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Die Entstehung der europischen Gesetzgebung auf dem Gebiet der Produktregulierung

(2010)
Prof. Dr. iur. Eike Albrecht, Brandenburgische Technische Universitt, albrecht@b-tu.de
Alexey Vinogradov, M.Sc., DNV GL, alexey.vinogradov@dnvgl.com
Die Entstehung und Entwicklung des europischen Systems der Produktregulierung sind untrennbar
mit dem stufenweisen Abbau der nichttarifren Handelshemmnisse in Europa, mit dem Entstehen des
Prinzips der Warenverkehrsfreiheit verbunden. Dieser Prozess, der Jahrzehnte gedauert hat, kann man
theoretisch in vier Etappen aufteilen:
1. 1957-1969: Unterzeichnung der Rmischen Vertrge und deren bergangszeit;
2. 1969-1979: Angleichung von Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der
Produktregulierung im Rahmen der Industriepolitik der Gemeinschaft;
3. 1979-1984: Cassis de Dijon-Entscheidung, Entstehung des Prinzipes der gegenseitigen
Anerkennung;
4. Ab 1984: Neues Konzept auf dem Gebiet der Produktregulierung.
1. Die Rmischen Vertrge
Am 25. Mrz 1957 haben sechs europische Staaten Frankreich, die BRD, Italien, Belgien,
Luxemburg und die Niederlande den Vertrag zur Grndung der Europischen Wirtschafts-
Gemeinschaft (EWG-Vertrag) und den Vertrag zur Grndung der Europischen Atomgemeinschaft
geschlossen. Relevanz fr die Produktregulierung hat der Euratom-Vertrag, anders als der EWG-
Vertrag indes nicht, weshalb er im Folgenden unbercksichtigt bleiben soll. Der EWG-Vertrag enthielt
eine Reihe von Verfassungsmerkmalen 1 und legte die grundlegenden Prinzipien der Koexistenz und
Kooperation der Mitgliedstaaten in der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft fest. Insbesondere
definierte der EWG-Vertrag die Schaffung des freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und
Kapitalverkehrs, die Beseitigung der Zollbarrieren in den Grenzen der Gemeinschaft, die
Herausbildung eines gesunden Wettbewerbs als zukunftige Schwerpunktaufgaben der Gemeinschaft.
So wurde u.a. das Ziel gesetzt, whrend einer zwlfjhrigen bergangszeit alle Zlle beim
Warenverkehr innerhalb der Grenzen der Gemeinschaft aufzuheben, einen einheitlichen gemeinsamen
Zolltarif gegenber dritten Lndern zu entwickeln und eine gesamteuropische Gesetzgebung fr den
Wettbewerb und die Beschftigungsfreiheit zu schaffen. 2
Nichttarifre Handelshemmnisse wurden durch Art. 34 und 36 des ursprnglichen EWG-Vertrags 3
verboten:
Artikel 34
1. Mengenmige Einfuhrbeschrnkungen sowie alle Manahmen gleicher Wirkung sind zwischen
den Mitgliedstaaten verboten.
2. Die Mitgliedstaaten beseitigen die bestehenden mengenmigen Ausfuhrbeschrnkungen sowie
alle Manahmen gleicher Wirkung.
Artikel 36
Die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -
beschrnkungen nicht entgegen, die aus Grnden der ffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und
Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren oder Pflanzen, des
nationalen Kulturguts von knstlerischem, geschichtlichem oder archologischem Wert oder des
1
Kleger, Karolewski, Munke. Europische Verfassung. Zum Stand der europischen Demokratie im Zuge der
Osterweiterung, 2004, S. 49.
2
Ulrich Haltern. Europarecht. Dogmatik im Kontext, 2007, S.41
3
Dokumente zum Europischen Recht. Band 1, Grndungsvertrge. Hrsg. v. Reiner Schulze/Thomas Hoeren, Springer
Verlag, 1999, S 1198.
1
gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder
Beschrnkungen drfen jedoch weder ein Mittel zur willkrlichen Diskriminierung noch eine
verschleierte Beschrnkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
Fr die Errichtung eines gemeinsamen europischen Marktes verzichteten die Mitgliedstaaten
freiwillig auf einige souverne Funktionen und delegierten die gesetzgebenden Kompetenzen in
bestimmten Bereichen an neue, supranationale europische Institutionen. Von nun an wurden neue
europische Gesetzgebungsakte (Richtlinien, Verordnungen), die vom Europischen Rat zwecks
Errichtung des gemeinsamen europischen Marktes verabschiedet werden, bindende Rechtsakte fr
alle Unterzeichnerstaaten. Gem Vertrag in seiner unsprnglichen Fassung legt die Komission
zwecks Angleichung von Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ihre Vorschlge fr Richtlinien dem
Rat zur Billigung vor. Die Richtlinien haben im Unterschied zu Verordnungen keine unmittelbare
Geltung in den Mitgliedstaaten, sondern mssen erst in die nationalen Rechtsvorschriften umgesetzt
werden (Art. 189 des EWG-Vertrages).
Der EWG-Vertrag sah ursprunglich 4 einen Erlass der Richtlinien vom Europischen Rat auf Basis des
Einstimmigkeitsprinzips vor:
Artikel 100
Der Rat erlt einstimmig auf Vorschlag der Kommission Richtlinien fr die Angleichung derjenigen
Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder
das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken.

Mit dem Erlass der Richtlinien 62/2645/EWG vom 23.10.1962 "zur Angleichung der
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten fr frbende Stoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden
drfen" 5 und 64/54/EWG vom 05.11.1963 "zur Angleichung der Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten fr konservierende Stoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden drfen" 6 ging die
Produktregulierung de facto in den Kompetenzbereich der Gemeinschaft ber. Die gemeinschaftliche
Zustndigkeit im Bereich der Produktregulierung haben die Europische Komission und der
Europische Rat auf folgende Weise in den Erwgungsteilen der oben genannten Richtlinien
gerechtfertigt:
Die unterschiedlichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften fr frbende / konservierende Stoffe
behindern den freien Verkehr mit Lebensmitteln und knnen eine ungleiche Wettbewerbslage schaffen;
sie wirken sich deshalb unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des gemeinsamen
Marktes aus.

Der beispiellose Wirtschaftsaufschwung der sechziger Jahre hat eine bedeutende Rolle im
erfolgreichen Verlauf der europischen Integration jener Zeit gespielt. Die Aufhebung von Zllen in
den Grenzen der Gemeinschaft und die Beseitigung der mengenmigen Handelsbeschrnkungen
wurden in Rekordfrist verwirklicht, nmlich schon zum 01.07.1968, 1,5 Jahre frher, als im Vertrag
vorgesehen worden war. 7 Den Brgern der Mitgliedstaaten war die Mglichkeit gegeben, sich
ungehindert in den Grenzen der Gemeinschaft und rechtlich mit der einheimischen Bevlkerung
gleichgestellt, um eine Arbeitsstelle zu bewerben. 8 Die Idee des gemeinsamen europischen Marktes
4
Dokumente zum Europischen Recht. Band 1, Grndungsvertrge. Hrsg. v. Reiner Schulze/Thomas Hoeren, Springer
Verlag, 1999, S 1222.
5
Council Directive 62/2645/EEC of 23 October 1962 on the approximation of the rules of the Member States concerning
the colouring matters authorized for use in foodstuffs intended for human consumption. OJ 115, 11.11.1962, p. 2645
6
ouncil Directive 64/54/EEC of 5 November 1963 on the approximation of the laws of the Member States concerning the
preservatives authorized for use in foodstuffs intended for human consumption. OJ 12, 27.01.1964, p. 161
7
G. Brunn, Die Europische Einigung, 2002, S.161.
8
Fact Sheets on the European Union, European Communities, 2009, p. 107.
2
wurde jedoch faktisch nicht verwirklicht. Die nichtarifren Handelsbarrieren standen der Bildung einer
wirklichen Wirtschaftsgemeinschaft nach wie vor entgegen.
Die Unterschiede in der technischen Gesetzgebung der Mitgliedstaaten behinderten den freien
Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft. Nicht selten konnten die Produkte, die in einem
Mitgliedstaat hergestellt wurden, nur dann in den Verkehr des anderen Staates gebracht werden, wenn
derer Konformitt mit den lokalen Sicherheitsbestimmungen (Standards, technischen Spezifikationen)
nachgewiesen worden war. Produkte, die in bereinstimmung mit den technischen Anforderungen des
Exportstaates produziert worden waren, wurden oft auf dem Markt des Importlandes nicht zugelassen,
wenn sie einem beliebigen Kriterium dieses Landes nicht entsprachen. Sinnbild hierfr ist das Verbot
der deutschen Regierung, ein franzsisches Likrprodukt (Cassis de Dijon) 9 wegen zu niedrigeren
Weingeistgehaltes bemessen an deutschen Masstben einzufhren (ausf. unten). Ergebnis der
Produktregulierung in den einzelnen Mitgliedstaaten ist eine wesentliche Verzgerung und die
Verteuerung des Vertriebes von Waren. Laut Bericht der Arbeitsgruppe des Centre for European
Policy Studies (CEPS) war in vielen Fllen ein und dieselbe Ware buchstblich in jedem einzelnen
Mitgliedstaat zu testen und derer Konformitt mit den technischen Bestimmungen nachweisen. 10 Fr
kleine und mittlere Unternehmen bedeutete diese wegen der damit verbundenen Kosten praktisch der
Ausschluss vom freien Warenverkehr in der Gemeinschaft.

2. Die Industriepolitik der Gemeinschaft


In seiner Entscheidung vom 26.07.1966 11 betonte der Europische Rat die Notwendigkeit der
Ergreifung von dringlichen Manahmen zur Beseitigung technischer Barrieren. Ein
Programmdokument, in dem ein Zeitplan der Angleichung von nationalen Rechtsvorschriften im
Bereich der Produktregulierung ausgefhrt wurde, wurde vom Europischen Rat jedoch erst drei Jahre
spter verabschiedet. Die Entschlieung des Rates vom 28.05.1969 12 sah eine schnelle Entwicklung
der europischen technischen Gesetzgebung fr Kraftfahrzeuge, Kristallglas, elektrische
Betriebsmittel, landwirtschaftliche Zugmaschinen, Messgerte, Textilerzeugnisse, lfernleitungen,
Metallgerste, Druckbehlter, Dngemittel, Hebezeuge und andere Erzeugnisse vor. Insgesamt betraf
dies mehr als 100 Produktgruppen. Im Dezember 1973 hat der Rat die "Entschlieung ber die
Industriepolitik" 13 verabschiedet, mit der die bereits vorliegende Liste von Produkten auerdem noch
um Lebensmittel, gewerbliche Erzeugnisse, kosmetische Mitteln, Aerosole, Baumaschinen und -
gerte, Verpackung, Geschirr, Brandbekmpfungs- und Feuerschutzgerte, individuelle Schutzgerte
und Schutzkleidung, Jagdwaffen und -munition, Spielzeuge, Rntgengerte und einige andere mehr
ergnzte. Nunmehr waren etwa 160 Produktgruppen erfasst. 14
Diese ambitionierten Plne zur schnellen Angleichung der technischen Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten erwiesen sich jedoch in der Praxis als eine schwere Aufgabe. Im Zeitraum von 1969

9
Siehe hierzu die Entscheidung des EuGH vom 20.2.1979, Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral AG. /.
Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein, Slg. 1979, 649.
10
Bericht der CEPS-Arbeitsgruppe unter Vorsitz von K.H. Narjes im Auftrag der Kommission "Die Europische
Gemeinschaft ohne technische Handelshemmnisse", Zusammenfassung der Studie von van de Gevel. DIN-Mitteilung 72
(1993), S. 752
11
Council Decision No. 66/532 of 26 July 1966 concerning the abolition of customs duties, the prohibition of quantitative
restrictions as between member states and the application of the common customs tariff duties for products other than those
set out in Annex II to the Treaty. OJ Spec. Ed., 1966, p. 2971.
12
Council Resolution of 28 May 1969 on the adaptation to technical progress of the Directives for the elimination of
technical barriers to trade which result from disparities between the provisions laid down by Law, Regulation or
Administrative Action in Member States. OJ C 76, 17.6.1969, p. 88.
13
Council Resolution of 17 December 1973 on industrial policy. OJ C 117, 31.12.1973, p. 1.
14
Europische Normung im CEN und CENELEC. Beuth, Heft 8, 1976, S. 33
3
bis 1978 wurden mehr als 100 Richtlinien auf dem Gebiet der Produktregulierung verabschiedet, 15 der
Aufwand hingegen war enorm. Dies beruht mageblich auf zwei Grnden:
1. Groer Arbeitsaufwand bei der Entwicklung der Richtlinien. Die damals erarbeiteten technischen
Richtlinien basierten auf dem Prinzip der Detailregelung: In diesen Richtlinien wurden die
Produktanforderungen ausfhrlich spezifiziert, was sich auf den Umfang des Gesetzestextes erheblich
auswirkle. Beispielsweise enthielt der Vorschlag vom 23.11.1984 fr die Richtlinie des Rates "Zur
Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ber vor dem Fhrersitz montierte Umsturz-
Schutzvorrichtungen mit zwei Pfosten fr Schmalspurzugmaschinen mit Luftbereifung" 16 77 Seiten;
73 Seiten davon bildeten die Anhnge mit den ausfhrlich aufgefhrten technischen Einzelheiten. Die
Arbeit an dem Entwurf der Richtlinien erforderte die Beteiligung eines breiten Kreises von Fachleuten
aus verschiedenen Lndern und verschiedenen Fachgebieten.
2. Das komplizierte Beschlussverfahren. Wie oben erwhnt, das vom EWG-Vertrag in seiner
ursprunglichen Fassung bestimmte einstimmige Beschlussverfahren erwies sich als ein
unberwindliches Hindernis fr die Einhaltung des Zeitplanes des Industrieprogramms. Unterschiede
in den Positionen der Mitgliedstaaten bezglich technischer Details konnten zu einer Verzgerung des
Erlasses einer Richtlinie um Jahre fhren. Beispielsweise hat die Suche nach einem Konsens ber die
erst 1984 verabschiedete Richtlinie "Zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ber
nahtlose Gasflaschen aus unlegiertem Aluminium und Aluminiumlegierungen" 17 mehr als 10 Jahre
gedauert.
Auerdem stellte die Festschreibung des damals geltenden aktuellen Stands der Technik ein Hindernis
fr die weitere innovative Entwicklung der Technologien dar. Hufig war eine technische Lsung, die
alle Parteien befriedigte und in einer Richtlinie festgeschrieben wurde, zum Zeitpunkt des Erlasses der
Richtlinie bereits berholt. Der Gesetzgeber musste den Rechtsakt wieder berarbeiten. Beispielsweise
allein die Kosmetikrichtlinie 18 wurde seit derer Inkrafttreten im Jahr 1976 mehr als 50 Mal an den
technischen Forschritt angepasst.
Die Organe der Gemeinschaft verfielen in die Routine der Produktregulierung: Die stndige Arbeit an
einer Verbesserung und Modernisierung der schnell veraltenden Rechtsakten die nicht selten fr sehr
spezifische Erzeugnisse und Gefahrenarten entwickelt wurden berlastete die europischen
Institutionen. Die Konzeption der Detailregelung bewies almhlich ihre geringe Produktivitt. 19
Dennoch ging dieser Prozess der bermigen Detailregulierung weiter: 1979 entwickelte die
Eurokommission den Vorschlag zur Richtlinie ber den zulssigen Schallleistungspegel von
Rasenmhern 20.
3. Cassis de Dijon-Entscheidung des EuGH
Von unerwarteter Seite, nmlich durch eine Entscheidung des Europischen Gerichtshofs (EuGH) im

15
H.-A. Geister, Wettbewerbs- und Industriepolitik der Europaischen Gemeinschaft, 1981, S. 92.
16
Proposal for a Council Directive on the approximation of the laws of the Member States relating to roll-over protection
structures incorporating two pillars and mounted in front of the driver' s seat on narrow-track wheeled agricultural or
forestry tractors, OJC 222, 2.9.1985, p. 1
17
Council Directive 84/526/EEC of 17 September 1984 on the approximation of the laws of the Member States relating to
seamless, unalloyed aluminium and aluminium alloy gas cylinders. OJ L 300, 19.11.1984, p. 20.
18
Council Directive 76/768/EEC of 27 July 1976 on the approximation of the laws of the Member States relating to
cosmetic products. OJ L 262, 27.09.1976, p. 169
19
Bericht des Ausschusses fr Bildung, Wissenschaft, Forschung, Technologie und Technikfolgenabschtzung
Mglichkeiten und Probleme bei der Verfolgung und Sicherung nationaler und EG-weiter Umweltschutzziele im Rahmen
der europischen Normung. BT-Drs. 13/6450, 09.12.1996, S. 18
20
Proposal for a Council directive on the approximation of the laws of the Member States relating to noise emitted by lawn
mowers. OJC 86, 2.4.1979, p. 9
4
Fall Rewe-Zentral AG. /. Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein 21 wurden neue Anregungen fr
die Einfhrung eines effektiven Instruments zur Lsung des Problems der technischen Barrieren in die
Diskussion gebracht. Dieses Urteil ist die argumentative Grundlage einer neuen europischen
Konzeption der Produktregulierung.
Die deutsche Handelsgesellschaft Rewe-Zentral AG hatte in Frankreich Likr aus der schwarzen
Johannisbeere Cassis de Dijon zum Zwecke des Imports nach Deutschland und der weiteren
Vermarktung in ihrer Handelskette "Rewe" erworben und im September 1976 entsprechend dem
Branntweinmonopolgesetz der BRD eine Genehmigung fr die Inverkehrbringen beantragt. Die
Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein hat die berfhrung dieses Likrs in den Verkehr jedoch
untersagt. Der Grund: Der Likr entspricht nicht den Bestimmungen des heimischen
Branntweinmonopolgesetzes. Statt des vorgeschriebenen Weingeistgehalts von mindestens 25% hat
Cassis de Dijon lediglich 16-22%.
Rewe erhob Klage gegen die Bundesmonopolverwaltung. Nach Meinung des Unternehmens, stellen
Bestimmungen des Gesetzes, auf das die Bundesmonopolverwaltung hinweist, eine Handelsbarriere
dar, die dem im Art. 34 des EWG-Vertrags (in ursprunglicher Fassung) aufgefhrten Prinzip der
Warenverkehrsfreiheit widersprechen
Das Hessische Finanzgericht, das die Klage prfte, hat sich an den Europischen Gerichtshof, das
oberste rechtsprechende Organ der Gemeinschaft, das gem dem Vertrag ber Auslegung des EWG-
Vertrags entscheidet, gewandt.
Als Nachweis der bereinstimmung der nationalen Gesetzgebung mit dem EWG-Vertrag trug die
Regierung der Bundesrepublik folgende Argumente vor:
1. Das Verbot der Inverkehrbringung des Likrs entspricht vollstndig dem Sinn des Art. 36 des
Vertrags (in ursprunglicher Fassung). Mit dem Verbot des Verkehrs von alkoholischen Getrnken mit
niedrigem Alkoholgehalt sorgt die Regierung fr den Schutz der ffentlichen Gesundheit, da Getrnke
mit einem geringen Alkoholgehalt viel schneller die Abhngigkeit von Spirituosen herbeifhren
knnen, als Getrnke mit hohem Alkoholgehalt.
2. Die gesetzliche Festlegung eines Mindestweingeistgehaltes in alkoholischen Getrnken ist eine
Manahme zum Schutz vor unlauterem Wettbewerb. Verringert der Hersteller den Alkoholgehalt in
seiner Produktion, reduziert er die Herstellungskosten, da Weingeist der teuerste Bestandteil der
Getrnke ist. Wenn die Ware, die in einem Mitgliedstaat produziert wird, der keine strengen
Produktionsanforderungen hat, in einen anderen Mitgliedstaat importiert wird, ungeachtet der
technischen Bestimmungen dieses Landes, so htte dies zur Folge, dass sich jener Weingeistgehalt
durchsetzt, der den niedrigsten Stand eines Mitgliedstaates entspricht. Wenn man in Betracht zieht,
dass in der Gesetzgebung der meisten Mitgliedstaaten berhaupt keinelei Anforderungen an den
Alkoholgehalt alkoholischer Getrnken erhoben werden, so ist eine berschwemmung der
Gemeinschaft mit minderwertigen Waren zu erwarten.
Der Europische Gerichtshof hat diese Argumentation abgelehnt. 1979 hat er in seinem Urteil
festgelegt, dass diese Bestimmungen des Branntweinmonopolgesetzes dem Artikel 34 des EWG-
Vertrages widersprechen und die Massnahmen gleicher Wirkung vergleichbar mit mengenmigen
Einfuhrbeschrnkungen darstellen. Da in den Rechtsvorschriften Frankreichs und einiger anderer
Mitgliedstaaten ein Mindestweingeistgehalt nicht festgesetzt wird, hat die Existenz solchen
Rechtsnormen im deutschen Gesetz diskriminierenden Charakter in Bezug auf die Produkte anderer

21
Entscheidung des EuGH vom 20.2.1979, Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral AG / Bundesmonopolverwaltung fr
Branntwein, Slg. 1979, 649; Case 120/78, Judgment of the Court of 20 February 1979 - Rewe-Zentral AG v
Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein, European Court reports 1979, p. 649.
5
Mitgliedstaaten, und bedeutet fr diese eigentlich ein Einfuhrverbot 22.

Eines der wichtigsten Elemente des Urteiles ist das darin formulierte Prinzip der gegenseitigen
Anerkennung: In einem Mitgliedstaat legal hergestellte und in den Verkehr gebrachte Produkte
unterfallen dem freien Warenverkehr der gesamten Gemeinschaft. Hindernisse fr den freien Verkehr
solcher Waren in der Gemeinschaft sind unzulssig, solange diese nicht notwendig sind, um
zwingenden Erfordernissen des Allgemeinwohls gerecht zu werden. 23 Mit dieser Entscheidung hat
der EuGH zwar die sehr weitgehende Rechtsprechung der Dassonville-Entscheidung 24 ein Stck
weit zurckgenommen, die Mglichkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten zur Beschneidung des freiuen
Warenverkehrs jedoch auf wenige und besonders zu begrndenden Einzelflle beschrnkt. Als nicht
ausreichend als zwingendes Erfordernis des Allgemeinwohls wurde so z.B. die Beachtung des
Reinheitsgebots bei Bier angesehen. 25
Einfhrung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung gestattete den Mitgliedstaaten, auch weiterhin
Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Produktregulierung der Industriesektoren im nationalen Recht
zu regeln, jedoch nur dann, wenn es hierfr noch keine Festlegungen auf der gemeinschaftlichen
Ebene gab. 26 Anforderungen der nationalen technischen Gesetzgebung erstreckten sich in diesem Fall
nur auf einheimische Waren und blieben fr die Produkte anderer Mitgliedstaaten irrelevant. 27
Obwohl das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung fr eine bestimmte Zeit eine der
Schlsselelemente des Systems der Produktregulierung in der Gemeinschaft wurde, wurde das
Problem der Segmentation des europischen Marktes nicht gelst: Das Prinzip selbst schafft gerade
keine Einheitlichkeit bezglich der technischen Anforderungen in allen Mitgliedstaaten, sondern fhrt
nur dazu, dass in einem Mitgliedstaat nunmehr Produkte mit ganz unterschiedlichen Spezifikationen
gehandelt werden durften.
Nicht von der Hand zu weisen ist darber hinaus die Befrchtung der Bundesregierung, geuert im
Verfahren der Rechtsache Cassis de Dijon, dass es bei der Verpflichtung zur Marktffnung fr alle
Waren, die in irgendeinem Mitgliedsstaat zugelassen sind, zu einem Qualittsverfalls der Waren
kommen knnte. 28 Daher konnte das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung ohne eine europische
Standardisierung von Qualittsanforderungen nur eine vorbergehende Lsung 29 fr die Regulierung
jener Industriesektoren sein, die auf der Gemeinschaftsebene noch nicht geregelt worden waren.
Weitere Arbeit an der Angleichung der technischen Vorschriften war deshalb unvermeidlich. 30
Um neue technische Barrieren im Verlauf des Gesetzgebungprozesses im Bereich der
Produktregulierung auf nationaler Ebene zu verhindern, hat der Rat 1983 eine Richtlinie ber

22
M. Ahlfeld, Zwingende Erfordernisse im Sinne der Cassis-Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs zu Art. 30
EGV, 1996, S. 32
23
Entscheidung des EuGH Rs. 120/78, Rn. 8
24
Entscheidung des EuGH Rs. 8/74, Slg. 1974, 837
25
Entscheidung des EuGH, Rs. 178/84, Slg. 1987, 1227.
26
Guide to the implementation of directives based on the New Approach and the Global Approach. European
Communities, 2000, p. 7
27
M. Ahlfeld, Zwingende Erfordernisse im Sinne der Cassis-Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs zu Art. 30
EGV. 1996, S. 34
28
Entscheidung des EuGH vom 20.2.1979, Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral AG / Bundesmonopolverwaltung fr
Branntwein, Slg. 1979, 649, Rn. 12.
29
T. Bruha, Rechtsangleichung in der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft. Deregulierung durch "Neue Strategie"?
Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Band 46 (1985), S. 11
30
Communication from the Commission concerning the consequences of the judgment given by the Court of Justice on 20
February 1979 in case 120/78 ('Cassis de Dijon'). OJ C 256 , 03.10.1980, p. 2
6
Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften verabschiedet. 31
Diese Richtlinie ist ein Meilenstein der europischen Standardisierung und verpflichtete die
Mitgliedstaaten, Entwrfe technischer Vorschriften der Europischen Kommission mitzuteilen.
Dadurch bekam die Kommission Hinweise von den Mitgliedstaaten, welche Industriesektoren einer
dringenden Angleichung von Vorschriften bedrfen. Sollte die Kommission mit der Entwicklung einer
Richtlinie befasst sein, deren Gegenstand die Regulierung dieses Industriesektors ist, so htte dies nach
Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 83/189/EWG die Verschiebung des Inkrafttretens entsprechender
nationaler Vorschriften um 12 Monate zur Folge.
4. Das neue Konzept
Im Juni 1985 hat die Europische Kommission dem Rat ein Weibuch zur Reformierung der
europischen Gesetzgebung vorgelegt. 32 Dieses stellt einen Katalog von 282 Vorschlgen und
Manahmen zur Vollendung des europischen Binnenmarktes dar, der bis zum 1. Januar 1993
abgearbeitet sein sollte. Die Kommission hat unter anderem vorgeschlagen, auf das Prinzip der
einstimmigen Annahme technischer Richtlinien durch den Rat zu verzichten. Mit der Annahme 1986
der Einheitlichen Europischen Akte 33 wurden die Rmischen Vertrge grundlegend berarbeitet.
Dabei wurde auch das Zustimmungserfordernis fr technische Richtlinien im Rat verndert, so dass ab
dem 01.07.1987 technische Richtlinien mit qualifizierter Mehrheit vom Rat angenommen werden
konnten.
Im Weibuch wurde auch vorgeschlagen, auf die Belastung der technischen Richtlinien mit
ausfhrlichen Anforderungen an die Produkte zu verzichten. 34 In der Folge hat der Rat am 07.05.1986
eine Entschliessung ber eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und
Normung 35 gefasst. Dieses neue Prinzip auf dem Gebiet der Producktregulierung folgt der aus dem
deutschen Sicherheitsrecht entlehnte sog. "Normenverweisungstechnik". Diese hat der europische
Gesetzgeber bis zu diesem Zeitpunkt lediglich vereinzelt angewendet, z.B. bei der Richtlinie ber die
Sicherheit von elektrischen Betriebsmitteln aus dem Jahre 1973. 36
Die neue Herangehensweise folgt den folgenden Prinzipien:
1. Richtlinien des Rates auf dem Gebiet der Produktregulierung enthalten lediglich grundlegenden
Anforderungen an die Produktsicherheit. Entspricht ein Produkt diesen Anforderungen, kann es im
Binnenmarkt der Gemeinschaft frei gehandelt werden.
2. Die Entwicklung ausfhrlicher Spezifikationen wird in den Kompetenzbereich der nichtstaatlichen
Organisationen gelegt, die die Europische Kommission zur Entwicklung der technischen Normen
(unter Bercksichtigung des Standes der Technik) beauftragt. Dies sind zum einen das Europische
Komitee fr Normung (CEN), das Europische Komitee fr elektrotechnische Normung (CENELEC)
und das Europische Institut fr Telekommunikationsnormen (ETSI). Angaben zu den europischen
technischen Normen, die zu einer technischen Richtlinie entwickelt wurde, verffentlicht die
Europische Kommission im Verffentlichungsblatt der Gemeinschaft (zurzeit ist das das Amtsblatt
der Europischen Union). Mit Verffentlichung im Amtsblatt der EU gelten solche Normen als

31
Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. Mrz 1983 ber ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und
technischen Vorschriften, ABl. EG, L 109 S. 8; Council Directive 83/189/EEC of 28 March 1983 laying down a procedure
for the provision of information in the field of technical standards and regulations. OJ L 109, 26.4.1983, p. 8.
32
Completing the Internal Market. White Paper from the Commission to the European Council (Milan, 28-29 June 1985).
COM (85) 310 final, 14.06.1985.
33
The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986, OJ L 169, 29.06.1987, p. 1.
34
COM(85) 310 final, paragraph 68
35
Council Resolution 85/C 136/01 of 7 May 1985 on a new approach to technical harmonization and standards. OJ C 136,
04/06/1985, p. 1.
36
Council Directive 73/23/EEC of 19 February 1973 on the harmonisation of the laws of Member States relating to
electrical equipment designed for use within certain voltage limits. OJ L 077, 26.03.1973 p. 29.
7
harmonisiert.
3. Die Einhaltung europischer harmonisierten Normen ist grundstzlich freiwillig. Ein Hersteller kann
grundstzlich Waren auch nach solchen Spezifikationen produzieren, die sich von harmonisierten
Normen unterscheiden. Dabei ist aber zu bercksichtigen, dass die Einhaltung von bestehenden und
gltigen Normen regelmig ein Indiz fr eine bliche Beschaffenheit oder breiter formuliert, fr
eine vertragsmige Leistung darstellen 37, so dass der Hersteller eines Produkts, das einer der
europischen Normierung unterworfenen Produktgruppe angehrt, im Zweifelsfall nicht von der Norm
abweichen wird.
4. Fr Produkte, die nach harmonisierten Normen hergestellt worden sind, gilt die
Konformittsvermutung. Das bedeutet, dass fr solche Produkte angenommen wird, dass sie mit den
Anforderungen entsprechender Richtlinie bereinstimmen. Der freie Verkehr der Produkte kann durch
staatliche berwachungsbehrden nur dann eingeschrnkt werden, wenn Erzeugnisse den
grundlegenden Anforderungen der technischen Richtlinie(n) tatschlich nicht entsprechen. Der
Nachweis dieser Nichtbereinstimmung muss in einem solchen Fall von den staatlichen Behrden
erbracht werden. 38 Produziert der Hersteller seine Waren hingegen nicht entsprechend europischer
harmonisierter Normen, liegt die Beweislast, dass seine Ware mit den Anforderungen der technischen
Richtlinien bereinstimmen, beim Hersteller.
In Ergnzung zu diesem Neuen Konzept wurden 1989 in der Entschlieung des Rates die Prinzipien
eines einheitlichen europischen Systems der Konformittsbewertung von Produkte formuliert 39 und
im Beschlu des Rates 93/465/EWG 40 festgeschrieben. Dieses sog. Gesamtkonzept ordnete fr
technische Richtlinien die Verwendung standardisierter Methoden der Konformittsbewertung in
sogenannten "Modulen" an. Dabei ist die Kombinationen verschiedener Verfahrensweisen der
Konformittsprfung auf verschiedenen Produktionsstufen darzustellen (Produktentwurfs-,
Produktfertigungsstufe). Zu solchen Verfahrensweisen gehren: interne Fertigungskontrolle; Prfung
der technischen Dokumentation (Baumusterprfung) bei einer Benannten Stelle; Kontrolle und
Erprobung jedes einzelnen Produkts oder der Produkte auf statistischer Grundlage seitens einer
Benannten Stelle; von einer benannten Stelle durchgefhrte Bewertung des
Qualittssicherungssystems (fr Entwurf, Herstellung sowie Endabnahme und Prfung), Bewertung
des Qualittssicherungssystems fr die betreffenden Produkte, umfassende Qualittssicherung.
Abhngig von der Produktgruppe hat der Hersteller nunmehr entweder die Konformitt der Produkte
gem konkreten Modulen zu besttigen, also nachzuweisen, oder sie durch die Erfllung der
Anforderungen des fr ihn bequemsten Moduls nachzuweisen. Das hat zur Folge, dass die Hersteller
von Waren einer ganzen Reihe von Produktgruppen nunmehr die Konformitt ihrer Erzeugnisse selbst
bescheinigen. Dies betrifft z.B. Maschinen und Anlagen, die unter den Geltungsbereich der
Maschinenrichtlinie 41 fallen. Bei solchen Produkten, die ein groes Gefahrenpotential aufweisen, ist
regelmig eine sog. Benannte Stelle zu beteiligen, was z.B. Aufzge 42 betrifft. Benannte Stellen sind
berwiegend Juristische Personen des Privatrechts, die in einem Akkreditierungsverfahren staatlich

37
z.B. nach 434 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BGB bzw. nach 633 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BGB (Sachmangelfreiheit). Siehe hierzu
z.B. Albrecht/Wei, BTR 2008, 61 (64 f.).
38
Council Resolution 85/C 136/01 of 7 May 1985 on a new approach to technical harmonization and standards. Annex II,
paragraph 1, 4th indent. OJ C 136, 04/06/1985, p. 1.
39
Council Resolution of 21 December 1989 on a global approach to conformity assessment. OJ C 010 , 16.01.1990, p. 1
40
Council Decision 93/465/EEC of 22 July 1993 concerning the modules for the various phases of the conformity
assessment procedures and the rules for the affixing and use of the CE conformity marking, which are intended to be used
in the technical harmonisation Directives. OJ L 220 , 30.08.1993, p. 23
41
Directive 2006/42/EC of the European Parliament and of the Council of 17 May 2006 on machinery. OJ L 76, 16.3.2007,
p. 35.
42
European Parliament and Council Directive 95/16/EC of 29 June 1995 on the approximation of the laws of the Member
States relating to lifts. OJ L 213, 7.9.1995, p. 1.
8
anerkannt wurden, wie z.B. der TV, SGS, Germanischer Lloyd, Bureau Veritas, DNV oder Lloyd's
Register. Weiterer Inhalt des Gesamtkonzepts ist die obligatorische Kennzeichnung von in den
Verkehr gebrachten Industrieerzeugnissen mit einem -Zeichen, wenn sie mit den europischen
technischen Bestimmungen bereinstimmen.
Im Zeitraum zwischen 1985 bis 1992 wurden die ersten zwlf Richtlinien im Rahmen des Neuen
Konzeptes erlassen. 43 Obwohl sie sich mit der Annahme 1993 des Gesamtkonzepts einer Modifikation
untergezogen haben, und darber hinaus spter angenommene Richtlinien auch mehrfach korrigiert
worden waren, es ist somit festzuhalten, dass die von der Komission im "Weibuch" gesetzten Ziele
im Bereich der Produktregulierung grtenteils realisiert werden konnten. Innerhalb kurzer Zeit gelang
es, technische Vorschriften in vielen Industriesektoren anzugleichen. Von den technischen Richtlinien,
die aufgrund der neuen Prinzipien der Produktregulierung entwickelt wurden, werden gegenwrtig
folgende Produktkategorien abgedeckt: Elektrische Betriebsmittel; Maschinen; Gerte, die
elektromagnetische Strungen verursachen oder durch Strungen beeintrchtigt werden knnen;
einfache Druckbehlter; Spielzeuge; Bauprodukte; persnliche Schutzausrstungen; nichtselbstttige
Waagen; aktive implantierbare medizinische Gerte; Gasverbrauchseinrichtungen; mit flssigen oder
gasfrmigen Brennstoffen beschickte neue Warmwasserheizkessel; Explosivstoffe fr zivile Zwecke;
Medizinprodukte; Gerte und Schutzsysteme zur bestimmungsgemen Verwendung in
explosionsgefhrdeten Bereichen; Sportboote; Aufzge; Druckgerte; In-vitro-Diagnostika;
Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen; Seilbahnen fr den Personenverkehr;
Messgerte; Verpackungen und Verpackungsabflle; Schiffsausrstung; konventionelle
transeuropische Eisenbahnsysteme; transeuropische Hochgeschwindigkeitsbahnsysteme; Elektrische
Haushaltskhl- und -gefriergerte; transportable Druckgerte; Leuchtstofflampen.
Einige Elemente des nur sektoral wirkendenden Neuen Konzepts wurden in der
Produktsicherheitsrichtlinie 44 verallgemeinert. Diese Richtlinie fasst technische
Sicherheitsanforderungen in Bezug auf Verbraucherprodukte zusammen und unterwirft sie dem
Grundsatz der Konformittsvermutung: Ein Produkt gilt u.a. dann als sicher, wenn es den nicht
bindenden europischen Normen entspricht, auf die die Kommission im Amtsblatt der Europischen
Gemeinschaften verwiesen hat. 45
Darber hinaus hat das Neue Konzept ber den Bereich der Produktsicherheitsregulierung hinaus,
erhebliche Auswirkungen auf andere Rechtsgebiete, etwa dem Umweltrecht. 46
Nicht betroffen vom Neuen Konzept sind die Produktgruppen Nahrungsmittel, chemische Erzeugnisse,
pharmazeutische Erzeugnisse, Kraftfahrzeuge und Zugmaschinen, bei denen die entsprechenden
Richtlinen auf Detailregelungen nicht verzichten.
Der gesamte Bereich der Produktregulierung ist unbersichtlich. Deshalb soll an dieser Stelle auf das
von der Generaldirektion der Europischen Kommission "Unternehmen und Industrie" 1997
erschienene und seitdem jhrlich aktualisierte Nachschlagewerk Pink Book47 hingewiesen werden,
das ein strukturiertes Verzeichnis von mehr als 500 Richtlinien und 200 Verordnungen, die den
Warenverkehr auf dem gemeinsamen europischen Markt regulieren, enthlt. Die europischen
Rechtsakte, die warenverkehrsrelevante Anforderungen an Produkte erheben, sind im
Nachschlagewerk nach den Industriesektoren sortiert: Kraftfahrzeuge, chemische Erzeugnisse,

43
H. Berghaus, D. Langner, T. Klindt, Das CE-Zeichen, 2008, S. 2
44
Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on general product safety. OJ
L 11, 15.1.2002, p. 4.
45
Ebd., Art. 3.
46
H.T. Wei, Die rechtliche Gewhrleistung der Produktsicherheit. 2008, S. 267.
47
List of measures. (The Pink Book). The acquis of the European Union under the Management of DG Enterprise and
Industry. European Communities.
9
pharmazeutische Erzeugnisse, Kosmetik, Amtliches Messwesen und Fertigpackungen, elektrische
Betriebsmittel, Konsumgter, Telekommunikation, Agrarerzeugnisse. Ein weiteres Hilfsmittel, das
ebenso von der Europischen Komission entwickelt wurde, ist der sog. "Blue Guide" 48 Leitfaden fr
die Umsetzung der nach dem neuen Konzept und dem Gesamtkonzept verfaten Richtlinien. Der
Leitfaden dient dem besseren Verstndnis der Richtlinien und wendet sich an alle sowohl heimischen
(europischen) als auch auslndischen Wirtschaftsakteure, u.a. an Hersteller, Importeure, Hndler,
Handels- und Verbraucherverbnde.
***
Harmonisierte Normen haben lediglich einen unverbindlichen Empfehlungscharakter. Dennoch kommt
ihnen tatschlich aber seit Inkrafttreten des Neuen Konzeptes eine besondere rechtliche Bedeutung zu.
Deshalb stellt sich die Frage, ob die bertragung von Kompetenzen an die nichtstaatlichen
Institutionen (CEN, CENELEC, ETSI) rechtmig ist, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die
Sicherheit des Menschen, Schutz der Gesundheit und der Umwelt eine originr staatliche Aufgabe ist.

Ferner ist fraglich, ob das europische Normungssystem in ausreichendem Mae unter Beteiligung der
an der Normerstellung interessierten Kreise erarbeitet wird. Hersteller, Wissenschaftler,
Verbraucherverbnde, Gewerkschaften und andere Organisationen knnen nmlich an der
Entwicklung der Normen nur indirekt, nmlich lediglich ber die nationalen Normungsgremien
teilnehmen. Die nationalen Normungsgremien wiederum sollen auf der europischen Ebene
einheitliche Konsenspositionen des Mitgliedstaates prsentieren. Daher haben Initiativen und
Vorschlge o.g. Gruppen, selbst wenn ihnen hohe praktische Bedeutung zukommt, nur geringe
Chancen, implementiert zu werden. Schlielich kommt hinzu, dass die Befugnis zur Berufung einer
harmonisierten Norm ausschlielich den Mitgliedern der europischen Normungsgremien zukommt;
weder die Hersteller, noch staatliche Behrden der Mitgliedstaaten oder die Europische Kommission
besitzen eine solche Befugnis. 49

Man sollte auch nicht unerwhnt lassen, dass die harmonisierten Normen seitens der Europischen
Kommission lediglich amtlich gelistet aufgefhrt und nicht ffentlich bekanntgemacht werden. Die
Normen unterliegen dem Urheberrecht und sind deshalb grundstzlich nicht unentgeltlich 50, was sie
fr manche Wirtschaftsakteure unter anderem fr die Verbraucher und kleinen Unternehmen
unzugnglich macht. Das bernahmeverfahren von privaten Normen in Gesetz erfordert jedoch, dass
der Gesetzgeber sich zumindest einen berblick ber die Norm und ihre Inhalte macht und sie dann
wissentlich einbezieht 51.
Nicht nur die Gestaltung der technischen Bestimmungen, sondern auch die Gestaltung der
entwickelten Konformittsbewertungsverfahren erheben Fragen in Fachkreisen. Zwar verfgen
nationale Marktberwachungsbehrden ber breite Befugnisse 52 und knnen somit z.B.
Rumlichkeiten von Wirtschaftsakteuren betreten, erforderlichen Produktmuster entnehmen, die eine

48
Guide to the implementation of directives based on the New Approach and the Global Approach. European
Communities, 2000
49
Bericht des Ausschusses fr Bildung, Wissenschaft, Forschung, Technologie und Technikfolgenabschtzung
Mglichkeiten und Probleme bei der Verfolgung und Sicherung nationaler und EG-weiter Umweltschutzziele im Rahmen
der europischen Normung vom 09.12.1996, S. 28-33.
50
Communication from the Commission 'Intellectual property rights and standardisation' - COM (92) 445 final, paragraph
5.2.5.
51
E. Albrecht, Standards and Thresholds in German Environmental Law. Schmidt/Glasson/Emmelin/Helbron (Hrsg.),
Standards and Thresholds for Impact Assessment, 2008, p. 19-31.
52
Regulation (EC) No 765/2008 of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 setting out the requirements
for accreditation and market surveillance relating to the marketing of products and repealing Regulation (EEC) No 339/93,
Art. 19. OJ L 218, 13.08.2008.
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ernste Gefahr darstellenden Produkte vernichten oder derer Inverkehrbringen bzw. Import
untersagen 53, kann die Verwendung dieser Manahmen jedoch nicht ganz ausschlieen, dass
gefhrliche Produkte auf den Markt gelangen. Dabei kann sich ein unsicheres jedoch vom Hersteller
mit einem CE-Zeichen gekennzeichnetes Produkt eine Zeit lang im Verkehr befinden. Dadurch wird
die den Modulen des Gesamtkonzepts gehrende Selbstzertifizierung durch den Hersteller nicht immer
als Besttigung der Konformitt, sondern eher als Formalitt verstanden und lsst deshalb nicht selten
Zweifel am Stellenwert der CE-Kennzeichnung aufkommen 54.

Trotz Kritik in einzelnen Punkten am Neuen Konzept und Gesamtkonzept, war die Forderung nach
Rckkehr zum Prinzip der Detailregelung von Produkten und umfassenden Produktzertifizierung
durch die Zertifizierungsstellen nicht mehr vernehmbar. Daraus lsst sich schlieen, dass das Neue
Konzept und das Gesamtkonzept sich als ein erfolgreiches Instrument fr die Produktregulierung des
gemeinsamen europischen Marktes bewhrt haben. Zurzeit erstreckt sich der Geltungsbereich der
europischen technischen Gesetzgebung nicht nur auf die 27 EU-Lnder, sondern umfasst nach dem
Vertrag ber den Europischen Wirtschaftsraum auch die Staaten der Europischen Freihandelszone
(EFTA) Island, Norwegen und Liechtenstein. 55. Die technische Gesetzgebung der Gemeinschaft
erstreckt sich ferner auch auf die Schweiz (infolge bilateraler Abkommen mit der EU 56). Schrittweise
wird der Geltungsbereich europischer technischer Spezifikationen weiter ausgeweitet. So gelten diese
nach bernahme in ihre nationale Gesetzgebung in mit der EU assoziierten Staaten, wie der Trkei 57,
Andorra 58, San Marino 59, Kroatien 60. Es lsst sich also festhalten, dass das System der technischen
Normierung in der Europischen Gemeinschaft zum Funktionieren des Binnenmarktes ganz erheblich
beigetragen hat, dabei aber gleichzeitig ein hohes Schutzniveau fr den Verbraucher, die Umwelt und
die menschliche Gesundheit gewhrleisten konnte.

53
M. Lux, Das Zollrecht der EG, 2009, S. 557
54
R. Haeflinger, Experience with the New Approach, scope for progress. 3rd European Conference on standardization,
testing and certification, p. 20.
55
G. Stapelfeldt, Die Europische Union: Integration und Desintegration, Dritter Band, 1998, S. 134
56
Agreement between the Swiss Confederation and the European Community on mutual recognition in relation to
conformity assessment. OJ L 114, 30.04.2002, p. 369.
57
Decision No 1/95 of the EC-Turkey Association Council on implementing the final phase of the Customs Union, Art. 8,
OJ C 011, 15.01.2005, p. 2
58
Agreement between the European Economic Community and the Principality of Andorra, Art. 7(1). OJ L374,
31.12.1990, p. 17.
59
Agreement on Co-Operation and Customs Union between the European Economic Community and the Republic of San
Marino, Art. 7. OJ L 84, 28.3.2002
60
C. Passin, A. Felkier, Kroatien auf dem Weg in die EU, 2006, S. 82
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