados e
em alguns tipos de aes. Este enunciado s foi cancelado em 2005.
No que se refere proteo aos desempregados, a Constituio insti-
tuiu dois elementos vitais para a formao de um sistema pblico de empre-
go. O primeiro foi incluir o seguro-desemprego aos direitos sociais dos tra-
balhadores expressos no Art. 7 o. Apesar de a Constituio de 1946 j prever
a assistncia ao desempregado como um preceito da legislao trabalhista,
tal fato nunca havia se traduzido em um programa abrangente. Ao torn-lo
um direito e integr-lo, no Art. 201, aos demais benefcios da Previdncia
Social, a CF/88 contribuiu para tornar o seguro-desemprego mais do que
uma mera inteno.
Decorre disso a importncia do segundo elemento o financiamento. A primeira
tentativa de criao de um seguro para o trabalhador desempregado foi feita apenas
em 1965, com a Lei no 4.923; no entanto, seu alcance acabou por ser muito limitado
pela falta de recursos suficientes e da restrio de critrios de acesso (CARDOSO JR.
et al., 2006). Em fevereiro de 1986, no mbito do Plano Cruzado, o governo federal
instituiu um programa de seguro-desemprego, mas ainda sem descrever uma fonte
especfica de recursos, e mais uma vez adotando critrios restritivos que se traduziam
em baixa cobertura. O Art. 239 da CF/88 estipulou que a arrecadao das contribui-
es ao Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (PASEP), em vez de ser acumulada com o objetivo de formao
de patrimnio individual do trabalhador, passaria a financiar o programa do seguro-
desemprego e do abono salarial, este ltimo restrito aos trabalhadores que tivessem
recebido at dois salrios mnimos mensais no ano anterior. Adicionalmente, pelo
menos 40% da arrecadao destas contribuies seria destinada ao financiamento de
programas de desenvolvimento econmico por meio do Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econmico e Social (BNDES). Posteriormente, a Lei no 7.998/1990 criou o
FAT, cujas receitas viriam no apenas das contribuies mencionadas, mas tambm dos
retornos dos emprstimos feitos com seus recursos. Alm disso, esta lei permitiu que o
FAT financiasse no apenas o pagamento dos benefcios, mas tambm os servios de
intermediao de mo de obra e qualificao profissional. Em conjunto, a elevao do
seguro-desemprego condio de direito e a constituio do FAT lanaram a base para
a formao do sistema pblico de emprego do Brasil na sua atual arquitetura.
Houve tambm dispositivos que, apesar de constarem no texto constitucional
promulgado, no foram regulamentados, permanecendo incuos at hoje. o caso
da previso contida no Art. 11, acerca da representao direta de trabalhadores
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 99

junto a empresas com mais de 200 empregados. Salvo alguns acordos no setor
automotivo, este mecanismo no saiu do papel. O mesmo fato aconteceu com o
inciso XXVII, do Art. 7o, que assegura aos trabalhadores proteo em face da au-
tomao, na forma da lei (BRASIL, 1988). At mesmo um dispositivo bastante
concreto como a cobrana de uma contribuio adicional para as empresas cuja
taxa de rotatividade excedesse a do setor, prevista no Art. 239, 4o, nunca entrou
em vigor em funo da ausncia de uma lei complementar (LC).
Portanto, de modo geral, a Constituio promoveu avanos importantes na
direo da regulao pblica do trabalho. Entretanto, tais avanos foram limitados
no sentido de modificar os trs aspectos da regulao do trabalho vigente no Brasil.
Tornou os sindicatos livres do controle do Estado, mas manteve a estrutura sindical
herdada da Era Vargas, alm de vrias restries ao direito de greve. Em consequncia,
a normatizao das relaes de trabalho no assumiu um desenho mais pactuado e
marcado pela negociao coletiva; ao contrrio, permaneceu marcada pela ausncia
dos sindicatos no local de trabalho, pelo descumprimento disseminado da legislao
trabalhista e pelo crescente nmero de litgios judiciais. Sem dvida, a CF/88 criou
os elementos para a configurao de um sistema pblico de emprego,13 mas no
colocou limites demisso arbitrria; o desemprego recorrente continuou a ser a re-
gra para a maioria dos trabalhadores assalariados. Por fim, equiparou trabalhadores
rurais e urbanos e ampliou os direitos dos domsticos, mas no tratou das questes
relacionadas existncia de um amplo contingente de trabalhadores autnomos
margem das relaes assalariadas por exemplo, como garantir para estes condi-
es mnimas de seguridade. Nesse sentido, as mudanas trazidas pela Constituio
no foram plenamente capazes de propiciar uma ruptura com o legado histrico
das relaes de trabalho, nem tampouco criaram para o universo de trabalhadores
um anteparo contra as vicissitudes do mercado de trabalho. A regulao pblica
continuaria frgil nos anos seguintes e, portanto, incapaz de assegurar os direitos
do trabalho ao conjunto dos trabalhadores, enquanto se fortalecia o movimento de
flexibilizao que questionaria grande parte desta regulao.

3 O PERODO PS-CONSTITUINTE: PROPOSTAS DE REFORMA E FLEXIBILIZAO


Conforme destacado na seo anterior, a CF/88 representa, de forma geral, um
avano na direo da regulao pblica do trabalho no Brasil. O que no significa,
entretanto, que no tenham sido includos ao texto constitucional dispositivos
contrrios a este objetivo. Dos embates polticos experimentados na Assembleia
Constituinte, no saram teses vencedoras e perdedoras, mas um pacto possvel,
no contexto de luta pela redemocratizao do pas.

13. Isso no significa que esse sistema seja efetivo; na verdade, sua formao tardia tomando como exemplo os
sistemas pblicos de emprego dos pases centrais criados em poca de pleno emprego e incompleta centrando-se
no pagamento de benefcios implicou severos limites sua efetividade. A este respeito, ver Cardoso Jr. et al. (2006).
100 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como resultado, logo aps a promulgao da Constituio, as disputas po-


lticas em torno do arcabouo normativo trabalhista continuaram. Os embates
entre os sindicalistas, o empresariado e o governo, entre outros atores relevantes,
giraram em torno da interpretao, da regulamentao e, at mesmo, da reforma
do texto constitucional. Segundo a crtica que conquistou maior poder de voca-
lizao na mdia, a excessiva proteo ao trabalhador conferida pela CF/88 estava
na contramo da tendncia flexibilizadora que imperava nos pases centrais, o que
elevava demasiadamente o custo do trabalho no Brasil e comprometia a compe-
titividade dos produtos nacionais no exterior. Foras polticas mais esquerda,
por sua vez, argumentavam que a consagrao do princpio da liberdade sindical
e a eliminao dos mecanismos de interveno na vida poltica e administrativa
dos sindicatos no foram suficientes para romper definitivamente com os funda-
mentos do modelo sindical at ento vigente. Lutavam, assim, por um regime de
efetiva liberdade sindical, apoiada em slida legislao de sustento.
Aos embates existentes desde a dcada de 1980, somaram-se novas ou reno-
vadas disputas no contexto das grandes transformaes econmicas que ocorreram
ao longo da dcada de 1990 no pas. O fortalecimento da integrao da economia
brasileira ordem mundial capitalista, concretizada por meio de um abrupto pro-
cesso de abertura comercial e financeira,14 impactou significativamente a estrutura
produtiva brasileira. De uma perspectiva, exps o setor produtivo nacional, especial-
mente a indstria, a uma concorrncia predatria, o que provocou o fechamento e a
desnacionalizao de parte do aparelho produtivo. De outra, alavancou um intenso
processo de reestruturao produtiva nas empresas que se mantiveram instaladas no
Brasil, centrado na incorporao de tecnologias e desenhos organizacionais flexveis
e no enxugamento da mo de obra. Neste novo cenrio, o discurso de que a moder-
nizao da regulao das relaes de trabalho havia tornado-se imperativo foi rapida-
mente obtendo espao no governo e em diversos setores da sociedade, fortalecendo a
presso do empresariado nacional pela flexibilizao da legislao trabalhista.
Assim, se durante a Assembleia Constituinte o clima de redemocratizao
foi favorvel regulao pblica do trabalho, aps a promulgao da nova Carta,
e antes que muitos destes direitos fossem regulamentados, intensificou-se uma reao
conservadora com o objetivo de ampliar o grau de flexibilidade das relaes de
trabalho no Brasil. Diante desta ofensiva, as lideranas polticas resistentes ao
iderio da flexibilizao passaram a adotar uma estratgia defensiva apegada aos
avanos conquistados pela CF/88 e evitando retrocessos.

14. A acelerada abertura comercial ocorreu via reduo de barreiras no tarifrias por exemplo, a revogao do Ane-
xo C, lista com milhares de produtos proibidos de ser importados em razo da produo de similares pelas empresas
nacionais e tarifrias as tarifas mdias de importao caram de 41%, em 1988, para 14,2%, em 1994. Com rela-
o abertura financeira, Carneiro (2002) indica tambm dois principais mecanismos: o aumento da conversibilidade
da conta de capital do balano de pagamentos, que se traduz em mais facilidade com que so permitidas as entradas
e as sadas de capitais de no residentes e residentes e a desnacionalizao do sistema bancrio.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 101

De forma geral, a reao conservadora contou com a participao ativa


e decisiva do Poder Executivo federal, que, por meio de instrumentos nor-
mativos dos mais diversos, capitaneou as tentativas de flexibilizar a legislao
trabalhista. Entretanto, tal processo no foi isento de ambiguidades e resis-
tncias por parte dos mais variados atores relevantes. Adeses e tenses foram
verificadas no mbito dos sindicatos dos trabalhadores e patronais, das asso-
ciaes de advogados, procuradores e magistrados do trabalho e, at mesmo,
da burocracia do MTE.
Como resultado, parece evidente que houve nos ltimos 20 anos um afrou-
xamento das amarras que regulam a relao capital trabalho no Brasil, amplian-
do o poder das empresas na determinao das condies de uso, contratao e
remunerao do trabalho. H de se mencionar, entretanto, que as permanentes
reaes e tenses limitaram o alcance das medidas de flexibilizao pretendidas,
tendo-se praticamente mantido intocado o texto constitucional.
Efetuada esta breve introduo, a subseo 3.1 resgatar a discusso terica
ocorrida ao longo dos anos 1990 e 2000 em torno da flexibilizao das relaes de
trabalho, com o objetivo de situar o leitor no debate. A subseo 3.2 recuperar
a histria recente sobre as inmeras tentativas frustradas ou no de reformas
gerais ou pontuais no modelo de relaes de trabalho brasileiro, em um esfor-
o de contextualiz-las no cenrio poltico-econmico. Por fim, a subseo 3.3
discutir as mudanas mais significativas na direo da flexibilizao trabalhista,
evidenciando que apesar de as medidas terem sido pontuais, estas alteraram deci-
sivamente o funcionamento do mercado de trabalho brasileiro.

3.1 Perspectivas acerca da flexibilizao

3.1.1 A perspectiva pr-flexibilizao


Segundo a viso que se tornou predominante no perodo ps-Constituinte, as
grandes transformaes econmicas ocorridas no Brasil na dcada de 1990 tor-
naram imperiosa uma srie de reformas, entre estas, a trabalhista. O Brasil estava
se inserindo no mundo globalizado. Para alcanar uma integrao com o resto do
mundo em posio favorvel, precisaria modernizar suas instituies, regulamen-
taes e formas de intervenes no mercado de trabalho. Estas mudanas deve-
riam aumentar a eficincia de nossa economia, assegurando ganhos de produti-
vidade essenciais para a concretizao do potencial de desenvolvimento do pas.
O diagnstico era de que o sistema de relaes de trabalho brasileiro era ob-
soleto e representava um obstculo ao processo de desenvolvimento. Como crtica
geral, argumentava-se que a base do cdigo trabalhista a CLT de 1943 tem
como princpio bsico um Estado benevolente, que regula quase todos os aspectos
102 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

das relaes de emprego, permitindo pouco espao para as negociaes entre tra-
balhadores e empregadores. Isto tornaria o mercado de trabalho pouqussimo
flexvel diante de condies especficas, acarretando ineficincia, baixos nveis de
produtividade e perda de competitividade sistmica.
Para os defensores dessa perspectiva, a estabilizao dos preos ps-Plano Real
ampliou ainda mais a rigidez do mercado de trabalho. A inflao era um instrumen-
to que mantinha os salrios reais flexveis, facilitando ajustes por parte dos emprega-
dores em resposta s contraes econmicas. Quando tal canal de ajuste ficou mais
estreito, empregadores tiveram que responder a conjunturas desfavorveis eliminan-
do empregos, uma vez que redues de salrios nominais no so permitidas pela
legislao trabalhista brasileira, salvo disposto em acordo ou conveno coletiva.
Assim, no novo contexto econmico, a capacidade de gerao e manuteno de
postos de trabalho pela economia foi atribuda, cada vez mais, necessidade de adoo
de uma flexibilizao da legislao trabalhista, favorecendo a livre negociao entre ca-
pital e trabalho. Segundo os defensores deste modelo de regulao do trabalho, apenas
de tal forma garantir-se-ia um ambiente favorvel ao investimento privado, encurtan-
do a transio do pas para uma economia aberta e competitiva. A degradao dos
resultados do mercado de trabalho na dcada de 1990 seria indicativa da inadequao
das normas vigentes e da urgncia cada vez maior da Reforma Trabalhista.
Um dos principais pontos levantados pelos defensores da flexibilizao diz
respeito magnitude dos encargos sociais existentes no Brasil. Na verdade, a
discusso sobre os encargos sociais e a proporo que representam da folha de
pagamento das empresas bastante controversa. Segundo Cacciamali (1993, p. 13),
os conceitos de encargos sociais so to dspares que, dependendo da tica do
observador, justificam concluses que indicam pesos entre 20% e 215% dos salrios.
Estas diferenas de valores dizem respeito a diferentes conceitos que os autores uti-
lizam no s sobre o que considerado encargo, mas tambm sobre o que con-
siderado salrio.15 De todo modo, desconsiderando tais divergncias, o argumento
comumente utilizado pela corrente pr-flexibilizao o de que o peso dos encargos
sociais no Brasil excessivo, alm de inflexvel no caso de conjunturas desfavorveis.

15. Esquematicamente, autores que concluem que o percentual de encargos sociais no Brasil elevado consideram como
salrio apenas a remunerao recebida pelas horas efetivamente trabalhadas. Assim, a base de clculo exclui do salrio
contratual a parte relativa ao descanso semanal remunerado, aos dias de frias e feriados, ao 13o salrio, aos dias de afas-
tamento por motivos de doena pagos pelas empresas, ao aviso prvio e despesa por resciso contratual, considerando
todos estes itens como encargos sociais. J os autores que se opem interpretao entendem que salrio a remunerao
total recebida integral e diretamente pelo trabalhador como contraprestao pelo seu servio ao empregador, incluindo o
salrio contratual recebido mensalmente, as frias, o 13o, um tero de frias, o FGTS e o salrio recebido eventualmente como
verbas rescisrias. Nesta viso, os encargos sociais restringem-se, portanto, s contribuies sociais incidentes sobre a folha
de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do trabalhador: Intituto Nacional do
Seguro Nacional (INSS), salrio-educao, seguro contra acidentes do trabalho e contribuies repassadas ao Servio Social
da Indstria (Sesi)/Servio Social do Comrcio (SESC)/Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)/ Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial (SENAC),/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)/Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) (DIEESE, 2006).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 103

Para Pastore (1994), por exemplo, o peso dos encargos sociais atinge 102%
do salrio. Camargo (1996), outro representante da vertente de pensamento pr-
flexibilizao, afirma que os custos no salariais correspondem a aproximadamente
90% do salrio total de um trabalhador. Frente a esta realidade, as empresas teriam
duas opes: ou uma atitude conservadora na criao de novos postos de tra-
balho ou a alternativa de utilizao de mo de obra informalmente contratada.
Em outras palavras, a legislao trabalhista vigente seria responsvel por uma restri-
o gerao de empregos e pelo avano da informalidade no mercado de trabalho.
Ademais, os mais prejudicados pela legislao trabalhista seriam justamente os
trabalhadores mais desfavorecidos. Isto porque quanto mais baixa a produtividade
do trabalhador, mais onerosa seria a legislao para o empregador. Para trabalhado-
res com produtividades relativamente altas, a legislao no seria to problemtica,
uma vez que os empregadores podem ajustar o nvel salarial de forma que o valor
total da remunerao salrio mais benefcios no salariais seja apropriado.
Esse argumento tambm levantado para destacar as supostas ineficincias
causadas pela poltica de salrio mnimo. Ao estabelecer um patamar mnimo
de remunerao para o mercado de trabalho, o governo estaria prejudicando os
trabalhadores cuja produtividade do trabalho no garante o pagamento de um sa-
lrio mnimo acrescido dos benefcios no salariais. Sob tais circunstncias, estes
trabalhadores seriam cada vez mais compelidos a entrar no mercado informal.
De acordo com Camargo, como o contrato legal no pode estipular uma remu-
nerao inferior ao salrio mnimo, quando o salrio de mercado est 1,9 aqum
do salrio mnimo, a rigidez do salrio nominal tem idntico efeito para os custos
reais de mo de obra; assim, o nico meio de tornar flexveis esses custos atravs
de contratos de trabalho ilegais (1996, p. 19).
Nesse sentido, o mercado informal representaria o dinamismo do mercado de
trabalho caso este no fosse sufocado pela rigidez das leis e das instituies que o
regulam. Se o salrio mnimo estabelecido em nveis acima do equilbrio, estas leis
seriam simplesmente ignoradas pelo mercado informal. Similarmente, se a jornada
semanal de trabalho for especificada em nmero de horas irrealisticamente baixa,
empregadores e trabalhadores concordariam em aument-la, anulando o efeito da
lei. Se os impostos sobre a folha de pagamento so estabelecidos em nveis altos, e se
os programas que estes financiam forem mal desenhados, trabalhadores e emprega-
dores conspirariam para evitar pag-los. Assim, um dos resultados de normas inade-
quadas uma capacidade insuficiente de faz-las valer, o que alimentaria o mercado
de trabalho ilegal, no regulado ou informal (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
104 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nri (2006, p. 20) ainda mais incisivo sobre o efeito negativo dos encargos
sobre a folha de pagamento sobre a formalidade. Em suas palavras:
A informalidade mais freqente e crnica do que o desemprego. Do ponto de
vista individual, o desemprego , na mdia, uma crise passageira. O aviso prvio, o
FGTS e o seguro-desemprego amenizam os efeitos de curto prazo da perda de em-
prego formal. Por outro lado, no existe seguro-informalidade, ou nada parecido.
Na verdade, a informalidade constitui o colcho que alivia choques trabalhistas
adversos naqueles que no podem se dar ao luxo de ficar buscando uma ocupao
melhor. (...) A prpria estrutura de custos e benefcios associados legislao tra-
balhista e previdenciria levam a informalidade como modalidade de evaso fiscal.
Essa informalidade voluntria deve ser combatida com a incorporao de incentivos
corretos na legislao que incentivem a formalizao.
Outro motivo para o alto grau de informalidade no mercado de trabalho brasi-
leiro seria que os trabalhadores no percebem corretamente, segundo Camargo
uma ligao direta entre a contribuio presente e os benefcios a ser auferidos no
futuro. Para o autor, a contribuio para a Seguridade Social poderia, em princ-
pio, reverter em benefcio do trabalhador, quando este se aposentasse. Alm disso,
o acesso ao Sistema nico de Sade (SUS) poderia limitar-se apenas aos trabalha-
dores formais e suas famlias. Entretanto, a partir da CF/88, seu acesso tornou-se
universal e todos os trabalhadores passaram a ter direito a uma penso mnima de
um salrio mnimo ao atingirem 65 anos de idade, independentemente de terem
contribudo para o sistema ou no. Como consequncia, no caso dos trabalhado-
res que recebem algo prximo do salrio mnimo, a contribuio previdenciria
de cada trabalhador converteu-se em um imposto sobre a renda.
Pelos clculos de Camargo, aproximadamente 35% do custo da mo
de obra no revertem diretamente para o trabalhador ou para o empregador.
Dessa forma, h um incentivo para que ambos deixem de cumprir a legislao
e dividam esta diferena entre si. Assim, se o contrato no for assinado, o em-
pregador no s pode pagar um salrio mais alto ao trabalhador, como ainda
ter um custo mais baixo de mo de obra.
Trabalhadores poderiam, ainda, optar pela informalidade porque esta situao,
supostamente, permitiria maior independncia, por exemplo. Este argumento parti-
cularmente utilizado para o caso da insero das mulheres no mercado de trabalho, que
vem crescendo significativamente desde a dcada de 1970. Entende-se que as mulheres
procuram com alguma frequncia empregos mais flexveis, de tempo parcial, menos
orientados para a construo de uma carreira, o que lhes permitiria no descuidar das
responsabilidades domsticas. Como a atual legislao trabalhista no oferece ensejo
para que alguns direitos sejam negociados nem mesmo por mtuo consentimento ,
a estratgia para estes casos tambm seria a informalidade.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 105

A atuao da JT tambm alvo de crticas por parte dos autores pr-fle-


xibilizao. De forma geral, argumentam que alm de as leis trabalhistas terem
um vis pr-trabalhador, este orgo o reproduz em seus processos e veredictos.
O que estimula trabalhadores a procurarem demasiadamente os tribunais para
resolverem conflitos trabalhistas, principalmente porque o trabalhador no pre-
cisa pagar os custos judiciais e, tambm, porque o nus da apresentao de
provas dos empregadores.
A utilizao excessiva das vias judiciais, entretanto, impe para esses auto-
res custos diretos e indiretos aos usurios. Os custos diretos dos litgios mais fre-
quentes so as taxas pagveis ao Estado e aos advogados, que so suportados pelas
empresas. Entre os custos indiretos, argumenta-se que o litgio frequente implica
que os custos de mo de obra, no que se refere ao pagamento futuro de multas e
honorrios advocatcios, so sempre incertos para os empregadores. Tal interven-
o do Judicirio, portanto, criaria ambiguidades futuras, exacerbando o problema
da incerteza sobre os custos totais do trabalho. Frente incerteza, os empregadores
tornar-se-iam mais cautelosos na contratao de novos trabalhadores, aumentando
a triagem e os custos de contratao (BANCO MUNDIAL; IPEA, 2002).
Camargo tambm enxerga incentivos para que o trabalhador, quando de-
mitido, acione o empregador na JT. Segundo o autor, por isso que, enquanto
permanece empregado, o trabalhador aceita as condies de servio estipula-
das pelo empregador, inclusive quando no as considera justas. Transcorrido
algum tempo, se demitido ou acha que pode encontrar um novo emprego
com facilidade, fora a demisso e entra com uma ao contra o empregador na
JT. Na audincia de conciliao, o empregador apresenta sua contraproposta.
Como o processo demorado, o trabalhador incentivado a negociar com o
empregador e a aceitar uma contraproposta, ainda que esta no satisfaa todos
os requisitos legais do contrato de trabalho. Por sua vez, comum tambm que
trabalhadores inflacionem seus pedidos, j prevendo que alguns direitos no
sero garantidos pela negociao.
O resultado que a maioria das aes encerra-se na fase da conciliao,
nunca indo a julgamento, at mesmo quando as condies mnimas de tra-
balho previstas em lei no so garantidas, j que podem ser negociadas pelo
processo descrito. Ou seja, o empregador tambm tem forte incentivo para
desrespeitar as leis e/ou clusulas do contrato de trabalho, uma vez que sabe
que, quando acionado na justia, poder pagar apenas uma frao do custo
total por meio da negociao.
Portanto, esses autores defendem que as instituies e as normas trabalhistas
criam um incentivo para que os empregadores somente paguem os direitos do tra-
balhador diante da justia, e os trabalhadores desejem ser demitidos para receber
106 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

pelo menos parte destes direitos. Ou seja, a despeito do grande volume de normas e
restries previstas pelo arcabouo normativo trabalhista, as relaes de trabalho no
Brasil seriam, ainda assim, negociveis. O problema seria que o local de negociao
a vara do trabalho, aps a demisso do empregado, e no o local de trabalho, en-
quanto o empregado ainda est trabalhando.
Essa situao reduz, portanto, o tempo da relao de trabalho, desincentivan-
do investimentos em capital humano por parte dos empregadores e trabalhadores.
Neste sentido, o alto grau de rotatividade da fora de trabalho brasileira no seria
uma expresso da flexibilidade do mercado de trabalho como argumentam os
grupos contrrios s medidas de flexibilizao , mas um sintoma do baixo nvel de
investimento em capital humano (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
Duas importantes instituies reforariam ainda mais essa alta rotatividade
da mo de obra no Brasil: os mecanismos de seguro-desemprego e indenizao
por afastamento do emprego. No caso do primeiro, patro e empregado podem
entabular negociaes para que este ltimo seja demitido do emprego com carteira
e readmitido ilegalmente pelo mesmo empregador, ou por outro, sem a assinatura
do contrato de trabalho, durante o perodo em que estiver recebendo o seguro.
Assim, como os instrumentos de fiscalizao do referido tipo de fraude so prati-
camente inexistentes no pas, o trabalhador receberia o salrio do empregador e o
benefcio, enquanto o empregador eximir-se-ia de pagar as contribuies sociais.
No caso da indenizao por afastamento do emprego, so trs os principais
direitos a que os trabalhadores tm por ocasio da resciso. Em primeiro lugar,
devem ser avisados sobre a resciso com um ms de antecedncia, recebendo
salrio integral e dispondo de duas horas dirias para procurar outro emprego
(aviso prvio). Em segundo lugar, o trabalhador pode sacar o valor depositado
na sua conta do FGTS, para a qual o empregador contribui com 8% do salrio
por ms, com taxa de rendimento de 3% garantida pelo governo. Alm disso, se
a resciso ocorreu sem justa causa, o empregador deve pagar uma indenizao ao
trabalhador correspondente a 40% do total dos depsitos realizados na conta do
FGTS durante o contrato de trabalho.16 Assim, segundo documento do Banco
Mundial e Ipea (2002, p. 36), os trabalhadores respondem a esses incentivos da
mesma forma que qualquer pessoa racional o faria: eles induzem demisses aps
o acmulo desses direitos rescisrios. Isto porque a resciso nem sempre uma
tragdia. Em boas condies econmicas, pode at ser uma verdadeira beno.

16. A partir de 28 de setembro de 2001, a indenizao a ttulo de multa rescisria nas dispensas sem justa causa
elevou-se de 40% para 50%, das quais 40% mantiveram-se direcionadas ao empregado demitido e 10% passaram
a ser contribuio social. Tal alterao da multa rescisria efetuou-se pela Lei no 110/2001, de 11 de junho de 2001, e
pelo Decreto no 3.914, de 11 de setembro de 2001, que objetivaram estabelecer as condies de financiamento para o
pagamento das importncias devidas aos trabalhadores pela no aplicao correta dos ndices inflacionrios nos anos
dos Planos Vero e Collor I.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 107

Portanto, combinados, esses mecanismos representam uma gratificao


por demisso, que estimulam a rotatividade. Camargo afirma tambm que seria
de se esperar que os trabalhadores forcem sua demisso, ou tentem negoci-la
com os empregadores, em perodos de crescimento econmico, para receber a
gratificao. Como os empregadores sabem que isto ocorrer, no investem no
treinamento e na qualificao de sua mo de obra, pois o risco de perder o inves-
timento em funo do afastamento do empregado muito alto.
A partir desse diagnstico geral do funcionamento das instituies e do mercado
de trabalho, so muitas as proposies de reformas oferecidas pelos autores que defen-
dem a flexibilizao das relaes de trabalho. De forma geral, estas objetivam tornar o
mercado de trabalho menos rgido, de modo a evitar constrangimentos gerao de em-
pregos. Pretendem, ainda, reduzir, ou, at mesmo, inverter os incentivos rotatividade
e informalidade criados para trabalhadores e empregadores. Concretamente, todas as
medidas que facilitam a contratao e a demisso, flexibilizam a jornada de trabalho e a
remunerao, alm da desonerao da folha de pagamento, dirigem-se ao encontro dos
objetivos de modernizao da legislao trabalhista, segundo a concepo de moderniza-
o defendida por estes autores. Propostas para a desvinculao do acesso ao FGTS da
demisso do trabalhador, ou, at mesmo, o fim deste fundo, aparecem recorrentemente
tambm, assim como o constante ataque poltica de salrio mnimo nacional, con-
forme aparece na citao a seguir, do Banco Mundial e Ipea (2002, p. 33-34):
Para o Brasil, a melhor forma de ajudar os segmentos mais fracos da populao
reduzir progressivamente essas imposies (salrio-mnimo e benefcios no-sala-
riais). necessrio coibir os aumentos do salrio-mnimo e reduzir gradualmente
os benefcios no-salariais exigidos por lei. (...) As imposies mnimas so muito
altas. Restringir essas imposies seria a forma mais certa de reduzir a informalidade
entre os hipossuficientes, mitigar os litgios trabalhistas e elevar a produtividade, o
emprego e a estabilidade.
Questo-chave e comum em todas as proposies pr-flexibilizao diz respei-
to possibilidade de prevalncia do negociado sobre o legislado. Para tal vertente
de pensamento, a negociao de direitos individuais por empresas por meio de
contratos coletivos estimularia as negociaes no local de trabalho, permitiria
ajustes da situao do trabalho de acordo com a realidade de cada empresa e da
conjuntura econmica e promoveria a transferncia da negociao dos direitos
individuais dos trabalhadores da JT para a empresa. Segundo Camargo (1996, p. 43),
o objetivo da mudana seria
(...) aumentar o controle do trabalhador sobre o seu emprego e criar incentivos para
que as negociaes ocorram no local de trabalho, enquanto a relao de trabalho
est em andamento, e no na Justia do Trabalho, depois que a relao j foi rom-
pida, pela demisso do trabalhador.
108 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O documento do Banco Mundial e Ipea (2002, p. 31) retrata muito bem a


centralidade desta medida para os adeptos da flexibilizao das relaes trabalhistas:
A proposta mais sria surgida nos ltimos tempos para tornar o mercado de trabalho
brasileiro mais flexvel a recente iniciativa de permitir que acordos coletivos suplantem
as disposies da CLT. Em termo simples, a proposta autorizaria os sindicatos a nego-
ciar condies salariais e de emprego independentemente, ou seja, sem os obstculos
impostos pelo cdigo trabalhista em relao ao contrato individual de trabalho e sem
as limitaes presentes em seus prprios acordos anteriores. O objetivo dessa proposta
fazer os contratos refletirem condies especficas da empresa empregadora, desobrigan-
do as empresas e os trabalhadores de seguir o modelo rgido e geral do salrio-mnimo.

3.1.2 A perspectiva contrria flexibilizao


No outro polo do debate esto os autores que acreditam que avanos na direo
da flexibilizao das relaes de trabalho, em vez de elevar a produtividade, o
emprego e a estabilidade, acentuam a precariedade do mercado de trabalho bra-
sileiro. Para eles, as relaes empregatcias no pas j so bastante flexveis, o que
se expressa nas altas taxas de rotatividade da mo de obra e no grande poder do
empregador de determinar as condies de uso, de contratao e de remunerao
do trabalho. Como crtica geral, esta vertente de pensamento argumenta que as
proposies pr-flexibilizao so fundamentadas em concepo bastante restrita
do funcionamento do mercado de trabalho. Esta concepo enfatizaria muito as
interaes entre demanda e oferta de trabalho, como se os chamados desequil-
brios fossem circunscritos a tal rbita, e no expresso de problemas mais gerais
do padres de desenvolvimento econmico e social estabelecidos.
Nesse sentido, muito mais importante que discutir a respeito do peso dos en-
cargos sociais sobre a folha de pagamentos, seria compreender que os fatores inibi-
dores do aumento do emprego esto associados a condies macroeconmicas que
bloqueiam ou adiam as decises de investimento, tais como: altas taxas de juros,
apertos monetrio e fiscal, ausncia de polticas setoriais consistentes e ambiente de
incerteza econmica. O incentivo gerao de empregos, assim, perpassa a criao
de um ambiente propcio ao investimento produtivo, como taxas de juros baixas e
diretrizes claras de polticas industrial, agrcola, cambial e creditcia.
Nessa perspectiva, a degradao dos resultados do mercado de trabalho ao
longo dos anos 1990 indicaria que o novo modelo de desenvolvimento econmico
seguido pelo pas a partir dessa dcada foi responsvel por uma persistente inca-
pacidade de o pas manter taxas expressivas e continuadas de investimento, o que
justificaria o fraco desempenho da economia e do mercado de trabalho brasileiro.
Resta analisar, portanto, que elementos do novo modelo de desenvolvimento te-
riam limitado to decisivamente a capacidade de a economia de gerar empregos.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 109

A adoo de uma poltica monetria restritiva ao longo das duas ltimas d-


cadas caracterizada pelas elevadas taxas de juros como mecanismo de combate
inflao e de atrao de aplicaes financeiras externas seria o elemento cen-
tral explicativo do mau desempenho da economia e do mercado de trabalho nesse
novo modelo de desenvolvimento. Entretanto, o problema no se findaria nisto.
Pochmann e Borges (2002, p. 20-25) argumentam que quatro principais elementos
constitutivos do novo modelo de desenvolvimento econmico foram responsveis
pela deteriorao do mercado de trabalho no perodo: i) as alteraes na compo-
sio da demanda agregada; ii) a natureza da reinsero externa; iii) o processo de
reestrutura empresarial; e iv) o padro de ajuste do setor pblico brasileiro.
No primeiro caso, os autores destacam que a conduo do novo modelo
econmico repercutiu negativamente sobre a demanda agregada, por meio da
reviso da funo do Estado na economia racionalizao do gasto e privatizao
do setor pblico estatal e das desregulamentaes financeira, econmica e co-
mercial. Assim, at mesmo no perodo de recuperao econmica (1993-1997),
estimulado pela forte ampliao das importaes, do investimento externo e dos
endividamentos interno e externo, as condies foram insuficientes para a eleva-
o sustentada da produo interna e da gerao de empregos.
Sobre a reinsero externa, os autores ressaltam que a abertura comercial,
adotada de forma brusca e indiscriminada, associada a um cenrio cambial des-
favorvel e, alm disso, desacompanhada de polticas industrial ativa, comercial
defensiva e social compensatria, terminou provocando falncias e desnacionali-
zao em vrias atividades produtivas, com srios impactos sobre as cadeias pro-
dutivas. Isto porque a substituio de produtos intermedirios e bens de capital,
produzidos internamente, por importados fez que o impacto do aumento da
produo interna no atuasse mais positivamente sobre o nvel de emprego, mas
sobre o aumento das importaes.
No que diz respeito reestruturao das empresas que sobreviveram, Poch-
mann e Borges (2002) argumentam que as implicaes do novo modelo econ-
mico foram significativas. Para competir com os concorrentes internacionais, par-
cela do setor produtivo brasileiro foi impelida a adotar um profundo programa de
ajuste, voltado para a implantao de novos mtodos de gesto da produo, da
organizao do trabalho e da inovao tecnolgica. O objetivo maior da chamada
especializao flexvel era tornar o nvel de emprego cada vez mais sintonizado
com o ritmo da produo, racionalizando custos e aumentando a produtividade
do trabalho. Para tanto, uma srie de medidas foram tomadas por parte das em-
presas, entre estas, a reduo do nvel de empregos, terceirizao, subcontratao,
instituio de remunerao varivel, jornada varivel, alm da intensa utilizao
do trabalho informal.
110 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Por fim, os ajustes no setor pblico foram adotados no sentido de comprimir


o total dos gastos com pessoal como forma de compensar, em parte, a expanso das
despesas com encargos financeiros e demais gastos promovidos, principalmente, com
a estabilidade monetria. Para os autores, a alternativa de demisso de funcionrios
pblicos no estveis pelo Poder Executivo federal, a adoo de programas de demisso
voluntria, o fechamento de rgos estatais, a privatizao e a aprovao da Reforma
Administrativa indicariam a inteno governamental no sentido de enxugamento do
pessoal, enfraquecendo o papel do setor pblico na gerao de empregos do pas.
Portanto, o desemprego e a precarizao do mercado de trabalho brasileiro
no perodo recente da economia brasileira estariam muito mais associados ao
novo modelo de desenvolvimento adotado pelo pas a partir da dcada de 1990
do que suposta rigidez do mercado de trabalho e aos elevados custos dos encar-
gos sociais. Alis, de forma geral, autores ideologicamente contrrios ao processo
de flexibilizao trabalhista refutam as duas teses ainda que como elementos se-
cundrios para a explicao da deteriorao do mercado de trabalho.
Sobre a suposta rigidez do mercado de trabalho, Baltar e Proni (1995) alegam
que o Brasil integrou-se nova ordem mundial em um contexto de relaes de tra-
balho bastante distinto do europeu, onde surgiu o debate sobre a flexibilizao como
resposta ao aumento da competitividade internacional. No pas, destacavam-se a ele-
vada rotatividade e o relativamente pequeno quadro de pessoal permanente ou estvel
na empresa como caractersticas estruturais do mercado de trabalho, aspectos nada
comuns ao padro de assalariamento dos pases centrais. Assim, o regime de trabalho
no Brasil caracterizar-se-ia muito mais pela instabilidade dos vnculos de emprego do
que pela estabilidade. Alm do mais, a predominncia de empregos de curta durao
nunca teria sido empecilho para o aumento da produtividade da indstria brasileira.
Nesse contexto, os autores argumentam que a presso pela flexibilizao
das relaes de trabalho no Brasil no tem associao significativa com o movi-
mento contra a rigidez no uso da mo de obra tpico da experincia dos pases
europeus. No pas, a luta pela flexibilizao do trabalho foi, muito mais, uma
presso pela eliminao de direitos legais extensivos a todos os trabalhadores
tais como: o dcimo 13o, a indenizao por dispensa, a limitao da jornada de
trabalho, o FGTS, entre outros para tornar mais baixo o custo da mo de obra
e, assim, melhorar a competitividade da indstria nacional.
Para ilustrar a enorme flexibilidade de ajustamento do nvel de emprego no Brasil,
Pochmann e Borges (2002, p. 53) ressaltam que, anualmente, mais de um tero dos
trabalhadores com acesso s legislaes social e trabalhista tem o contrato de trabalho
rompido, o que implica uma das mais altas taxas de demisso do mundo. Nos Estados
Unidos caso paradigmtico na literatura internacional como de mercado de trabalho
flexvel a taxa de demisso seria de cerca de 20%, metade da brasileira.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 111

Essa extrema facilidade com que so contratados e demitidos trabalhadores


no Brasil seria responsvel, segundo Baltar e Proni, por uma profunda ruptura no
mercado de trabalho, formado por um ncleo muito pequeno de trabalhadores
com emprego estvel e uma grande quantidade de ocupados, cuja permanncia
na empresa determinada principalmente pela flutuao sazonal e cclica da ativi-
dade econmica e pelas estratgias de reduo do custo salarial por parte das em-
presas as quais evitariam manter pessoal com pouco uso e prefeririam impedir
a acumulao de tempo de servio, uma vez que aumenta o passivo trabalhista e
dificulta ulterior dispensa.
Portanto, a prevalncia de contratos de curto prazo no pas no estaria associada
s vantagens financeiras que o trabalhador tem direito na ocasio da resciso FGTS
e seguro-desemprego, principalmente ou ao vis pr-trabalhador da JT,
como defende a vertente pr-flexibilizao. Esta perspectiva reduziria a compreenso
da rotatividade a um problema de oferta da fora de trabalho, ignorando as
condies dos postos de trabalho do pas e as facilidades de a empresa ajustar o
volume da fora de trabalho. Para os autores contrrios tendncia da flexibilizao,
parece evidente que as empresas utilizam os contratos de curto prazo como um
mercado secundrio de fora de trabalho, tornando mais baratos ajustes cclicos e
a administrao de seu pessoal.
Krein (2007, p. 156) indica algumas evidncias empricas para refutar a tese
de que a elevada rotatividade da mo de obra no Brasil explica-se pelos incentivos
proporcionados por benefcios supostamente amplos que os trabalhadores tm direito
na ocasio da resciso do contrato. De acordo com o autor: i) o comportamento do fluxo
de desligados e admitidos tem correspondncia com a dinmica da economia e do merca-
do de trabalho, perfazendo um movimento cclico que no parece ter sido alterado com
a elevao dos benefcios ao trabalhador a partir da CF/88; ii) o comportamento do
fluxo distinto por segmento econmico e nvel de qualificao da fora de trabalho,
tendendo a estar mais concentrado em setores caracterizados pela sazonalidade, por
menos produtividade e mais vulnerabilidade variao dinmica da economia, e os
direitos so extensveis a qualquer trabalhador formal; iii) do ponto de vista financeiro,
a demisso conduz, na maioria das vezes, a uma diminuio da renda do trabalhador,
uma vez que o tempo mdio para encontrar uma nova ocupao grande 48 sema-
nas. Alm disso, perderia mais quem ganha menos e fica menos tempo no emprego,
justamente os que mais sofrem pelas altas taxas de rotatividade; e iv) a taxa de perma-
nncia no emprego dos trabalhadores sem registro em carteira menor do que a dos
com contratos formalizados, apesar destes trabalhadores no terem garantidos qualquer
direito na ocasio da resciso do contrato.
Nesse sentido, acabar com o FGTS ou com o seguro-desemprego, por exemplo,
no impediria que os empresrios continuassem ajustando sua fora de trabalho nos
ciclos, como sempre fizeram, e ainda lhes transferiria renda do trabalho nos momentos
112 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

de crise econmica. Em outras palavras, uma reforma deste tipo na legislao trabalhis-
ta apenas intensificaria a transferncia aos trabalhadores dos custos do ajuste da eco-
nomia, necessrios na nova ordem competitiva brasileira (CARDOSO, 1999, p. 150).
A questo central a ser discutida para combater a elevada rotatividade da mo de
obra e a curta durao dos vnculos empregatcios no Brasil relacionar-se-ia ampla
liberdade que o arcabouo legal e as instituies vinculadas resciso contratual
oferecem para o empregador brasileiro demitir, em um contexto no qual os traba-
lhadores no conseguem reverter a liberdade nas negociaes coletivas, at mesmo
nos segmentos mais estruturados, sendo bastante raros os acordos que contemplam
alguma clusula sobre a manuteno do nvel de emprego.
Dessa forma, o problema da rotatividade tambm no deveria ser associado
aos supostos incentivos demisso que uma JT pr-trabalhador gera no mercado
de trabalho. Para esta vertente de pensamento, se trabalhadores e empresrios
convivem de forma beligerante, transferindo para a justia a soluo de seus con-
flitos individuais, porque o atual sistema brasileiro de relaes de trabalho
fundamentado em uma estrutura sindical que no garante a organizao dos tra-
balhadores nos locais de trabalho, em um aparato fiscalizador do MTE bastante
deficiente e na ausncia de garantias de emprego contra a demisso imotivada
(DIEESE, 2006, p. 26). Assim, as relaes empregatcias no local de trabalho se-
riam marcadas por grande grau de arbitrariedade e autoritarismo. Com a escalada
do desemprego e da insegurana do trabalho ao longo da dcada de 1990, tais
caractersticas teriam sido acentuadas, e o poder de barganha dos trabalhadores,
ainda mais reduzido, trazendo como resultado mais elevadas taxas de ilegalidade
e, por conseguinte, mais conflitos judiciais.
Cardoso (1999, p. 150) um pouco mais cauteloso nessa anlise. Segundo
o autor, o fato de o nmero de processos que entram na JT estar aumentando
pode ter vrios significados: que mais empresrios esto desrespeitando a lei; que
mais trabalhadores sentem-se lesados; que mais trabalhadores esto tornando-se
cientes de seus direitos; que mais sindicatos esto entrando com aes coletivas
na JT; entre outras razes possveis. De todo modo, a soluo em qualquer caso
no seria retirar da justia o poder de resolver os conflitos de direito, muito menos
acabar com as leis. A alternativa do contrato coletivo em detrimento da lei como
mecanismo mais legtimo para a fixao das regras da relao entre capital e traba-
lho no parece razovel ao autor:
(...) se concedermos que a lei estimula a ilegalidade, isto , se concedermos que os
empresrios tm poder unilateral de impor seu interesse econmico apesar e contra a
lei, temos que conceder que no h nada na contratao coletiva que estimule aes de
acordo com o contrato, muito menos a cooperao. Em situaes de mercado desfa-
vorveis (...) os empresrios continuaro incentivados a burlar as clusulas do contrato
simplesmente porque tm poder unilateral para faz-lo (CARDOSO, 1999, p. 156).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 113

Alm disso:
(...) se, na situao original, no momento do contrato, os trabalhadores no tiverem
garantias legais que estabeleam um mnimo de equidade de poder em relao aos
empregadores, o contrato expressar a desigualdade de foras e ter poucas chances de
se legitimar diante dos mais fracos. A cooperao para a produtividade e a qualidade,
meta dos que querem o fim da legislao, no se efetivar (CARDOSO, 1999, p. 156).
Portanto, em lugar de eliminar a lei e substitu-la pelos contratos coletivos,
uma alternativa vivel seria ampliar o alcance da lei no que tange ao reconhe-
cimento da posio subordinada do trabalho nas trocas com o capital, abrindo
caminho para a contratao coletiva das regras de uso do trabalho. Tal medida
deveria ser acompanhada de condies para que os trabalhadores organizem-se
de forma autnoma nos locais de trabalho e para que se consolide um poder de
fiscalizao. Em todo caso, a JT teria, ainda, papel preponderante como guardi
da lei e dos contratos.
O que no seria razovel levantar bandeiras em nome da livre negociao,
extinguindo o poder normativo da JT, mantendo as relaes de trabalho fundadas
na contratao individual, sem a presena generalizada de organizao sindical
por local de trabalho e uma estrutura sindical pluralista. Nesta viso, defendida
energicamente pela vertente pr-flexibilizao, o poder de barganha do empresa-
riado elevar-se-ia exponencialmente, principalmente em ambiente de desemprego,
autoritarismo e impregnao da cultura do medo no interior das empresas.
Baltar e Proni argumentam que o alto grau de flexibilidade do trabalho no
Brasil tambm relacionar-se-ia com o perfil da distribuio dos salrios. A elevada
proporo de empregados formais com rendimentos muito baixos resultaria prin-
cipalmente do reduzido nvel dos salrios com que as pessoas entram no mercado
de trabalho que estaria, por sua vez, associado ao baixo valor do salrio mnimo
legal , agregado s pequenas oportunidades de elevao progressiva do salrio em
funo da acumulao de tempo de servio. Sem muitas oportunidades de per-
manecer no emprego por vrios anos e acumular tempo de servio com o mesmo
empregador, o trabalhador com pouca instruo dificilmente conseguiria elevar
sua remunerao de modo suficiente para compensar o baixo nvel do salrio de
entrada, permanecendo na base da pirmide salarial do emprego formal ainda que
tenha alcanado o auge de sua trajetria profissional. Em contraposio, os traba-
lhadores com alto grau de instruo comeariam a carreira com uma remunerao
mdia bem superior da base piramidal e distanciar-se-iam cada vez mais de seu
salrio inicial, medida que acumulam mais experincia profissional.
Nesses termos, a discusso sobre os altos encargos sociais no Brasil tambm
representaria uma falcia. Do ponto de vista da competitividade internacional,
muito mais importante do que o peso dos encargos sociais sobre a folha de
114 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

pagamento das empresas seria o custo total da mo de obra soma das despesas
que o empregador realiza com o pagamento dos salrios, dos benefcios e dos
encargos sociais. Assim, considerando que os salrios no Brasil so muito baixos
e o peso dos encargos sociais no custo da mo de obra no to elevado,17 tem-
se que o custo monetrio despendido por hora trabalhada no pas relativa-
mente pequeno. De acordo com o relatrio do Dieese (2006, p. 29), que utiliza
dados de 2004 do Bureau of Labor Statistics (EUA), o custo salarial horrio na
indstria de transformao brasileira (US$ 3,03) , de fato, bastante inferior ao
dos pases mais desenvolvidos (US$ 23,17, nos Estados Unidos; US$ 32,53,
na Alemanha; US$ 20,48, na Itlia; e US$ 17,10, na Espanha, por exemplo) e
tambm inferior ao dos chamados Tigres Asiticos (US$ 5,51, em Hong Kong,
US$ 7,45, em Cingapura e US$ 5,97, em Taiwan).
Portanto, os encargos sociais no deveriam ser colocados como responsveis
pela elevao do custo da mo de obra ao ponto de coloc-lo como um fator
desfavorvel para o pas no comrcio internacional, reduzindo suas condies de
competitividade. Alm disso, este seria apenas um dos elementos determinantes
da competitividade internacional, cuja importncia no deve ser superestimada.
Para esta vertente de pensamento, existe uma srie de outros elementos de polticas
econmica, industrial, tecnolgica, de infraestrutura, entre outras, que podem ser
mobilizados para elevar a produtividade dos produtos brasileiros, sem que tal ele-
vao tenha como contrapartida a reduo ou a eliminao de direitos trabalhistas.
Por sua vez, essa corrente de pensamento no despreza o fato de que o inte-
resse em reduzir o custo do trabalho pode estar associado tentativa de proteger a
pequena e mdia empresa brasileira da concorrncia estrangeira e, at mesmo, das
grandes empresas instaladas no pas; afinal, sabe-se que o financiamento com base
na folha de pagamentos penaliza as empresas intensivas em mo de obra. No nega,
tambm, que uma proposta de reduo dos encargos sociais poderia, ainda que com
eficcia bastante questionvel, ser tambm uma medida para estimular a formaliza-
o ainda que a origem da informalidade esteja muito mais associada a aspectos
estruturais do mercado de trabalho e ao baixo custo da ilegalidade.
Nesses casos, os autores defendem que necessrio que a proposta de reduo
dos encargos concentre-se em reduzir ou eliminar apenas os itens que constituem
realmente encargos trabalhistas,18 e no direitos dos trabalhadores. Alm disso,

17. Como j mencionado, o clculo do peso dos encargos sociais no Brasil bastante controverso. Se, para os autores que
defendem a flexibilizao das relaes de trabalho, este se situa em torno de 100%, para os que so contrrios ideia
da flexibilizao, o peso dos encargos de aproximadamente 20% do custo da mo de obra, menor do que na Itlia, na
Blgica, na Frana e na Espanha, e no mesmo patamar da Alemanha, dos Estados Unidos, de Portugal e da Grcia (SAN-
TOS, 1995, p.14). As diferenas justificam-se pelos diferentes conceitos que utilizam para definir salrio e encargos sociais.
18. Conforme mencionado na nota 15, tais autores consideram encargos trabalhistas as contribuies sociais inciden-
tes sobre a folha de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do traba-
lhador. So estes: contribuio ao INSS; salrio-educao; seguro de acidentes do trabalho e contribuies repassadas
ao Sesi/SESC/Senai/SENAC/Incra/Sebrae.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 115

como os encargos sociais incidentes sobre a folha constituem, em geral, fontes de


financiamento da Previdncia Social e de outros gastos pblicos na rea social, as-
sim como servem de suporte financeiro de atividades administradas por entidades
patronais, os autores alertam sobre a necessidade de se apresentar alternativas para a
manuteno das fontes de financiamento. Ou seja, proposies acerca de alteraes
na composio e no peso dos encargos sociais incidentes sobre a folha de pagamento
das empresas deveriam ser, portanto, objeto de avaliao no mbito de uma discus-
so mais profunda sobre as reformas fiscal e tributria no pas.
Concluindo, autores contrrios tese da flexibilizao das relaes de trabalho
entendem que uma melhoria qualitativa do mercado de trabalho brasileiro depen-
de, antes de tudo, de uma redefinio do modelo de desenvolvimento brasileiro.
Este deve ter como prioridade a criao de um ambiente propcio ao investimento
produtivo, como taxas de juros baixas e diretrizes claras de polticas industrial, agr-
cola, cambial e creditcia. Deve, tambm, articular os mais variados mecanismos
para estabelecer um padro mnimo de funcionamento do mercado de trabalho,
seja aumentando o peso do emprego pblico, seja aumentando o poder de fiscaliza-
o do Estado, e, por conseguinte, elevando os custos da ilegalidade, seja reduzindo
a dependncia do trabalhador do emprego privado, por meio de amplas polticas
de assistncia ao desempregado, garantia de renda, entre outras. Tais medidas au-
mentariam consideravelmente o poder de barganha dos trabalhadores, reduzindo a
necessidade de aceitarem qualquer tipo de emprego para garantir a sobrevivncia.
Do ponto de vista das relaes entre empregadores e trabalhadores, a legis-
lao deveria ampliar o alcance da lei no que tange ao reconhecimento da posio
subordinada do trabalho em relao ao capital, oferecendo caminho para a con-
tratao coletiva e para a presena generalizada de organizao sindical por local
de trabalho como forma de consolidar um poder de fiscalizao nas empresas.
Alm disso, instrumentos especficos deveriam ser adotados para reduzir a ampla
liberdade de demitir que o arcabouo legal e as instituies vinculadas resciso
contratual oferecem para o empregador brasileiro.

3.2 Ciclos e movimentos de reforma


Uma viso de conjunto do mercado de trabalho nos 20 anos de vigncia da atu-
al CF mostra que este se ampliou consideravelmente. Em 1988, a Populao
Economicamente Ativa (PEA) era, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), de 61 milhes de trabalhadores,19 tendo alcanado 93,8
milhes, em 1997, uma variao de 53,7%, produto, por sua vez, de um aumento
de 48,3% da Populao em Idade Ativa (PIA) e de um aumento de 2,1 pontos
percentuais (p.p.) na taxa de participao das pessoas no mercado de trabalho,
que passou de 56,8% para 58,9% nesse perodo.

19. Esse nmero no considera a PEA rural da regio Norte, rea no coberta pela PNAD naquela poca.
116 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Essa elevao da taxa de participao resultou de um movimento de queda


na participao dos homens, concomitante a um aumento expressivo da parti-
cipao das mulheres. Enquanto a participao dos homens caa 6,1 p.p., pas-
sando de 75,9% para 69,8%, a das mulheres passava de 38,7% para 48,6%, um
aumento de 9,9 p.p. Tais movimentos tornaram a composio do mercado de
trabalho menos desequilibrada, com a parcela das mulheres crescendo de 35,1%,
em 1988, para 42,7%, em 2007. Em termos etrios, as transformaes foram na
direo de uma drstica queda na participao dos jovens.
O processo de ampliao e transformao do mercado de trabalho ocorreu
em meio a distintas conjunturas econmicas, com impactos diferenciados sobre
sua evoluo. Pode-se afirmar, de forma sinttica, tomando-se os pontos extremos
do perodo 1988-2007,20 que houve uma deteriorao nos indicadores de ocupa-
o e uma melhoria nos indicadores de renda. Contudo, a considerao exclusiva
dos anos extremos no permite que se tenha uma viso adequada do que aconte-
ceu, uma vez que as variaes observadas ao fim do perodo no so resultantes de
uma lenta acumulao de pequenas e constantes variaes anuais. Pelo contrrio,
estes 20 anos foram extremamente ricos em alteraes na direo e no ritmo de
variao dos indicadores.
O perodo imediatamente subsequente Constituio foi bastante desfavorvel
criao de emprego e renda, por causa da inflao alta at 1994 e da recesso nos
anos 1990-1992. At mesmo quando a inflao foi controlada e o pas voltou a de-
senvolver-se, a gerao de emprego foi pequena, com muitas demisses ocorrendo em
funo da reestruturao produtiva e da abertura comercial. A taxa de desemprego ur-
bano comeou a subir at ultrapassar a faixa dos 10% em 1998, em face da interrupo
do crescimento econmico; s em 2006, a taxa caiu abaixo do patamar novamente.21
Conforme ressaltado na seo anterior, ganharam fora nesse contexto
as propostas de flexibilizao do trabalho. A leitura hegemnica ao longo dos
anos 1990 era de que o fim da inflao que permitia s empresas ajustes rpi-
dos nos salrios reais e o aumento dos custos do trabalho especialmente a
majorao da multa do FGTS haviam tornado o mercado de trabalho rgido,
isto , dificultado a contratao e a demisso e, consequentemente, o ajuste do
quadro de pessoal das empresas. Diante disso, as principais iniciativas foram
no sentido de flexibilizar as normas de contratao e demisso, de regulamen-
tao da jornada de trabalho e de remunerao dos assalariados.
Esse processo ocorreu no apenas por conta das mudanas legais, mas
principalmente em virtude de mudanas na relao entre os atores do mercado

20. Em virtude da no disponibilidade dos dados da PNAD para 2008.


21. Dados da PNAD, publicadas no Anexo Estatstico do Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 16 (IPEA, 2006).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 117

de trabalho empresas e trabalhadores , bem como dos agentes que operam


as normas do trabalho JT, Ministrio Pblico (MP), fiscalizao do trabalho.
A atuao de cada um destes agentes no foi linear no perodo; por exemplo, em
alguns momentos, os tribunais ofereceram margem para a flexibilizao, enquan-
to em outros, fizeram valer entendimentos que restringiram tais prticas.
A fim de descrever os movimentos de flexibilizao das relaes de tra-
balho e as reaes a estes tendo por referncia os contextos econmico e
poltico, optou-se por dividir o perodo ps-Constituinte em trs momentos.
O primeiro engloba os governos Sarney, Collor e Itamar Franco e marcado
pela alternncia entre descontrole inflacionrio e recesso, o que resultou na
prioridade conferida estabilizao dos preos. Propostas de reforma das leis
trabalhistas foram bloqueadas por conta da impossibilidade de acordo poltico
suficientemente amplo. O controle da inflao, a partir do Plano Real, marca
o incio do segundo perodo, correspondente ao governo do ento presidente
Fernando Henrique Cardoso, em que, diante do aumento do desemprego e da
informalidade nas regies metropolitanas (RMs), prevaleceu uma orientao de
flexibilizar as normas trabalhistas. Embora a reforma global no tenha aconteci-
do, muitas medidas pontuais relevantes foram implantadas. Por fim, o terceiro
perodo cobre desde o incio do governo Lula at o momento atual, e marcado
por forte elevao do emprego com carteira assinada a partir de 2004 , bem
como uma tentativa fracassada de pactuao das reformas sindical e trabalhista.

Primeiro perodo (1988-1994)


O cenrio econmico deste subperodo foi dominado, no seu incio, pelas medi-
das adotadas pelo governo Collor e, no seu final, no governo Itamar, pela implan-
tao do Plano Real que conseguiu, finalmente, colocar a inflao sob controle.
As medidas do governo Collor podem ser dividas em dois blocos: o primeiro
englobando as relativas ao seu plano de estabilizao monetria; e o segundo, o
conjunto de aes voltadas para a liberalizao comercial externa. Os equvocos
da sua proposta de estabilizao podem ser facilmente avaliados pelos resultados
obtidos. A evoluo da economia no perodo 1990-1992 foi desastrosa: alm de
entregar para seu sucessor uma inflao mensal superior a 20%, suas polticas
conduziram a uma queda acumulada de 3,8% do produto interno bruto (PIB)
no trinio. Alm disso, no plano administrativo, suas iniciativas de reforma e
enxugamento da mquina do Estado produziram uma enorme desarticulao dos
processos de governo, comprometendo a j duvidosa eficcia da ao pblica.
Quanto abertura comercial, a rapidez do processo e a ausncia de polticas de
apoio reestruturao das empresas, combinadas com o carter recessivo das suas
medidas de estabilizao, acarretaram progressivamente a inviabilizao de in-
meros negcios que no conseguiram adaptar-se ao contexto mais competitivo.
118 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

J o governo Itamar (1992-1994) optou por uma estratgia de adaptao paula-


tina dos agentes a um cenrio de estabilizao dos preos, consolidada com a mudana
do padro monetrio no incio do ltimo semestre da sua gesto. Tendo conseguido
uma recuperao do nvel de atividades j em 1993, o aumento da renda proporcio-
nado pela estabilizao da moeda conduziu a um aumento significativo do PIB em
1994,22 com consequncias positivas para o mercado de trabalho, as quais, contudo,
no foram suficientes para contrabalanar a deteriorao dos anos anteriores.
No seu conjunto, tal perodo23 assistiu a um brutal aumento da desocupa-
o, com o nmero de ocupados crescendo escassos 8,8% 1,4% ao ano (a.a), em
mdia , enquanto o contingente de desocupados quase dobrava, aumentando
91,4% um aumento mdio anual de 11,4%. Com isso, a taxa de desocupao
aumentou mais de 70%, tendo passado de 2,2% para 3,8%.
A incapacidade de a economia absorver o aumento da PEA ocasionou, alm
da elevao da desocupao, uma deteriorao acentuada da qualidade dos vncu-
los de trabalho. A participao dos trabalhadores com carteira assinada caiu 6,9
p.p., queda esta apenas parcialmente compensada pelo aumento da participao
dos servidores pblicos24 (2,3 p.p.), com a participao de trabalhadores por con-
ta prpria e assalariados sem carteira assinada crescendo 1,8 p.p., e a de trabalha-
dores no remunerados 2,2 p.p.
Na contramo desses movimentos da ocupao, os indicadores de renda
evoluram favoravelmente, com os rendimentos mdios reais crescendo 18% no
subperodo, o equivalente a 2,8% a.a. Este resultado se deveu basicamente aos au-
mentos verificados no governo Itamar, em particular os decorrentes da estabiliza-
o monetria.25 A desigualdade de rendimentos do trabalho tambm melhorou,
a despeito de ligeiros retrocessos pontuais havidos no perodo.
A presso pelo caminho da flexibilizao, entretanto, foi muito mais forte des-
de ento. A tese sobre a necessidade de reduzir os custos trabalhistas para enfrentar
o acirramento da concorrncia internacional ganhou espao na sociedade, e o Poder
Executivo federal liderou diversas tentativas de flexibilizar a legislao trabalhis-
ta. Diante do contexto desfavorvel regulao pblica do trabalho, as lideranas
polticas mais esquerda passaram a adotar uma estratgia defensiva, apegada aos
avanos conquistados na Assembleia Constituinte, evitando retrocessos.
No incio do governo Collor, o Poder Executivo tentou emplacar a Reforma
Trabalhista por meio do Projeto de Lei (PL) no 821/1991, enviado ao Congresso
Nacional e desmembrado em dois PLs distintos, de nos 1.231/1991 e 1.232/1991.

22. O crescimento do PIB foi de 4,7%, em 1993, e 5,3%, em 1994.


23. Como em 1994 a PNAD no foi realizada, os nmeros considerados para aquele ano so produto de interpolao linear.
24. Estima-se que parte desse crescimento seja resultante das determinaes constitucionais que levaram os governos
substituio de servidores com contratos celetistas pelo enquadramento no Regime Jurdico nico.
25. Ver nota 3.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 119

Estes tratavam, respectivamente, da organizao sindical e da negociao coleti-


va, sendo centrais a inteno de aumentar o controle do Poder Executivo sobre
os sindicatos em total desacordo com a consagrao do princpio da liberdade
sindical, previsto na Constituio e substituir o contrato individual de trabalho
por um contrato coletivo flexibilizado, negociado exclusivamente por empresa.
O contexto poltico, contudo, no foi favorvel ao presidente Collor, e a resistn-
cia aos projetos de lei no Congresso Nacional foi forte. O embate entre o governo
e a Comisso do Trabalho, Administrao e Servio Pblico da Cmara Federal,
na poca constituda majoritariamente por parlamentares de esquerda e/ou liga-
dos ao sindicalismo, inviabilizou a aprovao da pretendida Reforma Trabalhista.
Por sua vez, os parlamentares desta comisso, quando intentavam aproveitar o en-
sejo para tentar regulamentar alguns direitos previstos na Constituio, tambm
no foram capazes de aprovar, em plenrio, seus substitutivos aos projetos de lei.
Com o jogo de coalizes mais complexo, permaneceu o aparato normativo criado
pela Constituinte. Diante da paralisia decisria, foi criado pelo governo Collor uma
Comisso de Modernizao da Legislao do Trabalho, que objetivava retomar as
propostas contidas no PL. Esta, entretanto, s conseguiu concluir seus trabalhos
aps o impeachment do presidente.
Com a posse do ento presidente Itamar Franco, o novo ministro do Trabalho,
Walter Barelli, trouxe para o governo sua inteno de promover um amplo
debate nacional sobre o contrato coletivo e as relaes de trabalho no pas.
A ideia de envolver a participao das entidades mais interessadas em uma soluo
negociada para a Reforma Trabalhista foi materializada no Frum Nacional sobre
Contrato Coletivo e Relaes de Trabalho no Brasil, realizado entre setembro e
dezembro de 1993. As dificuldades em promover a negociao e a identificao
de consensos, entretanto, foram grandes. Viabilizar tal reforma, neste contexto,
dependeria de grande poder de arbitragem do Poder Executivo, o que no ocor-
reu. Ainda assim, mesmo que o frum no tenha produzido muitos resultados
prticos, foi certamente uma importante experincia democrtica no aperfeioa-
mento do processo decisrio que envolve as polticas pblicas de trabalho.
As principais diretrizes apontadas pelo Frum Nacional sobre Contrato Co-
letivo e Relaes de Trabalho no Brasil foram:
negociao entre as partes sem interferncia compulsria de terceiros;
negociao de formas alternativas e aplicao de normas sem a desregu-
lamentao do direito;
manuteno da competncia da JT para julgamento de dissdios coleti-
vos de natureza jurdica e sua extenso ao setor pblico;
conflitos e dissdios coletivos de natureza econmica seriam levados
JT apenas por comum acordo, sendo a deciso irrecorrvel;
120 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

necessidade das normas coletivas permanecerem em vigor at que


novas as suplantem;
adoo dos princpios de plena liberdade sindical e de direito de repre-
sentao dos trabalhadores no local de trabalho;
adoo de normas eficazes de cumprimento das regras acordadas entre
as partes (SIQUEIRO NETO, 1998, p. 93-95).
Provavelmente em razo do seu carter transitrio, mas tambm do cenrio
de instabilidades poltica e econmica, no ocorreu mais nenhuma tentativa efe-
tiva de reformar a legislao trabalhista no governo Itamar Franco. Entre algumas
medidas isoladas de iniciativa do Poder Executivo, de importncia mencionar a
edio da MP no 794, de 29 de dezembro de 1994, que regulamentou a partici-
pao nos lucros ou resultados (PLR), conforme estabelecia o Art. 7o da CF/88.
Apesar de a PLR ser uma reivindicao histrica do sindicalismo, esta MP, reeditada
inmeras vezes ao longo do governo FHC e convertida na Lei no 10.101, de 2000,
acabou contribuindo para a flexibilizao do padro da remunerao do trabalho
no pas, com impactos bastante significativos sobre o mundo do trabalho, o que
ser discutido adiante. Se as propostas do Poder Executivo no perodo no foram
muito alm das mencionadas, iniciativas oriundas de outros setores da sociedade
alteraram significativamente a forma de operao do mercado de trabalho: como
observar-se- adiante, a partir do Enunciado no 331, do TST, e da Lei no
8.949/1994, de iniciativa do Congresso Nacional, abriu-se espao para a dissemi-
nao da terceirizao da mo de obra no Brasil.
Outro fato relevante foi a diminuio do poder de fiscalizao do MTE.
Na verdade, foi promovido um processo de sucateamento da estrutura de fiscali-
zao, que j era historicamente insuficiente. O sucateamento pode ser observa-
do, entre outros aspectos, na queda, em termos percentuais, do valor executado
no oramento para a fiscalizao. A reduo do nmero de fiscais do trabalho, de
3.285, em 1990, para 2.720, em 1994, tambm revela a tendncia.
De maneira geral, nos primeiros anos ps-Constituio, as condies eco-
nmicas foram particularmente difceis para a gerao de emprego e a consolida-
o dos direitos do trabalho. No entanto, se, no mbito do mercado de trabalho,
o contexto foi propcio ao aumento da informalidade, no plano das normas traba-
lhistas as mudanas eram incipientes, por causa da ausncia de uma aliana polti-
ca majoritria durante o perodo. Esta situao iria mudar nos anos subsequentes.

Segundo perodo (1995-2002)


Tal perodo se caracteriza, do ponto de vista da poltica econmica, pela adoo inicial
de uma estratgia de consolidao da estabilidade monetria, por meio do recurso
a uma taxa cambial sobrevalorizada e, aps a verificao da sua insustentabilidade,
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 121

pela opo por cmbio flutuante combinado com um regime de metas de inflao.
A sobrevalorizao do cmbio, no contexto do processo de abertura, alm de pre-
judicar a produo domstica, conduziu ao gerar dficits comerciais crescentes
necessidade de manter-se uma taxa de juros elevada,26 o que, por sua vez, am-
pliou ainda mais os obstculos ao desenvolvimento do nvel de atividades.
A adoo do cmbio flutuante no incio de 1999 revelou um novo horizonte
para o crescimento da economia ocorrer de forma sustentada. Contudo, a vul-
nerabilidade externa ainda remanescente mais a insuficiente oferta energtica
(apago) abortou a trajetria de desenvolvimento esboada em 2000. Por sua
vez, as fortes oscilaes cambiais e a inflao verificada em 2002 fizeram que o
crescimento nesse ltimo ano do perodo tambm fosse baixo.
O resultado das opes de poltica, feitas na sequncia da Reforma
Monetria e sustentadas ao longo de quatro anos, no poderia ser outro que
no a fragilizao da economia e um baixo crescimento, que se prolongaram por
muito tempo aps a mudana do regime cambial, ocorrida no incio de 1999.
Uma taxa mdia anual de aumento do PIB da ordem de 2,3%, verificada nos
oito anos do perodo, iria fazer que o mercado de trabalho continuasse sob o
efeito do processo de deteriorao iniciado no governo Collor. Aos impactos
deste desempenho do nvel de atividades sobre a ocupao, somaram-se as con-
sequncias de um processo acelerado de reestruturao das empresas, pressio-
nadas pela necessidade de atualizaes tecnolgica e gerencial que as permitisse
acompanhar os novos requerimentos de competitividade tanto internos como
externos decorrentes da abertura comercial e do cmbio sobrevalorizado.
Esse quadro extremamente adverso para o mercado de trabalho resultou
em um aumento anual mdio da ocupao, no perodo, de 2%, insuficiente para
acompanhar o aumento observado na PEA, de 2,4% a.a. O resultado teria de ser
o aumento da desocupao, aprofundando ainda mais as dimenses negativas do
subperodo anterior: o contingente de desocupados foi acrescido de cerca de 3,5
milhes de pessoas aumento de 79,3% , fazendo-o novamente quase dobrar
de tamanho, com a taxa de desocupao atingindo 5,6% aumento de 1,8 p.p.
Por sua vez, a questo da informalidade adquire novos contornos. Embora o
nmero de assalariados sem carteira continue a aumentar, ampliando inclusive
sua participao no total dos trabalhadores ocupados (1,6 p.p.), esta ampliao
acompanhada de perto pela verificada parcela dos trabalhadores com carteira assi-
nada, que aumenta 1,3 p.p. Alm disso, o aumento da participao dos diferentes
tipos de vnculos ocupacionais s possvel em funo da expressiva queda ob-
servada no contingente de trabalhadores no remunerados, caracterizando uma
melhoria geral das formas de insero no mercado de trabalho.

26. Para estimular a entrada de capitais, necessria cobertura dos dficits em transaes correntes.
122 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No entanto, tais resultados relativos ao pas como um todo mascaram a exis-


tncia de diferentes realidades, devendo-se destacar o panorama observado nas regies
metropolitanas.27 Nestas, a informalidade aumentou, tanto pela queda nas participaes
dos servidores pblicos (-1,1 p.p.) e dos trabalhadores com carteira assinada (-3,8 p.p.),
quanto pelo aumento significativo verificado nas parcelas de trabalhadores por conta
prpria (1,1 p.p.) e assalariados sem carteira (4,2 p.p.). Ou seja, para que os resultados do
conjunto do pas fossem os citados, o desempenho extremamente negativo das regies
metropolitanas que responde por cerca de um tero da PEA total teve de ser com-
pensado por uma trajetria claramente positiva de formalizao das relaes de trabalho
nas reas no metropolitanas como um todo.
Quanto aos rendimentos mdios reais, sua evoluo, que tinha se beneficiado
do processo de estabilizao monetria e da acelerao do crescimento ocorrido logo
aps, sofreu uma inflexo, passando a exibir uma tendncia de queda que se esten-
deu pelo restante do subperodo, resultando em uma queda acumulada de 4,1%.
A desigualdade, por sua vez, continuou a diminuir, embora de forma muito lenta,
com o ndice de Gini caindo trs centsimos entre 1994 e 2002.
No governo FHC, o dilogo institucional sobre a Reforma Trabalhista inicia-
do no governo Itamar foi abandonado. Uma srie de projetos de lei, decretos, por-
tarias e, principalmente, medidas provisrias foi apresentada pelo Poder Executivo,
propondo alteraes na legislao trabalhista sem discusso prvia com os principais
atores sociais. A estratgia foi atuar pelas linhas de menor resistncia, por meio de
uma srie de modificaes pontuais na legislao. Na verdade, tais iniciativas no
chegaram a alterar de maneira significativa os fundamentos da organizao sindical,
da negociao coletiva ou dos direitos individuais. Ou seja, o direito constitucional
trabalhista permaneceu praticamente inalterado durante todo este perodo. Apesar
disto, as mudanas no foram incuas e significaram uma clara opo do governo
pela via da flexibilizao das relaes de trabalho, aumentando o poder discricion-
rio dos empresrios sobre as condies de utilizao da mo de obra.
No incio do referido governo, o debate da poltica trabalhista foi submetido
aos ditames da poltica econmica de estabilizao monetria. Nesta fase de con-
solidao do Plano Real, a ideia era conter as demandas salariais e minar a presso
sindical. A primeira iniciativa na rea de trabalho, diretamente vinculada ao Pla-
no Real, foi a MP no 1.053/1995, que eliminou a poltica de reajuste salarial do
Estado e proibiu a adoo de clusulas de reajuste ou correo salarial automtica
vinculada a ndice de preos ou aumentos a ttulo de produtividade, a no ser
quando estas estivessem amparadas em indicadores objetivos, aferidos por empre-
sa (BRASIL, 1995a). A inteno era induzir livre negociao sem garantir um

27. Na PNAD, so consideradas regies metropolitanas as de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, do Rio de Janeiro, de
Belo Horizonte, de So Paulo, de Curitiba e de Porto Alegre.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 123

ordenamento normativo que fortalecesse a atuao dos sindicatos dos trabalhado-


res nas negociaes. Ao contrrio, o governo federal, em resposta greve dos pe-
troleiros de 1995, editou o Decreto no 1.480/1995, que previu restries e sanes
para servidores grevistas, determinando, at mesmo, a exonerao ou a dispensa
de servidores contrariando o fundamento do direito de greve e trabalhou para
a aprovao da Lei no 1.802/1996, que responsabilizou integralmente o sindicato
por greve em atividades consideradas essenciais o que contraria o preceito cons-
titucional que assegura aos trabalhadores em geral a autonomia para decidirem
sobre a oportunidade da greve. Alm disso, naquele momento, a atuao da JT foi
ao encontro das medidas do Poder Executivo, declarando a abusividade da greve e
estipulando multas dirias elevadas ao sindicato que no cumprisse ordem judicial
de atendimento s necessidades urgentes da comunidade.
Outra medida do governo FHC que alterou significativamente as condies
de remunerao da mo de obra no pas diz respeito regulamentao da PLR,
que ocorreu por meio de sistemticas reedies da MP no 794/1994, at sua con-
verso na Lei no 10.101/2000. Conforme notar-se- adiante, a PLR contribuiu
significativamente para a flexibilizao salarial, alm de explicitar a inteno do
governo FHC em fortalecer as negociaes no nvel da empresa, esvaziando as
negociaes coletivas gerais por categoria. Nesse sentido, pode-se firmar que a
regulamentao da PLR tambm fez parte da estratgia de inibir reajustes sala-
riais que pudessem comprometer, na viso do governo, o plano de estabilizao,
permitindo, ao mesmo tempo, uma margem de manobra para as empresas aten-
derem s reivindicaes dos trabalhadores (KREIN, 2001, p. 117).
A denncia da Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), em novembro de 1996, foi tambm emblemtica da ao do governo no
perodo. Tal conveno, que estabelece normas restritivas dispensa imotivada,
havia sido ratificada pelo pas em janeiro de 1995 e promulgada por meio do
Decreto no 1.855, de abril de 1996. Aps alguns meses de vigncia, o governo
FHC resolveu denunci-la, justificando que sua ratificao seria incompatvel
com o novo contexto de globalizao econmica. Na prtica, a inteno foi ini-
bir o recurso a este expediente legal na ocasio de eventuais demisses em massa,
motivadas pela gesto da poltica econmica em empresas privadas ou estatais
em processo de privatizao , e, tambm, na eventualidade de quebra da estabi-
lidade dos servidores pblicos.
Alis, no que diz respeito s relaes de trabalho na administrao pblica,
a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 173 foi encaminhada ao Con-
gresso Nacional logo no incio do governo FHC, em 1995, tendo sido aprovada
em 4 de junho de 1998 (EC no 19/1998). Seu objetivo era possibilitar a con-
tratao de servidores pblicos pelo regime da CLT, sem direito estabilidade e
124 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

aposentadoria integral, e impor limites despesa pblica com pessoal ativo e


inativo da Unio, dos estados e dos municpios fixados por lei complementar.
Entre as providncias para o cumprimento dos limites estabelecidos, previu: a
reduo das despesas com cargos em comisses, a demisso de servidores no es-
tveis e, at mesmo, a demisso de servidores estveis. Alm disso, definiu que se
os limites da despesa fossem ultrapassados, seriam vedados aumentos de remunera-
o, criao de empregos, cargos ou comisses, alterao na estrutura das carreiras,
novas contrataes e concesso de qualquer benefcio no previsto pela CF/88.28
O Plano de Desligamento ou Demisso Voluntria dos servidores pblicos fede-
rais, regulamentado pela Lei no 9.468/1997, tambm fez parte desta poltica, ao
possibilitar o ajuste de contas pblicas embasado no corte de servidores da Unio,
o que foi imediatamente copiado por estados e municpios.
A partir de 1998, o governo comeou a manifestar a inteno de realizar
uma Reforma Trabalhista de forma mais abrangente. O denominado Pacote Tra-
balhista de 1998 apostou na flexibilizao das relaes laborais para enfrentar o
desemprego crescente. Foi adotada uma srie de medidas destinadas a reduzir os
custos do trabalho no Brasil por meio da flexibilizao das normas de contratao,
jornada, remunerao, entre outras.29
A primeira medida nesse sentido diz respeito ao contrato por prazo de-
terminado, institudo pela Lei no 9.601, de janeiro de 1998, e regulamentado
pelo Decreto no 2.490, de fevereiro de 1998. Por meio de tais instrumentos
normativos, os critrios de resciso contratual e contribuies sociais foram
flexibilizados, ao permitir que contratos por prazo determinado fossem utiliza-
dos em qualquer atividade e momento, desde que a empresa negociasse com o
respectivo sindicato, no tivesse pendncias fiscais com o Estado e aumentasse o
quadro de pessoal. Para estimular sua adoo, foram reduzidos vrios encargos
sociais por 60 meses reduo em 50% das contribuies patronais ao Sistema
S, salrio educao, seguro de acidente do trabalho, reduo da alquota do
FGTS de 8% para 2%, no pagamento da multa de 40% do FGTS no trmino
do contrato de trabalho, entre outros.
No que diz respeito flexibilizao da jornada, a mesma Lei no 9.601/1998
instituiu o banco de horas, como estratgia para as empresas organizarem a jor-
nada de seus trabalhadores de acordo com as necessidades e as flutuaes dos
negcios. Como ser detalhado adiante, tornou-se possvel dispensar o acrsci-
mo de salrio se o excesso de horas de um dia fosse compensado por outro, nos

28. A regulamentao sobre a demisso de servidores pblicos estveis por excesso de pessoal foi dada pela
Lei no 9.801/1999 e pela LC no 96/1999.
29. Alm dessas medidas, o MTE tambm conferiu certa nfase s polticas de formao profissional e gerao de
emprego e renda, consubstanciadas no crescimento do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor) e do
Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger), entre 1998 e 2000.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 125

limites fixados em acordo ou conveno coletiva. Uma srie de outras medidas


que flexibilizaram a contratao caminhou na mesma direo:
Contrato por tempo parcial: a MP no 1.709/1998, que instituiu o contrato
por tempo parcial, admitiu jornada de at 25 horas semanais, com salrio e
demais direitos proporcionais, inclusive frias. interessante observar que,
a rigor, nunca existiu impedimento legal para que se reduzisse a jornada de
trabalho. A novidade justamente o fato de os direitos previstos na Cons-
tituio poderem ser reduzidos proporcionalmente, como as frias, que
constitucionalmente devem ser de 30 dias. Alm disso, na proposta original
desta MP, o contrato por tempo parcial podia ser adotado mediante opo
individual dos trabalhadores j empregados na empresa ou na contratao
de novos funcionrios. Diante das presses sindicais, nas seguintes reedies
desta MP, a adoo do regime pelos empregados contratados em tempo
integral passou a depender de negociao coletiva.
Estgio: a MP no 1.709/1998 ampliou as possibilidades de utilizao
do trabalho do estagirio em funes no especializadas e, portanto,
facilmente descaracterizadas como de aprendizagem concreta.
Suspenso do contrato de trabalho: a MP no 1.726/1998 instituiu a
suspenso do contrato de trabalho por prazo de dois a cinco meses,
para participao do empregado em curso ou programa de qualificao
profissional oferecido pelo empregador, mediante previso em acordo
ou conveno coletiva e aquiescncia formal do empregado. Efetivada
a suspenso, o trabalhador teria direito a uma bolsa de qualificao
profissional, custeada pelo FAT. Durante o perodo de suspenso, o
trabalhador no teria garantido o depsito do FGTS, a contagem para
aposentadoria, o 13o salrio e as frias no perodo.
Trabalho aos domingos: a MP no 1.539/1997, convertida na Lei
no10.101/2000, autorizou o trabalho aos domingos no comrcio vare-
jista em geral, desde que, uma vez no perodo mximo de quatro sema-
nas, o repouso semanal coincidisse com o domingo, sem necessidade
de acordo ou conveno coletiva, observada a legislao municipal.
No que diz respeito regulao dos conflitos trabalhistas, importa mencionar
duas iniciativas. Sob o pretexto de desafogar a justia trabalhista e estimular solues
conciliatrias nos conflitos entre capital e trabalho, o PL no 4.694/1998, convertido
na Lei no 9.958/2000, instituiu as Comisses de Conciliao Prvia (CCPs), tornan-
do obrigatrio que o trabalhador encaminhe qualquer questo trabalhista comisso
antes de acionar a JT. Ou seja, uma vez constituda uma CCP no local de trabalho,
qualquer demanda de natureza trabalhista passou a ser submetida a esta, o que abriu
um grande espao para a soluo privada destes conflitos, restringiu o acesso universal
126 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

constitucionalmente assegurado justia e, por isso, suscitou grande controvrsia jur-


dica. Alm disso, o resultado da conciliao tinha carter extrajudicial, impossibilitan-
do que o reclamante recorresse justia sobre qualquer clusula que no tivesse sido
ressalvada no acordo, uma vez que a conciliao quita o contrato.
Segundo Krein (2007, p. 84-88), as CCPs tiveram rpida propagao nos
primeiros anos. Entretanto, inmeras denncias revelaram que estas propiciavam
acordos esprios sobre direitos lquidos e certos e verbas rescisrias. O MTE, por
meio das Portarias no 264/2002 e no 329/2002, tentou disciplinar o funciona-
mento das CCPs, estabelecendo algumas regras e a possibilidade dos auditores
fiscais fiscalizarem os acordos conciliados. difcil afirmar que esta nova postura
do MTE surtiu efeitos, uma vez que a estrutura da fiscalizao insuficiente para
garantir o cumprimento bsico da lei, alm de no ter sido previstas penalidades
para os que desobedecessem as normas. Mas o fato que aps as inmeras de-
nncias e controvrsias jurdicas a respeito das CCPs, estas foram inibidas e os
sindicatos passaram a ter uma postura mais firme, de no barganharem direitos
lquidos e certos. Segundo Krein e Teixeira (2003), o nmero de acordos tornou-
se insignificante, no compensando a manuteno da instituio. Com os mes-
mos objetivos, o PL no 4.693/1998, convertido na Lei no 9.957/2000, instituiu o
procedimento sumarssimo para pequenos litgios trabalhistas para dissdio indi-
vidual com valor abaixo de 40 vezes o valor do salrio mnimo. A partir de ento,
para tais casos, as demandas devem ser instrudas e julgadas em audincia nica,
em primeira instncia, o que gerou questionamentos constitucionais.
Afora essas medidas, o Poder Executivo encaminhou tambm o PL
no 4.302/1998, que objetivava facilitar a terceirizao de mo de obra em qualquer ati-
vidade fim ou meio e em carter permanente, alm de estender o prazo de vigncia
do contrato temporrio para seis meses, prorrogvel por mais trs meses em acordo ou
conveno coletiva. Este PL continua em tramitao no Congresso Nacional.30
Algumas propostas mais abrangentes de reforma do sistema de relaes de tra-
balho foram reunidas, tambm, no chamado Pacote Trabalhista de 1998, tais como:
a tentativa de por fim unicidade sindical, restringir o direito de greve, substituir a
contribuio sindical obrigatria pela contribuio negocial, extinguir a figura do juiz
classista, alm de rever o poder normativo da JT e estimular a negociao direta
entre as partes, preferencialmente no mbito da empresa. A base destas proposies
estava expressa na PEC no 623/1998. Apesar de defender a liberdade sindical, esta no
tratava da legislao de sustento da liberdade sindical, como o direito de greve, a or-
ganizao no local de trabalho, o acesso s informaes da empresa, a estabilidade dos
dirigentes sindicais e o combate a prticas antissindicais. Ao contrrio, as propostas

30. O presidente Lula, em 2003, encaminhou a Mensagem Presidencial no 389/2003, solicitando sua retirada, mas esta
mensagem no foi at hoje apreciada.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 127

sobre os temas apostavam na descentralizao das negociaes coletivas e no fortaleci-


mento das relaes diretas entre empregados e empregadores no interior da empresa,
quando no restringiam a participao sindical na negociao coletiva.
Em janeiro de 1999, foi criada a Frente Parlamentar de Entidades Sindicais
em Defesa da Organizao Sindical e do Emprego, para forar a retirada da PEC
no 623/1998. Tal reao, aliada ao momento de crise cambial, fez o governo recuar
momentaneamente e admitir a necessidade de dilogo para encaminhar a Reforma
Trabalhista. Alm disso, o inexpressivo impacto das medidas at ento adotadas
sobre o comportamento do emprego e a desvalorizao do real, amenizou em parte
a presso sobre os custos das empresas, diminuiram a atratividade dos argumentos
que consideravam o custo do trabalho como fator de inibio da competitividade.
Ainda assim, no segundo governo FHC, houve uma tentativa de flexibili-
zao global das relaes de trabalho. O PL no 5.483/2001, encaminhado pelo
Poder Executivo em regime de urgncia para o Congresso Nacional, estabelecia
que as condies de trabalho ajustadas mediante conveno ou acordo coletivo
prevaleceriam sobre o disposto em lei, desde que no contrariassem a CF/88 e
as normas de segurana e sade do trabalho. Ou seja, pretendia-se levar a cabo
a ideia da prevalncia do negociado sobre o legislado, contornando, assim, as resis-
tncias em alterar formalmente os direitos previstos na CLT e na Constituio, e
tornando possvel negociar as condies de exerccio destes direitos. Se aprovada,
esta legislao representaria uma verdadeira Reforma Trabalhista, pois permitiria
um rebaixamento, via negociao coletiva, dos direitos inscritos e regulamentados
em lei. Aps aprovao deste projeto na Cmara dos Deputados, entretanto, os
partidos de oposio conseguiram protelar sua apreciao pelo Senado Federal,
que em 2003 votou favoravelmente retirada de tramitao deste PL aps a soli-
citao do presidente Lula em mensagem da Presidncia da Repblica. Podem-se
citar ainda outras medidas importantes desse perodo:
A promulgao da EC no 24, de dezembro de 1999, que ps fim figura
do juiz classista. De fato, a figura decorativa e privilegiada desta catego-
ria profissional estava sendo muito criticada por setores das mais diversas
correntes ideolgicas. No raro, o apadrinhamento e o nepotismo preva-
leciam no preenchimento das vagas, utilizadas tanto por polticos profis-
sionais como pela magistratura do trabalho em si. Por sua vez, a emenda
no previu nenhuma alternativa que garantisse a representao classista
na JT, pondo fim a este importante instrumento de democratizao.
A EC no 28/2000, por seu turno, que fixou o prazo prescricional de cinco
anos para o trabalhador rural exercer o direito de ao quando verificar leso
aos direitos trabalhistas na vigncia do pacto laboral, mantendo a prescrio
bienal aps a resciso contratual equiparao com trabalhadores urbanos.
128 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A MP no 10/2001, regulamentada pelo Decreto no 4.010/2001, que


tentou restringir o direito de greve no setor pblico, autorizando a con-
tratao temporria de at trs meses, renovvel em caso de greve de
funcionrios pblicos por mais de dez dias, e facilitando a suspenso
do pagamento do salrio via autorizao do presidente da Repblica.
Alm das mudanas em termos de normas, cabe destacar que a capaci-
dade do Estado em faz-las cumprir tambm variou durante o perodo. Sob o
pretexto de promover a negociao coletiva como forma de consolidar a mo-
dernizao das relaes de trabalho, a Portaria no 865/1995 (BRASIL, 1995b)
determinou que em caso de incompatibilidade entre a legislao e as clusulas
referentes s condies de trabalho pactuadas em acordo ou conveno coleti-
va, o fiscal do trabalho no poderia intervir diretamente autuando a empresa, e
sim comunicar o fato chefia imediata, que submeteria a questo considera-
o da autoridade regional, permanecendo a cargo desta encaminhar denncia
Procuradoria Regional do Trabalho (PRT). Com o trmite burocrtico, ficou
clara a lgica de viabilizar mecanismos de fortalecimento da negociao direta
e da soluo privada dos conflitos trabalhistas, em detrimento da regulao
pblica do trabalho. Por fim, o Decreto no 1.572/1995 instituiu a mediao e
a arbitragem, diluindo os aspectos repressivos da atividade de fiscalizao em
prol de uma atuao conciliatria ou orientadora. No mbito do MTE, a par-
tir de 1999, foi instituda a possibilidade de mesa de entendimento, que, sob a
direo do auditor, abre a possibilidade de prorrogao de prazo para cumpri-
mento de itens que foram constatados em fiscalizao, mediante concordncia
do sindicato dos empregados da categoria.
Importa mencionar, entretanto, que iniciativas tmidas no sentido de re-
cuperar o sistema de fiscalizao ocorreram, principalmente a partir de 1996.
Em um contexto de elevao brutal do endividamento do Estado, esforos
foram direcionados para o aprimoramento da mquina de arrecadao de
impostos. A partir de ento, h uma lenta retomada do sistema de fiscaliza-
o, com a contratao de novos auditores fiscais, aps anos de reduo do
contingente de auditores.
Em 1999, houve uma reorganizao no sistema de carreira dos auditores fis-
cais do trabalho, valorizando o profissional e adotando-se metas de produtividade
vinculadas ao volume de arrecadao do FGTS, ao nmero de formalizao de
contratos de trabalho via ao fiscal e quantidade de empregados fiscalizados,
tendncia que se exacerbou aps 2003. Entretanto, como os incentivos foram
criados para atender a preocupaes fiscais, questes como sade e segurana
do trabalhador no receberam muita ateno. Segundo documento do MTE, de
2004 (apud CARDOSO; LAGE, 2005, p. 470),
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 129

(...) a partir de 1996, as metas de arrecadao passaram a ser definidas pelo Minis-
trio da Fazenda, no mbito do plano de metas do governo federal, sendo parte do
esforo fiscal da administrao pblica (...). Desde ento, este passou a ser o foco
central da inspeo do trabalho no Brasil.
Nesse sentido, o incremento da fiscalizao gerou um movimento com resul-
tados contraditrios, na perspectiva analisada neste estudo, pois elevou a formaliza-
o do vnculo de emprego, o que joga contra a lgica da flexibilizao, garantindo,
teoricamente, uma proteo maior ao empregado. Segundo os dados disponveis
no site do MTE, o nmero de trabalhadores formalizados por ao fiscal mais que
dobrou entre 1996 e 2002, passando de 268.558 para 555.454 pessoas.

Terceiro perodo (2003-2008)


Apesar das polticas monetria e fiscal restritivas, particularmente as aplicadas no in-
cio de 2003, o objetivo de uma retomada sustentada do crescimento passou a mos-
trar resultados em 2004. Embora com o Banco Central do Brasil (Bacen) atuando de
forma bastante conservadora e a poltica fiscal privilegiando a obteno de supervits
primrios superiores a 4% do PIB, a economia passou a exibir taxas de crescimento
relativamente elevadas quando comparadas com o desempenho do perodo anterior.
Beneficiado por uma situao de comrcio e fluxo internacional de capitais
bastante favorvel, o pas exibiu supervits na balana de transaes correntes, o
que permitiu um processo de acmulo de divisas quase impensvel at poucos
anos antes. Associado aos resultados fiscais e monetrios alcanados, este desem-
penho das contas externas ajudou a criar um clima de crescente otimismo, prop-
cio retomada dos investimentos e ao aumento do consumo interno, apoiados,
ambos, em uma expanso sem precedentes do volume de crdito no pas.
O crescimento acumulado do PIB nos seis anos desse perodo, de 27,4%,
trouxe como seria de se esperar consequncias positivas para o mercado de
trabalho. O aumento da ocupao verificado at 2007, de 2,8% a. a., em mdia,
superou o aumento da PEA, de 2,5% anuais. Com isso, o contingente de pes-
soas desocupadas diminuiu em cerca de 100 mil trabalhadores, uma situao
diametralmente oposta observada nos dois perodos anteriores, quando mais
de 6,3 milhes de trabalhadores passaram a viver em tal situao. Em corres-
pondncia com estes sucessos, a taxa de desocupao passou a mostrar uma
tendncia de queda, chegando a 5,1% em 2007.
No que diz respeito questo da informalidade dos vnculos de trabalho, os resul-
tados do perodo foram inequivocamente favorveis, se considerada, de certa forma,
a evoluo do nmero de servidores pblicos e trabalhadores com carteira assinada, cuja
participao conjunta aumentou 4,7 p.p. e, de outra, a queda verificada na participao
dos trabalhadores por conta prpria (-1,1 p.p.), no remunerados (-1,6 p.p.) e assalariados
130 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

sem carteira de trabalho assinada (-1,6 p.p.). Esta evoluo estendeu-se s regies metro-
politanas, que mostraram crescimento na participao dos trabalhadores com carteira
(3,7 p.p.) e quedas generalizadas nas modalidades informais de insero ocupacional.
Tambm os rendimentos passaram a mostrar uma evoluo sintonizada com
o desempenho observado nos demais indicadores do mercado de trabalho, cres-
cendo a uma taxa mdia anual de 1,8% at 2007, esta negativamente influenciada
pela queda havida em 2003, primeiro ano do perodo. A trajetria dos rendimen-
tos foi acompanhada pela continuidade da melhoria da situao de desigualdade.
Embora no dispondo dos dados da PNAD relativos a 2008, pode-se afir-
mar, com alguma segurana tomando-se por base os resultados da Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)31 , que o quadro de recuperao do mercado de trabalho no teve alte-
raes mais significativas nesse ltimo ano do perodo.
O governo Lula no tomou uma posio clara sobre a Reforma Trabalhis-
ta, manifestando por diversas vezes sinalizaes contraditrias. Algumas medidas
pontuais reverteram a tendncia de flexibilizao, outras reforaram a tendncia
flexibilizadora da dcada de 1990.
No incio deste governo, a principal novidade foi a instituio do Frum Na-
cional do Trabalho, no mbito do MTE, cujo objetivo era reunir os principais ato-
res nacionais interessados na Reforma Trabalhista para identificar consensos e pro-
por uma reforma com maiores chances de ser aprovada. Neste frum, ocorreu uma
separao entre as reformas sindical e trabalhista, das quais a primeira foi priorizada.
Partia-se do princpio de que o fortalecimento da representao sindical, cuja estru-
tura tendia a se fragmentar cada vez mais, era condio necessria para uma reviso
das normas trabalhistas que ofertasse mais espao para a negociao direta.
Nesse sentido, o governo solicitou ao Congresso Nacional a retirada de
tramitao dos PLs no 5.483/2001, que previa a introduo de um sistema em
que prevaleceria o negociado sobre o legislado, e no 4.308/1998, que objetivava
facilitar a terceirizao de mo de obra em qualquer atividade meio ou fim ,
dos quais o primeiro foi arquivado em 2003. O governo Lula revogou, ainda, as
vantagens fiscais do contrato por prazo determinado e a Portaria no 865/1995,
que estabelecia limites fiscalizao dos auditores fiscais das normas constantes
nos convnios coletivos Portaria no 143/2004.
Dos trabalhos do frum, concretizou-se uma PEC enviada ao Congresso
Nacional em 2005 e um PL que versava sobre o modelo de organizao sindical,
negociao coletiva e formas de soluo dos conflitos.32 Contudo, os pretensos

31. A PME/IBGE cobre as seis maiores regies metropolitanas do pas: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Hori-
zonte, So Paulo e Porto Alegre.
32. Para apresentao dos principais pontos das propostas, ver captulo Trabalho e Renda, de Ipea (2005, p. 115-117).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 131

consensos do frum no resistiram s diversas mobilizaes difusas das foras que


se opuseram alterao da legislao sindical existente no pas. Mais uma vez,
uma tentativa de reforma mais geral foi bloqueada por foras polticas das mais
diversas correntes ideolgicas. A partir de ento, as iniciativas de reforma por
parte do governo tomaram a forma de medidas pontuais, por vezes negociadas
em fruns especficos o caso mais emblemtico foi a comisso quadripartite da
poltica de valorizao do salrio mnimo.
Em alguns casos, essas medidas deram continuidade ao movimento de flexibi-
lizao. Destaca-se o envio ao Congresso Nacional do PLC no 210/2004, que previa
uma reduo da contribuio ao FGTS de 8% para 0,5% para as empresas com
faturamento anual de at R$ 36.000,00, alm de reduo de impostos e encargos
previdencirios.33 Sob a justificativa de favorecer a formalizao de microempresas,
esta proposta estabelecia formalmente entre os trabalhadores uma diferenciao que
j acentuada no mercado de trabalho. Alm disso, o Poder Executivo tambm
editou a MP no 410/2007, convertida na Lei no 11.718/2008, que criou o contrato
de trabalho rural por pequeno prazo, incluindo o trabalhador na previdncia, mas
dispensando a anotao na carteira de trabalho; e a MP no 338/2007, convertida na
Lei no 11.603/2007, que autorizou o trabalho em feriados nas atividades do comr-
cio em geral, desde que autorizado por conveno coletiva e observada a legislao
municipal. Outra medida a Lei no 11.442/2007, originada no Legislativo esta-
beleceu que o transporte rodovirio de cargas tem natureza estritamente comercial,
podendo ser realizado por trabalhadores autnomos ou empresas.
Outra prtica de flexibilizao dos contratos de trabalho que tomou corpo nos
ltimos anos a transformao das relaes empregador empregado em relaes
entre pessoas jurdicas, na medida em que as empresas orientam os trabalhadores a
abrir uma empresa prestadora de servios em seus nomes. Tal prtica foi estimulada
a partir da Lei no 11.196/2005, que estabeleceu que a pessoa fsica que presta
servios intelectuais pode ser materialmente concebida como Pessoa Jurdica (PJ),
ainda que a relao de trabalho seja uma relao de emprego. Dessa forma, apesar
de manter-se uma relao de subordinao e exclusividade o trabalhador est
vinculado a um nico contratante , evita-se o pagamento de impostos e contri-
buies sociais. Como contratendncia, o Poder Judicirio e o MP bem como
parcela especfica do Poder Executivo, localizada nas auditorias fiscais da receita, da
previdncia e do trabalho tm restringido o alcance desta lei.
Na ocasio da votao da Lei no 11.457/2007 referente unificao da
Receita Federal do Brasil (RFB) e da Receita Previdenciria , foi includa uma
emenda que estabelecia que auditores fiscais, ao se defrontarem com irregularida-
des laborais em suas atividades cotidianas de fiscalizao, no poderiam solicitar

33. A esse respeito, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2005, p. 18-21, 114-115).
132 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

sua regularizao e tampouco impor qualquer sano; antes, teriam de contar


com a permisso da JT. Subentendido nisso, estava a tentativa de evitar que a
fiscalizao reconstitusse as relaes de emprego pretensamente terceirizadas pela
figura da contratao como PJ. Nesse caso, o governo tomou posio contrria
flexibilizao: o veto EC no 3, por parte do Executivo, foi produto da presso das
centrais sindicais, mas enfrentou fortes crticas de representantes empresariais.34
Outras medidas tambm foram na direo de diminuir a flexibilidade das
contrataes. Em fevereiro de 2008, o presidente Lula enviou ao Congresso Na-
cional novo pedido de ratificao da Conveno 158 da OIT Mensagem Pre-
sidencial no 59/2008 , que ainda tramita, mas j foi derrotado na Comisso de
Relaes Exteriores, em julho de 2008.35 Por seu turno, o Congresso Nacional
aprovou a Lei no 11.788/2008, que aumentou a proteo aos estagirios, definin-
do limites para a jornada, as frias, entre outros direitos. A inspeo do trabalho,
por sua vez, continuou a expandir lentamente seu quadro de auditores-fiscais
que, a partir de 2007, alcanou novamente o patamar de 3 mil profissionais ,
ampliando tambm substancialmente o nmero de trabalhadores cujos vnculos
foram regularizados por conta da fiscalizao, o qual, a partir de 2004, situou-se
entre 670 mil e 750 mil ao ano, conforme pode-se observar no grfico 1.

GRFICO 1
Inspeo do trabalho, fiscais em exerccios e resultados 1990-2008
800.000 8.000

700.000 7.000

600.000 6.000

500.000 5.000
n de fiscais

400.000 4.000

300.000 3.000

200.000 2.000

100.000 1.000

0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Trabalhadores aprendizes contratados Trabalhadores deficientes contratados


n de fiscais Trabalhadores registrados

34. Para discusso mais completa das consequncias do trabalho mediante PJs prestadoras de servios na regulao
do trabalho, ver Campos (2008, p. 38-42). Para descrio da polmica em torno do veto, ver captulo de Trabalho e
Renda, de Ipea (2007, p. 142-143).
35. A esse respeito, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2008, p. 159-160, 173-180).
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 133

O balano do governo Lula , portanto, ambguo. O crescimento econmi-


co, acompanhado da gerao de postos de trabalho e formalizao dos empregos,
sem dvida contribuiu para diminuir a presso do movimento de flexibilizao
do trabalho. Ao mesmo tempo, o governo no conseguiu produzir uma reformu-
lao abrangente da estrutura sindical, e praticamente retirou este assunto da sua
agenda. As medidas pontuais revelam uma oscilao entre flexibilizao e medi-
das de reforo regulao pblica; porm, com exceo da poltica de valorizao
do salrio mnimo, no h nenhuma medida de maior impacto.

3.3 Regulao constitucional e flexibilizao das normas sobre contratao,


jornada de trabalho e salrios
Na seo anterior, descreveu-se a sucesso de movimentos de flexibilizao e
Reforma Trabalhista, ao mesmo tempo em que outras medidas favoreciam a re-
gulao pblica. A seguir, analisa-se mais detalhadamente as principais iniciativas
de flexibilizao no perodo ps-Constituinte em trs aspectos centrais da relao
salarial: contratao, jornada de trabalho e remunerao. No que se refere a esta
ltima, destaca-se tambm a poltica de valorizao do salrio mnimo como uma
iniciativa que refora a regulao pblica do trabalho.

3.3.1 Flexibilizao dos contratos de trabalho


A liberdade para contratar e demitir historicamente favoreceu o ajuste do contin-
gente de empregados por parte das empresas. Dada a fraca presena dos sindicatos
no local de trabalho, sempre houve grande discricionariedade das gerncias no co-
tidiano de trabalho, em particular, nas decises sobre demisses. Um sinal disto
a raridade de acordos prevendo limites ao nmero de demisses sem justa causa ou
assegurando estabilidade no emprego. A CLT, por sua vez, permitiu desde o incio
que, durante o perodo de experincia originalmente de um ano 36, o empregado
poderia ser demitido sem necessidade de pagamento de indenizao. Especificava,
no entanto, que, aps este prazo, a demisso sem justa causa seria acompanhada de
indenizao proporcional ao tempo de servio, e que, decorridos dez anos, o empre-
gado teria direito estabilidade no emprego.
O estatuto da estabilidade por tempo de servio jamais teve revogao ex-
pressa, mas foi esvaziado a partir da Lei no 5.107/1966, que criou o FGTS. Em-
bora se assegurasse, em tese, ao trabalhador o direito de escolha entre os dois
regimes, as empresas demitiram em massa os empregados contratados pela CLT
e ainda no estveis, condicionando, ato contnuo, a admisso de qualquer novo
empregado opo deste pelo FGTS; a partir do advento da Lei no 5.958/1973,

36. Posteriormente, o Decreto-Lei no 229, de 28 de fevereiro de 1967, estipulou que o contrato de experincia s
poderia durar 90 dias, o que vigora at hoje.
134 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

esta opo foi imposta em carter retroativo aos abrangidos pelo sistema da CLT
que ainda restavam.37 Portanto, por ocasio da CF/88, a indenizao por demis-
so sem justa causa e a estabilidade foram substitudas pelo saque dos recursos
depositados no fundo durante o perodo de emprego e pela multa de 10%.
Em paralelo, o Decreto-Lei no 229/1967 incluiu CLT a figura do contrato
por tempo determinado, limitando-o, no entanto, a casos excepcionais.38 A Lei
no 6.019/1974, por sua vez, criou a figura do contrato temporrio. Embora as
modalidades de contrato no tenham jamais suplantado o contrato por tempo
indeterminado como modalidade padro de assalariamento, abriram novas possi-
bilidades de contratao flexvel.
Alm da flexibilidade da contratao legal, sempre houve o recurso a con-
trataes margem da lei, evidenciado pelo expressivo nmero de empregados
sem carteira assinada. Nesse caso, o empregador no apenas evita o pagamento de
contribuies sociais, como tambm minora o custo de demisso.
A consequncia desse arranjo foi dupla. De um mbito, favoreceu a permanncia
de altas taxas de rotatividade no emprego, que permitiam s empresas tanto garantir
a paz industrial quanto anular ganhos salariais pela substituio de trabalhadores por
outros contratados a salrios mais baixos. De outro, permitia s empresas rapidamente
ajustar tanto o tamanho quanto a distribuio das funes do seu quadro de empre-
gados. Em suma, a regulao do trabalho pr-Constituinte no colocou restries de
monta flexibilidade do trabalho pela tica da contratao, e nem a Constituio,
nem a normatizao subsequente alteraram tal quadro. A ttulo de ilustrao, o Cadas-
tro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) registrou, ao longo de 2008,
total de 16,7 milhes de admisses e 15,2 milhes de desligamentos; destes ltimos,
58% foram demisses sem justa causa, e 15%, trminos de contrato. Uma vez que o
contingente de trabalhadores formais cobertos pelo CAGED, em dezembro de 2007,
era de 29,2 milhes de trabalhadores, observa-se que mais da metade dos trabalha-
dores empregados com carteira assinada mudaram de emprego durante o ano, e que
cerca de trs quartos no o fizeram voluntariamente. Alm disso, 21% dos desligamen-
tos ocorreram com menos de trs meses de emprego e 60% com menos de um ano.
No que se refere aos empregados sem carteira assinada, por sua vez, os dados indicam
que sua permanncia no posto ainda mais efmera que a dos empregados registrados.
Ainda assim, como exposto na seo anterior, houve significativa presso
para flexibilizarem-se as modalidades de contratao. No perodo ps-Consti-
tuinte, esta ocorreu por duas vias o estmulo aos contratos por tempos determi-
nado e temporrio e a terceirizao de mo de obra.

37. A JT, por sua vez, convalidou as renncias a esse regime quando declarou os Arts. 477 e 492 da CLT no recepcio-
nados pela CF/88, por suposta contrariedade a seu Art. 7o, III.
38. Servios cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a predeterminao do prazo, atividades empresariais de
carter transitrio ou de contrato de experincia.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 135

No que diz respeito aos contratos, a principal medida tomada nesse sentido
concerne ampliao da possibilidade de utilizao dos contratos por prazo determi-
nado, pela Lei no 9.601, de janeiro de 1998, e regulamentada pelo Decreto no 2.490,
de fevereiro de 1998. Por meio destes instrumentos normativos, os critrios de resci-
so contratual e contribuies sociais foram flexibilizados, ao permitir que contratos
por prazo determinado fossem utilizados em qualquer atividade e momento, desde
que a empresa negociasse com o respectivo sindicato, no tivesse pendncias fiscais
com o Estado e aumentasse o quadro de pessoal. Para estimular sua adoo, foram
reduzidos vrios encargos sociais por 60 meses reduo em 50% das contribuies
patronais ao Sistema S, salrio educao, seguro de acidente do trabalho, reduo
da alquota de FGTS de 8% para 2%, no pagamento da multa de 40% do FGTS
no trmino do contrato de trabalho, entre outros.
Essa medida seguia a tendncia de vrios pases europeus de favorecer
empregos atpicos isto , diferente do contrato de trabalho por tempo inde-
terminado e em jornada integral como resposta ao desemprego. No entanto,
e apesar do estmulo da reduo de encargos, esta modalidade no se dissemi-
nou na mesma medida no Brasil. Segundo a Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), aps um pico de 116,6 mil contratos em 2001, o nmero per-
maneceu entre 30 e 45 mil contratos anuais de 2002 em diante. Os contratos
por tempo indeterminado39 representavam, ainda, perto de 98% dos empregos
formais no Brasil ao fim de 2007.
Por que os contratos atpicos no se disseminaram no Brasil, nem no perodo
de crise, nem no momento de crescimento do emprego? Krein (2007, p. 119-120)
sustenta que vrios fatores somaram-se, entre estes:
A flexibilidade j existente na regulao das relaes de trabalho no
Brasil, com destaque para a figura do contrato de experincia.
A existncia de mecanismos alternativos de reduo dos custos do traba-
lho, especialmente por meio da contratao sem carteira assinada mi-
cro e pequenas empresas e terceirizao mdias e grandes empresas.
Controvrsias legais a respeito das situaes em que os contratos atpi-
cos podem ser utilizados, associadas a procedimentos de comprovao
da sua necessidade, desestimularam sua adoo por parte das empresas.
A resistncia de correntes do movimento sindical, que orientaram os
sindicatos a no assinar acordos e convenes que autorizassem a con-
tratao nestes moldes.

39. Incluem-se nessa categoria trabalhadores urbanos e rurais contratados via CLT por tempo indeterminado, vincu-
lados a pessoa jurdica ou fsica, bem como os servidores pblicos. Os contratos por tempo determinado incluem no
apenas os autorizados pela Lei no 9.601/1998, mas tambm os relacionados a leis estaduais e municipais, os contratos
de safra, os temporrios, avulsos e aprendizes.
136 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Se pela tica da contratao direta as mudanas foram modestas, pela da


contratao indireta ou terceirizada a flexibilizao foi bem mais expressiva.
A tendncia a focar nas atividades essenciais da empresa e, portanto, subcontratar
servios e produtos antes gerados internamente, foi uma caracterstica da reestru-
turao produtiva dos anos 1990. Como expresso da especializao da atividade,
a terceirizao no significa necessariamente um rebaixamento no patamar de
direitos existentes. Uma parte significativa deste processo, porm, no envolveu
a busca de especializao, mas sim a externalizao de custos trabalhistas, pela
contratao de empresas terceirizadas que simplesmente fornecem mo de obra.40
O principal mecanismo que sustentou essa prtica foi a figura da terceirizao
via cooperativas de trabalho. O mecanismo teve uma origem dupla: na interpreta-
o da JT das leis que versam sobre a terceirizao de mo de obra e na aprovao
da Lei no 8.949, de 9 de dezembro de 1994, resultado de um PL de autoria de um
deputado do Partido dos Trabalhadores (PT), concebido para atender a demandas
dos setores envolvidos na organizao de cooperativas populares.
At 1993, prevalecia o entendimento, expresso no antigo Enunciado no
256/1986 do TST, que praticamente proibia a terceirizao, exceto nos casos de
prestao de servios de vigilncia e trabalho temporrio, previstos em leis prprias.
Em 1993, entretanto, o tribunal editou a Smula no 331, que viabilizou legalmente
a prtica da terceirizao em qualquer atividade-meio, o que provocou uma grande
mudana nas prticas de contratao das empresas. Nesta smula, o TST reconheceu
a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto aos crditos judiciais
inadimplidos pelo real empregador, desde que ocorresse condenao nesse sentido.
Entretanto, ao menos por alguns anos, o reconhecimento da responsabilidade subsi-
diria no inibiu o crescimento significativo da prtica da terceirizao como forma
de precarizar o trabalho ou disfarar uma relao de emprego tradicional.
Sobre o PL oriundo das demandas de movimentos populares, a inteno
era evitar uma prtica que prejudicava o desenvolvimento de experincias de or-
ganizao cooperativada. At a aprovao da Lei no 8.949/1994, era muito co-
mum que cooperados reclamassem direitos trabalhistas na JT, o que trazia para
as associaes imensas dificuldades financeiras e dificultava a difuso das formas
de organizao do trabalho. Entretanto, esta lei, ao possibilitar que os trabalha-
dores se organizassem para a prestao de servios sem caracterizao de vnculo
empregatcio, acabou sendo utilizada como recurso para reduzir o custo do tra-
balho e burlar as leis trabalhistas. Terceirizar servios via cooperativa de trabalho
significou para as empresas a contratao de mo de obra sem qualquer direito

40. As pesquisas de emprego no investigam diretamente a terceirizao. Uma aproximao o dado da Pesquisa de
Emprego e Desemprego (PED) sobre empregados que so remunerados por empresas diferentes da empresa na qual
eles efetivamente trabalham. Em 2006, tal percentual variava de 2,6%, de todos assalariados na regio metropolitana
de So Paulo, a 12,5% no Distrito Federal.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 137

trabalhista assegurado na legislao ou nas convenes coletivas. Nesse contexto,


difundiram-se por vrios setores de atividade econmica cooperativas de mo de
obra fantasmas, nas quais a gesto do empreendimento no segue nenhum dos
princpios solidrios que caracterizam a atividade cooperativa.
O acentuado crescimento da terceirizao e da utilizao de cooperativas de
mo de obra no mercado de trabalho como forma de burlar os direitos trabalhis-
tas provocou reaes isoladas e conjuntas das diferentes instncias de fiscalizao
das relaes entre capital e trabalho, em um movimento que foi de encontro
tendncia de flexibilizao. Em 1995, a Portaria no 925/1995, do MTb, disps
que a fiscalizao do trabalho nas empresas tomadoras de servios de sociedade
cooperativa no deveria permitir tal situao quando ficasse caracterizada uma
relao de emprego. Alm disso, a fiscalizao do trabalho deveria exigir, tambm,
o enquadramento das cooperativas em todos os requisitos jurdicos para funcio-
nar. A JT, por sua vez, aps reiteradas decises dos Tribunais Regionais a favor
da responsabilidade subsidiria ou, at mesmo, solidria da empresa tomadora
de servios terceirizados em relao aos trabalhadores contratados pelas terceiras,
associada ao trabalho do Ministrio Pblico do Trabalho nesta rea, tem inibido
tambm prticas fraudulentas, e alguns setores atualmente, marcadamente tercei-
rizveis, tm apresentado alto ndice de formalizao, como o caso da rea de
segurana e de asseio e conservao.
Enfatize-se que, at mesmo quando a terceirizao efetua-se com a ob-
servncia das garantias trabalhistas e fora das atividades-fins, esta contribui
para o enfraquecimento da regulao pblica em consequncia da prec-
ria estrutura de representao sindical destes trabalhadores. No tocante
sua organizao como categoria profissional, os terceirizados e temporrios
encontram-se dispersos por muitas empresas, e os respectivos sindicatos tm
pequena representatividade. Alm disso, nas empresas em que trabalham,
estes no so abarcados pelos sindicatos e pelas associaes que representam
os demais trabalhadores.
Em sntese, a flexibilizao dos contratos de trabalho perpassou tanto a
utilizao de formas j existentes o emprego sem carteira e o contrato de
experincia quanto a emergncia de novas formas de contratao direta e,
principalmente, indireta. No seu conjunto, propiciou o enfraquecimento da re-
gulao pblica medida que: i) facilitou a dispensa arbitrria e imotivada por
parte do empregador, mantendo ou, at mesmo, ampliando o poder da empresa
de regular o espao de trabalho; e ii) segmentou trabalhadores em ambiente
de trabalho comum segundo diferentes tipos de vnculo, enfraquecendo sua
capacidade de organizao coletiva.
138 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.3.2 Flexibilizao da jornada de trabalho


A regulao da jornada de trabalho visa estabelecer os limites extenso do tem-
po de trabalho, a fim de garantir tanto a preservao da sade dos trabalhadores
como o direito a um tempo de no trabalho, disponvel ao descanso e ao lazer.
Alm disso, a reduo da jornada na medida em que no leva reduo dos
salrios na mesma proporo uma das formas de apropriao dos ganhos
de produtividade pelos trabalhadores: eleva-se o salrio por hora trabalhada e, a
princpio, amplia-se o nmero de empregos. Sendo assim, a fixao da jornada
de trabalho um aspecto central da regulao pblica, pois estabelece limites ao
controle do tempo de trabalho pelas empresas, enquanto a variao na jornada
mxima permitida afeta a remunerao deste tempo.
No obstante, as empresas buscam formas de compensar o aumento no
custo do trabalho decorrente da elevao do salrio-hora. Uma destas aumen-
tar a intensidade do trabalho isto , exigir mais trabalho em menos tempo.
Outra reao possvel a substituio de trabalho por capital modernizao
tecnolgica. Assim, ao mesmo tempo em que a reduo da jornada de trabalho
pode propiciar a denominada partilha de trabalho (work sharing), isto , per-
mitir que o mesmo trabalho possa agora ser realizado por mais trabalhadores,
tambm pode incentivar a reduo do tempo de trabalho necessrio. Porm,
ambas as opes esbarram em dificuldades que impedem sua generalizao,
seja por causa da resistncia dos trabalhadores intensificao do trabalho, seja
porque os investimentos necessrios a uma produo mais intensiva em capital
podem ser vultosos demais para determinadas empresas (DAL ROSSO, 1998,
p. 84). A alternativa encontrada no caso brasileiro, como veremos, foi a ampla
utilizao das horas extras e da compensao de jornada.
A Constituio, por meio do inciso XIII do Art. 7o, estipulou a jornada m-
xima de trabalho em 44 horas semanais e limitou a jornada diria em oito horas
e, em caso de turnos ininterruptos, seis horas. A importncia da mudana pode
ser medida pelo fato de que o padro vigente at ento jornada semanal de 48
horas e diria de oito horas havia sido fixado pelo Decreto no 21.365, em 1932,
e no teve alteraes desde ento. Alm disso, a Constituio elevou o piso para a
remunerao da hora extra de 120% para 150% do salrio-hora regular.
A reduo da jornada por intermdio da CF/88 acolheu parcialmente a reivin-
dicao do movimento operrio, que na poca defendia a reduo da jornada para
40 horas semanais. Segundo Dal Rosso (1998, p. 66-73), a discusso deste disposi-
tivo ocorreu na sequncia de uma greve vitoriosa dos trabalhadores metalrgicos de
So Paulo e do ABC, em 1985, ao final da qual vrios acordos de reduo de jorna-
da foram assinados, fixando o novo limite em geral entre 43,5 e 44 horas semanais.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 139

A Constituio, portanto, apenas referendou uma conquista que os movimentos de


trabalhadores j estavam obtendo na prtica. Porm, elevou-a a norma constitucio-
nal, o que, em tese, deveria garantir sua extenso a todos os trabalhadores, inclusive
os com menor poder de presso.
Que efeito a reduo da jornada teve no mercado de trabalho? Gonzaga,
Menezes Filho e Camargo (2003) estudaram o efeito da reduo da jornada de
trabalho, determinada pela CF/88, sobre as probabilidades de transio dos em-
pregados para os estados de desemprego, sem emprego que incluem os que saem
da fora de trabalho e emprego no registrado. O perodo estudado so os 12
meses seguintes ao da mudana constitucional. Como a Constituio implicou
alteraes de outros parmetros relacionados ao custo do trabalho que norteiam
a escolha do nmero timo de horas e emprego, como o aumento no prmio da
hora extra, do custo fixo do emprego e dos encargos salariais, os autores apre-
sentaram um modelo mais geral de demanda por fatores, que procura discutir
os efeitos das vrias medidas. As outras mudanas mencionadas podem mudar a
previso terica geral, uma vez que se espera, na teoria, que o aumento da remu-
nerao de hora extra alm da reduo da jornada para as firmas que adotavam
a jornada de 45 a 48 horas antes da mudana induza um aumento do emprego.
J o aumento do custo fixo do emprego e a reduo da jornada para as firmas que
contratavam horas extras antes de 1988 deveriam, teoricamente, induzir uma
substituio do emprego por horas trabalhadas. Assim, o resultado do estudo
reflete a interao entre os efeitos positivos e negativos mencionados.
Os resultados mostram que as alteraes trazidas pela CF/88 provocaram uma
queda da jornada efetiva de trabalho, no aumentaram a probabilidade de o traba-
lhador afetado pela mudana ter ficado desempregado em 1989 comparativamente
aos outros anos , diminuram a probabilidade de o trabalhador afetado ficar sem
emprego em 1989 e implicaram um aumento do salrio real horrio ainda que
menor que o observado nos outros anos , sempre em relao ao grupo de controle
trabalhadores que trabalhavam menos que 44 horas antes da mudana constitucional.
Estes resultados indicam que a reduo da jornada no teve efeitos negativos sobre o
emprego, pelo menos nos 12 meses subsequentes mudana constitucional, embora
os autores expressem dvida de que isto possa ter se mantido no ano seguinte.
A reduo da jornada foi, contudo, acompanhada de mecanismos de com-
pensao que permitiram s empresas flexibilizar a jornada de forma a contornar os
limites mximos da durao do trabalho. O inciso XIII faculta a compensao de
horrios e a reduo de jornada, mediante acordo ou conveno coletiva de traba-
lho (BRASIL, 1988). Alm disso, manteve-se a previso da CLT de que a durao
normal do trabalho poder ser acrescida de at duas horas suplementares; o inciso
XVI da Constituio, por sua vez, apenas aumentou a remunerao das horas extras.
140 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ilustrativo da importncia das horas extras como mecanismo para extenso


da jornada o fato de que o nmero de trabalhadores com jornada superior a
44 horas semanais em novembro de 1988 aps a promulgao da CF/88 sal-
tou de 22% para 39% dos assalariados da regio metropolitana de So Paulo.41
O que se observa, passados 20 anos, que uma parte substancial dos trabalhado-
res continua apresentando jornadas superiores a 44 horas semanais. Tal contin-
gente reduziu-se na segunda metade dos anos 1980, mantendo-se estvel desde
ento; s voltou a mostrar pequena tendncia de decrscimo aps 2003.

GRFICO 2
Trabalhadores com jornada semanal acima de 44 horas
(Em %)
70

60

50

40

30

20

10

Brasil reas metropolitanas Urbano interior

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.


Elaborao: Ncleo de Gesto e Informaes Sociais.

Diante desse quadro, cabe questionar porque a reduo de jornada promo-


vida pela Constituio mostrou-se limitada na prtica. Em parte, o declnio dos
salrios reais fortalece a disposio de os trabalhadores aceitarem as horas extras,
como forma de complementao salarial. Porm, do ponto de vista da empresa,
implica um custo adicional ao salrio contratual.
Da a importncia de um outro mecanismo que flexibilizou os limites jornada
de trabalho a modulao da jornada, prtica mais conhecida como banco de horas.
A lgica deste simples: basicamente consiste em trocar contrataes e demisses de
empregados por variaes no tempo de trabalho. Em momentos de reduo da de-
manda, permite empresa reduzir a jornada dos trabalhadores, em vez de demiti-los
e ter de arcar com o custo das indenizaes. A reduo de jornada no implica reduo

41. Dados da PED (DAL ROSSO, 1998, p. 86).


Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 141

de salrios, mas gera crditos de horas de trabalho, a ser ressarcidos futuramente.


Quando o ritmo de atividades intensificado, as empresas podem eximir-se de
pagar horas extras pela extenso da jornada de trabalho e contratar trabalhadores
temporrios e no precisam arcar com o eventual custo de treinar os novos contra-
tados. Em suma, permite a reduo de custos e a otimizao do tempo de trabalho
contratado. J do ponto de vista dos trabalhadores, h uma perda em termos de
remunerao, caso o salrio nominal mantenha-se constante, pois elimina-se o pa-
gamento de horas extras quando a jornada diria excede a jornada contratada, alm
de aumentar-se a longo prazo a quantidade de trabalho real em igual jornada de
trabalho. H, ainda, o risco de perda de previsibilidade sobre seu tempo de trabalho,
na medida em que a jornada passa a variar erraticamente; este risco maior quando
a deciso sobre a jornada tomada unilateralmente pela empresa. A princpio, po-
rm, a introduo da jornada modulada poderia ser acompanhada de contraparti-
das em termos de reduo da jornada mdia e elevao do salrio-hora sem maiores
nus para as empresas, dado o ganho de produtividade esperado.
No Brasil, o banco de horas foi oficialmente institudo pela Lei no 9.601,
de 21 de janeiro de 1998.42 Esta alterou substancialmente a forma como so
compensadas as horas trabalhadas por horas de tempo livre, ao ampliar o prazo
de compensao de uma semana para um ano, mediante acordo ou conveno
coletiva.43 Alm desta possibilidade, a referida lei previu a iseno de pagamentos
adicionais de horas extras para as horas computadas no sistema de banco de horas,
a no ser no caso das no compensadas por ocasio da resciso de contrato.
Como em outros casos, a flexibilizao na prtica antecedeu a regulao
pblica. O primeiro setor a introduzir o banco de horas foi o automotivo, em que
trabalhadores por meio do sindicato dos metalrgicos do ABC e montadoras
negociaram a reduo da jornada de 44 para 42 ou 40 horas semanais, junto com
um compromisso de manuteno do emprego e dos nveis de remunerao. A ne-
gociao, por sua vez, estabeleceu limites flexibilizao da jornada e estabeleceu
claras contrapartidas para sua adoo.
A regulao em lei do banco de horas foi seguida pela sua disseminao pelos mais
diversos setores econmicos. Pesquisa realizada pela Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (Fipe) (ZYLBERSTAJN, 2003), em 2001, revelou que 27% dos estabele-
cimentos pesquisados adotavam algum tipo de banco de horas, chegando a 45% nos es-
tabelecimentos com 200 empregados ou mais. Tambm apurou que a maior incidncia
no era encontrada na indstria de transformao onde a prtica se originou , e sim
nos setores de educao 48% dos casos e alojamento e alimentao 47% dos casos.

42. Originalmente, a Lei no 9.608 modificou o Art. 59 da CLT para permitir que a compensao acontecesse em um
perodo de 120 dias. A MP no 1.709, de 6 de agosto de 1998, ampliou o prazo para um ano. Esta foi sucessivamente
reeditada, at ser includa MP no 2.164-41, de 24 de agosto de 2001, ainda em vigor.
43. Essa obrigao foi na verdade imposta pelo Poder Judicirio.
142 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A pesquisa tambm revelou que, em apenas 46% dos estabelecimentos, o acordo previa
uma jornada mxima diria, e em apenas 38%, esta era fixada em dez horas, o que evi-
dencia que o banco de horas de fato serviu para estender a jornada de trabalho para alm
dos limites postos pela Constituio.
Como a lei no prev qualquer contrapartida para a adoo do banco de
horas, a regulamentao e as restries do seu uso dependem da organizao sin-
dical. Onde o poder sindical mais frgil, pode prevalecer uma forma de com-
pensao que deixa os trabalhadores absolutamente disposio da empresa.
Nas negociaes do banco de horas, chama ateno o fato de que praticamente no
existem clusulas de manuteno do nvel de emprego e, tambm, que o controle
das horas depositadas realizado pela empresa. Outro aspecto importante, e que est
ausente em grande parte dos acordos, a deciso sobre quando as horas de trabalho
depositadas sero compensadas; quando isto acontece no fim de semana ou em feria-
dos, exime a empresa de pagar a remunerao adicional respectiva. Alm disso, a pes-
quisa da Fipe (ZYLBERSTAJN, 2003) evidenciou que em 77% dos casos a taxa de
compensao de uma para uma; s em uma minoria das negociaes os sindicatos
conseguiram que uma hora trabalhada fosse convertida em mais de uma hora de des-
canso. Assim, a maior parte dos acordos foi bastante favorvel s empresas, no sentido
de que colocou poucas limitaes gerncia na determinao do tempo de trabalho.
Em grande medida, isso se deve ao fato de que as negociaes que resultaram
na implantao do banco de horas ocorreram em momentos de retrao do em-
prego; foram propostas pelas empresas e aceitas pelos sindicatos como alterna-
tiva s demisses. Sinal disso que uma pesquisa do Departamento Intersindical
de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) (KREIN, 2007) mostra
que o banco de horas tornou-se um tema central nas negociaes coletivas.
A participao deste tema nas negociaes subiu at 2001, quando comeou a di-
minuir. O instrumento utilizado em 67% dos estabelecimentos para implemen-
tar o banco de horas o acordo coletivo, isto , so negociaes descentralizadas
por empresa, predominando as empresas grandes e/ou estruturadas.
Nos anos recentes, possivelmente por causa do perodo de crescimento econ-
mico, aumentou a incidncia, entre os sindicatos, do uso da estratgia de defender
a abolio ou a no negociao do banco de horas. O destaque na posio foi a
resoluo da Central nica dos Trabalhadores (CUT) em seu congresso de 2003,
que definiu uma campanha contra o banco de horas por ser uma medida de preca-
rizao das condies de trabalho. Ainda no h um balano das negociaes desta
central sindical depois da mencionada resoluo; porm, os trabalhadores da Re-
nault, filiados Fora Sindical, conseguiram recentemente acabar com o banco de
horas por meio de uma greve. Tambm merece destaque a iniciativa das centrais de
empreender ao longo de 2008 uma campanha unificada pela reduo generalizada
da jornada de trabalho para 40 horas.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 143

Se o banco de horas predominantemente adotado nas grandes empresas, a com-


pensao individual da jornada mais utilizada nas pequenas empresas, respaldada pela
Smula no 85 do TST, que permite a realizao de acordo individual entre a empresa
e o trabalhador, sem necessidade de norma coletiva o que dificulta a ao sindical.
A flexibilizao da jornada de trabalho um exemplo de como mecanismos
j existentes hora extra combinam-se com novos banco de horas para tor-
nar incua uma medida de regulao. Alm de permitir jornadas dirias e semanais
mais prolongadas do que o limite estipulado na CF/88, a jornada flexvel tem sido,
sobretudo, uma forma de reduzir custos para as empresas, sem repasse de ganhos
de produtividade aos trabalhadores o que poderia acontecer se a modulao
fosse acompanhada da reduo da jornada de trabalho e do aumento dos nveis de
emprego e salrio. Este caso tambm ilustra como a regulao pblica via Estado
e sindicatos pode referendar a flexibilizao, conferindo maior poder s empresas
para fixar a jornada de trabalho e contornar os limites postos pela Constituio.

3.3.3 Flexibilizao e regulao da remunerao


A remunerao o terceiro aspecto das relaes de trabalho que procurou-se
flexibilizar no perodo ps-Constituinte. A fixao dos salrios visa, de uma
forma, proteger seu valor real diante da evoluo dos preos dos bens e servios
bsicos e, de outra, garantir o repasse aos salrios dos ganhos de produtividade.
Em grande medida, a regulao dos salrios objeto da negociao coletiva
direta entre empresas e sindicatos, nos setores organizados, ao tempo em que
decidida unilateralmente pelos empregadores nas pequenas empresas, e nos
setores em a organizao coletiva fraca. Alm disso, h a fixao de padres de
remunerao por leis, rgos governamentais e conselhos profissionais.
No caso brasileiro, a determinao dos mnimos salrio mnimo e pisos
e a negociao salarial em geral frequentemente expressaram contradies entre os
interesses dos trabalhadores e a poltica macroeconmica do governo, especialmente
em momentos de inflao elevada: a conteno dos salrios foi repetidamente usada
como ncora do controle de preos. Um complicador adicional o fato de vrias
contribuies sociais estarem relacionadas ao salrio o que faz que a regulao p-
blica das remuneraes especialmente do salrio mnimo tenha desdobramen-
tos alm do mercado de trabalho. As empresas, por sua vez, podiam contornar as
regras de remunerao, por meio da contratao informal e da rotatividade em
um contexto de inflao alta, e observado que os salrios eram indexados por lei,
a demisso e a recontratao de trabalhadores permitia rebaixar os custos salariais.
O salrio mnimo foi institudo no Brasil em 1940, inicialmente abrangendo
apenas os trabalhadores urbanos.44 A CLT definiu-o como a remunerao necessria

44. Os trabalhadores rurais ainda eram a maioria da populao ocupada naquela poca.
144 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

para cobrir as despesas com alimentao, habitao, vesturio, higiene e transporte de


um trabalhador adulto. Por fim, a CF/88 (BRASIL, 1988), no seu Art. 7o, inciso IV,
definiu como direito de todos os trabalhadores um salrio mnimo
(...) fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender s suas necessidades
vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer,
vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim.
A dificuldade em fazer valer o preceito constitucional depende de um meca-
nismo de garantia do valor real do salrio mnimo. Este foi historicamente mar-
cado por flutuaes, com perodos de diminuio do seu valor real interrompidos
por momentos em que predominava polticas de revalorizao, conforme pode-se
observar no grfico 3. Entre os anos de 1986 e 1993, a tendncia foi de reduo
do seu valor real. De acordo com Pochmann (2005), na poca, os pisos e os rea-
justes estipulados pela negociao coletiva tornaram-se mais importantes para a
determinao dos salrios. A partir de 1995, o valor real do salrio mnimo voltou
a crescer, o que contribuiu para diminuir a desigualdade salarial ao aumentar a
remunerao dos segmentos com menor poder de reivindicao.

GRFICO 3
Salrio mnimo real 1988-2008
(Em R$ constantes de dezembro de 2008, deflacionados pelo INPC)
500
Jan./2007: R$ 389,99
450

400

350
Out./1988: R$ 259,70
300
Dez./2008: R$ 415,00
250

200
Jul./1994: R$ 208,22
150
Ago./1991: R$ 130,75
100

50

0
1988.01
1988.07
1989.01
1989.07
1990.01
1990.07
1991.01
1991.07
1992.01
1992.07
1993.01
1993.07
1994.01
1994.07
1995.01
1995.07
1996.01
1996.07
1997.01
1997.07
1998.01
1998.07
1999.01
1999.07
2000.01
2000.07
2001.01
2001.07
2002.01
2002.07
2003.01
2003.07
2004.01
2004.07
2005.01
2005.07
2006.01
2006.07
2007.01
2007.07
2008.01
2008.07

Fonte: Ipeadata.

O longo perodo de valorizao do salrio mnimo foi, em grande medida,


resultado de decises pontuais do governo federal e do Congresso Nacional, que
levavam em conta as disponibilidades fiscais em cada momento; disto adveio a vo-
latilidade dos aumentos. Em abril de 2005, foi criada uma comisso quadripartite
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 145

para estudar os critrios de uma poltica nacional de valorizao do salrio mnimo


a longo prazo. Esta foi composta de representantes do governo, das centrais sindi-
cais, das confederaes patronais e das entidades de aposentados reconhecendo a
importncia do salrio mnimo como piso dos benefcios previdencirios. Embora
a comisso em si no tenha produzido um consenso, antecipou a poltica que seria
definida pelo Executivo a partir de 2007, que prev, entre 2008 e 2011, reajus-
tes anuais para o salrio mnimo, tendo por base o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC)/IBGE do ano anterior, acrescido da taxa de crescimento do
PIB de dois anos antes. Dessa forma, criou-se um critrio de valorizao real, que
garante o repasse dos ganhos gerais de produtividade da economia base dos sal-
rios e, ao mesmo tempo, permite a previsibilidade dos agentes econmicos acerca
dos custos do trabalho.45 Tal sistema fortalece a regulao pblica da remunerao,
pois se mantido ao longo do tempo e combinado com outros mecanismos
apoia o crescimento dos salrios das categorias de trabalhadores menos organiza-
das, ao mesmo tempo que favorece a negociao das demais categorias.
Porm, na franja superior do mercado de trabalho, predominou durante
os anos ps-Constituinte a flexibilizao da remunerao, curiosamente alicer-
ada em um dispositivo originalmente pensado para garantir a participao dos
salrios no crescimento da renda nacional. Desde a Constituio de 1946, ha-
via dispositivos que mencionavam a participao dos trabalhadores nos lucros.
A CF/88, no inciso XI do Art. 7o, previu a participao nos lucros, ou resulta-
dos, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto
da empresa, conforme definido em lei (BRASIL, 1988). A PLR, conforme j
mencionado, foi iniciativa do Poder Executivo, por meio da MP no 794, de 29 de
dezembro de 1994. Esta foi reeditada inmeras vezes ao longo do governo FHC e
convertida na Lei no 10.101, de 2000. Em suas primeiras reedies, a MP previa
que a PLR seria objeto de negociao entre a empresa ou o sindicato patronal e
uma comisso de representantes da respectiva empresa, sem mencionar a parti-
cipao do sindicato da respectiva categoria. Esta situao suscitou uma Ao
Direta de Inconstitucionalidade (Adin), por parte de entidades filiadas CUT,
que foi parcialmente acolhida pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A partir de
agosto de 1997, admitiu-se, ento, a participao de um representante sindical
nesta comisso. Diante da persistncia das crticas, em junho de 1998, tornou-se
possvel negociar a PLR tambm por meio de acordo ou conveno coletiva.
No contexto em que foi implementada, a PLR permitiu a flexibilizao
da remunerao, contornando tanto o princpio da irredutibilidade dos salrios
quanto o da incidncia dos encargos trabalhistas. Em primeiro lugar, quanto
maior a frao do salrio pago a ttulo de PLR, maior sua frao varivel, que,

45 Para uma argumentao mais detalhada acerca desse ponto, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2006,
p. 116-122) e Ipea (2007, p. 141-142).
146 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

portanto, pode ser reduzida dependendo do ciclo econmico. Em segundo lugar,


sobre o valor da remunerao da PLR, fixado em acordo ou conveno, no inci-
de qualquer encargo trabalhista ou previdencirio, o que certamente foi determi-
nante para a grande difuso deste instrumento: o valor no includo no clculo
dos direitos trabalhistas, tais como: frias, 13o salrio, FGTS etc.46
Outros aspectos da regulamentao da PLR que ampliam a discricionariedade
da empresa, citados em Krein (2007) so: i) a no garantia ao acesso do sindicato
ou da comisso negociadora s informaes da empresa, tais como faturamento,
lucro, venda, projetos, produo, metas etc.; ii) o incentivo quebra de solida-
riedade entre os trabalhadores, pois, no interior da empresa, pode haver disputa
sobre quanto aufere cada setor ou cargo da empresa, alm de excluir estagirios,
terceirizados etc.; iii) a instituio possibilidade do salrio varivel, propiciando
que parte da remunerao do trabalhador fique condicionada ao seu desempenho
e/ou da empresa; iv) a no garantia estabilidade no emprego para os membros
da comisso de negociao; e v) o indeferimento a mobilizaes por incluso da
produtividade no salrio real.
O balano da regulao dos salrios no perodo ps-Constituinte amb-
guo. Ao mesmo tempo em que a disseminao da PLR tornou a remunerao
mais flexvel principalmente nos setores mais organizados e de salrios mais
altos , a valorizao do salrio mnimo constituiu um contraponto a esta tendn-
cia principalmente para os trabalhadores de salrios mais baixos. Ainda que o
recurso ao emprego informal pudesse, em tese, anular os efeitos da elevao do sa-
lrio mnimo, o que se observa, a partir de 2004, a formalizao dos empregos,
inclusive no segmento diretamente afetado pelos aumentos do salrio mnimo.
Quanto PLR, o fortalecimento da posio dos sindicatos na negociao coletiva
e a mudana na sua regulamentao podem mudar seu carter, garantindo a in-
corporao progressiva dos bnus ao salrio-base e, em um sentido mais amplo, a
transmisso da produtividade aos salrios. H, portanto, um espao para o forta-
lecimento da regulao pblica no mbito da remunerao.

4 CONSIDERAES FINAIS
A histria recente sobre as tentativas de alterao no sistema de relaes de trabalho
brasileiro indicou grandes obstculos a uma reforma de carter mais geral. A agenda
da Reforma Trabalhista esteve presente nos governos de Fernando Collor, Itamar
Franco, Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, e, em todos estes,
as tentativas de modificar a estrutura do sistema de relaes de trabalho do pas
foram frustradas. De uma forma, o carter ambguo da CF/88 solidificou interesses

46. A CF/88 previu que as importncias recebidas a ttulo de participao nos lucros ou nos resultados deveriam ser
desvinculadas da remunerao de natureza salarial, afastando a resistncia dos empregadores em implant-la.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 147

entre os mais variados atores relevantes, o que tornou difcil a operao poltica
para acomodar todos os conflitos e as tenses. De outra, parece que esta reforma
no se mostrou to imprescindvel ao governo e aos empresrios, a ponto do tema
emergir, de fato, como uma prioridade na agenda governamental.
Na verdade, o sistema de relaes de trabalho consagrado pela CF/88 j
oferecia uma boa margem de manobra para os empregadores, sem falar que o
descumprimento da legislao j uma forma concreta e bastante utilizada de fle-
xibilizao das normas trabalhistas. Apesar de a legislao trabalhista brasileira ser
extensa como afirmam os crticos , h uma limitao histrica dos instrumen-
tos de representao e negociao coletiva, bem como do sistema de fiscalizao
das relaes de trabalho. Associado a tais caractersticas estruturais, o aumento do
desemprego e da precariedade das ocupaes, ao longo dos anos 1990, encarrega-
ram-se de minar as bases de representao coletiva e puseram em xeque o poder
de barganha dos sindicatos.
A despeito das dificuldades em promover uma Reforma Trabalhista e sindi-
cal de carter mais geral, inegvel que os anos que sucederam a promulgao da
Constituio foram caracterizados por um afrouxamento das amarras que regu-
lam a relao capital trabalho, ampliando o poder das empresas na determina-
o das condies de uso, contratao e remunerao do trabalho. Fato que no
significa, entretanto, que o Estado afastou-se da regulao das relaes de trabalho
no perodo ps-Constituinte. Passados estes ltimos 20 anos, pode-se dizer que o
Estado continuou a ser um espao normativo privilegiado. Na verdade, o conjunto
de medidas flexibilizadoras na rea trabalhista foram, de maneira geral, lideradas
pelo Poder Executivo federal, que as introduziu de forma pontual e gradativa,
explorando as linhas de menor resistncia a mudanas.
Isso no significa, contudo, que tais medidas passaram despercebidas. Fo-
ram diversos os embates, nos quais as resistncias no se limitaram ao mbito dos
sindicatos dos trabalhadores, estendendo-se aos sindicatos patronais, s associa-
es de advogados, procuradores e magistrados do trabalho, e at da burocracia
do MTE. Em regra, a fiscalizao do trabalho foi afrouxada, mas no podemos
deixar de considerar que esta foi importante contraponto em alguns momentos.
Da mesma forma, a JT, que reviu enunciados e preceitos normativos ao longo do
perodo, tambm trabalhou de forma ambgua.
Os diversos atores sociais envolvidos com a questo trabalhista atuaram em
variados momentos, ora intensificando o movimento de flexibilizao, ora fazendo
oposio a este . At mesmo entre os sindicatos dos trabalhadores, muitas diver-
gncias foram explicitadas ao longo do processo. As correntes sindicais dividiram-
se, inclusive antes da Constituio, a respeito da extino da contribuio sindi-
cal compulsria e unicidade sindical. Em relao s propostas de flexibilizao,
148 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

as posies sindicais tambm oscilaram: alguns sindicatos que inicialmente acei-


taram medidas como o banco de horas e a PLR passaram a contest-las em um
contexto de crescimento do emprego. Os representantes empresariais, por sua vez,
embora defendam o desmantelamento da estrutura corporativa e a desonerao da
folha de salrios, em diferentes momentos relutaram em abrir mo das contribui-
es s confederaes patronais e ao Sistema S.
Por fim, observa-se que os movimentos de flexibilizao e reforo da regu-
lao pblica seguem a correlao de foras poltica e a conjuntura econmica.
As diferentes posies dos sucessivos governos a respeito do tema, bem como
a fora da sua base parlamentar, definiram tanto o sentido do debate quanto
o alcance das mudanas. Momentos de crise econmica tendem a ser acom-
panhados de presso para a flexibilizao das normas trabalhistas, ao mesmo
tempo em que perodos de crescimento do emprego favorecem a formalizao
dos vnculos e a efetividade da regulao pblica do trabalho. No momento em
que uma nova crise internacional desenvolve-se e ameaa interromper o ciclo
de crescimento da economia brasileira, grande a probabilidade de o debate em
torno da flexibilizao do trabalho ser retomado. Neste contexto, a importncia
da CF/88 como base da garantia de direitos e regulao pblica do trabalho no
pode ser subestimada.
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil... 149

REFERNCIAS
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DESENVOLVIMENTO RURAL
captulo 3

Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da


reforma agrria embates (permanentes), avanos
(poucos) e derrotas (muitas)
Brancolina Ferreira*
Fbio Alves**
Jos Juliano de Carvalho Filho***

1 APRESENTAO
O objetivo deste texto relatar e analisar a poltica agrria posta em prtica no
Brasil desde a Constituio Federal (CF) de 1988, anunciada e proclamada como
a Constituio Cidad pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte
(ANC), deputado Ulisses Guimares, em sesso solene do Congresso Nacional.
A pergunta que motiva este artigo : dada a poltica agrria e seus resultados
nestes 20 anos, a Nova Carta pode ser qualificada como Cidad?
Por consequncia questiona-se: houve mudana relevante em relao ao passado?
A questo da exacerbada concentrao fundiria nacional foi resolvida ou, pelo
menos, encaminhada para tanto? Foram garantidos e expandidos os direitos da po-
pulao rural pobre e carente de terra? Os objetivos das aes governamentais no
campo sofreram alteraes a favor das populaes vtimas do processo de mudan-
as no campo concentrao fundiria, violncia, expulso e afronta aos direitos
humanos ou continuaram a beneficiar os interesses do latifndio e do capital?
Para responder a essas indagaes far-se- uso de anlises referentes a perodos an-
teriores a 1988 e estudos posteriores que abrangem todos os governos ps-ditadura mi-
litar, principalmente aqueles voltados para os quatro ltimos perodos governamentais.
Este texto composto pelas seguintes sees: Apresentao; Poltica Agrria: ma-
nuteno do padro concentrador e oportunidades perdidas; Poltica Fundiria: dos
primrdios a 1964; O Perodo Militar; O Processo de Redemocratizao; A Questo
Agrria e o Processo Constituinte; Do Governo Collor ao Primeiro Perodo de Governo
FHC; O Novo Mundo Rural de FHC; Os Perodos de Governo Lula; Os Nmeros da

* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Tcnico de Pesquisa e
Planejamento do Ipea.
** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Professor da Faculdade
de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA-USP).
156 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Reforma Agrria; A Mudana de Foco das Polticas para o Mundo Rural: o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; Tempos Atuais e Perspectivas: a
questo agrria e expanso do agronegcio; e Consideraes Finais.

2 POLTICA AGRRIA: MANUTENO DO PADRO CONCENTRADOR E


OPORTUNIDADES PERDIDAS
Em 1997, um artigo na revista So Paulo em Perspectiva, da Fundao Sistema Es-
tadual de Anlises de Dados (Seade),1 destacava, em epgrafe, a seguinte frase de
um documento do governo Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1997, p. 17):
a histria da reforma agrria, no Brasil, uma histria de oportunidades perdidas.
Este destaque tinha sua razo de ser j que antecipava a concluso do artigo, inclusive
no que se referia ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Este captulo traz novamente em pauta a mesma citao para antecipar sua
concluso principal, agora incluindo os dois governos de FHC e os dois perodos
governamentais do presidente Luis Incio Lula da Silva.
Para tanto, mostra que, considerando a questo da estrutura agrria no pas, pou-
ca coisa mudou desde o perodo colonial at a Constituio de 1988 e, lamentavelmen-
te, tambm at os tempos de hoje, posteriores promulgao da nossa Carta Magna.

3 POLTICA FUNDIRIA: DOS PRIMRDIOS A 1964


Desde o perodo colonial at o incio dos anos 1960 do sculo passado, no havia poltica
fundiria no Brasil. Enquanto outros pases, entre os quais o prprio Estados Unidos da
Amrica, resolveram de alguma forma suas questes agrrias. O Brasil permaneceu sem
enfrentar este problema, de grande importncia para seu futuro como Nao soberana,
democrtica e desenvolvida, tanto no campo social quanto no econmico. A questo da
terra chegou a ser discutida no pas por ocasio da Lei de Terras de 1850 (Lei no 601) e na
campanha abolicionista, contudo, como sabido, prevaleceram os interesses do latifndio.
A respeito do que ocorreu nos sculos XVIII e XIX, interessante destacar a
seguinte colocao extrada do documento presidencial j citado:
Ainda colnia de Portugal, o Brasil no teve os movimentos sociais que, no sculo
18, democratizaram o acesso propriedade da terra que mudaram a face da Europa.
No sculo 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanos
sociais no cruzou o Oceano Atlntico, para assombrar o Brasil e sua injusta concen-
trao de terras. E, ao contrrio dos Estados Unidos que, no perodo da ocupao dos
territrios do nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso terra, a
ocupao brasileira que ainda est longe de se completar continuou seguindo o ve-
lho modelo do latifndio, sob o domnio da mesma oligarquia rural (BRASIL, 1997).

1. Este item do trabalho consolida uma srie de publicaes do mesmo autor Carvalho Filho (1997) , dedicadas ao
acompanhamento e anlise da poltica agrria no Brasil. Os artigos sero citados no decorrer do texto.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 157

O modelo que at hoje prevalece no meio rural aquele oriundo dos inte-
resses do latifndio colonial, hoje modernizado chamado de forma eufmica
de agronegcio, mas, como dantes, concentrador e excludente. Foi somente no
perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial, em 1945, que o pas comeou
a discutir a resoluo da questo agrria, principalmente como condicionante do pro-
jeto de desenvolvimento do ento conhecido Modelo de Substituio de Importaes.
Como tambm esclarece o documento presidencial, nessa poca dezenas de
projetos de lei de reforma agrria foram apresentados ao Congresso Nacional.
Nenhum foi aprovado (BRASIL, 1997).
O fim dos anos 1950 e o incio dos anos 1960 do sculo passado foi um per-
odo marcado por grande crise da sociedade brasileira poltica, econmica e social.
Foi tambm poca de intensificao do debate sobre os destinos do pas, com cres-
cente participao popular. Foi neste tempo que ocorreu o chamado debate clssico
sobre a questo agrria brasileira, com participao de vrios e importantes intelec-
tuais vinculados s diversas foras polticas em confronto. Alberto Passos Guima-
res, Caio Prado Jr., Andr Gunter Frank, Igncio Rangel e Celso Furtado, entre
outros, foram alguns destes participantes. Discutiam-se a sociedade brasileira, suas
origens e caractersticas dualista ou no , bem como seu futuro e solues para
a crise. As posies em conflito eram diversas. Variavam desde a interpretao mar-
xista ortodoxa tese sobre resqucios feudais da sociedade brasileira no campo ,
passando pela crtica a esta mesma posio, no interior da prpria esquerda, pela
posio estruturalista e pela tese da dualidade bsica (RANGEL, 1953, 1973,
1979 e 1980) , at a posio conservadora e liberal baseada na teoria neoclssica,
para a qual a reforma da estrutura agrria brasileira no tinha sentido para o Brasil
(PASTORE 1973 e 2002; ALVES, 2006, entre outros). De qualquer forma, pr
ou contra, todas as posies davam realce reforma. Assim, entre as chamadas
reformas de base ento discutidas, a reforma agrria ocupou posio proeminente,
polarizando o debate poltico e acadmico. A populao rural expressiva e predo-
minantemente pobre, a importante participao dos produtos agrcolas na receita
de divisas, a potencialidade dos mercados rurais e a luta conflituosa pela terra
explicavam a importncia dada problemtica agrria.
No campo e nas cidades, os movimentos sociais organizavam-se e avanavam.
Especificamente no meio rural, verificava-se crescimento importante na organiza-
o dos trabalhadores com a fundao da Confederao Nacional dos Trabalhado-
res na Agricultura (CONTAG) (1963) e o ressurgimento das ligas camponesas em
1954 e sendo colocadas na ilegalidade em 1964. Alm das ligas e do crescimento
do nmero de sindicatos decorrentes da fundao da CONTAG, como esclarece
Stdile (1997, p.17), tambm atuavam as seguintes organizaes de trabalhado-
res da agricultura: i) Unio dos Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Brasil
(ULTAB) (1953-1964); ii) primeiros sindicatos de assalariados rurais, baseados na
158 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

legislao para trabalhadores urbanos, em Itabuna (BA), Campos (RJ), Usina Barrei-
ros (PE) e interior de So Paulo (1954); iii) Movimento dos Agricultores Sem-Terra
(Master), no Rio Grande do Sul influenciado pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) (1958-1963); e iv) um movimento de cunho pastoral da ala conservadora da
Igreja Catlica, criado para combater o comunismo no campo (1962-1964).
O fato que as reivindicaes dos trabalhadores do campo passaram a ecoar
por toda a Nao e incomodar as elites dominantes. Os conflitos cresceram em
nmero e violncia. Pressionado pelas foras direita e esquerda do espectro po-
ltico, o governo, em 1962, criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra),
encarregada de executar a reforma agrria. As foras esquerda, embasadas na
participao popular, predominaram. Seguiram-se a aprovao do Estatuto do
Trabalhador Rural (maro de 1963), regulando as relaes de trabalho no campo
e, em 13 de maro de 1964, a assinatura do decreto que previa a desapropriao,
para fins de reforma agrria, das terras localizadas nas faixas de 10 km ao longo
de rodovias, ferrovias e audes construdos pelo governo federal. Por fim, no dia
15 de maro do mesmo ano, o ento presidente da Repblica Joo Goulart en-
caminhou uma mensagem ao Congresso Nacional propondo um conjunto de
providncias consideradas indispensveis e inadiveis para atender s velhas e
justas aspiraes populares (BRASIL, 1997, p. 1), entre as quais, com realce, a
reforma agrria. Logo depois aconteceu o golpe militar e o presidente foi deposto.
Entre as razes apresentadas para o golpe, como no poderia deixar de ser, estava
a reforma agrria. Esta implicava democratizao do acesso terra e do poder.
As foras direita predominaram.
O desenlace da crise de 1964 teve como decorrncia a perda de uma das
mais relevantes oportunidades para implantar a reforma. Sua realizao nesta
poca teria como consequncia o importante efeito positivo no desenvolvimento
econmico e social, em particular, e beneficiaria o desenvolvimento da agricultura
e o perfil da distribuio de rendas e riquezas.

4 O PERODO MILITAR
Instala-se a ditadura militar. Comea o ciclo de generais presidentes que durou 21
longos anos. A junta militar que assumiu o poder, como relata Jos Gomes da Silva
em seu livro pstumo (1966, p. 30 et seq.), anunciou num lacnico comunicado
que a revoluo tinha sido feita para realizar as reformas necessrias ao lado do
combate corrupo e infiltrao comunista. Para surpresa de todos no se
sabe se devido aos conflitos no campo para apaziguar os nimos e/ou por deter-
minao do primeiro presidente militar, Castello Branco, em meio represso e
aos atos institucionais , surge a informao de que o governo estava preparando
um programa de reforma agrria. Alm disso, as notcias tambm diziam que para
auxiliar na elaborao do que viria a ser o Estatuto da Terra, havia sido convidado
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 159

um grupo de Campinas do qual faziam parte pessoas como o prprio Z Gomes,


Carlos Lorena e Fernando Sodero, evidentemente vinculados democratizao
do acesso terra. O convite do presidente foi formulado por Roberto Campos.
Tais acontecimentos desencadearam fortes reaes da direita antirreforma, inclusi-
ve com ameaas de novo golpe, segundo relata Jos Gomes da Silva (1966):
To logo comearam a vazar as primeiras notcias (como sempre acontece quando
se trata de temas polmicos afetando interesses poderosos) de que uma proposta de
reforma agrria estava sendo cogitada pelo Governo que tivera nesse processo exata-
mente um pretexto para desferir um golpe militar, o mundo comeou a vir abaixo.
Precisamos comear a conspirar de novo, vociferou o presidente da Sociedade
Rural Brasileira, Slvio Pacheco de Almeida Prado.
Esse IBRA (o Instituto de Reforma Agrria, o rgo proposto para executar a
reforma) um filho da SUPRA, disse o irado Carlos Lacerda, um dos trs gover-
nantes que, na rea civil, tiveram maior participao na derrubada de Jango.
De novidade surgia no cenrio apenas a obstinao de Castello Branco (travesti-
do de reformista por motivos que at hoje merecem ser melhor investigados por
algum cientista social), com a retaguarda intelectual de Roberto Campos, nosso
embaixador em Washington.
Apesar das reaes, o grupo de trabalho presidido pelo ministro Campos
apresentou rapidamente resultados concretizados em um projeto de lei. Aps a
aprovao do projeto pelo Congresso Nacional, o presidente da Repblica san-
cionou a Lei no 4.504/1964, ou seja, o Estatuto da Terra. O texto aprovado era
explcito quanto ao objetivo de implantar a reforma e continha os dispositivos
necessrios para tanto.2
A poltica fundiria que marcou o perodo militar caracterizou-se pela no
implantao da reforma possibilitada pelo Estatuto. A opo, como substitutiva
da reforma, foi feita pelos projetos de colonizao na fronteira Norte e Centro-
Oeste e pelos chamados projetos especiais. So dessa poca os seguintes programas:
Programa de Integrao Nacional (PIN) (1970); Programa de Redistribuio de

2. O Estatuto da Terra foi promulgado pelo governo militar basicamente com o objetivo de abafar as reivindicaes dos
movimentos de trabalhadores rurais, especialmente a Liga Camponesa. Sua importancia advm do fato de ter consagrado
conceitos e definies que ainda hoje so referncias na elaborao das propostas de poltica fundiria, destacando-se:
Reforma agrria conjunto de medidas que visam promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime
de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade (Art. 1o); Funo social
como parmetro para viabilizar desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria (Art. 2o); Propriedade
familiar o imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de
trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para cada regio e
tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros (Art. 4o, inciso II); Mdulo rural a menor unidade
de terra onde uma famlia possa se sustentar (Art. 4o , inciso III); Minifndio uma propriedade de terra cujas dimenses
no perfazem o mnimo para configurar um mdulo rural (Art. 4o, inciso IV); Latifndio propriedades que excedam a
certo nmero de mdulos rurais latifndio por extenso ou, independente deste valor, que sejam destinadas a fins no
produtivos latifndio por explorao (Art. 4o, inciso V) (BRASIL, 1964).
160 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra) (1971);


Programa Especial para o Vale do So Francisco (Provale) (1972); Programa de
Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Polamaznia) (1974); Progra-
ma de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste) (1974).
Alm de outros como os chamados baixa renda, como o Instituto de Apoio ao
Desenvolvimento e Preservao da Natureza (Inan); Empresa de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Emater); Programa de Nutrio Brasil Banco Mun-
dial/1979-1985 (PNBB); Programa de Apoio s Populaes Pobres das Zonas Cana-
vieiras do Nordeste (Procanor), Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (Pro-
decer) este dedicado expanso da agricultura moderna nas reas de cerrados etc.
Em geral, do ponto de vista das populaes pobres e sem-terra, com pouca
terra e/ou com acesso precrio a esta pblico tpico de reforma agrria ,
as avaliaes efetuadas sobre estes programas mostraram a ineficcia da ao go-
vernamental para benefici-las. O acesso precrio terra, a insuficincia de terra,
as falhas das polticas de apoio fomento, crdito, extenso rural etc. , e as re-
laes sociais predominantes nas reas foram as principais causas apontadas para
fraco desempenho das intervenes.
Nos primeiros 15 anos de vigncia do Estatuto da Terra, foram beneficiadas
apenas 9.327 famlias em projetos de reforma agrria e 39.948 em projetos de
colonizao. A concentrao fundiria cresceu.
No fim do perodo da ditadura militar ocorreu o agravamento do conflito
fundirio, como uma das consequncias do processo de modernizao conser-
vadora da agricultura brasileira. Alm das reas tradicionais, o recrudescimento
do conflito acompanhou a expanso da fronteira agrcola. Paralelamente a estes
fatos, embora ainda incipiente, crescia a organizao dos trabalhadores expulsos
da terra. A Comisso Pastoral da Terra (CPT) foi criada em 1975 pela ala pro-
gressista do clero catlico. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
(MST) foi fundado durante o I Encontro Nacional dos Sem-Terra, ocorrido
em Cascavel de 20 a 22 de janeiro 1984. Esta reunio contou com a presena
de representantes de 16 estados. O movimento no tem dia de fundao, mas
considera que nesta data comeou a ser construdo.
Diante dos fatos, o governo militar tomou uma srie de medidas seme-
lhantes s acontecidas em outras situaes equivalentes: i) criao do Ministrio
Extraordinrio para Assuntos Fundirios (MEAF) (1982); ii) nomeao de um
general vinculado ao Sistema de Segurana Nacional para ministro naquela
poca de militarizao da questo agrria, o importante no era o dilogo com
os movimentos sociais; iii) criao do Programa Nacional de Poltica Fundi-
ria (1982); iv) lanamento das bases do Sistema Fundirio Nacional; v) rees-
truturao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra);
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 161

vi) criao do Grupo Executivo das Terras do Araguaia Tocantins (GETAT)


(1980); vii) reformulao do Imposto Territorial Rural (ITR) (1979); viii) insti-
tuio do usucapio especial (1981); ix) implementao de programas especfi-
cos para agricultores familiares, principalmente no Nordeste e no Centro-Oeste;
x) anncio, com muito alarde, de amplo programa de distribuio de ttulos de
terras 1 milho , por meio de aes discriminatrias e arrecadatrias, desa-
propriaes por interesse social pouco utilizadas; xi) aplicao do usucapio
especial; xii) compras de terras; xiii) projetos de colonizao; e xiv) ativao do
ITR atualmente se fala o mesmo sobre o ITR.
Considerando todo o perodo dos governos militares (1964-1985), o total
de famlias assentadas atingiu a cifra de 77.465, com mdia mensal de 307 fam-
lias, a grande maioria em projetos de colonizao. Evidentemente, a oportunida-
de foi novamente perdida.
Dessa forma, a questo foi contornada sem alteraes significativas da pro-
blemtica agrria e o pas chegou to esperada democratizao e decorrente
elaborao da nova Constituio da Repblica.

5 O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAO
Com o advento da ento chamada Nova Repblica, a sequncia dos fatos tam-
bm evidencia a semelhana que se procura destacar neste texto.
Tancredo Neves foi eleito pelo Colgio Eleitoral, sustentado por coalizo
poltica contraditria, composta por foras envolvidas na campanha das eleies
diretas e nas faces polticas claramente conservadoras que j participavam do
poder. Foram definidos os objetivos nacionais do novo governo, figurando en-
tre estes a reforma agrria. O presidente eleito confirmou este objetivo quando
definiu seu ministrio em 11 de maro de 1985. Na ocasio, Tancredo Neves
anunciou tanto a criao de um novo ministrio para assuntos fundirios quanto
indicou Nelson Ribeiro para ocupar a nova pasta. O novo ministro, que contava
com apoio de parte expressiva dos movimentos sociais, chegou ao poder resguar-
dado pela confiana de uma das foras mais importantes da pr-reforma, qual seja
a Igreja Catlica, na poca fortemente marcada pela ala progressista. Em 30 de
maro de 1985 foi criado oficialmente o Ministrio da Reforma e do Desenvol-
vimento Agrrio (MIRAD). Com o falecimento de Tancredo, o vice-presidente
Jos Sarney tomou posse na Presidncia da Repblica e confirmou tanto o minis-
trio quanto os compromissos anunciados por Tancredo. Nelson Ribeiro assumiu
o MIRAD e indicou Jos Gomes da Silva para a Presidncia do Incra, nome de
total confiana das foras pr-reforma agrria.
Em 30 de maio de 1985, no IV Congresso da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), o presidente e seu ministro lanaram
162 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

a proposta do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA). A sequncia dos fatos


ocorridos entre o lanamento da proposta do PNRA e a extino do MIRAD
ainda esto na memria daqueles que acompanharam o processo. Destacam-se
aqui alguns destes eventos: foram elaboradas 12 verses do plano; o processo foi
altamente conflituoso e radicalizado; as foras conservadoras contrarreforma, por
meio da chamada Unio Democrtica Ruralista (UDR), adquiriram expresso
e pregaram o uso da fora para resistir reforma agrria; houve leiles de gado
para aquisio de armas; o nmero de conflitos aumentou; o PNRA, bastante
modificado, foi aprovado em outubro de 1985; os planos regionais de reforma
agrria, entregues ao Planalto em janeiro de 1986, tornaram-se efetivos apenas em
maio e sem definio de reas prioritrias estes ltimos planos foram assinados
em duas etapas, sendo que a segunda foi forada por um assassinato de repercus-
so, a morte do Padre Jozimo; o ministro e presidente do Incra foram desestabili-
zados e deixaram seus cargos chegou a ocorrer at nomeao de um presidente
do Incra revelia do ministro e sem compromisso com a reforma; ocorreu uma
sucesso de nomes para o MIRAD, cabendo lembrar Dante de Oliveira e Marcos
Freire, nomes vinculados s foras progressistas; no final de 1987, o Incra foi
extinto e foi criada uma nova autarquia Instituto Jurdico das Terras Rurais (In-
ter); na ocasio tambm foram institudas diversas normas legais leis, decretos e
decretos-lei , criando restries para processos de desapropriao, contrariando o
Estatuto da Terra; em outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituio, esta-
belecendo normas que significaram maior restrio para execuo da reforma agr-
ria, inclusive postergando a regulamentao da questo para lei complementar
a lei agrria, que veio a ser aprovada muito depois, em 1993 ; por fim, o MIRAD
foi extinto, o Inter desapareceu, o Incra voltou a existir e estabeleceu-se um va-
zio legal para a poltica de reforma agrria a espera da regulamentao dos Arts.
186 a 188 da Constituio. Quanto implementao do PNRA, foi atingido
apenas 10% da meta acumulada para 1988 83.687 famlias assentadas.
Mais uma vez a questo foi contornada. Mudou-se tudo vrias vezes e tudo
permaneceu como dantes, inclusive a impunidade. Chico Mendes foi assassinado
em dezembro de 1988.
Como de se notar, no que tange poltica agrria a Constituio comeou
mal. As desapropriaes foram inibidas, dificultadas ao extremo tanto no Poder
Legislativo quanto no Executivo. Considerado retrocesso em relao s normas
constitucionais e infraconstitucionais anteriores, o captulo da Constituio de
1988 dedicado questo agrria , em boa medida, resultado da desagregao e
da falta de entendimento entre as foras progressistas e da articulao, da trucu-
lncia e das manobras das foras conservadoras antirreforma.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 163

6 A QUESTO AGRRIA E O PROCESSO CONSTITUINTE3


A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) instalou-se em ambiente de descr-
dito em relao a suas reais possibilidades de promoo da cidadania plena e da
consolidao democrtica. Contriburam, para isso, fatores polticos, tais como a
derrota do movimento Diretas J e a no formao de constituinte exclusiva, mas
sim congressual, formada por deputados e senadores eleitos em 1986, em proces-
so eleitoral dominado pelas disputas ao cargo de governador e com quase nenhum
debate sobre a composio de uma ANC. Alia-se a isto o ambiente econmico,
caracterizado por processo recessivo, com perdas salariais e desemprego crescente,
fatores que desmobilizaram a classe trabalhadora na luta por seus direitos. Assim,
a ANC acabou por ser considerada pelos vrios setores progressistas como mais
um pacto de elites com o intuito de postergar as conquistas sociais e manter ou
ampliar seus privilgios. Nem todas as previses catastrficas, felizmente, realiza-
ram-se, mas alguns temas tiveram tramitao bastante difcil durante o processo
constituinte, especificamente quanto questo da reforma agrria.
A radicalizao em debates e votaes nas vrias instncias do processo
constituinte, observados nos debates e nas votaes na Subcomisso da Poltica
Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, foi emblemtica no sentido de iden-
tificar claramente os interesses em jogo na questo da reforma agrria. Mais que
circunscrita ao espao rural, a questo agrria apresenta-se como componente
estratgico de carter nacional. As discusses sobre sua futura formatao, no
mbito da ANC, foram marcadas pelos discursos ofensivos e crticos em relao
poltica econmica e agrcola dos governos da ditadura, sobretudo, pela defesa
intransigente da iniciativa privada, do direito de propriedade e pela diminuio
da interveno do Estado na economia.
Uma aliana de interesses, at ento no percebidos como complementares,
formou-se para a defesa do latifndio e do capital multinacional. A composio
e a articulao de parlamentares representantes de corporaes transnacionais4 e
os latifundirios assentados na UDR5 procuraram impor Comisso de Ordem
Econmica uma srie de dispositivos que traduziam, claramente, os parmetros
que pretendiam impor para balizar o futuro do pas: i) definio de empresa nacio-
nal ampla e imprecisa; ii) limitao das possibilidades de o interesse nacional vir

3. Para mais detalhes, ver Ferreira e Teixeira (1988).


4. Os principais articuladores deste conluio so de conhecimento pblico: Delfim Netto, Alysson Paulinelli, Roberto
Campos, entre outros.
5. Os defensores da imutabilidade da estrutura fundiria, vrias vezes identificados com a UDR, ou compondo lis-
tas dos que tiveram sua campanha eleitoral financiada por esta, so: Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP), Jos Lins
(PFL/CE), Edison Lobo (PFL/MA), Rosa Prata (PMDB/MG), Oswaldo de Almeida (PL/RJ), Jorge Vianna (PMDB/BA) etc.
A UDR, alis, somente se refere a seus membros como produtores rurais, responsveis pelo progresso do pas, a
quem se deve respeito e admirao pelo notvel e abnegado trabalho que realizam, apesar das condies adversas
da poltica agrcola, das provocaes dos que querem instaurar a desorganizaoda produo no campo e destruir a
propriedade privada, a liberdade e a democracia.
164 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

a manter ou a criar reas de reserva de mercado; iii) restrio s possibilidades da


interveno do Estado na economia, impondo dificuldades e mesmo impossibili-
dade de criao e/ou a manuteno de monoplios, que somente seriam possveis
se cruciais para a segurana nacional ou para atender a relevante interesse coletivo;
iv) ampliao das possibilidades de prestao de servios pblicos pela iniciativa
privada no interesse desta e no dos usurios ou do Estado; v) manuteno das
atuais concesses de lavra, cujos direitos s prescrevero se, passados cinco anos,
no forem explorados em escala comercial; vi) abertura das terras indgenas explora-
o do subsolo, por empresas estatais ou nacionais inclusive definindo a separao do
direito de domnio entre solo e subsolo; e vii) privatizao de todo o sistema de trans-
porte coletivo urbano de passageiros, por meio da obrigatoriedade de contratao de
empresas privadas, que em quatro anos devem substituir as concesses em vigor.
Especificamente quanto reforma agrria, defendiam como questes essenciais:
i) a no vinculao do cumprimento da funo social de imvel rural com a possi-
bilidade de desapropriao por interesse social; ii) restries quanto s possibilidades
de desapropriao, a serem possveis exclusivamente em caso de propriedade rural
improdutiva e situada em zona prioritria previamente definida; e iii) possibilidade
de desapropriaes somente mediante pagamento de prvia e justa indenizao em
ttulos da dvida agrria para indenizao de terra nua, com clusula de exata correo
monetria, acrescidos dos juros legais. A indenizao de benfeitorias seria sempre feita
previamente em dinheiro. A inteno, posteriormente, era tornar os Ttulos da Dvida
Agrria (TDAs) moeda paralela, assegurando sua aceitao como meio de pagamento
de qualquer tributo federal pelo seu portador.
Tambm defendiam a utilizao de incentivos fiscais para o financiamento
de grandes projetos agropecurios na Amaznia, com possibilidade de destinar at
10% da rea efetivamente utilizada para projetos de assentamento de pequenos
agricultores, como forma de disporem de mode obra em condies de assalaria-
mento, sem necessidade de busc-las em localidades distantes ou de exporem-se
a sanes legais por conta de prticas ilegais de aliciamento de fora de trabalho.
A anlise de fatos e percalos da reforma agrria na ANC mostra a fora po-
ltica dessas propostas. Nas palavras do relator da Subcomisso de Poltica Agrco-
la e Fundiria e da Reforma Agrria, deputado Oswaldo Lima Filho (PMDB/PE),
O latifndio deixou de ser rea exclusiva do exerccio de poder poltico e econmico
dos coronis do campo. Hoje o latifndio a extenso dos conglomerados finan-
ceiros, das grandes empresas, tais como o Bradesco, o Bamerindus, a Volkswagen,
a Bourdon e outras.
O resultado colhido traduz visvel regresso da legislao bsica que orientava at
ento as aes de reforma agrria em termos legais os parmetros definidos na
constituio ficaram aqum do Estatuto da Terra.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 165

A retrospectiva dos debates havidos em torno da questo agrria tambm


revela, de uma parte, que a tematizao da chamada modernizao conservadora
da agricultura brasileira atravessou todos os nveis de anlise, seja pelo redobrado
interesse dos grupos transnacionais em manter a concentrao da propriedade
fundiria, permitida durante os anos de incremento da mencionada moderni-
zao, seja pela forma diferenciada como afetou os agentes sociais litigantes na
ANC. De outra parte, no se encontrava ningum que em termos claros e diretos
defendesse uma posio contrria reforma agrria. Com frequncia firmavam
suas falas na necessidade de defesa da soberania nacional, no imperativo de no se
provocar quebras na produo agrcola, nos cuidados necessrios manuteno
da paz e da ordem social.
O processo constituinte teve, entre outros, o mrito de dar visibilidade
aos que sempre foram contra a reforma agrria. Estes parlamentares impuseram
forte tendncia conservadora ao debate sobre a reforma agrria. A notoriedade
de alguns destes, portadores de claro perfil ideolgico conservador, por si s no
justificaria a prevalncia na maioria das subcomisses e das comisses de muitas
de suas teses. Ademais, no se poderia subestimar a imensa capacidade da classe
dominante brasileira em ter sempre conseguido postergar as reformas sociais,
em geral, e a reforma agrria,6 em especial: a agilidade e a eficincia com que
atuaram na ANC refletem sua capacidade de articulao e mobilizao de foras
polticas na defesa de seus interesses.
Com a derrota da emenda por eleies diretas para a Presidncia e a consequente
formao da Aliana Democrtica, basicamente conduzida pelo PMDB e dissidentes do
PDS, a defesa da reforma agrria ficou enfraquecida, em relao ao fortalecimento de
seus antagonistas. A promulgao, em 10 de outubro de 1985, do I PNRA/NR,7 incor-
porou muitas propostas de seus oponentes. Ainda assim, durante a campanha eleitoral
de 1986, foram aperfeioadas as crticas e favorecido o ambiente em que se desenvol-
veram e foram articulados os interesses que deram consistncia e concretude UDR.

6.1 Fatores restritivos ao avano da reforma agrria


As foras contrrias apresentaram-se no debate sobre a reforma agrria de forma
coesa, mas o mesmo fato no aconteceu com seus antagonistas. As fragilidades
polticas e organizacionais dos movimentos sociais rurais fizeram aflorar mais as
divergncias que as convergncias. O resultado previsvel esteve na incapacidade
de evitar as sucessivas derrotas infringidas pela UDR e demais foras conservado-
ras ao movimento progressista na ANC.

6. Ver a respeito, entre outros autores, Sorj (1986, p. 14). Sorj entende que as classes dominantes brasileiras contrariam
a explicao de certos autores marxistas de que as reformas sociais se realizam em forma preventiva para esvaziar
fontes potenciais de protesto social.
7. I Plano Nacional de Reforma Agrria da Nova Repblica.
166 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Outro obstculo decorreu da enorme distncia entre o discurso sempre


favorvel e as aes com frequncia contraditrias no apoio reforma agr-
ria, a comear pelo lder mximo da ANC, deputado Ulysses Guimares, at
muitas lideranas do sindicalismo urbano, permanecendo em aberto a questo
sobre quem, de fato, eram os aliados da reforma agrria.
Mas, tambm, no se devem desconsiderar as questes prprias ao processo
de democratizao presentes naquele perodo de transio, especificamente a rele-
vncia das preferncias eleitorais, quando, certamente, os potenciais beneficirios
da reforma agrria8 contriburam para eleio de deputados antirreforma agrria.9
A busca de explicaes para os resultados eleitorais de 1986 e das eleies
que se sucederam no se esgota na argumentao sobre a persistncia do vcio
histrico do clientelismo na poltica brasileira. A manipulao do medo da classe
mdia aos possveis avanos revolucionrios que colocariam em risco a proprie-
dade privada de todo e qualquer patrimnio cumpriu seu papel. Tambm, houve
ingerncia e manipulao do poder econmico e seduo do discurso populista.
Como resultado, mais uma vez a reao contra a reforma agrria e seus possveis
efeitos democratizantes conseguiram prevalecer.
Em seu trabalho sobre a UDR, Regina Bruno (1987) centra boa parte de sua
anlise sobre a crise de representao presente em todo o movimento social rural,
que decorre basicamente das transformaes das formas e das bases tradicionais de
dominao das oligarquias rurais, impactadas pela modernizao da agricultura.
Pelo lado patronal, emerge a UDR como alternativa de representao ao sindica-
lismo patronal oficial, desvinculada do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
embora tenha, em seus momentos iniciais, beneficiado-se dos recursos e das facilidades
do sistema formal burocratizado, sobretudo da Confederao Nacional da Agricultura
(CNA) e da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB).
Os movimentos sociais dos trabalhadores rurais enfrentam desacordos pro-
gramticos e de definio de estratgias de luta. Muitos insistem em tomar a
reforma agrria como pr-requisito fundamental do processo democrtico, o que
nunca encontrou eco junto aos movimentos sociais urbanos. A impreciso de
muitas propostas acabou levando para o campo adversrio muitos pequenos agri-
cultores, que se identificavam com as propostas de poltica agrcola da UDR.
Embora o discurso da UDR fosse claramente antidemocrtico, sempre rei-
terando o perigo representado pela reforma agrria, como ataque frontal ao direito
de propriedade e o perigo da socializao no campo, tinha eficcia por enfatizar ca-
rncias, injustias e fragilidades polticas, culturais e econmicas dos produtores

8. Aproximadamente 10,6 milhes de trabalhadores rurais, sem-terra ou com pouca terra, segundo dados apresenta-
dos pelo MIRAD em sua proposta para a elaborao do I PNRA da Nova Repblica (BRASIL, 1985, p.12-13).
9. Afinal, quem elegeu os parlamentares conservadores, contrrios reforma agrria? No igualmente significativo que o mo-
vimento sindical rural tenha elegido enquanto tal um nico representante para a ANC, o deputado Vicente Bogo (PMDB/RS)?
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 167

rurais em geral, sobretudo os pequenos e mdios, colocando-se a UDR como


porta-voz e defensora de suas necessidades no sentido de conseguirem tratamento
privilegiado do governo para suas atividades.10 Em contraposio, boa parte do
movimento social rural preconizava reforma agrria a funo de produtora para
autoconsumo, no valorizando a transformao das reas reformadas em grandes
produtoras, inseridas em todos os circuitos de comercializao, capazes de elevar
a renda e o bem-estar de seus beneficirios.
Outro ponto fortemente trabalhado pela UDR e seus associados CNA,
Sociedade Rural Brasileira (SRB), OCB foi relativo aos conflitos sociais no campo,
que estariam sendo provocados por indivduos lderes sindicais e membros do
clero progressista principalmente interessados em divulgar uma filosofia estra
nha que pode conduzir o pas a conseqncias subversivas, levando fome, anar-
quia e solapando as bases institucionais do pas (BRASIL, 1988).11
A contra-argumentao, com base na historiografia brasileira, que mostra a fria,
o genocdio e a violncia dos processos expropriatrios que sempre caracterizaram a
expanso da ocupao do territrio nacional, nunca repercutiu na mdia e teve pouca
eficcia no convencimento dos constituintes j comprometidos com teses contrrias.
A apresentao, pelo MIRAD, da proposta do I Plano Nacional de Reforma
Agrria (I PNRA) para ser analisado por parte dos interessados e da sociedade em
geral, fez recrudescer as articulaes dos setores antirreformistas. Forte artilharia
de argumentos e posies antirreforma agrria foi acionada pelos conservadores
em repdio a qualquer tipo de poltica que pudesse significar ameaas ao status
quo em geral e, sobretudo, se questionasse o direito de propriedade. A maior parte
da mdia desde os rgos tradicionais e porta-vozes dos interesses das classes
dominantes, at os que recentemente se haviam posicionado em defesa da demo-
cratizao do pas e apoiado teses que firmariam em patamar mais elevado a con-
quista de direitos dos trabalhadores passou a cerrar fileiras com as teses ruralistas
mais conservadoras. Exemplificando, em editorial, importante rgo de imprensa
identificou riscos que poderiam advir se aprovada a proposta de reforma agrria:
(...) trata-se de uma tentativa desastrada e mal planejada, no pelos seus objetivos fun-
damentais, sobre os quais existe ampla concordncia, mas principalmente pela falha
em transformar aquelas finalidades em medidas econmicas viveis, capazes de incre-
mentar a carente oferta de alimentos e de matrias-primas , buscando o atendimen-
to prioritrio do mercado interno , de criar novas oportunidades de ocupao aos
habitantes no meio rural, assegurando-lhes melhor qualidade de vida, e de atenuar o
prosseguimento da explosiva urbanizao brasileira (FOLHA DE S. PAULO, 1985).

10. Poucos deixariam de dar apoio s propostas de anistia dos dbitos bancrios, de ampliao na concesso de novos
crditos, de garantia de maiores margens de lucro na comercializao de suas produes, ao resguardo de quaisquer
riscos pela implementao de um eficiente sistema de seguro agrcola etc.
11. Declarao do presidente da UDR, Ronaldo Caiado, imprensa durante a ANC.
168 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ou seja, manifesta ampla concordncia com a reforma agrria, desde que


possa cumprir determinados objetivos de atendimento do mercado interno, mas
preocupa o fato de a proposta ser desastrada e mal planejada e, portanto, incapaz
de conter o processo migratrio rural urbano.
Alm disso, destaca a pequena vivncia na administrao pblica da equi-
pe governamental encarregada da implementao do plano e mais importante
a proposta estaria contrariando princpios fixados pelo Estatuto da Terra, pois
pretende privilegiar o assentamento em reas j ocupadas, com densidade demo-
grfica e distores graves na estrutura agrria (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Tambm a atuao e a capacidade do Incra so criticadas. Ressalta que a ins-
tituio, durante os anos de autoritarismo, atuou no sentido de viabilizar grandes
negcios agrrios. Mesmo tendo suas atribuies em grande parte modificadas,
a partir do momento em que se constitui no veculo de implementao da refor-
ma agrria, passa a ter todas as suas mazelas reais e imaginadas maximizadas,
como estratgia adicional de desqualificao do processo de reforma agrria.
Ao dedicar-se nova tarefa o Incra deveria concluir o processo de regularizao
fundiria, pois antes de se buscar alterar a estrutura fundiria necessrio um
confivel e prvio levantamento da situao preexistente, sem o que se torna,
no mnimo, temerrio, resultando num clima de apreenses quanto ao que pode-
r resultar de enormes prejuzos para a manuteno e expanso do ritmo de cresci-
mento das atividades produtivas na agropecuria (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Outro argumento, bastante invocado, contra a proposta ressalta o autorita-
rismo inerente ao projeto, j que o prazo para recebimento de encaminhar suges-
tes de trs meses foi considerado insuficiente. Tambm pontuaram muitas
das crticas a no considerao de polticas de induo fiscal, como utilizados pelas
maiores democracias do mundo capitalista. Para o editorialista do Jornal Folha de
So Paulo, por meio de impostos progressivos e regressivos, as propriedades im-
produtivas seriam penalizadas e as eficientes incentivadas. Este o esprito do to
decantado Estatuto da Terra (...) (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Ademais se sugeria o abandono do princpio de desapropriao por interesse
social, pois para correo das distores agrrias outras aes teriam maior eficcia,
como as relativas ao aperfeioamento de programas de colonizao, pblicos e
privados, junto definio de efetiva poltica de incentivos produo agrcola.
Esse editorial conseguiu resumir e colocar de uma s vez todas as grandes
teses dos conservadores que emergiram na ANC, quer pela voz e pelas propostas
dos constituintes com estas identificados, quer pelos depoimentos e pelos docu-
mentos que foram encaminhados por entidades patronais, tais como: a OCB, a
SRB e a CNA. Mais do que isso, no entanto, expressa com perfeio as teses que
sustentaram a emergncia e a consolidao da UDR (BRUNO, 1987).
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 169

Mas as crticas s propostas do I PNRA no vieram apenas de rgos


da imprensa e das entidades patronais rurais. Em muitas esferas governa-
mentais, os mesmos argumentos, embora revestidos de linguagem tcnica,
obedeceram mesma lgica e com frequncia serviram de base quelas feitas
pela antirreforma agrria.
A linguagem oficial insistia na necessidade de se poder estimar, e garantir,
relaes custo benefcio positivas. Ou seja, que a reforma agrria ou os proje-
tos de assentamento desta decorrentes deveriam, em prazo razovel, garantir o
retorno dos investimentos nestes efetivados. A possibilidade da desapropriao,
sobretudo de reas de latifndio por extenso, era vista com muita cautela e
preocupao, pois a identificavam a semente da desorganizao da produo
e, consequentemente, do desabastecimento do mercado interno.
Aos que insistiram em ver na reforma agrria o mecanismo mais rpido, ba-
rato e eficiente de gerao de ocupaes diretas e indiretas e, portanto, capaz
de diminuir os altos ndices de xodo rural e, garantir a gerao de renda suficien-
te para grande nmero de famlias de trabalhadores rurais, antepunha-se uma tese
sempre referida: a falta de recursos para completar o processo de assentamento,
sobretudo aes relativas extenso rural, crdito para custeio e investimento,
expanso, melhoria e/ou instalao das infraestruturas fsicas e sociais necessrias,
pesquisa agropecuria etc.
A crtica dos progressistas proposta do I PNRA raramente foi generosa
ou mesmo plenamente assumida, apesar das limitaes, como uma conquista
poltica prpria. O deputado Fernando Santana (PCB/BA), referindo-se s
crticas centradas no s no Incra e no MIRAD, mas tambm na timidez
das metas propostas (JORNADA SOBRE A REFORMA AGRRIA, 1987),
chamou a ateno para o fato de que, sem que se perca de vista as limitaes
do plano, menos que ficar de forma estril a critic-los, seria mais til e pro-
veitoso discutir as dificuldades de sua implantao e como super-las tcnica
e politicamente. Afinal, afirmava que no se fez e no se ganhou nenhuma
revoluo agrria no Brasil.
Todas essas questes e seus diferentes posicionamentos acabam desaguando
na arena da ANC. Mas enquanto crescem as articulaes contra a reforma agrria,
o poder de presso da UDR e a prevalncia de muitas de suas teses, de outra par-
te, os movimentos sociais rurais apresentam-se inermes, incapazes de unificar as
diferentes tendncias em torno de uma proposta popular nica. Os progressistas
ligados ao movimento sindical que compe o corpo da CONTAG, do MST,
da CPT ou de partidos de esquerda perdem tempo e energia em disputas entre
pares e, muitas vezes, ao menos do ponto de vista nacional, perfeitamente adiveis
e de importncia paroquial.
170 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Para ilustrar apresentamos, a seguir, trechos selecionados das falas de cada


um dos principais protagonistas sociais, tal como foram apresentados nas diversas
sesses da ANC que tratou da reforma agrria.

6.1.1 Sociedade Rural Brasileira (SRB)12


A tese central apresentada pela SRB seria cmica se no revelasse a prepotncia
com que a classe dominante no Brasil, especialmente as de bases rurais, trata seus
antagonistas ou seja, todos que no comungam suas propostas.
Iniciou apresentao lembrando a antiguidade da atividade agrcola quando
a terra e o trabalho constituam seus principais meios, passando pela incorporao
de novas prticas, de tecnologias cada vez mais sofisticadas, para terminar com a
afirmao de que, dado o avano cientfico e tecnolgico j alcanado, cujos ho-
rizontes esto ainda indeterminados, a terra no no ser fator indispensvel
produo agrcola, j que o desenvolvimento da agricultura em laboratrio lhe
retirar a condio de fator indispensvel produo agrcola. Como decorrncia,
para que redistribuir algo condenado obsolescncia? Melhor investir na pesqui-
sa e na elaborao de uma poltica agrcola que assegure o estabelecimento de uma
forte classe de produtores rurais.
Para a SRB fundamental que
(...) no percamos de vista as lies que o presente nos ensina sobre a agricultura e
a poltica agrcola; no podemos nos ater a conceitos histrica e tecnologicamente
superados. Ao contrrio, busquemos conciliar, na prospeco de um futuro mais
prspero, o progresso cientfico, o desenvolvimento econmico e o bem estar social
no campo, atravs de uma poltica agrcola que incorpore a um s tempo os objeti-
vos fundamentais colimados por uma sociedade como a brasileira, em que mais de
70% da populao j se urbanizou (BRASIL, 1988).
Uma poltica fundiria, assim, s se justificaria como componente de uma
poltica agrcola que objetive a consolidao de uma agricultura moderna, pro-
fissionalizada e especializada. Cabe, pois, poltica fundiria, pela recorrncia aos
instrumentos legais e tcnicos existentes, proteger, ampliar e consolidar a proprie-
dade produtiva. A propriedade da terra , pois, um princpio fundamental para
a poltica agrcola. Constitui direito fundamental do cidado, pois que a liberdade
econmica parte indivisvel do conceito de liberdade (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Para a SRB, a conexo e o estabelecimento de interdependncia entre
propriedade-liberdade-democracia colocam-se de modo absoluto. Quando
questionado pela deputada Irma Passoni (PT/SP) de que, se vlida a triangu-
lao, a maioria da populao brasileira estaria marginalizada e se a reforma

12. Seu presidente, Fbio Telles de Menezes, falou Subcomisso da Poltica Agrcola e da Reforma Agrria, em 1987.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 171

agrria no poderia ser o caminho para ampliar os beneficirios de tal condi-


o, a resposta dada enfatizou a necessidade da qualificao para os que quei-
ram e saibam trabalhar a terra, justificando tal assertiva com o argumento de
que: quanto aos que queiram, bvio, e quanto aos que saibam porque o
Estado sequer cumpre suas funes bsicas, como o controle da mortalidade
infantil e a educao (...). Para a SRB, o conceito de propriedade indivis-
vel do direito de liberdade do homem. Nas palavras de seu presidente: No
desejo extinguir o direito de propriedade daqueles que j tm, mas, estender
a quem no tem (...) no d para tirar a propriedade de quem j tem, porque
ela no seria suficiente para todos (BRASIL, 1988).

6.1.2 Confederao Nacional da Agricultura (CNA)


Seguindo seus representantes,13 impe-se em primeiro lugar, no trato das questes
rurais, a definio de uma poltica agrcola que contemple o estabelecimento de
um zoneamento agrcola para o pas, capaz de promover o produtor e a produo.
Tambm enfatizam-se crticas sobre a desapropriao, sobretudo das terras produ-
tivas. E, dado que a agricultura exige tecnologia e capital, o que os sem-terra no
possuem, no adequado permitir que tenham livre acesso a terras que no sero
capazes de tornar produtivas, a posse da terra no garante a prosperidade e o bem
estar (BRASIL, 1988). Advogam que antes de pensar em desapropriar o governo
deve utilizar as terras pblicas ociosas.
Para a CNA, a Campanha Nacional pela Reforma Agrria (CNRA) cons-
titui obra de agitadores com e sem batina que aliciam trabalhadores rurais
sem-terra, ignorantes de seus deveres e possibilidades. s agitao, enfatizam
(BRASIL, 1988). Ao contrrio do que a CNRA divulga, os empresrios rurais
no so contra a reforma agrria, o que fica provado pela ativa participao que
tiveram, em 1964, na elaborao do Estatuto da Terra.
A destinao de terras pblicas, ponderam, deveria ser feita para a criao
de projetos de colonizao, sobretudo na modalidade privada, mais eficiente que
a oficial e que requer menos recursos e investimentos pblicos em infraestrutura.

6.1.3 As propostas da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB)14


Boa parte da exposio feita aos constituintes pelo representante da OCB
foi no sentido de valorizar o carter mtico do cooperativismo, apresentado
como panaceia para resoluo de problemas econmicos e sociais em geral e
em especial no meio rural.

13. Flavio Brito (presidente), o primeiro vice-presidente, Fbio de Salles Meireles, tambm presidente da Federao da
Agricultura do Estado de So Paulo (FAESP), e o vice-presidente, Guilherme Pimentel.
14. Presidente da OCB, Roberto Rodrigues.
172 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ao mesmo tempo em que defendia a necessidade de tratamento privile


giado para agricultores cooperativados por exemplo, imunidade tributria so-
bre o ato cooperativo , coloca-os como vtimas da ao/intromisso do Estado.
Textualmente reivindica um tratamento eqitativo em relao s demais estrutu-
ras econmicas e sociais e cerra posies com os que fazem a intransigente defesa
do liberalismo econmico. O papel do cooperativismo constituir-se no veculo
de emancipao do agricultor, desde que tenha podido organizar-se competen-
temente. Para a OCB, a instituio da propriedade privada a contrapartida
material do conceito de liberdade individual, (...) o resultado do trabalho livre
e competitivo sob a proteo da lei (BRASIL, 1988).
O cooperativismo teria importante papel no processo de reforma agrria,
desde que fosse viabilizado convnio entre o Ministrio da Reforma e Desen-
volvimento Agrrio (MIRAD) e a Organizao de Cooperativas Brasileiras para
promoo da reforma agrria por meio de assentamentos de pequenos produtores
rurais, com apoio de cooperativas agrcolas.
O Incra definiria uma rea passvel de desapropriao para implantao
de projeto de reforma agrria, em qualquer estado ou regio do pas, informaria
esta localizao OCB, que identificaria as cooperativas locais ou mais prximas
com tradio no cultivo dos produtos com vocao para aquela rea e que tipo de
cooperativa poderia trabalhar com os novos produtores com eficincia e compe-
tncia. Em seguida, o Incra faria convnio com esta cooperativa que se encarrega-
ria de selecionar os trabalhadores rurais a serem assentados.
Assim, preconizam que a reforma agrria para resultar em sucesso econmico
e social no poderia prescindir da
(...) coordenao de cooperativas pr-existentes, com idoneidade e tradio (...)
de mecanismos de crdito fundirio, da intocabilidade da terra produtiva, da
tributao progressiva sobre propriedades rurais ociosas ou utilizadas especula-
tivamente, bem como de um imperativo cadastramento geral dos imveis rurais
(...) (BRASIL, 1988).

6.1.4 As entidades ligadas ao movimento social e comprometidas com a reforma


agrria Abra, CONTAG e CPT
A Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA), CONTAG e CPT reitera-
ram os argumentos presentes no documento apresentado pela CNRA, encami-
nhado ANC e submetido ao processo de coleta de assinaturas de apoio popular.
O ponto central deste documento expressava o entendimento de que
o direito de propriedade somente pode se vincular ao de liberdade e demo-
cracia se incluir dispositivos concretos capazes de eliminar o latifndio e
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 173

promover radical desconcentrao da propriedade fundiria. Para tanto, a


lei deveria garantir a aplicao no s do instituto da desapropriao, como
o da perda sumria confisco de imveis que estivessem infringindo o
cumprimento de suas respectivas obrigaes sociais. Ainda mais, a reformu
lao da estrutura fundiria deveria ser realizada em parmetros que fixassem
a possibilidade mxima e mnima de uma nica pessoa fsica ou jurdica
ser detentora de determinada rea de terra.
Uma rearticulao das relaes de trabalho e produo deveria ser
implementada, tendo como referencial, pelo menos, as conquistas dos tra-
balhadores urbanos. Os despejos de trabalhadores rurais, sobretudo par-
ceiros, arrendatrios, posseiros e trabalhadores assalariados permanentes
residentes, deveriam ser suspensos. As reas de litgio ou conflito deveriam
merecer tratamento prioritrio, sendo a desapropriao o mecanismo pre-
visto de aplicao mais imediata.
Houve grande resistncia dos parlamentares conservadores em acompanhar
as exposies dessas entidades, sobretudo a da CPT, que contou com qurum
quase que inteiramente progressista apenas permaneceram at o final da expo-
sio e o meio dos debates os parlamentares antirreforma agrria Maluly Neto e
Alysson Paulinelli.
Uma questo que havia sido pouco debatida acabou, no final dos trabalhos
da Subcomisso da Reforma Agrria, transformando-se no centro de debates
a imisso imediata, pela Unio, das terras desapropriadas por interesse social
para fins de reforma agrria. Este dispositivo defendido energicamente por Abra,
CONTAG, CPT, Incra e MIRAD encontrou barreiras de quase impossvel
transposio. Para comear, o relator da subcomisso, deputado Oswaldo Lima
Filho, via tal dispositivo com desconfianas, pois achava que este poderia fun-
cionar como faca de dois gumes, acabando por atingir proprietrios que estives-
sem cumprindo funo social, mas que pudessem estar incompatibilizados com
eventuais mandatrios do poder. Assim, o resguardo dos direitos do cidado e,
portanto, da democracia no poderia jamais constranger do direito de defesa, o
recurso deciso judicial. Pouco adiantava, no seu entender, estabelecer meca-
nismos administrativos de controle; no se poderia alijar o Poder Judicirio sob
pena de (re)instaurao do arbtrio.
Com o decorrer do processo constituinte, essa foi a questo que mais se
polemizou e dividiu. Finalmente, conforme expressa no substitutivo de Bernardo
Cabral, no agradou a ningum, nem tranquilizou os conservadores, nem satisfez
os progressistas. Para alguns seria at prefervel que o texto constitucional no se
referisse questo e fosse mantida a legislao vigente, desde que fossem agiliza-
dos os procedimentos judicirios.
174 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Uma viso mais aproximada de como se desenrolaram os debates parlamen-


tares manobras regimentais, ameaas fsicas, intimidao, obstruo pode ser
obtida na descrio da sesso que votou o relatrio do deputado Oswaldo Lima
filho.15 Seno vejamos.

6.2 A votao do anteprojeto sobre a reforma agrria na subcomisso: o


poder das foras conservadoras
A sesso para votao do anteprojeto elaborado pelo deputado Oswaldo Lima
Filho, realizada em 24 de maio de 1987, foi tensa e tumultuada, permeada por
momentos de confronto aberto entre as foras pr e contra a reforma agrria.
O relator absteve-se da leitura do seu relatrio anteprojeto , assumindo j ser o
mesmo de conhecimento de todos, passando a descrever as estatsticas de seu relatrio
para o qual foram oferecidas 277 emendas, das quais 30 receberam pareceres favorveis,
nove desfavorveis em parte, 11 prejudicadas e 227 receberam pareceres contrrios.
O relator informou estar sugerindo algumas modificaes no seu anteprojeto a
serem apreciadas pelo Plenrio para orientar a votao. Uma destas foi a troca da ex-
presso obrigao social para funo social (Art. 1o), atendendo a emendas apre-
sentadas pelos constituintes Fernando Santana (PCB/BA) e Joo Paulo Vasconcelos
(PT/MG). O relator tambm incorporou a figura da concesso de terras pblicas
para cooperativas e inc1uiu emendas sobre a pesca e ainda a possibilidade de compra

15. Para detalhes sobre o relatrio de Osvaldo Lima Filho, ver Brasil (1988). Rejeitado em sua totalidade, o anteprojeto
de Osvaldo Lima Filho continha dispositivos que ainda hoje so repudiados pelos ruralista e antirreformistas. Deste,
destacam-se as seguintes proposies:
Art. 1o O direito de propriedade corresponde ao cumprimento da obrigao social (mais tarde substituda pela expres-
so funo social), ficando subordinado ao cumprimento simultneo das seguintes condies:
a) ser racionalmente aproveitado;
b) conservar os recursos naturais renovveis e preservar o meio ambiente;
c) observar as disposies legais que regulam as relaes de trabalho e de produo;
d) no exceder a rea mxima prevista como limite regional.
Art. 2o As desapropriaes sero pagas em ttulos da dvida agrria, inclusive as benfeitorias.
Art. 3o O imvel rural desapropriado por interesse social, para fins de reforma agrria, ser indenizado por valor que
tenha como parmetro os tributos honrados pelo proprietrio.
Art. 4o Ningum poder ser proprietrio ou possuidor direta ou indiretamente, de imvel rural de rea contnua ou descontnua
superior a 100 mdulos rurais, ficando o excedente sujeito desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria.
Art. 5o Esto excludos de desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, os imveis pessoalmente
explorados pelo proprietrio com dimenso que no ultrapasse a trs mdulos rurais.
Art. 6o As terras pblicas da Unio, estados, Distrito Federal, territrios e municpios somente sero transferidas a
pessoas fsicas brasileiras que se qualifiquem para o trabalho rural mediante concesso de direito real de uso da
superfcie, limitada a extenso a 30 mdulos rurais, excetuados os casos de cooperativas de produo originrias do
processo de reforma agrria.
Art. 7o Pessoas fsicas estrangeiras no podero possuir terras no pas cujo somatrio, ainda que por interposta pessoa,
seja superior a trs mdulos rurais.
Pargrafo nico. Esta norma aplica-se a pessoas jurdicas cujo capital no pertena majoritariamente a brasileiros.
Tambm props o estabelecimento de cobrana de contribuio por melhoria a ser integralmente repassada para
financiar a reforma agrria.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 175

de pequenas propriedades. Tambm acrescentou item relativo poltica de desen-


volvimento florestal, o que no estava previsto em seu relatrio original. Alm disso,
incluiu mecanismos de crdito para compra de alimentos bsicos.
Outro tema ainda hoje controverso e sem definio que o relator abri-
gou no seu relatrio final, foi o de elevar de 100 sua proposta original para
200 mdulos o limite mximo da propriedade. Enfim, o anteprojeto apresentado
por Oswaldo Lima Filho, propondo a incluso de vrias matrias que contraria-
vam os interesses dos ruralistas, mais que criticado ou emendado acabou sendo
rejeitado em sua totalidade.
A seguir, o presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, props a
suspenso da sesso a ser retomada mais tarde, uma vez que os constituintes
estavam sendo intimidados com a presena de um grande nmero de pessoas na
plateia que os pressionavam.16
A segunda parte da sesso comeou tranquila ao contrrio de seu desenrolar
com a deputada Irma Passoni (PT/SP), levantando uma questo de ordem, para
denunciar o desaparecimento, no relatrio de Oswaldo Lima Filho reproduzidos
pela Secretaria Especial de Informtica do Senado (Prodasen),17 das emendas apro-
vadas que esta apresentara ao anteprojeto. J a o incio dos desentendimentos. O
presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, rejeita a questo de ordem
levantada e prope a votao de requerimento de preferncia de votao para o
substitutivo apresentado por deputado ruralista,18 no emendava, mas substitua
integralmente a proposta do relator.
A reao de alguns deputados imediata, com meno a artigos e pargra-
fos do regimento interno da comisso que impediriam a apresentao de substi-
tutivo integral proposta do relator. Mas antes que esta questo fosse equacio-
nada um novo complicador e fator de divergncias em relao interpretao do
regimento da comisso se apresentou.
O deputado Antero de Barros (PMDB/MT) interrompeu a discusso
para solicitar que, antes de qualquer deliberao, fosse consignado seu nome
como primeiro suplente no livro de presenas. A reivindicao de Antero de
Barros suscitou acalorada discusso que passou ao largo do principal assunto

16. Tanto grupos vinculados e/ou identificados com os ruralistas, quanto com o movimento social rural, especialmente
da CONTAG e do MST.
17. O Prodasen, hoje Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal, foi constituido em 1972, com vista
modernizao do Poder Legislativo. Na dcada de 1980, levou a informtica aos gabinetes dos senadores e enfrentou
o grande desafio de dar suporte aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. Para isso, criou um sistema que
permitiu a informatizao de todo o processo constituinte: dos projetos das 24 subcomisses, das oito comisses, das
trs verses da Comisso de Sistematizao e da verso final do Plenrio. Tambm implantou um banco de sugestes
dos cidados, que durante o processo constituinte, indexou e arquivou todas as propostas enviadas pela populao.
18. Trata-se do substitutivo Rosa Prata. Para detalhes, ver Brasil (1988).
176 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

que justificava a reunio dos constituintes da subcomisso, no Plenrio do


Senado: a reforma agrria, mas cujo desfecho seria vital para a prevalncia das
teses anti ou pr-reforma agrria. Isso porque a condio de primeiro suplente
da lista d ao parlamentar a prerrogativa de votar no lugar do constituinte au-
sente, conforme o regimento interno das duas casas do Congresso e da ANC.
O relator Oswaldo Lima Filho resolve defender a postulao do deputado Antero
de Barros e informa que o livro deu entrada no Plenrio j com a assinatura de Oswal-
do de Almeida (PL/RJ), o que contrariaria as normas regimentais, segundo as quais, as
assinaturas s podem ser levadas a termo, no livro, dentro do Plenrio, meia hora antes
de iniciada a sesso. Edison Lobo manda apurar e sem explicar as diligncias que fez,
decide pela validade da assinatura de Almeida como primeiro suplente. Com isso ficou
garantida a maioria de votos conservadores e de interesse dos ruralistas.
Mas essa questo extrapolou os limites da sesso, tendo sido buscada a in-
terveno do lder do PMDB na Constituinte, senador Mrio Covas. Calado e
discreto durante toda a discusso sobre as prioridades na lista de assinaturas e recla-
maes sobre emendas suprimidas e apresentao de substitutivo da direita radical
12 constituintes comprometidos com os grandes proprietrios de terras , o lder
diz-se surpreso com a condio do deputado Oswaldo Almeida que ingressou na
subcomisso, como suplente, sem que houvesse titular do seu partido. Perguntou,
ento, ao presidente Lobo sobre a validade de um voto do PL como suplente de
constituinte do PMDB. A posio assumida pelo deputado Lobo surpreendeu
o senador Covas, que considerou ilegtima a possibilidade de um suplente do PL
poder votar em nome de um titular do PMDB, o que desde logo estaria ferindo o
princpio da proporcionalidade na composio das subcomisses.
Lobo respondeu que estava amparado em deciso do presidente da ANC,
da Cmara dos Deputados e do PMDB, Ulysses Guimares, que, ao responder
ofcio encaminhado a ele, em ocasio anterior, levantando a questo, respondeu
que em razo de entendimentos partidrios, uma vaga de suplente do PMDB
nessa Subcomisso fora cedida ao Partido Liberal. Apesar dos reclamos de Covas e de
outros deputados constituintes, Lobo declarou as consultas como questo vencida.
Em seguida ficou clara a razo da manobra para reconhecimento da substitui-
o de um deputado do PMDB por outro do PL, com a denncia do inexplicvel
desaparecimento de um membro titular da subcomisso, deputado Benedito Mon-
teiro (PMDB/PA). O sumio de Benedito Monteiro e a confirmao de Oswaldo
de Almeida interessavam aos ruralistas, que mesmo empatando, no qurum com
nmero de constituintes pr-reforma agrria, levaria vantagem nas votaes, pois
o presidente, Edison Lobo, os apoiaria e acompanharia com seu voto. Tambm
foram relatadas ameaas contra a integridade e a vida de membros da subcomisso.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 177

As discusses prosseguiram, sem quaisquer resultados prticos, at que voltou a ser


lembrada a necessidade de deciso sobre qual relatrio deveria ser votado: se o do relator
Lima Filho ou se o substitutivo elaborado pelo constituinte Rosa Prata (PMDB/MG).19
Novas tentativas20 sempre infrutferas foram feitas para sustar a apresen-
tao do substitutivo de Rosa Prata. Edison Lobo, entre outros argumentos, diz
que aceitou a apresentao do substitutivo em razo da tradio das assembleias
constituintes brasileiras, o que despertou a ira do lder do PMDB:
Nunca mais Vossa Excelncia volte a falar em tradio nesta Assemblia Nacional Cons-
tituinte. Esta originalssima. Nenhuma Assemblia adotou a tcnica de eleger demo-
craticamente seus membros e distribu-los, tambm democraticamente, por Subcomis-
ses, Comisses Temticas, Comisso de Sistematizao e Plenrio (BRASIL, 1988).
A estratgia com vista a protelar os trabalhos foi insistir na espantosa ausncia
do deputado Benedito Monteiro, figura fundamental para a deciso em favor dos
progressistas nas votaes que se sucederiam. Seu paradeiro s foi conhecido mais
tarde estava em Belm, desde a quinta-feira anterior, segundo alguns, ou desde
a manh do sbado, segundo outros, e que na noite da votao, participava de
conferncia na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), seo do Par, em Belm.
Com a retomada da sesso, a deputada Irma Passoni volta a se manifes-
tar contra a preferncia dada pela Mesa para votao do substitutivo com base
no Art. 83 do regimento interno da Cmara dos Deputados, que remete ao
Art. 133, esclarecendo que as emendas substitutivas so sucedneas quando alte-
ram substancialmente o conjunto do anteprojeto do relator. Como o substitutivo
era global no um texto emendado fica vedada sua apresentao.
Protestos generalizados na galeria do Senado no permitiam que se ouvisse o
que diziam os parlamentares. O pblico presente, basicamente composto por dois
grupos beligerantes gritava seus respectivos reclamos: de uma parte os membros e
simpatizantes da Unio Democrtica Ruralista; de outra, os trabalhadores rurais li-
gados ao movimento sindical todos aos berros, sob as vistas passivas do presiden-
te Lobo que, vez por outra, limitava-se a ameaar com a evacuao do Plenrio.
Paralelamente, o senador Covas redigiu um ofcio a Ulysses Guimares pedindo a
substituio do deputado Benedito Monteiro pelo deputado do PMDB do Mato Gros-
so, Antero de Barros. A resposta foi devolvida ao presidente Lobo, que leu o despacho do

19. Se aprovado, o substitutivo de Rosa Prata inviabilizaria de vez qualquer possibilidade de reforma agrria, a comear
pelo seu Art. 1o: garantido o direito de propriedade de imvel rural, que deve cumprir uma funo social. Pargrafo
nico A funo social da propriedade cumprida quando: (a) racionalmente aproveitada; (b) conserva os recursos
naturais renovveis e preserva o meio ambiente; (c) observa as disposies legais que regulam as relaes de trabalho;
e (d) propicia o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que dela dependem (BRASIL, 1988).
20. O senador Mrio Covas lembra o disposto pelos Arts. 17, 18 e 23 do regimento que vedam o procedimento de
votao de substitutivo nos termos propostos.
178 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

presidente da ANC em que constava um lacnico publique-se. Lobo entendeu que a ex-
presso no autorizava a substituio de um parlamentar pelo outro e manteve Oswaldo
de Almeida, o que provocou aumento no tom das manifestaes tanto no Plenrio
quanto na galeria. Alguns deputados so agredidos com petardos e xingamentos.21
Uma gritaria generalizada tomou conta do Plenrio. O presidente interrompeu
por uma hora a sesso e saiu, acossado por inmeros dedos de parlamentares que lhe
apontavam o nariz e exigiam que ele revisse todas as suas posies. A sesso foi interrom-
pida. Quando reiniciada, o senador Mrio Covas retomou sua argumentao em defesa
do princpio da proporcionalidade, rompido por deciso do presidente da subcomisso:
No vou por em julgamento as agresses de natureza pessoal. No dou contraditas.
Uma comisso montada em cima de uma proporcionalidade. Na medida em que
um suplente de outro partido assume no lugar de um titular de legenda diferente,
ele quebra esta proporcionalidade. O senhor presidente disse que a substituio
pelo parlamentar do PL s poderia ocorrer se o presidente Ulysses Guimares fosse
oficiado. Lembro que, ainda hoje, o senhor Presidente chegou a suspender a sesso
porque um constituinte do PMDB no estava. Alm disso, preciso que Vossa Ex-
celncia, senhor presidente, no reconhea na consulta que fiz ao presidente Ulysses
Guimares, qualquer atitude de violncia. O despacho que ele deu escrevendo Pu-
blique-se no deferidor. O despacho deferidor seu. Pelo artigo 97 do Regimento
Interno, o senhor quem detm o poder de substituir ou no um titular por um
suplente (BRASIL, 1988).
Os conservadores, por meio do lder do PFL, deputado Jos Loureno, con-
denam a fala de Covas, argumentando que nada do que foi dito corresponde
realidade. Irnico, Loureno inicia uma srie de elogios capacidade criativa de
Covas e refere-se ao lder do PMDB como um homem capaz de fazer derramar
lgrimas cristalinas, o que desperta gargalhadas entre o grupo dos conservadores.
Lobo retoma a direo dos trabalhos e quando todos estavam mais tranquilos
anuncia que vai reiniciar a votao do requerimento que determina preferncia de
votao para o substitutivo apresentado pelo deputado Rosa Prata (PMDB/MG).
Novo tumulto. Sabendo que o deputado Benedito Monteiro tinha sido localizado,
os progressistas tentavam a todo custo obstruir a votao, levantando cada um,
simultaneamente, questes de ordem para protelar a votao.
Nenhum constituinte, especialmente os progressistas, quela altura, sabia o que
realmente se passara com Benedito Monteiro, o constituinte desaparecido, que quan-
do localizado declarou que no sabia o que tinha acontecido com ele para no retornar
a Braslia a tempo para participar da votao do anteprojeto de reforma agrria.

21. O deputado Amaury Muller recebe uma moedada, vinda de participante do grupo da UDR e inicia um bate-boca
com o provocador e ameaa ir at as galerias. Estava to nervoso que, ao correr, despencou do elevado de um metro
e meio, onde estava a mesa, o que provocou risadas e chacotas de elementos da UDR, nas galerias. A deputada Irma
Passoni irritou-se quando algum das galerias mandou-a sair do Plenrio e voltar sua casa para cozinhar.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 179

Nem as denncias de inmeros parlamentares22, sobre ameaas de morte que


vinham recebendo caso no aprovassem o substitutivo apresentado pelos conser-
vadores, conseguiram impedir que a votao do mesmo acabasse por prevalecer.
Cristina Tavares (PMDB/PE) lembrou: Esta casa est cheia de latifundi-
rios e grileiros. O regimento interno probe o voto de quem est aqui advogando
em causa prpria. Enquanto isso, Fernando Santana (PCB/BA) responsabilizava
o presidente Ulysses Guimares por incapacidade ou m-f. O deputado Vicente
Bogo (PMDB/RS) pede vista ao substitutivo dos conservadores e identifica alguns
pontos polmicos, entre estes, a eliminao do item relativo ao estabelecimento de
limite dos mdulos, que no constava do mesmo e a indefinio de produo agrcola.
A gritaria aumenta e alguns constituintes cobram providncia do presidente.
Os trabalhadores ligados CONTAG gritam, nas galerias, abaixo a ditadura,
enquanto os partidrios da UDR comeam a aplaudir a deciso de se votar o
substitutivo. Golpe, golpe, golpe gritavam os trabalhadores rurais.
Oswaldo Lima Filho pede a anulao da votao, alegando agresso ao re-
gimento interno, pois foi realizada sob tumultos, sem que ningum ouvisse a
chamada nominal. Alm de se negar a tornar nula a votao, Lobo tambm
recusa o recebimento de emendas ao substitutivo. Deputados defensores da re-
forma agrria, conforme anteprojeto do relator, requerem que a ata da sesso seja
encaminhada Comisso Temtica como recurso.
Fernando Santana lembrou que a responsabilidade histrica do que ocorreu
com o projeto derrotado dos progressistas ser toda de quem conduziu os trabalhos
e fez referncias a Joaquim Nabuco, Jos de Patrocnio e outros que lutaram por uma
reforma agrria e nada conseguiram (BRASIL, 1988). Os trs tropeos de Ulysses
Guimares designao de um suplente errado; preferncia a substitutivo que no
fora examinado nem emendado; e utilizar a expresso publique-se em ofcio que pedia
sua posio sobre a substituio de membro da comisso foram classificados por
Amaury Muller como a grande causa da derrota da reforma agrria na Constituinte.
Quando Benedito Monteiro calado e tenso finalmente chega ao Plen-
rio, alterou-se a correlao de foras. Alguns deputados e representantes de enti-
dades civis que defendiam a reforma agrria, nos termos propostos pela CNRA,
tinham ido esper-lo no aeroporto e o conduziram diretamente para o Plenrio.
Oswaldo de Almeida (PL/RJ) obrigado a se retirar.

22. Denunciaram ter sofrido ameaas contra suas vidas durante a semana que antecedeu a votao: Raquel Capiba-
ribe (PMDB/AP), Virglio Guimares (PT/MT), Antero de Barros (PMDB/MT), Amaury Muller (PDT/RS) e Abgail Feitosa
(PMDB/BA). Abgail denunciou que o deputado Jorge Vianna (PMDB/BA) passou toda a semana incomodando o chefe
do Gabinete Civil, Ronaldo Costa Couto, pedindo que ele interferisse na questo e telefonasse para ela solicitando que
revisse suas posies. O mesmo fato teria feito um cidado no gabinete da deputada Raquel Capibaribe, que se daria mal
caso votasse contra o substitutivo. Denncias de suborno, ameaas e agresses.
180 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Monteiro no deu explicaes sobre sua ausncia e calado ouviu as queixas


dos constituintes inconformados com as manobras realizadas para que o ante-
projeto de Oswaldo Lima Filho fosse derrubado. Acalmado o Plenrio, Lobo
encaminha a votao dos requerimentos de destaques, agora os progressistas com
nmero suficiente para vencerem.
Em primeiro lugar votou-se o requerimento apresentado Mesa pelo relator
da subcomisso, deputado Oswaldo Lima Filho, pela supresso dos Arts. 29 (e seus
1o, 2o, 3o, 4o e 5o), 39 (e seu pargrafo nico), 49, 59 e 69 (e seus 19 e 29).
A nova correlao de foras na subcomisso permitiu que a votao resultasse favo-
rvel aos progressistas, com aprovao do requerimento de Lima Filho.23
O anteprojeto encaminhado Comisso da Ordem Econmica, presidida
pelo senador Jos Lins (PFL/CE), era composto por apenas dois artigos, entre
os sete que compunham o substitutivo de Rosa Prata. Estes dois artigos estavam
formulados de forma bastante genrica e previu-se que seriam reformulados na
Comisso Temtica. O primeiro definia que o direito de propriedade de imvel
rural deve cumprir uma funo social, nas condies que estabelece para tanto
constituam um recuo em relao ao disposto pelo Estatuto da Terra. O outro
artigo, mais vago, estabelecia a criao de Varas Especiais para resolver conflitos
agrrios nas regies de tenso social (BRASIL, 1988).
Aps a derrota dos conservadores na votao dos destaques supressivos do
substitutivo aprovado, Roberto Cardoso Alves reiterou que As terras produti-
vas para ns, disse ele, so santurios intocveis (BRASIL, 1988). Pela derrota
que seu grupo sofreu na votao de emendas supressivas, Cardoso Alves, que at
ento s tivera elogios para o presidente da Mesa, mudou sua postura e afirmou
que se fosse presidente da Constituinte teria destitudo o senador maranhense da
presidncia da subcomisso. As maiores crticas a Lobo, contudo, enfatizavam
que ele teria sido incompetente por no ter conseguido agilizar toda a votao, o
que possibilitou que Benedito Monteiro fosse localizado e trazido para o Plenrio
ainda em tempo hbil para participar da ltima votao.
O trabalho do relator da Comisso da Ordem Econmica, senador Severo
Gomes (PMDB/SP), no teve melhor sorte. A presena majoritria de conserva-
dores, quer ligados ao latifndio e UDR, quer ligados ao capital multinacional,
fez prevalecer seus pontos de vista.

23. Votaram a favor do requerimento do deputado Oswaldo Lima Filho, os seguintes constituintes: Amaury Muller (PDT/RS);
Irma Passoni (PT/SP); Aldo Arantes (PC do B/GO); Fernando Santana (PCB/BA); Percival Muniz (PMDB/MT); Walter Pereira
(PMDB/MS); Raquel Capiberibe (PMDB/AP); Ivo Mainardi (PMDB/RS); Vicente Bogo (PMDB/RS); Oswaldo Lima Filho (PMDB/
PE); Benedito Monteiro (PMDB/PA); Marcio Lacerda (PMDB/RS); e Santinho Furtado (PMDB/PR). Votaram no, ou seja, pela
manuteno integral do substitutivo, os conservadores: Edison Lobo (PFL/MA); Alysson Paulinelli (PFL/MA); Jonas Pinheiro
(PFL/MT); Maluly Neto (PFL/SP); Vitor Fontana (PFL/SC); Arnaldo Rosa Prata (PMDB/MG); Jorge Vianna (PMDB/BA); Roberto
Cardoso Alves (PMDB/SP); Saldanha Derzi (PMDB/MS); Jos Egreja (PTB/SP); e Virgilio Galassi (PDS/MG). O senador Mauro
Borges (PDC/GO) no participou desta votao, tendo se retirado do Plenrio logo aps a aprovao do substitutivo.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 181

Temia-se, no sem fundamento, que a violncia explcita que marcou a ao


dos grupos contrrios reforma agrria e ao progresso social no campo conseguis-
sem fazer que suas teses prevalecessem na futura Carta. Tal fato provocaria desdo-
bramentos polticos e institucionais desastrosos, capazes de inviabilizar a curto e
mdio prazos a reconstruo da democracia e da soberania nacional.

6.3 Propostas derrotadas versus propostas vencedoras: quem perdeu,


quem ganhou
O debate constitucional sobre a reforma agrria foi fortemente polarizado. De um
lado, estavam aqueles que se beneficiavam do estado de coisas vigente na poca,
caracterizado pela histrica e injusta concentrao da terra e da riqueza deste pas.
De outro, aqueles que buscavam mudana radical na estrutura fundiria brasileira de
modo a permitir o acesso terra a milhes de famlias camponesas. Assim, o captulo
constitucional dedicado ao tema s poderia ter um dos seguintes resultados: manter o
status quo ou promover reforma agrria ampla, massiva e de qualidade. Esta somente
poderia ser garantida pelos seguintes mecanismos: i) estabelecimento de um limite de
tamanho mximo para as propriedades rurais, estipulado segundo os mdulos rurais,
cujos tamanhos variam por regio desse modo, eliminar-se-ia o latifndio por ex-
tenso, com excedente de terras a ser distribudo pela reforma agrria; ii) sujeio da
propriedade sua funo social, assumindo que a concentrao fundiria intrinseca-
mente antissocial; iii) carter punitivo do processo de desapropriao, justificado pelo
descumprimento da funo social, com pagamento da indenizao mediante emisso
de ttulos da dvida agrria; iv) instituio da perda sumria para casos previstos por
lei, como o abandono de terras; v) imisso automtica de posse no caso das desapro-
priaes por interesse social, objetivando agilizar o processo de obteno das terras
destinadas reforma agrria que at ento eram dependentes de deciso do Poder
Judicirio; e vi) priorizao das polticas governamentais de crdito e de assistncia
tcnica aos assentados da reforma agrria.
A questo agrria foi includa no ttulo VII Da Ordem Econmica e
Financeira do texto constitucional por meio do captulo III Da Poltica Agr-
cola e Fundiria e da Reforma Agrria. Esta no estabeleceu o limite mximo da
propriedade, no adotou o instituto da perda sumria, no definiu os assentados
como pblico prioritrio da poltica agrcola e manteve no Poder Judicirio a
deciso sobre imisso de posse para fins de desapropriao, sustentando rito ex-
tremamente moroso que atrasa sobremaneira as aes de assentamentos.
Alm disso, para as desapropriaes, estabelece prvia e justa indenizao
com preservao do valor real e regaste a partir de dois anos da emisso do ttulo
da dvida agrria, concedendo-o boa liquidez. Dessa maneira, em vez de punir,
a Constituio de 1988, em boa medida, acaba por premiar e incentivar o des-
cumprimento da funo social da propriedade.
182 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em vez de garantir a dependncia da propriedade funo social, o tex-


to constitucional faz justamente o inverso ao garantir, no Art. 185, inciso II, a
insuscetibilidade da propriedade produtiva. Ao fazer isso, comete, em primeiro
lugar, perigoso equvoco semntico: se o vocbulo produtiva for interpretado lite-
ralmente, seu sinnimo mais aproximado frtil, podendo acarretar a destinao,
para a reforma agrria, somente de terras infrteis, sem possibilidade de explora-
o agrcola (SILVA, 1989, p. 201-202).24 Resulta tambm no entendimento de
que, mesmo que descumpra sua funo social explorando trabalho escravo ou
devastando reas de preservao permanente, por exemplo , uma vez que seja
produtiva na interpretao de que esteja sendo explorada economicamente ,
esta no poder ser desapropriada ao ser protegida pelo dispositivo constitucional
citado. D margem, desse modo, a uma controvrsia jurdica sobre o predomnio
do critrio econmico em detrimento do ambiental e do trabalho. Ademais, es-
tabelece o fim do latifndio, uma vez que o termo suprimido da Carta Magna,
extinguindo-o como categoria jurdica constitucional.25
Ao no atender aos principais requisitos para democratizar o acesso terra
no pas, a Constituio de 1988 contribuiu para perpetuar a injusta distribuio
fundiria brasileira, o que favorecia justamente aqueles que no queriam abrir
mo de qualquer fatia de seus privilgios: os latifundirios. Estes foram, sem
sombra de dvida, os vencedores da disputa ocorrida na ANC sobre a questo
agrria. Ao sustentar o status quo, manteve grande massa de trabalhadores rurais
sem ou com acesso precrio terra alijado do processo de formao de riquezas
do pas. Parafraseando Plnio de Arruda Sampaio,26 para esta populao, no se
pode cham-la de Constituio Cidad, uma vez que a excluiu da cidadania ple-
na, no promovendo justia social. No garantida pelo texto constitucional, a
reforma agrria ficaria dependente da vontade poltica dos futuros governantes,
possibilitando, no mximo, uma poltica de assentamentos. Os anos vindouros
confirmariam essa evidncia.

7 DO GOVERNO COLLOR AO PRIMEIRO PERODO DE GOVERNO FHC


Sobre o perodo do governo Collor no h muito que falar. Desde o estardalhao
da entrada, passando pela crise poltica marcada pela Comisso Parlamentar de
Inqurito (CPI) at o processo de impeachment, no houve implementao de po-
ltica fundiria: o programa de assentamentos foi paralisado; os assentamentos exis-
tentes foram abandonados; o Incra foi desarticulado pela reforma administrativa; as

24. Nesse caso, os termos mais apropriados seriam propriedade utilizada ou propriedade explorada, conforme
Jos Gomes da Silva.
25. O termo era citado na Constituio anterior, do regime militar, na qual constava no Art. 161 da Emenda Constitucional no 1,
de 17 de outubro 1969.
26. Conforme sua palestra proferida no seminrio Vinte Anos de Constituio, realizada em 14 de outubro de 2008, no Ipea.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 183

desapropriaes ficaram bloqueadas pela falta de regulamentao dos dispositivos


constitucionais; no ocorreu nenhuma desapropriao de terras por interesse social
para fins de reforma agrria. O conflito no campo sofreu agravamento e cresceu
o nmero de ocupaes de terras improdutivas. A forte represso do Estado aos
movimentos sociais tambm caracterizou o perodo.
Foi no governo Collor que a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Embrater) foi extinta em nome da modernizao do Estado.
O governo, de forma ineficaz, props remediar as consequncias do desman-
telamento do sistema de extenso rural antes formado pela Embrater e pelas
Emater, criando o Projeto Lumiar que visa implantar um servio descentralizado
de apoio tcnico s famlias dos agricultores assentados nos Projetos de Reforma
Agrria (PROJETO LUMIAR, 1997, p. 2). justo informar que o processo de
extino da Embrater comeou no governo Sarney.
J com referncia ao governo Itamar Franco interessante lembrar o epis-
dio da nomeao de Oswaldo Russo de Azevedo para a presidncia do Incra em
fevereiro de 1993. Na poca, como uma das decorrncias de tudo o que j foi
relatado, a questo social no campo apresentava visvel agravamento crescendo
o nmero de ocupaes e conflitos. Itamar Franco, apoiado pela coalizo das
foras polticas consequente do processo de impeachment do ex-presidente, no-
meou Russo, homem do antigo PCB, filiado ao PPS de Roberto Freire, na poca
lder do governo na Cmara. Alm da origem de esquerda, Russo tambm era
portador de amplo currculo que o credenciava para o exerccio do cargo. O novo
presidente assumiu o Incra e procurou quebrar a polarizao poltico-ideolgica
montada pelas foras polticas conservadoras, especialmente os chamados ruralis-
tas. Pregou a paz no campo, prometeu a reativao do processo de assentamento
e afirmou que havia condies polticas para tanto. Russo procurou reorganizar o
Incra e retomar a reforma. Foi aprovado um programa emergencial com meta de
assentamento de 80 mil famlias. Todavia, como aconteceu com outros ocupantes
do cargo, enfrentou limitaes, no apenas fora, mas no prprio governo, e pouco
pode realizar quanto meta de assentamento do programa. Foram assentadas
23 mil famlias com implantao de 152 projetoss.
Foi durante o governo Itamar que os tmidos dispositivos constitucio-
nais sobre reforma agrria foram regulamentados, mediante aprovao da
Lei no 8.629, de 25 de maio de 1993 chamada de Lei da Terra. O final de
seu governo foi polarizado pela implantao do plano de estabilizao e pelo
processo eleitoral. A questo fundiria foi novamente adiada, embora apre-
sentasse aceitao praticamente unnime entre os ento candidatos Presi-
dncia da Repblica. Tratava-se, contudo, usando expresso de Joo Pedro
Stdile (1997), de uma unanimidade vazia.
184 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Fernando Henrique Cardoso apresentou-se ao eleitorado com um programa fun-


damentado no Plano Real e sustentado por coalizo poltica onde se alojava grande par-
te das foras polticas tradicionalmente conservadoras e antirrefoma. Este fato levantava
dvidas quanto possibilidade real de implementar qualquer programa significativo
de reforma. Apesar disso, quanto problemtica agrria, afirmava o ento candidato:
Os conflitos agrrios existentes no Brasil so conseqncia de uma situao histrica
que as polticas pblicas no foram capazes de reverter. So necessrias, portanto,
profundas mudanas no campo. O governo Fernando Henrique vai enfrentar essa
questo, com vontade poltica e deciso, dentro dos princpios da lei e da ordem.
Com a meta de aumento substancial dos assentamentos a cada ano, o objetivo
atingir a cem mil famlias no ltimo ano do seu governo. Essa uma meta ao mes-
mo tempo modesta e audaciosa, j que os assentamentos nunca superaram a marca
anual de 20.000 famlias.
Especificamente quanto s metas anuais, o programa afirmava:
Adotar uma poltica agrria realista e responsvel, com o assentamento de quarenta
mil famlias no primeiro ano; sessenta mil, no segundo ano; oitenta mil, no terceiro
ano e cem mil no quarto ano (MUDANAS, 1994, p. A14).
O discurso, contudo, trazia em seu bojo uma contradio. Ao mesmo tem-
po em que reconhecia a necessidade de profundas mudanas no campo, o pro-
grama apresentado era impotente para tanto. O conceito de reforma agrria era
claramente compensatrio, sem pretenses de alterar o padro de concentrao
fundiria que sempre existiu no campo. A professora Maria da Conceio Tavares
usa a expresso poltica compensatria, de corte assistencialista (1997, p. 2-4).
Uma vez empossado em pleno auge da implantao do real , o presidente deu
razo aos que levantaram dvidas sobre a viabilidade poltica da prpria proposta de re-
forma agrria, nomeando Jos Eduardo de Andrade Vieira para o Ministrio da Agricul-
tura e Braslio de Arajo Neto para o Incra, pessoas cujos histricos no as recomendavam
para a implantao da reforma. Os movimentos sociais foram praticamente ignorados,
em especial o MST. O desempenho destas autoridades somado evidente m vontade da
rea econmica comprovou que a meta de assentamentos para o primeiro ano de governo
no seria alcanada. Nesta poca, a tenso no campo mostrou-se crescente multiplican-
do-se as ocupaes de propriedades improdutivas pelos sem-terra e ocorreu o primeiro
grande massacre de trabalhadores, em Corumbiara (1995).
Pressionado por uma questo poltica que crescia com o massacre e eviden-
ciava-se pela maior fora dos movimentos sociais o MST tornara-se o principal
movimento dos trabalhadores rurais da histria da questo agrria brasileira ,
o governo mudou de posio e nomeou Francisco Graziano Neto para o Incra,
nome da confiana pessoal da presidncia e tambm dos interesses antirrefor-
mistas. Graziano tinha familiaridade com a questo agrria. De incio conseguiu
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 185

apaziguar os nimos, reduzir tenses e encaminhar administrar a questo da


reforma dentro e fora do governo. Esta situao durou pouco culminando com
sua sada do cargo devido ao episdio grampo/Sivam, um dos tantos escndalos
da Repblica. Foi nessa poca fim de 1995 que foram decretadas as prises de
Diolinda Alves de Souza, Mrcio Barreto e Jos Rainha Jnior, todos ligados ao
MST. Diolinda, acusada de formao de quadrilha, foi presa e encaminhada para
o Pavilho 2 de penitenciria feminina do Carandir. Mrcio tambm foi preso.
Rainha tornou-se foragido da lei. Crescia a tenso no Pontal do Paranapanema.
A questo social voltava a ser tratada como caso de polcia.
O imediato de Graziano, Raul D. do Valle Junior, assumiu o Incra interi-
namente e l permaneceu por longos meses terminando por ser efetivado. Nesse
perodo, o governo anunciou que a meta de assentamentos para 1995 havia sido
atingida e at superada, sendo, com razo, contestado por MST, CONTAG e
vrios analistas. A situao permaneceu dessa forma at a ocorrncia do segundo
grande massacre de trabalhadores sem-terra, em Eldorado de Carajs. O notici-
rio nacional e internacional deu grande destaque chacina mostrando que houve
execues. De incio o episdio foi considerado como coisas do Brasil arcaico.
Depois, frente repercusso, o pas acompanhou uma sequncia de fatos bastante
conhecidos: i) declaraes indignadas por parte das autoridades presidente e
governador; ii) promessa de rigoroso inqurito e punio para criminosos seja l
quem for! at hoje no o foram; e iii) anncio de medidas de repercusso por
parte do governo troca de autoridades e alteraes administrativas.
Em resumo, o governo tomou uma srie de atitudes entre as quais se des-
tacaram a criao do novo Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria no-
vamente retirando do Ministrio da Agricultura a responsabilidade de executar a
poltica fundiria e a nomeao de Raul Jungmann para assum-lo. O ministro
escolhido era oriundo do PPS e apresentava condies de dilogo com os movi-
mentos sociais. Entretanto, a tenso no campo agravava-se e entidades como a
Confederao Nacional da Agricultura recomendavam uso da fora na defesa da
posse da terra (GAZETA MERCANTIL, 1996, p. A.5).
Assim o tempo foi passando. O governo anunciando algumas medidas;
as ocupaes aumentando; os jornais dando menos espao para o massacre e para o
andamento dos rigorosos inquritos; os mesmos jornais e tambm televises principal-
mente veiculando notcias procurando desqualificar os movimentos sociais, inclusive
lanando dvidas sobre as vtimas; a produo camponesa e tambm a familiar sendo
depreciada; o governo e seu ministro perdendo dilogo com os movimentos sociais a
relao com o MST foi praticamente rompida. Ou seja, apesar dos atritos com os mo-
vimentos sociais, a situao foi controlada e tudo voltou ao normal. At que comea a
surgir uma nova questo poltica: o MST decide fazer a marcha para Braslia. Em abril
de 1997, 100 mil pessoas manifestaram-se em Braslia.
186 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

De incio, da mesma forma que estava fazendo com o movimento, o


governo menospreza o fato e ameaa o MST. Dois meses depois, dada a ex-
presso que a marcha assumiu, o mesmo governo recebeu a liderana dos sem-
terra. Afinal, os primitivos, como diz o presidente, ou os resqucios do Brasil
arcaico, como querem outros, haviam chegado a Braslia com capacidade
de mobilizao popular. Contraditoriamente, os resqucios cresciam. A estes se
somavam outros resqucios, estes modernos, consequentes da atual fase moder-
nizante e globalizante da economia nacional. Eram os excludos do processo
de modernizao, os inempregveis. A temperatura em Braslia subiu. Teve
at peru na mesa do ento ministro Kandir. A ave foi colocada pelos parti-
cipantes de uma manifestao da CONTAG.
A respeito da mudana da atitude governamental sobre a marcha, relatou o
jornalista Jnio de Freitas, em artigo publicado na Folha de So Paulo:
H ms e meio, o Ministro da Reforma Agrria, Raul Jungmann, negava
qualquer possibilidade de simples conversa com algum do Movimento dos
Trabalhadores Sem-Terra, ao qual negava o seu reconhecimento pessoal e,
como ministro, o do governo. A Presidncia considerava que a marcha a Braslia
no atingiria seu objetivo, porque Fernando Henrique no receberia a comisso
dos sem-terra. O senador Antnio Carlos Magalhes avisava que no permitiria
a manifestao dos sem-terra em frente ao Congresso. Todas essas atitudes esto
substitudas pelo seu oposto. E ignora-se o significado de tamanho recuo, no
qual resta apenas recuar sem expor a humilhao, deixar fora da vista um emba-
te que envolve mais do que as partes evidentes: alcana toda a ideologia em moda
e suas representaes e fins entre ns (FREITAS, 1997, p. 1-5).
Voltar atrs no necessariamente um defeito, pode ser parte da arte da guerra,
sabedoria ou virtude reconhecimento de um erro. No entanto, o que se seguiu no
foi nada virtuoso ou fruto de sabedoria. A marcha de Braslia foi um claro sinal de
aumento das tenses sociais no s no campo como nas cidades. Na poca, os jornais
anunciam vrias manifestaes conjuntas dos acima chamados resqucios, os primi-
tivos e os modernos alm da possibilidade (vejam s!) da participao de policiais
militares e civis.
Em clima de grande desconfiana, o governo, afinal, recebeu os sem-terra e
props uma comisso. Em seguida, os jornais relataram sequncia de desenten-
dimentos que resultaram na falta de acordo entre o governo e os trabalhadores.
M inteno de ambos os lados? Ao ardilosa contra o movimento? Radicalismo
do MST? Tentativa governamental de apenas amainar os movimentos sociais?
No se sabe. O fato que as autoridades no tiveram a capacidade poltica ou
vontade de conversar com os trabalhadores. As tentativas anteriores de isolar o
MST devem ter pesado na balana.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 187

Em seguida, para possibilitar negociaes, supunha-se, Milton Seligman foi


nomeado presidente do Incra e tomou posse no dia 2 de junho. Dez dias depois,
o governo anunciou a Medida Prosria (MP) no 1.577 e o Decreto no 2.550.27
Este, significando endurecimento com o movimento dos sem-terra e aquele
para compensar ou camuflar com medidas que facilitariam a implementao da
poltica fundiria. Ou seja, o confronto se agravou. O movimento reagiu falando
em outras formas de ocupao de terras. O pior dessa histria que o anncio
governamental se d no mesmo dia em que ocorre a, no mnimo estranha, conde-
nao de Jos Rainha em Pedro Canrio (ES). Coincidncia? A respeito esclareceu
o ministro Folha de So Paulo (GOVERNO..., 1997, p. 1-4):
(...) Jungmann disse que as medidas estavam prontas havia meses mas no foram
anunciadas quando da marcha do MST a Braslia, no dia 17 de abril, por deciso
do presidente Fernando Henrique.
Ele entendeu que no era o momento poltico correto, era melhor deixar que a
sociedade visse qual a postura do MST com o governo, afirmou.
Segundo Jungmann, o governo estava aguardando sugestes dos trabalhadores ru-
rais. Como eles decidiram no negociar e resolveram radicalizar, o governo teve que
usar de suas prerrogativas.

27. Resumo do contedo das medidas apresentado no site do Incra (1997):


Medida Provisria no 1.577 introduz as seguintes modificaes:
1. Torna impossvel o proprietrio ou seu preposto no receber a comunicao de vistoria: ela ser publicada em jornal
de grande circulao na capital do Estado em que se encontre o imvel rural e no mais entregue pessoalmente, o que
acelera a Reforma Agrria.
2. Acaba com a chamada farra dos juros compensatrios de 12% ao ano sobre o valor da terra improdutiva o que gera-
va superindenizaes e acarretava prejuzos de milhes de reais ao errio. o desestmulo indstria das desapropriaes.
3. Rev os critrios da avaliao das terras improdutivas, tornando-os compatveis com os preos de mercado bara-
teando, assim, a Reforma Agrria.
4. Amplia para quatro anos a possibilidade de reviso judicial das superintendncias ou indenizaes fraudulentas.
5. Responsabiliza, civil, penal e administrativamente o engenheiro agrnomo que fizer a avaliao do imvel a ser
desapropriado, caso se comprove superavaliao ou fraude na identificao das informaes.
6. Autoriza a Unio, Estados, Distrito Federal, autarquias e fundaes institudas pelo poder pblico a moverem ao
rescisria, a qualquer tempo, quando comprovado que a indenizao for flagrantemente superior ao preo de mercado
do imvel desapropriado.
7. Delega aos Estados, mediante convnio, o cadastramento, vistoria e avaliao de imveis rurais, desde que sejam institudos
rgos colegiados com a participao da sociedade civil. mais um passo em direo descentralizao da Reforma Agrria.
8. Cria a possibilidade de instituies de Comisses Agrrias nos Estados.
9. Impossibilita a maquilagem ou a fragmentao de imveis, depois de realizada a vistoria.
Decreto no 2.250 determina:
As entidades estaduais representativas de trabalhadores rurais e agricultores podero indicar, ao rgo fundirio fe-
deral (Incra) ou ao rgo colegiado (previsto na MP no 1.557), reas passveis de desapropriao para reforma agrria
e estabelece que o rgo fundirio ter um prazo de 120 dias para proceder a vistoria, sob responsabilidade admi-
nistrativa; a realizao da vistoria ser comunicada entidade representativa dos trabalhadores rurais e das classes
produtoras, a fim de que cada entidade possa indicar um representante tcnico para acompanhar o levantamento de
dados e informaes; o proprietrio do imvel rural ter um prazo de 15 dias, aps o recebimento do laudo de vistoria,
para exercer o direito de manifestao; o imvel invadido no ser vistoriado at ser desocupado.
188 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No h um golpe nos movimentos sociais. Estamos abertos conversao. O que


estamos fazendo dar um basta na corrupo e nos conflitos agrrios e acabar com
o conluio do Incra com as invases e superavaliaes de terra, disse o ministro.
Ora, essa no poderia ser considerada a forma correta de tratar as questes
agrria e social. O governo parecia pensar que, isolando e enfraquecendo o MST,
dominaria o trato da questo fundiria e acabaria com o conflito no campo. a
isto que chamava de revoluo cultural?28 (JUNGMANN, 1997, p. 1-3).
Atitudes desse tipo, evidentemente, contraditavam as afirmativas do pre-
sidente de que dera o primeiro passo (CARDOSO, 1997, p. 1-11) para resolver
o problema da terra no Brasil. Assim, configurava-se mais uma oportunidade
perdida tanto pela atitude governamental frente questo social quanto pelo ca-
rter claramente compensatrio do seu programa de assentamentos. Mais uma
vez ficava claro o divrcio entre as demandas sociais e a poltica fundiria.
A respeito desse desequilbrio entre a poltica governamental e a realidade social,
esclarecia a professora Maria da Conceio Tavares (1997, p. 2-4) no artigo j citado:
Esse divrcio entre os interesses populares e as prioridades do governo explica por-
que o presidente afirmou (antes da chegada da marcha dos sem-terra a Braslia) que
o problema da terra, to antigo quanto o Pas, no poder ser resolvido por um
governo. Talvez por uma gerao.
Obviamente, ningum pretende que os 3 ou 4 milhes de famlias sem-terra sejam
assentados em um ou dois anos; mas claro que o ritmo estabelecido pelo governo to-
talmente insuficiente, pois requereria quase meio sculo para absorver a atual populao
dos sem terra, na hiptese remota que essa conseguisse sobreviver a to longa espera.
O governo garantia que as metas da poltica fundiria estavam a ser atingidas
no que era contraditado pelos movimentos sociais e analistas. A UDR e outras for-
as do atraso se reorganizavam. A potencialidade de ocorrncia de conflitos crescia.
De fato, nada de relevante quanto estrutura agrria havia mudado.
A Nao chegava novamente s eleies gerais polarizadas pelos mesmos
candidatos das eleies anteriores FHC e Lula. Como se sabe, a vitria
coube ao primeiro.

8 O NOVO MUNDO RURAL DE FHC


No fim de maro de 1999, j em seu segundo mandato, FHC anunciou
a chamada Nova Reforma Agrria com base em um suposto Novo Mundo
Rural. O documento governamental que apresentava a nova poltica agrria

28. O ministro Jungmann assim se expressara em artigo na Folha de S. Paulo: O governo Fernando Henrique Cardoso
vem desencadeando uma verdadeira revoluo cultural dentro da reforma agrria brasileira.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 189

(AGRICULTURA ..., 1999) simplesmente propunha novo tipo de desen-


volvimento rural para o pas, em flagrante contraste com o padro de agri-
cultura incentivado pelo governo. Diz o documento:
A proposio central do programa tratado neste documento a de promover o desen-
volvimento scio-econmico sustentvel, em nvel local e regional, por meio da des-
concentrao da base produtiva e da dinamizao da vida econmica, social, poltica e
cultural dos espaos rurais que compreendem pequenos e mdios centros urbanos
usando como vetores estratgicos o investimento na expanso e fortalecimento da
agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra e educao e no estmulo a ml-
tiplas atividades geradoras de renda no campo, no necessariamente agrcolas.
As premissas dessa proposio eram as seguintes: i) crise ou esgotamento
como colocada na primeira verso do modelo de desenvolvimento focado na
industrializao concentrada em reas metropolitanas e na agricultura patronal; ii)
baixo crescimento econmico e agravamento da excluso social advinda da con-
centrao de riqueza e de renda; iii) os trabalhadores rurais assentados pela reforma
agrria, depois de receberem os investimentos bsicos, passam a ser considerados
agricultores familiares; iv) necessidade de integrao entre as polticas de apoio
creditcio e de assistncia tcnica, para maior eficcia de alocao de recursos p-
blicos escassos; v) nfase no desenvolvimento local regional dependente da efetiva
descentralizao das aes e democratizao das decises; e vi) necessidade de um
novo desenho institucional para a reforma agrria e para a agricultura familiar que
articule poder pblico e sociedade civil para a promoo do novo mundo rural.
Para implantar esse modelo de desenvolvimento rural, o governo, entre outras
medidas, anunciou a mudana no sistema de obteno de terras para fins de reforma
agrria cujo instrumento principal passava a ser o Banco da Terra e leiles de terras, em
detrimento das desapropriaes. Ou seja, para o governo a reforma agrria passa a ser
feita, prioritariamente, via mercado. Evita-se a questo do uso social da propriedade.
Considerando a histria das reformas agrrias, algum j ouviu falar em algum
caso de sucesso de reforma via mercado? Pois , o governo FHC a props. Para este, um
simples programa de crdito fundirio que, no mximo pode ser complementar s for-
mas de obteno de terras para fins de reforma agrria, tinha a capacidade de alterar a se-
gunda maior concentrao de terras do planeta. Salta aos olhos a inconsistncia existente
entre o instrumento principal e o objetivo de implantar um modelo de desenvolvimen-
to rural com quebra da tendncia concentradora. Alm do mais, no existia novidade
quanto esta forma de acesso terra, inclusive no Brasil. Na poca do Proterra (1971)
e tambm por ocasio da criao do Programa Nacional de Poltica Fundiria (1982) e
do ento anunciado Sistema Fundirio Nacional , j se falava em medidas semelhantes
para resolver o problema fundirio. A argumentao era similar quela j utilizada
repetidas vezes a respeito do ITR como forte instrumento de reordenao fundiria.
Deu no que deu! A concentrao da propriedade da terra no Brasil continuou impvida.
190 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O contexto macroeconmico da poca do anncio da Nova Reforma Agr-


ria j era fortemente recessivo. Ajuste fiscal, recesso econmica e desemprego
marcaram o incio do segundo mandato. Como sabido, o ajuste imposto pelos
organismos internacionais e aceito pelo governo frente crise do Real implicou
cortes de recursos para diversas reas, entre as quais a fundiria. bem verdade
que o governo procurou camuflar estas redues de recursos fazendo um jogo de
cortes seguidos de liberao de verbas menores que as previstas no oramento
e anunciando outras fontes de financiamentos, como o Banco da Terra com re-
cursos do Banco Mundial. Este jogo de verbas fez parte do cenrio miditico do
lanamento da nova poltica que inclua material de propaganda televisiva em
que o ministro entrevistava pequenos agricultores, declaraes do presidente da
Repblica falando dos feitos do seu governo, artigos na grande imprensa e as
costumeiras crticas aos movimentos sociais.
Para sustentar a nova poltica, o poder pblico apresentou alguns argumen-
tos, cabendo destaque para os seguintes.
O primeiro refere-se fora do latifndio ou dos interesses conservadores liga-
dos estrutura agrria brasileira. O governo afirmava que no seu primeiro mandado
ocorreu a quebra da espinha dorsal do latifndio e que a queda ocorrida do preo da
terra evidenciava este fato. Ora, podia-se concordar que o latifndio teria mudado
de ttica e de forma, mas no era possvel ignorar sua fora poltica. O prprio go-
verno alm do pas, claro! a conhecia, como a conhece no presente, muito bem
por meio da atuao da bancada ruralista no Congresso Nacional e pelo comporta-
mento da sua base poltica. Todos sabiam e sabem que a bancada confundia-se
com a base poltica e que algumas vezes a conduzia.29 Esta evidncia da fora destes
interesses no se resume ao mbito federal. Esta tambm j se mostrava muito pre-
sente nos estados. No Paran, por exemplo, a onda de conflito e de desrespeito aos
direitos humanos ocorrida no primeiro semestre de 1999 foi decorrente da presso
da bancada ruralista levando o governo Lerner a cumprir as ordens de despejos para
44 reas rurais ocupadas por famlias de sem-terra. O interessante sobre este assunto
notar que muitas das medidas ento propostas beneficiavam os tais interesses de
espinha quebrada. O Banco da Terra beneficiava o proprietrio de terras que igno-
rava impunemente a exigncia constitucional do cumprimento da funo social da
propriedade rural. Ou seja, retirava o carter punitivo da legislao sobre latifndio
e desqualificava importante conquista social dos trabalhadores ocorrida na Consti-
tuinte. Alm disso, tambm possibilitava manipulaes nos emprstimos benefician-
do o latifndio. A descentralizao da reforma tambm possibilitava benefcios aos
mesmos interesses, mormente nas regies mais necessitadas de reestruturao agrria.

29. Na poca ocorria a marcha dos ruralistas para Braslia, exemplo claro do que foi afirmado. Mais tarde, a Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Terra com todos os fatos lamentveis que ocorreram no Congresso Nacional
testemunha o mesmo domnio dos ruralistas em relao ao governo Lula.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 191

Quem ignora o poder local das oligarquias no Nordeste e no Norte do pas? O gover-
no fazia e faz de conta que no sabe, argumentando que haver controle social.
Considerava o Brasil como realidade homognea, ignorando a fora oligrquica do
poder local. No possvel levar a srio esta suposio, seja no segundo mandato de
FHC, seja nos tempos de hoje, com as polticas de territrio Secretaria do Desen-
volvimento Territorial (SDT) e Territrios da Cidadania.
Quanto ao preo da terra, este de fato havia cado. O governo, em seu dis-
curso, muito se orgulhava disto dizendo ser consequncia de sua poltica de es-
tabilizao. Se assim foi, o efeito esperado seria possibilitar maior facilidade para
desapropriaes. Contraditoriamente, procurou desqualificar este instrumento
em favor de outros mecanismos que acabaram por beneficiar o latifndio.
O segundo argumento aqui destacado trata do conflito no campo. Nesse caso,
basta a seguinte citao extrada do editorial da Pgina Agrria do PT no 117, assi-
nado por Malu Maranho da coordenao da Comisso Pastoral da Terra Nacional:
Assiste-se no campo a um verdadeiro golpe contra o Estado de Direito, patrocina-
do pelas autoridades, que deveriam garantir o direito dos pobres. A volta da barb-
rie, que tem como principal responsvel o prprio Estado, desconhece e agrava a
dvida histrica deste pas para com os mais pobres. Estamos encerrando o milnio
e lembrando os 500 anos do Brasil com 4,8 milhes de famlias de trabalhadores
rurais sem terra; 1.167 trabalhadores mortos, impunemente, somente durante a
Nova Repblica; 400 mil famlias de pequenos agricultores falidos e expulsos do
campo durante o governo de FHC; dois milhes de famlias de posseiros sem di-
reito terra; 10 milhes de nordestinos famintos pela seca e pelo descaso e corrup-
o do governo; 423.679 crianas no mercado de trabalho rural (SECRETARIA
AGRRIA NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
O documento trazia a pblico vrias outras informaes sobre conflitos de
terra, ocupaes, violncia, conflito trabalhista trabalho escravo inclusive ,
violncia contra a posse etc.:
Destaca-se, em 1998, a violncia contra os trabalhadores, que cresceu na maioria
dos casos registrados e, especialmente, nas formas mais brbaras. Em 1998, foram
assassinados 47 trabalhadores rurais em conflitos no campo (...) o nmero de tra-
balhadores assassinados cresceu 56,67% (em 1997 foram 30). Ressalte-se que, nos
ltimos 12 anos, foram assassinados 1.167 trabalhadores rurais e ocorreram somen-
te 86 julgamentos, com 14 julgados e sete condenados (SECRETARIA AGRRIA
NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
No bastassem as informaes referentes a 1998, as cifras de 1999 tambm
confirmavam o agravamento do conflito no campo. Dados parciais do MST
at julho contabilizavam cinco assassinatos e 98 prises. Em alguns estados
192 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Paran, Pernambuco, Mato Grosso do Sul e Par , a julgar pelo noticirio,


pareceu ter ocorrido a unificao de boa parte da polcia, do Judicirio e dos fa-
zendeiros contra movimentos sociais que lutavam pela reforma. Esta unificao
pde, em parte, ser atribuda aludida desqualificao das desapropriaes como
instrumento de poltica fundiria. O enfraquecimento do principal instrumento
da reforma beneficia as foras contrarreforma e possibilita-lhes espao poltico.
Por fim, o terceiro argumento do governo, referindo-se ao modelo de atuao
vigente at a sua publicao: o modelo anterior estaria esgotado. Diz o documento:
(...) o prprio sucesso quantitativo da reforma agrria nos ltimos quatro anos
tornou o antigo regime invivel financeira e administrativamente. Por um lado,
a demanda pelos crditos do Procera aumentou exponencialmente; por outro
o Incra no tem estrutura para permanecer cuidando da vida de 414 mil fam-
lias assentadas e continuar aumentando esse nmero com novos assentamentos
(AGRICULTURA ..., 1999).
Como consequncia, institui: i) a descentralizao da execuo do programa;
ii) o abandono das desapropriaes; iii) o fim do paternalismo dos assentados; e iv) a j re-
ferida implantao do Banco da Terra. Alm disso, afirma a incapacidade do Tesouro em
continuar suportando o Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria (Procera).
Os argumentos apresentados para justificar tais medidas so bom exemplo
de manuseio de meias verdades. Quanto descentralizao, medida que poderia
ser salutar para democratizar e potencializar as aes de reforma agrria, o que o
governo realmente parecia objetivar era a transferncia para os estados e, principal-
mente, os municpios dos nus financeiros e polticos da reforma, alm de amor-
tecer e administrar a presso das organizaes dos trabalhadores. Os municpios,
por meio dos diversos conselhos municipais na maioria dos casos, obviamente
controlados pelos prefeitos , teriam a funo de definir metas de assentamento
e terras a serem compradas. Seriam tambm os responsveis pela seleo e pelo
cadastro dos beneficirios do programa. A concluso anterior baseia-se tanto na
pressa verificada para implantao como na aparente ignorncia do governo quan-
to a trabalhos elaborados sob seu conhecimento, como era o caso do texto Descen-
tralizao e reforma agrria: um processo em discusso, coordenado pela professora
Tnia Bacelar. Este estudo deveria ter implicado, pelo menos, maior prudncia na
implantao da descentralizao j que afirma:
A descentralizao, portanto, ao requerer o envolvimento de outros atores, outros or-
ganismos e instituies, no parece como tarefa simples. Ao requerer amplo trabalho
de articulao, no encontra tradio instalada para o exerccio dessa atividade, na di-
menso e com a freqncia exigidas por um modelo de gesto descentralizado. A rees-
truturao do INCRA aparece como necessidade, caso a descentralizao do Programa
de Reforma Agrria avance, embora no parea ser tarefa fcil. Dado o contexto atual
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 193

de Reforma do Estado (especialmente a administrativa e a previdenciria) o INCRA


vem reduzindo seu quadro de servidores pelas aposentadorias e percebe-se um gran-
de receio de demisses (para enxugamento), com o fim da estabilidade de servidores
pblicos, como previsto na Reforma Administrativa (INCRA/IICA, 1998, p. 38-39).
Os governantes tambm afirmavam sobre a incapacidade do Incra para gerir as
aes de reforma. Nesse caso, alm de contraditrio j que a autarquia viabilizara
suas to comemoradas metas , o governo silenciava sobre o fato de que a legislao vi-
gente permitia a celebrao de convnios com estados para, em carter complementar,
alcanar a eficcia operacional necessria. O governo tambm no fazia referncia ao
processo de esvaziamento do Incra, implantado pelo governo e concretizado na insufi-
cincia de verbas para reforma e reduo de pessoal. At junho de 1999 o oramento
pouco mais de R$ 600 milhes mantinha-se inferior, em mais de 70%, com relao
aos valores orados e aprovados em 1998. O j aludido jogo de verbas ilustra o fato.
Relembrando o que o governo na poca fez em socorro a bancos falidos caso Banco
Marka e Fonte Cindam, por exemplo , o que obviamente se podia concluir
que, como agora, j no existia prioridade para reforma agrria e desenvolvimento
rural com papel relevante para camponeses e/ou agricultura familiar. A mesma lem-
brana apropriada para a afirmativa de que o Tesouro no podia arcar com o Procera
e que o paternalismo dos assentados deveria ser rompido. Quanto a este ltimo ponto,
os argumentos utilizados pelo governo foram de um reducionismo econmico exacer-
bado, desprezando tanto as condies de vida destas populaes quanto as prprias
falhas da poltica governamental em dar condies aos assentamentos m qualidade
da terra, atraso na liberao do crdito, deficincia de infraestrutura, problemas com
assistncia tcnica e comercializao etc. O estilo da argumentao utilizada foi bem
descrito por Teixeira e Hackbart no texto A nova (anti)reforma agrria:
No caso do crdito, a concesso de subsdio favorecia a ineficincia do assentado,
dificultando a sua passagem para um estgio superior enquanto produtor indepen-
dente. Igualmente, a emancipao sumria explica-se pelo imperativo de expor o
assentado aos riscos do mercado, incluindo os riscos da contratao de crdito mais
proibitivo. Essa noo foi exposta pelo prprio Ministro da Poltica Fundiria, em
reunio na Comisso de Agricultura da Cmara dos Deputados, ocorrida em maro
de 1999 (apud CARVALHO FILHO, 2001, p. 217).
Como se observa, o discurso do ministro ignorava a destruio da propriedade
familiar, exposta ao mercado, durante o governo do qual fazia parte. As condies de
sobrevivncia dos assentamentos no eram discutidas com seriedade, os assentados fo-
ram considerados como privilegiados, a situao destes trabalhadores foi denunciada no
documento governamental como exemplo de injustia diante de agricultores familiares,
cabendo ao mercado tudo resolver. Como decorrncia, foi extinto o Procera e houve a
transferncia de seus beneficirios para o PRONAF, que operaria respeitando os inte-
resses bancrios, taxas de juros mais altas, preferncia para clientes de menor risco etc.
194 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Com referncia ao Banco da Terra, alm do que j foi dito sobre sua im-
potncia como instrumento de reforma agrria cabe ainda acrescentar algumas
informaes relativas sua origem, ou seja, o Projeto Cdula da Terra. As infor-
maes aqui relatadas foram obtidas em documento do Frum Nacional de Re-
forma Agrria da poca, Dossi Projeto Cdula da Terra (CARVALHO FILHO,
2001). De acordo com este documento, para responder s crticas de que o projeto
apresentava srios problemas tcnicos e polticos, o governo brasileiro e o Banco
Mundial (BIRD) alegaram que se tratava de projeto-piloto para posterior progra-
ma complementar da poltica de reforma agrria. No entanto, o que se dizia expe-
rimental transformou-se no Banco da Terra, com volumosos recursos financeiros
advindos do Banco Mundial. Alm disso, foram deslocados recursos do oramento
do Incra para o Banco da Terra, o que refuta seu alegado carter complementar.
A manifestao do Frum prossegue apresentando breve resenha de documentos
j elaborados sobre a Cdula. Estes constatam irregularidades e problemas graves de
implantao. Como exemplo, cabe destaque para o estudo de Navarro (1998, p. 21-27):
De acordo com o prprio autor dessa avaliao (a formao de associaes de pequenos
agricultores, por exemplo, da forma como est sendo implementada pelo PCT (Projeto
Cdula da Terra), nos trs estados visitados, acarretar em uma alta probabilidade de
fracasso, pois no garante nenhuma sustentabilidade da organizao constituda, tanto
para garantir o pagamento do emprstimo como, tambm, para garantir a viabilidade
produtiva e econmica do empreendimento). (...) O documento elaborado por Zan-
der Navarro um excelente exemplo dos graves problemas no processo de implanta-
o do Cdula. Constatou que as pessoas entrevistadas, inclusive tcnicos dos rgos
responsveis foram unnimes quando afirmaram que os beneficirios tero srias di-
ficuldades para cumprir os compromissos assumidos. O autor usa inclusive o termo
fracasso anunciado para sintetizar os problemas e riscos do Cdula.
No foi muita irresponsabilidade generalizar um programa com essas in-
formaes disponveis? O governo as conhecia, eram pblicas! O estudo citado
foi elaborado a partir de solicitao da representao brasileira no BIRD e estava
disponvel no site da Dataterra.
No bastassem essas informaes, o Banco da Terra foi motivo de solicitao de
instalao do Painel de Inspeo do BIRD, instncia criada por este ltimo para dar es-
pao de manifestao e reivindicao para populaes que se considerem prejudicadas
por projetos por este financiados. Esta solicitao foi assinada pelas principais entidades
que defendem os interesses pr-reforma agrria. No foi a primeira vez que tal fato
ocorreu no Brasil. O Planafloro, projeto de desenvolvimento sustentvel de Rondnia,
j havia sido causa de pedido semelhante. Quando a solicitao foi feita, o governo
manteve postura arrogante tentando ignorar os movimentos sociais e combateu a me-
dida por meio da sua representao no BIRD. O painel no foi instalado. Em reunio
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 195

do governo com o MST, quando foi citada a questo do painel, o presidente teria
dito essas misses so uma ingerncia nossa soberania. Em meus tempos de jovem,
se chamava de imperialismo. Por isso meu governo no vai aceitar jamais essas ins-
pees (CARVALHO FILHO, 2001). Um governo que tudo cedia aos organismos
multilaterais e que em tudo beneficiava os capitais internacionais, tomava pretensos
ares anti-imperialista. Esta postura de independncia surgiu diante do nico frum
destes organismos destinado aos protestos das populaes vitimadas.
O fato que o Banco da Terra teve o objetivo estratgico de desqualificar os
movimentos sociais organizados especialmente, quebrar a legitimidade do MST
atuando diretamente no mbito econmico dos trabalhadores desorganizados.
Assim provocaria mudanas na correlao das foras polticas e ideolgicas envol-
vidas na luta pela terra, beneficiando os interesses dos latifundirios e subordinan-
do os trabalhadores rurais. As invases seriam retidas, os latifundirios receberiam
dinheiro vista por terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domnio
das oligarquias locais, liberadas do respeito funo social da propriedade rural.
No sem razo que na poca a CNA manifestou-se afirmando que o
Banco da Terra
(...) ser um marco na histria da poltica fundiria adotada pelo atual governo.
(...) Esta guinada tudo o que o setor rural brasileiro queria em matria de reforma
agrria no Brasil, tudo o que a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) (...)
vinha pregando h muito tempo (SALVO, 1999, p. A-2).
Assim foi o governo FHC. A reforma agrria e o desenvolvimento rural com
base na agricultura familiar fizeram parte da retrica governamental. Mais uma
oportunidade perdida com neutralizao dos possveis benefcios que poderiam
advir da nova Constituio.

9 OS PERODOS De GOVERNO LULA30


Inicia-se esta anlise com o destaque para a preocupao em identificar qual a re-
forma agrria que est ou no sendo implementada pelo governo Lula. Como
conceitu-la? Houve mudana entre o esperado e a realidade? Para tanto, o texto
dar destaque ao contedo dos documentos governamentais, desempenho da po-
ltica e implicaes para a questo agrria brasileira nos dias atuais.
Em artigo de Carvalho Filho (2005), registra-se a avaliao dos trabalha-
dores a respeito da poltica agrria. Em carta ao presidente, diziam eles: Diante
disso, Senhor Presidente, viemos sua presena para lhe pedir que honre com os
compromissos de seu governo, pois no sabemos mais a quem apelar (...).31

30. As afirmativas colocadas neste item constam de quatro artigos de acompanhamento e anlise da poltica agrria
do governo Lula, escritos por Jos Juliano de Carvalho Filho e publicados nos relatrios anuais da Rede Social de
Justia e Direitos Humanos de 2005, 2006, 2007 e 2008. Os textos publicados retratam o andamento da poltica.
31. A carta foi entregue pelo MST, em 26 de outubro de 2005, no final da Assembleia Popular: mutiro por um novo Brasil.
196 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O artigo compara o que ento se esperava da atuao do governo na rea


agrria, as promessas governamentais e o que de fato aconteceu. Para tanto
foram cotejados trs documentos: proposta de Plano Nacional de Reforma
Agrria;32 II Plano Nacional de Reforma Agrria do governo Lula; e Carta en-
tregue ao presidente pelo MST. Tambm foram considerados o desempenho da
poltica e o grau de violncia no campo.
A proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria representou a esperana
na concretizao de uma poltica agrria que objetivasse desencadear o to espe-
rado processo de mudana estrutural no campo.
Em poucas palavras, a proposta33 provou, com base em estudos, que h terra
disponvel para a reforma tanto improdutiva quanto devoluta; e que existe pblico para
a reforma, isto , demanda por terra a demanda potencial estimada correspondeu a
seis milhes de famlias e a demanda emergencial, composta por famlias acampadas,
atingiu aproximadamente 180 mil famlias. Foi estabelecida a meta de assentamento
de um milho de famlias a serem beneficiadas no perodo 2004-2007. As famlias
acampadas foram consideradas como beneficirias preferenciais. As anlises dedicadas
avaliao dos gastos necessrios para atingir esta meta mostraram que o custo da re-
forma seria perfeitamente vivel. A estratgia proposta para implementao do plano
deu nfase ao pblica com base em reas reformadas. Esta forma de intervir visava
propiciar eficcia s diversas polticas pblicas necessrias para implantao da reforma
e iniciar real processo de transformao socioeconmica no meio rural de nosso pas.
Como se sabe, o governo no aceitou a proposta e anunciou a adoo do
II PNRA, plano com pretenses muito menores. Este, todavia, ainda representou
a esperana na concretizao de uma poltica agrria aceitvel. As metas estabele-
cidas para o perodo 2003-2006 foram as seguintes: i) assentamento de 400 mil
novas famlias; ii) regularizao de posse de 500 mil famlias; iii) crdito fundirio
para 127,5 mil famlias; iv) recuperao da capacidade produtiva e viabilidade eco-
nmica dos atuais assentamentos; v) cadastramento georreferenciado do territrio

32. Carvalho Filho participou da equipe que elaborou a proposta de PNRA para o governo Lula. Esta equipe foi reunida
e liderada por Plnio de Arruda Sampaio. A proposta foi entregue ao governo no dia 15 de outubro de 2003.
33. A proposta definiu as seguintes metas: Meta 1 Dotar 1.000.000 de famlias de trabalhadores pobres do campo
com uma rea de terra suficiente para obter, com seu trabalho, uma renda compatvel com uma existncia digna;
Meta 2 Assegurar s famlias beneficirias das aes de reforma agrria e dos agricultores familiares uma renda
bruta mensal equivalente a trs e meio salrios mnimos, composta de renda monetria e valor de auto-consumo;
Meta 3 Criar 2.500.000 postos de trabalho permanentes no setor reformado; Meta 4 Consolidar os assentamentos
de reforma agrria j constitudos, mas que ainda no atingiram a meta de renda fixada para os novos assentamentos;
Meta 5 Regularizar os quilombos; Meta 6 Regularizar a situao dos agricultores ribeirinhos desalojados para
construo de barragens; Meta 7 Reassentar, fora do permetro das reas indgenas, posseiros com posses de at 50
ha, atualmente estabelecidos naquelas reas; Meta 8 Efetuar o levantamento georreferenciado do territrio nacio-
nal, a fim de sanear definitivamente os ttulos de propriedade de terras do pas; Meta 9 Atender aos assentados e
aos agricultores familiares das reas de reordenamento fundirio e desenvolvimento territorial com assistncia tcnica,
extenso rural e capacitao; e Meta 10 Levar, por meio do Plano de Safra, o crdito agrcola e a garantia de preos
mnimos aos assentados e agricultores familiares.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 197

nacional; e vi) regularizao de 2,2 milhes de imveis rurais. Como bem apontam
Conceio e Ferreira (2005), plano e proposta partiam dos mesmos diagnsticos:
(...) ambos documentos se baseiam nos mesmos conceitos e argumentos, quais sejam,
da prevalncia no Brasil de uma estrutura agrria defeituosa, que impe padres de
explorao e remunerao da fora de trabalho rural aviltantes, funcionando como
entrave incluso social da maior parte dessa populao, levando as famlias pobres
do campo a migrar para centros urbanos ou a ocuparem um pedao de terra ocioso.
O II PNRA foi negociado com os movimentos sociais e foram firmados compro-
missos que no foram respeitados no foram cumpridos ou o foram parcialmente.
Este o fato a Carta entregue ao presidente em 26 de outubro de 2005, o comprova.
Alguns destaques do texto da Carta:
Queremos relembrar nossos acordos, desde 2003. Em novembro daquele ano,
quando o governo anunciou o II Plano Nacional de Reforma Agrria, com o as-
sentamento de 400 mil famlias e que dava prioridade s famlias acampadas, bem
como a uma nova poltica de Reforma Agrria, samos contentes e esperanosos.
Praticamente nenhum desses pontos foi atendido. Alguns o foram de forma parcial
e aqum do acordado, como a questo do crdito.
No final de setembro deste ano, voltamos a nos mobilizar em todo o pas, nas de-
pendncias do Incra, para chamar ateno do seu governo e da sociedade, para o
fato de nenhum acordo ter sido cumprido.
Com referncia s famlias acampadas:
Isso, para ns, mais um desrespeito aos compromissos assumidos no Plano Na-
cional de Reforma Agrria. Compromisso assumido tambm por Vossa Excelncia
durante a marcha. O no cumprimento desse compromisso uma afronta ao sofri-
mento das famlias acampadas e envergonha o seu governo.34
Em sntese, o artigo citado conclua que:
A poltica do atual governo no apresenta diferenas significativas
quando comparada com aquela implementada pelo governo anterior.
Continua como poltica subalterna poltica econmica e no prioritria.
tambm fruto da contradio existente no interior do governo, con-
cretizada pela atuao de dois ministrios. O da Agricultura que tem a
misso de implementar a poltica prioritria para o meio rural, apoio ao
agronegcio; e o MDA, encarregado de apenas administrar a problem-
tica agrria. Sem incomodar!

34. Dada sua importncia e clareza, recomenda-se a leitura da ntegra da carta. Disponvel em: <www.mst.org.
br/mst/pagina.php?cd=1855>.
198 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A poltica agrria do governo Lula, comparada ao plano proposto, evi-


dencia que houve mudana de carter de estrutural para compensatria.
A pretenso de desencadear um processo de mudana estrutural em
favor das populaes vulnerveis ao modelo vigente foi abandonada.
Prevalece o agronegcio.
O governo continua atuando como os que o antecederam de forma
reativa s presses dos movimentos sociais e tenta envolv-los.
Os trabalhadores do campo pedem que o governo honre seus
compromissos, mas... dizem eles: no sabemos mais a quem apelar
(CARVALHO FILHO, 2005).
Assim, a reforma agrria que estava a ser posta em prtica nada tinha a ver
com a prometida reforma de carter estrutural, muito ao contrrio. A frustrao
das metas gerou descontentamento e desiluso entre os sem-terra e todos aqueles
que votaram com expectativa de mudanas relevantes no campo.
Em Carvalho Filho (2006), cita-se trecho do documento oficial da campa-
nha para o segundo mandato: O programa de governo incorpora a reforma agr-
ria ampla, massiva e de qualidade como parte fundamental de um novo projeto
de desenvolvimento nacional (...).
Quase completado o perodo de governo iniciado em 2003 e em tempos
de eleies gerais, o presidente em campanha prometia reforma agrria ampla,
massiva e de qualidade. A questo a que se propunha o artigo era: h fatos
passados que abonem tal promessa? O que ocorreu com a reforma durante o
governo Lula em seu primeiro mandato?
Para responder indagao, voltou-se a examinar documentos e resultados, desta
vez, abordando os dois perodos eleitorais e o desempenho durante o primeiro mandato.
A anlise comparativa efetuada incluiu os principais documentos do PT e
governamentais sobre poltica agrria, desde o texto da campanha presidencial
anterior Vida Digna no Campo passando pela Proposta de PNRA e pelo II
Plano Nacional de Reforma Agrria, at os documentos relativos campanha
eleitoral de 2006 Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel para uma Vida
Digna no Campo, nas suas verses preliminar e oficial.
A principal concluso dessa comparao, somada manifestao dos tra-
balhadores, confirmou o que j se verificara no artigo anterior, ou seja, o pri-
meiro mandato do governo Lula foi marcado pelo esvaziamento da proposta e
da concepo da reforma agrria. O exame do contedo dos principais docu-
mentos sobre o assunto mostrou que as pretenses de implantar um processo de
mudana no campo definharam, vtimas de abandono gradativo e persistente.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 199

Evidencia claramente a mudana do carter da reforma proposta: de estrutural


para meramente compensatria tais quais as reformas dos governos anteriores.
Os primeiros documentos exprimiam compromisso com a reforma. Continham
afirmativas, definio de metas e instrumentos fundamentais para a reforma.
Gradativamente tudo que definia compromissos foi desaparecendo. O discurso
ficou vago, sem definies. No mais falava ou se o fazia era de forma vaga de
vrias questes relevantes e definidoras da reforma agrria, demonstrando faltar
clareza de propsito. A ambiguidade a caracterstica dos ltimos documentos.
No so estabelecidas metas de assentamentos. No consideram a rea refor-
mada como estratgia de implantao da reforma os assentamentos continua-
ram a ser implementados de forma fragmentada. No se encontra a afirmao de
que a desapropriao para fins de reforma agrria constitui-se no instrumento prin-
cipal de implantao da poltica agrria. Permanece a nfase para os programas
de crdito fundirio aos moldes do Banco da Terra. No h clareza de propsi-
to quanto a obstar a escandalosa legitimao/regularizao da grilagem de terras
pblicas na regio Norte j significativa na poca , funcional ao agronegcio.
A nica promessa que estava clara no documento da campanha de 2006, em sua
verso preliminar, referia-se famigerada e to necessria atualizao dos ndices
de produtividade. Na verso oficial esta simplesmente desapareceu.
Quanto ao desempenho da poltica agrria, seis organizaes dos trabalha-
dores manifestaram-se em maro de 2006. O documento emitido apontou 39
medidas de poltica agrria do governo Lula. Entre estas, dez foram consideradas
avanos e acmulos para agricultura camponesa e reforma agrria e 29 derrotas
para camponeses. Entre as positivas, excluda a importante mudana de atitude
do governo federal diante das lutas camponesas dilogo no lugar da criminali-
zao e represso do governo FHC as demais providncias, no obstante impor-
tantes, tm carter apenas pontual seguro rural, PRONAF, Programa Luz para
Todos, construo e melhoria de casas, Pronera, assistncia tcnica etc. Por si
s, no significam a concretizao da reforma agrria prevista nos documen-
tos oficiais e esperada pelos movimentos sociais.
Por sua vez, o exame das medidas ou da ausncia de medidas que as or-
ganizaes camponesas consideraram como derrotas incluam aes pblicas fun-
damentais para o desencadeamento de um processo de reforma agrria capaz de
enfrentar o agronegcio eufemismo para a atual fase do capitalismo no campo.
Como concluso, a proposta de reforma agrria com potencial de alterar as
estruturas no campo e reverter a situao de injustia e de excluso foi esvaziada
no decorrer do tempo. Os fatos passados e os vagos compromissos de campanha
no garantiam a promessa de reforma agrria ampla, massiva e de qualidade. Pelo
contrrio, a desabonavam (CARVALHO FILHO, 2006).
200 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

10 OS NMEROS DA REFORMA AGRRIA


Nos anos ps-Constituinte, sobretudo desde 1995, governantes e titulares
dos rgos federais responsveis pela implementao da reforma agrria no
pas vem alardeando sobre volume das reas destinadas a assentamentos e
sobre nmero de famlias assentadas no Brasil, inclusive, com a alegao de
ter havido, no Brasil, a maior reforma agrria do mundo (GRAZIANO,
2004, p. 285). No entanto, a anlise da estrutura fundiria do pas mostra
outra coisa: a extrema e persistente concentrao da terra. O Brasil tem uma
das estruturas fundirias mais concentradas no mundo. De acordo com o
censo agropecurio de 1995-1996, enquanto os estabelecimentos rurais de
at 10 hectares representam quase a metade do nmero total e apenas 2,2%
da rea, os estabelecimentos superiores a 1.000 hectares compem 45,1%
da rea total, mas somente 1% do nmero de estabelecimentos a partir da
publicao do censo agropecurio 2006, sero possveis anlises mais atua-
lizadas da estrutura fundiria brasileira (IBGE, 2008). O ndice de Gini 35
para propriedades rurais praticamente no se alterou durante a dcada de
1990 at o incio dos anos 2000, permanecendo acima de 0,8 entre 1992
e 2003.36 Assim, a poltica de assentamentos aplicada pelo governo federal
no teve efeitos sobre a estrutura fundiria brasileira. Seus nmeros sero
agora apresentados.
No final de 2008, havia, sob responsabilidade do Incra, 8.290 projetos de
assentamentos, perfazendo uma rea total de 80,6 milhes de hectares. Aproxima-
damente 875 mil famlias constituam a populao de assentados do pas, o que
corresponde a 79,5% da capacidade total dos assentamentos, que de 1.099.434
famlias. Este nmero muito prximo da demanda explcita por terra, calculada
para a elaborao do II PNRA em 1.039.715 famlias.37 Se forem resolvidos os
problemas de gesto no assentamento de famlias, somente a utilizao das vagas
ociosas nos assentamentos poderia atender a mais de 200 mil famlias componen-
tes do pblico prioritrio da reforma agrria.

35. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1,
mais concentrada a renda ou a propriedade da terra.
36. De acordo com o Atlas da Questo Agrria Brasileira, disponvel em <http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/>, o ndice
de Gini nos anos de 1992, 1998 e 2003 era, respectivamente, 0,826; 0,838 e 0,816.
37. Esse nmero leva em considerao as 200 mil famlias acampadas contabilizadas em 2004, ano do lanamento do
II PNRA, mais 839.715 cadastros de acesso terra, como a inscrio via correios implementada no governo FHC. Isso
no significa, contudo, a demanda total por reforma agrria, que bem maior, considerados os trabalhadores rurais
sem-terra e os agricultores proprietrios de minifndios.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 201

TABELA 1
Projetos de reforma agrria em execuo, segundo ano de criao do projeto
Brasil 1900-2008
Perodo/ano de Nmero de Nmero de famlias Famlias rea mdia por Capacidade ociosa
rea (em ha)
criao do projeto projetos (capac.) assentadas lote (A/B) (ha) (B-C)
1900 a 1994 936 16.453.204,61 257.040 161.573 64,01 95.467
1995 392 2.621.537,98 59.680 52.892 43,93 6.788
1996 467 2.573.420,07 62.502 56.695 41,17 5.807
1997 714 4.238.175,18 95.934 82.680 44,18 13.254
1998 755 3.002.052,86 80.109 71.669 37,47 8.440
1999 670 2.282.104,84 56.208 51.059 40,60 5.149
2000 422 2.153.736,90 39.082 33.928 55,11 5.154
2001 477 1.898.903,71 37.645 33.542 50,44 4.103
2002 382 2.400.928,16 28.112 25.281 85,41 2.831
2003 322 4.600.033,85 31.011 29.367 148,34 1.644
2004 456 4.677.217,45 40.821 36.229 114,58 4.592
2005 873 13.911.971,27 111.761 101.141 124,48 10.620
2006 704 9.311.088,32 105.371 87.496 88,36 17.875
2007 394 6.399.765,81 36.031 29.119 177,62 6.912
2008 326 4.121.812,45 58.127 21.452 70,91 36.675
Total 8.290 80.645.953,45 1.099.434 874.123 73,35 225.311

Fontes: MDA/Incra/Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Coordenao-Geral de Monitorao e Con-


trole (SDM). Relatrio 0227, 4 mar. 2009.

De acordo com a tabela 1, pode-se verificar a distribuio dos assentados


conforme o ano de criao dos projetos de assentamentos. Os projetos criados
at 1994 correspondem por 18,5% do total de famlias assentadas em 2008.
Em projetos criados entre 1995 e 2002, esto 46,6% dos atuais assentados da
reforma agrria e dos criados entre 2003 e 2008, esto os demais 34,9% destes.
A partir de 2003, comeam a ser implantados novos projetos de assentamentos
na Amaznia, de carter extrativista ou de reserva florestal. Tal fato vem elevando con-
sideravelmente as reas mdias nacionais por lote, que atualmente de 73,4 hectares.
Ao desagregar-se esta mdia para as grandes regies, nota-se que a mdia nacional
elevada, sobretudo, pelos assentamentos da regio Norte, onde a rea mdia dos
lotes de 123 ha. No Sul est a menor rea mdia: 20,4 ha, seguindo-se as das
regies Nordeste e Sudeste com 27,1 ha e 29,5 ha, respectivamente.
As regies Norte e Nordeste concentram 77% das famlias assentadas, mas
em condies e tamanhos de lotes bastante diferentes. Enquanto os assenta-
mentos no Nordeste representam 12,6% da rea total do pas, no Norte esto
75,7% das terras destinadas a projetos de assentamento e 42,6% das famlias
assentadas. Os projetos mais recentes incorporaram a preocupao com o meio
ambiente e buscam as tecnologias produtivas mais adequadas, procurando se
202 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

diferenciarem das experincias anteriores de assentamento, especialmente das


implementadas nos anos 1970-1980, que no privilegiavam a sustentabilidade
dos lotes. Atualmente, mais de 50% das reas com projetos de assentamento na
regio esto sendo geridas com a preocupao de aliar desenvolvimento produtivo
com conservao ambiental.

TABELA 2
Reforma agrria projetos em execuo em 31 de dezembro de 2008: rea total
dos projetos, capacidade potencial, nmero de famlias assentadas Brasil, grandes
regies e UFs selecionadas

Nmero de Nmero de famlias Famlias Porcentagem de


UFs rea (em ha) Porcentagem da rea
projetos (capac.) assentadas famlias assentadas

Brasil 8.290 80.645.953,45 1.099.434 874.123 100 100


Norte 1.860 61.034.146,19 496.650 372.097 42,57 75,68
Nordeste 4.035 10.143.201,86 373.850 304.710 34,86 12,58
Sudeste 437 947.985,82 32.091 23.426 2,68 1,18
Sul 788 786.280,40 38.599 34.975 4,00 0,97
Centro-Oeste 1.170 7.734.339,18 158.244 138.915 15,89 9,59
Estados com maior nmero de famlias assentadas
Par 974 19.768.002,75 284.107 211.068 24,15 24,51
Maranho 920 4.499.690,26 136.237 115.792 13,25 5,58
Mato Grosso 537 6.017.223,87 100.883 84.278 9,64 7,46
Amazonas 129 25.822.946,05 57.629 42.452 4,86 32,02

Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM. Relatrio 0227, 4 mar. 2009.

Se, no entanto, o governo federal alega que o maior volume de assenta-


mentos na regio Norte ocorra em virtude de novas formas de projetos de
assentamentos relacionados em sistemas agroflorestais, os movimentos sociais
tm alegado que a atual poltica de assentamentos tem priorizado reas pblicas,
evitando entrar em conflito com grandes proprietrios de terra, no alterando,
dessa forma, a estrutura agrria do pas, excessivamente concentradora.
Quatro estados concentram mais da metade das famlias assentadas: Par,
Maranho, Mato Grosso e Amazonas concentram mais de 50% das famlias as-
sentadas. Estas Unidades da Federao (UFs) ainda esto em processo de conso-
lidao da fronteira agrcola, com disponibilidade de terras ainda no exploradas
ou com situaes de domnio mal definidas. Outros estados das regies Norte
e Centro-Oeste apresentam as mesmas condies, podendo-se prever que futu-
ramente podero se constituir em grandes concentraes de reas reformadas.
As possibilidades de expanso dos assentamentos da reforma agrria nas de-
mais regies do pas esto condicionadas, sobretudo, pela resoluo de outras va-
riveis. Uma das mais significativas est centrada nas discusses sobre ajustamento
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 203

dos critrios que determinam se dado imvel rural suscetvel de desapropriao


para fins de reforma agrria. A reviso dos ndices de produtividade que balizam
os procedimentos de desapropriao de terras improdutivas, por interesse social,
pode ser feita mediante procedimento administrativo simples na sua forma, mas
de difcil negociao poltica. A desapropriao de terra para fins de reforma agr-
ria deve atender aos critrios, s condies e aos limites expressos na legislao
vigente. So atualmente levados em conta critrios econmicos expressos pelos
ndices Grau de Utilizao da Terra (GUT) e Grau de Eficincia da Explorao
(GEE) Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. A fonte de informao sobre a
produtividade o Cadastro de Imveis Rurais do Incra, e os atuais ndices foram
estipulados tendo por base os resultados dos censos agropecurios de 1970 e 1975,
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Desde 2005, h consenso
entre os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura sobre uma pro-
posta de atualizao destes ndices, no sendo, at o momento, implementada em
virtude da presso da bancada ruralista e de setores ligados agricultura patronal.
Dos mais de oito mil projetos de assentamento sob responsabilidade do
Incra, 936 so projetos antigos, criados at 1994. A grande maioria dos projetos
no atingiu as fases de consolidao.38 Esto nas fases iniciais ou intermedirias
de execuo 79,7% dos projetos, correspondendo a 74,5% do pblico de assenta-
dos. Mesmo nos assentamentos mais antigos, aqueles criados at 1994, somente
31,8% dos assentamentos esto classificados como consolidados. Tais nmeros re-
velam a grande dificuldade de se conseguir a emancipao das famlias atendidas
pela poltica nacional de reforma agrria.
Essa situao pode ser explicada pelo passivo existente nos assentamentos
em relao ao acesso a servios pblicos, como construo de estradas, habita-
es, crditos, assistncia tcnica, educao e abastecimento de gua, cujos dfi-
cits de atendimento tm sido altos no decorrer dos governos. Comparando dados
do fim do governo FHC com dados mais atuais do governo Lula, 2007, tem-se o
seguinte quadro: tanto no incio de 2003 quanto no final de 2007, mais de dois
teros dos projetos de assentamentos no tinham Plano de Desenvolvimento;
em 2003, 42% dos assentados ainda no tinham obtido crdito de apoio inicial,
percentual que de 32,7% em 2007; 58% no tinham crdito para habitao em
2003, pouco reduzindo em 2007 para 40,7%; o dficit de abastecimento de gua
era de 93% em 2003, passando para 63% em 2007; 89% das famlias assentadas
no eram atendidas por eletrificao rural em 2003, percentual que reduz bastan-
te, porm ainda elevado, para 37%, em 2007. Assim, a poltica de qualificao
de assentamentos do governo federal tem apresentado poucos avanos e no tem

38. Os projetos de assentamentos passam pelas seguintes fases de implementao: assentamento criado, assenta-
mento em instalao, assentamento em estruturao, assentamento em consolidao, assentamento consolidado.
204 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

conseguido acompanhar as aes de assentamento de famlias, comprometendo


sua sustentabilidade (SCOLESE, 2005; INCRA, 2007).
Outro aspecto importante na poltica de reforma agrria a evoluo da
forma de obteno de terras destinadas a projetos de assentamentos. No decorrer
dos governos, houve reduo significativa da proporo de terras desapropriadas
do total das reas destinadas a assentamentos. Nos projetos criados at 1994,
a desapropriao para fins de reforma agrria constitui a forma mais frequente
para obteno de terras e conformao dos projetos, cerca de 70% do nmero e
quase 54% da rea. A discriminao e a arrecadao de terras contriburam para
formao de 9% dos projetos com 37% da rea.
Entre 1995 e 1998, a desapropriao responde por 75% dos projetos e 64%
da rea. Assim, as terras arrecadadas e obtidas por reconhecimento compem
16% dos projetos e 29% da rea. Neste perodo, a compra de terras aparece com
algum significado: constituram 6% do nmero de projetos e 5% da rea com
novos projetos. No segundo governo FHC (1999-2002), as desapropriaes di-
minuem, sobretudo quanto rea total assim obtida, significando que o mecanis-
mo foi aplicado em imveis de menor porte, relativamente a perodos anteriores.
A maior parte das terras foi obtida via reconhecimento, discriminao e arrecada-
o: 58% do total. Neste perodo, a compra de terras no foi significativa.
Entre 2003 e 2008, as desapropriaes foram significativas em termos nu-
mricos, mas captaram pequena poro das terras que foram utilizadas para cons-
tituio dos projetos de assentamento 46,3% do nmero e apenas 8,4% da rea.
A maior parte da rea veio dos procedimentos de reconhecimento de arrecadao,
obteno e discriminao: 40% das unidades com 89% da rea.

11 A MUDANA DE FOCO DAS POLTICAS PARA O MUNDO RURAL: O PRO-


GRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR
Com o sonho de reforma agrria ampla, massiva e de qualidade frustrado no texto
final da Constituio, parte significativa dos movimentos sindicais ligados ao campe-
sinato abre nova frente de luta que a formulao de polticas especficas para aqueles
trabalhadores que tenham, de alguma forma, acesso terra, os que atualmente so
chamados de agricultores familiares. Assim, buscam, junto ao Estado, a regulamenta-
o do Art. 187 da Constituio Federal, visando, principalmente, a uma poltica de
crdito agrcola subsidiada pelo Estado para agricultores familiares. Ressalta-se que,
historicamente, este segmento esteve preterido das polticas pblicas voltadas para a
zona rural, pois priorizavam a agricultura patronal predominantemente exportadora.
Os principais atores nesse processo so o CONTAG e o Departamento Na-
cional de Trabalhadores Rurais da CUT que mais tarde formaria a Federao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF). Foi pela presso
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 205

destes movimentos que reivindicavam reconverso e reestruturao produtiva dos


agricultores familiares que o tema passou a integrar a agenda governamental.
A primeira poltica surge no governo Itamar Franco, com a criao do Programa
de Valorizao da Pequena Produo Rural (PROVAP), cuja implementao ocor-
rera somente em 1994 e consistia em crdito com juros reduzidos financiado pelo
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Alm do
curto perodo de implementao, atendeu nmero reduzido de agricultores em
virtude do baixo oramento e das condies restritivas impostas por instituies
financeiras para concesso de crdito a este pblico. No entanto, sua implemen-
tao serviu de ponto de partida para a criao do que hoje a principal poltica
para a agricultura familiar brasileira: o PRONAF, criado em 1995, e efetivamente
implementado a partir de 1996.
No momento da formulao do PRONAF, foi definida uma estratgia de
fortalecimento da agricultura familiar e de promoo do desenvolvimento rural,
a partir dos seguintes eixos: i) no financiamento da produo PRONAF C ,
do custeio e do investimento; ii) no financiamento de infraestrutura e servios
municipais PRONAF M; iii) na capacitao e na profissionalizao; e iv) na
negociao de polticas pblicas com rgos setoriais.
No decorrer dos anos em que foi implementado, o PRONAF sofreu srie
de mudanas, ampliando seu pblico-alvo e criando mecanismos para facilitar
o acesso do agricultor s linhas de crdito, visando torn-lo mais gil e efetivo
na busca dos objetivos de desenvolvimento da agricultura familiar. Em 1999,
houve a incorporao do Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria
(Procera), linha de crdito dirigida especialmente aos assentados da reforma agr-
ria, que passou a ser designado PRONAF A. No ano 2000, criado o grupo B
do PRONAF, referente ao pblico mais pauperizado de agricultores familiares.
As constantes modificaes, ampliaes e os (des)agregamentos de grupos do
pblico-alvo do PRONAF resultaram em seis grupos classificados basicamente
pela renda anual aferida que, no Plano Safra 2007-2008, estavam assim discri-
minados: i) Grupo A assentados da reforma agrria ou beneficirios do Pro-
grama de Crdito Fundirio; ii) Grupo B agricultor familiar, com renda bru-
ta anual at R$ 4.000,00; iii) Grupo A/C produtores egressos do Grupo A
ou do Procera; iv) Grupo C agricultor familiar com renda bruta anual entre
R$ 4.000,00 e R$ 18.000,00; v) Grupo D agricultor familiar com renda bruta entre
R$ 18.000,00 e R$ 50.000,00; e vi) Grupo E agricultor familiar com renda
bruta entre R$ 50.000,00 e R$ 110.000,00.
A partir da safra 2008-2009, os grupos C, D e E so agregados em nico
grupo, denominado no Plano Safra 2008-2009 de agricultura familiar. A srie
de alteraes sofridas pelo PRONAF desde sua criao resultou na aprovao da
206 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Lei da Agricultura Familiar, Lei no 11.326/2006, que institucionaliza a categoria


agricultor familiar, segundo os seguintes critrios: i) deteno de rea de at qua-
tro mdulos fiscais; ii) mo de obra oriunda predominantemente da famlia nas
atividades econmicas do estabelecimento; iii) renda familiar predominante das
atividades econmicas do estabelecimento; e iv) administrao do estabelecimen-
to por membros da famlia.
Em 2003, o Programa de Fortalecimento da Infraestrutura e Servios Muni-
cipais (PRONAF M) passou para o comando da Secretaria de Desenvolvimento
Territorial/MDA, deixando de atuar no mbito municipal para atuar no nvel
microrregional, nos chamados territrios rurais. Dessa maneira, o Conselho Mu-
nicipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel que era o frum responsvel pelo
estabelecimento das obras e dos servios pelo PRONAF Infraestrutura d lugar,
para desempenhar este papel, aos colegiados territoriais, formados por atores po-
lticos e da sociedade civil organizada dos municpios constituintes do territrio.
Outras linhas de crdito foram criadas no PRONAF para atender a determina-
dos segmentos sociais, regio ou atividade econmica especfica. O PRONAF Mu-
lher, por exemplo, uma categoria especial de crdito para investimento destinada
a agricultoras casadas ou solteiras, integrantes de famlias quaisquer dos grupos p-
blico do PRONAF, independentemente de j terem recebido operao de crdito em
outra linha. Qualquer atividade que gere renda, agrcola ou no agrcola, pode vir
a ser financiada. O grupo de enquadramento da mulher o mesmo da famlia,
ou seja, se a famlia for grupo A, a mulher adere ao crdito PRONAF Mulher do grupo
A. Lgica semelhante operada pelo PRONAF Jovem. Outras linhas especficas so
os PRONAFs Floresta, Semirido, Agroindstria e Agroecologia.
Alguns estudos tm avaliado positivamente o PRONAF. No entanto, somente
com os dados do censo agropecurio de 2006, pode-se verificar a real situao
da agricultura familiar nas vrias regies do pas. Em pouco mais de uma
dcada, o PRONAF apresenta desempenho positivo em relao aos segmentos
da agricultura familiar integrados ou em vias de integrao com o mercado.
Tendo como principal eixo a concesso de crdito, seu desempenho tem sido
menor junto aos agricultores familiares menos capitalizados e dedicados,
em grande parte, agricultura de subsistncia, pblico que demanda aes
mais estruturantes por parte do Estado, como o acesso terra, educao e
assistncia tcnica e extenso rural de qualidade.
A partir do PRONAF, delimitado o pblico-alvo dos demais programas
destinados agricultura familiar, como o Programa de Aquisio de Alimentos
e as aes de proteo da produo familiar: o Seguro da Agricultura Familiar
(SEAF) e o Garantia-Safra, os quais sero apresentados a seguir.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 207

11.1 O Programa de Aquisio de Alimentos


O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) uma ao do governo federal
que visa possibilitar a comercializao dos produtos oriundos da agricultura fa-
miliar brasileira, por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada para
formao de estoques estratgicos ou distribuio de alimentos para popula-
es sob risco alimentar. O programa atualmente operado pela Companhia
Nacional de Abastecimento (CONAB), com recursos oramentrios prove-
nientes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e, a partir de 2006, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), alm
de haver parcerias com os estados.
A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar, um dos obje-
tivos do PAA, permite criar intercmbio direto entre os produtores agrcolas fami-
liares e os consumidores, integrando a poltica agrcola de segurana alimentar.
A dificuldade est em construir uma poltica de segurana alimentar que insira os
produtores mais vulnerveis. Naturalmente, coloca-se a questo de como a inter-
mediao comercial, mesmo reduzida, desempenha seu papel e quais instrumen-
tos regulatrios devem estar disponveis para evitar que os interesses comerciais se
sobreponham aos de produtores e consumidores.
Implementado desde 2003, o PAA opera com trs modalidades bsicas.
1. Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF): trata-se da aquisio
sem licitao de determinados produtos agropecurios diretamente dos
agricultores familiares, individualmente ou mediante suas associaes ou
cooperativas. O pagamento dos produtos realizado a preos de mercado.
2. Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (CPR-Estoque): visa
propiciar s organizaes dos prprios agricultores familiares, coo-
perativas ou associaes, a aquisio dos produtos de seus associados
para formao de estoque e posterior comercializao. Basicamente,
a cooperativa ou a associao recebe da CONAB uma Cdula de
Produto Rural (CPR), pela qual ir comprar os produtos dos agricul-
tores familiares associados.
3. Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (CPR-Doao):
fornece alimentos perecveis e semiperecveis para populaes sob insegu-
rana alimentar a partir da compra direta ou antecipada da agricultura
familiar. No caso de compra direta, operacionalizado pelas unidades da
Federao (UF) conveniadas que suplementaro seus respectivos progra-
mas de distribuio de alimentos. No caso da compra antecipada, quem
operacionaliza a prpria CONAB, que se encarrega de distribuir para o
pblico beneficirio.
208 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

11.2 Polticas de proteo da produo


Apesar de prevista pela Constituio em seu Art. 187, inciso V, no houve at o ano
de 2001 uma poltica de seguro agrcola para a agricultura familiar fomentada pelo
Estado. Somente a partir de 2002, com o Garantia-Safra, e de 2004, com o Seguro
da Agricultura Familiar, que comeam a se compor polticas de proteo produo
familiar que, no entanto, no conformam uma poltica geral de seguro agrcola.

11.2.1 O Seguro da Agricultura Familiar


O SEAF , na verdade, o nome fantasia do Proagro Mais, extenso do Proagro
tradicional para agricultura familiar criada pela Resoluo no 3.234/2004 do Ban-
co Central (Bacen). O Proagro um programa de proteo ao financiamento
agrcola, cobrindo o crdito obtido pelo produtor rural no caso de perda de safra.
Dessa maneira, mais do que proteger o agricultor, uma poltica de seguro para
instituies financeiras credoras, diminuindo seu risco em investimentos na pro-
duo agrcola. O diferencial do Proagro Mais o fato de este subprograma ser
destinado aos agricultores que contrataram crdito do PRONAF, cobrindo, alm
do valor total financiado, at 65% da expectativa de ganho da cultura financiada,
limitado ao teto de R$ 2.500,00 ou o valor do financiamento, o que menor for.
Por ser um programa de proteo ao financiamento de culturas agrcolas,
so cobertos pelo SEAF somente os crditos da modalidade custeio do PRONAF. So
cobertas pelo programa: as culturas que foram objeto de zoneamento agrcola;39
as culturas irrigadas; o cultivo consorciado, desde que a cultura principal seja
zoneada; algumas culturas consideradas como excepcionais em UFs que no
passaram por zoneamento agrcola. A adeso ao programa ocorre de forma au-
tomtica, no momento da contratao do crdito.
O processo de indenizao acionado a partir da constatao de perda de
safra advinda das seguintes causas: seca, chuva excessiva, geada, variao excessiva
de temperatura, ventos fortes, ventos frios, doena fngica ou praga. O valor da
indenizao calculado pela soma do valor do crdito concedido, seus juros e o
valor referente frustrao da receita lquida esperada, deduzidos os valores dos
crditos no aplicados e os referentes a perdas no amparadas pelo programa.

11.2.2 O Garantia-Safra
A instituio do Garantia-Safra pela Lei no 10.420/2002 resultado da discusso de
um grupo interministerial criado no governo FHC, logo aps as grandes secas de
1997 e 1998, para formular polticas para o semirido capazes de dar sustentabili-
dade econmica agricultura familiar da regio. Dessa forma, buscavam formular

39. Por meio do zoneamento agrcola, verifica-se se determinada cultura adequada para condies agroclimticas de dada regio.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 209

uma poltica que superasse as aes emergenciais que historicamente eram operadas
pelo Estado, com uma viso no mais de combate seca e sim de convvio com esta,
assumindo-a como um fenmeno natural inevitvel, porm previsvel na regio. A
disponibilizao de um seguro de renda para a populao mais pobre dos agricul-
tores familiares seria o primeiro passo, seguido do incentivo a culturas adaptveis
aridez local, mas de viabilidade econmica, e de uma poltica de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Ater) e educao rural adequadas para a regio, formando um
conjunto de aes estruturantes denominado Conviver.
Com exceo de algumas aes isoladas e de estudos realizados em parcerias
com organizaes no governamentais, o Garantia-Safra foi a nica das aes
previstas no conviver que tomou corpo, sendo a poltica que concentra, propor-
cionalmente, o maior contingente da populao mais empobrecida da agricultura
familiar, focalizado justamente na regio com os maiores ndices de pobreza rural.
O programa abrange toda a rea da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), ou seja, os estados do Nordeste, em Minas Gerais as macror-
regies Norte, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri, alm do norte do Espri-
to Santo. A legislao prev como pblico-alvo o segmento da agricultura familiar
que: i) possua renda mdia mensal de 1,5 salrios mnimos (SMs); ii) detenha, a
qualquer ttulo, uma rea de plantio no superior a 10 hectares; e iii) no possua
rea irrigada para culturas produzidas.
Dessa forma, visa atender o agricultor de menor renda, minifundista cuja
atividade produtiva esteja mais vulnervel seca, concedendo uma renda de at
R$ 700,00 anuais em caso de frustrao de safra por motivo de estiagem. O pro-
grama operacionalizado mediante a adeso anual de estados, municpios e do
prprio agricultor. Assim, para o agricultor aderir necessrio que seu municpio
de domiclio adira ao programa, que, por sua vez, depende da adeso do estado
ao qual est circunscrito. O pagamento dos sinistros financiado com aportes fi-
nanceiros da Unio, dos estados, dos municpios e dos agricultores participantes,
compondo o Fundo Garantia-Safra. A homologao do sinistro ocorre quando
constatada a perda acima de 50% da safra de feijo, milho, arroz, algodo e/ou
mandioca, cuja causa tenha sido estiagem durante o perodo de plantio.40

12 TEMPOS ATUAIS E PERSPECTIVAS: A QUESTO AGRRIA E A EXPANSO


DO AGRONEGCIO
Ao analisar a opo pelo modelo do agronegcio e seus efeitos no mundo rural
escolhida pelo governo federal, Carvalho Filho (2007) rene uma srie de man-
chetes publicadas no decorrer de 2007.

40. A partir da safra 2007-2008, foi includa a possibilidade de perdas por excesso de chuvas.
210 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Milcias Armadas Fazem Mais Vtimas no Paran


Nota CPT-PR 22 out. 2007.
Sygenta contrata milcia privada para assassinar trabalhador rural
Brasil de Fato 25 a 31 out. 2007.
Cortadores de cana tm vida til de escravo em SP
FSP: 29 mar. 20007.
Morte e violao de direitos humanos nas usinas de etanol em So Paulo
Maria Luiza Mendona ALAI, Amrica Latina em Movimento 2 set. 2007
Trabalho excessivo causa morte de bias-frias em Ribeiro Preto
Procuradoria Regional do Trabalho da 15a Regio Ministrio Pblico do Trabalho;
Ribeiro
Preto 25 abr. 2007
Jovens submetidos escravido so libertados no Maranho
Beatriz Camargo e Maurcio Hashizume reprter Brasil
Governo pra aes contra trabalho escravo
FSP: 22 set. 2007
Desenfreada invaso estrangeira Biocombustvel Governo no controla
compras de terra por grandes multinacionas
Matria de capa do Jornal do Brasil 28 set. 2007
Governo libera cana na Amaznia em reas desmatadas
FSP 28 set. 2007
A reforma agrria em 2006: a poltica do agronegcio venceu
Ariovaldo Umbelino de Oliveira ANP 10 ago. 2007
As dez manchetes que abriram o texto revelavam a face real da questo
agrria no Brasil atual.
Essas indicaram: escandalosa explorao da mo de obra, domnio total do
capital, violncia, devastao ambiental, conivncia e ineficcia do Estado. Note-
se que todas estas esto relacionadas ao agribusiness nacional.
A opo do governo Lula pelo modelo do agronegcio tem implicaes gra-
ves para a questo agrria e, por decorrncia, para a populao considerada como
seu pblico potencial (CARVALHO FILHO, 2008).
Os governos Collor, FHC e Lula integraram e entregaram o pas ao neoli-
beralismo, ou seja, aos interesses ligados ao processo de mundializao do capital
financeiro. Durante estes trs governos, a agricultura foi gradativamente integra-
da lgica das grandes companhias transnacionais que dominam as principais
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 211

cadeias do agronegcio global. Foram totalmente abertas as portas da agropecu-


ria nacional ao capital internacional: consolidou-se o processo de concentrao,
centralizao e desnacionalizao do capital.
Por ocasio do chamado debate clssico e na dcada posterior anos 1960 ,
muitos decretaram a caducidade da questo agrria e a inadequao da reforma
agrria. Previam o iminente desaparecimento dos camponeses que se transforma-
riam em operrios ou pequenos empresrios. Esta linha de interpretao perma-
nece at os dias atuais com algumas variantes. Predomina a viso agronegocista-
neoliberal na academia e nos meios de comunicao.
As implicaes negativas do processo de modernizao capitalista no campo,
ocorridas na fase conhecida como modernizao conservadora, por si s justificariam
a volta da questo agrria ao debate nacional, reprimida que fora pelo regime militar.
Todavia, quem de fato o fez foram os sem-terra. Trabalhadores e camponeses reivin-
dicaram o acesso terra e lutaram por direitos sociais. Organizaram-se e confronta-
ram a estrutura agrria. Recolocaram a questo agrria na pauta poltica nacional.
A luta, todos sabem, tem sido dura e desigual para os trabalhadores.
Enfrentam os chamados ruralistas, sempre muito influentes no poder. Herdeiros
da velha direita latifundiria e truculenta, hoje associada aos capitais transnacio-
nais e apoiada patrocinados pelo Estado.
A prevalncia desse modelo, na ausncia de um projeto de nao e de controles
pblicos adequados, define a questo agrria atual. A nova questo agrria caracte-
rizada pelo forte agravamento dos velhos efeitos do avano do capital em detrimento
dos trabalhadores e dos camponeses. As anlises das principais cadeias produtivas
existentes no pas soja, eucalipto e cana-de-acar comprovam o fato.
Os resultados de diversas pesquisas41 sobre o setor sucroalcooleiro mostram as
seguintes evidncias: i) aumento da concentrao fundiria; ii) perda de biodiversi-
dade; iii) reduo das reas de policultura, agravamento exacerbado da explorao
da mo de obra; iv) vrias situaes de trabalho escravo; v) mortes por exausto nos
canaviais paulistas; vi) avano da pecuria na Amaznia; vii) migraes inter-regionais
como parte da lgica da explorao do trabalho; viii) ocorrncia e autorizao
do plantio da cana-de-acar na Amaznia; ix) poluio das guas e da atmosfera;
x) milcias rurais a servio do capital internacional e nacional no caso envolvendo
denncias contra a Sygenta Seeds, houve o assassinato do Keno, liderana do MST;
xi) reduo do emprego agrcola; xii) aumento da morbidade; xiii) desnacionalizao

41. Referncia sobre trabalhos elaborados e publicados por vrios pesquisadores: Maria Aparecida Moraes Silva, Ra-
quel SantAna, Snia Helena Novaes Guimares Moraes, Brancolina Ferreira, Maria Luiza Mendona, Snia Bergamas-
co, Vera Botta Ferrante, Fernanda Maria da Costa Vieira, Marcelo Pedroso Goulat, Tams Szmrecsnyi, Guilherme da
Costa Delgado, Ariovaldo Umbelino de Oliveira, Jos Juliano de Carvalho Filho, Oriowaldo Queda, Bernardo Manano
Fernandes, Antonio Thomaz Junior, Luiz Otavio Ramos Filho, Pedro Ramos, Alceu de Arruda Veiga Filho, Francisco Jos
da Costa Alves, Beto Novaes, Plcido Junior, Leonardo Sakamoto, entre outros.
212 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

das terras; xiv) presena do capital especulativo internacional; xv) prejuzo para a segu-
rana alimentar; xvi) acirramento do conflito agrrio; xvii) degradao das condies
de sade; e xviii) ineficcia das polticas pblicas. A inoperncia do Estado quanto
regulao do agronegcio em reas de reforma agrria possibilita a subordinao dos
assentamentos lgica econmica das usinas de acar e lcool. A consequncia a
destruio do que foi construdo pelos trabalhadores.
A licitao de florestas pblicas na regio amaznica e a forma utilizada para
transposio das guas do rio So Francisco so consistentes com tais evidncias.
Predominam os benefcios ao poder econmico.
Essa situao consequente da deciso governamental de aceitar integrar o
pas, de forma subordinada, nova diviso internacional do trabalho capitalista.
Esta opo significa especializao em produtos primrios de baixo valor agrega-
do. Implica igualmente sujeitar o meio rural brasileiro aos interesses de poucas e
enormes companhias transnacionais.
A poltica agrria oficial tem apenas cumprido seu papel. Subalterna poltica
econmica, mostra-se tmida e ineficaz para com os sem-terra e os assentados de re-
forma agrria, incua ao velho latifndio e funcional aos interesses do agronegcio.
Do ponto de vista do capital no existe no campo qualquer questo a resol-
ver que lhe dificulte a acumulao. Ao contrrio, para as populaes exploradas,
a questo existe. No mundo gerado pelo capitalismo financeiro, marcadamente
aqui na periferia subordinada do sistema global, no h lugar para a grande maio-
ria destas pessoas consideradas meras sobras do progresso capitalista. Para estas,
a questo agrria real e significa sobrevivncia.
A opo do governo Lula pelo agronegcio foi reafirmada no decorrer de 2008.
Em 28 de dezembro de 2007, o governo emitiu a MP no 410 que permitia
a contratao de mo de obra, at dois meses, sem assinatura da carteira de tra-
balho. A esta MP, seguiram-se outras medidas e fatos no decorrer de 2008, que
reafirmaram de forma inequvoca a opo governamental pelo modelo do agrone-
gcio, em detrimento da ideia de um processo reformista de qualidade para rever-
ter a realidade agrria do pas. As referidas medidas e fatos so a seguir destacados.

Medida Provisria no 410


Basicamente, a MP no 410 visava flexibilizao do trabalho rural temporrio ao
desobrigar o empregador de efetuar o registro da carteira de trabalho para con-
tratos de at dois meses. Esta medida beneficiaria os empregadores, sobretudo os
grandes produtores de cana-de-acar. Aps forte reao dos movimentos sociais,
alm da manifestao de juristas,42 que alegaram que a medida agravaria a precari-

42. Conforme entrevista do juiz do trabalho e integrante da Associao Nacional dos Magistrados do Trabalho, Zu
Palmeira, concedida agncia NP, em 15 de maro de 2008.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 213

zao das relaes de trabalho no campo e dificultaria ainda mais a fiscalizao do


trabalho escravo, os termos da norma foram atenuados quando a MP foi conver-
tida na Lei no 11.718/2008. A obrigatoriedade de registro em carteira permanece,
mas foi criado o contrato de trabalhador rural por pequeno prazo. A MP original
foi amenizada, mas a inteno foi revelada (FERREIRA, 2008).

Medida Provisria no 422


A afirmativa de que o governo tem opo preferencial pelo agronegcio foi nova-
mente comprovada com a emisso da MP no 422, emitida pelo governo Lula em
maro e aprovada em julho de 2008. Esta permite ao Incra titular diretamente,
sem licitao, propriedades na Amaznia Legal com at 15 mdulos rurais ou
1.500 hectares.43 O professor Ariovaldo Umbelino de Oliveira, acertadamente,
afirma que esta MP acaba por permitir o que chama de agronegcio/agrobanditismo:
a aquisio de mais de 50 milhes de hectares de terras pblicas na Amaznia Le-
gal que deveriam ser destinadas a aes de reforma agrria, demarcao de terras
indgenas e quilombolas, alm da criao de unidades de conservao ambiental.
Outras aes para Amaznia esto em discusso, demonstrando o atual nvel de
cobia que aquela rea vem despertando no agrobusiness nacional e internacional.

Poltica fundiria para a Amaznia


As consideraes aqui apresentadas so, em grande parte, extradas de anlise
elaborada por Gerson Teixeira, especialista no assunto e conselheiro da Abra/DF.
O referido documento analisa a
(...) proposta de Medida Provisria originria da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE), dispondo sobre a criao do Instituto de Regula-
rizao Fundiria da Amaznia (Irfam), e sobre alteraes substantivas nas prerroga-
tivas do Incra naquela regio, bem como sobre tpicos essenciais da poltica fundiria
via alteraes no Estatuto da Terra Lei no 4.504, de 1964 (TEIXEIRA, 2008).
As principais alteraes pretendidas na proposta de MP so as seguin-
tes: i) cria o Irfam, que se encarregaria da poltica fundiria na Amaznia
Legal; ii) as atividades do Incra na Amaznia limitar-se-iam aos assentamen-
tos e reforma agrria, porm dependente da superviso e das diretrizes es-
tabelecidas pelo Irfam para formas de obteno de terras; e iii) estariam com
o Irfam as responsabilidades plenas relativas aos processos de discriminao,
arrecadao, destinao e incorporao ao patrimnio pblico das terras
devolutas na Amaznia, assim como as competncias por arrendamento e
aquisio de terras por estrangeiros.

43. O referido projeto de lei de converso altera a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da administrao pblica (Lei de Licitaes).
214 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Trata-se de uma iniciativa da SAE expressa em reunio ocorrida na


(...) terceira semana de agosto, no Palcio do Planalto na qual o Presidente Lula,
acompanhado da Ministra-Chefe da Casa Civil pautou para discusso com o presi-
dente do Incra e os titulares do MDA, MAPA, MMA e do Secretrio da SAE, (...)
para uma nova estratgia de interveno do governo na estrutura agrria da Amaz-
nia, orientada para a flexibilizaoradical da legislao/poltica fundiria na regio.
O pano de fundo desta iniciativa est relacionado ao novo contexto fixado para o PAS
(Plano Amaznia Sustentvel) a partir do afastamento do MMA (Ministrio do Meio
Ambiente) da coordenao deste instrumento. Desde ento, mudaram os atores da legiti-
mao social do plano. Ambientalistas, agricultores familiares, grupos e comunidades tra-
dicionais, etc., deram lugar s lideranas do agronegcio na interlocuo privilegiada com
o governo na (re)elaborao do plano, ao mesmo tempo em que foi estabelecida, pela SAE,
dinmica intensa de costura poltica do novo PAS com os governos dos estados da Ama-
znia, em particular, com os governos de Mato Grosso e Rondnia (TEIXEIRA, 2008).
Para o governo (Casa Civil e SAE), o enfrentamento da questo do
desenvolvimento da Amaznia
(...) tem como requisito bsico a flexibilizao radical da legislao fundiria, de modo
a permitir ao agressiva de formalizao das propriedades rurais reclamadas na re-
gio, a despeito dos nveis de contaminao pela grilagem (TEIXEIRA, 2008).
Ou seja, beneficiar os grileiros evidentemente, os argumentos j alardeados afir-
mam que os interesses dos mais pobres so prioritrios e sero preservados.
A proposta acabou por desencadear uma disputa entre MDA e Incra de um
lado e SAE de outro para assumir tarefa de aplicao da poltica de regularizao fun-
diria na Amaznia, o que ocasionou alguns recuos deste, que substituiu a proposta
original do Irfam para a de uma agncia executiva que operaria o processo por meio
de descentralizao das atividades para os institutos de terra estaduais. Ao final,
o MDA acabou por vencer a queda de brao e ser o responsvel pela implementa-
o da poltica definida pela Medida Provisria no 458, assinada pelo presidente da
Repblica, em 11 de fevereiro de 2009. Trata-se de 67,4 milhes de hectares de terras
arrecadadas e registradas em nome da Unio que sero entregues aos seus ocupantes.
A despeito de o governo federal declarar que a medida visa regularizar as terras
dos pequenos posseiros da regio com at 100 hectares, a MP no 458 possibilita
a regularizao de reas bem maiores, inclusive acima de 1.500 hectares, mediante
concesso de domnio ou direito real de uso. O contedo dos dispositivos constan-
tes da MP implica srios riscos de que a maior parte de 67,4 milhes de hectares de
terras pblicas seja entregue a grileiros, autodenominados empresrios rurais, que
ocupam ilegalmente terras pblicas que deveriam ser destinadas reforma agrria.44

44. No momento em que fechamos este texto, a MP no 458 tramitava no Congresso, recebeu 249 emendas e j conta
com o voto do relator, deputado Asdrbal Bentes. O resultado final, tudo indica, poder significar mais benefcios para
grileiros e mais terras pblicas destinadas ao agronegcio, em detrimento das populaes pobres do campo.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 215

Criao do Gesinpra45
O Gesinpra o nome do conselho deliberativo,46 proposto no projeto de Lei
no 346/2007, de autoria do deputado Eduardo Sciarra (DEM-PR), destinado
a gerir o Sistema Nacional de Cadastro para o Programa de Reforma Agrria
(Sinpra), o qual serviria de base para seleo das famlias a serem assentadas pela
reforma agrria. Um dos pontos mais polmicos da proposta a inviabilizao do
assentamento de pessoas que tenham participado de aes de ocupao de terras ou
prdios pblicos, em clara tentativa de reprimir os movimentos sociais. O projeto,
alm de representar interveno direta nas atribuies do Incra, constrange os movi-
mentos sociais que lutam pelo acesso terra. Ratifica e fortalece as restries vigentes
desde o governo FHC Decreto no 2.250, de 11 de junho de 1997.

Ofensiva contra os movimentos sociais: Ministrio Pblico (MP) gacho


Essa informao merece destaque especial. Para tanto, apresenta-se a seguir texto
do peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2008, p. 182-183).
Ata de reunio realizada em 03 de dezembro de 2007 pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul registra a aprovao de uma srie de sanes
contra o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, tendo como objeti-
vo final sua dissoluo e o fechamento de suas escolas, bem como a recomendao de
investigao da atuao do Incra, da Conab e da Via Campesina no estado. O docu-
mento de trs pginas aconselha vrias medidas, tais como: o impedimento de marchas
e deslocamentos dos agricultores; a desativao de acampamentos; a investigao dos
acampados e de dirigentes quanto ao uso de verbas pblicas; a interveno nas escolas
do MST; o impedimento presena de crianas e adolescentes nos acampamentos; e
a comprovao de desvios de finalidade da terra nos assentamentos. Tambm sugere o
cancelamento do alistamento eleitoral dos agricultores sem terra nas regies em con-
flito e a formulao de uma poltica oficial do Ministrio Pblico com a finalidade de
proteo da legalidade no campo. Para o cumprimento dessas deliberaes prope a
criao de uma fora-tarefa com a finalidade de promover uma ao civil pblica com
vistas dissoluo do MST e a declarao de sua ilegalidade. Tais recomendaes vm
sendo executadas de forma articulada entre a Justia e a Brigada Militar.
Essa (estratgia) deveria ficar sob sigilo por dez anos, mas incidentalmente acabou
vindo a pblico ao ser anexada como prova de uma denncia feita Justia contra
acampados do MST que se encontravam em duas reas cedidas por proprietrios na
proximidade da Fazenda Coqueiros a inicial da ao esclarece que os promotores

45. Segundo informaes colhidas do captulo Desenvolvimento Rural, de Ferreira (2008).


46. O conselho deliberativo de gesto ser formado por representantes de oito rgos: Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que o presidir; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria; Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento; Ministrio da Justia; Comisso de Agricultura, Pecuria e Desenvolvimento Rural da Cmara dos
Deputados; Confederao Nacional da Agricultura; Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Familiar;
e Organizao das Cooperativas Brasileiras.
216 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

agiram baseados na diretriz do Conselho. Com base na denncia do MP, a Brigada


Militar do Rio Grande do Sul procedeu ao despejo de centenas de famlias dos
acampamentos de Coqueiros do Sul. Barracos, plantaes, criaes de animais e at
o posto de sade e a escola montada pelos sem-terra foram destrudos. As famlias
foram jogadas beira da estrada em Sarandi, expostas ao frio e sem qualquer prote-
o. Em resumo, a ofensiva do Ministrio Pblico, a rpida anuncia de juzes e a
clere mobilizao de efetivos da Brigada Militar montaram um cenrio de guerra:
o MP aciona a Justia usando um discurso ideolgico; o juiz decide em favor da pre-
leo dos promotores; a Brigada Militar responde prontamente s ordens judiciais.
Juvelino Stronzake, advogado do MST, explicou Folha de S. Paulo (SCO-
LESE, 2008): Se retiramos o massacre de Eldorado do Carajs, esse o fato mais
marcante da histria do movimento. significativo por ser instncia do Estado
tentando limitar a organizao popular. Situao similar, s na ditadura.
Paralelamente, no Congresso Nacional, deputados ligados bancada rura-
lista vm insistindo para a aplicao das penalidades previstas na Lei de Seguran-
a Nacional,47 contra as manifestaes de movimentos sociais, inclusive o MST.
A ofensiva ruralista contra trabalhadores rurais no Congresso antiga. Em 2005,
o relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito da Terra (CPI da Terra),
elaborado pelo ento deputado federal Joo Alfredo (PSOL-CE), foi rejeitado e
substitudo por um relatrio paralelo de autoria de Abelardo Lupion (DEM-PR).
No texto, o parlamentar pediu que as ocupaes de terra fossem consideradas
crime hediondo e ato terrorista. As tratativas contra a reforma agrria e a demo-
cratizao do acesso terra seguem agora os caminhos transversos de proposies
de leis que prejudicam os interesses no s dos trabalhadores rurais e agricultores
familiares, mas tambm dos que almejam uma sociedade mais justa e igualitria.

Outras consideraes
Alm dos fatos aqui relatados cabe ainda relembrar o caso da tentativa de anular
a demarcao contnua da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol e a mudana
nas normas que regem o processo de regularizao das terras remanescentes de
quilombos. A Instruo Normativa no 49 do Incra, de 28 de setembro de 2008,
dificulta sobremaneira o processo de reconhecimento dos territrios quilombolas.
A tentativa contra a Reserva Indgena Raposa Serra do Sol foi frustrada,
mas foi compensada pela MP no 454, de 28 de janeiro de 2009, que transferiu
ao governo do estado de Roraima terras pblicas da Unio, antes destinadas a

47. A Lei no 7.170/1983 (Lei de Segurana Nacional) define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social,
estabelece seu processo e julgamento e d outras providncias. A hiptese de vir a ser utilizada contra integrantes do movimento
social parece andina, mesmo por que estabelece a competncia da justia militar para processar e julgar os crimes previstos
nesta lei. Os ruralistas defendem que os integrantes do MST deveriam ser responsabilizados por atentados contra a ordem
poltica e social.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 217

outros programas federais. Houve ampliao de uso dos imveis com a incluso
de atividades agrcolas.48
Falta ainda dizer que o aparato de instrumentos colocados disposio do Incra
no tem potencialidade para enfrentar as foras econmicas e polticas que acompa-
nham o avano do agronegcio. Dizer o contrrio desprezar as evidncias de mais de
30 anos de pesquisas, encomendadas e pagas pelo governo, para avaliao de interven-
es pblicas voltadas s populaes pobres e/ou vtimas do processo da expanso do
capital no campo.49 Estas sustentam fortemente a hiptese da falta de potencialidade.
Tal afirmativa valida e, no mnimo, deveria ser considerada como hiptese para o re-
cente programa Territrio da Cidadania que ser gerido pela Casa Civil e pelo MDA.
O Estado isenta-se e o sucesso fica dependente de suposta sinergia local. Algo como
subestimar o poder local e ignorar ou subestimar os conflitos de interesses entre
diferentes grupos da sociedade para no dizer luta de classes. Lembra os Programas
de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRIs) dos tempos da ditadura, misturados
com as hipteses do novo mundo rural do segundo governo FHC.
No que tange ao desempenho da poltica, o resultado apresentado muito
fraco. O nmero de famlias assentadas continua aqum do esperado; em 2007
foram assentadas 66.983. Este resultado reafirmava comportamento de queda e
exprimia o pior desempenho desde 2004. Dados no oficiais para 2008 confir-
mam o fraco desempenho da poltica agrria do governo Lula.50 A violncia e a im-
punidade tambm permanecem. Desde o massacre de Eldorado do Carajs, mais
de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas
eram sem-terra.51 Veja-se o caso emblemtico da irm Dorothy. Oficialmente no
h mandante Fazendeiro acusado de matar Dorothy Stang absolvido no Par.52

48. Informao colhida no site Congresso em Foco: A Cmara aprovou na noite desta quarta-feira (15) a Medida
Provisria no 454/2009, que transfere terras da Unio ao estado de Roraima, alm de ampliar os usos desses imveis.
Entre esses usos esto atividades agrcolas.A matria segue ao Senado (TORRES, 2009).
49. Refere-se a pesquisas de avaliao dos programas especiais das dcadas de 1970 e 1980, avaliao do PRONAF
na dcada passada e anlise sobre projetos de assentamentos, colonizao e agricultura de baixa renda desde a
dcada de 1970 at os dias atuais. Inclui trabalhos dos quais participou e avaliaes feitas por outras entidades,
governamentais e universitrias.
50. Dados no oficiais: em 2008, at 7 de novembro, foram assentadas 21.058 famlias em 1.960 projetos. Destes, apenas
70 so projetos novos criados em 2008 , com o assentamento de 3.643 famlias, sendo que a capacidade total desses
novos assentamentos de 4.760 famlias. Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM e Ipea. Em abril de 2009, foram divulgados novos
dados para 2008: 70.067 famlias em 3.764 projetos.
51. Passados 13 anos do massacre de Eldorado dos Carajs (PA), que vitimou 19 sem-terra em confronto com a
Polcia Militar do Estado, a violncia no meio rural brasileiro cresceu muito. De acordo com dados da CPT, desde
a tragdia no Par, mais de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas eram
sem-terra. Em entrevista Agncia Estado, o coordenador nacional do MST, Vanderlei Martini, fez um balano da
trajetria do movimento desde o massacre de Eldorado (URIBE, 2009).
52. A Ouvidoria Agrria continua a registrar assassinatos no campo. De 2001 a 2007 foram registrados 534 assassi-
natos sendo 133 decorrentes de conflito agrrio e 101 em investigao. Em 2008, at 31 de julho, h registro de 20
assassinatos, sendo dois decorrentes e 13 em investigao. Pela CPT, em 2007, foram verificadas 28 mortes de traba-
lhadores por conta de disputa de terras. Houve o envolvimento de 800 mil pessoas em 1,5 mil conflitos. As disputas
envolveram mais de 8 milhes de hectares.
218 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como fcil notar, comparado aos demais, o governo Lula no foge regra.
No obstante, cumpre ainda ressaltar que h duplicidade na poltica agrria
atual. As intervenes em gestao para a Amaznia e tambm as j praticadas
em outras reas, destinadas ao avano das grandes monoculturas, evidenciam ou-
tra poltica fundiria, esta prioritria. No pertence ao reino do faz de conta.
Consistente com o padro que sempre marcou a realidade agrria brasileira, esta
interveno governamental agravar a concentrao fundiria, a excluso social e
a injustia no campo. Sejam l quais forem os rgos pblicos envolvidos em sua
execuo, haver prioridade absoluta para a regularizao das terras pblicas,
claro, em nome dos mais carentes e do desenvolvimento nacional.
A terra estar no centro da disputa entre o capital e as populaes que sero
prejudicadas. A Amaznia, tudo indica, ser palco de muita luta e contradies.
A questo amaznica confrontar os interesses do capital agronegcio, minera-
o, gua com os direitos das populaes pobres povos indgenas, migrantes,
camponeses e quilombolas. O capital ter o apoio governamental, tal qual o caso
da transposio das guas do rio So Francisco e outras tantas intervenes.

13 CONSIDERAES FINAIS
Os autores deste texto, evidentemente, consideram de grande importncia acom-
panhar e analisar a poltica agrria nacional. Esta envolve muita gente e poderia
influir positivamente nas solues dos problemas agrrios. No entanto, cumpre
afirmar que tarefa muitas vezes frustrante e mesmo revoltante. As caractersticas
histricas, injustas e nefandas, da estrutura agrria so mantidas no decorrer do
tempo, ano aps ano e governo aps governo. As aes governamentais chegam
at a variar, todavia permanecem com os mesmos efeitos desigualmente distribu-
dos. Os benefcios continuam a ser absorvidos prioritariamente pelos grandes,
sejam latifundirios e/ou senhores do capital. Aos Severinos, destinam-se medidas
paliativas, ineficazes e no estruturais.
Para a maioria desses permanece a situao magistralmente descrita no poema
de Joo Cabral de Melo Neto (...) a parte que te cabe neste latifndio./No cova
grande./ cova medida,/ a terra que querias ver dividida (1994, p. 41-42).
A citao de Joo Cabral no est a dramatizar a vida dos sem-terra e/ou campo-
neses. Esta ajuda a exprimir o drama real vivido por grande parte da populao rural.
H a poltica de fato e a do faz de conta. Como nos alerta o professor Francisco
de Oliveira, inspirado em Gramsci, Os dominados controlam a pequena poltica (...)
desde que ela no afete os grandes interesses do capital, ou a grande poltica (...) (2008).
As diversas promessas de reforma agrria com caractersticas de poltica es-
trutural com capacidade de reverter a tendncia concentradora e a correlao
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria... 219

de foras vigentes no meio rural foram relegadas ao reino do faz de conta.


s instituies pblicas responsveis por tal poltica cabe apenas fazer de conta
que fazem poltica e, sobretudo, no incomodar. Fato vlido tanto para o passado
quanto para os tempos atuais.
H tempos pratica-se uma espcie de assepsia da questo agrria brasileira.
As aes programadas procuram encobrir ou at ignorar a verdadeira dimenso
dos conflitos de classe no meio rural. Dessa forma, tenta-se iludir e acalmar os
nimos, inibir a ao das organizaes dos trabalhadores e fragment-las. Tal pr-
tica favorece a repetio da ocorrncia de desvios dos benefcios da ao pblica a
favor dos poderosos em detrimento das populaes pobres, contraditoriamente,
anunciadas como as principais beneficirias das intervenes. sempre o mesmo
ritual, recorrente em nossa histria.
Fazer de conta ou brincar de fazer poltica, com prticas performticas de
ilusionismo, recorrente na histria da poltica agrria brasileira. A Constituio
de 1988 no pode ser considerada cidad para os pobres do campo.53 Para todo o
perodo examinado no h alterao significativa do nosso nefando padro hist-
rico de concentrao de terras e poder no meio rural.
Continua vlida a afirmativa realada no incio deste texto: a histria da
reforma agrria, no Brasil, uma histria de oportunidades perdidas. O milho de
famlias assentadas , principalmente, fruto das lutas dos sem-terra.

53. Ao contrrio do que ocorreu com a Seguridade Social.


220 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

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CULTURA
captulo 4

A Constituio e a Democracia Cultural


Frederico Barbosa*
Herton Ellery*
Suylan Midlej**

1 Apresentao
O debate sobre a democracia cultural um norte para os gestores pblicos da rea cultural
desde muito antes da Constituio Federal (CF) de 1988. A discusso a respeito do con-
ceito de democracia cultural mobiliza interpretaes e ideias distintas, mas relacionadas.
Em primeiro lugar, indica a ideia de democratizao cultural quando as artes tradi-
cionais so consideradas importantes e, adicionalmente, aponta que seria necessrio pro-
mov-las, incentivando-as e formando pblicos. Em segundo lugar, o conceito se refere
aos processos de construo de polticas pblicas com abrangncia territorial e instituies
slidas, capazes de conduzir aes coordenadas na direo de finalidades politicamente
definidas e, sobretudo implicando na democratizao das fontes de financiamento e na
participao nos processos polticos. Por fim, sugere considerar no apenas as artes, mas
tambm, a cultura do cotidiano como objeto de poltica neste caso, o uso do conceito
aproxima-se da acepo antropolgica de cultura, quando as polticas devem promover e
reconhecer a pluralidade de alternativas e contedos simblicos dos modos de vida.
No entanto, o conceito ganhou pleno significado depois da promulgao da
Carta Magna. Primeiramente, a cultura ganhou dois artigos especficos (Arts. 215
e 216). Alm disso, aparece em inmeros outros captulos e artigos constitucionais,
sendo necessria uma interpretao de conjunto do conceito de cultura como ob-
jeto de ao pblica, mesmo que isto signifique ampliar a anlise para um escopo
mais abrangente que o da atuao do Ministrio da Cultura (MinC).
Com a CF/88 a cultura, alm de participar dos direitos fundamentais, ou seja,
situar-se como parte do rol dos direitos civis e polticos dos direitos bsicos, nos
termos do filsofo poltico americano John Rawls que incluem direitos e liberdades
individuais, direitos de autor e direitos de participao poltica, passou a compor aque-
les direitos que exigem condies materiais e aes especficas para garantir os meios de
realizao da cidadania, os direitos sociais, que para sua materializao, necessitam de

* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.


** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
228 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

recursos institucionais ou polticas pblicas. Portanto, h uma transio de um Estado


cultural que protege direitos, mas que neutro em relao aos processos culturais e
onde, na verdade, os indivduos so protegidos dos excessos do poder pblico, e outro
onde o Estado ativo na realizao de objetivos polticos relacionados cultura.
O Estado de cultura manifesta-se, por um lado, nos direitos e nos deveres
fundamentais, em que a causa a proteo subjetiva e, por outro lado, em uma
tutela objetiva, com o desenvolvimento de aes que garantam condies polti-
cas, econmicas e culturais que promovam a democracia cultural. Por essa razo,
pode-se afirmar que o Estado cultural realiza ou determinado pela Constituio
cultural que contm dispositivos jurdicos de tutela subjetiva e objetiva da cultura.
Nesses termos, deve-se lembrar que tutela subjetiva e objetiva so complemen-
tares e se relacionam de forma a interpenetrar-se e apoiar-se na organizao e atuao
do Estado cultural. Sem descuido desta posio terica, deve-se, no entanto, consi-
derar que, na prtica poltica, os atores sociais ora valorizam a proteo da liberda-
de conferida pela Constituio direcionando crticas interveno do Estado, ora
encontram nas instituies polticas os meios de realizao da democracia cultural.
Este texto pretende analisar o movimento de constitucionalizao e realizao
de polticas culturais a partir de certas ideias ou princpios condutores j expressados
nos textos constitucionais. Alm da interpretao do ordenamento constitucional
da cultura, este trabalho relaciona-a com polticas pblicas que devem garantir a
realizao de direitos culturais, refletindo a questo que de imediato chama ateno
no quadro de reflexes sobre os 20 anos de CF/88, qual seja, a da efetividade do
direito. Em primeiro lugar chama a ateno para o fato de que a cultura dever do
Estado desde a Constituio de 1934, quando se indica a criao de instituies
culturais como modo de realizao deste dever. A CF/88 inova ao tratar de direitos
culturais e estabelecer polticas culturais tanto de patrimnio quanto de incentivo
produo cultural. No comeo dos anos 2000, iniciativas de Emenda Constitucio-
nal (EC) vo tentar oferecer maiores garantias para a realizao de polticas culturais
e estabelecer dispositivos que configurem a poltica como um sistema.
O texto se divide em cinco sees, incluindo esta apresentao. A seo 2
discute o objeto da poltica cultural, apresentando duas dimenses da cultura, a
antropolgica e a institucional. Parte-se do suposto de que o texto constitucional
conceitua a cultura de forma ampla o suficiente para acomodar aes polticas
de tipos diferenciados, capazes de acomodar diferentes objetivos e com diferentes
graus de abrangncia e formatos. Na verdade, indica que no h necessidade de
escolha de conceitos especficos de cultura que informem as polticas, sendo que os
conceitos disponveis referem-se a aspectos importantes e diferentes das dinmicas
culturais e todos devem ser igualmente considerados. Prope que o trabalho de pro-
cessamento poltico de aes pblicas formatao, implementao e avaliao
deve ser pautado em definies mais operacionais, por esta razo desenvolve a ideia
A Constituio e a Democracia Cultural 229

de circuitos culturais. A cultura seria formada por circuitos com diferentes conte-
dos e formas e estes seriam o objeto da ao pblica. Dessa forma, do conceito
de cultura ficam quatro registros, inclusive valorados constitucionalmente:
a. A cultura um fenmeno complexo, mltiplo e plural, como registra
a antropologia.
b. A cultura se relaciona com o Estado democrtico de direito, isto , a Cons-
tituio cultural elemento essencial da Constituio, onde esto preconi-
zados a democracia e a participao social na formas de atuao do Estado.
c. O estabelecimento de um conceito de cultura meramente formal dian-
te da complexidade das intervenes e do prprio carter processual do
fenmeno cultural.
d. As polticas pblicas se referem s capacidades de coordenao e ao
do poder pblico sobre mltiplos processos jurdicos, polticos, econ-
micos e sociais. O Estado cultural refere-se construo de capacidade
de ao sobre os fenmenos culturais.
A seo 3 apresenta o Estado cultural brasileiro. Em primeiro lugar o Estado
cultural uma construo jurdica e jurisprudencial que tem por fundamento a
Constituio cultural, isto , as definies de atribuies e competncias do Esta-
do na rea cultural em nvel constitucional. Esta seo tece uma pequena narra-
tiva a partir da ideia de que valores hegemnicos dos diversos perodos histricos
permitem dar coerncia ao sentido geral da criao de instituies culturais. No
se discute se adequado denominar a criao deste conjunto de instituies de
poltica cultural, mas apenas se constata a presena de preocupaes com a cultura
nas instituies bsicas educao, comunicao e cultura , mas tambm, a pre-
sena de referncias cultura em outras polticas desenvolvimento do mercado
interno, sade, assistncia social etc. Fica o registro de que, antes da CF/88, no
houveram iniciativas de coordenar polticas culturais com abrangncia nacional
e, caso tenham ocorrido, os esforos no se cristalizaram em formas institucionais
duradouras e efetivas. As iniciativas posteriores Constituio tm dimenso ni-
ca, em especial sob o enfoque do lugar institucional que a poltica cultural passou
a desfrutar, inclusive quanto questo dos recursos mobilizados e pelas iniciativas
desenvolvidas na forma de polticas nas dcadas de 1990 e 2000. De qualquer ma-
neira, a Constituio pressupe a coordenao de atores pblicos e privados
e, do federalismo cooperativo para a proteo e desenvolvimento cultural. Aes
no sentido de criao de mecanismos funcionais ainda so muito recentes.
Aqui cabem parnteses, pois essa afirmao no implica desconsiderao das
iniciativas anteriores de institucionalizao de polticas culturais amplas, pois inme-
ras so as evidncias de sua importncia. Pode-se destacar, por exemplo, a iniciativa
de Mario de Andrade no municpio de So Paulo nos anos de 1930, ou ainda, na
230 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dcada de 1970, o empenho do governo e rgos culturais para implementao de


polticas nacionais e forte movimento de construo de instituies culturais.
A seo 4, Constituio cultural, descreve a CF/88 como organizadora e defi-
nidora de um amplo rol de direitos culturais e como instrumento de vinculao do
Estado a polticas pblicas que garantem proteo e desenvolvimento da cultura.
A ltima seo levanta pontos crticos em relao perspectiva de democrati-
zao cultural, apontando problemas presentes at os dias de hoje no campo cultu-
ral e que colocam desafios realizao dos direitos culturais. Como a Constituio
se relaciona de maneira ntima com as polticas pblicas que em parte se organi-
zam para realizar princpios inscritos no texto , a dinmica e os processos destas
ltimas devem ser interpretados tambm luz dos princpios constitucionais. Aqui
se pode dizer que os governos de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e
Luis Incio da Silva conseguiram oferecer recursos de continuidade e de acmulo
de fora institucional no desprezvel na consolidao de polticas culturais.

2 Dimenses da democracia cultural


O conceito de democracia cultural tem longa histria e controvertido, mas re-
lativamente claro que tal conceito demanda a existncia de polticas culturais que
estejam em consonncia com cada realidade institucional e social. Por isso, a impor-
tncia de se construir polticas pblicas voltadas para a garantia do direito cultura.
A CF/88 inova quando trata a cultura como direito, nos contedos dos
artigos que comprometem o Estado realizao de aes relativas ao patrimnio
e produo cultural, ao dispor do princpio da colaborao da comunidade
participao e, depois, na EC que instituiu o Plano Nacional de Cultura (PNC)
e nas iniciativas de emendas apresentadas e ainda no votadas, dos anos 2000. Es-
tas, por sua vez, almejam diferentes objetivos determinados politicamente, como
democratizao do acesso, democratizao da cultura ou da poltica.
Antes de interpretar a CF/88 so necessrias consideraes a respeito da cul-
tura como objeto de poltica e como parte do direito. Para isto os itens seguintes fa-
zem quatro movimentos de aproximao ao problema. Mostram que o conceito de
cultura no meramente descritivo, mas que, alm de semanticamente indexado
histria, articula-se com questes polticas e morais, relacionando-se com a ques-
to do pluralismo, com a democratizao do Estado, com a formao de polticas
culturais e com princpios de organizao mais amplos das instituies sociais.

2.1 Primeira aproximao: circuitos culturais


A cultura tem se constitudo em preocupao da agenda poltica e como objeto
de ao pblica sistemtica desde a dcada de 1930, o que tem implicado em es-
foros variados e com diferentes profundidades ou graus de xito para delimit-la.
A Constituio e a Democracia Cultural 231

Ora associada a processos de transmisso de saberes de formao individual,


quando se confunde com a educao ou com as funes pedaggicas das artes, ora
se refere produo artstica, ao patrimnio material edificado ou ainda ao seu
sentido antropolgico, quando se refere aos costumes, crenas coletivas, rituais,
saberes tradicionais ou coletivos, modos de viver, etc.
Em muitas situaes relacionadas ao pblica essas referncias so usadas de
forma a misturar as diferentes extenses do conceito. Estabelecer um conceito especfico
de cultura, seria mera formalidade, diante das dificuldades e dos usos conferidos a ele na
aplicao e delimitao das aes e programas pblicos na rea, mas, necessria uma
delimitao do objeto de ao das polticas culturais e das intenes da poltica cultural.
O conceito de cultura polissmico e dependente dos seus contextos de uso.
Segundo o instrumental da antropologia, as culturas podem ser tomadas como
conjuntos de atividades humanas ordenadas e interdependentes que devem ser
vistas em processo de transformao e reconfigurao constantes.
Essa definio, embora aceita por parte de diversas correntes no mbito da
antropologia, bastante limitada, afinal, na vida do dia a dia a cultura no for-
ma uma unidade coesa, mas descontinuidades de sentidos, eliso, deslocamentos,
ocultamento e fluxos mveis de significados, adeses e engajamentos de diferentes
intensidades, interaes fluidas ou resistentes etc. Alm disso, a prpria poltica
est permeada pela cultura, se concebida como fluxo de interaes e produo de
sentidos e no apenas no seu aspecto instrumental. Os agentes sociais movi-
mentos, comunidades, grupos de todo tipo, populaes marginais etc. intera-
gem e provocam sentidos o tempo todo, pois suas relaes tm as qualidades da
capilaridade, mobilidade, horizontalidade, multiplicidade em suas articulaes e
a poltica exatamente constituda por estas relaes.
O trabalho Obras e Vidas o antroplogo como autor, de Clifford Geertz,
sugestivo e crtico a respeito dos problemas envolvidos com os estudos sobre
a cultura e dos usos analticos ou polticos que lhe so dados. O processo de
anlise cultural implica em interao com outras formas de cultura e depois em
uma representao, ou seja, a prtica implica em introduzir os outros em livros
ou polticas, fato que se tornou algo delicado em termos morais, polticos e
epistemolgicos (GEERTZ, 2005, p. 173). Geertz escreve que:
(...) um dos grandes pressupostos em que se aliceram os escritos antropolgicos at data
muito recente o de que seus objetos de estudo e seu pblico eram no apenas separveis,
mas estavam tambm moralmente desvinculados, e de que os primeiros deveriam ser des-
critos, mas no convidados a se manifestar, e os ltimos deviam ser informados, mas no
implicados , praticamente se desfez. O mundo ainda tem seus compartimentos, mas as
passagens entre eles so muito mais numerosas e esto menos protegidas (2005, p. 173).
232 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Se a anlise traz esses problemas, pode-se imaginar o processo de definio


de unidades de ao e interveno prprios das polticas pblicas, que envolvem
no apenas a descrio de significados, mas complexos movimentos de produo
e compartilhamento de significados.
O mesmo autor em obras como A interpretao das culturas e O saber local
sugere que o trabalho do antroplogo o da descrio densa, sendo a arte parte de
sistemas culturais, assim como o direito, a poltica, a moral ou a religio seriam
parte de sistemas de significados. Dessa forma, estas reas da realidade so parte
da cultura, constituindo-se em sistemas ou teias de significados. Nesta abordagem
antropolgica, a experincia da cultura descentrada, difere e se afasta pelo
menos analiticamente de modelos normativos e instrumentais, podendo-se des-
tacar trs dimenses a ela associada: i) o agente social introduz-se nas interaes
e demanda reconhecimento os indivduos fazem parte dos contextos significa-
tivos conflitivos; ii) as sociabilidades dependem de compartilhamento de signifi-
cados e de reconhecimento social dos indivduos que dela participam a questo
do acesso a uma informao cultural significativa; e iii) a experincia da cultura
se relaciona de modo complexo com as formas consagradas de cultura aspectos
normativos ou relacionados aos significados dominantes. Esta abordagem indica
que a cultura hbrida no pura , local e cotidiana, e especialmente re-
lacional. Trata-se de uma viso metodolgica que, em termos de anlise, pode-se
denominar de compreensiva.
Para economia de exposio, parte-se das formulaes de Brunner, redefinin-
do-as para os propsitos de harmonizao do conceito de polticas culturais com o
conceito de cultura presentes na CF/88. Para o autor as polticas culturais tm como
objeto os circuitos culturais, ou seja, formas de organizao social que associam siste-
maticamente agentes culturais e instituies que regulam sua comunicao produ-
o, transmisso e recepo (consumo ou reconhecimento).
Na verdade, os macrocircuitos culturais esto expressos no texto da CF/88
e esta indica a necessidade de realizar polticas na educao, nas comunicaes de
massa, na indstria e nos mercados culturais livros, imprensa, indstria fonogr-
fica, televiso, cinema, servios audiovisuais, fotografia, publicidade etc. alm ob-
viamente, como se ver adiante, nas artes, nas culturas formativas e nas polticas que
promovem as aes de proteo das condies de desenvolvimento de sociedades
indgenas, comunidades tradicionais etc. Estas atividades acionam circuitos diversos
que se inter-relacionam, se articulam e se movem e cruzam em vrios pontos.
A diversidade dos circuitos culturais de natureza diferentes indica a necessi-
dade de uma multiplicidade de polticas culturais, cada uma delas com desenhos
e formas de ao especficas e tambm com origens muito variadas. A dinamiza-
o dos circuitos culturais responde claramente ideia de democracia cultural,
A Constituio e a Democracia Cultural 233

pois envolve respeito pelo diverso em toda a sua extenso produo, recepo,
transmisso e reconhecimento e admite a existncia de uma multiplicidade
de agentes culturais que efetivamente produzem e usam de instrumentos e bens
culturais no dia a dia.
Brunner, refletindo sobre a cultura como objeto de poltica, sugere que:
(...) necessrio pensar a cultura como uma constelao mvel e fluida de circuitos
nos quais intervm agentes diretos de produo simblica, meios, formas comuni-
cativas, pblicos e instncias organizativas desses circuitos. Se postula que os tipos
mais habituais dessas instncias organizativas so o mercado, a administrao pbli-
ca e a comunidade (1985).
Brunner tambm sugere que o objeto das polticas pblicas constitudo por es-
tes circuitos, mas, complete-se, tambm so constitudas pelas instncias organizativas.
Por fim, o conceito de circuitos culturais no se confunde com o de cultura,
isto , a cultura a constelao ou configurao de mltiplos circuitos, mveis,
fluidos e que se encadeiam e se relacionam de forma complexa entre si e com
instncias organizativas. Podem ser tomados em diferentes escalas, ou seja, local,
regional, nacional ou transnacional. Na realidade, os circuitos se interpenetram
em diferentes escalas, quando encontramos as escalas locais sendo reorganizadas
por circuitos transnacionais, a exemplo da influncia de recepo de contedos
audiovisuais no comportamento de produo cultural local, ou dos reflexos do
uso de tcnicas de produo cultural regionais em circuitos de transmisso e con-
sumo nacionais e assim por diante.

2.2 Segunda aproximao: cultura como recurso


Se as experincias culturais so vividas nos espaos de sociabilidade cotidianos, elas
tambm se relacionam com trs instncias organizacionais especficas dentro de cam-
pos institucionais formalizados, em que as aes visam fins definidos mercado, ad-
ministrao pblica e comunidade. Os dois aspectos so complementares, sendo um
mais ligado ao fazeres cotidianos, vivenciados pelos indivduos como experincias
singulares dimenso que aqui se chama antropolgica, onde a cultura se atualiza
como espao relacional e o outro mais instrumental, determinado por uma dimen-
so normativa, institucional ou organizacional (ver BOTELHO, 2001a).
As polticas culturais tm como objetivos tpico-ideais, segundo Passeron
(1995, p. 325-373), em primeiro lugar, o desejo de converter o conjunto da socie-
dade em admirador das obras consagradas e legtimas, por meio de estratgias para
o aumento destas prticas. Em segundo lugar, deseja-se desenvolver a expresso
das culturas populares autnomas, promovendo-as e estabelecendo-as como um
sistema de legitimidades alternativas ou estabelecendo nas instituies culturais
234 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dispositivos que promovam a diversidade e estimulem produes, estilos e con-


sumos perifricos ou mais relacionados ao popular. Em terceiro lugar, a criao
artstica seria estimulada por enriquecer as demais produes culturais em dilogo
e interao constante. Finalmente, h uma quarta possibilidade, que tratar a cul-
tura como recurso que absorve as demais dimenses por participar da promoo
de qualidade de vida, da gerao de bens e renda e tambm da possibilidade de
reconfigurar sociabilidades (MILLER, YDICE, 2002; YDICE, 2004).
A anlise na dimenso institucional, realizada na perspectiva instrumental,
aquela mais usualmente referida quando das avaliaes e ponderaes sobre
polticas pblicas culturais, educacionais, de comunicao ou outra e tem
como objetivo saber se os meios comportamentos sociais e seus significados,
recursos humanos, financeiros etc. foram adequados e suficientes para realizar
os objetivos definidos. Em situaes nas quais as instituies no oferecem saberes
de excelncia que permitam construir marcos de legitimao para a ao cultural
e para unificar objetivos, os mecanismos de adeso a polticas de converso ou de
fomento de alternativas se tornam frgeis.
A dissoluo ou desnaturalizao das restries semnticas envolvidas nos
diversos usos do conceito de cultura traz consequncias que devem ser assina-
ladas, sendo a primeira o reconhecimento da sua polissemia, da inexistncia de
um sentido essencial e correto para o conceito, bem como de sua indexicalida-
de histrica e social. A segunda refere-se capacidade do conceito em ordenar
argumentos e narrativas para minimizar conflitos e potencializar processos de
coordenao de aes, ou seja, deve ser claro, ou, no mnimo, convincente para
os agentes envolvidos na poltica. Finalmente, a terceira consequncia diz respeito
sua capacidade de organizar metas e objetivos passveis de serem alcanados de
forma coerente e com os recursos disponveis.
Em resumo, seja qual for o conceito utilizado, razovel esperar que seja
capaz de alinhar os agentes em torno de formas de ao e objetivos relativamente
claros, ou seja, o correto ou o melhor conceito ser aquele capaz de coordenar
agentes, dar coerncia aos processos de formulao, de implementao e de trans-
formao e desenvolvimento efetivo dos circuitos culturais.

2.3 Terceira aproximao: a propsito do conceito de cultura


Em resumo do que se viu at aqui, pode-se dizer que a antropologia de Geertz evi-
dencia a pluralidade das culturas e que o mtuo reconhecimento entre elas pode
implicar em maior tolerncia. Brunner viu nas polticas culturais a possibilidade
de democratizao do Estado. Botelho v na consolidao da atuao do Estado
em polticas culturais possibilidade de democratizao da sociedade. O conceito
de cultura tem, como se v, diferentes usos.
A Constituio e a Democracia Cultural 235

Esta seo tem outra perspectiva que a de dissolver algumas fronteiras


semnticas que o conceito de cultura ganhou em funo de sua histria. Com
Dewey possvel recontextualizar a cultura e relacion-la com contextos sociais.
Com Shusterman a fronteira entre cultura erudita e popular tambm se dissolve,
mas indica a necessidade de considerar novas dimenses das prticas culturais,
tais quais cultura de massa e as comunicaes. Com Bourdieu e Passeron as prticas
culturais se tornam dependentes das estruturas sociais a discusso sobre as bases
histricas do gosto esttico feita contra Kant se inspira nestes autores e no po-
dem ser purificadas, aqui tambm se encontram ecos de Bruno Latour, para quem
o processo de isolamento e purificao de fatos implicado na cultura moderna
na verdade, resultado de um trabalho histrico singular, o que no significa que
os fenmenos ou os fatos sejam efetivamente isolados em caixas com os rtulos
cincia, cultura, economia, poltica e assim por diante.
A consequncia dessa desconstruo tomar o conceito de cultura em seu
sentido amplo e antropolgico tudo cultura , considerando-o adequado s
polticas culturais desde que estas sejam articuladas de forma a evidenciar objetivos
de liberdade poltica expresso, crena, conscincia etc. , valorizao da plura-
lidade cultural, democratizao do Estado, consolidao do papel social das artes
e, finalmente, como parte de polticas globais e estruturais que exigem aes bem
delimitadas em torno de circuitos culturais especficos e contextualizados.
Portanto, a perspectiva aqui crtica em relao s concepes da cul-
tura, da arte e da esttica que se pensam em sentido kantiano, como se ver,
supondo universalidade, a neutralidade tica ou a purificao dos sistemas
simblicos, separando-os dos contextos histricos especficos. A proposio
central da perspectiva a reintegrao dos sistemas de significados aos contex-
tos sociopolticos e ao mbito das experincias sociais, estas caracterizadamen-
te histricas. Com referncia s prticas artsticas e culturais, esta perspectiva
analtica recusa a busca rigorosa de uma distino e demarcao formal entre
estas experincias e as demais experincias sociais. Longe de definir as prticas
culturais em sua suposta objetividade e formalidade, independente, portanto,
das relaes sociais nas quais se inserem, considera que o objetivo final das
experincias estticas e simblicas o enriquecimento da experincia social.
Afirma, portanto, que a concepo segundo a qual os objetos possuiriam
valores fixos e inalterveis constitui precisamente o preconceito do qual a arte
nos emancipa, uma vez que na obra de arte a prova do pudim esta decidida-
mente no fato de com-lo, e no numa regra a priori ou num princpio crtico
qualquer. (DEWEY apud SHUSTERMAN, 1998, p. 249).
A atrao dessa perspectiva, que se afasta dos postulados da esttica pura,
considerar o fato de que as obras de cultura textos, pinturas, esculturas,
236 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

monumentos arquitetnicos, peas teatrais etc. no seriam objetos plenamente


determinados, autossuficientes e inviveis em unidades reclusas e fetichizadas,
mas, produtos mutveis das prticas sociais e histricas e com estas estariam
densamente relacionadas. As tradies de produo cultural no Brasil no fogem
a estas concepes de trnsito internacional. A mais importante expresso desta
produo e divisor de guas da histria das artes e da cultura confirma a regra.
O modernismo do incio da dcada de 1920 sugeriu que a cultura e toda a
produo simblica ligada criao artstica tm um valor intrnseco e real pr-
prio, pressupondo certa autonomizao da cultura e da esttica. O modernismo
que se desenvolveu no Brasil, por outro lado, insistiu no enraizamento social da
produo cultural e artstica, dos seus vnculos com a sociedade e do seu entrela-
amento com as tradies localizadas. O modernismo, nesta segunda verso local,
compreendia que os nossos conceitos de arte e esttica so estruturados e condi-
cionados pelas prticas sociais e institucionais que informam nossas vidas e pen-
samentos. Estes so informados pelas contingncias e lutas histricas, moldados,
cada um a sua maneira, pelas instituies e prticas estruturadas e estruturadoras.1
As polticas de preservao patrimonial que se configuram em parte importante
da histria das polticas culturais brasileiras, por exemplo, so herdeiras destas
concepes, com elas conviveram em suas variantes plurais, em suas histrias e
contextos e atualizaram a ideia da experincia cultural como uma experincia
social.2 A cultura no seria desta perspectiva, autodeterminada, no seria um va-
lor puro e inegocivel, mas seria elaborado nas prticas sociais e nos contextos de
trocas polticas e econmicas.
Nesse sentido, embora a cultura possa conviver com objetos, tecnologias,
construes transcendentais, no pressupe, ela mesma, a purificao destas ca-
tegorias em categorias ontolgicas, essenciais e a-histricas. Insiste-se aqui, pelo
contrrio, no carter mutvel e contextual de nossas crenas bem como na histori-
cidade da constituio scio-histrica do pensamento e dos sistemas de objetos e
dos signos produzidos. Esta recusa das essncias e do formalismo uma oposio
s proposies kantianas e suas iluses sociais sobre a autonomia do gosto estti-
co, da cultura e do artstico com relao aos processos sociais e econmicos.

1. Vrias eram as verses e concepes estticas presentes no modernismo brasileiro: i) na concepo de Mrio
de Andrade, arte e cultura so concebidas como expresso de experincias sociais antropolgicas enraiza-
das historicamente. Com Graa Aranha, por outro lado, temos uma segunda concepo, que ainda no esgota
a riqueza de concepes estticas do modernismo, mas que as resume em seus pressupostos principais. Nesta
concepo, ii) a teoria da esttica da vida tem um tom espiritualista ao pretender a superao do dualismo em
favor da integrao do eu no cosmo universal, processo realizado pela intuio esttica do todo. Esta integrao
emocional no todo, concebido como a Nao, marcada pelo realismo espiritualista, e talvez tom mais hegeliano
que kantiano, mas envolto na mesma problemtica.
2. A generosidade etnogrfica do conceito de cultura mrio-andradiano se deve em muito sua passagem pela Socie-
dade de Etnografia e Folclore, onde manteve contatos com Dina Lvi-Strauss e com as leituras de antroplogos como
Boas, Tylor, Malinowski e Frazer.
A Constituio e a Democracia Cultural 237

Portanto, no h sentido na procura de uma natureza da cultura, da essncia


da cultura nacional, de um processo civilizatrio nico e singular. No existe para
esta posio a separao entre coisas e fatos logicamente independentes no mundo,
para os quais convergiriam as categorias do entendimento, tal como convergiriam
verdade, a referncia, o belo e o sublime, a cultura e a histria. O mundo tratado
no como representao, mas como um feixe de experincias capazes de estimular
constantes readequaes das energias fsicas e intelectuais no exige a separao
de sujeito e objeto, mas o engajamento dos sentimentos e energias naturais na atu-
alizao das experincias sociais sobre o quadro das significaes e valores extrados
das experincias anteriores. A premissa geral que as experincias disponibilizam
um repertrio cultural aos indivduos, aumentando suas capacidades e competn-
cias culturais, bem como a capacidade reflexiva de dispor delas de forma criativa.
Partimos aqui de pelo menos trs premissas: em primeiro lugar, as artes e a
cultura proporcionam experincias vivas, mais do que a apreciao esttica de objetos
estticos. Rompe-se com a dominncia de uma concepo da vida cultural cuja pre-
ocupao dirige-se excessivamente s obras consagradas, s belas-artes e a padres de
cultura fundados em referncias estticas, seja com suporte material ou fundamentada
na ideia de patrimnio nacional imaterial. Em segundo lugar, ao se pensar a vida cul-
tural como experincia, desloca-se o valor da arte, passando a consider-la assimilvel
pelos recursos simblicos disponveis s pessoas, ou como capacidades. Estes conceitos
so muito mais amplos do que a considerao da cultura em seus valores de pureza
artstica, utilidade, comrcio e especulao capitalista, como corrente em muitas
prticas de poltica cultural, pois os sistemas de significados no so bens passveis de
posse e alienao. Por fim, em terceiro lugar, considera-se os processos culturais e seus
significados em seus contextos complexos, histricos e socialmente situados.
Essas consideraes constituem uma resposta tradio que repousa em
uma concepo restrita da experincia cultural. O prprio Kant, inaugurador
da tradio criticada, expe que apenas aqueles privilegiados econmica, social e
culturalmente, aqueles que satisfizeram seus desejos e necessidades bsicos, tm
o privilgio do desinteresse, em uma clara aluso sobre os limites da experincia
esttica e cultural dita pura, ou erudita. Obviamente o desinteresse tem uma raiz
de classe, as relaes entre o gosto e os processos sociais so exemplos que se pode
citar. Como observou Edward Said,
(...) a experincia cultural, ou na verdade toda forma cultural, radicalmente, quin-
tessencialmente hbrida, e se no Ocidente o costume tem sido, desde Immanuel
Kant, isolar o campo esttico do domnio mundano, agora hora de voltar a uni-
los. No nada simples, pois pelo menos desde o final do sculo XVIII, creio eu, a
essncia da experincia no Ocidente tem sido no s implementar uma dominao
a distncia e reforar a hegemonia, como tambm dividir os mbitos da cultura e da
experincia em esfera aparentemente isoladas (1995, p. 95).
238 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como se v a complexificao das referncias e problemas aos quais o con-


ceito de cultura fere poderia ser desdobrada em muitas direes. O que interessa
agora dizer que o conceito de cultura no pode ser purificado. A arte e a cultura,
concebidas como experincia, ajudam na soluo do impasse entre estas dicoto-
mias todas, pois importa menos que campos definidos imponham seus valores
especializados do que os valores tenham circulao ampla e sejam passveis de
serem usufrudos, vividos e desfrutados como experincias culturais.
A cultura e a experincia esttica so experincias intensas que configuram
tanto o artista/produtor quanto seu artefato e o seu pblico. Cultura erudita/
cultura popular; apreciao esttica desinteressada/apreciao interessada; atitude
receptiva/atitude produtiva; produo/patrimnio so momentos necessrios e
complementares. Alis, a prpria ideia de indstria cultural sintetiza mais uma
faceta da ideia de arte como experincia. Ela capaz de anular a dicotomia entre
produo/recepo ampliando e democratizando as experincias culturais at os
mais longnquos trobiandeses, habitantes da Polinsia, j que sua cultura torna-se
acessvel como possibilidade a qualquer leitor ou espectador, em qualquer lugar.
Mesmo sendo razovel acreditar que os significados de culturas distantes no pos-
sam ser vividos por qualquer um, em qualquer tempo, pois a experincia datada
e localizada, a cultura pode ser pensada como poisis, como fazer e produo,
conceito capaz de reunir as habilidades humanas e suas capacidades socialmente
construdas em virtude das necessidades humanas de fruio, conhecimento e
autorealizao. Mais do que isto, as experincias culturais podem ser pensadas
em sua pluralidade e multiplicidade, como repertrio de possibilidades humanas
disponveis e potenciais, distribudos pelos diversos segmentos sociais.
As possibilidades da concepo etnogrfica antropolgica ou da cultura
como experincia social em liberar o conceito de cultura da ideologia elitista e
utilitarista muito evidente. A reintegrao da cultura na vida cotidiana implica
em remanejamentos conceituais das prticas institucionais que at agora preser-
varam as artes maiores e seus produtos como parmetros ideais de controle da
legitimidade cultural. No faz sentido limitar os parmetros culturais ao que se
convencionou chamar de belas-artes, como no faz sentido idealizar o passado
como objeto de valorizao em detrimento do que se produz no presente.
Como afirma Dewey sobre a separao das artes do contexto no qual se
inserem, reduzindo-as ao status simples de belas-artes:
Nossos atuais museus e galerias para onde nossas obras de arte foram removidas e
conservadas ilustram algumas das causas que conduziram segregao da arte, no
lugar de integr-la ao templo, ao frum e a outras formas de vida coletiva (...). Posso
apontar alguns fatos relevantes. A maioria dos museus europeus so, entre outras
coisas, memoriais da ascenso do nacionalismo e do imperialismo. Toda capital tem
A Constituio e a Democracia Cultural 239

de ter seu prprio museu de pintura, escultura etc., destinado em parte para expor
as grandezas de seu passado artstico, em parte para exibir as riquezas saqueadas por
seus monarcas na conquista de outras naes; vejam o exemplo da acumulao de
esplios de Napoleo no Louvre. Estes casos testemunham a conexo existente entre
a segregao moderna da arte, o nacionalismo e o militarismo3 (1980, p. 8).
Contemporaneamente, o conceito de poltica cultural, mesmo que considere-
mos as diferenas entre os pases, no se liga apenas ao conceito das belas-artes e das
belas-letras, mas de maneira ampla s condies de vida de toda a sociedade e suas
formas de vida, formas de participao, expresso e criatividade no contexto social.
A cultura no se limita apenas ao usufruto de obras de arte e de patrimnio cultural
acumulado, mas abrange maneiras de viver e se comportar com relao s experin-
cias culturais e modos de viver de outros seres humanos, ou seja, no simplesmente
a apreciao esttica pura das belas-artes e consumo passivo de smbolos e signos
produzidos por especialistas. Os processos culturais referem-se a direitos e s respon-
sabilidades de usufruto criativo pelos diversos agentes sociais dos mltiplos cdigos
e sistemas de pensamento, ideologias, religies, modos de fazer e viver, aspectos to
importantes quanto o direito liberdade e tratamento igual.

2.4 Quarta aproximao: polticas pblicas para a cultura


Esse texto escolhe interpretar os Arts. 215 e 216, tradicionalmente considerados
como os artigos culturais luz do conjunto dos princpios, normas e valores cons-
titucionais, ao invs de trat-los isoladamente, como habitualmente se faz. Assim,
relaciona-se democracia cultural com desenvolvimento. No entanto, no so ra-
ros aqueles que leem o texto constitucional apenas a partir dos dois Arts. 215 e
216 ou os restringe para defender a ideia de que a cultura se refere s artes e as
polticas culturais tm como objeto o fomento e incentivo da produo artstica.
Essa a primeira vez que um texto constitucional afirma os direitos cultu-
rais. Os direitos culturais ligam-se ao direito de produzir, fruir, transmitir bens e
produes culturais e reconhecer formas de vida, enfim, democracia cultural,
sendo dever do Estado a tutela do direito, ou seja, garantir sua realizao por meio
de aes e polticas.
Em relao s polticas deve-se dizer que, especialmente no mbito cultural,
no devem ser tratadas ou reduzidas a mecanismos instrumentais e burocrticos,
ou seja, integrar Nao como nos perodos autoritrios, criar hegemonias ou contra-
hegemonias, desenvolver ou levar conscincia ao povo, como pretenderam diversos
atores polticos e grupos culturais no Brasil.

3. Para complementar a ideia central continuamos citando Dewey sobre a descontextualizao dos objetos artsticos na
modernidade: Objects that were in the past valid and significant because of their place in the life of a community now
function in isolation from the conditions of their origin. By that fact they are also set apart from common experience,
and serve as insignia taste and certificates of special culture.
240 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O uso do conceito de circuitos culturais tem um desdobramento que leva


necessidade de considerar que no h cultura, como um objeto fsico ou um
conjunto de crenas capturvel, mas circuitos culturais, caracterizados pela ca-
pilaridade, mobilidade, descentramento, mltiplos em suas articulaes e in-
terdependncias. Dessa maneira, as polticas culturais no devem ser vistas do
ngulo meramente instrumental, dadas as complexidades do seu objeto e do seu
tratamento. Os circuitos culturais referem-se a processos complexos e se ligam a
processos de coordenao, quando objeto de poltica.
Por enquanto, apenas se disse que no necessrio um conceito especfico
de cultura e que o problema levantado pela antropologia, qual seja, o reconheci-
mento de que as culturas so diversas, plurais, suficiente e est reconhecido pela
CF/88. Depois, que o direito cultural relaciona-se, no com o predomnio de
culturas ou formas particulares, mas com processo de enriquecimento e reconhe-
cimento das diferenas e da diversidade e que esta uma possibilidade de leitura
dos direitos culturais presentes na CF/88, embora estes estejam ali sem conceitu-
ao. Neste sentido, a descrio que o filsofo norte americano John Rawls faz de
democracia razovel para as finalidades desse trabalho, ou seja, a democracia no
se refere a definies morais particulares e a concepes amplas especficas, mas de
certa ordenao bsica delimitada, inclusive, nas Constituies que permite
que concepes particulares convivam.
Em realidade, as polticas pblicas culturais envolvem programas pblicos
que coordenam as aes de agentes culturais e estes podem ter como instncias
reguladoras os mercados, a prpria administrao pblica ou as comunidades.
Desta maneira, dever do Estado garantir e proteger direitos culturais, mas deve-
se reconhecer que tanto o Estado pode executar quanto incentivar e reconhecer
formas culturais relacionadas a dinamismos de mercado ou comunitrios.
O que se acrescenta nesse momento pouco, pois aqui se parte da leitura
do texto constitucional onde j se reconhece que, alm do Estado, a dinmica
cultural tem forte presena dos mercados e comunidades na organizao de
seus processos ou circuitos culturais. Alis, leia-se no Art. 219, que o mercado
interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar
o desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e
a autonomia tecnolgica do pas, nos termos de lei federal e no Art. 216,
1o que o poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro. Alm disso, pode-se dizer que os
mercados e comunidades planejam aes e realizam suas polticas culturais,
pois associam agentes culturais a circuitos, mas, aqui no interessa esta acep-
o ampliada do conceito de poltica cultural, apenas se diz que o conceito de
circuito cultural compatvel com a leitura do que est exposto na CF/88, nos
artigos culturais e no conjunto do texto.
A Constituio e a Democracia Cultural 241

J deve estar claro que o objeto das polticas culturais so os circuitos cultu-
rais e que estes envolvem agentes culturais em processos de produo, recepo,
transmisso e reconhecimento. Tambm deve estar claro que a CF/88 dirigen-
te porque define polticas pblicas como instrumentos de realizao de direitos,
que os direitos culturais devem, portanto, ser garantidos por polticas pblicas.
Mas ento, o que so polticas culturais? Para um claro entendimento do leitor a
respeito do que so estas polticas, comeamos por uma definio geral at che-
garmos ao de poltica cultural.
Bucci afirma que:
(...) poltica pblica programa de ao governamental que resulta de um processo
ou conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de
planejamento, processo de governo, processo oramentrio, processo legislativo,
processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios disposi-
o do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a poltica deve visar a
realizao de objetivos definidos, expressando a seleo de prioridades, a reserva de
meios necessrios consecuo e o intervalo de tempo em que se separa o atingi-
mento dos resultados (2006, p. 39).
Interessante notar que a primeira tentativa de definio de polticas pblicas
afirmava que:
(...) polticas pblicas so programas de ao governamental visando coordenar os
meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados. Polticas Pblicas so metas
coletivas conscientes e, como tais, um problema de direito pblico, em sentido lato
(BUCCI, 2002, p. 204).
Como se v no incorporava a ideia de que os momentos de realizao so
processuais e situava sua metodologia a certa distncia das cincias sociais empiri-
camente orientadas. Enfatizava a ao pblica, coordenao e fins politicamente
determinados em uma clara proximidade de uma viso instrumental.
Essa mudana relevante para a delimitao das formas de anlise, mas tam-
bm para o reconhecimento de sua complexidade. A poltica pblica no um
dispositivo institucional simples passvel de ser analisado atravs da comparao de
finalidades com meios suficientes para realiz-los, mas refere-se a mltiplos proces-
sos interdependentes. O mesmo problema aparece no conceito de Canclini (2005):
(...) a poltica cultural um conjunto de intervenes realizadas pelo Estado, pelas
instituies civis e pelos grupos organizados com o objetivo de orientar o desenvol-
vimento simblico, satisfazer as necessidades culturais da populao e obter consen-
so para um tipo de ordem ou transformao social.
242 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Para os propsitos limitados deste trabalho basta dizer que as necessidades culturais
referem-se garantia de direitos, ou seja, direito a produzir, difundir (transmitir), recep-
tar (fruir), ter a prpria cultura tratada com igual respeito e dignidade (reconhecimento).
Independentemente de algumas indefinies inevitveis os autores conver-
gem em aspectos centrais, sendo as polticas pblicas programas de ao con-
juntos que coordenam meios disposio do Estado e atividades privadas, ou
seja, h a participao do poder pblico, mas com cooperao privada empre-
sas, instituies da sociedade civil, comunidades etc. para a realizao de ob-
jetivos relevantes e politicamente determinados. Canclini define os objetivos das
polticas culturais como desenvolvimento simblico, satisfao de necessidades
culturais e situao objetivo desejada. Ora, estes objetivos foram definidos e sin-
tetizados na seo anterior como relacionados democracia cultural, aos direitos
culturais e ao desenvolvimento cultural e ainda se afirmou que estes objetivos
podem ser definidos e interpretados a partir da CF/88.
Os conceitos de Bucci e Canclini so perfeitamente adaptveis aos fins de
definio de polticas culturais tendo como objeto as constelaes mveis e flui-
das que constitui a cultura e os circuitos culturais como definidos, so fluidos e
mveis, diferena de outras polticas que envolvem simples transferncias ou de
polticas pblicas prestacionais. Tambm se agrega que alm do objeto das pol-
ticas culturais ter caractersticas diferenciais dadas as suas imprecises tambm
envolvem aes de coordenao na dimenso dos seus mltiplos processos.
Essa considerao importante por uma razo simples: a presena de mltiplas
escalas sensvel nas polticas culturais, o que complexifica a coordenao das aes e a
delimitao dos circuitos culturais. A simples coordenao de aes das instncias ad-
ministrativas Unio, estados e municpios j em si complexa, pois envolve uma
grande heterogeneidade de recursos, mas tambm direes ou objetivos mltiplos,
circuitos culturais com diferentes densidades organizacionais e naturezas distintas.
Deve-se lembrar que as instncias organizacionais se referem administra-
o pblica, aos mercados e s comunidades. Portanto, a modificao destas ins-
tncias implica e provoca mudanas nos circuitos culturais (BRUNNER, 1985,
p. 11), pois reconfigura as relaes, processos de articulao e interdependncias
entre formas organizativas e circuitos culturais. A implementao de polticas
pblicas culturais, na verdade, implica em construo de instrumentos e qualifi-
cao das instncias administrativas estatais, de suas capacidades para coordenar
e obter cooperao das instncias de mercado ou comunitrias para o desenvolvi-
mento de circuitos culturais.
Canclini tambm lembra que os processos culturais contemporneos en-
volvem o que se chama de crescente globalizao, ou seja, envolve escala trans-
nacional. De fato, os circuitos culturais tm esta caracterstica, alis, esta escala
A Constituio e a Democracia Cultural 243

est bem expressada nas expanses europeia e norte-americana que atualizaram os


usos do conceito de civilizao e cultura. Para corroborar de forma simples e di-
reta a ideia da escala transnacional dos circuitos culturais, basta lembrar a impor-
tncia das migraes europeias para o Brasil e, antes disto, do trfico de escravos
e suas culturas africanas, ambos os fenmenos relevantes na formao na histria
brasileira. Ou, simplesmente rememore-se a influncia dos meios de comunica-
o de massa e servios de audiovisual norte-americanos na economia simblica
contempornea. Todos estes elementos tm um reflexo ou so problematizados
no contexto constitucional.

3 O Estado cultural brasileiro


O Estado cultural tem suas instituies bsicas organizadas para proteo dos di-
reitos culturais liberdade de expresso, religio, conscincia, acesso informao,
liberdades polticas e para a sua garantia (cultura, educao, comunicao etc.).
O Estado cultural se relaciona, conforme o jurista espanhol Prieto de
Pedro (2008), com o Estado democrtico de direito e com o Estado social.
Portanto, nos seus primeiros momentos se podia encontrar muitas referncias
cultura, elas eram gerais, ou associadas liberdade de ensino, de impressa,
de expresso e de religio. Com o desenvolvimento do Estado social se criam
mecanismos mais especficos relacionados cultura que vo se consolidando
gradativamente. Mesmo assim, no Estado social h uma coliso entre os pro-
blemas socioeconmicos e o cultural, quando este ltimo aspecto no capaz
de se situar no ncleo da ao do Estado e a cultura, relacionada a direitos
fundamentais, e embora seja parte de uma ampla rede de dispositivos norma-
tivos e aes institucionais, no tem um tratamento autnomo e central nas
prioridades pblicas. Outro ponto a ser enfatizado que, em primeiro mo-
mento, o Estado concebe a cultura como elemento integrador dos indivdu-
os em uma concepo de comunidades nacionais culturalmente homogneas.
Apenas recentemente a questo da diversidade cultural articulada com fora,
colocando-se como problema do respeito e reconhecimento da diferena e da
presena de formas de vida e expresso no mesmo territrio.
O Estado cultural amplo e desenvolvido pretende, portanto, ao contrrio dos
primeiros momentos de criao, situar a cultura na sua exata vinculao com o desen-
volvimento da personalidade, garantia da existncia livre e plural da prpria cultura,
assumindo-a em toda a sua amplitude, corrigindo a viso fragmentria de outros mo-
mentos histricos, erigindo garantias especficas, reconhecendo e promovendo condi-
es positivas para seu pleno desenvolvimento e acesso por todos os indivduos. Final-
mente, pode-se chamar a ateno para o fato de que as constituies culturais, alm
destas determinaes jurdicas, podem induzir programas de ao pblica especficos.
244 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O filsofo americano Ronald Dworkin, define dois tipos de ideais de posicio-


namento do poder pblico, com relao a princpios, especialmente em relao
igualdade. Dworkin dialoga com a tradio poltica e moral americana, se ocupando
do princpio da igualdade no quadro dos ideais liberais de valorizao dos direitos
polticos e civis e ainda distingue dois gneros de liberalismo: um fundamentado
na ideia de que o governo no deve tomar partido em questes morais, devendo ser
neutro, e o outro embasado na igualdade e na afirmao de que fundamental que o
governo trate seus cidados como iguais, sendo que a defesa da neutralidade s se d
quando a igualdade exige (DWORKIN, 2005). Desta forma so sempre necessrias
aes pblicas que promovam a igualdade no quadro de respeito aos direitos bsi-
cos. As duas formas de liberalismo encontram-se nos discursos presentes no campo
cultural e tm consequncias diversas em termos de polticas pblicas. Implica uma
neutralidade do Estado com relao ao desenvolvimento de polticas e suas conse-
quncias e outra, na qual o Estado atua minimizando assimetrias e desigualdades.
O filsofo americano relaciona as decises polticas e jurdicas com valores e
princpios gerais. Tambm necessrio dizer que os valores culturais nem sempre
tm uma forma filosfica e portanto se relacionam com concepes e tradies
culturais com diferentes graus de formalizao. O quadro 1 sintetiza alguns con-
ceitos que condicionaram as aes pblicas no Brasil.4
Aqui, as possibilidades interpretativas sero apresentadas de forma demasia-
do sinttica. Abaixo, a sntese do perodo histrico das polticas culturais mais im-
portantes. A seo 4.1 e 4.2 contm uma aproximao mais especfica do ponto de
vista da anlise dos textos constitucionais com o perodo de expanso fragmentada.

QUADRO 1
Perodos histricos das polticas culturais

Perodo Caractersticas Princpio de totalizao


Construo da ideia de Nao a partir da influncia das
trs raas; demonstrao da continuidade da colonizao
Perodo iberista (1530-1822) Civilizao portuguesa
portuguesa e de seu papel herico enquanto elite construtora
do Estado Nacional
Discusso da viabilidade de Nao miscigenada; ideologia
Perodo racialista (1808-1930) da democracia cultural; construo de sociedade branca nos Racialismo e culturalismo
trpicos
i) Criao de um imaginrio nacional a partir da ideia de mo- i) Criao do homem novo
Perodo de expanso dernizao e da valorizao do trabalho; integrao simblica brasileiro-modernismo
fragmentada (1930-1988) da sociedade a partir da ao do Estado ii) Ideia de integrao e moderni-
ii) Construo de engenharia institucional na rea federal zao da cultura brasileira
Construo de sistema pblico de financiamento e de
Direitos culturais pactuao poltica:
Direitos fundamentais
(ps-Constituio 1988) i) financiamento via mecenato incentivos fiscais
ii) constitucionalizao das polticas pblicas culturais

Fonte e elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.

4. Publicado em Ipea (2008b).


A Constituio e a Democracia Cultural 245

Nos dois primeiros perodos no se encontra uma ideia de poltica cultu-


ral, inclusive porque o conceito tardio. Diversos autores (BOTELHO, 2001;
RUBIM; BARBALHO, 2007; MICELI, 1984) chamam a ateno para o fato de
que as primeiras polticas culturais teriam se desenvolvido no Brasil no perodo
Vargas, na dcada de 1930, conforme abordado anteriormente. De fato, muitas
so as iniciativas deste perodo que se desdobraram no tempo e que esto ainda
presentes, incorporadas nas atuais instituies pblicas de cultura. Tambm aqui,
necessrio um pequeno parntese. Neste perodo j se configuram ideias de
poltica nacional de cultura, ideias que retornaro na dcada de 1960 e 1970. No
entanto, estas nunca se desenvolveram de forma, de fato, sistmica e, ainda hoje,
se discute o processo de consolidao nesta direo.
Os trs primeiros perodos se caracterizam pela inveno de uma tradio bra-
sileira e trazem consigo uma noo de hierarquizao envolvida: civilizao por-
tuguesa, raa ou modernidade so princpios interpretativos que se articulam,
porm, o mais importante que hierarquizam e oferecem critrios de incluso e
excluso das diversas linhas de atuao em termo de poltica e ao cultural pblica.
No h como desprezar, por exemplo, o fato de que as redues jesuticas5 e a
reflexo jurdica sobre o status dos indgenas e dos escravos como parte integrante
de polticas coloniais que visaram deliberadamente estabelecer o governo portugus
sobre estes grupos tnicos. Da mesma forma, a vinda da Famlia Real, trazendo o
acervo que se transformaria na Biblioteca Nacional e a preocupao da monarquia
com a criao de uma iconografia brasileira, em moldes europeus artistas portu-
gueses e franceses vm com a famlia real ou so posteriormente contratados tam-
bm integraram polticas calculadas, com impactos na cultura nacional.
A extensa reflexo sobre as bases de construo da nacionalidade aps a In-
dependncia, com a criao dos Institutos Histricos e Geogrficos e dos Museus
Etnogrficos converge para o mesmo sentido; as polticas de imigrao e, algumas
dcadas depois a valorizao da hibridizao cultural na forma da miscigenao
ou do sincretismo religioso compem o mosaico de aes pblicas do final do
sculo XIX e incio do sculo XX. Obviamente, as ausncias tambm decorrem
de polticas que podemos chamar de culturais: a exemplo da pequena presena de
livros, decorrente de censura e mesmo da tardia produo de livros em solo nacio-
nal, (VILLALTA, 1999) o que apenas acontece em escala a partir do sculo XIX
(SOUZA, 2007) ou da tardia criao de universidades, posterior Independncia
(CARVALHO, 2006), so exemplos eloquentes.

5. As redues jesuticas so aldeamentos para onde eram levados indgenas para catequese e formao moral crist.
Aconteceram entre os sculos XVI e XVIII por todo o territrio nacional.
246 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Portanto, embora a historiografia aponte a dcada de 1930 como o incio


das polticas culturais no Brasil e no obstante a criao, neste perodo, de impor-
tantes instituies e aes neste setor, a histria das polticas pblicas brasileiras
direcionadas cultura comea muito antes.
O ltimo perodo distingue-se pela ideia dos direitos culturais e da or-
ganizao de polticas pblicas garantidas constitucionalmente, o que permite
dizer que se pressupe a presena do poder pblico. Os princpios de prece-
dncia esto inscritos no texto constitucional e so abstratos, garantindo que o
Estado se organize a partir de princpios de respeito s liberdades bsicas e de
equidade e, por outro lado organize polticas a partir de um republicanismo
cvico. Dessa forma, o Estado no poderia privilegiar concepes morais ou
doutrinas abrangentes especficas.
A construo de uma identidade nacional foi uma constante no imaginrio
poltico e social. Como esta ideia se constri a partir de um princpio de oposio,
ou seja, uma comunidade acredita que algo em contraste com o que acredita ser
ou dizem ser as outras comunidades, possvel afirmar que a construo de uma
alteridade objetivada uma condio para a construo da identidade. Por isso,
enfatiza-se na escolha dos fatos a presena de um outro portugueses, franceses,
europeus etc., mais modernos e civilizados, ou africanos, indgenas etc. Apenas
no ltimo perodo, mesmo que com reminiscncias presentes, as polticas se des-
locam para outro agrupamento e arranjo de princpios, preconizando os direitos
culturais e introduzindo-os no texto constitucional.
Ainda no se realizou uma histria de conjunto das polticas culturais bra-
sileiras, embora inmeros sejam os estudos que apontam para as desigualdades
de desenvolvimento e de acesso aos bens culturais, fontes de financiamento etc.
possvel que a lacuna para o primeiro tipo de estudo decorra de sua pr-
pria fragmentao, a partir do MinC ou mesmo antes da sua criao. No entanto,
h importantes anlises que traam a histria de determinadas instituies ou
momentos de construo institucional da rea cultural. Para suprir parte destas
lacunas, apresentamos sucintamente as caractersticas das diversas constituies
brasileiras e depois apresenta-se um quadro sntese da evoluo jurdico-institu-
cional da rea federal de cultura.

3.1 Constituies anteriores a 1988


Na tradio da cultura jurdica separam-se constitucionalismo liberal, social
e cultural. No constitucionalismo liberal h ideia de proteo dos indivduos
e sua liberdade, sendo que a concepo a respeito de como isso se daria varia
muito em cada contexto histrico e a partir das filosofias polticas subjacentes.
Na segunda metade do sculo XIX, sob influncia do marxismo, aparece o
A Constituio e a Democracia Cultural 247

constitucionalismo social e no incio do sculo XX, como desdobramento do


segundo movimento, surge o constitucionalismo cultural. A cultura no se
apresentava no primeiro contexto discursivo e, no ltimo, implica em que as
instituies culturais busquem articulao e estabeleam nexos com as necessi-
dades culturais bsicas da populao.
Como afirma Miguel (2003) ao contextualizar historicamente o desenvolvi-
mento das constituies culturais:
No deja de ser significativo que las primeras menciones expressis verbis a la cultura en
los textos constitucionales se produzcan en los textos que se conviene en considerar como
esenciales para la conformacin del Estado social: la Constitucin mexicana de Quer-
taro de 1917, la Constitucin alemana de Weimar de 1919 y la Constitucin espaola
de 1931 (a las que cabra aadir la Constitucin peruana de 1920 y la polaca de 1921).
El artculo 3o. de la Constitucin mexicana de 1917 alude a la cultura en un contexto
importante: el de la educacin. De acuerdo con este precepto, la educacin ser demo-
crtica y nacional. Tanto lo democrtico como lo nacional quedan definidos no slo
por referencia a lo poltico, sino tambin a lo econmico, social y cultural. La educacin
y la cultura se convierten as en un fin del Estado, que busca de esta forma producir un
consenso que ha quedado en peligro de desaparicin por el deterioro de la homogeneidad
interna. El artculo 18 de la Constitucin alemana de 1919, por su parte, tambin alude
al factor cultural como criterio para determinar las unidades polticas de la Federacin
alemana. La Constitucin espaola de 1931, finalmente, dar una amplia acogida al
fenmeno cultural, sintetizando y profundizando las dos aportaciones anteriores: por un
lado, considera que la cultura es un fin del Estado que ser prestado a travs de un sistema
educativo unificado, lo cual permite reconstruir la homogeneidad socio-cultural que se
hallaba en crisis (artculo 48); por otro lado, considera a la cultura como un elemento
importante para definir la estructura territorial del Estado (artculo 11). Pero adems
de lo anterior, la cultura se convierte en un elemento de integracin territorial interior, e
identificacin respecto al exterior (artculo 50).
Nas Constituies brasileiras anteriores de 1988, a cultura aparece inse-
rida em captulos ligados a direitos, mas tratada de forma ampla, no tocante
aos direitos individuais e sociais, e nos artigos referentes educao e famlia,
conforme possvel observar no quadro 2.
Na Constituio de 1824 a cultura aparece no mbito das liberda-
des e j se tem referncia de que belas-letras e belas-artes sero ensinadas
em colgios e universidades. Faz referncia aos direitos de autor. Tambm
em 1891, o texto afirma que o Congresso animar o desenvolvimento das
letras e artes sem tolher a ao dos poderes locais. Nesta Constituio, as
cincias aparecem no conjunto, inclusive com a estranha proximidade s
polticas de imigrao.
248 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No se pode esquecer que essas foram parte de polticas culturais de


desenvolvimento de uma sociedade capaz de se modernizar culturalmen-
te, mas no h possibilidade de explorar esta vertente aqui. Rapidamente
deve-se lembrar que a questo cultural central daquele perodo referia-se
possibilidade ou no de formao da Nao em contexto onde pre-
dominava a miscigenao racial, um obstculo aos processos de desenvol-
vimento. A linguagem racialista predominava e construa os termos dos
debates polticos e culturais. A imigrao oferecia elementos de reconfigu-
rao da estrutura racial brasileira.
O quadro 2 apresenta os artigos e os contedos das diversas constituies
brasileiras que contm referncia cultura.

QUADRO 2
A cultura nas constituies brasileiras

Constituio Artigo Contedo

IV. Todos podem communicar os seus pensamentos, por palavras, escriptos, e publica-los
Art. 179. A inviolabili-
pela Imprensa, sem dependencia de censura; com tanto que hajam de responder pelos
dade dos Direitos Civis
abusos, que commetterem no exercicio deste Direito, nos casos, e pela frma, que a Lei
e Polticos dos Cidados
determinar
Brazileiros, que tem
V. Ninguem pde ser perseguido por motivo de Religio, uma vez que respeite a do
por base a liberdade, a
1824 Estado, e no offenda a Moral Publica
segurana individual, e a
XXVI. Os inventores tero a propriedade das suas descobertas, ou das suas produces.
propriedade, garantida
A Lei lhes assegurar um privilegio exclusivo temporario, ou lhes remunerar em resar-
pela Constituio do
cimento da perda, que hajam de soffrer pela vulgarisao
Imprio, pela maneira
XXXIII. Collegios, e Universidades, aonde sero ensinados os elementos das Sciencias,
seguinte
Bellas Letras, e Artes

Art. 35 Incumbe, 2 animar no Pais o desenvolvimento das letras, artes e cincias, bem como a imi-
1891 outrossim, ao Congresso, grao, a agricultura, a indstria e comrcio, sem privilgios que tolham a ao dos
mas no privativamente Governos locais

Art. 23 A Cmara dos


Deputados compe-se
de representantes do
povo eleitos mediante
sistema proporcional
7 Na discriminao dos crculos, a lei dever assegurar a representao das atividades
1934 e sufrgio universal,
econmicas e culturais do Pas
igual e direto, e de
representantes eleitos
pelas organizaes
profissionais na forma
que a lei indicar

Art. 128 A arte, a cincia e o ensino so livres iniciativa individual e a de associaes


ou pessoas coletivas pblicas e particulares
1937 Da Educao e da Cultura
dever do Estado contribuir, direta e indiretamente, para o estmulo e desenvolvimento de
umas e de outro, favorecendo ou fundando instituies artsticas, cientficas e de ensino

Art. 173 As cincias, as letras e as artes so livres


Art. 174 O amparo cultura dever do Estado
Pargrafo nico A lei promover a criao de institutos de pesquisas, de preferncia
Ttulo VI Da Famlia, da
1946 junto aos estabelecimentos de ensino superior
Educao e da Cultura
Art. 175 As obras, monumentos e documentos de valor histrico e artstico, bem como
os monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam
sob a proteo do Poder Pblico

(Continua)
A Constituio e a Democracia Cultural 249

(Continuao)

Constituio Artigo Contedo

8 livre a manifestao de pensamento, de convico poltica ou filosfica e a pres-


tao de informao sem sujeio censura, salvo quanto a espetculos de diverses
pblicas, respondendo cada um, nos termos da lei, pelos abusos que cometer. asse-
gurado o direito de resposta. A publicao de livros, jornais e peridicos independe de
licena da autoridade. No ser, porm, tolerada a propaganda de guerra, de subverso
da ordem ou de preconceitos de raa ou de classe
Captulo IV 25 Aos autores de obras literrias, artsticas e cientficas pertence o direito exclusivo
Dos Direitos e Garantias de utiliz-las. Esse direito transmissvel por herana, pelo tempo que a lei fixar
Individuais Art. 166 So vedadas a propriedade e a administrao de empresas jornalsticas, de
TTULO III Da Ordem qualquer espcie, inclusive de televiso e de radio difuso:
Econmica e Social I a estrangeiros; II a sociedade por aes ao portador; III a sociedades que tenham,
como acionistas ou scios, estrangeiros ou pessoas jurdicas, exceto os Partidos Polticos.
1 Somente a brasileiros natos caber a responsabilidade, a orientao intelectual e
1966 administrativa das empresas referidas neste artigo. 2 Sem prejuzo da liberdade de
pensamento e de informao, a lei poder estabelecer outras condies para a organiza-
o e o funcionamento das empresas jornalsticas ou de televiso e de radiodifuso, no
interesse do regime democrtico e do combate subverso e corrupo

Art. 171 As cincias, as letras e as artes so livres.


Pargrafo nico - O Poder Pblico incentivar a pesquisa cientfica e tecnolgica
TTULO IV Da Famlia, Art. 172 O amparo cultura dever do Estado.
da Educao e da Cultura Pargrafo nico Ficam sob a proteo especial do Poder Pblico os documentos, as obras
e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e as paisagens naturais notveis,
bem como as jazidas arqueolgicas

Elaborao dos autores.

A Constituio de 1934 indica que representantes das atividades econmicas


e culturais deveriam compor o parlamento. Era um momento de crticas s formas
liberais e a representao corporativa tinha parte em formas de organizao alter-
nativas do poder. Importante aqui a preocupao com a participao de repre-
sentantes das atividades culturais no processo de formao das decises polticas.
A partir de 1937 passaria a se formar a tradio constitucional de tratamento
da cultura como dever do Estado. dever do Estado contribuir, direta e indire-
tamente, para o estmulo e desenvolvimento de umas e de outro, favorecendo ou
fundando instituies artsticas, cientficas e de ensino (Constituio de 1937,
Art. 128). Interessante notar que o Estado vai favorecer ou fundar instituies
para atuarem nesta rea e, realmente, como se ver mais adiante no quadro 3, este
perodo foi caracterizado por rica expanso e criao institucional.
As Constituies seguintes at a de 1988 tero o mesmo padro, isto ,
estaro inseridas no Ttulo cultura, educao e famlia sero tratadas em conjunto,
a extenso do conceito o das letras, artes e cincias, incorporando ento monu-
mentos, documentos com valor histrico e artstico e tambm paisagens. O mais
importante no contexto aqui explorado que em nenhum dos textos anteriores
h referncia a mecanismos institucionais especficos de polticas culturais, fato
que ser inaugurado em 1988.
250 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

preciso diferenciar aes culturais pontuais de polticas culturais nacio-


nais. Para diversos autores, as polticas culturais no Brasil so inauguradas na
dcada de 1930. Este perodo seria marcado pelo novo regime poltico, com a
construo do Estado nacional centralizado e com a forte industrializao. Para
este marco inaugural so apontados dois experimentos preponderantes, referidos
nos estudos de polticas culturais pela sua relevncia: a presena de Mrio de An-
drade no Departamento de Cultura da Prefeitura de So Paulo (1935-1938) e a
implantao do Ministrio da Educao (MEC) e do Ministrio da Sade (MS)
em 1930, com Gustavo Capanema frente.
Entre as inovaes de Mrio de Andrade estariam o estabelecimento de uma
interveno estatal sistemtica abrangendo diferentes reas e a elaborao de uma
sofisticada e ampla noo de cultura, a qual, alm das belas-artes, contemplava
tambm a cultura popular. Outra novidade era a relevncia dimenso imaterial
do patrimnio. Do ponto de vista das aes implementadas pelo Ministrio da
Educao e Cultura naquele perodo, h que se considerar a criao de diversas
instituies, a exemplo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(SPHAN), do Instituto Nacional do Livro (INL), entre outras. Por outro lado,
basta lembrar o PNC de 1975 para ilustrar o fato de que as iniciativas de estabe-
lecer polticas nacionais no foram inauguradas recentemente.
A poltica cultural uma categoria de interveno pblica como outra qual-
quer, tendo materialidade institucional e enfrentando problemas anlogos a ou-
tras reas de polticas pblicas. Sofre com questes relativas falta de recursos
financeiros, humanos e de gesto. Por outro lado, enfrenta problemas que exigem
um tratamento conceitual e poltico diferenciado.
Assim, a cultura no funciona como imperativo categrico, mas carregada
pela historicidade das instituies que a delimitam e que configuram as polticas
pblicas culturais. As decises por um ou outro conjunto de significados so tci-
tas ou explcitas e impem tradues institucionais e estilos de governo, embora
estes derivem no apenas dos conceitos, mas do conjunto de foras sociais e po-
lticas, concepes e interpretaes sobre o objeto e as estratgias de interveno.
A reflexo parte da constatao da heterogeneidade e fragmentao do cam-
po de interveno pblica cultural no Brasil. Outros pases tambm conhecem
a mesma caracterstica decorrente da histria de formao do campo. As polti-
cas pblicas culturais so desafiadas por esta caracterstica, que torna a unidade
mais simblica do que efetiva e direcionada. Os programas de ao pblica so
fragilmente articulados tanto em razo da natureza estrutural do campo de ao
quanto das dificuldades institucionais no processamento de problemas que dire-
cionariam as aes para objetivos convergentes.
A Constituio e a Democracia Cultural 251

Ressaltem-se, tambm, as histrias e culturas institucionais diferenciadas


que envolvem as instituies que compem o MinC. O quadro 3 apresenta uma
sntese da evoluo das instituies culturais, com o ano de criao.

QUADRO 3
Evoluo jurdico-institucional da rea federal de cultura

Instituies/ano de
Legislao relevante
criao

1937 Lei no 378 cria o SPHAN


1937 Decreto Lei no 25, organiza a proteo do patrimnio nacional
1946 Decreto no 8.534, de Servio passa a Departamento
1970 Decreto no 66.967, passa a se denominar Instituto
1979 Decreto no 84.198, transforma em secretaria vinculada ao MEC
Instituto do Patrimnio
1979 Extingue o Iphan e transfere seu patrimnio para a Fundao Pr-Memria
Histrico e Artstico
1981 Portaria do MEC no 274, cria a Secretaria da Cultura por transformao da SPHAN e SAC
Nacional (Iphan) 1937
1985 Decreto no 91.144, (*) cria o MinC
1990 Lei no 8.029, cria o Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural (IBPC) com acervo e dotao
do SPHAN e Pr-Memria
1990 Decreto no 99.492, vincula o IBPC SEC/PR como autarquia federal (Lei no 8.113/1990)
MP no 752, altera a denominao IBPC para Iphan

1979 Lei no 6.757, institui a Fundao Pr-Memria


1980 Decreto no 84.396, aprova estatuto
1981 Portaria do MEC no 585, incorpora Museu Imperial, Biblioteca Nacional, Museu Histrico
e Museu da repblica, Museu Nacional de Belas- Artes, Museu Villa Lobos, Instituto Nacional do
Livro (INL)
1983 Escritura Pblica transfere e incorpora acervo do Museu Chcara do Cu e Fundao Maya
e do Museu de Biologia Mello Leito
Fundao Pr-Memria
1984 Escritura pblica transfere e incorpora acervo da Associao Lasar Segall e da Fundao
1979
Cinemateca Brasileira
1985 Decreto no 91.144, (*) cria o MinC
1985 Escritura Pblica, transfere e incorpora o Sitio Burle Marx
Lei no 8.029, extingue Fundao Pr-Memria e cria o IBPC com acervo e dotao do SPHAN e
Pr-Memria.
Decreto no 99.492, vincula IBPC SEC/PR
1994 MP no 752, altera denominao de IBPC para Iphan

1940 Decreto Lei no 2.096


Museu Imperial 1940 1965 Lei no 4.639, reorganiza
1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585

Museu Histrico 1922 Decreto no 15.596


Nacional 1922 1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585

Museu Villa-Lobos 1960 Decreto no 48.379


1960 1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585

Museu Nacional de 1937 Lei no 378


Belas-Artes 1937 1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585

Museu da Inconfidncia
1938 Decreto no 965
1938

Museu da Repblica 1960 Decreto no 47.883, includo na estrutura do Museu Histrico Nacional
1960 1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585

Patrimnio Imaterial
2000 Institui o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial
Decreto no 3.551 2000

(Continua)
252 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continuao)

1975 Lei no 6.312


1977 Decreto no 79.591, incorpora a Comisso Nacional de Belas-Artes
1990 Lei no 8.029, extingue Funarte e cria o Instituto Brasileiro de Artes e Cultura (IBAC) com acervo
Fundao Nacional de
e dotao da Funarte, Fundao de Artes Cnicas (Fundacen) e Fundao Cinema Brasileiro (FCB)
Arte (Funarte) 1975
1990 Decreto no 99.492, vincula o IBAC SEC/PR como fundao
1990 Decreto no 99.492, vincula o IBAC SEC/PR
1994 MP no 752, altera a denominao IBAC para Funarte

1958 Decreto no 43.178, institui a Campanha Brasileira de Defesa do Folclore


Centro Nacional de 1961 Decreto no 50.496, dispe sobre o Conselho Nacional de Folclore e Decreto no 50.438 sobre
Folclore e Cultura Popular a Campanha
(CNFCP) 1958 1975 Decreto no 6.312, cria a Funarte que incorpora a campanha de Defesa do Folclore
2005 incorporada ao Iphan

1937 Decreto Lei no 92 de 1937


Servio Nacional do Portaria MEC no 628 de 1981 transforma em Instituto Nacional de Artes Cnicas (Inacen)
Teatro 1937 1987 Lei no 7.624 de 1987 institui a Fundacen, por transformao do Inacen
1990 Lei no 8.029, incorpora a Fundacen Funarte

1987 Lei no 7.624


Fundao Cinema
1990 Extinto pela Lei no 6.426
Brasileiro 1987
1990 Lei no 8.029, incorpora a FCB Funarte

Comisso Nacional de 1951 Lei no 1.512


Belas-Artes (1951) 1977 Decreto no 79.591, incorpora Funarte

Comisso Nacional do
1937 Lei no 378, extinta no mesmo ano pelo Decreto Lei no 92
Teatro (1937)

Instituto Nacional do
1937 Lei no 378
Cinema Educativo (Ince)
1946 Decreto no Lei 8.536, d organizao
1937

Conselho Nacional de
1976 Decreto no 77.299
Cinema (Concine)
1985 Decreto no 91.144 (*) cria o MinC, do qual faria parte o Concine
1976

1949 Lei no 770


Instituto Joaquim Nabuco
1979 Lei no 6.687, transforma em Fundao
1949
1990 Decreto no 99.244, vincula ao MEC

1966 Decreto Lei no 43, cria o INC e torna a censura de filmes competncia da Unio
Instituto Nacional do 1975 Extinto pela Lei no 6.281 de 1975
Cinema (INC) 1966 As atribuies foram incorporadas pela Embrafilme, e se transformar na FCB depois incorporada
Funarte

1969 Decreto Lei no 862


Empresa Brasileira de 1975 Lei no 6.281 de 1975, amplia atribuies
Filmes (Embrafilme) 1985 Decreto no 91.144, (*) cria o MinC, do qual faria parte a Embrafilme
1969 1987 Lei no 7.624, cria por desmembramento a Embrafilme Distribuidora de Filmes S.A.
1990 Decreto no 99.226, dissolve a Embrafilme

1890 Decreto no 856 (denominada em 1810 Real Biblioteca e depois Biblioteca Imperial e Pblica
da Corte)
1907 Decreto no 1.825, institui o depsito legal
1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585
1987 Lei no 7.624, vincula a BN Fundao Nacional Pr-leitura
Biblioteca Nacional (BN)
1990 Lei no 8.029, extingue Fundao Pr-Leitura e cria a Fundao Biblioteca Nacional (FBN) com
1810
acervo e dotao da Fundao Pr-leitura
1990 Decreto no 99.492, vincula BN SEC/PR
1990 Lei no 8.113, dispe sobre a natureza fundacional da Biblioteca Nacional
1991 Decreto no 519 institui o Programa Nacional de Incentivo leitura (Proler)
1991 Decreto no 520, institui o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas

(Continua)
A Constituio e a Democracia Cultural 253

(Continuao)

1987 Lei no 7.624 (incorpora INL e BN)


Fundao Nacional
1990 Lei no 8.029, extingue a Fundao Pr-Leitura, cria a FBN com acervo e dotao da Fundao
Pr-leitura
Pr-leitura
(Pr-Leitura) 1987
1990 Decreto no 99.492, vincula FBN SEC/PR

1937 Decreto Lei no 92


Instituto Nacional do
1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585
Livro (INL) 1937
1987 Lei no 7.624, incorpora Fundao Nacional Pr-leitura

Sistema Nacional de
Bibliotecas Pblicas 1992 Decreto no 520, coordenadoria da BN
(SNBP) 1991

Servio Nacional de Biblio-


1968 Lei no 5.422
tecas Municipais 1968

Conselho Nacional de
1973 Lei no 5.988
Direitos Autorais (CNDA)
1985 Decreto no 91.144, criou o MinC que era constitudo pelo CNDA
1973

1988 Lei no 97.383


Fundao Cultural
2000 MP no 2.123-27 amplia competncias. A FCP passa a aprovar a delimitao terras de comuni-
Palmares (FCP) 1988
dades remanescentes de quilombos, e determina a demarcao, homologadas por decreto

1928 Decreto no 5.429


Casa de Rui Barbosa
1966 Lei no 4.943
1928
Decreto no 91.144, cria o MinC

(*) 1985 Decreto no 91.144, cria o MinC por desdobramento do MEC, constitudo pela Secretaria
da Cultura, integra finalidades do SPHAN, Fundao Pr-Memria, Funarte, Fundao Casa de Rui
Barbosa, Fundao Joaquim Nabuco e Embrafilme, alm de abrigar o Conselho Federal de Cultura,
Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA) e o Conselho Nacional de Cinema (Concine)
1990 Lei no 8.028 e Decreto no 99. 240, extingue o MinC e cria a Secretaria da Cultura da presi-
dncia da Repblica
Lei n o 8.029, extingue Funarte, Fundao Pr-Memria, Fundacen, Fundao Pr-Leitura,
Fundao Cinema Brasileiro, Embrafilme e cria o Instituto de Artes e Cultura (IBAC) com
acervo e dotao da Funarte, Fundacen, Fundao Cinema Brasileiro e FBN com acervo e
dotao da Fundao Pr-Leitura e IBPC com acervo e dotao do SPHAN e Pr-Memria
Ministrio da Cultura
Decreto no 99.492, vincula IBPC, IBAC e FBN SEC/PR
(MinC) 1985
1992 Lei no 8.490, recria o MinC
1995 Decreto no 1.673, aprova estrutura regimental do MinC (o Decreto 2.599 de 1998 a man-
tm): rgos Internos: Secretarias de Poltica Cultural, de Intercmbio e Projetos Especiais; de Apoio
Cultura, para o Desenvolvimento do Audiovisual; delegacias regionais; rgos colegiados: Conselho
Nacional de Poltica Cultural, Comisso Nacional de Incentivo Cultura, Comisso de Cinema e enti-
dades vinculadas Iphan (autarquia) e Fundaes Casa de Rui Barbosa, Fundao Cultural Palmares,
Fundao Nacional de Artes e Fundao Biblioteca Nacional
1999 Decreto no 3.049, mantm os rgos colegiados e unidades descentralizadas e entidades
vinculadas e altera a organizao interna criando Secretaria do Livro e Leitura; Secretaria do Patri-
mnio, Museus e Artes plsticas; Secretaria de Msica e Artes Cnicas e Secretaria do Audiovisual

1986 Lei no 7.505, a Lei Sarney


1991 Lei no 8.313, a Lei Rouanet, restabelece princpios da Lei Sarney, institui o PRONAC, com
o Fundo Nacional de Cultura, Fundo de Investimentos Culturais e Incentivos a Projetos Culturais
1992 Lei no 8.635, Lei do Audiovisual, regulamentado pelo Decreto no 974
Leis de Incentivo 1995 Decreto no 1.494 regulamenta a Lei no 8.313
1986-1991 1996 Lei no 9.323, altera limites de deduo Lei no 8.635, de 1 para 3%
1997 Decreto no 2.290, regulamenta a Lei no 8.313, quanto ao Fundo Nacional de Cultura
1999 Lei no 1.589, altera dispositivos da Lei no 8.313 e aumenta os limites de deduo em vrios
segmentos para 100%
2006 Decreto no 5.761, regulamenta a Lei no 8.313

Agncia Nacional do
2001 MP no 2.228-1
Cinema (Ancine) 2001

Instituto Brasileiro de
2009 Lei no 1.906 de 2009
Museus (Ibram) 2009

Fonte: Legislao Cultural Brasileira/MinC (1997).


Elaborao dos autores.
254 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O quadro 3 apresenta parte da movimentao jurdico-institucional de r-


gos hoje presentes no Ministrio da Cultura ou com competncias por este in-
corporadas. H uma rica construo institucional na dcada de 1930, inclusive
com o estabelecimento explcito da proteo e desenvolvimento da cultura como
responsabilidade do Estado, e tambm com a criao do Iphan e outras insti-
tuies, depois, em finais da dcada de 1960 e incio de 1970 com a criao da
Embrafilme e Funarte. Na dcada de 1980 outras transformaes aconteceram e
culminam com a criao do Ministrio da Cultura em 1985.
Depois disso, assinalem-se ainda algumas das iniciativas relevantes em
termos de criao institucional:
1. Consolidao das leis de incentivo na dcada de 1990, cujos prembulos
praticamente reproduzem o texto constitucional.
2. A publicao do Decreto no 3.551/2000, que instituiu o Registro de Bens
Culturais de Natureza Imaterial responsabilidade do Iphan e criou o
Programa Nacional do Patrimnio Imaterial, que tem como objetivo en-
fatizar a obrigao e centralidade estratgica do Estado na documentao,
registro e inventariamento dos bens, conferir visibilidade cultura dos
diversos grupos formadores da sociedade brasileira e ao pluralismo desta
produo, permitir o exerccio do direito memria, facilitar aos diversos
grupos a reivindicao de direitos coletivos, correlativos aos direitos de
propriedade intelectual e de direitos autorais e que permitem o acesso aos
benefcios decorrentes dos usos de conhecimentos tradicionais.
3. A criao da Ancine (MP no 22.281/2001), que ficou no primeiro mo-
mento do Ministrio da Indstria e Comrcio, foi para a Presidncia
da Repblica e depois Ministrio da Cultura (MinC).
4. A criao do Instituto Brasileiro de Museus (Ibram) (Lei no 1.906/2009),
que foi parte do Iphan como departamento e depois se transformou
em instituto.
Muitas aes intermedirias no se apresentam nessa sntese, mas devem ser
lembradas, a exemplo da instituio da poltica nacional do livro, a poltica nacional
de museus, a organizao de programas a exemplo do Programa Mais Cultura (2008);
Cultura Viva (2006); Brasil Diversidade Cultural (2006) etc.
O importante assinalar algumas das caractersticas das polticas culturais
sobretudo a dificuldade em encontrar uma definio precisa para a categoria
cultura e uma delimitao exata para os problemas referenciais das polticas
pblicas da rea que se no impedem o processamento tcnico e poltico de
problemas, a formulao e implementao de aes coordenadas, parcialmente
convergentes e capazes de aglutinar esforos e recursos institucionais, nem sempre
A Constituio e a Democracia Cultural 255

encontram nas instituies mecanismos de efetivao de um conjunto coordena-


do de aes hierarquizado. Alis, a constituio de outras polticas tambm se liga
a um trabalho de classificao, delimitao, construo histrica e social.
Diga-se que inmeras das iniciativas implicavam na coordenao de aes
por parte do poder pblico para atingir finalidades polticas predeterminadas e de
abrangncia nacional, sendo, portanto polticas culturais, a exemplo da Campanha
Nacional de Defesa do Folclore, Iphan, Embrafilme, Funarte, Ibram, Programa
Cultura Viva e Programa Mais Cultura, para apontar alguns exemplos, cada um
atuando em diferentes dimenses dos direitos culturais, com diferentes capacidades
de processamento de aes e realizao de objetivos e com diferentes problemas
delimitados a partir do conceito de cultura.
As heterogeneidades das polticas indicam que as relaes jurdicas podem mes-
mo serem consideradas, em termos gerais, nas relaes entre cidados e Estado, mas
tambm configuram relaes jurdicas especiais, integradas em relaes concretas,
entre os objetos da poltica circuitos culturais especficos , a administrao pblica
e agentes culturais. Tambm se deve dizer que uma coisa a previso constitucional
de direitos que configuram a Constituio cultural, outra sua integrao concreta
em relaes jurdicas concretas. Da mesma forma, uma coisa a afirmao de polti-
cas culturais, outra o complexo processamento poltico de aes relacionadas com
os diferentes circuitos culturais. A seo seguinte apresenta sinteticamente a constitui-
o do MinC, que deu unidade as linhas de atuao e organizao institucional to
dspares. Na verdade, a unidade aparente, e, ao mesmo tempo um desafio para
polticas culturais globais. A ideia apresentar o MinC, cuja existncia informa as
discusses constitucionais, como unidade que permite uma discusso dos direitos
culturais no formato inscrito na CF/88.

3.2 O Ministrio da Cultura e a Constituio de 1988


A CF/88 incorpora conceitos e acomoda a discusso histrica a respeito dos direitos
culturais. O Ministrio da Cultura foi criado pela unificao de diversas instituies e
influenciou, em parte, os conceitos incorporados na Constituio. Natural, ento, afir-
mar que conceitos cristalizados historicamente pelas diversas instituies compem o
campo de atuao do MinC e tambm se tornaram referncias para o texto da CF/88.
As propostas para a criao do Ministrio de Estado para a cultura tive-
ram forte apoio no I Encontro de Governadores onde se aprovou o denominado
Compromisso de Braslia. No ano seguinte, em 1971, o II Encontro de Governa-
dores reitera a proposio no Compromisso de Salvador. Doze anos mais tarde,
ainda se afirmava nos encontros e fruns nacionais a necessidade de apoiar a ideia
de um ministrio nacional e do firme compromisso dos partidos em inclurem
em seus programas propostas para viabilizao da criao de um Ministrio da
Cultura como gesto primordial do governo a ser eleito em 1984.
256 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O Ministrio da Cultura ou o que corresponderia a um rgo federal para


coordenar uma poltica cultural nacional surgiu em 1985. O MinC nasceu das
presses polticas posteriores s primeiras eleies diretas para governos estaduais
em 1982. Estas trouxeram mudanas dos equilbrios polticos e fortalecimento
dos governadores e das reas culturais, exemplificado pela multiplicao das se-
cretarias estaduais de cultura. Este fortalecimento levou ao surgimento do Frum
Nacional de Secretrios da Cultura, que fez reivindicaes especficas para a rea,
em especial a criao de um Ministrio da Cultura. O contexto em que se dava
este Frum condicionou a histria posterior do ministrio.
Para fortalecer as demandas estaduais, os secretrios desconsideraram po-
liticamente, e no apenas do ponto de vista tcnico, a Secretaria de Cultura do
MEC como interlocutora legtima. Os secretrios estaduais associavam a Secre-
taria de Estado de Cultura (SEC) ao autoritarismo e ao centralismo poltico.
Os movimentos do frum fizeram com que a Nova Repblica, representada por
Tancredo Neves, se comprometesse com a criao do ministrio, tornando Jos
Aparecido de Oliveira, lder deste frum, um candidato ao posto de ministro.
O resultado deste movimento de secretrios estaduais foi a criao do MinC, em
maro de 1985, a partir do MEC.
A fragilidade do ministrio, entretanto, se v de imediato. As pretenses
polticas de Jos Aparecido levam-no ao governo do Distrito Federal, deixando a
merc da sorte a montagem da estrutura administrativa do MinC. Alusio Pimen-
ta se torna ento o novo ministro e ocupa o cargo de maio de 1985 a fevereiro
de 1986, mas, apenas com Celso Furtado, ministro at agosto de 1988, que o
MinC ganha certa organicidade.6
Mais uma vez, a fragilidade institucional do MinC foi evidenciada em 1990,
no governo Collor de Mello, com a incapacidade de reao do setor cultural sua
extino. Neste ano o MinC foi transformado em Secretaria (Lei no 8.029, de
abril de 1990), quando Ipojuca Pontes era secretrio e no contexto de um movi-
mento no qual foram abolidos diversos incentivos cultura, como a Lei Sarney, e
onde foi extinta a Embrafilme.
Nesse mesmo movimento, foram extintas a Fundao Nacional de Arte
(Funarte), a Fundao do Cinema Brasileiro (FCB) e a Fundao Nacio-
nal Pr-Leitura. Esta mesma lei criava o Instituto Brasileiro Arte e Cultura
(IBAC), o IBPC e a FBN. Em 1992, o MinC e algumas das instituies ex-
tintas foram sendo reorganizadas. O MinC passou a funcionar com entidades

6. Com Celso Furtado extinguiram-se as assessorias e ficaram quatro secretarias, uma de cinema, uma outra de artes
cnicas, uma outra para o patrimnio (SPHAN) e uma para a produo cultural, a Funarte. Furtado queria que o estado
fosse auxiliar das liberdades democrticas. Hugo Napoleo, Ministro da Educao, assume interinamente at a volta
de Jos Aparecido em setembro de 1988.
A Constituio e a Democracia Cultural 257

vinculadas recompostas e com escopo de ao modificado. A Funarte passou


a ser a responsvel pelo desenvolvimento e promoo de prticas, atividades
artsticas e culturais pelo territrio nacional. Esta instituio responsvel
pelas polticas de artes grficas, artes plsticas, cinema e vdeo, circo, dana,
documentao, folclore e cultura popular, fotografia, msica, pera e teatro.
Herdava as atribuies da antiga Funarte, Fundacen do IBAC e FCB.
Dessa forma, a criao do MinC est diretamente ligada s mudanas pro-
movidas na construo do Estado democrtico nas dcadas de 1970 e 1980.
As lutas por legitimao poltica, controle de recursos e modos de operao espe-
cficos do campo cultural, traduziram-se nos movimentos e ensaios de constitui-
o e organizao da rea cultural pblica na forma de ministrio.
A estabilizao de uma burocracia especializada, depois do traumtico incio
de dcada, em tese, consolida e articula interesses, bem como permite agilidade
tcnica e recursos na organizao de interesses localizados, mas os recursos pol-
ticos e institucionais devem, necessariamente, ser suficientes para que a poltica
exista e seja efetiva.
Na anlise de Botelho,
(...) ao novo desenho institucional gerado pela criao do Ministrio da Cultu-
ra no correspondeu, infelizmente, nenhum estabelecimento concreto de uma
nova poltica, embora tenha havido vrias tentativas. Atropelados pela cons-
tante troca de ministros em seus quatro primeiros anos o MinC teve cinco
ministros - , os rgos federais comearam a sofrer uma desagregao interna,
motivada no s pelo fato de ter havido a necessidade de se improvisar uma
burocracia, em Braslia, que desse conta da nova estrutura ministerial. A prpria
clientela atendida se viu confundida com a criao do ministrio que, alterando
canais habituais de encaminhamento de projetos, auxiliou na desligitimao de
suas instituies (2001b).
Em resumo, os primeiros anos do MinC sob o texto constitucional de 1988
no implicaram estabilidade e aumento de recursos institucionais e financeiros.
A Lei Sarney Lei no 7.505/1986 teve pouca durao e recebeu muitas crticas.
O incio dos anos 1990, por sua vez, implicou em uma ruptura estrutural, dada as
diretrizes polticas do Governo Collor, que eliminou o Ministrio e suas principais
instituies ligadas ao patrimnio e ao cultural para em seguida recri-lo e pro-
por a Lei Rouanet Lei no 8.313/1991. Pouco depois, em 1993, tambm seria cria-
da a Lei do Audiovisual Lei no 8.685/1993 a primeira baseada na renncia fiscal.
Ainda sob o governo Collor, foi secretrio da cultura o embaixador Srgio
Paulo Rouanet, que inaugurou a questo do financiamento e do mecenato, por
ausncia de recursos oramentrios e presso de segmentos artsticos, especialmente
258 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

o cinema, como uma das questes centrais da rea cultural, seguiram-se a Rouanet,
j com Itamar Franco presidente, o fillogo Antnio Houaiss, o diplomata Jernimo
Moscardo e Roberto Nascimento e Silva. Depois deles, em 1995, Francisco Weffort
assume no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, seguindo como
ministro no segundo mandato, acentuando a nfase na articulao de mecanismos
de financiamento da cultura por meio, sobretudo, do aperfeioamento das leis
de incentivo. Nos dois governos do presidente Lula, foi ministro, Gilberto Gil
2003-2008 substitudo por Juca Ferreira em 2008.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, conferiu
ao MinC estabilidade institucional, embora o perodo no tenha se caracte-
rizado por um incremento significativo de recursos financeiros ou humanos.
Os dois mandatos de Francisco Weffort frente do rgo foram marcados
pela consolidao das leis de incentivo. Foram realizadas reformas adminis-
trativas que se alinharam s proposies do Plano Plurianual (PPA) no que
se refere construo de programas com unidades de gesto com correspon-
dncia na organizao administrativa. Esta racionalizao, no entanto, no
implicou a construo de maiores capacidades institucionais, ao contrrio,
gerou um problema no que se refere ao sombreamento de aes. Foram cria-
das secretarias que tinham funes similares s das instituies vinculadas,
provocando sobreposio de competncias.
Nos dois mandatos do governo Lula, o MinC se estruturou para ser um
rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas culturais, mas tam-
bm, de execuo de programas, como j vinha sendo praticado. Acrescentou a
preocupao com a participao social, com a realizao de seminrios, estimu-
lando o funcionamento de grupos de trabalho, consultas etc. Ressalte-se que as
iniciativas dos dois mandatos do governo Lula, com as limitaes estruturais que
permaneceram, levaram a uma releitura do texto constitucional. Emendas foram
propostas para vincular os governos descentralizados ao PNC, assim como para
garantir recursos oramentrios para o setor. Tambm foram criadas estruturas
participativas de abrangncia nacional, como a Conferncia Nacional e o Con-
selho Nacional de Poltica Cultural, e foram desenvolvidas iniciativas para criar
e consolidar o Sistema Nacional de Cultura (SNC). Alm disso, foi estabelecido
por lei o Sistema Federal de Cultura (SFC).
De fato, muitos so os problemas para a efetiva implementao des-
tes dispositivos, que podero configurar uma Poltica Nacional de Cultura.
Entre eles est a necessidade de funcionamento, cada vez mais efetivo, do
Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC), como articulador de pol-
ticas nacionais; institucionalizao das relaes com estados e municpios; es-
tabelecimento de diretrizes e estratgias pactuadas entre os nveis de governo;
A Constituio e a Democracia Cultural 259

consolidao de capacidades de coordenao poltica por parte do governo fe-


deral etc. Entretanto, em meio s diversas dificuldades, a estratgia do MinC
tem sido realizar uma espcie de constitucionalizao da questo cultural, o
que redimensiona e resignifica a cultura e o seu papel no conjunto das polti-
cas, transformando-a em valor e recurso para o desenvolvimento social.
O MinC, mesmo no contexto atual, conta com pequena estrutura. E, mes-
mo sendo composto por instituies histricas da rea cultural federal, a abran-
gncia destas reduzida e o nmero de servidores tambm. Dotar o ministrio de
capacidade de articular uma poltica nacional de cultura significa redimension-lo.
Sua reestruturao teve desfecho legal com o Decreto no 4.805, de 12 de agosto de
2003, que definiu a seguinte composio para a pasta: a) Secretaria de Formulao
e Avaliao de Polticas Culturais; b) Secretaria de Desenvolvimento de Programas
e Projetos Culturais; c) Secretaria para o Desenvolvimento das Artes Audiovisuais;
d) Secretaria de Apoio Preservao da Identidade Cultural; e e) Secretaria de
Articulao Institucional e de Difuso Cultural.
Essa reestruturao do Ministrio da Cultura foi concluda em abril de
2004, ampliando cargos, refazendo os desenhos institucionais, reduzindo zonas
de sombreamento e de competncias sobrepostas, enfim, dotando o MinC de
maior capacidade gerencial e de planejamento, competncias fundamentais para
sua atuao no Sistema Nacional de Cultura. As reformas recm concludas enfa-
tizaram o papel coordenador e planejador do MinC. Foram criadas as Secretarias
de Polticas Culturais, Diversidade e Identidade Cultural, Articulao Institucio-
nal, Programas e Projetos, Fomento e Incentivo Cultura. A Secretaria Executiva
passou a ter uma diretoria de Gesto Estratgica e uma Diretoria Interna. A Secre-
taria do Audiovisual foi redesenhada, incorporando o Centro Tcnico do Audio-
visual e a Cinemateca Brasileira. Tudo isto veio seguido de aes de reestruturao
e ampliao das regies de atuao das instituies vinculadas, assim, preparando
o MinC para a implementao do SNC, cuja discusso est sendo feita junto ao
Frum de Secretrios Estaduais de Cultura.
Mesmo com essas iniciativas inditas pelos padres histricos de atuao
das instituies culturais brasileiras vale registrar que os recursos limitados ain-
da impedem a ampliao da abrangncia territorial da atuao do MinC. Assim
como a precariedade dos instrumentos de gesto pblica tambm dificulta a coor-
denao e a articulao tanto entre as instituies federais quanto entre as esferas
de governo e com a sociedade, e tambm entre as polticas setoriais.7

7. Publicado em Ipea (2008b).


260 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

4 A CF/1988: uma Constituio Cultural


Os circuitos culturais so cada vez mais complexos em termos de pblico, mas tam-
bm, na totalidade dos processos que os configuram. Botelho, tendo em vista uma
reflexo estratgica a respeito de polticas culturais, separou a cultura em duas dimen-
ses. Na antropolgica a cultura se produz atravs da interao social dos indivduos,
que elaboram seus modos de pensar e sentir, constroem seus valores, manejam suas
identidades e diferenas e estabelecem suas rotinas (BOTELHO, 2001a). A obteno
de resultados polticos nesta dimenso significa, por um lado, uma reorganizao e de-
mocratizao das estruturas sociais, e por outro, na construo da democracia cultural.
O sentido sociolgico refere-se ao que Brunner apontou como sendo parte
dos aspectos organizacionais e que, para Botelho, referem-se a um conjunto de
demandas profissionais, institucionais, polticas e econmicas. Trata-se de ex-
presso artstica em sentido estrito (BOTELHO, 2001b, p. 5).
Dessa forma, o sentido sociolgico permite colocar nfase na questo insti-
tucional da construo de polticas pblicas onde os temas e objetivos recorrentes
so a criao de espaos para o exerccio das artes, implementao de projetos/
programas, agncias de financiamento, fomento, ou seja, envolve produo, cir-
culao e consumo de bens simblicos. Delimita-se, desta forma, um sentido
claro para a atuao e construo das polticas pblicas culturais, qual seja, o da
proviso dos recursos organizacionais requeridos staff , desenhos institucio-
nais, recursos cognitivos, tcnicos e polticos, estratgias, objetivos especficos etc.
A anlise das prticas e comportamentos culturais, por sua vez, permitiu esta-
belecer uma viso mais nuanada e complexa dos circuitos culturais, questionando
formas, desenhos e objetivos das polticas culturais. Antes destes estudos, a demo-
cratizao da cultura era vista como a possibilidade de acesso a alguns bens, gne-
ros e modalidades culturais mais ou menos legtimas socialmente. As anlises de
frequncia a certos espaos culturais museus e exposies de artes, por exemplo
apresentam esta limitao, que supor que a visitao a equipamentos e obras
igualmente legtima para todos os grupos sociais. A sociografia das frequncias de
prticas culturais revelou uma correlao entre esta e nveis altos de escolaridade e
renda, alm do fato de que polticas de oferta produziam no o alargamento dos
pblicos, mas uma maior frequncia daqueles que j estavam predispostos e reu-
niam as condies e motivaes para certas prticas e consumos culturais.
Os estudos da vida e das prticas do cotidiano, por sua vez, indicaram uma
pluralidade imensa de modalidades de prticas, mas implicam a crtica da fixa-
o dos gneros culturais como mais ou menos legtimos para todos os grupos.
Se o vis legitimista apontando as desigualdades de acesso cultura legtima
permitia criticar duramente a falta de democratizao do acesso cultura, no
dava visibilidade diversidade de sistemas culturais efetivamente vivenciados.
O reconhecimento desta pluralidade implica em outra ideia, a democracia cultural.
A Constituio e a Democracia Cultural 261

A CF/88 reconhece implicitamente as duas dimenses, a cultura se inscreve


no rol dos direitos polticos e civis, onde esto as liberdades de expresso, consci-
ncia, crena, religio e participao, quando se reconhece o pluralismo. E a cul-
tura est no mbito dos direitos sociais fundamentais, onde se preconiza o pleno
exerccio dos direitos culturais democratizao do acesso (incentivo produo e
apoio difuso de manifestaes culturais). Inclusive o incentivo produo de
bens culturais e de conhecimentos visto como parte da construo do patrimnio
cultural brasileiro e como atribuio da lei (a lei estabelecer, Art. 216, 3o). Ali
tambm est, embora de forma no muito clara, a ideia de democratizao cultural,
ao reconhecer a pluralidade de manifestaes culturais como objeto de proteo
por parte do Estado (Art. 215, 1o) e no reconhecimento das formas de expres-
so, modos de criar, fazer e viver, as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas
(Art. 216). Tambm se pode citar, no mesmo sentido, o Art. 216 5o, que reco-
nhece direitos de comunidades quilombolas e o Art. 231, que estabelece a necessi-
dade de polticas pblicas federais para a efetivao de direitos indgenas naquele
momento ainda no se optava pelo conceito de povo indgena. Na verdade, o con-
ceito de democracia cultural implica efetivamente em polticas mais globais do que
as culturais, pois exige mudanas estruturais e abrandamento das desigualdades
impeditivas do reconhecimento e da construo de bases adequadas de autoestima
elevada dos grupos. Alis, estes elementos podem ser sintetizados com o pensa-
mento do filsofo John Rawls, que desenvolveu o tema da justia como equidade.
Para esse filsofo os valores sociais como liberdade e oportunidade, renda e
riqueza, e as bases sociais da autoestima devem ser distribudos igualitariamen-
te, a no ser que a distribuio desigual de um ou todos esses valores traga vanta-
gens para todos (RAWLS, 2002, p. 66). Rawls supe que, em certas condies
ideais, as pessoas escolheriam um princpio de liberdade igual e restringiriam as
desigualdades econmicas e sociais. Seguindo seu pensamento, no se pode admi-
tir e nem seria desejvel, por exemplo, que os rigores do livre comrcio ficassem
fora de controle e gerassem desigualdades. Assim, embora tambm admita que
o livre comrcio possa ser favorvel do ponto de vista dos cidados iguais e dos
menos favorecidos, deve ser pensado luz do princpio da equidade, que deve
ser aplicado, mesmo no caso de interesses especficos sofrerem temporariamente.
Dessa maneira, interpretando o filsofo americano de forma favorvel na
verdade ele atribui aquelas qualidades educao e no cultura , a poltica
cultural seria parte das instituies bsicas da sociedade que deve ser regida pelo
princpio da equidade. Aqui deve estar claro que a cultura est associada ao enri-
quecimento simblico da vida pessoal e social dos cidados, ampliando capacida-
des individuais e de oportunidades. Portanto, tratar a cultura e a educao como
partes do mesmo rol de direitos no uma extrapolao do tratamento de um
objeto a outro, mas de uma recontextualizao informada, pois ambas compar-
tem o mesmo ramo dos direitos de desenvolvimento de si ou da personalidade.
262 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Neste sentido, nada impede uma derradeira citao de Rawls para


(...) o sistema social justo define o escopo no mbito do qual os indivduos devem
desenvolver seus objetivos, e oferece uma estrutura de direitos e oportunidades e
meios de satisfao pelos quais e dentro dos quais esses fins podem ser equitativa-
mente perseguidos (2002, p. 34).
Assim, a poltica cultural se alinharia com outras instituies bsicas, a
exemplo da educao, polticas de renda e trabalho cujo objetivo de promoo da
autoestima tambm indissocivel dos princpios da igual liberdade, oportuni-
dade e equidade. Assinalem-se dois elementos que permitiriam a partir de Rawls
entender aspectos das polticas pblicas de cultura depois da CF/88.
Em primeiro lugar, a cultura passou a ser tratada como geradora de renda
e oportunidade, sendo associada aos dinamismos econmicos. Alm disso, fato
interessante, o Art. 219, Ttulo VIII do Captulo da ordem social, que tem como
base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia social, afirma
que o mercado interno patrimnio nacional e que este dever ser incentivado
de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural. Esta parte da CF o nico
lugar, salvo engano, em que aparece a ideia de desenvolvimento cultural, to co-
mum e trivializada na dcada de 1990. Esta ideia ainda se relaciona com outras,
como mercado, desenvolvimento socioeconmico, bem-estar e autonomia tecnolgica.
Os termos nos quais o artigo citado coloca as relaes entre cultura e desenvol-
vimento assustadoramente anlogo aos do filsofo recm citado. Na anlise da
CF/88 pontos interpretativos prximos a este reaparecero, lembrando, no en-
tanto, que a posio de Rawls no parece muito simptica presena de polticas
pblicas no espao constitucional e de fato, esta ser uma caracterstica da CF/88.
Mas, de qualquer forma, a CF valoriza as liberdades bsicas, estabelece um espa-
o propcio ao desenvolvimento de valores civis e de construo de espaos pblicos e
democratizao cultural; envolve a capacidade de realizar aes pblicas coordenadas
entre Estado, mercado e comunidade; reduo das distncias sociais; aproximao de
mundos culturalmente alternativos e estabelecimento de conexes entre eles.
No parece adequado pressupor, a partir desses princpios, que o poder pbli-
co defenda uma concepo moral abrangente na rea cultural, conforme objetivos
de converso e valorizao de alternativas (seo 2.3), mas, que crie capacidades or-
ganizacionais para coordenar polticas pblicas participativas com conhecimentos
consistentes e especializados que tenham como objeto os circuitos culturais e que
reconheam a pluralidade das prticas culturais cotidianas.
A unidade da seo seguinte dada pela concepo de cultura presente
na tradio de polticas culturais no Brasil, que se referem aos princpios do
Estado cultural quais sejam liberdade, pluralismo e desenvolvimento cultural.
A Constituio e a Democracia Cultural 263

Finalmente, a distino entre a Constituio na sua primeira dcada e meia


e depois do ano 2003 a presena explcita na Ordem do Estado esta pre-
missa j aparecia em seus artigos de mecanismos de garantia e delimitao
de polticas pblicas nacionais.

4.1 Os Artigos 215 e 216


Os Arts. 215 e 216 da CF/88 so citados recorrentemente quando se fala do or-
denamento constitucional da cultura. Nestes aparece pela primeira vez na histria
do constitucionalismo brasileiro a expresso direitos culturais, h um direciona-
mento para polticas culturais pblicas e encontra-se a definio de patrimnio
cultural por enumerao.
A seguir, apresentam-se os Arts. 215 e 216 sem a Emenda no 48, que apro-
vou o Plano Nacional de Cultura e trouxe uma clivagem na concepo poltica da
cultura nos anos 2000.
Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais
e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a
difuso das manifestaes culturais.
1o O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-
brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
2o A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os
diferentes segmentos tnicos nacionais.
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material
e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expresso;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados s ma-
nifestaes artstico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico,
paleontolgico, ecolgico e cientfico.
1o O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tomba-
mento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao.
264 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2o Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao go-


vernamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
3o A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e va-
lores culturais.
4o Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei.
5o Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias
histricas dos antigos quilombos.
Os dois artigos apresentam um pequeno grupo de verbos que se referem a com-
ponentes especficos da atuao do Estado. Assim, os verbos sero reagrupados logo em
seguida para facilitar a clareza da interpretao. Agrupamos os verbos associando-os aos
objetos da ao a que se referem e aos conceitos que lhes do unidade. Ressalte-se que a
CF/88 preconiza direitos e tambm garantias para sua efetivao. Embora, como criti-
cam alguns autores, a Constituio no seja clara em vrios dos seus conceitos possvel
que um exerccio de anlise oferea pistas para sua melhor compreenso.

QUADRO 4
Classificao das aes do Estado por grupos de verbo utilizados nos Arts. 215 e 216

Artigos Atuao do Estado (verbos) Objeto de ao Conceitos unificadores

Garantir, apoiar, incentivar Exerccio de direitos culturais, acesso s


(grupo 1) fontes da cultura
Cultura nacional , processo
215
civilizador nacional
Manisfestaes culturais (popular, afro-
Proteger (grupo 2)
brasileira, indgenas e outros grupos)

Incentivar (grupo 1) Produo de bens culturais e conhecimento

Promover, proteger, inventariar, Patrimnio cultural brasileiro


registrar, vigiar, tombar, acautelar, (material e imaterial) com referncia
Patrimnio cultural
216 desapropriar, preservar, punir identidade, ao e memria; artes,
(grupo 2) cincia, tecnologia, "modos de criar,
fazer e viver"
Gerir, franquear o acesso
Documentos governamentais
(grupo 2)

Fonte: Brasil (1988).


Elaborao dos autores.

Os verbos implicam em aes de diferentes tipos e esses tm caractersticas


distintas. Os verbos do grupo 1 so aqueles que no se referem a uma ao direta,
mas se referem ao de criar condies para que outros agentes as realizem ou exer-
citem. O quadro 4 mostra que ambos os artigos possuem este grupo 1, no primeiro,
tendo como objeto de ao o exerccio de direitos culturais e acesso s fontes de cul-
tura e no segundo, a produo cultural e o seu conhecimento. No entanto, h que
constar que a fora de cada verbo, no que se refere ao do Estado, diferenciada
a depender da delimitao do objeto de ao.
A Constituio e a Democracia Cultural 265

Os verbos do grupo 2 referem-se a aes diretas do poder pblico.


Da mesma forma, ambos os artigos possuem este grupo. Nesse caso, claro que
o Art. 216 precisa a ao do poder pblico em relao ao patrimnio cultural
bens materiais e imateriais, documentos, conjuntos urbanos, stios, quilombos
etc. e ao seu enriquecimento incentivo produo (ver o texto do artigo).
O verbo do grupo 2, presente no Art. 215, tem como objeto algo processual e
dinmico, o que enfraquece e aumenta a opacidade do verbo proteger.
Dessa forma, o Art. 215 bastante geral, embora confira ao Estado a res-
ponsabilidade sobre aes positivas, enquanto o Art. 216 traz um programa de
ao direta com objetos bem definidos. Em parte, os artigos j so claros no
sentido de preconizarem a ao do poder pblico para oferecer as condies de
exerccio dos direitos culturais. No entanto, estes no esto definidos. Silva in-
clusive afirma que um direito em formao, que envolve um conjunto de regras
que se aplicam s atividades culturais pblicas (SILVA, 2001, p. 51), e quele
conjunto contribuem elementos do direito patrimonial cultural, do direito de
criao e de formao culturais, do mecenato cultural, da propriedade literria e
artstica, do direito administrativo etc.
Para contornar em parte o problema, Cunha Filho conceitua da seguinte
forma os direitos culturais:
(...) direitos culturais so aqueles afetos s artes, memria coletiva e ao repasse de
saberes que asseguram a seus titulares o conhecimento do passado, interferncia ati-
va no presente e possibilidade de previso e deciso de opes referentes ao futuro,
visando sempre dignidade da pessoa humana (2000, p. 34).
Silva, por sua vez, acrescenta que os direitos culturais reconhecidos na
Constituio envolvem:
a) a liberdade de expresso das atividades intelectuais, artstica, e cientfica;
b) direito de criao cultural, compreendidas as criaes artsticas, cientficas
e tecnolgicas; c) direito de acesso s fontes da cultura nacional; d) direito de
difuso das manifestaes culturais; e) direito de proteo s manifestaes
das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos partici-
pantes do processo civilizatrio nacional; f ) direito-dever estatal de formao
do patrimnio cultural brasileiro e de proteo dos bens de cultura que, as-
sim, ficam sujeitos a um regime jurdico especial, como forma de propriedade
de interesse pblico (2001).
Noes como acautelar, tombar, desapropriar, punir etc. remetem a esse ponto,
isto , so aes de proteo do patrimnio cultural.
266 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Tambm aqui se apresentam elementos aos quais necessrio dar destaque.


Um deles a leitura da CF/88 como conjunto, o que permite incorporar a liberdade
de expresso e a autonomia dos produtores culturais no seu processo de produo
e fruio como valores diretrizes; o segundo a remisso ideia de democratizao
cultural assegurando-se que esta se d nas artes, cincias, tecnologia e no cotidiano
modos de criar, fazer e viver e indicando ao positiva do Estado na sua realizao.
Em realidade, este ltimo ponto tem duas dimenses: uma referente a processos
culturais criativos que se do no dia a dia, e outra que se refere s aes pblicas para
formar o patrimnio cultural e oferecer o acesso a todos.
Na verdade, o Art. 215 se refere a princpios gerais e o Art. 216 aparen-
temente acomoda aes tpicas de polticas de patrimnio, indicando inclusive
o princpio da participao social na implementao das polticas patrimoniais.
A Constituio cultural brasileira parece plenamente compatvel com as ideias
dworkianas referentes atuao do Estado para desenvolver e enriquecer a cultura
da comunidade, segundo princpios de igualdade e equidade.
O 3o do Art. 216 afirma que a lei estabelecer incentivos para a
produo e o conhecimento de bens e valores culturais. O desenho insti-
tucional tanto pode implicar em leis de incentivo como pode se associar s
polticas pblicas que coordenem aes de abrangncia nacional, tal qual a
Funarte na dcada de 1970-1980.
J o 5o indica que ficam tombados todos os documentos e os stios de-
tentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos. Tal tarefa poderia
ser operacionalizada de imediato pela Fundao Cultural Palmares, mas apenas
ganhar maior consistncia com a criao da Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial (Seppir) em 2004.
Finalmente, o quadro 4 apresentou alguns conceitos unificadores, tais como
cultura nacional, processo civilizador nacional e patrimnio cultural brasileiro.
A CF/88 faz uma sntese entre o conceito de civilizao e cultura e ainda agrega
uma dimenso antropolgica ao objeto de ao do Estado, indicando a destina-
o de recursos econmicos, polticos e sociais que possam oferecer aos indiv-
duos a ocasio de desenvolvimento de sua personalidade dentro de um modo de
vida global incluindo as obras cientficas e artsticas.8

8. Para apresentar as nuances entre os dois conceitos, uma citao do terico Terry Eagleton: Como sinnimo de civili-
zao, cultura pertencia ao esprito geral do iluminismo, com o seu culto do autodesenvolvimento secular e progressivo.
Civilizao era em grande parte uma noo francesa ento, como agora, supunha-se que os franceses tivessem o mono-
plio de ser civilizados e nomeava tanto o processo gradual de refinamento social como o tlos utpico rumo ao qual se
estava desenvolvendo. Todavia, ao passo que civilizao francesa inclua tipicamente a vida poltica, econmica e tcnica,
a cultura germnica tinha uma referncia mais estreitamente religiosa, artstica e intelectual. Podia tambm significar o
refinamento intelectual de um grupo ou indivduo, em vez da sociedade em sua totalidade. A civilizao minimizava as
diferenas nacionais, ao passo que a cultura as realava. A tenso entre cultura e civilizao teve relao muito forte
com a rivalidade entre a Alemanha e a Frana (Eagleton, 2000, p. 20).
A Constituio e a Democracia Cultural 267

Apesar das transformaes e dos novos usos dos conceitos de cultura e civilizao,
inclusive com funes imponentes nas relaes coloniais, pode-se registrar que no con-
texto brasileiro eles so permutveis, pois se referem aos dois conjuntos de fatos, mate-
riais e imateriais, econmicos e intelectuais. Aponte-se que os usos a eles dados na CF/88
de valorizao do nacional e do que brasileiro, com forte ligao com a tradio
modernista. Embora nacional e brasileiro no sejam conceitos idnticos, pode-se dizer
que no mbito constitucional ambos se lanam aos processos culturais que se do no
territrio nacional, independentemente das regies, do estado etc., nos quais ocorrem.
Na interpretao da CF/88, chama a ateno a referncia cultura nacional,
ideia de processo civilizador nacional, mas com a diferena de que os produtores desta
cultura ou civilizao so grupos variados, populares, indgenas, afro-brasileiros e ou-
tros. Ou seja, no so processos mantidos nos limites de grupos de elites que se orien-
tam seletivamente para a construo da cultura nacional ou da civilizao a partir de
suas referncias prprias e idealizadoras. Embora a cultura seja nacional, os grupos que
as produzem so diversos. Mesmo que o processo civilizador no esteja no plural, mas
seja nico, nacional, os grupos que o produzem so vrios, inclusive com nfase nas
culturas populares provavelmente de origem europeia , indgenas e afro-brasileiras.
O patrimnio, por sua vez, se refere identidade, ao e memria dos diferen-
tes grupos, o que tambm deve ser indiciado pelo plural dos formadores e pelo singular
do patrimnio cultural brasileiro. Portanto, estamos diante de uma atualizao da tra-
dio brasileira, pensada como hbrido unificado pelo processo de criao da Nao.
Cabe um fechamento do que se argumentou at aqui. Em realidade o con-
ceito de circuito cultural j serviu a este propsito no sentido de apontar que a
cultura se refere a dinamismos sociais e que, portanto, poder pblico, mercado e
comunidade-sociedade civil so instncias organizativas e, acrescentamos, geram
direitos e deveres tratados aqui em sua generalidade. Tambm serve ao propsito
de apontar que os circuitos tm diferentes escalas, e, portanto, no se reduzem
escala nacional, alis, aspecto bem questionvel no que se refere cultura, em
especial quando lhes reconhecemos o carter hbrido, transcultural e aberto.
Dessa forma, Silva (2007) afirma que o direito fundamental cultura
assume trs dimenses:
a) status negativus culturalis, que resulta da ntima vinculao existente entre cultu-
ra e liberdade, o que faz com que a garantia de liberdade para todos, implique
enquanto tal em liberdade cultural, tanto em plano individual quanto coletivo,
(...) isto, porque, a liberdade coagula ou cristaliza em forma de elementos ou amlgamas
culturais, sobre os quais, mais tarde, se poder estabelecer o exerccio das liberdades
individuais e coletivas. Uma tal dimenso cultural da liberdade est em permanente
transformao e deve ser compreendida em termos de tempo e no espao. Pois, por um
lado, o status de liberdade, globalmente determinado, de modo algum fica estabelecido
de uma vez para sempre, encontrando-se antes em permanente evoluo (SILVA, 2007).
268 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

E continua:
(...) a liberdade artstica contribui para configurar o status civilis como status culturalis e
este, por sua vez, como status mundialis, protegido por fontes constitucionais ou inter-
nacionais. At porque a liberdade artstica um direito humano dos mais primordiais,
da que qualquer cultura exclusivamente nacional ou melhor nacionalista limitada
liberdade individual transfronteiria seja uma contradio nos termos (SILVA, 2007).
b) a segunda dimenso status activus culturalis no qual o estatuto cons-
titucional no mais meramente negativo e implica a interveno dos
poderes pblicos na realizao do direito; e
c) finalmente o status activus processualis culturalis. Dimenso positiva da ci-
dadania cultural igualmente o reconhecimento da participao dos indi-
vduos nas polticas pblicas de cultura, assim como na prpria atividade
cultural, que foi trazida pela prpria terceira gerao de direitos funda-
mentais. Esta dimenso de status activus processualis, deve-se considerar
que hoje o contedo essencial de qualquer direito fundamental, para alm
de ter dado origem ao reconhecimento de autnomos direitos de natureza
procedimental e processual (SILVA, 2007, p. 93-94).
O Art. 216 contm o princpio da participao da comunidade na imple-
mentao de polticas para proteo e enriquecimento do patrimnio cultural
brasileiro, tambm contm a ideia de colaborao, afinal o poder pblico no o
produtor da cultura, mas incentiva, induz e promove. Para finalizar esta questo,
deve-se enfatizar que os mecanismos de incentivo criados em finais da dcada
de 1980 e aperfeioados nas dcadas seguintes, respeitam este princpios da co-
laborao. Tambm deve-se lembrar dos vrios mecanismos que organizaram a
participao nas polticas culturais.
Em relao aos princpios da participao, esto em processo de criao for-
mas de gesto compartilhada, descentralizada e participativa em todo o territrio
nacional, envolvendo os poderes pblicos em todos os nveis de governo, Unio,
estados, Distrito Federal e municpios.9 Sob este aspecto, inmeros processos es-
to em cursos, com a crescente realizao de fruns, seminrios e conferncias,
alm da promoo e incentivo criao de rgos colegiados de participao.
Portanto, em que pese toda essa movimentao o maior desafio da rea cul-
tural ainda a institucionalizao dos processos, o que permitira aproximao das
comunidades locais ao processo decisrio e da cogesto poltica, o que tambm se
transforma em processo de aprendizado cultural, mas tambm garante transpa-
rncia no uso dos recursos, na sua priorizao e no processo de alocao.

9. Para desenvolvimento da participao na histria constitucional brasileira ver: Ledur, J.F. Direitos Fundamentais
sociais efetivao no mbito da democracia participativa, Editora Livraria do Advogado, Porto alegre, 2009.
A Constituio e a Democracia Cultural 269

TABELA 1
Conselhos de cultura nos municpios brasileiros 2001-2006

Municpios por porte e Brasil Com conselho Com conselho paritrio Evoluo de municpios com conselhos

At 5 mil hab. 44 28 34

De 5 mil a 20 mil hab. 48 31 39

De 20 at 50 mil hab. 48 28 36

De 50 at 100 mil hab. 56 33 3

De 100 at 500 mil hab. 71 38 12

Mais de 500 mil hab. 87 43 24

Brasil 50 31 29

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).


Elaborao: Disoc/Ipea.

O nmero de municpios com conselhos evoluiu entre 2001 e 2006, au-


mentando em 29% no perodo, tendo os pequenos municpios se destacado,
por criarem um processo dinmico de institucionalizao das polticas culturais.
Um dos qualificadores da participao o tipo de representao, especialmente a
questo da paridade, modelo escolhido na rea cultural. Neste aspecto, h grandes
desafios, pois apenas 31% dos conselhos de cultura tm esta caracterstica, o que
reduz a representatividade de artistas e grupos de produo cultural nas instncias
decisrias e participativas. Embora esta qualidade esteja presente em maior nmero
dos conselhos dos grandes municpios, ainda assim, tem-se menos da metade deles
nesta modalidade de organizao. De qualquer forma, assinale-se que se aposta no
mbito das polticas culturais, em processo de participao, interlocuo e coopera-
o, tanto entre esferas de governo quanto entre estes e a sociedade civil organizada.
Os direitos culturais foram definidos em termos bastante amplos, ao mesmo
tempo em que so tambm uma dimenso importante de outras polticas, como a
educao, as comunicaes ou as polticas para crianas e adolescentes, indgenas
e juventude. Alm disso, envolvem diferentes referncias, como a patrimonia-
lista material e imaterial a artstica artes plsticas, cinema, teatro, msica,
literatura e dana; e a antropolgica no sentido de festas, saberes tradicionais,
folclore, mitos, instrumentos de produo etc. , podendo ser sintetizados como
um recurso social gerador de oportunidades, bem-estar e capacidades.
Esta mltipla insero da cultura no texto constitucional consubstancia a
necessidade de sua compreenso a partir do conjunto do texto constitucional.
O direito vigente em uma comunidade guarda coerncia com os seus valores
bsicos, com sua moral e com sua poltica (DWORKIN, 2003 e 2005). igual-
mente possvel tratar a cultura sob este prisma, assumindo-se que ela tambm ,
270 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

simultaneamente, ncleo e referncia de um leque de direitos reconhecidos pela


comunidade, associa-se ela mesma a valores morais e a princpios organizadores
das instituies polticas.
Da as controvrsias e disputas no campo da poltica cultural serem visivel-
mente coerentes com a dinmica prpria das interpretaes a respeito do direito
cultura. Ademais, a cultura faz parte do desenvolvimento e do bem-estar social,
tanto pela sua natureza, ao enriquecer o cotidiano das pessoas, quanto pelo seu
carter instrumental, ao gerar riqueza e assalariamento.
A rigor, o direito cultural enunciado nos Arts. 215 e 216 menos amplo do que
aqueles presentes nas polticas federais onde explicitamente se fala de direito di-
versidade e no conjunto do texto constitucional onde se fala de cultura no mbito
das polticas de comunicao, educao, para criana e adolescente para os indgenas.
No contexto constitucional a cultura no se refere a uma dimenso antro-
polgica em toda a sua extenso, afinal h uma referncia criao da Nao e
ao processo civilizador que unifica a grande diferena de experincias culturais
em conceitos singulares e relativamente fechados s diversidades de experincias
culturais vivenciadas. como se a diferena fosse pensada luz do mesmo re-
corrente, a Nao brasileira. Por seu turno, o conceito antropolgico se refere
ao modo de vida global com o conjunto de utenslios, bens, normas, ideias,
crenas, objetos, tecnologias e costumes ou, nos termos de Geertz, s redes de
significados que abrangem as artes, religio, poltica, moral, direito, economia,
tecnologias e que ordenam e do sentidos s prticas cotidianas.
Os mecanismos preconizados nos Arts. 215 e 216 referem-se a aes que
pressupem uma ideia de patrimnio e um princpio de seletividade quanto s
polticas, de modo que o patrimnio protegido represente identidades na forma
de expresses, manifestaes, modos de fazer e viver de grupos e da Nao.
No se trata de uma ao global de desenvolvimento. como se as polticas e o
patrimnio cultural devessem representar algo e no gerar capacidades e dinamismos.
Os Arts. 215 e 216 no trazem referncia dimenso econmica, educa-
cional, poltica ou s suas relaes com o desenvolvimento. Portanto, no trazem
um elemento normativo e claramente associado cultura como dimenso quali-
ficadora de processos de incluso e desenvolvimento social, nem mesmo cultural.

4.2 Outros artigos constitucionais que envolvem a cultura


A poltica cultural envolve princpios inscritos na organizao bsica constitucional.
Alm disso, pode ser referida a suportes institucionais que canalizem a criatividade
esttica tanto quanto estilos coletivos de vida, isto , que sirva de ponte entre os dois
registros, o dos princpios e o de sua realizao (MILLER; YDICE, 2002, p. 11).
A Constituio e a Democracia Cultural 271

Acrescente-se que as instituies de polticas culturais os diversos nveis da admi-


nistrao pblica ao determinarem diretrizes, objetivos, metas, regras, alocao de
recursos etc., selecionam, distribuem, criam ordem de precedncia e prioridades, ou
seja, incluem algumas instituies, movimentos sociais, associaes, universidades,
fundaes, empresas, sindicatos, grupos comunitrios e excluem outros tantos.
A ordem de precedncia pode derivar de objetivos polticos valorizao da
diversidade, das comunidades, da dinamizao da produo teatral, da visibiliza-
o da diversidade musical etc. , de interesses econmicos exportao, substi-
tuio de importaes de audiovisuais, por exemplo, por produo local, gerao
de empregos, renda, objetivos tursticos etc. ou os dois (ou outros objetivos)
juntos, complementares ou concorrentes.
A cultura tanto um fluxo e produo quanto um modo de regulao ou
um dispositivo interno que organiza as polticas e d contedos aos cuidados
com os corpos, populaes e territrios. Por esta razo, educao, comunica-
es, polticas de memria e sociais juntam-se dimenso esttica no centro
das polticas culturais.
A seguir, apresentado um quadro com outros artigos que tratam de aspec-
tos da cultura na Constituio de 1988.

QUADRO 5
Cultura em outros Artigos da Constituio de 1988

Artigo Ttulo Captulo Contedo

A expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e


Manifestao dos direitos Direitos e
Art. 5o IX, XXVII, de comunicao, livre, independentemente de censura ou
individuais e de liberdades e garantias funda-
XXVIII, LXXII licena
direitos autorais mentais
Os direitos de autor so garantidos

dever do Estado, proteger os documentos, as obras e ou-


tros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monu-
mentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueol-
Definio de responsabilida- Organizao do
Art. 23 III, IV, V gicos; impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao
de do Estado Estado
de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico
ou cultural; proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia

Distribuio de competncias Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar


Organizao do
Art. 24 IX entre Unio, Estados e DF e concorrentemente sobre: Educao, cultura, ensino e desporto
Estado
Municpios A Unio estabelece normas gerais 1

Ttulo VIII Captulo da O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser in-
Captulo IV
ordem social, primado do centivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e
Art. 219 Cincia e
trabalho, e como objetivo o socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia
tecnologia
bem-estar e a justia social; tecnolgica do pas, nos termos de lei federal

Ttulo VIII Captulo da


Captulo V A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a in-
ordem social, primado do
Art. 220 2o e 3o Comunicao formao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero
trabalho, e como objetivo o
social qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio
bem-estar e a justia social

(Continua)
272 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continuao)

Artigo Ttulo Captulo Contedo

A produo e a programao das emissoras de rdio e


televiso atendero aos seguintes princpios:
I preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais
Ttulo VIII Captulo da
Captulo V e informativas;
ordem social, primado do
Art. 221 Comunicao II promoo da cultura nacional e regional e estmulo
trabalho, e como objetivo o
social produo independente que objetive sua divulgao;
bem-estar e a justia social
III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica,
conforme percentuais estabelecidos em lei;
IV respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia

dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar


criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o di-
Ttulo VIII Captulo da Captulo VII
reito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer,
ordem social, primado do Famlia, criana,
Art. 227 profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito,
trabalho, e como objetivo o adolescente e
liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
bem-estar e a justia social idoso
coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discrimina-
o, explorao, violncia, crueldade e opresso

Ttulo VIII Captulo da So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,
ordem social, primado do Captulo VIII lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
Art. 231
trabalho, e como objetivo o Dos ndios terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio
bem-estar e a justia social; demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

Fontes: Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades.
4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

Para entender o texto constitucional deve-se atentar para o conjunto


do texto e no apenas aos dois artigos que dizem respeito diretamente
cultura direitos culturais, garantia de acesso, liberdade de criao e difuso
cultural, igualdade no gozo dos bens culturais, dimenso de outras polticas.
Deve-se situar a cultura, primeiramente, na parte dos princpios fundamen-
tais e depois, como parte dos direitos econmicos e sociais.
Dessa maneira, a dimenso normativa-poltica presente na Constituio exi-
ge uma leitura integral do direito cultural como estando associado ao desenvolvi-
mento da riqueza cultural e relaciona-o com a liberdade de autodesenvolvimento
e auto-expresso, mas tambm, com a equidade na distribuio de capacidades.
Deve-se enfatizar que estes ltimos valores remetem ao direito de desenvolvimen-
to da personalidade e ao da participao poltica igual (SANTOS, 2007).
Tambm indica, ainda em carter normativo, uma maneira de exprimir as
relaes sociais entre grupos e indivduos e com o poder. Indica, por exemplo, a
necessidade de proteo do patrimnio cultural considerado relevante e o desen-
volvimento da produo cultural e de narrativas culturais enriquecedoras do acer-
vo coletivo nacional, mas faculta aos estados e municpios a realizao de polticas
seletivas para seu patrimnio local ou portadores de referncias regionais.
A Constituio e a Democracia Cultural 273

No entanto, essa afirmao gera problemas exatamente porque a ao cultural est


inscrita no campo da liberdade de criao e expresso, o que indica que no possvel
ou pelo menos no desejvel, segundo nossa atual sensibilidade moral e poltica ha-
ver ao pblica que imponha concepes de cultura e que o Estado deve se limitar a
criar condies favorveis ao enriquecimento cultural e, ao mesmo tempo, proporcionar
os mecanismos que criem condies que facultem o acesso equitativo e a proteo aos
bens e expresses da cultura. Ento a leitura conjunta do Art. 5o, inciso IX, e Art. 215
implica combinar a livre expresso da atividade intelectual, cientfica e de comunicao
com a garantia de polticas pblicas para o pleno exerccio dos direitos culturais.
O problema surge exatamente em relao aos contedos da cultura aos quais
o poder pblico deve dar acesso. Est expresso no texto que o Estado garantir o
acesso s fontes da cultura nacional, o que envolve as culturas populares, indge-
nas, afro-brasileiras e de outros grupos participantes dos processos histricos na-
cionais. Isto significa, inclusive, o acesso aos contedos fortemente hibridizados
das tradies e das culturas contemporneas.
Certamente, um dos meios conscientemente ordenados para o exerccio do
direito cultura o das polticas pblicas de educao; outro o das polticas de
comunicao, cujos artigos constitucionais citam a cultura, o princpio de valori-
zao da diferena e da equidade.
Isso colocado cabe alguns exemplos e breve anlise de aes pblicas no mbi-
to cultural, quais sejam as polticas de educao voltadas para a formao artstica e
as polticas de incentivo ao desenvolvimento de aes culturais. Neste ltimo caso
so analisados os recursos que permitiram o fomento de aes no campo patrimo-
nial e artstico. Tambm so analisadas as iniciativas, limitadas ao campo constitu-
cional para vincular de forma mais estreita a Constituio ao Estado cultural. Por
fim, cabe uma ligeira reflexo a respeito dos limites atuais do Estado como instncia
organizacional dos circuitos culturais, sob o foco dos seus recursos humanos.
No caso especfico das polticas de educao, essas oferecem, como dever
impositivo do Estado, o acesso ao ensino fundamental, do qual fazem parte os en-
sinos de cincias, matemtica, portugus, artes, geografia e filosofia. Essas mat-
rias oferecem elementos a partir dos quais possvel exercer a liberdade de criao
e expresso, embora, verdadeiramente, no seja a educao formal a nica fonte
de acesso a esses recursos ou capacidades.
De fato, as polticas culturais, e em parte as educacionais, desconhecem os
papis e o potencial da arte no processo educativo. importante apontar que o
ensino das artes na forma de educao artstica tornou-se obrigatrio no in-
cio da dcada de 1970 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)
no 5.692/1971 e a poltica pblica de formao de professores garantida pela
LDB no 9.394/1996. A tabela 2 apresenta dados sobre a presena de professores
de artes, histria, filosofia e literatura no ensino mdio e fundamental por turno.
274 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 2
Proporo de alunos que frequentam a educao bsica regular, segundo etapa da edu-
cao bsica, turno e existncia ou no de professor por componente curricular 2003
Arte Histria Filosofia Literatura
Etapas da educao
bsica e turno No h H No h H No h H No h H
professor professor professor professor professor professor professor professor
Total 40,3 59,7 26,9 73,1 85,6 14,4 19,9 80,1
Ensino Fundamental
Diurno 39,2 60,8 25,9 74,1 85,3 14,7 19 81
5 a 8 srie
Noturno 47,6 52,4 33,4 66,6 87,8 12,2 25,7 74,3
Total 56,4 43,6 37,9 62,1 69 31 28,7 71,3
Ensino Mdio Diurno 60,1 39,9 45,1 54,9 74 26,0 35,6 64,4
Noturno 52,1 47,9 29,8 70,2 63,2 36,8 20,9 79,1
Fontes: C
 enso Escolar de 2003 e Censo dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003. Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/MEC.
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais/Disoc/Ipea.

Os dados so eloquentes e dispensam longos comentrios quanto situao


do ensino daquelas matrias.10 Pode adicionar ainda que, segundo o Censo Escolar
de 2003, dos 15,5 milhes de alunos do ensino fundamental 59,7% estudavam ar-
tes, 73% histria, 14,4% filosofia e 80% literatura. No ensino mdio 8,3 milhes
de alunos , 43,6% tiveram professor de artes, 54,9% de histria, 26% de filosofia
e 64,4% de literatura. Claramente, a efetividade do direito aqui problemtica.
Nos dinamismos das economias e nos campos de produo simblica h
muitas diferenas e assimetrias, o que impe aes seletivas do Estado na direo
da equidade na distribuio de recursos. A simples manuteno de uma lgica
espontnea pode significar a reproduo de privilgios e a limitao da riqueza
pela falta de apoios e estmulos adequados.
Enfatize-se um fato simples por demais conhecido que a concentrao dos
recursos em algumas instituies culturais e em regies ou cidades especficas. Como
se viu at aqui, em grandes linhas, a CF/88 indica a responsabilidade do Estado na
garantia dos direitos e preconizou aes de incentivo para desenvolvimento da cul-
tura. Como afirma Cunha Filho o legislador ordinrio, por sua vez achou por bem
compreender que os incentivos determinados pela Constituio cultura deveriam
ser sobretudo de natureza fiscal. Por tal razo, editou a Lei no 8.313/1991 (2000,
p.99), que estabeleceu o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), com
mecanismos de incentivos fiscais e oramentrios Fundo Nacional de Cultura
(FNC). Acrescente-se a edio da Lei no 8.685/1993 e que os recursos orament-
rios tambm so recursos de fomento e incentivo produo cultural. Dessa forma,
apresentamos o total de recursos, mas enfatizando que o importante aqui a ao
de incentivo, mas tambm enfatizar que aqueles que executaram as aes so agen-
tes culturais que colaboram com o desenvolvimento das aes culturais.

10. Consultar Ipea (2008a).


A Constituio e a Democracia Cultural 275

A tabela 3 traz os montantes da renncia e dos recursos oramentrios. Entre


1997 e 2007 foram R$ 6,7 bilhes de renncia e R$ 5,8 bilhes de recursos oramen-
trios. Sem a anlise de projetos realizados e eles aumentaram muito desde 1994
se pode dizer que a renncia fiscal mecanismo importante de financiamento.
Os recursos provenientes da aplicao da Lei no 8.313, foram de 2,54 vezes
maiores em 2007 do que o realizado em 1997, enquanto os recursos decorrentes
da Lei no 8.685 e da MP no 2.228-1 eram menores. Enquanto isto, os recursos
totais do MinC aumentaram 1,61 vezes no mesmo perodo. No que se refere ao
FNC eram em 2007, 2,39 vezes maiores aos verificados em 1997. Tambm h que
se constar o aumento significativo de recursos especialmente entre 2005 e 2007.
H evidncias de que a poltica de incentivos ampliou e democratizou o aces-
so a recursos financeiros pblicos o nmero de projetos financiados ultrapassa
em 2007 a casa dos 1.700, o que significa uma ampliao de mais de 40% em re-
lao a 1998 , mas com poucas preocupaes ou impactos relativos equidade.11
A poltica de incentivos fiscais adotada, inicialmente em 1985 e depois em
1993, deixou que empresas abatessem percentual do imposto de renda devido ao
Tesouro Nacional, na condio de que estimulassem a entrada significativa de re-
cursos privados nas reas de produo cultural. A sua modificao ao longo da d-
cada de 1990, quando se permitiu abatimentos de 100% dos recursos direcionados
cultura, ensejou uma mistura entre interesses dos departamentos de marketing das
empresas e empresas culturais custa dos recursos dos contribuintes.

TABELA 3
Recursos pblicos diretos e indiretos
Incentivo cultura Recursos oramentrios
Ano Lei no 8.685/1993:MP Fundo nacional de
Lei n 8.313/1991
o
Total MinC total
no 2228-1/2001 Cultura
1997 301731 203194 504925 512486 60712
1998 258942 102923 361864 467167 50578
1999 200829 85986 286815 495491 41266
2000 327617 212735 540352 516768 88086
2001 373469 195512 568981 549932 111322
2002 364012 155245 519257 421938 65959
2003 409350 179693 589043 340535 57193
2004 518685 165003 683688 451691 96990
2005 701486 128755 830241 580127 141608
2006 767582 158488 926070 694825 145121
2007 767076 158734 925810 823493 145358
Total 4.990.778 1.746.267 6.737.044 5.854.453 1.004.192
Fontes: Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de
Dados Oramentrios (Sidor).
Elaborao dos autores,
Obs.: Valores dez. 2007 ndice Geral de Preos (IGP)/Disponibilidade Interna (DI) Mdio.

11. Ver Ipea (2007, 2008a e 2008b).


276 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Essa problematizao no implica na considerao de que a poltica de incen-


tivos descartvel, pois mesmo que a parte dos recursos privados seja menor, ainda
so maiores, em termos globais, que os recursos isolados de algumas instituies do
MinC e, mesmo do que os recursos do Fundo Nacional de Cultura em vrios anos.
Tambm no possvel dizer que os recursos, se transformados em oramen-
to, como se discute a partir de 2003, teriam um fim mais nobre que os que hoje
lhe so dados. Muitas so as precondies para que tal se d entre elas o da presena
de discusso clara e transparente a respeito de prioridades alocativas. Tambm
importante clarificar se o financiamento um repasse de recurso ou se h um tra-
balho de planejamento e aplicao de critrios de equidade, de desenvolvimento
de recursos culturais ou outro na alocao de recursos financeiros. Ou seja, se a
poltica de livre demanda, se h uma administrao de demanda e em que termos
cada um acontece orientao pblica, discusso em conselhos etc.
A lei de incentivos j foi criticada por no criar um mecenato independente
dos recursos pblicos. A ideia original era criar uma viso global pelas empresas
onde o investimento na cultura fosse internalizado como parte da viso dos seus
negcios. No se considerava a possibilidade de que as empresas condicionassem os
contedos produzidos, mas que lidariam com o mundo das artes associando-se a ele
e deixando-o livre para criar ou, pelo menos, com ampla autonomia. Abrir espaos
para a criatividade artstica deveria ento compor as estratgias corporativas, o que
facilitaria o aporte prprio de recursos independentemente do dinheiro pblico
a parte de impostos renunciados pelo Estado. Este comportamento no se cristalizou.
Por maiores que sejam os recursos argumentativos favorveis s leis de incen-
tivo, ficou uma sensao incmoda de prevalecimento de poucos interesses. Esta
sensao deve ser mais bem ponderada com evidncias e dimensionamento de
causas e qualidades dos processos culturais postos em marcha, mas j deixou um
trao indelvel de iniquidade na alocao e na destinao de recursos e, sobretudo,
a certeza de que seus projetos no so objetos de um coordenado processamento
poltico, pois funcionam na base da livre demanda. Mesmo assim outro argumen-
to parece relevante ao apontar que as leis de incentivo dinamizaram os processos
de produo cultural ao ampliar o acesso a recursos a grande nmero de projetos.
Em 2007 pouco mais de 10% dos recursos da lei federal de incentivos foi
de aportes adicionais dos empresrios. Mesmo que o empresrio tenha resolvido
investir em cultura independentemente das leis de incentivo fiscal sendo assim
no se pode estabelecer uma avaliao com as informaes disponveis seria
explcito o fato de que o empresrio decide a partir de critrios prprios e no
condicionado por polticas definidas a partir do deb