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Na Linha de Frente das Mudanas Sociais
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Observatrio da Justia Brasileira
Dbora Lerrer, Mariana Trotta, Aline Caldeira, Fernanda Vieira e Ana Claudia
Tavares - A Questo Agrria no Judicirio Brasileiro: Estudo Comparativo
Entre o Reconhecimento de Territrios Quilombolas e as Desapropriaes
de Terras Para Fins de Reforma Agrria nas Varas Agrrias Federais.
92p. : il.
ISBN: 978-85-62707-41-4
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Na Linha de Frente das Mudanas Sociais
Centro de Assessoria Jurdica Popular Mariana Criola
Autores:
Mariana Trotta
Aline Caldeira
Fernanda Vieira
Ana Claudia Tavares
Coordenadora Geral:
Dbora Lerrer
Rio de Janeiro
Abril de 2012
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Observatrio da Justia Brasileira
Leonardo Avritzer
Coordenador Geral Observatrio da Justia Brasileira
A publicao que ora se apresenta a primeira de uma nova srie de trs publicaes
sobre advocacia popular e justia agrria no Brasil que foram financiadas pela Fundao
Ford. A proposta do Observatrio da Justia Brasileira, que se concretiza neste conjunto
de relatrios, desenvolver anlises sobre o sistema de justia brasileiro visando orientar
o Ministrio da Justia atravs da Secretaria de Reforma do Judicirio em suas polticas
pblicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestes para o aperfeioamento do
sistema de justia nacional.
Assumindo o pressuposto de que por mais imperfeito que seja nosso sistema jurdico
no podemos ignorar os avanos institucionais adquiridos ao longo dos anos, colocamo-nos
o desafio de aportar conhecimentos e propor reformas no aprimoramento deste.
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Expediente
Instituio Proponente:
Centro de Assessoria Jurdica Popular Mariana Criola
Coordenadora da pesquisa:
Dbora Franco Lerrer
Co-coordenadoras:
Mariana Trotta Dallalana Quintans
Aline Caldeira Lopes
Ana Claudia Diogo Tavares
Fernanda Maria da Costa Vieira
Pesquisadoras colaboradoras:
Aline Carmo
Luciana Carvalho Silva
Pesquisadores mestrandos:
Eduardo Castelo Branco
Ntalia Damazio Pinto Ferreira
Gabriel Pereira da Silva Teixeira
Bolsistas de graduao:
Alberto Torres
Leo Fontes Graduao
Marcelo Luiz de Souza
Priscilla Lessa de Mello
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NDICE
Introduo.......................................................................................................................... 09
A Judicializao da Poltica e das Relaes Sociais no Brasil e as Disputas por Direitos no
Contexto da Questo Agrria............................................................................................. 23
Aspectos Metodolgicos e Oorganizao do Poder Judicirio.......................................... 32
Desafios na Obteno e Sistematizao dos Dados........................................................... 34
Conflitos De Terra No Brasil............................................................................................. 36
A Estrutura do Judicirio Brasileiro Previsto na Constituio Federal de 1988................ 40
Os Tribunais Regionais Federais que criaram varas agrrias especializadas e competncias
atribudas a estas................................................................................................................ 41
Mapeamento dos Processos Judiciais Relacionados aos Procedimentos de Reforma Agrria
nas Varas Agrrias Federais............................................................................................... 48
Classificao das Aes a Partir do Lugar do INCRA como Autor ou Ru...................... 59
Concluso........................................................................................................................... 81
Referncias Bibliogrficas................................................................................................. 85
Anexo 1: Dados Sobre Conflitos no Campo em 2010....................................................... 91
Anexo 2: Dados Sobre Conflitos no Campo em 2009....................................................... 91
NDICE DE FIGURAS
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Figura 9: Tabela demonstrativa dos processos que possuem o INCRA como autor ou ru
nas aes encontradas........................................................................................................ 50
Figura 10: Grfico demonstrativo dos processos que possuem o INCRA como autor ou ru
nas aes encontradas........................................................................................................ 60
Figura 11: Tabela de bices judiciais................................................................................. 61
Figura 12:Tabela demonstrativa dos processos que possuem a Fundao Cultural Palmares
(FCP) como parte e outras chaves de busca relativas a comunidades quilombolas.......... 62
Figura 13: Grfico demonstrativo dos processos que possuem a Fundao Cultural Palmares
(FCP) como parte e outras chaves de busca relativas a comunidades quilombolas.......... 63
Figura 14: Nmero de aes judiciais relativas a quilombos por Estado.......................... 64
Figura 15: Demandas judiciais quilombolas no INCRA por Estado................................. 65
Figura 16: Gfico sobre a relao autor/ru na Bahia........................................................ 69
Figura 17: Grfico sobre a concesso de liminares na Bahia............................................. 69
Figura 18: Grficos das liminares concedidas em processos nos quais o INCRA figura como
autor ................................................................................................................................ 70
Figura 19: Grficofico das liminares negadas na Bahia..................................................... 70
Figura 20: Grfico da relao entre imisses de posse concedidas/negadas na Bahia...... 71
Figura 21: Grfico da relao autor/ru em Minas Gerais................................................. 72
Figura 22: Grfico sobre a concesso de liminares em Minas Gerais............................... 73
Figura 23: Grfico sobre as liminares negadas em Minas Gerais...................................... 73
Figura 24: Grfico por autor sobre as liminares concedidas em Minas Gerais................. 74
Figura 25: Grfico sobre imisses de posse concedidas/negadas em Minas Gerais.......... 75
Figura 26: Grfico sobre recorrentes em Minas Gerais..................................................... 76
Figura 27: Grfico sobre a relao autor/ru em Mato Grosso.......................................... 78
Figura 28: Grfico sobre a concesso de liminares em Mato Grosso................................ 79
Figura 29: Grfico sobre imisses de posse concedidas/negadas em Mato Grosso.......... 79
Figura 30: Grfico sobre recorrentes em Mato Grosso...................................................... 80
Figura 31: Dados sobre conflitos no campo em 2010........................................................ 91
Figura 32: Dados sobre conflitos no campo em 2009........................................................ 91
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INTRODUO
Historicamente, a reforma agrria no Brasil sempre foi pautada pelos conflitos de terra
(CARTER, 2011, BUAINAIN 2008 E LEITE et al., 2006). Conforme foi registrado pela
Comisso Pastoral da Terra (CPT) em seus relatrios anuais, a violncia no campo assume
formas diversas: como violncia fsica propriamente dita, como violncia contra as relaes
trabalhistas ou contra o meio ambiente equilibrado. Como exemplo desta realidade, podemos
citar que, no ano de 2010, foram registradas pela CPT, trinta e quatro mortes no campo
envolvendo trabalhadores rurais e assentados, dentre outros.
De acordo com Jos Vicente Tavares dos Santos, as vrias formas de manifestao
da violncia agrria convergem para a produo social de uma cidadania dilacerada na
sociedade brasileira (1992:7). O autor situa as origens das formas de violncia no processo
de modernizao da agricultura impulsionado pelos governos militares a partir da dcada de
1970. O perodo marcou a estrutura fundiria brasileira, acirrando a concentrao de terra e
excluindo parcela considervel da populao do acesso mesma.
Como mecanismo de mediao dos conflitos no meio rural, foi previsto, pela
Constituio Federal de 1988, aps grandes debates na Assemblia Nacional Constituinte de
1987/88, a possibilidade dos Tribunais de Justia designarem juzes especializados na questo
agrria para dirimir conflitos de terra (QUINTANS, 2011). Posteriormente, com a Reforma do
Judicirio (Emenda Constitucional n 45/2004), foi alterado o texto constitucional, passando
a vigorar a possibilidade de criao de varas judiciais especializadas pelos Tribunais2.
Diante de tal previso legal, a partir da segunda metade da dcada de 1990, foram
designados juzes especializados ou foram instaladas varas agrrias na Justia Estadual de
alguns Estados da federao tais como Alagoas, Minas Gerais, Par, Paraba, Roraima, Santa
Catarina e Mato Grosso3. Nesses Estados, os conflitos de terra foram levados estas mesmas.
Entretanto, mesmo onde tais varas no foram criadas, o Poder Judicirio constantemente
acionado para dar respostas a conflitos de natureza agrria. A tendncia sinaliza um fenmeno
2 Ver artigo 126 da Constituio Federal de 1988.
3 No estado do Amazonas apesar de existir um rgo do Poder Judicirio denominado Vara Ambiental e de
Questes Agrrias, apenas incorpora questes fundirias relacionadas aos problemas ambientais, ver Marinho
(2004).
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apontado por vrios autores como a judicializao das relaes sociais (VIANNA et.ali,
1997 e SANTOS, 2007).
A forte presena do Poder Judicirio nos conflitos agrrios do pas tem despertado o
interesse de alguns pesquisadores e rgos governamentais, bem como orientado pesquisas
sobre o fenmeno (FERREIRA, 2004; CONSENZA, 2010 e QUINTANS, 2011).
Como destacado por Quintans (2011), percebe-se que a principal funo conferida
s varas agrrias pela Constituio Federal de 1988 a mediao dos conflitos de terra.
Entretanto, necessrio diferenciar as varas agrrias estaduais das varas agrrias federais,
devido ao fato de possurem competncias diversas. Em apertada sntese, Justia Federal,
integrada pelas varas agrrias federais, compete o julgamento das causas em que a Unio,
entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras,
rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
Justia Eleitoral e Justia do Trabalho (Art. 109, CRFB/1988). Desse modo a competncia
das varas agrrias federais est circunscrita a processos que possuem os referidos sujeitos em
um dos plos da demanda e que, ao mesmo tempo, esto relacionadas temtica agrria.
Neste sentido, tais varas (agrrias estaduais) no possuem a competncia para julgar
as aes de desapropriao para fins de reforma agrria, as aes discriminatrias de terras
pblicas federais ou processos relacionados titulao de territrios quilombolas, visto que
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as mesmas so de competncia da Justia Federal. Por tal motivo, as varas agrrias estaduais
no interferem na poltica de reforma agrria e, portanto, nas causas da concentrao da
estrutura fundiria e dos conflitos de terra.
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juzes que atuam nas varas agrrias confere maior celeridade aos processos de desapropriao
para fins de reforma agrria?
Por outro lado, o STJ interpretou de forma diferenciada e publicou em agosto de 2008
a smula n 354 entendendo que a invaso do imvel causa de suspenso do processo
6 O Departamento de Ouvidoria Agrria Nacional foi criado no final da dcada de 1990, ainda na gesto do
ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso (FHC), devido aos intensos conflitos pela posse da
terra que eclodiam no Brasil. O Ouvidor Agrrio Nacional, Dr. Gercino Jos da Silva Filho, desembargador apo-
sentado do Tribunal de Justia do Acre, desde que assumiu a funo ainda na gesto de FHC, defendeu a criao
de varas agrrias.
7 O esbulho possessrio a retirada violenta de um bem (imvel residencial, comercial ou rural) da esfera da
posse do legtimo possuidor. O esbulho possessrio um crime previsto no art.161, II do Cdigo Penal (Decreto
Lei n. 2848 de 1940). Comete o crime de esbulho quem: invade com violncia a pessoa ou grave ameaa ou
mediante concurso de mais de duas pessoas, terrenos ou edifcio alheio para o fim de esbulho possessrio.
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Dessa forma, a pesquisa buscou analisar o modo como juzes agrrios federais vm
interpretando o referido dispositivo. Quais so as concepes dos mesmos sobre as ocupaes
de terra? Seriam atos (i) legais ou (i) legtimos?
Tais especificidades dizem respeito a um uso singular do territrio por esses grupos,
singularidade esta representada inclusive pela terminologia utilizada territrio que
remete a uma noo mais ampla quando comparada com terra, ou seja, espao no s de
permanncia, mas de reproduo fsica e cultural (ALMEIDA, 2005).
Por outro lado, quarenta e cinco aes foram ajuizadas contra a reivindicao por
8 O artigo 184 da Constituio Federal de 1988 estabelece a Unio Federal a competncia para editar decreto de
desapropriao bem como propor a ao judicial com a mesma finalidade. Por meio do art. 16, pargrafo nico, do
Estatuto da Terra c/c art. 2 do Decreto-Lei n 1.110/70 tal competncia foi conferida ao Incra.
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territrio dos grupos quilombolas e trs foram aes discriminatrias, que a pesquisa no
classifica como contra nem a favor dos quilombolas. Em 2009, existiam 25 aes que visavam
suspender 16 processos de regularizao fundiria em tramitao no INCRA. Os nmeros
apontam para a importncia do campo jurdico como instncia de mediao dos conflitos
envolvendo as comunidades remanescentes de quilombos tambm no contexto nacional, em
que predomina a natureza de disputas territoriais.
A pesquisa buscou explorar esta temtica, refletindo sobre se o Judicirio (no) vem
reconhecendo o direito das comunidades quilombolas ao seu territrio; (no) reconhece a
legitimidade das comunidades quilombolas ou sua concepo de territorialidade.
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9 Sobre as disputas em torno da definio da categoria remanescentes de quilombos, ver: Jos Maurcio Ar-
ruti, Alfredo Wagner Berno de Almeida, dentre outros.
10 Ao mesmo tempo em que foi definido pela Constituio Federal de 1988 o condicionamento da propriedade
privada sua funo social, foram incorporadas tambm categorias como a de propriedade produtiva, que seri-
am insuscetveis de desapropriao independente da sua extenso e elencado o direito de propriedade ao rol dos
direitos fundamentais: Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o
imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida
agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano
de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
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Esta seria uma evidncia de que o tema do negro e a cultura no gozam apenas de
uma afinidade eletiva, mas sim de que o campo da cultura era, at ento, o prprio limite
permitido ao reconhecimento pblico e poltico dessa temtica. No seria, portanto, o texto
do artigo 68 que mudaria isso, mas sua captura por parte do movimento social (ARRUTI,
2006: 70).
O texto final do artigo relativo reparao no campo da cultura pode ser observado
no artigo 215 da Constituio Federal de 1988: O Estado garantir a todos o pleno exerccio
dos direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a
valorizao e a difuso das manifestaes culturais (BRASIL, 2006).
Aps o momento inicial de disputas em torno da redao final dos artigos constitucionais
relativos s polticas de reparao aos negros no Brasil, a definio do conceito constitucional
tornou-se um dos principais pontos de tenso nas disputas fundirias referentes aos territrios
quilombolas. Essas se expressam de diversas maneiras nos processos judiciais, na imprensa,
no Congresso Nacional e em trabalhos acadmicos, tornando-se objeto de embates entre
significaes e valores opostos em cada um destes campos. A interpretao do texto do artigo
constitucional configura-se, portanto, uma dimenso do conflito envolvendo as comunidades
quilombolas pela disputa da terra, conflito este que abrange dinmicas decorrentes de sua
cristalizao nos textos legais.
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posicionar quanto ao modo como este reconhecimento seria realizado), nos Estados
havia polticas de regularizao sendo implementadas, muitas vezes por conta da
presso de movimentos sociais, partidos polticos, ONGs, dentre outros.
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A dcada de 2000 foi marcada pela eleio de Lus Incio Lula da Silva, de modo
que no pode ser analisada como um todo, j que o episdio modificou significativamente os
marcos sobre os quais o conflito se desenvolveu.
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responsvel pela emisso da certido que declara acolhido o pedido de reconhecimento dos
grupos como remanescentes de quilombos.
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A partir da determinao pelo Decreto 4887 de 2003 para que o INCRA conduzisse os
procedimentos de titulao dos territrios quilombolas no Brasil, a autarquia regulamentou
o trmite para a identificao, reconhecimento, delimitao e demarcao destes territrios
atravs, inicialmente, da Instruo Normativa n 16 de 2004, posteriormente alterada pela
Instruo Normativa n 20 de 2005.
Esta alterao foi criticada pelos setores da sociedade civil pr-quilombolas, pois
tornou mais complexo o Relatrio Tcnico de Identificao e Demarcao (RTID) exigindo
a realizao de um relatrio antropolgico para a confirmao da caracterizao dos grupos
identificados como remanescentes de quilombos, o que o Decreto 4887/2003, que deve
orientar os procedimentos realizados pelo INCRA, no prev.
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Nesse sentido, o objetivo geral da pesquisa foi a realizao de uma anlise sobre
como ocorre atualmente o processo de judicializao de conflitos envolvendo territrios
quilombolas e movimentos de luta pela terra nas varas agrrias federais do pas. Como foco,
props-se a interpretao judicial das varas agrrias federais com relao aos dispositivos da
Constituio Federal de 1988 e s demais legislaes infraconstitucionais que regulamentam
o direito ao territrio quilombola e s desapropriaes de terras para fins de reforma agrria.
Sinteticamente, o estudo foi realizado seguindo-se as seguintes etapas:
a) Mapeamento dos Tribunais Regionais Federais que especializaram varas na questo agrria
e nas sees judicirias federais de quais Estados as mesmas foram instaladas.
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c) Anlise sobre interpretao atribuda pelos Juzes agrrios aos dispositivos normativos,
observando-se especialmente a utilizao das normas jurdicas que dizem respeito
delimitao da categoria quilombola, concepo das categorias terra e territrio, ao direito
de propriedade, funo social e s propriedades passveis de desapropriao;
e) Anlise sobre a possvel relao da criao dessas varas especializadas e a (no) reduo
da violncia e conflitos, bem como da (no) implementao das polticas pblicas de reforma
agrria e titulao do territrio quilombola.
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Luiz Werneck Vianna (1997), em seus estudos, percebeu que o Brasil desde a dcada
de 1990 estaria vivendo o processo de judicializao da poltica e das relaes sociais.
Segundo o autor, o Judicirio teria assumido o espao de resoluo dos conflitos com a
falncia do Estado de Bem Estar Social, destacando um aumento na sociedade contempornea
do papel do judicirio.
O autor destaca ainda que o fenmeno da judicializao das relaes sociais provocou
uma exploso de litigiosidade da qual a administrao da justia no deu conta, produzindo
uma crise relacionada com o acesso justia por parte dos setores populares, com a necessidade
de processos mais simplificados, capacitao dos juzes (formao alm da tradicional) etc.
(SANTOS, 2005).
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Entretanto, como destacado por Santos (2007) e Vianna et.ali (1997), foi a partir
do final da dcada de 1980 e incio dos anos de 1990, posteriormente promulgao da
Constituio Federal de 1988 (CF/88), que o recurso aos tribunais ganhou maior importncia
social, acarretando a judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil.
Norberto Bobbio analisa que todo direito um produto da histria, ainda quando
entendido como natural, ele uma expresso de um dado momento da histria, que ir elencar
o que entende ser imanente essncia humana, logo por mais fundamentais que sejam, so
direitos histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizadas por lutas em
defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, no todos de
uma vez e nem de uma vez por todas (1992, p.5).
Outros autores como Claude Lefort (1979) e Erick Hobsbawn (2000) tambm
abordaram do tema. Lefort (1979) destacou a dimenso simblica dos direitos do homem,
o direito como freio ao poder, a toda forma de totalitarismo. Defendeu a perspectiva de
ampliao e de conquista de novos direitos atravs da construo democrtica, como atravs
da contestao dos trabalhadores na luta pelo direito de greve, a organizao sindical, a
previdncia social etc. (LEFORT, 1979). O autor tambm destaca a relao ambgua trazida
com a institucionalizao do direito, pois de um lado, a institucionalizao, com a constituio
de um corpo jurdico de especialistas, pode afastar e ocultar os mecanismos necessrios
ao exerccio dos direitos pelos interessados, mas, por outro, pode permitir a conscincia
do direito, ou seja, conhecer e reivindicar os direitos institudos. Nesta esteira, Hobsbawn
(2000) assinala a importncia da linguagem dos direitos humanos como instrumento de
reivindicao por novos direitos e concretizao dos existentes. (HOBSBAWN, 2000, pp.
417-439).
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Alm disso, na legislao agrria foi previsto que o juiz deveria conceder a imisso
provisria da Unio na posse da propriedade em desapropriao imediatamente (Lei
Complementar n 76/93). Posteriormente, pela Lei Complementar n 88/96, foi estabelecido
o prazo mximo de 48 horas, ou seja, logo no incio da ao de desapropriao. Este
dispositivo buscava possibilitar ao INCRA iniciar a criao dos projetos de assentamento
antes do final da ao de desapropriao, j que estes normalmente demoram, tendo em vista
o questionamento, por parte dos desapropriados quanto ao valor a ser pago pela indenizao
das benfeitorias e o prazo para o resgate dos ttulos da dvida pblica. Cabe lembrar que a
imisso automtica da Unio foi uma das bandeiras da Contag e CNRA, mas no foi aprovada
na ANC.
16 Artigo 9, 1 da a Lei Complementar n. 76/93 dispe sobre a possibilidade do juzo requerer a produo de
prova pericial para a apreciao dos pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa realizado pelo Incra.
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Desta forma, como destacado por Medeiros, um novo elemento entra como essencial
para a compreenso dos desdobramentos polticos da questo agrria brasileira: o papel do
Judicirio, com seu poder de determinar despejos, arbitrar valores de desapropriaes etc
(2002:39).
Este processo nos remete aos estudos de Thompson sobre a Lei Negra na Inglaterra do
sculo XVIII (THOMPSON, 1997. p.357). Ao analisar os impactos da Lei Negra, desenvolve
a concepo da lei como uma arena de conflitos, a lei como campo de disputa. Mrcia Motta,
trazendo as reflexes de Thompson para a realidade brasileira do sculo XIX, destaca que as
leis expressam a luta entre vrias concepes e valores diferentes. Para entender os vrios
sentidos das leis seria preciso analisar o processo de elaborao, os embates e os interesses
que estavam em jogo. Motta, completa afirmando, que algumas das dimenses dos conflitos
de terra no Brasil foram as disputas pela produo e pela interpretao das normas legais.
(MOTTA, 1996, p.22) A leitura sobre a construo histrica dos direitos pelas disputas entre
os grupos, fato que torna a lei um campo de disputa, sinaliza a existncia de disputas tambm
pela interpretao desta lei, ou seja, o direito de dizer o direito.
As leituras encontram relao com uma srie de anlises de juristas, desde o sculo
passado, que vm se dedicando ao estudo da atividade jurisdicional e que destacam o poder
discricionrio dos juzes na interpretao e aplicao dos textos normativos aos casos
particulares, devido ao campo amplo de liberdade deixado pelas indeterminaes dos textos
normativos. Mas tambm sinalizaram para os limites da interpretao judicial, impostos
pelos textos e por padres definidos pelos Tribunais que deveriam ser seguidos. Quando
falamos que o texto normativo aberto interpretao, e que a norma produzida a partir
dele, segundo os procedimentos jurdicos e os critrios de validade, uma criao jurdica,
devemos entender que todas as decises carregam os anseios, os valores e a ideologia do
magistrado que as proferiu. De acordo com Jos Rodrigo Rodriguez admitir que o juiz
livre significa tambm dizer que possvel controlar suas sentenas. Se as concluses das
decises decorressem naturalmente da estrutura do ordenamento, sem nenhuma atividade do
juiz, seria impossvel que tais decises fossem criticveis. Para que a critica seja possvel
necessrio admitir que a deciso poderia ser diferente (Rodriguez,1995, p. 303)
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presente na categoria juiz, como um campo prprio de poder, de valores, que eventualmente
tambm, pressionam nesse sentido, como vimos, as pretenses de poder, ideologicamente
fundamentadas, da prpria classe dos juristas (WEBER, 1999: 153).
Para Bourdieu, no campo jurdico que se trava o embate pela definio do dizer
o direito. Esse campo marcado pela disputa interna, organizado por competncias que
refletem a distribuio de poder, por prticas histricas, o que Bourdieu chama de habitus.
O habitus impe o ethos social de determinado campo. Assim, o poder judicirio seria
demarcado por reiteraes de prticas, rituais simblicos que manteriam a estrutura de poder
estabelecido. Bourdieu percebe o papel da violncia simblica como estruturadora desse
poder nos campos. Isto porque na sua configurao est uma potncia neutralizadora, que
impe ao texto jurdico, uma universalizao de sentido para alm do poder que o gesta. O qu
Bourdieu nos alerta para a racionalidade que compe o texto jurdico, capaz de estruturar
a interpretao, ainda que divergente, sem que o texto normativo perca sua legitimidade a
priori:
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Assim, a norma se firma como o nico produto possvel e o mais racional, pois
no produto de interesses particulares e sim da sociedade como um todo. Essa mesma
percepo de uma naturalizao ou normalizao se dar por dentro do campo jurdico, onde
a histria de vida familiar, os laos sociais, as vises de mundo tambm se unificam numa
generalizao, que permite a reproduo dominante no interior do prprio poder judicirio.
At porque, Bourdieu alerta para o fato de que a reproduo no interior do campo jurdico
tambm ser marcada por um capital simblico. Por este motivo, para Bourdieu o processo
de transformao do campo jurdico seria mais dado pelas presses externas, realizada por
outros campos, como o poltico.
Esta perspectiva, nos conduz s seguintes questes: haver sada? O jurista est
condenado a legitimar a ordem, adaptando o direito s relaes sociais, de forma a perpetuar
a ordem simblica que garante a continuidade da dominao?
Estas questes tornam necessrio o estudo de teorias crticas do direito, que pressupe
leituras diferenciadas do direito se opondo ao habitus do judicirio. Luiz Fernando Coelho
trabalha uma vertente da teoria crtica do Direito, que denomina dialtica da participao.
Nela se sobressai a crtica ao mtodo positivista da neutralidade ideolgica das cincias sociais
(COELHO, 1991, p. 395). Considera que o saber deve identificar a ideologia pressuposta
na prtica social e conscientiz-la, a fim de construir uma crtica voltada para a soluo
dos problemas sociais, ou seja, para a transformao da sociedade no sentido da libertao
(COELHO, 1991, p. 395). A libertao dotada de sentido em contraposio dominao
exercida por classes, grupos ou estamentos sociais, presente nas relaes sociais.
O direito, como crtica social, surge a partir da chamada crise do direito, que denota
certo grau de inadequao entre a ordem proveniente do Estado, isto , o direito oficialmente
considerado como vlido, e a ordem social concreta em constante transformao (COELHO,
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1991, p. 122). A dialtica da participao defendida pelo autor, encontra-se relacionada com
a exigncia social de politizao dos processos judiciais e de decises inditas contra as leis
vigentes que se fundamentam no discurso dos direitos humanos. Direitos inalienveis vida,
a dignidade da pessoa humana e os direitos chamados sociais justificam a desobedincia civil
praticada pelos movimentos sociais. O questionamento de determinadas regras processuais
se apia em regras substantivas provenientes de legislao internacional que so tambm
leis vigentes em nosso pas, incorporadas e com status de leis constitucionais. Dessa forma,
busca-se realizar um contraponto ao discurso dominante que equipara o direito s leis estatais
e, ao mesmo tempo, produzir a interpretao da legislao em conformidade com os valores
humanistas, ressaltando princpios como o da dignidade da pessoa humana.
Diante deste arcabouo terico a pesquisa prope a analise da interpretao das normas
constitucionais e infraconstitucionais sobre a questo agrria pelos juzes agrrios federais.
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A busca foi feita a partir de palavras-chave nos campos de busca de processos judiciais
nos sites da Justia Federal. Com relao aos processos judiciais relacionados reforma
agrria, buscaram-se aqueles que continham o INCRA num dos plos da ao, como modo
de realizar um primeiro mapeamento. Com relao aos processos relacionados titulao de
territrios quilombolas, buscaram-se aqueles que possuam a Fundao Cultural Palmares
em um dos plos da ao, ou ainda associaes quilombolas. Ou ainda as seguintes chaves
de busca: quilombos, quilombolas, remanescentes de quilombos. Aps esse recorte,
buscou-se selecionar aqueles que tramitavam nas varas agrrias federais de cada seo
judiciria.
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Supe-se que os dados obtidos com relao temtica agrria podem ser interpretados
como estando bem prximos da realidade, devido obrigatoriedade da participao do INCRA
nos processos de desapropriao para fins de reforma agrria. Por outro lado, os processos
relacionados s titulaes quilombolas ou conflitos envolvendo comunidades quilombolas
no foram de simples localizao. Isso ocorre por diversos fatores, dentre eles destacam-
se os seguintes: a) foi identificado na pesquisa que parte dos juzes agrrios federais no
se considera competente para julgar aes envolvendo conflitos quilombolas, interpretando
restritivamente a noo de agrria inserida no momento da especializao das varas; b)
grande parte das aes nessa temtica so ajuizadas pelo Ministrio Pblico Federal (MPF),
o que dificultou a identificao daquelas especficas temtica quilombola dentre as diversas
temticas tratadas pela instituio e; c) a titulao e registro dos territrios quilombolas, ao
contrrio da desapropriao de terra para fins de reforma agrria, no possui uma etapa judicial
obrigatria, havendo a interpelao do Poder Judicirio somente na hiptese de discordncia
com relao ao trmite do mesmo no INCRA (autarquia responsvel pelo mesmo).
Aps esse momento inicial de mapeamento e sistematizao dos dados, optou-se pela
seleo de alguns Estados, considerados relevantes para os objetivos da pesquisa, nos quais
se realizou a anlise substancial dos processos a partir dos dados disponveis por meio de
um instrumento de pesquisa construdo coletivamente.
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A escolha dos Estados, no entanto, deu-se por fatores diversos. Inicialmente foi
relevante o fato de todos possurem uma estrutura agrria conflitiva, decorrente de histricos
de concentrao fundiria e arrastamento de populaes tradicionais sobre o territrio.
Tambm, foi levado em conta o nmero de assentamentos criados em virtude de aes de
desapropriao. Alm disso, a antiguidade das Varas Agrrias estudadas talvez tenha sido o
fator preponderante. Isso porque algumas delas, como a Vara Agrria Federal do Estado do
Par, foram recentemente criadas, o que fatalmente iria gerar problemas na gerao de dados
pelo fato de que grande parte da tramitao dos processos judiciais que se encontram nessas
varas ocorreu em uma vara civil.
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Todos os sites das Justias Federais dos Estados que compem a 1 Regio seguem
uma mesma matriz organizacional bsica, o que facilita o acesso uma vez que tenha intimidade
com um dos sites. O sistema interno de busca, pela organizao, parece concentrar-se todo
em um nico servidor, o que uma vantagem em termos de velocidade e simplicidade no
acesso entre os bancos de dados dos processos, mas os coloca em posio vulnervel. Tal
vulnerabilidade ficou evidente durante a pesquisa em que, por uma semana, na segunda
metade de outubro, os servidores enfrentaram problemas tcnicos. Toda a pesquisa ficou
comprometida neste perodo e no havia a opo de mudar de banco de dados. Como todos
se concentram em um mesmo servidor, todos foram afetados simultaneamente.
A relao inicial de ocorrncias das buscas no indica a vara onde se localizam nem
as partes integrantes dos processos, devendo ser feita uma verificao individual nos detalhes
de cada processo para a colheita de tais informaes.
Ocorreram dificuldades em levantar dados nos sites oficiais sobre a organizao das
varas agrrias, juiz titular e similares, que pertencem competncia do TRF da 1. Regio.
Obtivemos esta informao apenas aps contato com o Tribunal, que enviou um arquivo PDF
com tal sistematizao. Em tentativas posteriores de contato visando mais informaes no
recebemos retorno.
Com relao ao Tribunal Regional da 5 regio, a falta de homogeneidade dos sites nas
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Para a presente pesquisa foram utilizados dados dos Cadernos de Conflitos no Campo
de 2009 e 2010 da Comisso Pastoral da Terra. Este levantamento foi feito buscando subsidiar
a escolha dos estados com maior incidncia de conflitos para posteriormente ser analisada a
atuao das varas agrrias federais nestes estados.
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Em 2009 (Figura 32), percebe-se que o maior nmero de assassinatos registrados nos
conflitos fundirios envolvendo trabalhadores rurais ocorreu no estado do Par, seguido do
Mato Grosso, do Mato Grosso do Sul e de Rondnia. Os estados que tambm registraram
assassinatos foram Acre, Alagoas, Amazonas, Maranho, Minas Gerais, Paraba, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e Roraima. Em relao s ocupaes de terra, os estados onde
foi registrada a maior incidncia de ocupaes de terra, em 2009, foram: Par, So Paulo,
Alagoas, Bahia, Maranho, Paran e Pernambuco, respectivamente, conforme se depreende
da leitura da figura 32 (anexo2).
Comparando esses dois anos nota-se que os estados de So Paulo, Pernambuco e Bahia
apresentaram a maior incidncia de ocupaes de terra. No entanto, os estados de Minas
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Gerais e Par tambm se destacam quando analisados os dois anos de forma conjunta.
17 O projeto DATALUTA foi criado em 1998, com o objetivo de constituir um banco de dados referentes das ocu-
paes de terra, dos acampamentos e dos assentamentos rurais. um projeto de pesquisa e extenso que se iniciou
no NERA Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria, vinculado ao Departamento de Geografia
da FCT/UNESP Campus de Presidente Prudente atravs de uma proposta construda juntamente com o Movimen-
to dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST. A principal motivao para a criao e a realizao do projeto se deu,
principalmente, pelas dificuldades de acesso aos dados referentes reforma agrria, uma vez que as informaes
existentes sobre os mesmos se encontravam dispersas e com formatos e estruturas de classificao diferenciadas.
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O cruzamento desses dados foi importante para a seleo das varas agrrias federais
que tiveram os processos de desapropriao e possessrios analisados na segunda fase da
pesquisa.
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Cabe destacar que desde 1987, j vigorava a Lei 7.583, que dispunha sobre a
reestruturao da Justia Federal de primeira instncia e estabelecia ao Conselho da Justia
Federal a possibilidade de especializar varas agrrias, estabelecendo a respectiva localizao,
competncia, atribuio e, se necessrio, o seu deslocamento de um municpio para outro.
Diante desta previso legal, foram criadas varas agrrias federais em algumas regies
de conflito desde esta poca. Ferreira (2004) cita dentre elas: So Paulo, Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Cear,
Bahia, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par e Gois. Algumas destas varas foram
desestruturadas posteriormente. No prximo tpico analisaremos a dinmica de criao
destas varas federais especializadas.
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A lei n 7.727, de 9 de janeiro de 1989, disps sobre a composio inicial dos Tribunais
Regionais Federais e sua instalao, criando os respectivos quadros de pessoal, reafirmou
a sede e a jurisdio dos cinco Tribunais estabelecidas pela citada Resoluo do Tribunal
Federal de Recursos e atribuiu ao presidente deste rgo a competncia para a instalao dos
TRFs. A lei no. 9.967, de 10 de maio de 2000, disps sobre reestruturaes dos TRFs das cinco
regies, aumentando o nmero de juzes em todos os Tribunais, entre outras alteraes.
A 1. Regio composta por doze Estados: Acre, Amazonas, Roraima, Par, Amap,
Mato Grosso, Gois, Minas Gerais, Bahia, Tocantins, Maranho, Piau e mais o Distrito
Federal. A 2. Regio possui apenas dois Estados em sua rea de abrangncia: Rio de Janeiro
e Esprito Santo. A 3 regio abrange a competncia territorial dos Estados de So Paulo e
Mato Grosso do Sul. A 4. Regio abrange os Estados do Paran, Santa Catarina e Rio Grande
do Sul. E, por fim, sob a competncia da 5. Regio esto seis Estados: Paraba, Pernambuco,
Alagoas, Cear, Rio Grande do Norte e Sergipe. Esta estrutura pode ser visualizada no mapa
abaixo:
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Dos doze Estados que esto sob a jurisdio do Tribunal Federal Regional da 1.
Regio, somente sete contm Varas Agrrias, sendo o Par o nico estado com mais de uma18.
Em relao aos estados com apenas uma vara em toda sua extenso, esta tem jurisdio
sobre todo territrio do estado em que ela se localiza, bem encontra-se localizada fisicamente
no municpio da capital do estado. Portanto, so eles: Amazonas, com Vara em Manaus;
Bahia, com Vara em Salvador; Maranho, com Vara em So Lus; Mato Grosso, com Vara em
Cuiab; Minas Gerais, com Vara em Belo Horizonte; Rondnia, com Vara em Porto Velho.
18 Par um caso especial, sendo o nico estado em todo TRF-1 com mais de uma vara em seu territrio. A mais
nova, localizada em Marab, tem jurisdio nos seguintes municpios: Abel Figueiredo, Bom Jesus do Tocantins,
Brejo Grande do Araguaia, Breu Branco, Cana dos Carajs, Curionpolis, Dom Eliseu, Eldorado dos Carajs,
Goiansia do Par, Itupiranga, Jacund, Marab, Nova Ipixuna, Palestina do Par, Parauapebas, Piarra, Rondon do
Par, So Domingos do Araguaia, So Geraldo do Araguaia, So Joo do Araguaia, Tucuru. A mais antiga, local-
izada em Belm, tem como jurisdio todo o resto do territrio paraense.
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Os dois Estados que compem a 3. Regio, So Paulo e Mato Grosso do Sul, possuem
Varas Federais especializadas na questo agrria. Cada estado conta apenas com uma Vara
especializada. A de So Paulo, localizada na capital, a 21 vara cvel da 1 Subseo de
So Paulo - capital, e foi implantada pelo Provimento n 321-CJF/STJ, de 13/05/87, a
partir de 29/05/87, e especializada em matria agrria sem prejuzo das demais matrias
pelo Provimento n 321-CJF/STJ, de 13/05/87. Alm disso, ela possui jurisdio sobre os
seguintes municpios: Caieiras, Cotia, Embu, Embu-Guau, Francisco Morato, Franco da
Rocha, Itapecerica da Serra, Juquitiba, So Loureno da Serra, So Paulo, Taboo da Serra
e Vargem Grande Paulista. J no Estado de Mato Grosso do Sul, a vara especializada est
localizada no municpio de Corumb (1 vara da 4 Subseo do estado). Ela foi implantada
pelo Provimento n 197 - CJF/3 R, de 30/05/2000, a partir de 09/06/2000, especializada em
Direito Ambiental, Indgena e Agrrio, sem prejuzo de outras competncias.
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Os trs Estados que esto sob a jurisdio do Tribunal Regional Federal da 4. Regio
(Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) tambm possuem Varas Agrrias instaladas,
sendo uma em cada um dos Estados, situada nas respectivas capitais.
Por fim, a 5 Vara Federal de Porto Alegre, implementada pelo Provimento CJF 64/71,
possui jurisdio sobre os seguintes municpios: Arambar, Alvorada, Arroio dos Ratos,
Baro do Triunfo, Barra do Ribeiro, Brochier do Marat, Buti, Capela de Santana, Capivari
do Sul, Cerro Grande do Sul, Charqueadas, Eldorado do Sul, Fazenda Vilanova, General
Cmara, Guaba, Marat, Mariana Pimentel, Minas do Leo, Montenegro, Mostardas,
Palmares do Sul, Pareci Novo, Porto Alegre, So Jernimo, Sentinela do Sul, Serto Santana,
Taba, Tapes, Taquari, Tavares, Triunfo, Viamo, Paverama.
J no Tribunal Regional Federal da 5 regio, dos seis estados que o compem, apenas
Pernambuco e Cear possuem Varas Federais especializadas na questo agrria, em ambos
os casos nas capitais, respectivamente, Recife e Fortaleza. Na Seo Federal do Cear, a
competncia agrria da 5 Vara Federal e na Seo Federal de Pernambuco, a 7 Vara Federal
aparece especializada em causa de natureza agrria. A Vara Agrria Federal do Cear foi
criada pelo Provimento no. 313, de 30 de maro de 1987. No artigo 3 do referido provimento,
foi prevista a especializao da 5 Vara Federal em matria de natureza agrria, na forma
prevista nos artigos 6, XI e 12 da Lei no. 5.010, de 30 de maio de 1966, combinados com
o artigo 4 da Lei no. 7.583, de 06 de janeiro de 1987, sem prejuzo da distribuio normal
de outros processos, mediante compensao. J a Vara Federal Agrria em Pernambuco foi
criada pelo provimento 323, de 21 de maio de 1897, cujo artigo 3 possui idntica redao ao
do Provimento que criou e previu a competncia da Vara Federal Agrria do Cear.
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Abaixo apresentamos o mapa com a sistematizao dos estados que possuem as varas
agrrias federais:
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O quadro abaixo apresenta um panorama de criao das varas agrrias por Estado da
federao:
Figura 5: Linha do tempo sobre a criao de varas agrrias federais por Estado
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Com relao s chaves de busca relacionadas aos processos agrrios, como dito
anteriormente, inicialmente realizou-se um mapeamento dos processos judiciais que foram
encontrados nas varas agrrias analisadas. A tabela abaixo organiza os dados obtidos junto
ao site das sees judicirias da Justia Federal que criaram varas especializadas na questo
agrria.
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Como j destacado entre estas categorias foram includas todas aquelas modalidades
que no diziam respeito diretamente questo agrria, mas envolviam o INCRA, ou aquelas
que eram decorrncia de aes principais agrrias como embargos etc.
B) A usucapio
Usucapio coletivo: ocorre nas zonas urbanas em imveis com mais de 250 m
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ocupados por populao de baixa renda para a sua moradia, devendo ser a posse
exercida sem oposio ou interrupo por cinco anos, onde no for possvel definir
o terreno ocupado por cada possuidor;
Tal instituto j havia aparecido nas Constituies de 1937, 1934 e 1946, assim como
na Emenda Constitucional n 10 de 1964, passando a ser previsto apenas na legislao
infraconstitucional (BORGES, 1996:146), retornando em 1988 como norma constitucional,
conforme pode ser observado pelo artigo 191 abaixo transcrito:
Esta norma se baseia no principio da funo social da propriedade, que afirma que o
direito deve garantir a subsistncia mnima da sociedade, e que o proprietrio da terra deve
agir de forma que beneficie toda a coletividade, principio este que recebe sua validade atravs
do ordenamento constitucional. De acordo com Jos Afonso da Silva, para que seja garantido
o respeito funo social da propriedade, explicitada no artigo 5 inciso XIII da Constituio,
se faz necessrio o cumprimento dos requisitos previstos no artigo 186 da Carta, que exige:
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A segunda fase da presente pesquisa objetiva empreender uma anlise qualitativa desses
processo, de modo que seja possvel analisar o modo como os referidos debates doutrinrios
vem sendo incorporados nas prticas dos juzes agrrios, advogados, procuradores, etc.
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C) Aes Discriminatrias:
D) Aes possessrias
Estas aes previstas nos artigos 927 e seguintes do Cdigo de Processo Civil (CPC)
delegam discricionariedade do juiz diante de cada caso para analisar a necessidade de
realizar as audincias de justificao de posse. Os juzes podem marcar estas audincias
nos casos que entendam que o autor da ao no juntou provas suficientes para demonstrar
a veracidade das suas alegaes. Caso contrrio, o CPC autoriza os juzes, nestas aes, a
decidirem o conflito sem ouvir a outra parte, ou seja, sem que a parte r possa se defender das
alegaes do autor. Nas situaes analisadas na pesquisa, as decises foram tomadas sem que
as organizaes de trabalhadores rurais ou quilombolas apresentem defesa, apenas aceitando
os argumentos dos supostos proprietrios.
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concedida a reintegrao de posse. Esta pode ser decidida em carter liminar, como dito,
caso tenha se passado menos de um ano e um dia do esbulho ou, no caso de mais de um ano
e um dia, sero seguidos os trmites ordinrios do processo judicial.
Entretanto, o art. 928 do CPC faculta ao juiz, caso no esteja comprovada a posse,
realizar audincia de justificao de posse para que o autor leve testemunhas e demonstre que
possui a posse do imvel.
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Entretanto, como foi dito, esta liminar s pode ser concedida caso a invaso tenha
ocorrido a menos de um ano e um dia, ou seja, pouco tempo de invaso.
Interessante notar que, apesar de tal medida contemplar uma preocupao corrente
entre profissionais que lidam diariamente com a rotina de morosidade do Poder Judicirio, o
ato de concesso de uma medida liminar pode facilmente estar relacionado com as vivncias
particulares do Juiz. No que qualquer deciso judicial no possa ser assim analisada, porm
nestes casos, requisitos como os da medida liminar so extremamente flexveis subjetividade
do magistrado da vez (QUINTANS, 2005)
E) Aes de desapropriao
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Alm disso, na legislao agrria foi previsto que o juiz deveria conceder a imisso
provisria da Unio na posse da propriedade em desapropriao imediatamente (Lei
Complementar n 76/93). Posteriormente, pela Lei Complementar n 88/96, foi estabelecido
o prazo mximo de 48 horas, ou seja, logo no incio da ao de desapropriao. Este
dispositivo buscava possibilitar ao INCRA iniciar a criao dos projetos de assentamento
antes do final da ao de desapropriao, que normalmente demoram, pois os desapropriados
questionam o valor a ser pago pela indenizao das benfeitorias e o prazo para o resgate dos
ttulos da dvida pblica.
19 Artigo 9o, 1 da a Lei Complementar n. 76/93 dispe sobre a possibilidade do juzo requerer a produo de
prova pericial para a apreciao dos pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa realizado pelo Incra.
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F) Mandado de segurana
G) Ao Civil Pblica
A ao civil pblica foi prevista na Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985 e pode ser
proposta por associaes da sociedade civil, pelo Ministrio Pblico dentre outros. Alguns
casos identificados as aes civil pblicas foram movidas pelo INCRA, como por exemplo
no estado do Par onde essa modalidade de ao tem sido utilizada para discriminar as
20 Art. 5, LXVIII conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer
violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder e art. 5, LXXII conceder-
se- habeas-data: a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes
de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados,
quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo
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terras pblicas apropriadas ilegalmente por particulares, ou seja, para a retomada das terras
devolutas das mos de particulares.
Cabe destacar que nem todas as aes demarcatrias e divisrias esto sendo propostas
em relao demarcao de territrios indgenas, algumas tm sido ajuizadas nas disputas
entre o INCRA e supostos proprietrios.
Essas duas aes esto previstas no Cdigo de Processo Civil brasileiro (Lei
5.869/1973) nos artigos 946 a 981. O artigo 946 define e diferencia as duas modalidades de
ao, vejamos:
Em seguida o artigo 947 esclarece que as duas aes podem ser propostas e podem
tramitar conjuntamente, abaixo transcrevemos o dispositivo:
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Outra importante classificao das aes analisadas observadas pela pesquisa foi o
lugar que o INCRA ocupa como Autor ou Ru nos processos analisados, de acordo com a
tabela abaixo:
Figura 9: Tabela demonstrativa dos processos que possuem o INCRA como autor ou
ru nas aes encontradas.
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Figura 10: Grfico demonstrativo dos processos que possuem o INCRA como autor ou
ru nas aes encontradas.
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A pesquisa observou que alguns estados que possuem varas agrrias federais
concentram vrios destes processos, como Bahia, Maranho, Minas Gerais, So Paulo,
Pernambuco, Mato Grosso, Alagoas, Par, Amazonas, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina
e Paran. Chamou ateno da pesquisa o elevado nmero destes processos concentrados nos
estados que possuem as varas especializadas. Dentre eles destacaram-se os estados da Bahia
com 29, Minas Gerais com 35, Par com 18 processos considerados pelo INCRA como
obstculo a efetivao das desapropriaes.
Dentre esses processos, a maioria est situada no estado do Mato Grosso (20).
Em seguida, respectivamente, foram encontrados processos nos Estados da Bahia (14),
Pernambuco (7) e do Maranho (6). Com o numrico entre um e dois processos por essa
chave de pesquisa, esto os Estados do Par, So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, e
Santa Catarina, conforme ilustra a Tabela 3.
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Figura 13: Grfico demonstrativo dos processos que possuem a Fundao Cultural
Palmares (FCP) como parte e outras chaves de busca relativas a comunidades
quilombolas.
Alm disso, nos casos de utilizao das desapropriaes, nesse caso, de interesse
social genrico e no para fins de Reforma Agrria, o INCRA deve apenas requerer a citao
do expropriando, no caso, os proprietrios da terra a ser desapropriada. No envolvendo
diretamente como parte a Fundao Cultural Palmares e as Associaes de Comunidades
Quilombolas.
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21 A CPI-SP uma organizao no-governamental foi fundada em 1978 por um grupo de antroplogos,
advogados, mdicos, jornalistas e estudantes para defender os direitos dos povos indgenas. Essa ONG promove
a sistematizao de dados sobre os quilombolas no Brasil, monitorando o nmero de aes judiciais em curso e as
reas j tituladas pelo governo federal.
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O nmero de aes que a presente pesquisa encontrou no site da justia federal dos
estados que possuem varas agrrias federais bastante inferior ao nmero de aes levantadas
pela Comisso Pr-Indio em trmite nas Justias federal e estadual, conforme demonstra a
Tabela 4.
Os dados revelam que a Comisso Pr-ndio levantou 127 (cento e vinte e sete) aes
no mbito da Justia Federal em 2012. O maior nmero encontra-se tramitando no Estado
do Maranho, seguido pelos Estados da Bahia, So Paulo, Mato Grosso, Par e Rio Grande
do Sul.
Cabe tambm destacar que tambm foi feito levantamento junto aos relatrios do
INCRA sobre as aes, envolvendo a autarquia, relativas ao reconhecimento dos territrios
das comunidades remanescentes de quilombos. A procuradoria nacional do INCRA tem
contabilizado a existncia de 41 aes nos estados que possuem varas agrrias federais,
entretanto, apenas 07 destas aes esto tramitando nessas varas especializadas. Estes dados
so apresentados na tabela abaixo.
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Convm esclarecer que o INCRA no possui registro de aes nos estados do Amazonas,
Maranho, Mato Grosso do Sul, Cear e Pernambuco. Este dado pode tanto representar que
o INCRA no est envolvido com aes judiciais relativas aos quilombolas nesses estados.
Mas, tambm pode significar que os procuradores desses estados no forneceram os dados a
Procuradoria do INCRA Nacional, o que tambm possvel.
Apenas nos estados da Bahia, Minas Gerais e Paran foram localizadas aes
envolvendo a temtica quilombola nas varas agrrias federais. Entretanto, mesmo nesses
estados um nmero pequeno dessas aes tramita nas varas especializadas. No estado da
Bahia das 14 aes registradas, apenas 03 tramitam na vara agrria. Em Minas Gerais das
04 aes identificadas, 02 tramitam na vara especializada. Assim como no Paran que de 04
aes, 02 correm na vara agrria.
Deve ser destacado que durante entrevista com a juza agrria federal de Minas Gerais
foi verificado que essa vara no compreende a matria quilombolas como compatncia
das varas agrrias federais, pois apenas compreendem como de competncia das varas
especializadas federais as aes nas quais o INCRA parte e, especialmente as aes de
desapropriao para fins de Reforma Agrria.
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Anlise dos processos nas varas agrrias federais de Mato Grosso, Minas Gerais e
Bahia.
A escolha dos Estados nos quais foram estudadas as aes judiciais de desapropriao
e possessrias, como j destacado, deu-se por alguns fatores. Inicialmente foi relevante o fato
de todos possurem uma estrutura agrria conflitiva, decorrente de histricos de concentrao
fundiria, arrastamento de populaes tradicionais sobre o territrio.
Tambm foram identificados os estados com varas especializadas com maior nmero
de assentamentos rurais criados por desapropriaes no ano de 2010, foram eles: Minas
Gerias, Cera, Maranho e Pernambuco, respectivamente.
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Alm disso, a antiguidade das Varas Agrrias estudadas talvez tenha sido o fator
preponderante para a seleo das varas a serem estudadas. Pois, a anlise dos processos
das varas recentemente criadas no permitiriam uma anlise dos procedimentos e decises
propriamente dos juzos especializados, na medida em que grande parte das aes tiveram
incio fora dessa varas.
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Na vara agrria federal da Bahia foram localizados 461 processo com a chave de
busca INCRA. Desses processos, foram analisadas 407 aes, 359 de desapropriao e 48
possessrias. Nas pginas que seguem sero apresentados os dados obtidos a partir da anlise
desses processos.
Nos processos pesquisados, o INCRA aparece em 64% no plo ativo, ou seja, como
autor da ao. Este fato explica-se por serem principalmente aes de desapropriao para fins
de Reforma Agrria. Como visto, a autarquia possui a competncia legal para a propositura
da referida ao.
Nos processos em que o INCRA figura como ru, 36%, so referentes a embargos
no processo desapropriatrio, apelaes de sentena por parte dos expropriados e outros de
natureza contestatria ao ato de expropriar.
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Figura 18: Grficos das liminares concedidas em processos nos quais o INCRA figura
como autor.
As aes possessrias nas quais as liminares foram negadas, que representam 89% dos
processos analisados, possuem o INCRA como autor em 97%. Nos outros 3% de processos
em que as liminares no foram concedidas os autores eram particulares, proprietrios de terra
etc.
Nas aes de desapropriao para fins de Reforma Agrria foi observado as decises
dos juzes com relao s imisses provisrias do INCRA na posse. Verificou-se que em 65%
dos casos as imisses prvias na posse foram conferidas ao INCRA, sendo negadas em 35%
dos processos, como apresentado no grfico abaixo.
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Um dado relevante foi o tempo mdio verificado para a apreciao do pedido de imisso
provisria. Na vara agrria da Bahia verificou-se que em mdia os juzes tem demorado 127
dias para apreciar tal pedido, quando a LC 76/93 estabelece que esta imisso ser concedida
imediatamente ou em at 48 horas. Este dado importante, pois a imisso provisria permite
ao INCRA iniciar a implantao do assentamento rural. A demora na concesso e a no
concesso apresentam-se como obstculos efetivao do programa de Reforma Agrria.
O INCRA aponta 29 aes como bices a Reforma Agrria na Bahia, conforme exposto na
figura 11.
Cabe informar que aps a sentena judicial o processo ainda continua tramitando
na primeira instncia, pois existe prazo para a interposio de recursos pelas partes, como
embargos de declarao ou apelao na segunda instncia, ou seja, no Tribunal Regional
Federal. Entretanto, antes de ser encaminhado o processo ao tribunal, a outra parte ainda
ter prazo para apresentar suas contra-razes a apelao. Findo esse prazo o juiz de primeira
instncia ainda despachar no processo recebendo este recurso, atribuindo efeitos ao mesmo
(devolutivo e/ou suspensivo) e apenas posteriormente remeter este processo para a segunda
instncia, no caso o Tribunal Regional Federal da 1 Regio. E, posteriormente ainda possvel
apresentar recursos ao STJ e STF. O que pode alastrar ainda mais o tempo do processo.
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Foram analisados 189 processos em Minas Gerais do total de 273 processos localizados
na primeira fase da pesquisa envolvendo o INCRA. Esses 189 processos correspondem a
todas as aes de desapropriao (159) e possessrias (30) localizadas na vara especializada
envolvendo o INCRA.
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Nas aes possessrias envolvendo o INCRA na vara agrria federal de Minas Gerais
verificou-se a concesso da medida liminar em 62% dos casos. Em apenas 38% no houve
concesso de liminar. Cabe destacar que na maioria destes casos em que houve a negativa
da liminar possessria o autor era o INCRA, 60% dos processos. Em 40 % dos processos
em que foram negadas as liminares os autores eram outras partes como proprietrios rurais,
associaes e etc, como se depreende do grfico apresentado abaixo.
Deve tambm ser ressaltado que, dos 62% dos processos em que foi concedida liminar,
em 78% deles a medida liminar foi concedida a pedido do INCRA, ou seja, o INCRA era
o autor da ao possessria. Nos demais 22% casos, a liminar foi concedida em favor de
outros autores como proprietios de terras, associaes de produtores, dentre outros, como
fica demonstrato no grfico abaixo.
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Figura 24: Grfico por autor sobre as liminares concedidas em Minas Gerais.
Apesar da dificuldade no acesso ao teor integral das decises judiciais foi possvel
verificar a fundamentao de algumas liminares possessrias. Um processo que chamou
ateno foi relativo a aes possessria n. 0072564-09.2010.4.01.3800 movida por Adilio
Camargo Costa e outro contra INCRA e outros. Neste processo a juza na concesso de
liminar possessria e na fundamentao da deciso utilizou o termo "invasores" diversas
vezes. Cabe destacar que a magistrada ainda determinou na deciso que "() dever constar
do ofcio que os invasores devero ser identificados da forma mais completa possvel, haja
vista a vedao contida no 7 do art. 2 da |Lei n 8.629/93 no sentido de se excluir do
programa de reforma agrria aquele nele inscrito, beneficirio ou que esteja na pretenso de
o ser, caso participe de invases."
Percebe-se que a juza entende pela aplicao da previso inserida no artigo 2 da lei
8.629/93 pela Medida Provisria 2.027, editada pelo Fernando Henrique Cardoso, que teve
como finalidade criminalizar e impedir a principal forma de presso poltica utilizada pelos
movimentos sociais de luta pela terra: as ocupaes coletivas.
Com relao as aes de desapropriao para fins de Reforma Agrria, cabe destacar
que foram analisados os 159 processos envolvendo o INCRA que foram identificados durante
o mapeamento dos processos na primeira fase da pesquisa.
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Nestes processos verificou-se que em 84% dos casos os juzes concederam a imisso
prvia do INCRA na possse, em apenas 16% dos processos esse pedido foi negado, como
pode ser visualizado no grfico abaixo.
Deve ser destacado que o INCRA aponta 35 processos em Minas Gerais como bices
a Reforma Agrria, assim como sintetizado na figura 11. Apesar do percentual elevado de
84% de imisses prvias, as negativas so muitas e impactantes para a efetivao da Reforma
Agrria no estado de Minas Gerais. Nos dados do INCRA dos estados com maior nmero
de aes classificadas dessa forma.
Outro elemento importante da anlise diz respeito ao tempo mdio depreendido pelos
juzes agrrios para apreciar o referido pedido. Em Minas Gerais, o tempo mdio entre o
ajuizamento da ao de desapropriao e o proferimento da deciso judicial sobre a imisso
provisria de 102 dias, um tempo considervel.
Nesses processos a sentena judicial tem demorado em mdia 1.129,15 dias para ser
proferida, ou seja, mais de 03 anos.
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Importante destacar que a pesquisa na vara agrria de Minas Gerais contou no somente
com a busca de dados pelo site do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, mas como
mencionado anteriormente - foi possvel a realizao de uma entrevista semi-estriturada com
a juza responsvel pela vara agrria federal de Minas Gerais, situada em Belo Horizonte.
Realizou concurso pblico para o cargo que atualmente ocupa no ano de 2004 e exerce
a funo h mais de seis anos. Antes do cargo atual, contou que exerceu a advocacia por cerca
de 15 anos.
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Com relao aos maiores obstculos aos processos, foi afirmado que, atualmente,
esto relacionados ao contingenciamente de verbas, o que dificulta o cumprimento pelo
INCRA de acordos j realizados, bem como o excesso de recursos.
Sobre a opinio com relao aos temas destacados - reforma agrria, situao
fundiria, direitos humanos, movimentos sociais, comunidades remanescentes de quilombo
e legislao agrria e possessria - foi dito, em linhas gerais, que acha que devem se restringir
ao que est disposto na legislao.
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O site eletrnico na justia federal de Mato Grosso foi, entre o site dos trs estados
investigados nessa segunda fase da pesquisa, o que se obteve o menor nmero de informaes
processuais. Este site oferece poucas informaes processuais, o que dificultou a anlise, o
que perceptvel com a leitura dos dados que so apresentados a seguir.
Nos processos pesquisados na vara agrria do Mato Grosso, o INCRA aparece em 56%
no plo ativo, ou seja, como autor da ao. Este fato explica-se por serem principalmente aes
de desapropriao para fins de Reforma Agrria. Como visto o INCRA possui a competncia
legal para a propositura da referida ao.
Nas 35 aes possessrias analisadas foi verificado que em 50% dos casos a liminar
possessria foi indeferida e em 3% foi deferida. No entanto, em 47% dos processos no se
obteve informao sobre a apreciao, como se depreende do grfico abaixo. Esse nmero de
processos sem informao significativo para alterar o resultado dos dados da pesquisa.
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O grfico sobre as liminares na vara agrria do Mato Grosso, demonstra o reflexo das
dificuldades para a coleta de dados apresentadas na exposio metodolgica deste relatrio.
A precariedade das informaes indicava que o assunto liminar fora abordado, mas no
indicava se de maneira denegatria ou concessria. Mato Grosso apresenta um nmero
expressivo de processos que, por anlise via internet, no possibilita aferir o status das
liminares, ainda que seja possvel apontar a existncia da discusso em si.
Foram analisadas 165 aes de desapropriao. Nestas aes foi analisada a concesso
das imisses provisrias na posse. Em 91% dos processos houve a concesso da imisso
prvia pelo juiz. Em apenas 9% dos casos foi negado o referido pedido.
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O tempo mdio que os juzes tem demorado na vara especializada do Mato Grosso
para apreciar esses pedidos de 58,40 dias. O tempo mdio para que seja proferida a sentena
de 1.509 dias.
Convm destacar que o estado do Mato Grosso possui um nmero reduzido de aes
judiciais indicadas pelo INCRA como bices a Reforma Agrria, como exposto na figura 11,
apenas 05 aes so apontadas como problemticas para a efetivao da Reforma Agrria.
Com relao aos recursos, o problema com as informaes disponveis nas consultas
processuais so mais evidentes. Todos os estados apresentam um percentual significativo de
apelaes sem uma indicao se tal fora interposta pelo ru ou pelo autor. Em Mato Grosso,
os percentuais so altos o suficiente para, se pendentes para uma das outras duas variveis,
alterar drasticamente a composio dos dados, pois foram 38% sem informaes. Os recursos
interpostos pelo INCRA foram 10% e em 52% dos casos o apelo foi proposto pelo ru.
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CONCLUSO
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qual o sentido da especializao dessas varas para atuao sobre conflitos agrrios no Brasil,
orientou as demais problemticas j apresentadas, bem como a insero da equipe no campo
de pesquisa.
Nos trs estados analisados o INCRA aparece como grande demandante. A autarquia
federal aparece com autor na maioria das aes julgadas pelas trs varas especializadas.
Esse fato explicado pelo elevado nmero de aes de desapropriao para fins de Reforma
Agrria que tramitam pelas referidas varas. Tal modalidade de ao apresenta-se como a
principal demanda julgada pelas varas especializadas.
Nas aes possessrias analisadas na vara agrgia da Bahia foi verificado que na
maioria dos casos os juzes agrrios no deferem a medida liminar de reintegrao de posse
facultada pelo artigo 927 do Cdigo de Processo Civil. Cabe relembrar que estas aes
envolvem o INCRA. A constatao tambm pode ser extendida vara agrria de Mato
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Grosso, onde o nmero de liminares negadas tambm elevado. J em Minas Gerais ocorre
o contrrio, em 62% dos casos houve a concesso da medida liminar. Cabe tambm destacar
que a atual Juza da referida vara tem aplicado a interpretao literal do artigo 2 da Lei
8.629/93, alterado pela MP 2.027 editada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso,
que buscou impedir as ocupaes de terras pelas organizaes de trabalhadores rurais. A
realizao de audincias de justificao de posse e mediao de conflitos, no entanto, prtica
das varas agrrias estaduais de Minas Gerais e do Par, como verificado por Cosenza (2010)
e Quintans (2011), respectivamente.
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A vara agrria mais clere na apreciao dos pedidos e com a maior incidncia
de concesses de imisses prvias na posse a vara especializada do Maro Grosso. Essa
vara possui como titular juiz progressista que possui conhecimento na questo agrria e
favorvel Reforma Agrria. Essas informaes confrontadas com os dados analisados e
sistematizados no quadro acima sinalizam para a importncia do perfil, das compreenses e
valores pessoais e, tambm, do conhecimento dos juzes sobre o direito agrrio.
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