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Os Estados no centro e os Estados

na periferia
Alguns problemas com a concepo de Estados
da sociedade mundial em Niklas Luhmann

MARCELO NEVES

Sumrio

1. Introduo: sociedade mundial e diferena modernidade central/


modernidade perifrica. 2. O Estado democrtico de direito na
modernidade central: a perspectiva da teoria dos sistemas de Niklas
Luhmann. 3. Limites formao e realizao do Estado democrtico
de direito na modernidade perifrica do ponto de vista da noo
de diferenciao funcional. 4. O paradoxo das tendncias a uma
periferizao do centro e seus limites em uma sociedade mundial
assimtrica.

1. Introduo: sociedade mundial e diferena


modernidade central/modernidade perifrica

Quando se parte do pressuposto terico-sistmico fundamental de


que a sociedade moderna constituiu uma sociedade mundial, pensa-
-se em um contexto comunicacional unitrio que, como sistema social
abrangente, est diferenciado primariamente em diversos subsistemas
(LUHMANN, 1975; 1987a; 1993; 1997; LUHMANN; DE GIORGI,
1992; STICHWEH, 2000).1 Isso, contudo, no exclui uma diferenciao
segmentria secundria em Estados como organizaes territoriais es-
tritamente delimitadas, vlida tanto para o sistema poltico quanto para
Marcelo Neves
Professor Titular de
Direito Pblico da 1
Portanto, no cabe falar de sociedade brasileira (nem francesa, alem, argentina etc.)
Faculdade de Direito nesse contexto terico (muito menos em termos de uma singularidade cultural buscada
da Universidade de pelos chamados intrpretes do Brasil). O Brasil como formao poltico-jurdica territorial
Braslia. (colnia ou Estado) uma decorrncia da expanso da sociedade mundial (moderna).

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o sistema jurdico (LUHMANN, 1998; 2000a; 1993). Nesse contexto, a
teoria dos sistemas de Luhmann, apesar de toda a nfase no conceito de
uma sociedade (mundial) nica, no indiferente aos problemas que,
como consequncia do desenvolvimento assimtrico dessa sociedade,
emergem em diversas regies do globo. certo que Luhmann j havia
observado esses problemas por meio da dicotomia sociedade tradicio-
nal/sociedade moderna, prpria das teorias da modernizao, e assim
os situou, de certo modo, em contradio com seu prprio conceito de
uma nica sociedade (mundial) (1983a, p. 65; 1987a, p. 96; 1965, p. 101).
Mas essa bifurcao da sociedade mundial em centro e periferia no
negligenciada, mas sim enfaticamente destacada por ele:

por fundamentos polticos que se persiste na segmentao regional do


sistema poltico da sociedade mundial em Estados, apesar de permanente
perigo de guerra; e so fundamentos econmicos que foram a diferen-
ciao da sociedade em centro e periferia, em regies superdesenvolvidas
e regies carentes de desenvolvimento (LUHMANN, 1986a, p. 168).2

Isso significa que, embora a distino entre centro e periferias tenha


fundamentos econmicos, ela pressupe uma segmentao territorial dos
sistemas poltico e jurdico em Estados. Luhmann no desconhece que a
bifurcao entre modernidade central e perifrica, que no identificvel
com a distino pr-moderna entre centro e periferia (LUHMANN, 1997,
p. 613; 663-678; LUHMANN; DE GIORGI, 1992, p. 255, 275) e que tem
um sentido completamente distinto da diferena entre centro e periferia
de um sistema funcional (LUHMANN, 1993, p. 321, 333; 2000a, p. 244,
316), encontra-se em uma relao de tenso com a diferenciao funcio-
nal (LUHMANN, 1997, p. 169), que, segundo a teoria dos sistemas de
Luhmann (1997, p. 707, 743; 1993, p. 572), tem o primado na sociedade
(mundial) moderna. Alm disso, Luhmann destaca que essa bifurcao,
em nenhum caso, implica a negao da existncia da sociedade mundial:

A queixa disseminada acerca da explorao ps-colonial dos pases pe-


rifricos pelas naes industriais teoria sob ttulos como dependncia
e marginalidade no uma prova contra a sociedade mundial, seja o
que for sustentado em relao a ela em termos de contedo. O entrela-
amento em escala mundial de todos os sistemas funcionais difcil de
ser contestado (LUHMANN, 1993, p. 572).

Apesar disso, cabe perguntar se o paradigma terico-sistmico, por ter


sido demasiadamente impregnado pelo seu contexto de surgimento, isto

2
Nesse sentido possvel designar-se a sociedade mundial como sistema internacional
estratificado de desenvolvimento (HEINTZ, 1982, p. 17, 33).

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, pela experincia dos Estados na modernidade sistemas estatalmente organizados. Mas essa
central, no estaria em condio de dar conta situao tambm no diz respeito a um sistema
das diferenas de construo e desenvolvimento de relaes entre diversas sociedades regionais,
estatal entre centro(s) e periferia(s) da socie- que corresponderia a um conceito de sociedade
dade mundial, e extrair disso as consequncias centrado no Estado nacional (LUHMANN,
corretas para a descrio e explicao dos 1997, p. 159; 1998, p. 374; 2000a, p. 220; 1995a,
limites do primado da diferenciao funcional p. 117; TEUBNER, 1996, p. 258). Trata-se de
nessa sociedade.3 uma ciso paradoxal que surge dentro da socie-
Ainda que a sociedade mundial importe dade (mundial) moderna e cujas consequncias
cada vez mais condies limitativas comuns para os Estados como fatores e resultados da
para a capacidade funcional e para a fora diferenciao segmentria secundria do direito
legitimadora do Estado em todas as regies do e da poltica em contextos sociais centrais ou
globo terrestre, os diferentes desenvolvimentos perifricos so, em cada caso, diferentes.
da sociedade moderna no(s) centro(s) e na(s) No se pode negar, portanto, que a atual
periferia(s) supem problemas diversos para as sociedade mundial altamente fragmentada e
respectivas organizaes poltico-jurdicas. No por isso possvel a aplicao do esquema cen-
utilizo o esquema centro/periferia da forma tro/periferia em diferentes nveis7. Tambm
simplificadora e ideologicamente carregada necessrio chamar a ateno para o fato de que,
das teorias da explorao dos anos sessenta e no transcurso dos recentes desenvolvimentos da
setenta.4 Tambm no se trata de uma concep- sociedade mundial, constatam-se tendncias em
o puramente econmica do sistema mundial direo a uma crescente mobilidade nas distri-
como economia mundial capitalista.5 Entretan- buies de centros e periferias,8 por um lado,
to, no se deve negligenciar que o surgimento da e em direo a uma periferizao paradoxal
sociedade moderna foi acompanhado por uma dos centros, por outro (NEVES, 1998, p. 153).
forte desigualdade no desenvolvimento interre- Alm disso, cabe advertir que, quando utilizei
gional6, com consequncias significativas para a centro/periferia como diferena da sociedade
reproduo de todos os sistemas sociais, prin- moderna (mundial), na virada da dcada de
cipalmente para o direito e a poltica enquanto 1980 para a dcada de 1990, considerei-a ape-
nas como uma diferena que se apresentava,
3
Remeto aqui a alguns textos anteriores: Neves (1992; entre outras diferenas, como relevante para
1998, p. 107; 1999; 2000a; 2000b, p. 171; 2003; 2004). a reflexo da sociedade mundial e o contexto
4
Sobre esse debate, ver, dentro da numerosa literatura, brasileiro, levando em conta que ela tinha fun-
o panorama oferecido por Senghaas (1972; 1974; 1979).
damentos econmicos e era condicionada pela
5
A respeito, ver Wallerstein (1979); Hopkins e
Wallerstein (1979). Luhmann (1997, p. 158) apresenta segmentao poltico-jurdico territorial em
objees a esse modelo: Immanuel Wallerstein certamente
fala de world-system, mas indica, com isso, um sistema de
Estados. No a apresentei como a nica diferen-
interao de diversas sociedades regionais, inclusive para
a modernidade. Luhmann adiciona A especificidade do
sistema mundial moderno , ento, apenas a possibilidade 7
Nesse sentido, j se manifestavam, poca em que
ilimitada da acumulao de capital (1997, p. 159 n. 215). esse debate estava em destaque ver Galtung (1972, p. 35);
Ver tambm Teubner (1996, p. 259). Wallerstein (1979); Hopkins e Wallerstein (1979).
6
Esse problema relaciona-se com a diviso regional do 8
Em uma perspectiva de longo prazo, haver mais
trabalho, que, segundo Durkheim (1986, p. 164), desen- mobilidade [...] nas distribuies de centros e periferias
volve-se a partir do sculo XIV. Nesse sentido, Giddens do que a distino instantnea permite supor luz do
(1991, p. 71, 75) inclui a diviso internacional do trabalho atual estado de desenvolvimento (LUHMANN, 1998, p.
como uma dimenso da globalizao. 377; 2000a, p. 224).

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a caracterstica ou vlida para a autorreflexo da diferenciao funcional, tampouco a prefe-
da sociedade mundial. Outras diferenas eram rncia predominante pela incluso generalizada
relevantes poca, como aquela entre bloco da populao nos distintos sistemas funcionais
sovitico (leste) e bloco liberal liderado da sociedade (mundial) traos que (ao menos
pelos Estados Unidos (oeste), no mbito da supostamente) caracterizam outras regies
chamada Guerra Fria. Essa diferena desapa- estatalmente organizadas (pases centrais)
receu e outras se afirmaram, como a diferena (NEVES, 1992, p. 75; 1998, p. 138). O fato de
entre fundamentalismo islmico e ocidenta- que existam graus diversos quanto diferencia-
lismo liberal, entre o capitalismo de Estado o funcional e incluso por ela pressuposta
chins e o capitalismo ocidental. A essas e outras no debilita o potencial analtico da diferena
diferenas no se aplica o modelo centro e pe- binria modernidade central/perifrica, mas
riferia e, nesse sentido, o bloco sovitico, o Ir sim indica sua funo como estrutura cognitiva
e China no se apresenta(ra)m, na relao com de seleo das cincias sociais.
o ocidentalismo, primacialmente nem como A seguir, abordarei, primeiramente, as
modernidade central nem como modernidade caractersticas e os problemas dos Estados de-
perifrica. Nesses termos, parece-me um trus- mocrticos de direito na modernidade central a
mo insistir que a sociedade moderna vai muito partir da perspectiva terico-sistmica de Luh-
alm da diferena entre centro e periferia, para mann. Em um segundo passo, sero tratados os
afirmar a sua multiplicidade.9 limites da formao e da realizao do Estado,
Parece-me, porm, que a distino entre como tambm a falta de autonomia operativa ou
modernidade central e perifrica analitica- de uma (completa) diferenciao funcional do
mente frutfera, na medida em que, definindo- direito e da poltica na modernidade perifrica.
-se a modernidade pela complexidade social e Por fim, concentrar-me-ei na tendncia a uma
pela dissoluo de contedos morais imedia- paradoxal periferizao do centro, que se tem
tamente vlidos para todas as esferas da socie- desenvolvido no decurso da chamada globali-
dade, pode-se constatar que, em determinadas zao, e enfatizarei os limites dessa tendncia
regies estatalmente delimitadas (pases peri- em uma sociedade mundial assimtrica, cujos
fricos), no houve a realizao adequada da desafios para os Estados fragilmente institucio-
autonomia sistmica de acordo com o primado nalizados da modernidade perifrica so tanto
hoje como antes mais difceis do que para os
Estados democrticos de direito da modernida-
9
Parece-me equivocada a concepo segundo a de central. Por meio disso, ser posto prova,
qual a multiplicidade da modernidade, no sentido de
Eisenstadt (2000), no comporta assimetrias. Na prpria criticamente, a tese do primado da diferenciao
obra de Eisenstadt (2000), ao se falar do surgimento da funcional na atual sociedade mundial.
modernidade na Europa Ocidental e da transformao da
modernidade euro-ocidental na Amrica (o exemplo dos
EUA), da transformao da modernidade ocidental na
sia (o exemplo do Japo) e do fundamentalismo como
2. O Estado democrtico de direito na
movimento moderno contra a modernidade (estes so os modernidade central: a perspectiva
ttulos dos captulos do livro de Eisenstadt), aponta-se para
uma assimetria entre ncleos irradiadores de estruturas e da teoria dos sistemas de Niklas
ideias (semntica) e espaos sociais que as reproduzem e Luhmann
as transformam ou se confrontam com elas. Entretanto, o
modelo de modernidade mltipla, nos termos de Eisenstadt
(2000, p. 15), est relacionado primacialmente noo Na modernidade central, o Estado encon-
de identidade coletiva, o que incompatvel com uma
abordagem sistmica. trou seus limites e possibilidades de desen-

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volvimento sob a forma de Estado democrtico de direito. No modelo
terico-sistmico, este se apresenta, primeiramente, como autonomia
operativa do direito, sendo caracterizado pela reproduo do sistema
jurdico segundo um cdigo de preferncia binrio (lcito/ilcito) e por
operar em conformidade com seus programas (constituio, leis, atos
decretos, negcios jurdicos, atos administrativos, sentenas etc.).10 Essa
caracterizao do Estado democrtico de direito insuficiente, pois essa
forma de Estado pressupe, alm disso, uma diferenciao entre sistema
jurdico e sistema poltico, o que resulta num tipo especfico de relao
entre ambos.
No Estado democrtico de direito, portanto, no se trata apenas da
autonomia do direito. Faz-se necessria, adicionalmente, a autopoiese da
poltica. Partindo-se da definio da poltica como a esfera das decises
coletivamente vinculantes (LUHMANN, 1995a, p. 103, 132; 1998, p. 380;
2000a, p. 227) ou da generalizao da influncia (autoridade, reputao,
liderana) (LUHMANN, 1988a, p. 75), a autopoiese da poltica significa
que as comunicaes correspondentes no so determinadas diretamente
por fatores externos ou particularismos. O sistema poltico reproduz-se,
primariamente, em conformidade com o cdigo de preferncia binrio
poder superior/poder subordinado (o que, atualmente, transformou-se
na diferena entre governo e oposio)11 e de acordo com seus prprios
programas, estabelecidos por procedimentos eleitorais, parlamentares e
administrativos.
A circulao de poder desdobra-se em um processo complexo, no
qual o pblico escolhe programas polticos e elege dirigentes, os pol-
ticos condensam premissas para a tomada de decises vinculantes e a
administrao (em sentido amplo) decide e, assim, vincula o pblico, o
qual, por sua vez, reage em forma de eleies polticas ou mediante ou-
tras expresses de opinio. Essa circulao induz uma contracirculao:

Assim, a poltica praticamente no pode operar sem projetos da admi-


nistrao. O pblico depende da pr-seleo de pessoas e programas no
mbito da poltica. A administrao precisa, medida que se expande
em campos eficaciais complexos, da colaborao voluntria do pblico,
tendo, pois, de conceder-lhe influncia (LUHMANN, 1981a, p. 164).

10
Sobre a autonomia operativa do direito, ver Luhmann (1993, p. 38-123; 1988b; 1985;
1984b; 1983b; 1981c); Neves (1998, p. 112; 2000b, p. 69; 2003).
11
O poder poltico , primeiramente, codificado hierarquicamente segundo o esquema
poder superior/poder subordinado, no obstante o cdigo poltico seja praticado hoje,
sobretudo, como distino entre governo e oposio (LUHMANN, 1986b, p. 199). O c-
digo de preferncia primrio do poder tambm pode ser formulado por meio da distino
mais radical entre poder e no-poder ou ausncia de poder (LUHMANN, 1988a, p. 56;
1990, p. 193).

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Essa dupla circulao implica que o sistema poltico constitui-se como
uma esfera autorreferencialmente fechada de comunicaes, a saber, no
subordinada a critrios absolutos, jusnaturalsticos ou transcendentais.
As informaes do ambiente so relidas e processadas internamente, s se
tornando politicamente relevantes quando so introduzidas na circulao
e contracirculao do poder (LUHMANN, 1981a, p. 164).
A dupla circulao de poder pode ser analisada de maneira mais
aprofundada quando se inclui o povo nela (e na correspondente contracir-
curlao): Povo/poltica/administrao/pblico (LUHMANN, 2000a, p.
256; grifo nosso). circulao oficial de poder formal Luhmann (2000a,
p. 258-259) contrape a contracirculao do poder informal, que, de acor-
do com a respectiva interface em que se desdobra a circulao, assume
formas inteiramente diversas12. Caso a vista se concentre exclusivamente
na interface povo/poltica, a compreenso da contracirculao (infor-
mal) acabaria em uma resposta do tipo teoria das elites: todo poder
emanaria dos polticos. Dessa maneira, no apenas se desconsideraria a
diferena entre poder formal e informal, mas tambm se negligenciaria
que existem outras interfaces no sistema. Quando a vista se volta para
o outro lado da circulao, a saber, a interface administrao/poltica,
pode-se observar que o contrapoder do povo coloca-se no primeiro plano
e decisivo para o fechamento do sistema: O fechamento do sistema
tem lugar no momento em que o pblico o qual recebe instrues e
sobrecarregado pela administrao se transforma em povo; no momento
em que a volont de tous se converte em volont gnrale. Essa transfor-
mao permanece, porm, um enigma. Ela s pode ser formulada como
paradoxo (LUHMANN, 2000a, p. 265).
No entanto, a autonomizao do sistema poltico em outras palavras,
a emergncia do modelo da circulao dinmica de poder em lugar da
estrutura hierrquica de relaes entre dominadores (de cima) e domi-
nados (de baixo) s possvel se o prprio cdigo de preferncia do
direito torna-se relevante dentro do sistema poltico. Tendo em vista que
o poder , por natureza, difuso e flutuante, s com a ajuda da distino
entre poder conforme e poder contrrio ao direito pe-se um claro ou
disjuntivo no mbito da prpria poltica (LUHMANN, 1988a, p. 43). Ao
lado da diferena primria poder/no-poder, o esquema binrio lcito/
ilcito passa a desempenhar, na perspectiva de observao do sistema
poltico, o papel de segundo cdigo do poder (LUHMANN, 1986b, p. 199;
1988a, p. 34, 48, 56). Apenas a partir dessa insero do cdigo jurdico
no sistema poltico, este pode constituir-se como circulao dinmica e

12
Nos mbitos hierrquicos, pode-se, portanto, observar que o poder dirigido de
cima para baixo e de baixo para cima (LUHMANN, 2000a, p. 264).

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generalizada de poder, afirmando-se frente s como vnculo momentneo entre operaes do
presses particularistas e aos fatores imediatos sistema e do ambiente (LUHMANN, 1993, p.
do ambiente social. 440). O acoplamento estrutural importa que o
No modelo terico sistmico, o Estado de sistema pressuponha e conte duradouramente,
Direito pode ser definido, em princpio, como no plano de suas prprias estruturas, com par-
relevncia da distino entre lcito e ilcito para ticularidades do seu ambiente (LUHMANN,
o sistema poltico. Isso significa que todas as 1993, p. 441). A Constituio assume a forma
decises do sistema poltico esto subordina- de acoplamento estrutural, na medida em que
das ao direito (LUHMANN, 1986b, p. 199). possibilita influncias recprocas permanentes
No implica, porm, uma desdiferenciao do entre direito e poltica, filtrando-as. Como
poltico sob o jurdico (LUHMANN, 2000a). forma de dois lados (Zwei-Seiten-Form), in-
O que resulta uma interdependncia entre clui e exclui, limita e facilita simultaneamente
esses sistemas13. Da presena do segundo cdigo a influncia entre ambos os sistemas (ibidem).
no decorre a superposio das preferncias Ao excluir certos rudos intersistmicos, inclui
poder e lcito ou no-poder (Ohnmacht) e fortifica outros (LUHMANN, 1990, p. 202).
e ilcito, mas sim que as disjunes poder/ Enquanto para a poltica provocadora de
no-poder e lcito/ilcito referem-se recipro- irritaes, perturbaes e surpresas jurdicas,
camente (LUHMANN, 1988a, p. 56). Assim para o direito provoca irritaes, perturbaes e
como as decises polticas subordinam-se ao surpresas polticas (LUHMANN, 1993, p. 442).
controle jurdico, o direito positivo no pode Nesse sentido, possibilita uma soluo jurdica
prescindir, por exemplo, de legislao contro- do problema de autorreferncia do sistema po-
lada e deliberada politicamente (LUHMANN, ltico e, ao mesmo tempo, uma soluo poltica
1981a, p. 165). Da mesma maneira, enquanto a do problema de autorreferncia do sistema jur-
fora fsica no mbito da poltica submete-se ao dico (LUHMANN, 1990, p. 202; 1993, p. 478).
controle do direito, ela depende, como coao Do ponto de vista do direito, a Constitui-
jurdica, de variveis polticas. o apresenta-se como estrutura normativa
No Estado democrtico de direito, a diferen- que possibilita e resulta de sua autonomia
ciao entre poltica e direito realiza-se median- operacional (NEVES, 1992, p. 50; 1998, p. 61;
te a Constituio. Nessa perspectiva, Luhmann LUHMANN, 1990, p. 185). Nesse sentido,
define a Constituio como acoplamento Luhmann (1990, p. 187) observa que a Cons-
estrutural entre poltica e direito (1990, p. 193; tituio a forma com a qual o sistema jurdico
1993, p. 470; 1997, p. 782; 2000a, p. 389-392).14 reage prpria autonomia. A Constituio
No se trata de um acoplamento operativo deve, com outras palavras, substituir apoios
externos, tais como os que foram postulados
pelo direito natural. Ela impede que critrios
13
Interdependncia entendida como simultaneidade externos de natureza valorativa, moral e poltica
paradoxal de dependncia e independncia recprocas
(LUHMANN, 1981a, p. 165). tenham validade imediata no interior do siste-
14
O conceito de acoplamento estrutural ocupa um ma jurdico, delimitando-lhe, dessa maneira,
lugar central na teoria biolgica dos sistemas autopoiticos as fronteiras. Conforme enfatiza Luhmann, a
de Maturana e Varela (1982, p. 143, 150, 251 e 287; 1980, p.
XX; 1987, p. 85), qual Luhmann explicitamente recorre Constituio fecha o sistema jurdico, enquanto
na aplicao do mesmo aos sistemas sociais (LUHMANN, o regula como um domnio no qual ela mesma
1997, p. 100; 1993, p. 440; 1990, p. 204; 2000a, p. 373; 2002,
p. 119; LUHMANN; DE GIORGI, 1992, p. 33). reaparece. Ela constitui o sistema jurdico como

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sistema fechado atravs do reingresso no siste- corroso do acoplamento estrutural entre pol-
ma. Enquanto normatizao de processos de tica e direito, que implicam a quebra da prpria
produo normativa, a Constituio apresenta- autonomia do sistema jurdico. Ao contrrio, no
-se como mecanismo reflexivo do sistema ju- Estado de Direito, a Constituio reingressa no
rdico (norma de normas)15. A normatividade interior do sistema poltico como mecanismo
constitucional fixa os limites da capacidade de que viabiliza a insero do cdigo lcito/ilcito
aprendizado do direito. Estabelece como e at como segundo cdigo da poltica. Nessa pers-
que ponto o sistema jurdico pode reciclar- pectiva, imuniza o sistema poltico em relao
-se sem perder a sua identidade/autonomia.16 s presses particularistas concretas. Trata-se
Ou seja, a Constituio configura-se como o de uma imunizao jurdica recepcionada in-
mecanismo mais abrangente de controle da ternamente pelo sistema poltico na construo
autorreproduo jurdica e de filtragem das de sua prpria autonomia.18 Tal imunizao
influncias do ambiente no direito enquanto envolve, sobretudo, a institucionalizao do
sistema autopoitico. procedimento eleitoral democrtico como
A Constituio tambm pode ser concebi- forma de generalizao do apoio poltico, que
da como instncia interna do sistema poltico serve de empecilho manipulao do sistema
(LUHMANN, 1973). Antes de tudo, pode ser poltico por interesses particularistas e encerra,
vista como mecanismo da poltica, seja essa inevitavelmente, a formao pluripartidria
instrumental ou simblica (LUHMANN, do parlamento, incompatvel com o mandato
1993, p. 478). Sendo assim, sempre possvel imperativo (LUHMANN, 1983a, p. 165). Mas
que o sentido poltico e o jurdico da Consti- tambm protege o sistema poltico, mediante
tuio desenvolvam-se em descompasso maior a instituio da chamada diviso de poderes,
ou menor.17 Mas nos casos de simbolismo contra uma expanso destrutiva de sua prpria
e instrumentalismo constitucional no est autonomia.
presente o Estado de Direito. Isto , o conceito Na perspectiva luhmanniana, pode-se
de Constituio como instrumento da poltica afirmar igualmente que a cidadania como me-
no exclui as situaes de destruio direta ou canismo de insero de toda a populao nas
prestaes de cada um dos sistemas funcionais
15
A esse respeito, ver Luhmann (1984a). Mais tarde, da sociedade (incluso) pertence ao cerne do
no se falar mais de mecanismos reflexivos, mas sim, Estado democrtico de direito (LUHMANN,
mais precisamente, de reflexividade (LUHMANN, 1987b,
p. 601, 610-616). 1981b, p. 25).19 Luhmann remete essa caracters-
16
Em conformidade com isso, Luhmann (1973, p. 165)
escrevia: Distinguem-se o sentido e a funo da Consti-
tuio pelo emprego de negaes explcitas, negaes de 18
Em um sentido mais abrangente, o direito conceitu-
negaes, demarcaes, impedimentos; a Constituio ado por Luhmann (1993, p. 565) como sistema imunizante
mesma , conforme sua compreenso formal, a negao da sociedade.
da alterabilidade ilimitada do direito. 19
Parsons (1994, p. 141), acompanhando Marshall,
17
Luhmann (1993, p. 478) onde ele mencionando define a cidadania como incluso, mas restringe o conceito
a minha abordagem do tema (NEVES, 1992), embora qualidade do membro da comunidade societria: O
sem retirar as mesmas consequncias a respeito da falta conceito de cidadania [...] refere-se qualidade de ser mem-
de autopoiese do direito reconhece o problema de que bro pleno [full membership] do que chamarei comunidade
a Constituio em muitos pases em desenvolvimento societria [societal community]. Este termo refere-se quele
reduz-se basicamente a um instrumento de poltica aspecto da sociedade total como um sistema, o qual forma
simblica. Mais tarde, refere-se constitucionalizao uma Gemeinschaft, que o foco de solidariedade ou lealdade
simblica como alopoiese do dieito (LUHMANN, 1997, p. mtua dos seus membros, e que constitui a base consensual
810), sem apresentar restries. Retornarei a essa questo subjacente sua integrao poltica. Parsons (1972, p. 32,
na terceira seo. 118). Luhmann (1997, p. 619) aponta com base na sua

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tica ao surgimento das constituies na segunda metade do sculo XVIII20
e, correspondentemente, transio da sociedade estratificada para a
funcionalmente diferenciada: A incluso bsica de toda a populao em
todos os sistemas funcionais chamava-se, agora, no caso particular do
sistema poltico, democracia (LUHMANN, 2000a, p. 97). A exigncia
de incluso de toda a populao na poltica e no direito como sistemas
funcionais diferenciados da sociedade (mundial) moderna reforada
pela emergncia do Estado de bem-estar, definido por Luhmann como
incluso poltica realizada (LUHMANN, 1981b, p. 27).21 A preferncia
pela incluso nos Estados democrticos de bem-estar da modernidade
central (embora hoje em crise) parece-me ser a que mais chama a ateno
quando se os compara, historicamente, com os Estados da modernidade
perifrica.
O problema do Estado Democrtico de Direito na modernidade cen-
tral , antes de tudo, de heterorreferncia do Estado enquanto organizao
jurdico-poltica territorialmente determinada. De um ponto de vista
externo, isso significa dificuldades de dar resposta adequada s exigncias
dos demais sistemas funcionais; na perspectiva interna, dificuldades de
construir uma relao reciprocamente adequada entre poltica e direito.
Esse problema havia sido tratado por meio de palavras-chave (decerto,
equvocas) de juridificao ou estatalizao e desjuridificao ou
desestatalizao. A rigor, trata-se de um debate sobre a heterorreferncia
do sistema jurdico. Do ponto de vista sistmico, a questo consiste em
observar e descrever os efeitos do cdigo poder/no-poder e lcito/ilcito
no mbito da organizao estatal, por um lado, e no plano dos subsistemas
da sociedade, por outro. A discusso dirige-se, em princpio, expanso
da poltica e do direito custa da reproduo de outros sistemas sociais.
Porm, como cada sistema funcional constitui um ambiente para os
outros e no est subordinado a estes, a pretenso expansiva do Estado
pode mostrar a incapacidade dos sistemas jurdico e poltico de observar,
adequadamente, a autonomia do contexto (TEUBNER; WILKE, 1984;
TEUBNER, 1984, p. 334; 1988; 1989, p. 81). O Estado sobrecarregado

radicalizao da concepo sistmica e, em conformidade com isso, na rejeio do conceito


de societal community de Parsons para a explorao, por este, da anlise de Marshall
relativa ao desenvolvimento da cidadania. A partir de uma perspectiva sistmica, Holz (2000,
p. 193) prope uma diferena entre incluso na sociedade (ou em seus sistemas funcionais)
e cidadania como qualidade de membro de um Estado (nacionalidade) (BORA, 2002, p.
76). Dessa maneira, desconhece a distino entre o sentido tcnico-jurdico de cidadania
como nacionalidade (qualidade de membro de um Estado enquanto organizao) e o
sentido sociolgico de cidadania como instituio poltico-jurdica de incluso na sociedade.
20
A prpria constituio considerada como aquisio evolutiva da sociedade mo-
derna (LUHMANN, 1990).
21
Poder-se-ia complementar: o Estado de bem-estar tambm incluso jurdica
realizada.

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pelas exigncias de seleo que provm de um BERMAS, 1992, p. 292). O mesmo fato, porm,
ambiente altamente complexo e composto, pode ser interpretado como politizao da
paradoxalmente, de sistemas operativamente justia, desde que as cortes constitucionais es-
fechados (ainda que cognitivamente abertos). tejam decidindo, fundamentalmente, de acordo
Nesse sentido, a juridificao ou estataliza- com critrios polticos (MAUNZ, 1959, p. 220;
o no implica apenas efeitos desintegradores LOEWENSTEIN, 1975, p. 261).
das tarefas estatais para a sociedade, mas tam- No se pode negar que o Estado democr-
bm respostas desintegradoras das exigncias tico de direito tambm tenha problemas de
da sociedade para com o Estado, pois ela pe o autorreferncia na modernidade central. Mas os
Estado nos limites de sua capacidade funcional bloqueios autonomia operacional dos sistemas
(TEUBNER, 1984, p. 322; 1998b, p. 206). O jurdico e poltico so localizados, no apresen-
problema decorrente da expanso do direto e tando tendncias generalizao. H uma forte
da poltica inerente complexidade estrutural legalidade e uma esfera pblica consolidada. Os
do Estado e da sociedade moderna, no po- procedimentos poltico-jurdicos funcionam
dendo ser tratado nem nos termos do esquema regularmente de acordo com a Constituio.
simplista da desjuridificao ou desestatali- Da por que tratei os limites da heterorreferncia
zao, nem, ao contrrio, conforme o modelo como problema que se encontra em primeiro
instrumental da implementao (TEUBNER, plano.
1984, p. 326).
A questo da heterorreferncia no se 3. Limites formao e realizao
restringe relao do Estado democrtico de do Estado democrtico de direito
direito com o seu ambiente social. Tambm diz na modernidade perifrica do ponto
respeito ao vnculo complexo e problemtico de vista da noo de diferenciao
entre direito e poltica: expanso inadequada funcional
desta em detrimento do funcionamento daquele
ou vice-versa. Fala-se, ento, de politizao da Os fatores negativos da realizao do Estado
justia ou justicializao da poltica. Como se democrtico de direito na modernidade perif-
pode deduzir dos termos, ambos os temas vm rica, ao contrrio, relacionam-se, primariamen-
tendo um tratamento mais restrito, referindo-se te, com os limites autorreferncia dos sistemas
especificamente relao da atividade poltica poltico e jurdico (NEVES, 1992; 1999; 2000a;
do parlamento e do executivo com o judicirio. 2003; 2004). A situao torna-se grave, visto que
Em uma perspectiva, aponta-se para um excesso emergem relevantes problemas de heterorrefe-
de atividade jurisdicional de controle do legisla- rncia do Estado em uma sociedade mundial
tivo e do governo, acentuando-se que, dessa ma- supercomplexa e, simultaneamente, persistem
neira, reduz-se o espao da discusso poltica e destrutivamente os bloqueios generalizados
fica prejudicada a legitimao democrtica. Esse reproduo autnoma dos sistemas jurdico
problema da judicializao da poltica tem ga- e poltico, minando a Constituio como aco-
nhado especial relevncia por fora da atividade plamento estrutural entre ambos e enquanto
cada vez mais crescente e (coletivamente) vin- intermediao sistmico-procedimental da
culante dos tribunais constitucionais na Europa, esfera pblica pluralista.
principalmente na Alemanha (LOEWENSTEIN, O tratamento desse problema requer uma
1975, p. 261-265; MAUS, 1994, p. 298-307; HA- breve digresso em torno das caractersticas

120 Revista de Informao Legislativa


estruturais da reproduo da sociedade na mo- ralismo fundamentador da diferenciao hie-
dernidade perifrica. De acordo com o modelo rrquica, no se seguiu a construo de sistemas
sistmico luhmanniano, a sociedade moderna sociais que, embora interpenetrveis e mesmo
caracteriza-se pela hipercomplexidade, indisso- interferentes, construam-se autonomamente no
ciavelmente vinculada diferenciao funcional seu tpos especfico. Da resultam problemas
das conexes de comunicao, que se realiza sociais bem mais complicados do que aqueles
plenamente com a emergncia de subsistemas que caracterizam os pases da modernidade cen-
autopoiticos (NEVES, 2000b, p. 20, 55). A ele- tral. As relaes entre as esferas funcionais de
vada complexidade social e a dissoluo de uma comunicao assumem formas autodestrutivas
moral conteudstico-hierrquica diretamente e heterodestrutivas, com consequncias desas-
vlida em todas as esferas do agir e do vivenciar trosas para a integrao sistmica e a incluso
podem ser definidas como traos caractersticos social. Nessa perspectiva, a modernidade no
da sociedade moderna. Entretanto, no se deve se constri positivamente, como superao da
desconsiderar que, em determinadas regies tradio por fora do surgimento de sistemas
estatalmente delimitadas (pases perifricos), funcionais autnomos, mas antes negativamen-
no houve de maneira alguma a efetivao sufi- te, como hipercomplexidade desagregadora do
ciente da autonomia sistmica de acordo com o moralismo hierrquico tradicional.
princpio da diferenciao funcional, tampouco Essas observaes gerais sobre a moderni-
a realizao generalizada da cidadania como dade perifrica como modernidade negativa
instituio de incluso social, que constituem tornam-se sobretudo relevantes quando se con-
supostamente caractersticas sociais de outras sidera especialmente o problema dos obstculos
regies estatalmente organizadas (pases cen- realizao do Estado democrtico de direito. A
trais). Nesse estrito sentido sistmico-terico, partir do ambiente social, os sistemas jurdico e
defino a modernidade perifrica como moder- poltico so bloqueados generalizadamente na
nidade negativa22. sua autoproduo consistente por injunes
Tendo como referencial o modelo da teoria heternomas de outros cdigos e critrios
dos sistemas, possvel uma releitura no sentido sistmicos, assim como pelos particularismos
de afirmar que, na modernidade perifrica, difusos que persistem na ausncia de uma esfera
hipercomplexidade social e superao do mo- pblica pluralista. No interior do Estado, por
sua vez, destacam-se as intruses destrutivas
do poder na esfera do direito.
22
Isso no tem nada a ver com uma atribuio de valor Em face da sociedade enquanto contexto
positivo modernidade, no sentido de que esta constituiria
uma sociedade boa ou melhor do que as formaes do Estado, pode-se falar de alopoiese do direito
sociais no modernas. Tambm no estou a falar de uma por fora da prevalncia de outros cdigos de
sociedade desviante, defeituosa, insuficiente etc. (na
periferia) em comparao com uma sociedade perfeita preferncia sobre o cdigo lcito/ilcito (NEVES,
no centro. Alm de a ideia de vrias sociedades modernas
ser incompatvel com o conceito de sociedade mundial tal
2003). Isso significa que no esto definidas
como proposto por Luhmann , impossvel, do ponto de claramente as fronteiras de uma esfera de ju-
vista da teoria dos sistemas, caracterizar uma sociedade em
uma escala do bem e do mal. O negativo, no contexto ridicidade (NEVES, 2004) e, portanto, no h
da expresso que utilizo, apenas uma referncia ao lado espao para a autoproduo circular do direito.
de uma diferena no sentido da teoria dos sistemas, sem
implicar qualquer valorao ou moralizao. Assim como A hipertrofia imperial do cdigo econmico
nas formas-diferena luhmannianas, o lado negativo da ter/no ter fortifica o extremo abismo de
diferena centro/periferia no implica qualquer postura
valorativa, normativa ou moral. rendimentos e promove tanto privilgios quanto

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excluses contrrias ao direito, que impedem do Estado democrtico de direito na Europa
a autoproduo sistemicamente consistente do Ocidental e na Amrica do Norte (LUHMANN,
direito. Por sua vez, formas difusas de poder 1993, p. 445; 2000b, p. 295-297), nem de valo-
privado e redes de nepotismo sobrepem-se ao res de rejeio no sentido de Gotthard Gnther
cdigo jurdico, corrompendo o direito e, assim, (1976, p. 286),24 pois ambos os conceitos pressu-
heteronomizando-lhe a reproduo operativa. pem a autopoiese dos respectivos sistemas. A
Correspondentemente, a legalidade como ge- chamada corrupo sistmica tem tendncia
neralizao de contedos normativo-jurdicos generalizao em experincias jurdicas t-
deformada no processo de concretizao do picas da modernidade perifrica, atingindo o
direito. prprio princpio da diferenciao funcional e
Em tais circunstncias, os procedimentos resultando na alopoiese do direito.25
predominantemente jurdicos do Estado de- Em consonncia com isso, no se trata
mocrtico de direito, tais como o jurisdicional na modernidade perifrica ao contrrio do
e o administrativo de estrita execuo da lei, sentido que tomou o debate sobre juridificao
sobretudo o policial, so invadidos por crit- versus desjuridificao na modernidade central
rios extrajurdicos, que de forma incontrolvel de colonizao sistmica do mundo da vida
comprometem o processamento de casos jur- pelo direito (HABERMAS, 1982, p. 524, 539),
dicos de acordo com critrios generalizados de mas sim, primariamente, de colonizao do di-
constitucionalidade e legalidade, concretizados reito pela sociedade. De fato, a emisso de textos
jurisdicional e administrativamente. ingnua constitucionais e legais no sentido da cons-
a interpretao de que se trata aqui de uma am- truo do Estado democrtico de direito no
pla abertura cognitiva do direito aos interesses resulta, na experincia dos pases perifricos,
sociais. Do ponto de vista sistmico, abertura em uma concretizao normativa generalizada
cognitiva pressupe fechamento operacional ou e relevante dentro dos parmetros textuais26. A
normativo.23 Portanto, antes se trata de quebra concretizao jurdica violada por cdigos de
do fechamento operacional, por fora da qual preferncias os mais diversos. Sendo assim, os
se diluem as fronteiras entre o campo jurdico textos constitucionais e legais so degradados
e outras esferas de comunicao. Disso resulta semanticamente por injunes particularistas e
que o direito encontra-se permanentemente em bloqueios de outros critrios sistmicos, no se
crises de identidade, muito mais graves do que desenvolvendo no decorrer do processo concre-
as crises de adaptao por que passa o sistema tizador suficiente fora normativa nos termos
jurdico no Estado democrtico de direito da textuais. Nesse sentido, possvel falar-se de
modernidade central. Alm do mais, cabe ad-
vertir que, na modernaidade perifrica, no se
trata simplesmente de fenmenos localizados 24
Acompanhando-o, Luhmann (1986b, p. 181; 1993, p.
81, 181, 187 e 545; 1997, p. 751).
de corrupo sistmica em detrimento dos 25
Luhmann reconhece que, em caso extremo de cor-
acoplamentos estruturais no mbito das orga- rupo sistmica, no se pode mais falar de fechamento
nizaes, tal como se observa em experincias autopoitico (1993, p. 82), mas no retira da as devidas
consequncias empricas para a sua construo terica,
tendo em vista que insiste fortemente na tese do primado da
diferenciao funcional na sociedade mundial do presente
23
O fechamento no serve como um fim em si (1993, p. 572; 1997, p. 743).
mesmo []. Trata-se de uma condio de possibilidade
para a abertura. Toda abertura baseia-se no fechamento. 26
Sobre o conceito de concretizao, ver Mller (1995,
(LUHMANN, 1987b, p. 606). 122, 166; 1994, p. 147-167, 184-222, 234-240).

122 Revista de Informao Legislativa


uma tendncia desjuridicizao ftica. Portanto, o problema central
no reside na produo de mais ou menos textos normativos, mas sim na
superao das condies desjuridicizantes que determinam a colonizao
do direito pela sociedade.
No obstante, o problema no se restringe opresso do direito pela
sociedade sistemicamente desestruturada em virtude da insuficiente di-
ferenciao funcional e da carncia de universalizao da cidadania (isto
, de uma incluso poltica e jurdica), mas abrange tambm mecanismos
sociais destrutivos da autonomia operacional da poltica democrtica.
So relevantes aqui as invases dos procedimentos eleitorais e legislativos
pelo cdigo econmico e por particularismos relacionais. Repetindo o
que afirmei em relao ao direito, no se trata aqui de abertura cognitiva
do sistema poltico para as exigncias da economia e para os valores, as
expectativas e os interesses presentes na esfera pblica, mas antes de
quebra do fechamento operacional da poltica, pressuposto sistmico
para a sua abertura em face de um ambiente social supercomplexo. So-
bretudo nos casos graves e generalizados de corrupo e fraude eleitoral,
o fenmeno manifesta-se mais claramente. Muitas vezes, o procedimento
deturpado de tal maneira que se transforma em um mero ritual: no h
incerteza quanto aos resultados (LUHMANN, 1983a, p. 38). A eleio
afasta-se assim radicalmente do seu modelo constitucional e legal. O
cdigo lcito/ilcito no funciona eficientemente como segundo cdigo
da poltica. Isso implica deficiente legitimao pelo procedimento. O que
se impe nesse contexto so apoios particularistas como mecanismos
supridores da falta de legitimao poltica (generalizada) do Estado como
organizao (LUHMANN, 1995b, p. 255).
Alm dos obstculos realizao do Estado democrtico de direito por
fatores do ambiente social, evidencia-se na modernidade perifrica uma
relao destrutiva interna entre direito e poltica. Embora essa situao
envolva bloqueios recprocos entre poltica e direito, ela apresenta-se basi-
camente como sobreposio destrutiva do cdigo do poder sobre o cdigo
lcito/ilcito. Este se caracteriza, ento, como um cdigo frgil, uma vez
que no complementado por critrios e programas suficientemente
institucionalizados para enfrentar a fora do cdigo poltico. Da porque a
diferena entre lcito e ilcito no desempenha satisfatoriamente a funo
de segundo cdigo do poder, estando ausente assim uma caracterstica
sistmica bsica do Estado de direito. A constitucionalidade e a legalidade
so postas frequentemente de lado conforme a respectiva relao concreta
de poder. Nesse contexto, a Constituio como acoplamento estrutural
entre sistemas poltico e jurdico bloqueada. No h, ento, uma filtra-
gem simtrica das influncias recprocas entre poltica e direito. A con-
cretizao constitucional deturpada sistematicamente pela presso de

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conformaes particulares de poder. A postura na modernidade perifrica a generalizao de
subjugante da poltica em relao ao direito no relaes de subincluso e sobreincluso27. Defi-
importa, porm, autonomia e forte identidade nida a incluso como acesso e dependncia
do sistema poltico. Ao contrrio, exatamente aos sistemas sociais (LUHMANN, 1981b, p. 25),
enquanto se afasta de qualquer vnculo (fixado falta nesse caso uma das duas dimenses do
constitucionalmente) ao cdigo lcito/ilcito, conceito. Em ambas as direes (para cima ou
a poltica fica exposta diretamente a particu- para baixo), trata-se de limitao e unilatera-
larismos relacionais e exigncias econmicas lidade da capacidade de atribuio dos sistemas
concretas, no podendo, assim, reproduzir-se funcionais em relao a pessoas. Aqui interessa
autonomamente. Essa fragilidade da poltica especialmente o problema da falta de incluso
em relao ao seu ambiente social relaciona-se generalizada no sistema jurdico, no sentido
intimamente com a sua tendncia expansiva e da ausncia de direitos e deveres partilhados
absorvente em face do direito. reciprocamente. Isso significa a inexistncia
As reflexes acima sobre os obstculos de cidadania como mecanismo de incluso
realizao do Estado democrtico de direito na poltico-jurdica da populao na sociedade.
modernidade perifrica devem afastar a ideia Do lado dos subincludos, generalizam-se
equivocada de uma legalidade rgida em face situaes em que no tm acesso aos benefcios
dos problemas sociais, assim como o mito de do ordenamento jurdico estatal, mas depen-
um Estado forte diante de uma sociedade frgil. dem de suas prescries impositivas. Portanto,
Nos dois casos, parte-se da concepo de que o os subcidados no esto inteiramente ex-
problema reside primariamente na inadequada cludos. Embora lhes faltem as condies reais
heterorreferncia. Na verdade, trata-se antes de de exercer os direitos fundamentais constitu-
fragilidade do Estado perante as presses de um cionalmente declarados, no esto liberados
ambiente social sistemicamente desestrutura- dos deveres e responsabilidades impostas pelo
do pela insuficiente diferenciao funcional e aparelho coercitivo estatal, submetendo-se
pela ausncia de universalidade da cidadania radicalmente s suas estruturas punitivas. Para
(incluso poltico-jurdica generalizada). Nesse os subincludos, os dispositivos constitucionais
sentido, devem-se tambm evitar os slogans do tm relevncia quase exclusivamente em seus
pluraslismo jurdico, que pressupem implcita efeitos restritivos de liberdade. Os direitos fun-
ou explicitamente a identidade/autonomia de damentais no desempenham nenhum papel
uma esfera de juridicidade oficial em face significativo no seu horizonte de agir e viven-
da identidade/autonomia de esferas jurdicas ciar, inclusive no concernente identificao de
no oficiais. Ao contrrio, nas condies de sentido das respectivas normas constitucionais.
reproduo do direito e da sociedade na moder- Sendo a Constituio a estrutura normativa
nidade perifrica, trata-se de miscelnea social mais abrangente nas dimenses temporal, so-
de cdigos e critrios, que torna indefinidas e cial e material do direito, isso vale para todo o
confusas as fronteiras do campo jurdico e da sistema jurdico: aqueles que pertencem s ca-
esfera estatal perante outros mbitos do agir
e vivenciar, assim como as fronteiras entre o 27
Distancio-me da terminologia subintegrao/
direito e a poltica. sobreintegrao (NEVES, 1999; 1992, p. 94, 155); a res-
Um dos obstculos que mais dificultam a peito, ver Mller (1997, p. 47), para me aproximar do uso
terico-sistmico de Luhmann e evitar mal-entendidos. O
realizao do Estado democrtico de direito problema, contudo, continua sendo o mesmo.

124 Revista de Informao Legislativa


madas sociais marginalizadas so integrados Estado, das aes violentas no conformes ao
ao sistema jurdico, em regra, como devedores, direito da poltica, que so cometidas em refe-
indiciados, denunciados, rus, condenados etc., rncia a quem pertence classe baixa.28
no como detentores de direitos, credores ou A subincluso inseparvel da sobreinclu-
autores. Porm no campo constitucional que so. Esta se refere prtica de grupos privi-
o problema da subincluso toma um significado legiados que, principalmente com o apoio da
especial, na medida em que, com relao aos burocracia estatal, desenvolvem suas aes blo-
membros das camadas socialmente subalternas, queantes da reproduo do direito. Os sobrein-
as ofensas aos direitos fundamentais so prati- cludos, em princpio, so titulares de direitos,
cadas principalmente nos quadros da atividade de competncias, poderes e prerrogativas, mas
repressiva do aparelho estatal, ou seja, das no se subordinam regularmente atividade
aes violentas ilegais da polcia. punitiva do Estado no que se refere aos deveres
Ainda no que se refere aos subincludos, e responsabilidades. Sua postura em relao
generalizam-se as relaes concretas nas quais ordem jurdica eminentemente instrumental:
tm acesso aos rendimentos do sistema jurdico, usam, desusam ou abusam-na conforme as
ainda que sigam sendo dependentes dele. Desse constelaes concretas e particularistas dos
modo, os subcidados no so excludos. seus interesses. Nesse contexto, o direito no
Ainda quando eles carecem das condies re- se apresenta como horizonte do agir e vivenciar
ais para o exerccio dos direitos fundamentais poltico-jurdico dos sobreincludos, mas antes
declarados na constituio, no esto liberados como um meio de consecuo de seus objetivos
das responsabilidades e deveres aos quais a or- econmicos, polticos e relacionais. Portanto,
dem estatal os submete. Para os subincludos, caso se pretenda insistir no termo excluso,
as prescries constitucionais tm relevncia no apenas os subincludos estariam excludos,
quase exclusivamente em seus efeitos de res- mas tambm o sobreincludos: estes estariam
trio de liberdades. Os direitos fundamentais acima do direito; aqueles, abaixo.
no formam um rol significativo no horizonte No cenrio da sociedade mundial super-
de sua ao e vivncia, nem sequer no que tange complexa do presente, ningum absolu-
identificao de sentido das respectivas nor- tamente subincludo ou sobreincludo, pois
mas constitucionais. Posto que a constituio as posies correspondentes no se baseiam
um emaranhado de normas abrangentes, em princpios ou normas firmes como nas
nas dimenses temporal, social e objetiva do sociedades pr-modernas, mas dependem
direito, ela vlida para o sistema jurdico em
sua totalidade. Quem pertence s classes baixas, 28
Em relao ao caso brasileiro, ver, entre outros,
marginalizadas em distintos aspectos e graus, Carvalho e Manuel (1997); Oliveira (1994; 1997); Capeller
(1995, p. 166); Pinheiro (1991); Chevigney (1991, 1999);
so integrados no sistema regularmente como Neves (1992, p. 153). certo que, no contexto de insufi-
ciente efetividade dos direitos de cidadania, a violncia
devedores, culpados, demandados, condenados, contrria ao direito vai muito alm da violao dos direitos
porm no como portadores de direitos, como fundamentais dos membros das classes baixas pela ao da
polcia (RATTON JUNIOR, 1996; PERALVA, 1997); em
credores ou acusadores. No campo da consti- contradio com a imagem dos direitos generalizados de
tuio, o problema da subincluso adquire, em cidadania, desenvolve-se uma cultura de violncia, que
tambm impregna as relaes sociais dentro das classes
todo caso, um alcance especial, na medida em baixas ver, por exemplo, Velho e Alvito (1996). Nessa cul-
que os direitos fundamentais, especialmente no tura de violncia destacam-se, no Brasil, os escandalosos
massacres de crianas (MARTINS, 1993) e os linchamentos
marco da atividade repressiva do aparelho do (MARTINS, 1991; BENEVIDES; FERREIRA, 1991).

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de condies fticas da reproduo das co- mann reviu posteriormente seu posicionamento
municaes. Mas h indivduos ou partes da com respeito diferena incluso/excluso
populao que se apresentam regularmente (LUHMANN, 1997, p. 169, 618-634; 1995a, p.
em um dos polos das relaes de subincluso 146; 1995b; 1993, p. 582; 2000a, p. 427; 2000c,
e sobreincluso. Eventualmente, o subcidado p. 233, 242, 301; 2005, p. 80, 275), afirmando
agir como um sobreincludo, ofendendo, com que ela funciona como uma metadiferena ou
expectativas seguras de impunidade, os direitos metacdigo, que mediatiza os cdigos de todos
de outros. E, vice-versa, o sobrecidado pode os sistemas funcionais (LUHMANN, 1997, p.
encontrar-se excepcionalmente na situao de 632; 1993, p. 583). Mas se assim , parece-me
um subincludo, especialmente quando sofre difcil que se possa continuar a sustentar que a
ofensa ou violncia de agentes estatais, sem sociedade moderna caracteriza-se pelo primado
que os remdios jurdicos contra tais prticas da diferenciao funcional e que a diferena
lhe sejam realmente acessveis. Alm do mais, sistema/ambiente intrassocietariamente a
no se pode excluir uma esfera pblica restrita principal. Para ser consequente com a proposi-
de cidados, que se encontram regularmente o de que incluso/excluso serve como me-
em situaes de integrao simtrica na ordem tacdigo que mediatiza todos os outros cdigos,
jurdica. No entanto, a generalizao de relaes impe-se admitir radicalizando a tese que
de subincluso e sobreincluso faz implodir a a sociedade mundial diferenciada primaria-
Constituio como ordem bsica da comunica- mente de acordo com esta metadiferena.30 No
o jurdica e tambm como acoplamento es- caso de incluso/excluso versus a diferena
trutural entre poltica e direito. Isso tem efeitos (orientada funcionalmente) sistema/ambiente,
alopoiticos, especialmente com relao esfera porm, trata-se de diferenas em concorrncia
jurdica. De fato, a diferenciao funcional e a na sociedade mundial contempornea.
autorreferncia sistmica implicam a incluso Caso se queira, entretanto, insistir na noo
generalizada da populao nos diversos subsis- de um metacdigo incluso/excluso, deve-
temas da sociedade. -se considerar que a distribuio das zonas de
Essa interpretao do problema resulta de incluso e excluso na sociedade mundial varia
uma restrio crtica formulao anterior de
Luhmann no sentido de que a sociedade moder-
de sociedade) de que nenhum sistema social pode surgir
na (mundial) caracterizar-se-ia pelo princpio sem incluso (1989, p. 162) e de que no h excluso de
da diferenciao funcional, o qual, por sua vez, pessoas em relao sociedade, pois, enquanto algum
participa da comunicao [...], participa da sociedade
pressuporia incluso de toda populao nos (1989, p. 367). Trata-se antes de uma forma de distino
diversos sistemas funcionais (LUHMANN, (incluso/excluso) que se refere ao modo como os sistemas
sociais relacionam-se a pessoas e dentro da qual conforme
1981d, p. 239; 1981b, p. 26, 35, 118; 1980, p. 31, o respectivo contexto social, tipo de sociedade e setor da
populao predomina a preferncia pelo lado interno
168)29. Em resposta a essa postura crtica, Luh- (incluso) ou pelo lado externo (excluso).
30
Stichweh sustenta que essa concluso estaria pre-
sente na prpria obra de Luhmann: Em Niklas Luhmann,
29
Em Luhmann, a questo da incluso de pessoas encontra-se a tese de que a diferenciao entre incluso
(enquanto endereos de processos de comunicao) nos e excluso impe-se como diferenciao primria do
sistemas funcionais (semntica da personalidade) no deve sistema da sociedade, prevalecendo sobre a diferenciao
ser confundida com a questo da excluso do indivduo funcional (1997, p. 132). Ele refere-se a Luhmann (1995b).
dos sistemas sociais ou da sociedade no mbito do primado Este mesmo insistia apesar de caracterizar a diferena
da diferenciao funcional (semntica da individualidade) incluso/excluso como metadiferena no primado da
(LUHMANN, 1989, p. 158, 347, 367), nem reduzida as- diferenciao funcional na sociedade mundial do presente
sertiva genericamente vlida (isto , independente do tipo (LUHMANN, 1997, p. 743; 1993, p. 572).

126 Revista de Informao Legislativa


imensamente. Nos contextos de comunicao do Estado democrtico
de direito e do Estado de bem-estar, na modernidade central, pode-se
constatar ser a prevalncia das zonas de incluso sobre as de excluso to
marcante que se pode falar de uma preferncia predominante por incluso
na prtica jurdica e poltica do Estado. Nos contextos comunicativos dos
Estados da modernidade perifrica, ao contrrio, as zonas de excluso
prevalecem sobre as de incluso em to proeminente medida que se pode
falar de uma preferncia predominante por excluso da prtica jurdica
e poltica do Estado.
Partindo primariamente da dependncia (deveres, responsabilidades
etc.) e no do acesso (direitos, aes etc.), Luhmann distingue, em sua
obra tardia, entre setor de incluso (no qual os homens contam como
pessoas) e setor de excluso (no qual os homens no so mais perce-
bidos enquanto pessoas, mas sim como corpos), sustentando que o pri-
meiro seria menos integrado e o segundo superintegrado (LUHMANN,
1993, p. 594; 1997, p. 631; 1995b, p. 259); nos termos dessa formulao,
a integrao compreendida como reduo dos graus de liberdade de
subsistemas ou como limitao dos graus de liberdade para selees
(LUHMANN, 1997, p. 603, 631) e, portanto, negativamente enquanto
dependncia, no como acesso.31 Entretanto, tal como tenho formula-
do, subincluso e sobreincluso implicam a insuficiente incluso, seja,
respectivamente, por falta de acesso (de integrao positiva) ou de de-
pendncia (de integrao negativa), constituindo posies hierrquicas
faticamente condicionadas (no classificaes baseadas em princpio),
a saber, o fato de ser integrado nos sistemas funcionais por baixo ou
por cima. Como j afirmado acima, trata-se, em ambas as direes (para
baixo ou para cima), de limitao e unilateralidade na capacidade de
imputao dos sistemas sociais em suas referncias a pessoas. No mbito
do direito, isso significa que os sobreincludos tm acesso aos direitos (e,
portanto, s vias e garantias jurdicas), sem se vincularem efetivamente
aos deveres e s responsabilidades impostas pelo sistema jurdico; os
subincludos, ao contrrio, no dispem de acesso aos direitos, s vias e
garantias jurdicas, embora permaneam rigorosamente subordinados
aos deveres, s responsabilidades e s penas restritivas de liberdade. Da

31
Luhmann (1997, p. 618) distingue, com efeito, a integrao (sistmica) da incluso
(lado interno da diferena incluso/excluso) como chance da considerao social de
pessoas (p. 620), pretendendo com isso substituir o tema da integrao social, concer-
nente relao entre pessoas e sistemas sociais, pela distino incluso/excluso. Ele fala,
porm, de apenas integrao negativa no setor de excluso e de integrao de indivduo
e sociedade no setor de incluso (1995f, p. 148), assim como de pessoas e grupos no
integrveis em referncia excluso (1997, p. 621). De qualquer maneira, na obra tardia
de Luhmann a expresso integrao empregada com relao ao problema da incluso/
excluso, sem que haja univocidade a esse respeito.

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porque tanto os subcidados quanto os sobreci- ele carente de fora normativa. Isto no exclui
dados so carentes de cidadania, que, enquanto que o texto constitucional, em detrimento de
mecanismo poltico-jurdico de incluso social, sua funo jurdico-instrumental, desempenhe
pressupe igualdade no apenas em relao aos um papel hipertroficamente poltico-simblico
direitos, mas tambm a respeito dos deveres (constitucionalizao simblica), especialmente
(MARSHALL, 1976, p. 112), envolvendo uma na forma de constituio-libi (NEVES, 1998,
relao sinalagmtica de direitos e deveres p. 87). Dessa maneira, Constituio, seja como
fundamentais generalizados. ordem bsica da comunicao jurdica ou como
Os obstculos realizao do Estado de acoplamento estrutural entre direito e poltica,
direito na modernidade perifrica manifestam- no se constri de modo funcionalmente satis-
-se de forma mais clara no plano constitucional. fatrio. Em tais circunstncias, a poltica no
Nos Estados com constituies semnticas apenas subjuga o direito; por meio do texto
ou instrumentais, o direito subordina-se di- constitucional hipertroficamente simblico,
retamente poltica mediante uma legislao tambm o usa como meio ldico ou como fa-
constitucional autocrtica, de tal modo que fica chada que esconde a sua impotncia.
prejudicada a formao da constituio como
acoplamento estrutural entre direito e poltica. 4. O paradoxo das tendncias a uma
Nesse sentido, interessam em especial os casos periferizao do centro e seus
de constituio nominalista ou constitu- limites em uma sociedade mundial
cionalizao simblica, nos quais sobressai o assimtrica
bloqueio social destrutivo da concretizao
da constituio, seja esta definida como aco- Os desenvolvimentos assimtricos da
plamento estrutural entre direito e poltica ou sociedade mundial moderna entre centro(s)
como estrutura normativa mais abrangente e periferia(s) podem ser relativizados sob
do sistema jurdico. Com mais rigor, pode-se as condies atuais. pertinente indagar se
falar de insuficiente concretizao normativo- desenvolvimentos por que vem passando a
-jurdica do texto constitucional. Em outras atual sociedade mundial no conduziro a uma
palavras: h uma desconstitucionalizao ftica situao em que os problemas de excluso e de
no processo de concretizao jurdica (NEVES, deficiente diferenciao entre poltica e direito,
1996). No se trata apenas do problema da efi- que caracterizam tipicamente os Estados da
ccia das normas constitucionais. A situao modernidade perifrica at hoje, no se esten-
mais grave: ao texto constitucional no corres- dero tambm aos Estados da modernidade
pondem, em ampla medida, expectativas nor- central. Essa possibilidade relaciona-se com
mativas de comportamento congruentemente a tendncia a uma periferizao paradoxal do
generalizadas, faltando-lhe assim relevncia centro (NEVES, 1998, p. 153)32. Ainda que no
jurdica; ele carente de fora normativa. Dessa se trate de um desenvolvimento consolidado,
maneira, no se constri Constituio como surgiram novos problemas no plano da socieda-
ordem bsica da comunicao jurdica ou como de mundial que levaram a uma relativizao da
acoplamento estrutural entre poltica e direito
em, em ampla medida, expectativas normativas
de comportamento congruentemente genera-
32
Analogamente, mas em outra perspectiva, Beck
(1997, p. 266-268) fala de brasilianizao da Europa ou
lizadas, faltando-lhe assim relevncia jurdica: brasilianizao do Ocidente (BECK, 1999, p. 7, 94).

128 Revista de Informao Legislativa


diferena entre centro e periferia e que se relacionam com a mobilidade
nas distribuies de centros e periferias, j acentuada por Luhmann.33
Partindo de que o acoplamento estrutural do sistema poltico e do
sistema jurdico por meio da constituio no encontra correspondncia
no plano da sociedade mundial (LUHMANN, 1993, p. 582), pode-se
levantar a seguinte questo: em que medida, apesar de toda a variabilidade
e fragmentao na sociedade mundial, a globalizao econmica isto
, a tendncia expansiva do cdigo econmico em escala global pode
conduzir, na modernidade central tambm, destruio da autonomia
dos sistemas jurdico e poltico segmentados territorialmente em Estados,
com consequncias demolidoras para a Constituio como acoplamento
estrutural do direito e da poltica nos Estados de direito que estavam
relativamente consolidados at a virada do sculo na Europa ocidental e
da Amrica do Norte? Especificando a questo, trata-se de determinar
em que medida as constituies dos Estados democrticos de direito
perdem normatividade jurdica no contexto da globalizao econmica
e podem-se transformar, com isso, em constituies (hipertroficamente)
simblicas.
Essa questo, que deve ser considerada luz dos indcios de desen-
volvimentos na direo de uma periferizao paradoxal do centro na
sociedade mundial moderna, est associada ao desmonte dos mecanismos
do Estado de bem-estar clssico, ancorados na poltica, sem que tenham
sido seriamente esboados, nem mesmo em regies do tradicional Estado
de bem-estar, novos mecanismos de incluso para a construo de uma
sociedade de bem-estar fundada nos diversos subsistemas sociais. O pro-
blema redunda na iminente possibilidade de que as formas de excluso
que at recentemente eram tpicas dos pases perifricos estendam-se
modernidade central. No se trata mais to somente de uma excluso
secundria, mas sim de excluso primria (MLLER, 1997, p. 50).
No primeiro caso, no se provoca a destruio nem se pe em xeque a
validade do cdigo jurdico, ele restringe apenas a abrangncia efetiva
de sua vigncia. No segundo, a excluso to disseminada e, portanto,
o respectivo problema de tal maneira agravado que se desencadeiam
e generalizam consequncias destrutivas para a validez de um cdigo
jurdico diferenciado e de uma Constituio como acoplamento estru-
tural entre direito e poltica, caracterstica de Estado de direito. No se
trata, ento, da metadiferena branda incluso/excluso, que, segundo
Luhmann, mediatizaria os cdigos dos sistemas funcionais, ou seja,
seria transversal diferenciao funcional da sociedade e, dessa maneira,
diferenciao do direito e ordem constitucional (ver terceira seo),

Ver supra nota 6.


33

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antes de fenmenos generalizados de excluso, constituies do Estado de direito e do Estado
que pem em questo e ameaam de destrui- de bem-estar euro-ocidental e norte-americano
o a diferenciao funcional, a autonomia em constituies simblicas? So muito negati-
do direito e a normatividade constitucional. vas as perspectivas de uma soluo global deste
Luhmann no enfrenta essa pergunta a partir problema mediante uma transformao das
de uma perspectiva por assim dizer neoli- relaes econmicas assimtricas entre regies
beral, que d nfase privatizao mediante a do globo em relaes simtricas. Por sua vez, o
economia mundial e descuida da importncia projeto de transferir os mecanismos do Estado
dos Estados democrticos e sociais de direito de bem-estar, que at hoje funcionam em regi-
para a reproduo da sociedade mundial, mas, es muito limitadas, para o plano global, por
antes, chama a ateno muita problemtica de meio de poltica internas ou externa mundial,
excluso. Assim, ele destaca o seguinte: isto , mediante um regime de bem-estar
global (HABERMAS, 1998a, p. 72, 79; 1998b,
Enquanto o Estado de bem-estar impul- p. 85), parece ser demasiadamente ingnuo ou
sionado por esforos de incluso da popula- ideologicamente carregado, quando se levam
o no sistema poltico, existem problemas
em considerao as disparidades extremas de
residuais de excluso mesmo nos sistemas
polticos desenvolvidos [...] No se trata aqui desenvolvimento econmico e social e a per-
do problema da igualdade de oportunidades sistente excluso da maioria da populao na
ou da distribuio justa. Essas so frmulas sociedade mundial complexa e conflituosa do
utpicas que encobrem as asperezas da reali-
presente. Caminhos para a soluo desse pro-
dade. Problemas residuais de incluso quer
dizer que, tambm nas regies altamente blema podem ser encontrados no plano regional
desenvolvidas da sociedade mundial, ficar dos Estados de direito da Europa, Amrica do
para trs em um sistema funcional pode Norte e sia (Japo), pois, nesses Estados, o
conduzir dificuldade de acesso ou at direito e a poltica como sistemas estrutural-
excluso de acesso a outros sistemas [...]
mente acoplados pela Constituio dispem
Medidas polticas para evitar ou para diminuir
excluses podem ser resumidas sob o conceito de cdigos fortes para fazer concorrncia ao
de Estado social. Essa distino importante cdigo da economia mundial, apesar de toda a
tanto cientfica quanto politicamente, pois a potncia deste ltimo. No mbito dos respecti-
necessidade previsvel de reduzir o Estado de
vos territrios estatais, possvel que, em reao
bem-estar no deveria conduzir a uma ava-
lanche de excluses (LUHMANN, 2000a, p. ao desmonte do Estado de bem-estar, assentado
427, grifo nosso). na poltica, as diversas esferas da sociedade
construam e desenvolvam novos mecanismos
A pergunta, entretanto, permanece: no de incluso no contexto de uma privatizao
transcurso do desenvolvimento que se vem de- alternativa, no centrada na economia, e, des-
senhando na sociedade mundial, os problemas tarte, conduzam a novas condies de bem-estar
de excluso podem degenerar em uma avalan- (TEUBNER, 1998b; 1998c; 2000; 2003). Nessa
che de excluses tambm nas regies altamente hiptese, a Constituio fixar os contornos
desenvolvidas do globo? Ou de outro modo: normativo-jurdicos da sociedade de bem-estar
podem ser detidas ou postas sob controle as nos correspondentes mbitos regionais.
iminentes tendncias periferizao do centro, Para os Estados da modernidade perifrica,
disseminao mundial da excluso poltica e essa alternativa pode levar direo contrria.
jurdica e, nesse contexto, metamorfose das H claros indcios de que, em virtude de sua

130 Revista de Informao Legislativa


debilidade perante a fora expansiva da economia mundial, a preferncia
dominante por desestatizao ou privatizao pode levar a decepes,
na medida em que os problemas de excluso e, com eles, os bloqueios
da reproduo do direito e poltica sejam ainda mais agravados em de-
corrncia das intervenes particularistas na organizao do Estado, que,
ao mesmo tempo, privilegiam e discriminam. Os caminhos para a soluo
so, portanto, bem diferentes e muito mais problemticos dos que
caracterizam os Estados na modernidade central. Por um lado, os Estados
perifricos precisam expor-se e adaptar-se s novas exigncias de uma
sociedade mundial heterrquica; por outro, eles continuam compelidos
a confrontar-se com os persistentes problemas de excluso primria e a
insuficiente diferenciao funcional de direito e da poltica. O paradoxo
consiste no seguinte: para responder s exigncias de uma sociedade
mundial heterrquica, necessrio pr sob controle os problemas de
excluso e insuficiente diferenciao funcional de direito e poltica, mas
estes problemas s podero ter uma soluo quando aquelas exigncias
forem tratadas adequadamente pelo Estado. Especialmente com relao
Constituio, Luhmann no desconhece essa dificuldade:

As regies se encontram expostas aos impactos da sociedade mundial,


sobretudo em termos econmicos; s podem, entrementes, adotar suas
premissas de maneira muito limitada. Isso igualmente vlido para pases
com uma indstria altamente desenvolvida pense no Brasil. O xito
poltico do Estado constitucional liberal s se realiza simbolicamente
(a fim de que a entidade que surge possa ser vista como Estado), ou
empregado como instrumento de uma elite governante (por exemplo,
de um regime militar), a qual, por sua vez, no se submete s condies
previstas, mas sim governa inconstitucionalmente com ajuda da cons-
tituio (2000a, p. 428).

Mas, sendo assim, ento cabe questionar se a tese do primado da


diferenciao funcional na sociedade mundial pode ser sustentada sem
restries. No se trata de excees de alguns Estados falidos (THRER,
1996), mas sim de inumerveis contextos de comunicao polticos e
jurdicos da sociedade mundial, dominantes na esmagadora maioria das
regies do globo trata-se, portanto, da regra. Isso vlido ao menos
para os sistemas jurdico e poltico, diferenciados segmentariamente em
Estados. Em referncia a esses sistemas, pode-se afirmar que o primado
da diferenciao funcional questionvel. certo que a diferenciao
funcional e, correspondentemente, a autonomia operativa do direito e
da poltica, constituem uma exigncia da sociedade mundial. Porm,
enquanto exigncia funcional, ela implica uma relao entre problema e
soluo de problema (LUHMANN, 1987b, p. 63). Isso pode ser formu-
lado, simplificadamente, do seguinte modo: quando surge o problema

Ano 52 Nmero 206 abr./jun. 2015 131


do aumento de complexidade e da crescente presso por seleo com a
emergncia da sociedade mundial moderna, ele tem que ser solucionado
ou posto sob controle mediante especificao funcional e autonomia
sistmica. Esse ter que de carter funcional no constitui um dever va-
lorativo ou moral (normativo), mas tambm no conduz necessariamente
a uma correspondncia funcional emprica entre problema (aumento
de complexidade, crescente presso por seleo) e soluo de problema
(especificao funcional, autonomia sistmica). Se para determinados
sistemas funcionais da sociedade mundial no se verifica, em regra,
essa correspondncia, parece-me que no se pode falar de primado da
diferenciao funcional, pois, no que diz respeito ao Estado, tal primado
pressupe uma condio de Estado democrtico de direito (ou equiva-
lente funcional) fundado na constituio como acoplamento estrutural
entre direito e poltica, compatvel com diversos contextos culturais e
orientado incluso , que a exceo na sociedade mundial hodierna.
Nesse sentido, a situao tornar-se- ainda mais grave (e no expresso
isso de modo fatalista), se as tendncias a uma periferizao paradoxal
do centro se impuserem e, portanto, os Estados democrticos de direito
que ainda funcionam satisfatoriamente forem condenados ao fracasso
em sua capacidade funcional e fora legitimadora.

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