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Oportunidades Polticas Urbanas, Locais e Culturais

AS POLTICAS URBANAS NO BRASIL COMO OPORTUNIDADES E

AMEAAS

O objetivo desta seo apresentar as mudanas e continuidades nas polticas urbanas

em escala nacional nos ltimos 20 anos. Trata-se de demarcar as condies institucionais para
desenvolvimento de um campo poltico em torno do tema urbano. Esse campo composto por
de diversos atores coletivos que se posicionam em torno de programas de polticas pblicas
relativas ao tema e procuram capturar ou criar arenas e espaos institucionais de deliberao e
implementao de polticas, no intuito de influenciar a deciso. A formao desses espaos no
nvel nacional e a implementao de determinadas polticas urbanas foram influentes no modo
como os Municpios procuraram dar conta dos problemas urbanos. A criao de arenas de
deliberao e a implementao das polticas facilitaram ou dificultaram a adoo de
instrumentos urbansticos. A capacidade de interveno no mbito das cidades por sua vez
relevantes no modo como prefeituras relacionam-se com os diversos atores polticos dentro do
mbito da cidade.
O interesse principal desta seo diz respeito sobretudo ao modo como o Estado
respondeu ou ignorou as demandas polticas aps a redemocratizao. A resposta do Estado a
poltica do confronto urbano pode ser dividida em dois grandes eixos:1) A criao de marcos
legais regulatrios responsveis pela criao de instrumentos de interveno urbanstica. 2) O
segundo eixo diz respeito a formao de arenas de deliberao e de participao. Tais arenas
podem ser enquadradas como espaos institucionais de exibio de demandas polticas e dado
o carter consultivo de muitos desses espaos.
Os instrumentos tornaram-se objeto de discusso e disputa e poltica por parte de
movimentos sociais, associaes civis, partidos polticos e outros atores relevantes. Os marcos
legais, os instrumentos legais e as arenas influem na espacialidade urbana ao mesmo tempo que
so constantemente renegociados simbolicamente pelos atores em confronto poltico. Por sua
vez, a legislao e os marcos legais tambm. Esse processo de interpretao dos instrumentos
legais de interveno, tanto quanto as arenas posicionam os atores coletivos segundo
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preferncias polticas. Isto , o marco legal, suas mudanas e constncias, constante

interpretado pelos agentes polticos, dentro e fora das arenas de atuao, antes e durante o
confronto poltico nos espaos urbanos.
A seo privilegia esses dois eixos como os vetores principais pelos quais os atores
interpretam as ameaas e oportunidades polticas no mbito urbano. H um constante
intercmbio entre os nveis nacionais e municipais de construo de polticas pblicas e arenas
de conflito. Aps a Constituio de 1988 a possibilidade de insero dos problemas urbanos na
agenda pblica abriu as oportunidades de mobilizao. O argumento principal de que as
polticas de privatizao em diversas reas da questo urbana e a ausncia de regulao clara
sobre o tema e arenas de deliberao, facilitou a emergncia de enquadramentos
participacionistas que seriam mais tarde implementados a partir de 2003 em diante. Em suma,
os anos 1990 veem o surgimento de medidas privatistas de lidar com a chamada crise urbana
ao passo que os anos 2000 e 2010, a criao de marcos regulatrio e arenas de deliberao e
participao aparecem como espaos de confronto e de proposio de outros modelos de
polticas. Essas discusses colaboram para o entendimento das oportunidades polticas como
uma dimenso interativa e relacional. Em suma, as capacidades estatais ajudam a definir uma
poltica urbana do confronto.
Em resumo, as prximas sees tentam dar conta das dimenses polticas do urbano.
Reconhecendo que existam dimenses societrias do poder dentro do cotidiano das cidades,
antes de mais nada, convm reforar que a definio de polticas urbanas envolve
primordialmente o conjunto de dimenses do poder em que instituies polticas estejam
envolvidas. Nesse sentido, tal como Marques (2017) define A poltica do urbano entendida
aqui como as aes, as negociaes, as alianas e os conflitos acerca das polticas pblicas
urbanas e do poder das (e nas) instituies polticas da cidade, assim como as prprias
instituies. As polticas do urbano, portanto englobam um contexto relacional de disputas e
alianas que produzem o espao urbano tanto em sua dimenso fsica, quanto em sua dimenso
simblica de experincia cotidiana do espao urbano. As polticas urbanas constituem
sobretudo o modo como Estado intervm diretamente ou no no mbito dos espaos urbanos.

A CONSTRUO DE MARCOS LEGAIS NOS ANOS 1980 E 1990: PR-

CONSTITUINTE AO ESTATUTO DA CIDADE
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Os anos que antecedem a Constituinte foram marcados pela acelerao da crise urbana
e pelas das tentativas estatais empreendidas durante o regime militar de sanar os efeitos
adversos das crises nas grandes cidades. Antes do regime militar, as grandes polticas relativas
cidade estavam ligadas s polticas de saneamento e habitao para as classes populares, ainda
que fragmentadas 1 . Durante o regime militar, a principal poltica urbana se direcionou a
proviso de condies de financiamento de habitao nas grandes cidades. Outros rgos
tambm foram consolidados nesse sentido. A criao do Ministrio do Interior, responsvel pela
elaborao, gesto e aplicao de polticas pblicas em torno da questo urbana, aliado a
criao de rgos responsveis pela gesto de recursos aplicados poltica urbana foram o
inicio da construo de um marco nacional de regulao das cidades. A constituio do
Banco Nacional de Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo esteve
vinculada a criao do Sistema Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento. Segundo
Villaa(1999), esse arcabouo institucional marca a criao de uma indstria dos planos
diretores e eram marcados sobretudo pela supremacia da tecnocratas inseridos dentro da
mquina estatal. Nessa poca, segundo Monte-Mr (2006), a institucionalizao das polticas
de habitao e planejamento urbano era uma resposta tecnocrata aos anseios do regime de
impedir desordens pblicas nas cidades e tambm vincular polticas sociais a efeitos positivos
na esfera econmica como o aumento da poupana, crescimento do mercado de trabalho,
desenvolvimento da indstria de construo civil e de materiais e etc. (AZEVEDO, DE, 1988).

O regime militar foi fundamental no estabelecimento de polticas pblicas orientadas

para lidar com a exploso do processo de urbanizao. As tentativas de construo de um
parque industrial nacional integrado, mas orientado ao setor industrial localizado na regio

1 As primeiras polticas de interveno nas cidades brasileiras datam do final do sculo XIX e incio do sculo XX
em diversas capitais como a recm construda Belo Horizonte, So Paulo, Rio de Janeiro, Manaus e Belm. Essas
correntes de pensamento urbanstico eram marcadas pelas especificidades dos problemas associados ao padro
perifrico das cidades brasileiras. Tais planos eram produto das iniciativas de governantes locais e prefeitos e
tinham como preocupao a limpeza do ambiente urbano. Esses planos tinham a funo de melhorar,
embelezar e higienizar as cidades brasileiras. Havia o desejo de esquecer o passado colonial. Esses planos no
levavam em considerao a populao urbana. A remoo forada da populao vivendo em cortios e cabeas-
de-porco eram encaradas como necessrias, por mdicos-sanitaristas e engenheiros, como medidas de aumento
da circulao urbana. Em suma, poltica social e poltica urbana eram descoladas, sendo a primeira quase
inexistente no perodo. A segunda fase do planejamento urbano no Brasil se deu a partir de 1930(VILLAA,1999).
Nesse perodo, os rudimentos de uma poltica urbana vinculada s polticas sociais comeam a aparecer. A
criao de marcos legais de proteo s incipientes classes operrias nas grandes cidades foi acompanhada pela
fundao de polticas de construo de habitao popular, empreendidas por institutos de penso e
aposentadoria, nas grandes e mdias cidades. Somente com a fundao da Casa Popular(FCP) em 1946 que se
institucionaliza a primeira agncia em nvel nacional acerca do tema. Segundo Villaa(1999), essa
institucionalizao decorrente de mobilizaes polticas operrias em torno do tema. Para um apanhado mais
completo da histria do planejamento urbano no Brasil ver (VILLAA, 1999; MONTE-MR, 2006)
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Sudeste, reforou a concentrao e hierarquizao do sistema urbano. O regime militar foi

responsvel por acelerar o processo de urbanizao desregulada. O setor imobilirio no Brasil,
durante os anos 1960 e 1970, cresceu fortemente em funo dos investimentos governamentais
e do crescimento econmico. Cria-se a era do sonho da casa prpria. Entretanto, o atendimento
preferencial as demandas das classes mdias e altas resultou no aprofundamento da segregao
racial e na ocupao desordenada em reas desprezadas pelo Estado e pelo mercado imobilirio.
O objetivo era sobretudo evitar a ecloso de conflitos e garantir o comprometimento da
populao urbana atravs da concesso de melhorias e benfeitorias.
A poltica do regime militar construda sobre os alicerces da tecnocracia e da submisso
da questo urbana em relao as demandas de crescimento econmico fez explodir as
desigualdades sociais e tambm viu aumentar as cidades como palcos de confronto poltico.
Segundo Maricato (2000), o aumento das desigualdades sociais no mbito das cidades e o clima
de mobilizao poltica foram produzidos pelo vcuo existente entre as lgicas do planejamento
urbano e as realidades locais. Esse descolamento teria sido responsvel pela criao dos
movimentos autnomos de mobilizao poltica. Esse conjunto de mobilizaes polticas se
materializaram em conjunto diversos de atores coletivos como os movimentos de muturios do
BNH, inquilinos, movimentos dos lotes clandestinos, movimentos pelo saneamento,
movimentos das favelas, etc. A partir do progressivo colapso da coalizo poltica e militar no
Brasil, o chamado Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) condensaram essas
diversas demandas para alm do nvel local. A composio do MNRU envolvia associaes de
moradores, associaes profissionais, movimentos sociais, sindicatos, organizaes no-
governamentais, (ONGs), etc. O MNRU tambm mantinha alianas com engenheiros,
arquitetos e demais profissionais envolvidos na rea de poltica urbana. O MNRU foi um ator
especialmente importante durante as mobilizaes pela redemocratizao e posteriormente
durante a Assembleia Nacional Constituinte Constituinte de 1987/1988 (ANC), convocada pelo
ento Presidente Jos Sarney (PMDB).
A ANC em virtude da novidade do processo de redemocratizao tinha como novidade
institucional a possibilidade de incluso de demandas populares. Outro fator que facilito a
mobilizao de diversos atores coletivos foi a forma descentralizada de atuao das diversas
subcomisses e comisses. A descentralizao influiu na criao da Subcomisso de Questo
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Urbana e de Transporte que acabou por se tornar o epicentro das mobilizaes polticas dos
movimentos sociais urbanos no perodo2.
A possibilidade de emendas populares e a descentralizao influenciou o impacto na
agenda poltica no perodo. As emendas populares permitiram a entrada de temas como a
reforma urbana, questo agrria, direitos trabalhistas, sade, poltica educacional, meio
ambiente, direitos das mulheres, etc(BRANDO, 2011). A emenda popular n 63(133.066
assinaturas) que tratava da reforma urbana foi um dos pontos principais de mobilizao durante
o perodo3. A emenda da reforma urbana foi redigida segundo os princpios orientadores do
direito cidade, a submisso da propriedade privada aos interesses sociais da poltica urbana e
a democratizao da cidade. Ainda que tais enquadramentos no fossem orientadores
diretamente das polticas e dos mecanismos institucionalizados, eles ficaram enraizados nas
emendas apresentadas e na verso final promulgada. A emenda previa o direito a
moradia(art.06) e o direito usucapio (art.183 e 191), a iniciativa popular de legislao, o veto
popular a legislao urbana. Em suma, eram medidas de democratizao da administrao
municipal e de incluso de mecanismos participativos na gesto urbana (AVRITZER, 2010).
Entretanto, a emenda no foi aceita em sua integralidade trazendo importantes
modificaes. A mais importante foi a incluso do Plano Diretor como ferramenta privilegiada
de gesto urbana. A constituio estabelecia que todos os Municpios com mais de 20 mil
habitantes eram obrigados a elaborarem Plano Diretor como marco legal fundamental das
polticas urbanas. Plano diretores podem ser definidos como um conjunto de princpios e regras
presentes nas administraes municipais e que orientam os limites e possibilidades de
construo do espao urbano por parte dos agentes(VILLAA, 1999)4.A importncia para o
entendimento do processo poltico reside no fato de que ele um dos aparatos institucionais
orienta o modo como os atores traam suas estratgias de produo do espao urbano. Nesse

2 A Mesa da Subcomisso era composta pelo Presidente da Mesa, Dirceu Carneiro(PMDB), os Vice-Presidentes
Manoel Castro (PFL) e Luis Roberto Pontes (PMDB) e o relator Jos Ulisses de Oliveira (PMDB). A Subcomisso
no atraiu deputado de renome e na ocasio a urgncia de questes mais importantes como a durao do
mandato de Jos Sarney na presidncia atraram os holofotes(AVRITZER, 2010).
3 A emenda popular foi escrita pela MNRU contando com o apoio das seguintes entidades Articulao Nacional
do Solo Urbano (ANSUR), Federao Nacional dos Arquitetos (FNA), Federao Nacional dos Engenheiros,
Coordenao Nacional das Associaes de Muturios do BNH, Movimento em Defesa do Favelado, Instituto dos
Arquitetos do Brasil, Instituto Polis, fora cerca de 50 entidades civis locais.
4 A expresso plano diretor aparece pela primeira vez no Plano Agache, na cidade do Rio de Janeiro, em 1930,
poca dos planos embelezadores do espao urbano. Conforme Lobo aponta, a dcada de 1950 e 1960 viu
despontar a difuso de Planos Diretores. Durante o regime militar, a rotinizao do planejamento urbano como
prtica poltica e a difuso do Plano Diretor como instrumento privilegiado coincidiu com o aumento significativo
da crise urbana.
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sentido, ele objeto de disputa por parte de diversos atores e seus efeitos so consequenciais
para o andamento do confronto poltico dentro das cidades.
O Plano Diretor foi instrumental mais relevante para o entendimento do perodo ps-
democratizao. Isto , os Municpios eram agraciados com a possibilidade de implementao
autnoma das polticas urbanas, mas mediante a construo do Plano Diretor. Na prtica o Plano
Diretor permitia a incorporao de diversos interesses tanto da sociedade civil quanto do Estado
e tambm facilitava a participao de um corpo de profissionais tcnicos como engenheiros,
urbanistas, arquitetos e etc.
Por fim, a Constituio de 1988 tambm permitiu com que as Cmaras Municipais
fossem capazes de redigir por conta prpria as Leis Orgnicas Municipais (art. 29). At aquele
momento as Leis Orgnicas eram elaboradas pelas Assembleias Legislativas Estaduais. Em
resumo, a Constituio dotou os municpios de maiores competncias e responsabilidades na
formulao de polticas urbanas. Tanto no Executivo atravs do Plano Diretor, quanto no
mbito Legislativo nas Leis Orgnicas.
Abaixo o texto do Captulo II, das Polticas Urbanas, tal como foi promulgado na
Constituio de 1988:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes.

1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.

4 facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I-parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

O reconhecimento do Plano Diretor como instrumento legal fundamental e o

reconhecimento da funo social da propriedade privada nos contextos urbanos foi fundamental
na abertura de brechas legais de atuao por parte dos movimentos sociais e outros atores
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coletivos em volta da questo urbana. Contudo, a vinculao de novas polticas ao Plano Diretor
tambm criava dificuldades relativas a rapidez e eficincia dos processos. Em suma,
instrumentos de interveno urbana estavam subordinados a elaborao de Planos Diretores.
De todo modo, a Constituio transferiu parte do poder decisrio nas questes urbanas
do poder federal exclusivamente para o mbito das esferas municipais. Foi a primeira vez que
a questo urbana ganhava expresso constitucional. A Constituio, segundo Tonella (2013)
conferia s prefeituras e as tecnocracias locais amplos poderes de deliberao e de deciso no
tocante aos problemas urbanos. Aps 1988, as prefeituras tinham a disposio mecanismos
legais especficos de interveno no ambiente urbano. O parcelamento e edificaes
compulsrios, os impostos prediais progressivos e a desapropriao sob pagamento de ttulos
permitia com que grandes projetos urbansticos fossem realizados sem o custeio e amparo das
administraes federais e estaduais, mas tambm permitiu a criao de regras de captao de
recursos, facilitando o financiamento de obras urbansticas dentro dos contextos
urbanos(BRASIL et al., 2010; TONELLA, 2013).
Contudo, a Constituinte no foi capaz de fornecer as chaves definitivas de interveno
urbana propostas pelo MNRU. A regulamentao do Plano Diretor, por exemplo, no foi objeto
de debate poca. Questes referentes ao carter tecnicista ou participatrio do Plano foram
deixados de lado. A questo era espinhosa pois punha em disputa diretamente os interesses de
atores coletivos opostos. Os grupos partidrios de uma ampla reforma urbana se opunham
veementemente aos grupos que perderiam com a modificao dos direitos de propriedade nos
territrios urbanos. A poltica urbana nos anos 1990, portanto, gravitou em torno da agenda dos
grupos pregressos da Constituinte.
Os atores coletivos em torno dessa disputa permaneceram largamente os mesmos. O
MNRU passou a se articular como Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). A mudana
no era meramente formal. O FNRU representou uma etapa do processo de institucionalizao
da agenda urbana na sociedade civil. Servindo como uma rede que congregava diversos outros
atores coletivos, a FNRU atuou na confeco de planos diretores e leis orgnicas municipais,
prestando consultorias a governos locais e oferecendo base de suporte tanto ao Estado quanto
a outros atores coletivos(BRASIL et al., 2010). Esse movimento de institucionalizao foi
concomitante a entrada macia do PT nas eleies municipais e com a experincia crescente do
partido nas gestes de prefeituras durante os anos 19905. Ao da FNRU portanto combinou

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Podem ser citadas experincias importantes nos anos 1990, cidades como So Paulo, Recife, Diadema, Belo
Horizonte, Porto Alegre. Em So Paulo, durante a gesto Erundina (1989-1992) com os mutires autogestionrios
e a primeira proposta de implementao do passe livre municipal para o transporte coletivo. Durante a gesto
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presso no Legislativo, quanto ao nos Executivos municipais em que atuavam governos

petistas ou aliados. Esse padro foi causado tanto pela profissionalizao do ativismo no setor,
quanto pela agenda em torno da regularizao do plano diretor no Estatuto da Cidade.

Em suma, as mobilizaes em torno da questo urbana passaram a acompanhar as

tentativas de influenciar a natureza regulatria do Plano Diretor. Posteriormente promulgao
da carta constitucional, surgiram cerca de 16 projetos de lei tratando da reforma urbana, se
deram nesse sentido. Dentre os mais importantes destaca-se o projeto do deputado Pompeu de
Sousa (PSDB).Pompeu era jornalista com poucas ligaes com os movimentos urbanos, mas
foi responsvel por elaborar o projeto que teria impacto na formulao do futuro Estatuto das
Cidades. O Projeto de Lei Pompeu de Souza, Projeto de Lei no 5.788/90, somente tangenciava
a proposta elaborada anos antes pelo MNRU, pois desincentivava a participao popular e
restringia os critrios de elaborao dos Planos Diretores a atores ligados diretamente a
tecnocracia municipal. O projeto foi criticado por ambos os espectros ideolgicos, j que por
um lado reinseria a agenda urbana, desagradando setores ligados s construtoras e a ala
conservadora do Congresso, ao mesmo tempo que seu formato restritivo contrariava os
movimentos urbanos e partidos de esquerda. O projeto foi assunto de disputa durante boa parte
dos anos 1990. O PT e PCdoB encabeavam institucionalmente as demandas do FNRU e outros
movimentos sociais interessados como o Conselho Nacional de Associao de Moradores
(CONAM), Central de Movimentos Populares (CMP) e outros movimentos populares. Aps o
pedido de tramitao em vrias comisses da cmara, pedido efetuado pela oposio ao projeto,
o Estatuto passou a ter andamento regular na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior
(CDUI), em 1997. Em 1999, com a relatoria nas mos do PCdo B, o projeto pde finalmente
ser encabeado pelos partidos de esquerda na Cmara6. O cenrio tambm se modificou com a
campanha em 1999 efetuada pela FNRU e em 2000 com o Frum Social Mundial, cuja ao de
abaixo-assinados contribuiu para o conhecimento pblico do Estatuto.
O debate em torno da legalidade do Estatuto se arrastou at 2000 quando a Comisso de
Constitucionalidade e Justia (CCJ) decidiu acerca da necessidade de implementao de

Patrus Ananias (1993-1996) foi criado o Sistema Municipal de Habitao e o Programa Municipal de
Regularizao de Favelas (PROFAVELA), que contava com o apoio de movimentos sociais como a Pastoral das
Favelas e a Unio dos Trabalhadores das Periferias. Para mais exemplos, ver Serafim (2013)
6 O Estatuto foi objeto de intenso debate na Cmara Legislativa durante os anos 1990. Segundo Serafim(2013),
proprietrios de terra, empresrios da construo civil e do setor imobilirio foram contra a tramitao do
projeto, com o apoio de associaes conservadoras da Igreja Catlica como o grupo Tradio, Famlia e
Propriedade (TFP). No plano congressual, o PMDB era o principal representante desses setores. O argumento
encabeado pelo lobby da indstria de construo civil era de que o Estatuto facilitaria a ocupao irregular de
terras pblicas(SERAFIM, 2013).
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polticas de participao local dentro dos municpios. A parte final do processo deliberativo se
centrou sobretudo na questo das audincias pblicas e a participao popular no processo
legislativo urbano. A novela s teve fim em 2001 com a promulgao do texto incorporando
importantes demandas dos movimentos sociais, mas tambm com importantes concesses. O
projeto final incorporou o tema do direito cidade, bem como versava acerca dos mecanismos
de desapropriao de propriedades privadas que no cumprissem a legislao urbana. Contudo
a atuao da oposio ao projeto e amorosidade em sua aprovao reduziram os mecanismos
participativos (SERAFIM, 2013)7.
O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de julho de 2001) se tornou a diretriz fundamental
de regulamentao dos instrumentos legais de interveno urbana, bem como delimitou as
atribuies e o processo legal de construo dos planos diretores. O texto explicito quanto ao
significado da funo social da propriedade bem como tambm fornece as chaves de
implementao municipal desse princpio. Em sintonia com a agenda do movimento da reforma
urbana, o Estatuto continha itens que versavam sobre os mais diversos itens. Os artigos
apontavam diretrizes acerca do direito a cidades sustentveis, a gesto democrtica das cidades,
a participao cidade, a cooperao entre governos e demais atores da sociedade civil, a
adequao dos instrumentos de interveno, o financiamento e a natureza fiscal das polticas
urbanas, medidas de proteo ambiental e patrimonial dentro das cidades, regulao das
premissas de ocupao e gesto do solo8.
No geral, o Estatuto trouxe trs pontos principais: criou novos instrumentos de
normatizao urbansticas, regularizao das posses dos espaos urbanos e incorporou a
retrica da gesto democrtica e participativa do mbito da poltica, sendo este ultimo mais
importante. Isto porque, o Estatuto cria a necessidade de uma legitimao democrtica de
determinados processos legais e tambm cria arenas e espaos de deliberao. Pode-se citar
como exemplos, a criao de assembleias, audincias pblicas, plebiscitos, referendos,
consultas, oramentos e conselhos participativos. Em outras palavras, o Estatuto representou a
abertura de oportunidades polticas de insero de diversos atores coletivos no processo de
deliberao das agendas polticas urbanas. Em suma, ele interfere diretamente no modo como

7 Segundo Brasil e demais colegas, um dos fatores influenciadores da promulgao da carata diz respeito ao
clima poltico internacional no inicio dos anos 2000. A mobilizao poltica da FNRU e do PT, combinado a
execuo da Habitat +5, organizada pela ONU. Nesse ambiente propicio aberto pela entrada do tema na agenda
transnacional, a FNRU foi capaz de tecer alianas tanto com partidos de esquerda quanto do centro e do prprio
governo. A escolha de Inaldo Leito (PSDB) na relatoria da CCJ ajudou a construir uma base ampla de
legitimidade questo (BRASIL et al., 2010; SERAFIM, 2013).
8 O texto se divide em Captulo I - Diretrizes Gerais, Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana, Captulo
III - o Plano Diretor, Captulo IV Da Gesto Democrtica da Cidade, Captulo V -Disposies Gerais.
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os atores polticos se posicionaram no campo poltico urbano e reorientaram suas estratgias de

presso e confronto.
Vale lembrar que o Plano Diretor ficava a cargo da discricionariedade das prefeituras
na seleo dos instrumentos de interveno e dos temas passveis de serem tratados pelas
gestes municipais. Nas palavras de Brasil e demais colegas (2010), o Estatuto da cidade foi
responsvel por ressignificar o Plano Diretor como objeto de disputas polticas nas grandes
cidades. Para alguns analistas, se antes o planejamento urbano e o campo dessas polticas eram
marcados pela cientificismo na elaborao das propostas, pela preponderncia da tecnocracia,
pela nfase nas caractersticas fsicas e morfolgicas dos ambientes urbanos e pelo afastamento
da populao do processo deliberativo, o Estatuto abriu brechas para a participao poltica de
variados setores(AVRITZER, 2010; BRASIL et al., 2010). O Estatuto, portanto, remove a
poltica do plano puramente tecnocrtico e o insere como objeto de discusso poltica dentro
dos espaos administrativos urbanos9. Ainda que essas as caractersticas e significados do que
a participao possam representar coisas distintas para os diversos atores envolvidos, a poltica
urbana nos anos 1990 sofreu forte impacto do modo como outros atores coletivos, alm de
especialistas e tcnicos, passaram a compor a arena de deliberao poltica. Assim

Considerando-se a trajetria dos planos diretores e similares na

dcada anterior, marcada pela baixa exequibilidade ou efetividade dos
instrumentos, o Estatuto inova tambm ao recomendar sua articulao
com instrumentos oramentrios. Nessa perspectiva, procura propiciar
o aterramento dos planos, forjando a conexo necessria entre
planejamento e gesto.Para alm dos aspectos mencionados, contudo,
um ponto central de avano do Estatuto e de possvel ruptura com

9 Nas palavras de Lobo No entanto, percebe-se que os investimentos pblicos vm sendo utilizados para
favorecer e valorizar os setores centrais e mais ricos; enquanto os setores com menor poder aquisitivo, onde
efetivamente tais investimentos seriam necessrios, permanecem apresentando um quadro de precariedade
e deficincia de infraestrutura e equipamentos urbanos. Conclui-se, portanto, que os problemas e desafios
que a estrutura urbana brasileira apresenta na atualidade so resultantes da interao de um histrico
processo de crescimento econmico fundamentado na distribuio desigual da renda e na consequente excluso
social, com prticas de planejamento urbano, em geral representadas por planos diretores que no eram
implantados e, consequentemente, no orientavam a definio de polticas pblicas. Diante desse contexto,
coloca-se como fundamental a discusso de metodologias de planejamento e gesto urbana capazes de
promover um controle mais efetivo sobre o processo de desenvolvimento e expanso urbana. Pois a poltica
urbana vem sendo debatida h muitos anos, sem que tenha sido possvel consolidar um corpo legal que respalde
a ao municipal no controle sobre a produo do espao urbano. A dcada de 1990 marca o incio do
processo de politizao do planejamento urbano no Brasil, fruto do avano da conscincia e organizao
populares. Durante o processo de elaborao da Constituio Federal de 1988, um movimento multissetorial
e de abrangncia nacional lutou para incluir, no texto constitucional, princpios que levassem instaurao da
funo social da cidade e da propriedade urbana e democratizao da gesto urbana no processo de construo
de cidades. Como resultado, pela primeira vez na histria, a Constituio incluiu um captulo especfico para
a poltica urbana (artigos 182 e 183), que promoveu o fortalecimento da autonomia municipal e evidenciou a
necessidade de retomada inovadora dos instrumentos de planejamento territorial urbano, e especialmente, o
instrumento do Plano Diretor.(LOBO, 2007, p. 17)
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os modelos e lgicas anteriormente prevalecentes no planejamento

e gesto das cidades refere-se aos requisitos de participao. De
fato, alguns atores sustentam que o principal ncleo de inovao dos
novos planos diretores vincula-se possibilidade de democratizao e
politizao do planejamento, essa politizao imprime, dcada de
1990, o carter de um possvel marco divisor na histria do
planejamento brasileiro. Em contraposio aos modelos tradicionais
de planejamento e noo de gesto urbana afinada com premissas
neoliberais, as novas premissas de planejamento reconectam as
dimenses tcnica e poltica. (BRASIL et al., 2010, p. 146)

Para alm do modo como a participao foi tematizada no corpo das leis, importante entender
de que modo esse aparato legal se transmutou na abertura concreta de espaos de deliberao.
A incorporao de uma retrica participativa e democratizante na gesto das cidades tambm
foi acompanhada da criao de estruturas institucionais de produo da agenda poltica e de
implementao de polticas pblicas nas reas. Essa criao se deu sobretudo aps a
promulgao do Estatuto, em 2001, e foi responsvel pela criao de novas arenas de confronto
poltico. A prxima seo avana na caracterizao do perodo anterior, dando nfase ao modo
como tais arenas polticas foram criadas.

A CRIAO DE ARENAS INSTITUCIONAIS

A criao de arquiteturas institucionais voltadas diretamente para a cidade ganhou impulso aps
o Estatuto. Em 2003, foi institudo o Ministrio das Cidades (MCidades)10. O rgo recm-
criado durante o primeiro ano do mandato do Presidente Lula. A medida foi importante pois,
segundo Tonella(2013), o Ministrio integrava todas as polticas urbanas em um nico rgo.
As polticas urbanas at ento eram delimitadas em setores diferentes 11 . Saneamento,

10 At 2003, as polticas urbanas foram parceladas entre distintos ministrios em diferentes gestes. No governo
Collor(1992-1993), a responsabilidade pela poltica de habitao ficava a cargo do recm criado Ministrio do
Bem Estar Social, com a Secretaria Nacional de Habitao. Aps o fracasso por denncias de corrupo do Plano
de Ao Imediata para Habitao (PAIH), durante o governo Collor, Itamar Franco procurou sanar os buracos
oramentrios causados pela gesto anterior e estimulou a formao de Conselhos estaduais e municipais para
o repasse direto do FGTS construo de moradias populares. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) passou a ser responsabilidade do Ministrio de Planejamento e Oramento (MPO)
11 O Ministrio foi comando pelos seguintes Ministros na seguinte ordem, at 2013: Ministro Olvio Dutra (PT),
de janeiro de 2003 a 20 de julho de 2005; Mrcio Fortes de Almeida (PP), de 21 de julho de 2005 a 31 de dezembro
de 2011; Mrio Negromonte (PP), de 01 de janeiro de 2011 a 02 de fevereiro de 2012 e por fim Aguinaldo Ribeiro
(PP), de 07 de fevereiro de 2012 a 17 de maro de 2014.
 12

transporte, habitao foram incorporadas em um nico plano de deliberao e construo de

polticas nacionalmente integradas12. A criao do Ministrio foi encarada como uma inovao
fundamental na gesto urbana, j que com o desmonte das agncias estatais do perodo militar,
um vcuo institucional havia se criado em diversos setores(MARQUES, 2017). Segundo,
Maricato, por exemplo, a poltica nacional urbana seguiu um rumo errtico, desde de
1986,muito em funo da desagregao de estruturas como BNH e a falncia do Sistema
Financeiro da Habitao e do Sistema Financeiro do Saneamento.

Com a criao do MCidades foram criadas quatro secretrias durante o governo Lula:
secretaria de habitao, saneamento, mobilidade e regularizao fundiria. Essas competncias
seriam ainda de responsabilidade dos municpios, mas ainda sim passariam a ter o amparo de
uma estrutura nacionalizada de coordenao e financiamento de estudos tcnicos e polticas na
rea. O primeiro avano nesse sentido se deu com a formao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU), em 2004. O PNDU foi o resultado de conferncias
municipais em 3.457 prefeituras brasileiras. Tais conferncias, posteriormente, foram
condensadas na I Conferncia Nacional das Cidades(CNC1). A CNC1 teve a participao de
cerca de 2800 delegados, representantes de diversas organizaes civis, como movimentos
sociais, ONGs, entidades empresariais, pesquisadores, profissionais de engenharia e
arquitetura, etc.

A noo de crise urbana estruturou o documento e partia do pressuposto de que o

MCidades deveria formular polticas que minimizassem as barreiras de acesso ao ambiente
urbano. O documento reforava as polticas de valorizao dos planos diretores, a regularizao
fundiria nas grandes cidades, combate a especulao mobiliria, preveno de riscos a
assentamentos precrios, criao da poltica nacional de reabilitao de centros urbana, a
construo de uma poltica nacional de mobilidade urbana. O texto tambm indicava criao de

12 O projeto de criao de um Ministrio que integrasse todos os setores ligados a produo dos espaos nas
cidades se deu ainda durante os anos 1990. Durante a campanha para a presidncia em 1994, o plano de governo
do PT inclua a criao de um Ministrio da Reforma Urbana e a criao do Conselho Nacional de Poltica Urbana
e Regional (Conpur) encarregado de gerenciar e fiscalizar o financiamento a projetos de polticas pblicas nas
trs reas de atribuio ministerial: saneamento, transporte e habitao. Na campanha de 1998, o nome do
rgo passa a ser Ministrio das Cidades. A base para a criao em 2003 foi o Projeto Moradia, elaborada pela
ONG Instituto Cidadania, presidida por Luiz Incio Lula da Silva, em parceria com a Fundao Djalma
Guimares. O projeto era favorvel questo habitacional, contudo tambm salientava a falta de espaos
institucionais de tratamento das questes fundirias nas cidades. O projeto foi elaborado atravs de consulta
entre 12 especialistas da rea, dentre eles Andr Luiz de Souza, Ermnia Maricato, Evaniza Rodrigues, Iara
Bernardi, Lcio Kowarick, Nabil Bonduki e Pedro Paulo Martoni Branco. A redao final ficou a cargo de Aloysio
Biondi, jornalista e crtico do governo peessedebista na presidncia nacional naquela poca(GRAZIA, DE;
RODRIGUES, 2003; MARICATO, 2006).
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linhas de financiamento oferecidas pelo MCidades a projetos municipais desde que

implementados a partir de estudos tcnicos (MARICATO, 2006).

A principal consequncia do PNDU foi a criao do Conselho Nacional das Cidades

(ConCidades). O rgo foi pensado como sendo um colegiado reunindo representantes tanto
do poder pblico quanto dasociedade civil

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