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Das politische System Mexikos

Barbara Schrter (Hrsg.)

Das politische
System Mexikos
Herausgeber
Barbara Schrter
Leibniz-Zentrum fr
Agrarlandschaftsforschung e. V.
Mncheberg, Deutschland

ISBN 978-3-531-19688-6 ISBN 978-3-531-19689-3 (eBook)


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3

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Inhaltsverzeichnis

Abkrzungsverzeichnis ...........................................................................................................9

Teil I
Einleitung .................................................................................................... 23
Einleitung .............................................................................................................................25
Barbara Schrter

Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung..........................................................37


Thomas Fischer

Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus ..............................53


Henio Hoyo

Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum


Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung .......................................................69
Hctor Daz Santana

Die politische Kultur in Mexiko.........................................................................................89


Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr


die mexikanische Bevlkerung: jngste Perspektiven...................................................101
Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Teil II
Gewaltenteilung im Staat ........................................................................ 121
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus ..................................................... 123
Clarissa Heisig

Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation ....................141


Khemvirg Puente
6 Inhaltsverzeichnis

Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems......................................157


Hans-Rudolf Horn

Rechtsstaatlichkeit in Mexiko ..........................................................................................175


Wolfgang Muno

Mexikos Fderalismus im Wandel ..................................................................................191


Constantin Groll

Teil III
Politische Institutionen und Akteure ...................................................... 213
Das mexikanische Wahlsystem und seine Reformen .....................................................215
Jos Reynoso Nez

Parteiensystem und politische Parteien in Mexiko:


Von der Hegemonie zum Pluralismus .............................................................................227
Mario Alberto Huaracha

Das Bundeswahlinstitut (IFE) und der Aufbau der Demokratie in Mexiko ...............249
Miguel ngel Lara Otaola & Camilo Emiliano Saavedra Herrera

Paradoxe der mexikanischen Wahljustiz:


Ursprung, Entwicklung und Zukunft des Obersten Wahlgerichts ..............................267
Javier Martn Reyes

Die Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlvergehen (FEPADE):


zwischen Bestrafung und Prvention ..............................................................................285
Octael Nieto

Das Bundesinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information


Funktionsweise und Perspektiven 10 Jahre nach seiner Erschaffung .........................299
Juan Tadeo Ramrez Cervantes

Gewerkschaften in Mexiko fern der Basis, nahe der Macht ......................................315


Thomas Manz

Akteure gesellschaftlicher Vernderung und Stabilitt:


Unternehmer im autoritren und post-autoritren Mexiko .........................................335
Alex Gertschen

Soziale Bewegungen und das mexikanische politische System .....................................353


Jorge Cadena-Roa
Inhaltsverzeichnis 7

Teil IV
Politikfelder .............................................................................................. 375
Die mexikanische Auenpolitik .......................................................................................377
Peter Birle

Mexikos Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert ............................................................399


Oligopolistische Exportwirtschaft im Schatten der USA
Benjamin Reichenbach

Asien und Mexiko, eine Beziehung im Aufbau...............................................................423


Sergio San Sebastin

Die mexikanische Erdlindustrie


mehr als nur ein wirtschaftsstrategischer Sektor...........................................................437
Miguel ngel Horta Martin

Sozialpolitik in Mexiko: Institutionalisierung, Spannungen und Verzerrungen ........453


J. Mario Herrera Ramos

Politischer Wechsel und Modernisierung der Hochschulbildung in Mexiko:


zwischen staatlicher Verteilung und sozialer Ungleichheit ...........................................471
Lorenza Villa Lever

Mexiko aus Gendersicht: Grauzonen der Frauenpartizipation in der Politik ............491


Libertad Garca Sanabria

Transitmigration und Menschenrechte in Mexiko:


der uerst beschwerliche Weg von Grenze zu Grenze.................................................507
Ixchel Cruz Cisneros

Organisierte Kriminalitt, Drogenhandel und Gewaltkonikte ..................................523


Kevin-Chris Grndel & Jochen Kleinschmidt

Politische Korruption in Mexiko ..................................................................................... 539


Rodolfo Sarseld

Die Autorinnen und Autoren ...............................................................................................559


Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


AAE Acuerdo de Asociacin Econ- Vertrag der Wirtschaftlichen Anbin-
mica Mxico - Japn dung zwischen Mexiko und Japan
AALMAC Asociacin de Autoridades Lo- Verband Lokaler Behrden Mexikos
cales de Mxico
ABAC APEC Business Advisory Beratender Wirtschaftsrat der APEC
Council
ACG Asociacin Cvica Guerrense Guerrerische Zivilvereinigung
AFI Agencia Federal de Investigaci- Bundeskriminalamt
ones
ALBA Alianza Bolivariana para los Bolivarische Allianz fr die Vlker
Pueblos de Nuestra Amrica unseres Amerikas
ALCA rea de Libre Comercio de las Gesamtamerikanische Freihandels-
Amricas zone
AMLO Andrs Manuel Lpez Obrador Name eines Politikers der PRD
AMMAC Asociacin de Municipios de Verband der Kommunen Mexikos
Mxico
ANAC Asociacin Nacional de Alcaldes Nationaler Verband der Brgermeis-
ter
ANUIES Asociacin Nacional de Uni- Bundesverband der Universitten
versidades e Instituciones de und Einrichtungen der Hochschul-
Educacin Superior bildung
APEC Asian-Pacic Economic Coope- Asiatisch-pazische Wirtschaftliche
ration Zusammenarbeit
APEC-SCIC APEC Study Centers Internatio- Internationales Konsortium des
nal Consortium APEC Studienzentrums
APPO Asamblea Popular de los Pueb- Volksversammlung der Vlker von
los de Oaxaca Oaxaca
APPRI Acuerdo de Promocin y Protec- Vereinbarung ber Frderung und
cin a las Inversiones Schutz von Investitionen
ASEAN Asociacin de Naciones del Verband der Sdostasiatischen
Sudeste Asitico Nationen
10 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


ASM Alianza Sindical Mexicana Mexikanisches Gewerkschaftsbnd-
nis
ASPA Asociacin de Pilotos Aviadores Mexikanische Pilotengewerkschaft
de Mxico
ASSA Asociacin Sindical de Sobre- Gewerkschaft des Kabinenpersonals
cargos de Aviacin der Fluggesellschaften
BINGO Big International Non-Govern- Groe Internationale Nichtregie-
mental Organization rungsorganisationen
BIP Bruttoinlandsprodukt
BNE Bruttonationaleinkommen
BNR Bloque Nacional Revolucionario Nationaler Revolutionrer Block
CANACINTRA Cmara Nacional de la Industria Vereinigung der verarbeitenden
de Transformacin Industrie
CCE Consejo Coordinador Empresa- Unternehmer-Koordinationsrat
rial
CD Corriente Democrtica Demokratische Strmung
CDP Comit de Defensa Popular Komitee zur Volksverteidigung
CEB Comunidades Eclesiales de Base Kirchliche Basisgemeinschaften
CEDH Comisin de Asuntos Genera- Kommission fr Allgemeine Ange-
les del Consejo Estatal para los legenheiten des bundesstaatlichen
Derechos Humanos Rats fr Menschenrechte
CEEY Centro de Estudios Espinosa
Yglesias
CELAC Comunidad de Estados Latino- Gemeinschaft der Lateinamerikani-
americanos y Caribeos schen und Karibischen Staaten
CEM Centro de Estudios Migratorios Zentrum fr Mirgratorische Studien
CEMEX Cementos Mexicanos Baustoffhersteller
CENEVAL Centro Nacional de Evaluacin Nationales Zentrum zur Evaluierung
de la Educacin Superior der Hochschulbildung
CEPAL Comisin Econmica para Wirtschaftskommission fr Latein-
Amrica Latina y el Caribe amerika und die Karibik
CFC Comisin Federal de Compe- Fderale Wettbewerbskommission
tencia
CFE Comisin Federal de Electrici- Fderales Elektrizittsunternehmen
dad
CFE Comisin Federal Electoral Bundeswahlkommission
CIDH Comisin Interamericana de Interamerikanische Menschenrechts-
Derechos Humanos kommission
Abkrzungsverzeichnis 11

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


CIIES Comits Interinstitucionales Interinstitutionelle Ausschsse der
de Evaluacin de la Educacin Evaluierung der Hochschulbildung
Superior
CIOAC Central Independiente de Obre- Unabhngige Landarbeitergewerk-
ros Agrcolas y Campesinos schaft
CMCP Comisin Mexicana de la Cuen- Mexikanische Kommission des
ca del Pacco Pazischen Beckens
CMHN Consejo Mexicano de Hombres Mexikanische Rat der Geschfts-
de Negocios mnner
CNC Confederacin Nacional Cam- Nationaler Gewerkschaftsverband
pesina der Bauern
CNDH Comisin Nacional de los De- Nationale Menschenrechtskommis-
rechos Humanos sion
CNOP Confederacin Nacional de Nationale Fderation der Volksorga-
Organizaciones Populares nisationen
CNTE Coordinadora Nacional de Tra- Nationaler Gewerkschaftsverband
bajadores de la Educacin der Lehrer
COCEI Coalicin Obrero Campesino Vereinigung der Arbeiter, Bauern
Estudiantil del Istmo und Studenten des Istmo
COEPES Consejo Estatal de Planeacin de Bundesstaatlicher Rat zur Planung
la Educacin Superior der Hochschulbildung
COFETEL Comisin Federal de Telecom- Nationale Kommission fr Telekom-
municaciones munikation
COFIPE Cdigo Federal de Instituciones Bundesgesetz ber Wahlinstitutio-
y Procedimientos Electorales nen und Wahlverfahren
COIDH Corte Interamericana de De- Interamerikanischer Gerichtshof fr
rechos Humanos Menschenrechte
CONAEVA Comisin Nacional de Evalua- Nationaler Evaluierungsausschuss
cin
CONAGO Conferencia Nacional de Gober- Nationale Konferenz der Gouver-
nadores neure
CONAPO Consejo Nacional de Poblacin Nationaler Bevlkerungsrat
CONAMM Confederacin de Municipios de Konfderation der Kommunen in
Mxico Mexiko
CONAPRED Consejo Nacional para Prevenir Nationaler Rat zur Prvention von
la Discriminacin Diskriminierung
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Nationaler Rat fr Wissenschaft und
Tecnologa Technologie
CONCANACO Confederacin de Cmaras Naci- Vereinigung der Nationalen Han-
onales de Comercio delskammern
12 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


CONCAMIN Confederacin de Cmaras Vereinigung der Industriekammern
Industriales
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluaci- Nationalrat zur Evaluierung der
n de la Poltica de Desarrollo Politik der Sozialen Entwicklung
Social
CONPES Consejo Nacional de Planeacin Nationaler Rat zur Planung der
de la Educacin Superior Hochschulbildung
COPAES Condejo para la Acreditacin de Rat zur Anerkennung der Hoch-
la Educacin Superior schulbildung
COPARMEX Confederacin Patronal de la Arbeitgebervereinigung der mexika-
Repblica Mexicana nischen Republik
COPLADES Comits de Planeacin y Desar- Komitees fr Planung und staatliche
rollo Estatal Entwicklung
COPLADEMUN Comits de Planeacin y Desar- Komitees fr Planung und kommu-
rollo Municipal nale Entwicklung
COPRODES Comits Promotores de Desar- Komitees fr Entwicklungsfrde-
rollo rung
CORPES Consejo Regional de Planeacin Regionaler Rat zur Planung der
de la Educacin Superior Hochschulbildung
CPEUM Constitucin Poltica de los Esta- Politische Verfassung der Vereinig-
dos Unidos Mexicanos ten Mexikanischen Staaten
CPI Corruptions Perceptions Index Index der wahrgenommenen Kor-
ruption
CROC Confederacin Revolucionaria Gewerkschaftsbund der Arbeiter und
de Obreros y Campesinos Bauern
CROM Confederacin Regional Obrera Dachorganisation der mexikani-
Mexicana schen Arbeitergewerkschaften
CT Congreso del Trabajo Dachverband der Arbeitergewerk-
schaften
CTM Confederacin de Trabjadores de Gewerkschaftsverband der Arbeiter
Mxico Mexikos
CUPIA Consejo de Universidades Pbli- Rat der Staatlichen Universitten
cas e Instituciones Anes und hnlichen Einrichtungen
DFS Direccin Federal de Seguridad Zentrale Mexikanische Sicherheits-
behrde
EGEL Examen General para el Egreso Allgemeine Abschlussprfung der
de la Licenciatura Licenciatura
ENADIS Encuesta Nacional sobre Discri- Nationale Umfrage ber Diskrimi-
minacin en Mxico nierung in Mexiko
Abkrzungsverzeichnis 13

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


ENCBG Encuesta Nacional sobre Corrup- Nationale Studie ber Korruption
cin y Buen Gobierno und Gute Regierung
ENCUP Encuesta Nacional sobre Cultura Nationale Umfrage ber politische
Poltica y Prcticas Ciudadanas Kultur und brgerliche Gepogen-
heiten
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Nationale Umfrage ber Einkom-
Gastos de los Hogares men und Ausgaben der Haushalte
ENR Escuela Normal Rural Lndliche Normalschule
ENSANUT Encuesta de Salud y Nutricin Umfrage zu Gesundheit und Ernh-
rung
ES Educacin Superior Hochschulbildung
EU Europische Union
EWG Europische Wirtschaftsgemein-
schaft
EZLN Ejrcito Zapatista de Liberacin Nationale Zapatistische Befreiungs-
Nacional armee
FAR-LP Fuerzas Armadas de Liberacin Bewaffnete Revolutionre Streit-
del Pueblo krfte zur Befreiung des Volkes
FAT Frente Autntico del Trabajo Authentische Arbeiterfront
FENAMM Federacin Nacional de Munici- Nationale Fderation der Kommu-
pios de Mxico nen in Mexiko
FEP Frente Electoral del Pueblo Wahlfront des Volkes
FEPADE Fiscala Especializada para la Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahl-
Atencin de Delitos Electorales vergehen
FESEBS Federacin de Sindicatos de Em- Gewerkschaftsdachverband der
presas de Bienes y Servicios Dienstleistungsunternehmen
FEVIMTRA Fiscala Especial para los Delitos Sonderstaatsanwaltschaft fr Ge-
de Violencia contra las Mujeres waltverbrechen gegen Frauen und
y Trata de Personas Menschenhandel
FDI Foreign Direct Investment Auslndische Direktinvestitionen
FDN Frente Democrtico Nacional Nationale Demokratische Front
FJN Frente Juvenil Revolucionario Revolutionre Jugendfront
FNM Ferrocarriles Nacionales Mexikanische staatliche Eisenbahn-
gesellschaft
FNSI Federacin Nacional de Sindica- Nationale Fderation unabhngiger
tos Independientes Gewerkschaften
FOMES Fondo para la Modernizacin de Fond fr die Modernisierung der
la Educacin Superior Hochschulbildung
14 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


FONACOT Fondo Nacional para el Consu- Nationaler Fond zur Konsumfrde-
mo de los Trabajadores rung der Arbeiter
FPP Federacin de Partidos del Pueb- Bndnis der Parteien des Mexikani-
lo Mexicano schen Volkes
FSCNT Federacin Sindical Coordinado- Nationale Gewerkschaftliche Dach-
ra Nacional de Trabajadores organisation der Arbeiter
FSINL Federacin de Sindicatos Inde- Fderation der Unabhngigen Ge-
pendientes de Nuevo Len werkschaften von Nuevo Len
FSM Frente Sindical Mexicano Mexikanische Gewerkschaftsfront
FSTSE Federacin de Sindicatos de Tra- Fderation der Gewerkschaften der
bajadores al Servicio del Estado Staatsangestellten
FTAA Free Trade Area of the Americas Gesamtamerikanische Frehandels-
zone
GAN Grupo de Alto Nvel Hochrangige Gruppe
GATT General Agreement on Tariffs Allgemeines Zoll-und Handelsab-
and Trade kommen
GIZ Gesellschaft fr Internationale Zu-
sammenarbeit
IAO Internationale Arbeitsorganisation
IDN Izquierda Democrtica Nacional Nationale Demokratische Linke
INALI Instituto Nacional de Lenguas Nationales Institut fr Indigene
Indgenas Sprachen
INE Instituto Nacional Electoral Nationales Wahlinstitut
INEGI Instituto Nacional de Estadstica Nationales Institut fr Statistik und
y Geografa Geographie
INEE Instituto Nacional de Evaluacin Nationales Institut fr Bildungseva-
Educativa luierung
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Bundesinstitut fr Zugang zur f-
Informacin Pblica fentlichen Information
IFE Instituto Federal Electoral Bundeswahlinstitut
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Mexikanisches Institut fr Sozial-
Social versicherung
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de Institut des Nationalen Fonds fr
la Vivienda para los Trabajado- sozialen Wohnungsbau
res
INI Instituto Nacional Indigenista Nationales Institut fr die Belange
der Ureinwohner
INM Instituto Nacional de Migraci- Nationale Einwanderungsbehrde
ones
Abkrzungsverzeichnis 15

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres Nationales Fraueninstitut
IDE Impuesto a los Depsitos en Steuer auf Bargeldeinlagen
Efectivo
IES Instituciones de la Educacin Einrichtungen der Hochschulbil-
Superior dung
IETU Impuesto Empresarial de Tasa einheitliche Unternehmensteuer
nica
IPN Instituto Politcnico Nacional Nationales Politechnisches Institut
ISR Impuesto sobre la Renta Einkommensteuer
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servi- Institut fr Gesundheit und Soziale
cios Sociales de los Trabajadores Sicherheit fr Staatsangestellte
del Estado
IUCN International Union for Conser- Internationale Union fr Natur-
vation of Nature schutz
IVA Impuesto al Valor Agregado Mehrwertsteuer
IWF Internationaler Whrungsfond
JFCA Junta Federal de Conciliacin y Bundesrat fr Vershnung und
Arbitraje Schiedsverfahren
LB Latinobarmetro Lateinamerikabarometer
LEEGEPA Ley General del Equilibrio Bundesgesetz fr kologisches
Ecolgico y la Proteccin al Gleichgewicht und Umweltschutz
Ambiente
LFT Ley Federal del Trabajo Bundesarbeitsgesetz
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Bundesgesetz fr Transparenz und
Acceso a la Informacin Pblica Zugang zur ffentlichen Regie-
Gubernamental rungsinformation
LFOPPE Ley Federal de Organizaciones Bundesgesetz fr politische Organi-
Polticas y Procesos Electorales sationen und Wahlen
LGAMVLV Ley General de Acceso de las Bundesgesetz ber den Zugang von
Mujeres a una Vida Libre de Frauen zu einem gewaltfreien Leben
Violencia
LGDLPI Ley General de Derechos Lin- Bundesgesetz ber Sprachliche
gsticos de los Pueblos Indge- Rechte der Indigenen Vlker
nas
LGDS Ley General de Desarrollo Bundesgesetz ber Soziale Entwick-
Social lung
LGIMH Ley General para la Igualdad Bundesgesetz ber die Gleichstel-
entre Mujeres y Hombres lung von Frauen und Mnnern
16 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


MEM Movimiento Ecologista Mexi- Mexikanische kologische Bewe-
cano gung
MERCOSUR Mercado Comn del Sur Gemeinsamer Markt des Sdens
MLN Movimiento de la Liberacin Nationale Befreiungsbewegung
Nacional
MOFCOM Ministry of Comerce Peoples Handelsministerium der Volksrepu-
Republic of China blik China
Morena Movimiento de Regeneracin Bewegung der Nationalen Regene-
Nacional rierung
NA Nueva Alianza Neue Allianz
NAALC North American Agreement on Nordamerikanisches Abkommen
Labor Cooperation ber Arbeitszusammenarbeit
NAFTA North American Free Trade Nordamerikanisches Freihandelsab-
Agreement kommen
NGO Non Governmental Organization Nichtregierungsorganisation
NI Nueva Izquierda Neue Linke
OECD Organisation for Economic Co- Organisation fr Wirtschaftliche
operation and Development Zusammenarbeit und Entwicklung
ONM Organizacin Nacional de Mu- Nationale Frauenorganisation
jeres
OPEC Organisation for the Petroleum Organisation fr erdlexportierende
Exporting Countries Lnder
ORC Organizacin Revolucionaria Revolutionre Brderorganisation
Compaero
PAN Partido Accin Nacional Nationale Aktionspartei
PANAL (PNA) Partido Nueva Alianza Partei der Neuen Allianz
PAOM Partido Agrario Obrero More- Morelische Agrararbeiterpartei
lense
PARM Partido Autntico de la Revolu- Authentische Partei der Mexikani-
cin Mexicana schen Revolution
PAS Partido Alianza Social Partei der Sozialen Allianz
PASC Partido Alternativa Social- Alternative Sozialdemokratische
demcrata y Campesina und Bauernpartei
PC Partido Convergencia Partei der Annherung
PCD Partido Centro Democrtico Partei des Demokratischen Zent-
rums
PCM Partido Comunista Mexicano Mexikanische Kommunistische
Partei
Abkrzungsverzeichnis 17

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


PECC Pacic Economic Cooperation Pazischer Rat fr Wirtschafts-
Council kooperation
PEM Partido Ecologista de Mxico kologische Partei Mexikos
PEMEX Petrleos Mexicanos Mexikanische staatliche Erdlge-
sellschaft
PFCLN Partido del Frente Cardenista de Partei der Cardenistischen Befrei-
Liberacin Nacional ungsfront
PDM Partido Demcrata Mexicano Mexikanische Demokratische Partei
PDS Partido Democracia Social Sozialdemokratische Partei
PF Polica Federal Bundespolizei
PFC Partido Fuerza Ciudadana Partei Brgerkraft
PFCRN Partido Frente Cardenista de Cardenistische Front der Nationalen
Renovacin Nacional Erneuerung
PFM Polica Federal Ministerial Kriminalpolizei
PFP Polica Federal Preventicia Prventive Bundespolizei
PGR Procuradora General de la Bundesgeneralstaatsanwaltschaft
Repblica
PIDER Programa de Inversiones Pbli- Programm fr ffentliche Investiti-
cas para el Desarrollo Rural onen fr die lndliche Entwicklung
PIFI Programa Integral de Fortaleci- Integrales Programm zur Institutio-
miento Institucional nellen Strkung
PIFOP Programa de Fortalecimiento del Programm zur Strkung der Natio-
Posgrado Nacional nalen Aufbaustudien
PL Partido Laborista Arbeitspartei
PLM Partido Liberal Mexicano Mexikanische Liberale Partei
PME Programa para la Modernizacin Programm fr Bildungsmodernisie-
Educativa rung
PMI Pemex Comercio Internacional Pemex Internationaler Handel
PMP Partido Mxico Posible Partei Mgliches Mexiko
PMS Partido Mexicano Socialista Mexikanische Sozialistische Partei
PMT Partido Mexicano de los Trabaja- Mexikanischen Partei der Arbeiter
dores
PNA Partido Nacional Agrarista Nationale Agrarpartei
PNC Partido Nacional Cooperatista Nationale Kooperatistische Partei
PND Plano Nacional de Desarrollo Nationaler Entwicklungsplan
PNDS Poltica Nacional de Desarrollo Nationale Politik der Sozialen Ent-
Social wicklung
PNR Partido Nacional Revolucionario Nationale Revolutionspartei
18 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


PRD Partido de la Revolucin Demo- Partei der Demokratischen Revolu-
crtica tion
PRI Partido Revolucionario Institu- Institutionelle Revolutionspartei
cional
PRM Partido de la Revolucin Mexi- Partei der Mexikanischen Revolu-
cana tion
PROGRESA Programa Educacin, Salud y Programm Bildung, Gesundheit und
Alimentacin Ernhrung
PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Programm zur Direkthilfe fr die
Campo Landwirtschaft
PROMEP Programa de Mejoramiento del Programm zur Verbesserung des
Profesorado Lehrkrpers
PRONABES Programa Nacional de Becas de Nationales Stipendiendienprogramm
Educacin Superior fr Hochschulbildung
PRONASOL Programa Nacional de Solida- Nationales Solidarittsprogramm
ridad
PRM Partido de la Revolucin Mexi- Partei der Mexikanischen Revolu-
cana tion
PRT Partido Revolucionario de los Revolutionre Arbeiterpartei
Trabajadores
PP Partido Popular Volkspartei
PPS Partido Popular Socialista Sozialistische Volkspartei
PSD Partido Socialdemcrata Sozialdemokratische Partei
PSN Partido de la Sociedad Naciona- Partei der Nationalistischen Gesell-
lista schaft
PSOE Partido Socialista Obrero Espa- Spanische Sozialistische Arbeiter-
ol partei
PST Partido Socialista de Trabaja- Sozialistische Arbeiterpartei
dores
PSUM Partido Socialista Unicado de Vereinigte Sozialistische Partei
Mxico Mexikos
PT Partido del Trabajo Partei der Arbeit
PVEM Partido Verde Ecologista Mexi- Mexikanische Grne kologische
cano Partei
PVM Partido Verde Mexicano Mexikanische Grne Partei
RVOE Registro de Validacin Ocial de Register der Ofziellen Anerken-
Estudios nung der Studien
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Oberster Bundesgerichtshof
Nacin
Abkrzungsverzeichnis 19

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


SE Secretara de Economa Wirtschaftsministerium
SEGOB Secretara de Gobernacin Bundesministerium des Inneren
SEMAR Secretara de Marina Marineministerium
SEDENA Secretara de la Defensa Naci- Verteidigungsministerium
onal
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social Ministerium fr soziale Entwicklung
SEDUE Secretara de Desarrollo Urbano Ministerium fr Urbane Entwick-
y Ecologa lung und kologie
SENER Secretara de Energa Energieministerium
SEP Secretara de Educacin Pblica Ministerium fr ffentliche Bildung
SES Sistema de Educacin Superior System der Hochschulbildung
SGP Secretara de Seguridad Pblica Ministerium fr ffentliche Sicher-
heit
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Ministerium fr Finanzen und f-
Pblico fentliche Kredite
SIATE Sistema de Administracin de System der Verwaltung der ffentli-
Tiempos del Estado chen Zeiten
SINAPPES Sistema Nacional de Planeacin Nationales System zur Dauerhaften
Permanente de la Educacin Planung der Hochschulbildung
Superior
SINED Sistema Nacional de Educacin Nationales System fr Offene Bil-
Abierta y a Distancia dung und Fernlehre
SITIAVW Sindicato Independiente de Gewerkschaft der Beschftigten von
Trabajadores de la Industria Volkswagen in Puebla
Automotriz VW
SME Sindicato Mexicano de Electri- Mexikanische Gewerkschaft der
cistas Elektrizittsarbeiter
SNCP Sistema Nacional de Coordinaci- Nationales System der Fiskalen
n Fiscal Koordinierung
SNDP Sistema Nacional de Planeacin Nationales System fr Demokrati-
Democrtica sche Planung
SNTE Sindicato Nacional de Trabaja- Nationale Gewerkschaft fr Arbeiter
dores de la Educacin im Bildungssektor (Lehrergewerk-
schaft)
SNTMMSRM Sindicato Nacional de Trabaja- Bergbauarbeitergewerkschaft
dores Mineros, Metalrgicos,
Siderrgicos y Similares de la
Repblica Mexicana
20 Abkrzungsverzeichnis

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


SPP Securityand Prosperity Partner- Sicherheits-undWohlstandspartner-
ship of North America schaft Nordamerikas
SSA Secretara de Seguridad y Asis- Ministerium fr Sicherheit und
tencia Beistand
SSP Secretaria de Seguridad Pblica Ministerium fr ffentliche Sicher-
heit
STPRM Sindicato de Trabajadores Petro- Gewerkschaft der Erdlarbeiter
leros de la Repblica Mexicana
STRM Sindicato de Telefonistas de la Mexikanische Telefonarbeiterge-
Repblica Mexicana werkschaft
STUNAM Sindicato de Trabajdores de la Gewerkschaft der Angestellten der
Universidad Nacional Autnoma UNAM
de Mxico
SUPERA Programa de Superacin del Programm zur Verbesserung des
Personal Acadmico akademischen Personals
SUTERM Sindicato Unico de Trabajadores Mexikanische Elektrizittsarbeiter-
Electricistas de la Repblica gewerkschaft
Mexivcana
TCE Tribunal de lo Contencioso Verwaltungswahlgericht
Electoral
Telmex Telfonos de Mxico Mexikanische Telefongesellschaft
TEPJF Tribunal Electoral del Poder Bundeswahlgericht
Judicial de la Federacin
TFE Tribunal Federal Electoral Bundeswahlgericht
TPP Trans-Pacic Strategic Econo- Transpazische strategisch-wirt-
mic Partnership schaftliche Partnerschaft
TRICOEL Tribunal de Contencioso Elec- Wahlstreitgericht
toral
TRIFE Tribunal Federal Electoral Bundeswahlgericht
UACH Universidad Autnoma de Chi- Autonome Universitt von Chihu-
huahua ahua
UNAM Universidad Nacional Autnoma Nationale Autonome Universitt
de Mxico Mexikos
UNASUR Unin de Naciones Surameri- Union Sdamerikanischer Nationen
canas
UNDP United Nations Development Entwicklungsprogramm der Verein-
Programme ten Nationen
UNO United Nations Organization Organisation der Vereinten Nationen
Abkrzungsverzeichnis 21

Krzel Originalbezeichnung Deutsche Entsprechung


UNT Unin Nacional de Trabajadores Nationaler Dachverband der Arbei-
tergewerkschaften
VN Vereinte Nationen
WHO World Health Organisation Weltgesundheitsorganisation
WTO World Trade Organisation Welthandelsorganisation
Teil I

Einleitung
Einleitung

Barbara Schrter

1. Einfhrung

Hoy domingo 1 de julio no gan una persona o un partido poltico, este da gan la democracia, en esta
eleccin la ganamos todos, gan Mxico. A quienes votaron por otras opciones les aseguro que gobernar
para todos.1

[Prsident Enrique Pea Nieto nach seinem Wahlsieg am 1. Juli 2012]

Zwlf Jahre nach dem politischen Wendepunkt im Jahr 2000, den viele als Vollendung der
Transition ansehen, gab es erneut einen politischen Wechsel in Mexiko. Nach zwei sechsjh-
rigen Amtszeiten (sexenio) der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN)
gewann die Institutionalisierte Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional,
PRI) mit ihrem Kandidaten Enrique Pea Nieto die Prsidentschaftswahlen und ist wieder
zurck. Zurck, um die Zukunft wie zu gestalten? Ist der Dinosaurier zurck, und damit das
alte autokratische politische System, die perfekte Diktatur?2 Oder hat, wie Pea Nieto be-
tont, die Demokratie gewonnen? Haben die PRI und ihre Eliten sich erneuert?
Cambio o Continuidad? Wechsel oder Kontinuitt? war, wie schon des fteren, Mot-
to des gesamten Wahlkampfes gewesen. Dieses Mal stand jedoch nicht die Kontinuitt der
PRI zur Debatte, sondern die Weiterfhrung der politischen Linie der insgesamt zwlfjh-
rigen PAN-Regierung und ihre geringen Erfolge in Wirtschafts- und Sicherheitspolitik. Der
Kandidat der linken Parteien, einem Bndnis aus PRD (Partido Revolucionario Democrti-
co Demokratische Revolutionspartei), PT (Partido de Trabajadores Arbeiterpartei) und
Convergencia (Konvergenz), Andrs Manuel Lpez Obrador, der im Jahr 2006 mit 0,58 %3
der Stimmen die Prsidentschaftswahl knapp gegen Caldern verloren hatte, stand dabei fr
den radikaleren Wandel. In der Wirtschaftspolitik wollte er ohne Steuererhhungen auskom-
men und zu protektionistischen Mitteln greifen und in der Sicherheitspolitik die Probleme
durch mehr und bessere Bildungsmglichkeiten, die Schaffung von Arbeitspltzen und die
Bekmpfung der Korruption an ihren Wurzeln lsen. Die PRI propagierte dagegen eher einen
moderaten Wechsel: die Abkehr von der Linie der PAN, verbunden jedoch mit einer Teil-
1 An diesem Sonntag des 1. Juli hat nicht eine Person oder eine politische Partei gewonnen, sondern die Demo-
kratie. In diesen Wahlen haben wir alle gewonnen. Mexiko hat gewonnen! Auch denen, die fr andere Parteien
gestimmt haben, garantiere ich, dass ich fr alle regieren werde.
2 Vargas Llosa: Mxico es la dictadura perfecta in: El Pas, 1. September 1990. Abrufbar unter: http://elpais.
com/diario/1990/09/01/cultura/652140001_850215.html
3 Daten des Instituto Federal Electoral: http://www.ife.org.mx/documentos/Estadisticas2006/presidente/nac.
html

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_1, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
26 Barbara Schrter

privatisierung des Erdlkonzerns PEMEX und einem Aufbrechen wirtschaftlicher Mono-


polstrukturen, sowie das Beibehalten der Militrstrategie im Drogenkampf bis zum Aufbau
eines wirkungsvollen Polizeiapparats. Die mexikanischen Whler haben sich eindeutig fr
einen Wechsel der bisherigen Politik entschieden. Doch statt Euphorie war zunchst eher
Unbehagen und Angst zu spren, vor allem unter der jungen Bevlkerung aus dem Zentrum,
die sich sehr gegen den Kandidaten Pea Nieto gewehrt hatte, da sie durch die Machtber-
nahme der frheren Monopolpartei das Ende der Demokratiebestrebungen frchteten. Hinzu
kam die Ohnmacht, hnlich wie bei den Wahlen 2006 wieder nicht gegen die politische Eliten
anzukommen, die sich eher durch Geld und die Kontrolle der Medien statt durch politisches
Knnen an der Macht halten. Die Skepsis gegenber Pea Nieto ist gro: Zu grau ist seine
Vergangenheit bezglich Menschenrechtsfragen im Bundestaat Mexiko, dessen Gouverneur
er war, zu eng sein Verhltnis zu den alten Eliten des PRI, der sogenannten Atlacomulco-
Gruppe, und zu Ex-Prsident Carlos Salinas de Gortari, der 1988 durch Wahlbetrug zum
Prsidenten wurde, und zu offensichtlich seine Untersttzung durch das Medienimperium
Televisa. Es gibt viele kleine Ungereimtheiten an den Wahlurnen, von Stimmenkauf, Zwang,
Transport zu den Wahlurnen, bis hin zu fehlenden oder nicht ausreichenden Stimmzetteln.
Diese Zwischenflle sind zwar zahlenmig gering und kommen wohl in allen Lndern vor,
wenn jedoch die Prsidentschaft mit nur einer Stimme Unterschied entschieden werden kann,
werden sie zum Problem.
Mexiko hat sich fr einen Wandel entschieden, fr mehr Sicherheit, mehr konomisches
Wachstum und ein besseres Sozialsystem. Bei der Frage, wie diese Ziele erreicht werden
sollen, ist die Nation jedoch gespalten. Whrend die eher gebildeten Schichten im Ballungs-
raum von Mexiko-Stadt grere Fortschritte in Richtung Demokratisierung, Transparenz und
ein Abdanken der politischen Eliten, die fr Korruption und Menschenrechtsverletzungen
stehen, erreichen will, geht es der Bevlkerung im Rest des Landes wohl eher um persn-
liche Sicherheit die Sicherung ihres Einkommens und ihrer Lebensverhltnisse sowie die
Abwesenheit von Gewalt und Verbrechen. Whrend die einen sich von der Dummheit und
Arroganz der Politiker und ihrer Familien gedemtigt fhlen, erinnern sich die anderen an
die guten alten Zeiten, in denen es keinen ofziellen Kampf gegen die Drogen gab und jeder
sein Auskommen hatte.
Die PRI ist dabei immer noch die einzige Partei, die ber eine gute Basis in den lnd-
lichen Regionen verfgt und wohl auch deswegen erfolgreich ist, da die anderen Parteien
dort oft nicht prsent sind. Ironischerweise wandte sich Pea Nieto jedoch nicht zuerst an
diese seine Basis, sondern an die moderne Gemeindschaft, die in den sozialen Netzwer-
ken vertreten ist und die bei weitem nicht die Mehrheit der mexikanischen Bevlkerung
reprsentiert. Er verkndete seinen Sieg nicht ber die traditionalen Medien, sondern ber
Twitter und Facebook. Zudem packte er die notwendigen Reformen, v. a. der Finanz-und
Energiepolitik an und verfgt ber die notwendige Untersttzung moderner Technokraten
und Wirtschaftsunternehmer. Auch im Krieg gegen den Drogenhandel ist es etwas ruhiger
geworden. Aus dieser Ambivalenz eines ruralen und urbanen Mexikos mit unterschiedlichem
Entwicklungsniveau und somit unterschiedlichen Interessen, sowie der Verbindung alter und
moderner Strukturen resultiert der Wahlerfolg Pea Nietos, der die Interessen beider Mexi-
kos zusammen bringt.
Auch wenn diese Fragen ber die Zukunft Mexikos nach diesem erneuten Wandel noch
nicht geklrt werden knnen, ist es dennoch an der Zeit, einen neuen Band zum politischen
System Mexikos herauszubringen. Denn auch wenn es in Mexiko einige wenige neuere B-
cher zum Thema gibt, stammen deutsche Ausgaben noch aus der Zeit vor der Transition,
Einleitung 27

dem bergang vom autokratischen politischen System zu einem demokratischen politischen


System, der im Jahr 2000 mit der Niederlage der PRI besiegelt wurde.

2. Zielsetzung und Fragestellung des Buches

Somit ist der Dreh- und Angelpunkt des Bandes das mexikanische politische System vor und
nach dem Jahr 2000. Dabei soll das politische System mehr als die staatlichen Institutionen,
jedoch nicht die gesamte Gesellschaft umfassen. Das politische System ist somit ein Subsys-
tem der Gesellschaft, das die Akteure und Rollenzusammenhnge vorstellt, ber welche ge-
samtgesellschaftlich verbindliche Entscheidungen bewusst beeinusst, legitim herbeigefhrt
und in der Gesellschaft durchgesetzt werden (Rudzio 1991, 9). Im engeren Sinne umfasst
das politische System die Struktur und Formen des Zugangs und der Ausbung der Macht
durch staatliche Mechanismen, im weiteren Sinne geht es jedoch ber die Organisation, Zu-
sammensetzung und die Funktionsweise der staatlichen Institutionen hinaus und bezieht de-
ren Verhltnis und Wirkungsweise zur Gesellschaft mit ein (Casar 2012, 10).
Ziel ist es, Erkenntnisse ber die Zeit nach der Transition zu prsentieren und eine
Antwort auf die Frage zu geben, wie die mexikanische Demokratie funktioniert. War die
Transition tatschlich im Jahr 2000 bereits abgeschlossen oder dauert die bergangsphase
noch an? Handelt es sich wirklich um eine Demokratie oder hat sich das System eher von ei-
ner elektoralen Autokratie zu einer elektoralen Demokratie (Diamond 2002; Schedler 2002)
gewandelt? Sind die Wahlen eine Fassade, um dem Regierungssystem einen neuen Anstrich
zu geben?
Mit dem erneuten Wechsel der Regierung scheint der point of no return des demokra-
tischen politischen Systems erreicht. Es bleibt jedoch spannend, wohin es sich entwickelt und
ob die PRI wirklich eine neue, moderne Partei werden kann, die die alten Strukturen abwirft.
Es sieht zunchst danach aus, als habe sich die Demokratie gefestigt, denn die PRI hat keine
absolute Mehrheit in den beiden Kammern des Parlaments-Abgeordnetenhaus und dem Se-
nat und muss damit die Reformen mit den Oppositionsparteien verhandeln. Durch den Pakt
fr Mexiko scheint es, dass die beteiligten Akteure trotz des devided government erstmals
zur Zusammenarbeit bereit sind. Auerdem ist die Zivilgesellschaft strker geworden. Schon
whrend des Wahlkampfes mobilisierte sich die Jugend- und Studentenbewegung Yo soy
132 gegen Pea Nieto als Kandidaten und hinsichtlich der neuen Reformpolitiken zur Auf-
brechung der Monopolstrukturen gab es ffentliche Proteste der Gewerkschaftler und Lehrer.
Der Band versucht, diese Lcke in der neueren Forschung zu schlieen und ist dabei
nicht nur ein interdisziplinres, sondern auch ein interkulturelles Werk mit all seinen Vor-
und Nachteilen. Gemeinsam ist den Beitrgen, dass sie versuchen, das politische System
jeweils vor und nach dem Jahr 2000 darzustellen, das heit die Grundlagen, die Ausgestal-
tung whrend der autokratischen Zeit, die Phase des bergangs und die Zeit danach, wobei
bestehende Fortschritte und Probleme angesprochen werden. Die Beitrge unterscheiden
sich zum einen darin, dass sie sowohl von mexikanischen als auch von deutschen Autoren
verfasst wurden. Die mexikanischen Autoren haben dabei nicht nur eine grere Nhe zu den
Themen, sie kommen oft auch aus der Praxis, d. h. sie sind in den diversen Regierungsinsti-
tutionen beschftigt und werfen den Blick auf das System von innen heraus. Dabei vertreten
sie jedoch immer ihre eigene Meinung und geben niemals die Meinung oder den Standpunkt
ihrer Institution wider. Ihre Beitrge dominieren deswegen vor allem den Abschnitt Instituti-
onen und Akteure sowie den Abschnitt Politikfelder. Die deutschen Autoren kommen hinge-
gen zum Groteil aus der Wissenschaft und haben, sofern sie nicht in Mexiko ttig sind, eine
28 Barbara Schrter

grere Distanz zum Thema. Unterschiede werden auch im Schreibstil deutlich. Dieser fllt
im Deutschen fr gewhnlich knapper und prziser aus, whrend man sich im Spanischen
eher weitschweiger ausdrckt. Dieses Problem wurde in der bersetzung bercksichtigt,
konnte jedoch nicht vollkommen beseitigt werden. Hinzu kommt die Interdisziplinaritt. Der
Band ist ein sozialwissenschaftlicher Ansatz zum Verstndnis des politischen Systems, die
Autoren kommen jedoch aus so unterschiedlichen Disziplinen wie den Rechts-, Wirtschafts-,
Geschichts- und Politikwissenschaften oder der Soziologie, was jeweils eine andere Arbeits-
weise mit sich bringt.
Letztendlich bestehen auch Unterschiede in der Verwendung von Quellen. Da es auf
einigen Gebieten, wie zum Beispiel der Transitmigration, wenig Forschung gibt, berwiegt
in einigen Beitrgen die Verwendung von grauer, d.h. nicht verffentlichter Literatur oder
Zeitungsartikel oder legale Dokumente als Quellen.

3. Zum Aufbau des Sammelbandes

Um dem Verstndnis von Politik als polity, politics und policy (Dryzek 1990) gerecht zu
werden, also sowohl Form, Prozesse und Inhalte im politischen System darzustellen, ist der
Band in vier groe Abschnitte unterteilt. Im ersten Abschnitt geht es um eine Einfhrung in
die politischen und soziokonomischen Bedingungen des Landes. Im Fortlaufenden wird
dann das politische System an sich, d. h. die Gewaltenteilung im Staat (Abschnitt 2) und ihre
politischen Institutionen und Akteure (Abschnitt 3) vorgestellt, bevor in Abschnitt 4 einzelne
Politikfelder (polticas pblicas) prsentiert werden.
Der erste Block dient zur Einleitung und zeigt die ntigen Grundlagen und Bedingungen
fr das politische System Mexikos. Er beginnt mit der Mexikanischen Revolution Anfang
des 20. Jahrhunderts, die fr das Verstndnis der sozio-politischen Hintergrnde des poli-
tischen Systems unabdingbar ist. Thomas Fischer geht dabei von einem weiteren Revoluti-
onsbegriff aus und beschreibt darunter die sozialpolitischen Umwlzungen zwischen 1910
und 1940, vom Sturz des rechten Diktators Porrio Daz und der maderistischen Revolution
1910/11, ber den Brgerkrieg (1913-14), das Carranza-Regime und die Verfassungsgebung
von 1917, die Zeit Alvro Obregns und der Sonorenser bis hin zur Prsidentschaft Lzaro
Crdenas (1934-40). Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass die Revolution zwar Merk-
male einer echten Revolution aufweist, es jedoch in der Zeit von 1910 bis 1940 zu keinen
umfassenden revolutionren Vernderungen kam, wenn auch die Entwicklung des Landes
in eine neue Richtung gelenkt und ein Prozess sozialer, politischer und kultureller Vernde-
rungen in Gang gesetzt wurde. Die Revolution wird in der ofziellen Geschichtsschreibung
oft als Bruch fr die nationale Entwicklung und Modernisierung des Landes gesehen, jedoch
wurde die Kontinuitt der Mittel- und Oberschicht nicht gebrochen. Erreicht wurde aber die
Mobilisierung der Bevlkerung, die zu einem ethnischen, nationalen und sozialen Bewusst-
sein fhrte, was eine integrierende und systemstabilisierende Wirkung fr das politische Sys-
tem hatte.
Diesen durch die Revolution geschaffenen Nationalismus greift Henio Hoyo auf und be-
schreibt zunchst die trotz der Prgung durch verschiedene Regierungen integrative Doktrin
der ethnischen, kulturellen und historischen Identitt der mexikanischen Nation. Dabei hal-
fen zum einen der Gebrauch gewisser Symbole, zum anderen der Aufbau des Mestizentums
als einigende kulturelle Identitt. Durch neue neoliberale PRI-Eliten in den 1980ern und
90ern und die Demokratisierung vernderte sich der Revolutionre Nationalismus im Laufe
Einleitung 29

der Zeit, wobei die mexikanische Nation trotz des Zusammenhalts durch gewisse Symbole
wie der Nationalagge oder der Virgen de Guadalupe durch die zunehmende Anerkennung
der indigenen Kulturen und Sprachen und die mexikanische Migration in die USA einen
immer strker plurikulturellen Charakter erhlt.
Neben der Revolution ist die Ablsung des hegemonialen PRI-Systems im Jahr 2000
der zweite Zsurpunkt in der Entwicklung des mexikanischen politischen Systems, da mit
ihm der bergang zu einem demokratischen politischen System verbunden wird. Hctor
Daz-Santana bernimmt diesen berblick ber die Transition und Konsolidierung der De-
mokratie. Er beschreibt zunchst die Ausgangslage des Hegemonialsystems, das sich auf die
Hegemonialpartei und das Wahlsystem sttzte. Durch die Wirtschaftskrise Ende der 1970er
Jahre geriet auch das politische System in die Krise und hielt dem Druck der Mittelschichten
nicht stand. Auf die wirtschaftliche folgte die politische ffnung, die durch eine schrittweise
nderung der Wahlgesetzgebung schlielich zur Wahlniederlage der Hegemonialpartei fhr-
te. Dabei brachte der prsidentielle Wechsel allerdings keine umfassende Transformation,
sodass die Transition zur Demokratie unvollkommen ist, da es zwar geeignete demokrati-
sche Institutionen gibt, die Qualitt des politischen Wettbewerbs aber nicht gewhrleistet
werden kann und politische Korruption weit verbreitet ist. Der Autor fordert deswegen einen
Verhaltens- und Wertewandel aller politischen, zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen
Akteure, um die Demokratie mit ihren Inhalten zu fllen.
Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo schliet sich diesem Thema an und nimmt
die politische Kultur Mexikos nher unter die Lupe. Er gibt einen berblick ber die For-
schung zur politischen Kultur in Mexiko und analysiert vier Elemente der politischen Kultur,
die fr die Konsolidierung der Demokratie wichtig sind: das fehlende Vertrauen in die Legi-
timation der Institutionen, die falschen Manahmen gegen das Misstrauen (vor allem Kor-
ruption), die geringe Toleranz gegenber Andersdenkenden und die Fhigkeit der politischen
Elite zur Kompromissbereitschaft und Konsensbildung. Er kommt einerseits zu dem Schluss,
dass das Verhalten der Politiker die politische Kultur der Bevlkerung widerspiegelt. So zei-
gen Politiker in der Regel wenig Bereitschaft zur Verhandlung und zum Dialog sowie wenig
Respekt vor dem Gesetz und neigen zu Korruption. Andererseits gewhnen sich die Mexika-
ner allmhlich an demokratische Prozesse, jedoch muss ihr Vertrauen in die demokratischen
Institutionen geweckt werden, vor allem durch die Verhaltensnderung der politischen und
zivilgesellschaftlichen Akteure und durch Erziehung, Bildung oder technische Neuerungen.
Nach den historischen und politischen Grundlagen geben Nayeli Salgado und Ricardo
Aparicio schlielich einen Eindruck von den soziokonomischen Bedingungen in Mexiko.
Sie zeigen die Armut in einer multidimensionalen Perspektive, die die soziale und wirtschaft-
liche Situation in einem Index erfasst. Dafr analysieren sie vier verschiedene soziale Indika-
toren, nmlich den Bildungsrckstand, den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen, Qualitt
und Gre des Wohnraums und die sanitren Grundbedrfnisse. Das Ergebnis ist verheerend.
Nach Zahlen von 2010 ist ungefhr die Hlfte der mexikanischen Bevlkerung (46,2 %)
arm, 28,7 % sind wegen sozialer Benachteiligungen und 5,8 % wegen ihres Einkommens
verwundbar. Insgesamt sind das rund 80 % der Mexikaner, 90,8 Millionen Menschen. Zwar
kam es zu Verbesserungen bei der Bereitstellung von Grundversorgung, bei der Bildung, der
Gesundheit und der Qualitt der Wohnrume, jedoch sind in den letzten Jahrzehnten Rck-
schritte durch die schwache Wirtschaftsleistung und eine immer wieder hohe Anflligkeit bei
Wirtschaftskrisen zu beobachten.
Der zweite Abschnitt des Bandes stellt die Gewaltenteilung im Staat dar. Den Anfang
macht Clarissa Heisig mit der exekutiven Gewalt. Sie erklrt die Grundzge des mexikani-
30 Barbara Schrter

schen Prsidentialismus und geht dabei auch auf die Funktionsstrungen ein, die zur regen
Debatte um die nderung des Systems in ein semi-prsidentielles oder parlamentarisches
politisches System anstoen. Der mexikanische Prsidentialismus ist durch die starke me-
takonstitutionelle Stellung des Prsidenten und die Verbindung des Amtes mit der Partei im
Hegemonialen System ein Sonderfall. Im Zuge der in den 1990er Jahren einsetzenden De-
mokratisierung verlor das Amt des Prsidenten durch die nderung der parlamentarischen
Mehrheitsverhltnisse, die Erosion der Parteidisziplin und den Verlust der Kontrolle ber die
PRI seine zustzliche Strke und es setzte ein Wandel des ausgeprgten Prsidentialismus
hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem ein, da das Handeln der Exekutive durch
vermehrte horizontale und vertikale Gewaltenteilung eingeschrnkt wurde.
Khemvirg Puente stellt die Legislative vor, welche den umgekehrten Weg gegangen ist
und sich im Lauf der Demokratisierung aus der Kontrolle durch den Prsidenten befreien
konnte. Dazu beschreibt er die fnf wichtigsten Phasen der neueren Geschichte des mexika-
nischen Kongresses anhand seiner institutionellen Kennzeichen, seiner politischen Entwick-
lung und seiner Fhigkeit, ffentliche Entscheidungen zu beeinussen. Erst im Jahr 1997
eroberte der Kongress seine Unabhngigkeit und seine Fhigkeit, die Entscheidungen der
Regierung zu beeinussen, seine parlamentarische Kontrolle und die demokratische Legiti-
mitt seiner Reprsentanten zurck. Diese Aufgaben wurden ihm zwar ofziell nie entzogen,
er besa jedoch nicht immer ausreichend politische Autonomie oder die technischen Fhig-
keiten dafr. Das Verbot der unmittelbaren Wiederwahl und die Zentralisierung der Ernen-
nung der Kandidaten fr den Kongress sind allerdings zwei institutionelle Vorrichtungen,
die vom autoritren System bernommen wurden und die Konsolidierung einer qualitativen
Demokratie, in der die Abgeordneten gegenber ihren Whlern Rechenschaft fr ihr Handeln
ablegen, erschweren.
Hans-Rudolf Horn stellt mit den Grundlagen des mexikanischen Rechtssystems die
dritte, judikative Gewalt, vor. Er nimmt das Verfassungsrecht als Ausgangspunkt, darunter
den Schutz der Rechte des Einzelnen, der in Mexiko stark im Vordergrund steht und mit
dem Amparo-Verfahren in Verbindung steht. Nach einer kurzen Erluterung der wichtigsten
der zahlreichen Justizreformen Ende des 20. Jahrhunderts geht der Autor auf die Rechtslage
auf diversen Gebieten wie der Agrarreform, den sozialen Grundrechte fr Arbeitnehmer, der
Erziehung und Kirche, dem Wirtschaftsrecht, dem Recht der indigenen Bevlkerung, dem
Strafrecht und dem Menschenrechtsschutz ein. Damit schliet sich der Kreis zum Schutz des
Einzelnen. In allen Bereichen wird die Problematik der Straosigkeit (impunidad) deutlich,
der eine Justizreform durch mehrere Verfassungsnderungen und Manahmen der Gesetzge-
bung und Verwaltung entgegenwirken soll.
Wolfgang Muno ergnzt den Beitrag thematisch, indem er die Rechtsstaatlichkeit in
Mexiko nher beleuchtet. Auch er zeigt die Situation des Rechtsstaates whrend der PRI-
Herrschaft, der Liberalisierung und Transition und letztendlich im demokratischen System
auf. Aktuell identiziert er drei Schwchen des demokratischen Rechtsstaates: eine schwa-
che Justiz des Obersten Gerichtshofs, die hohe ffentliche Korruption, v. a. im Polizeiappa-
rat, und kontinuierliche Menschenrechtsverletzungen. Das Fazit fllt gemischt aus. Neben
der Kontinuitt der bereits genannten Mngel gab es auch Fortschritte wie die Strkung der
unabhngigen, richterlichen Kontrolle der Exekutive und Legislative whrend der Amtszeit
Zedillos. Diese positiven Vernderungen betreffen allerdings meist nur die obersten Bundes-
organe, der Justizapparat auf bundesstaatlicher oder lokaler Ebene ndert sich dagegen nicht.
Deswegen gehrt zu dem Reformpaket, das der aktuelle Prsident Pea Nieto schnren muss
Einleitung 31

und will, auch die Reform des Rechtsstaates, vor allem die Verbesserung von Polizei und
Justiz.
Constantin Groll nimmt dieses Problem in seinem Beitrag zum Fderalismus ansatz-
weise wieder auf, indem er auf die aktuellen Probleme des fderalen Systems in Hinblick
auf Dezentralisierung, Finanzen und Politikinnovationen eingeht. Es zeigt sich, dass der F-
deralismus in Mexiko in den letzten zwanzig Jahren eine neue Bedeutung fr das politische
System erlangt hat. Bundestaaten und Munizipien, die sich im PRI-System der auf allen
Ebenen stark organisierten Hegemonialpartei unterordneten, haben deutlich an politischer
Selbstbestimmung gewonnen. Im internationalen Vergleich zeigt sich jedoch am Finanzsys-
tem, an der starken politischen Zentralisierung, an den geringen Einussmglichkeiten der
Bundesstaaten auf fderaler Ebene und am Fehlen von subnationalen Kooperations- und
Koordinationsmechanismen, dass diese Autonomie differenziert betrachtet werden muss.
Abschnitt drei stellt die politischen Institutionen und Akteure in Mexiko vor. Als Bin-
deglieder zwischen Gewalten und Akteuren werden vorausgehend das Wahlsystem und das
Parteiensystem erklrt. Besonders die Wahlreformen waren Schlsselelemente fr die Tran-
sition zur Demokratie.
Jos Reynoso Nez beginnt diesen Abschnitt mit der Wahl eines weiteren Begriffs
fr das Wahlsystem, der nicht nur die Art und Weise der Umsetzung der Whlerstimmen
in politische mter erklrt, sondern bereits die Organisation der Wahlen und die Wahljustiz
vorstellt. Das gegenwrtige Wahlsystem fr die Abgeordnetenkammer ist ein segmentiertes
Wahlsystem, bei dem ein Teil der Mandate in Einwahlkreisen nach relativer Mehrheit, der
andere in Mehrpersonenwahlkreisen nach Verhltniswahl vergeben wird. Die Wahlsysteme
fr die Parlamente der Bundesstaaten folgen diesem Modell des kombinierte Wahlsystems
mit relativer Mehrheit und Verhltniswahl, weisen jedoch individuelle Besonderheiten auf.
Nach dem Wahlsystem prsentiert Mario Alberto Huaracha das Parteiensystem, das
sich im Zuge der Reformen des Wahlsystems verndert hat. Die diversen Wahlreformen be-
wirkten eine ffnung des Parteiensystems, das sich im Laufe der Zeit in der Anzahl seiner
Parteien und ihrer elektoralen Strke als uerst dynamisch erwies und sich von einem hege-
monialen zu einem prdominanten Parteiensystem entwickelte und vorlug im gemigten
Pluralismus endet. In diesem sehen sich die Parteien neuen Herausforderungen gegenber.
Da ihr Platz im System ungewiss ist, mssen sie ber ihre Neuorganisation und ihre Strategi-
en fr die nchsten Wahlen nachdenken, von denen ihre Strke letztendlich abhngt.
Im Anschluss an das Wahl- und Parteiensystem werden zunchst einige politische In-
stitutionen vorgestellt, die im Vergleich eine Besonderheit des mexikanischen politischen
Systems darstellen und eine besondere Rolle im Transitionsprozess spielten. Im Gegensatz
zum traditionellen elektoralen Governance-Modell, in dem die Organisation und Verwal-
tung der Wahlen der exekutiven Gewalt obliegt, whrend die Legislative als qualizierende
Instanz der Wahlen fungiert, sind in Mexiko die Wahlen sowohl von der exekutiven als auch
von der legislativen Gewalt isoliert. Deswegen ist allen voran das Bundeswahlinstitut (IFE)
fr die Organisation der Wahlen zustndig.
Dessen Rolle fr den Aufbau der Demokratie in Mexiko untersuchen Miguel ngel Lara
Otaola und Camilo Emiliano Saavedra Herrera. Auch hier wird die Bedeutung der Wahl-
reformen klar, die das IFE als unabhngige Institution schufen, die sich im Laufe der Jahre
durch die erfolgreiche Bewltigung ihrer vielfltigen Aufgaben wie der Registrierung der
Whler, der Organisation der Wahlen, der Verwaltung der ffentlichen Parteiennanzierung
und der Wahlwerbung in den Medien einen Namen machen konnte. Das IFE diente somit
32 Barbara Schrter

anderen Nationen als Vorbild, die die Transformation ihrer politischen Systeme auf dem Weg
der Wahlen beschreiten wollten.
Neben dem IFE spielte der Bundeswahlgerichtshof (TEPJF, Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federacin) eine wichtige Rolle fr die Transition. Javier Martin Reyes
stellt Ursprung, Entwicklung und Zukunft der mexikanischen Wahljustiz vor. Dabei hat sich
der TEPJF weniger als zwei Jahrzehnte nach seiner Schaffung zu einem Rechtsorgan ent-
wickelt, dessen Funktionen weit ber die Lsung von Wahlstreitigkeiten hinaus gehen und
eine konkrete Kontrolle der Verfassungsmigkeit in verschiedenen Bereichen einschlieen,
darunter das Innenleben der politischen Parteien, die Regulierung der Wahlwerbung und die
Ernennung der Wahlbehrden. Mit dieser Machtausdehnung haben sich allerdings auch die
Anreize fr diverse politische Akteure vergrert, auf das Organ Einuss zu nehmen. Schrei-
tet die Ausbreitung der elektoralen Rechtsprechung fort, wird das Gericht wohl zuknftig ein
gemigteres Verhalten an den Tag legen, da es dieser Einussnahme unterliegen wird oder
informelle Mechanismen weiter fortbestehen werden, welche die Unabhngigkeit der Organs
einschrnken.
hnlich ambivalent ist der Aufgabenbereich der Sonderstaatsanwaltschaft fr Wahlver-
gehen. Octael Nieto zeigt, wie die FEPADE (Fiscala Especializada para la Atencin de
Delitos Electorales) im politischen Transitionsprozess entstand, um als Institution das Ver-
trauen der Brger in faire Wahlen zu strken. Dabei gibt es jedoch Spannungen zwischen der
prventiven Arbeit und den Strafmglichkeiten der Behrde.
Die Prventionsarbeit berwiegt. Anders als das IFE und das TEPJF unterlag die FE-
PADE allerdings keinen Reformen, die es ihr erlaubt htten, ihre normativen Elemente mit
gleicher Schnelligkeit und hnlichem Rhythmus zu erweitern, sodass sie in ihrem Handeln
etwas lethargisch wurde. Diverse Reformvorschlge zu einem mglichen Aufwachen aus
dieser Lethargie kamen ber eine Diskussion bisher nicht hinaus.
Eine letzte wichtige Institution, die mit dem politischen Wechsel entstand, ist das Bun-
desinstitut fr Zugang zur ffentlichen Information (IFAI, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica). Juan Tadeo Ramrez stellt seine Ursprnge, Zusammensetzung und
Funktionsweise, Herausforderungen und Reformperspektiven vor. Dabei beschrnkt der ak-
tuelle normative Rahmen das IFAI auf ein Organ, das zwar das Grundrecht auf Zugang zur
Information frdert, jedoch keine angemessene Rechenschaftsablegung garantiert, solange es
nicht befhigt ist, Angelegenheiten, die in seinen Zustndigkeitsbereich fallen, zu sanktionie-
ren und somit nachlssiges und vorstzliches Verhalten im ffentlichen Sektor zu bestrafen.
Neben den politischen Parteien sind die Gewerkschaften ein wichtiger Akteur der In-
teressenvertretung der Brger in einem Staat. Thomas Manz stellt ausgehend von den his-
torischen Anfngen der Gewerkschaftsbewegung in Mexiko die besonderen Merkmale des
dominierenden korporatistischen Gewerkschaftsmodells vor und erklrt die Ursachen und
Manifestationen des Niedergangs dieses Modells sowie die Charakteristika sich etablieren-
der alternativer Gewerkschaftsmodelle. Eine grundlegende demokratische Erneuerung der
Gewerkschaftsbewegung ist allerdings bis heute ausgeblieben, die Gewerkschaftsbewegung
bendet sich in einer Krise. Somit wird es schwer fr sie sein, aktuelle Herausforderungen
wie die Prekarisierung des Lohnniveaus, unterbeschftigte Jugend, einen groen informellen
Arbeitssektor und die Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen zu meistern.
Die andere Seite, nmlich die Unternehmer, stellt Alex Gertschen vor. Im Unterschied zu
anderen autoritren Regimen in Lateinamerika waren die zahlreichen Unternehmerverbnde,
mit der COPARMEX (Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana) und dem CMHN
(Consejo Mexicano de Hombres de Negocios) als den bedeutendsten, nichts staatsnah, son-
Einleitung 33

dern entstanden aus einer Opposition zum PRI-Regime heraus. Im Laufe der Zeit konnten
sie jedoch durch informelle Beziehungen zum Prsidenten auch politische Entscheidungen
beeinussen. Whrend der Regierungszeiten der PAN nach dem Jahr 2000 hat sich dieser
Einuss von Unternehmensverbnden und quasimonopolistischen Grounternehmern wie
Amrcia Mvil, Televisa und TV Azteca noch einmal verstrkt und macht sie zu faktischen
Mchten, die jenseits legitimierter politischer Kanle ihre Macht ausben. Zwar mchte der
aktuelle Prsident Pea Nieto diesen Monopolen den Kampf ansagen, allerdings ist fraglich,
ob ihm dies, angesichts der Tatsache, dass die PRI ihr Emporkommen erst mglich machte,
gelingen wird.
Als dritten wichtigen Akteur neben Gewerkschaften und Unternehmern gibt Jorge Ca-
dena-Roa eine Einfhrung in die sozialen Bewegungen. Diese haben am aktivsten auf die
Demokratisierung eingewirkt und konnten die Durchsetzung der Rechte von Randgruppen
wie Frauen, indigener Bevlkerung und Homosexuellen durchsetzen. Was jedoch fehlt, ist
eine Vertiefung dieser Rechte und somit die Verbesserung der Qualitt der Demokratie. Auf-
grund der greren Diversitt der Bewegungen ist dies jedoch schwieriger geworden, da man
sich auf gemeinsame Ziele einigen msste.
Im vierten und letzten Abschnitt wird schlielich eine Auswahl an Politikfeldern (polti-
cas pblicas) vorgestellt.
Peter Birle beginnt mit einem berblick ber die Auenpolitik Mexikos, die traditionell
stark an das Handeln der Exekutive geknpft ist, sich auf wirtschaftliche Aspekte konzen-
triert, und sich an den USA als nchstem und einussreichstem Nachbarn ausrichtet. Aus
entwicklungsstrategischer Sicht schaffte es Mexiko bisher nicht, sich hnlich stark zu posi-
tionieren wie das aufgrund seiner Gre und Wirtschaftsmacht vergleichbare Brasilien. Dies
knnte sich ndern, falls es Prsident Pea Nieto gelingt, den Nationalen Entwicklungsplan
2013-2018 in die Tat umzusetzen. Der lange Zeit vorherrschende defensive Nationalismus
scheint jedoch der Vergangenheit anzugehren.
Die beiden Beitrge zur Wirtschaftspolitik knpfen daran an. Benjamin Reichenbach
stellt die mexikanische Wirtschaftspolitik im 21. Jahrhundert vor und gibt dabei einen breiten
berblick ber folgende Themen: Finanzpolitik, Energiewirtschaft, Wettbewerbspolitik und
Industrieproduktion, Landwirtschaft und Auenhandel. Diese werden dann teilweise noch
einmal aus Sichtweise der mexikanischen Autoren dargestellt. Fr die korporativistisch or-
ganisierte Wirtschaft whrend der Hegemonialherrschaft des PRI bedeuteten die Liberalisie-
rung und Privatisierung zu Beginn der 1980er Jahre eine Zsur. Das binnenorientierte, staats-
zentrierte Entwicklungsmodell wurde zu einer liberalen, exportorientierten Auenwirtschaft.
Allerdings bestehen auch heute noch wirtschaftliche Elemente aus der ra Crdenas wie
staatliche Monopole bei l, Gas und Elektrizitt und starke oligopole Marktfhrer, welche
diverse Wirtschaftszweige dominieren. Der Autor schliet, dass die dringendsten Reformen
die des Steuersystems und des Energiesektors sind, die nicht nur Auswirkungen auf die me-
xikanische Wirtschaft haben werden, sondern fr die soziale Entwicklung und Gerechtigkeit
Mexikos unerlsslich sind.
Whrend Reichenbach die Wirtschaftspolitik zusammenfassend als oligopolistische Ex-
portwirtschaft im Schatten der USA betitelt, wird im folgenden Beitrag auf neue, aufstreben-
de Wirtschaftspartner aufmerksam gemacht. Sergio San Sebastin geht auf die Wirtschafts-
beziehungen zu Asien ein. Anhand der Importe, Exporte und Auslandsinvestitionen macht er
die Bedeutung vor allem Chinas aber auch anderer asiatischer Lnder fr den mexikanischen
Markt deutlich. In Zukunft sollte Mexiko die Zahl der Exporte in die Region konsolidieren
und eine strkere Prsenz mexikanischer Unternehmen und Unternehmer in Asien frdern.
34 Barbara Schrter

Die weite Entfernung, die andersartige Kultur und die groe sprachliche Barriere sind dabei
nicht die einzigen Hindernisse. Auch die eigene Produktionsstruktur Mexikos, die sich auf
den nordamerikanischen Markt konzentriert, stellt ein Problem dar.
Miguel ngel Horta greift in seinem Beitrag die Energiepolitik noch einmal auf und
vertieft den Einblick in die staatliche Erdlindustrie am Beispiel des Unternehmens Pemex
und der Bedeutung der Erdlindustrie fr Mexiko. Da das Erdl laut Verfassung ein nati-
onales Gut ist, und diese Errungenschaft immer eng mit der Mexikanischen Revolution in
Verbindung steht, gibt es starke ideologische Elemente, die bei Reformentscheidungen dem
technischen und wirtschaftlichen Verstand und somit rationalen Entscheidungen entgegen-
stehen. Der Beitrag stellt kurz die Vorhaben der Energiereform von 2008 vor und gibt einen
historischen Abriss ber die Entwicklung der Erdlindustrie. Auch Horta kommt zu dem
Ergebnis, dass eine Energiereform, die mit einer Finanzreform gekoppelt ist, unerlsslich fr
eine positive zuknftige Entwicklung Mexikos ist.
Wie bereits erwhnt ist die Sozial- und Entwicklungspolitik eng mit der Wirtschaftspoli-
tik verochten. J. Mario Herrera Ramos bernimmt diesen Beitrag. Er geht dabei auf die in-
stitutionellen Grundlagen fr Sozialpolitik in Artikel 25 der Verfassung und das Grundgesetz
zur Sozialen Entwicklung (LGDS) sowie nationale Entwicklungsplne und Sozialprogram-
me ein und gibt einen berblick ber die ffentlichen Ausgaben fr Soziale Entwicklung.
Dabei zeigt sich die Verknpfung der Sozialpolitik mit Entwicklung, wirtschaftlicher Efzi-
enz und Chancengleichheit. Im Institutionalisierungsprozess der Sozialprozess kristallisieren
sich zwei Aspekte heraus: das Verstndnis von Entwicklung als Freiheit und die Bercksich-
tigung von wirtscahftlicher Efzienz und sozialer Gleichheit in der Sozialpolitik.
Ein wichtiger Bereich zur Verbesserung der Sozialpolitik ist die Bildungspolitik. Loren-
za Villa Lever geht darauf ein und analysiert in ihrem Beitrag die Hochschulbildung (Edu-
cacin Superior) in einem Zeitraum von 1989 bis heute. Nachdem sie zuerst die Tendenzen
von Wachstum und Diversizierung prsentiert, geht es danach um die Politikinhalte der
Hochschulbildung, sowohl bei der Koordinierung und Planung des Hochschulbildungssys-
tems als auch bei seiner Finanzierung und Bewertung. In Mexiko sind die Zunahme der
Hochschulimmatrikulationen und die Diversizierung des Hochschulsystems hauptschlich
das Ergebnis einer starken gesellschaftlichen Nachfrage nach Hheren Studien sowie der
Schaffung neuer, privater oder ffentlicher Einrichtungen der Hochschulbildung. So waren
es nicht die ideologischen Differenzen der Amtszeiten der PRI- und PAN- Regierungen, wel-
che die Richtlinien, denen das Hochschulsystem folgte, prgten.
Libertad Garca Sanabria zeigt ein Mexiko aus Gendersicht, das heit die Fortschritte
und Widerstnde, die sich in Mexiko durch die zunehmende Partizipation von Frauen in der
Politik entwickelt haben. Konkret wird dabei die Einbindung von Frauen in jede der drei Ge-
walten des politischen Systems dargestellt. Die Autorin kommt dabei zu dem Ergebnis, dass
es eine Kluft zwischen den Frauen gibt, die in einer gleichberechtigten Situation mit Mnnern
leben, und den Frauen, die immer noch Diskriminierung und Gewalt ausgesetzt sind. Obwohl
sich die Voraussetzungen fr Frauen fr den Zugang zu Bereichen der Entscheidungsndung
in der exekutiven, legislativen und judikativen Gewalt verbessert haben, wird der Groteil
der Frauen immer noch am Zugang zur Justiz gehindert und muss nach Mechanismen auer-
halb der nationalen Gesetzgebung bei internationalen Rechtsorganen suchen.
Nach den Frauen wendet sich Ixchel Cruz einer anderen Gruppe verwundbarer Perso-
nen im mexikanischen Staat zu, die bisher wenig erforscht wurde: den Transitmigranten.
Gemeint sind Personen vorrangig aus Zentral- und Sdamerika, die Mexiko auf dem Weg in
die USA durchqueren. Der Beitrag versucht, die Bedingungen fr die Migranten zu verdeut-
Einleitung 35

lichen und Anstze von Politik, staatlichen Institutionen und Nichtregierungsorganisationen


(NGOs) aufzuzeigen. Das Ergebnis ist erschreckend. Der mexikanische Staat kann die Men-
schenrechte dieser Personen nicht garantieren, die neben den schweren krperlichen Bedin-
gungen der Reise zustzlich zwischen den Fronten von organisiertem Verbrechen, staatlichen
Polizeikrften und Behrden zerrieben und fr diverse Interessen ausgenutzt werden. Viele
berleben die Reise nicht.
Kevin-Chris Grndel und Jochen Kleinschmidt nehmen beleuchten die Themen orga-
nisierte Kriminalitt und Gewaltkonikte im Zusammenhang mit dem Drogenhandel. Die
Drogenwirtschaft in Mexiko geht auf die Produktion von Schlafmohn im 19. Jahrhundert zu-
rck, wobei die seither gewachsenen, zentralen Strukturen erst ab 1975 von den US bekmpft
wurden, vom hegemonialen PRI-Regime jedoch geschtzt wurden. Verschiedene Ereignisse
zu Beginn der 1990er Jahre, darunter die Festnahme des Kopfes des Guadalajara Kar-
tells, Flix Gallardo, 1989, und der Tod des kolumbianischen Drogenbarons Pablo Escbar
1993, fhrten zur Dezentralisierung der mexikanischen Kartelle. Dies zog die Entstehung
paramilitrischer Strukturen und eines Anstiegs des Gewaltniveaus nach sich, der sich die
PAN-Regierungen nach dem Jahr 2000 gegenber sahen. Die Konikte bewegen sich dabei
zwischen wirtschaftlichen und politischen Dimensionen, zwischen organisierter Kriminalitt
und Verbrechensbekmpfung und der Niederschlagung von Terrorismus und paramilitri-
schen Aufstnden Die nicht abschtzbaren Folgen des Drogenkriegs ist der Legitimitts-
verlust des mexikanischen Staates durch die Schwchung seiner Sicherheitsbehrden und der
zunehmenden Organisation der Selbstjustiz der Brger. Die wirtschaftliche Seite des Prob-
lems kann jedoch nur durch eine Liberalisierung des Drogenmarktes bewltigt werden, wh-
rend die politische Seite das Gewaltpotential durch einen strkeren Rechtsstaat lsen muss.
Abschlieend gibt Rodolfo Sarseld einen berblick ber das Problem der politischen
Korruption. Er geht zunchst auf die Konzeptualisierung und Messung von Korruption ein
und zeigt theoretische Verbindungen zwischen Korruption, Demokratie und Markt auf. Dem-
nach wurde mit Recht erwartet, dass der Demokratisierungsprozess in Mexiko zu einem
starken Rckgang der politischen Korruption fhren wrde. Jedoch zeigen die vorhandenen
Daten, dass sich die wahrgenommene Korruption zwischen 2000 und 2011 in Mexiko kaum
verndert und die tatschlich erfahrene Korruption sogar zugenommen hat. Die wahrgenom-
mene Korruption ist vor allem in den hohen Regierungsebenen, allen voran der Bundesregie-
rung, zu nden, whrend die direkte Erfahrung von Korruption sehr viel huger auf niedri-
geren Regierungsebenen, vor allem den Gemeindebehrden zu nden ist. Diese Erkenntnisse
fhren zu dem Schluss, dass die bisherigen Anstrengungen zur Bekmpfung von Korruption
uneffektiv und ungengend waren, und die mexikanische Demokratie beispielsweise durch
eine grere gerichtliche Unabhngigkeit und die Kompetenzen und Mittel unabhngiger
Kontrollmechanismen der Exekutive gestrkt werden muss.
36 Barbara Schrter

Literatur
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Daten des Instituto Federal Electoral: http://www.ife.org.mx/documentos/Estadisticas2006/presidente/nac.html
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung
Thomas Fischer

1. Einleitung

Die Beendigung der mehr als drei Jahrzehnte dauernden Amtszeit von Prsident Porrio Daz
im Jahr 1910 und die daran anschlieenden jahrelangen gewaltsamen Auseinandersetzungen
bedeuteten einen tiefgreifenden Einschnitt in der Entwicklung des Landes. Es erstaunt daher
nicht, dass die Revolucin Mexicana im kollektiven Gedchtnis der Bevlkerung einen eben-
so hohen Stellenwert wie die Ablsung von der spanischen Monarchie in der zweiten und
dritten Dekade des 19. Jahrhunderts (Independencia) und die durch Benito Jurez geprgte
liberale Reformphase (Reforma del Norte) einschlielich der berwindung der franzsischen
Besetzung und des Zweiten Kaiserreichs in den 1860er Jahren haben. Von wenigen Ausnah-
men abgesehen1 besteht denn in der Literatur auch Einigkeit darber, dass die Mexikanische
Revolution wesentliche Merkmale einer echten Revolution auf sich vereinigte:

Sie zeichnete sich durch die Partizipation groer Bevlkerungsteile, insbesondere auch
der Unterschichten aus.
Die Koniktakteure rechtfertigten ihr Handeln unter Berufung auf konkurrierende Kon-
zepte der Politikgestaltung und Ideologien.
Die Mexikanische Revolution verlief gewaltsam; die beteiligten Bevlkerungssegmente
versuchten mit Waffengewalt, die Kontrolle ber den Staat zu gewinnen, um ihre Inter-
essen und gesellschaftlichen Vorstellungen auf nationaler Ebene zu verwirklichen.
Dieser Prozess fhrte zu einer Umgestaltung der politischen Ordnung, einschlielich
des Austausches der Fhrungsgruppen.
Und er lenkte die Entwicklung des Landes in eine neue Richtung (Knight 1985, S. 6;
Tobler 1992, S. 13).

Hinsichtlich der zeitlichen Dauer des ganzen Vorgangs und damit verbunden des
Verlaufs der Auseinandersetzungen sowie der Tiefe des durch die Revolution angestoenen
Wandels gibt es freilich unterschiedliche Auffassungen. Es bietet sich jedenfalls an, zwi-
schen der Revolution im engeren (1910-1917/20/24) sowie der Revolution im weiteren Sinne
(1910-1940) zu unterscheiden. Die engere Denition fokussiert vor allem die mehrheitlich
gewaltsamen Ereignisse, die mit der Liquidierung des Daz-Regimes und den nachfolgenden
Positionierungen sowie Auseinandersetzungen der beteiligten Akteure in Verbindung stan-
den. Hierbei wird gezeigt, dass die Dynamik keinesfalls vorgezeichnet war und dass einzelne
Entwicklungen sich lediglich durch vorangehende Ereignisse erschlieen lassen. Auerdem
wird auf lokale Besonderheiten Wert gelegt; Diese Differenzierung trgt der Tatsache Rech-

1 Dazu gehren die orthodoxen Marxisten, die den kleinbrgerlichen Charakter oder den nicht abgeschlossenen
Prozess der Mexikanischen Revolution betonen. Nach orthodox marxistischer Lesart sind nur brgerliche
oder sozialistische Revolutionen echte Revolutionen (Knight 1985, S. 2f.).

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_2, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
38 Thomas Fischer

nung, dass die Mexikanische Revolution kein monolithischer Block war, sondern aus vielen
Teilrevolutionen bestand. Die Bewertung der Nachhaltigkeit der Umwlzungen, die meist
nur in Ausblicken versucht wird, fllt mit diesem Ansatz jedoch schwer. Die weitere De-
nition, die sich bis zur Amtszeit des Prsidenten Lzaro Crdenas (1934-1940) erstreckt,
in der Sozialreformen in groem Mastab durchgefhrt wurden und die Konsolidierung
des Partido Revolucionario Institucional (PRI) stattfand, konzeptualisiert daher die Zeit ab
den 1920er Jahren nicht nur als perspektivische Ausweitung eines abgeschlossenen Gegen-
standes, sondern als eigenen, unmittelbar und kausal mit den vorangehenden Ereignissen
verschrnkten Zeitabschnitt (Tobler 1992). Dieser Zugang wirft zwar neue Probleme auf,2
aber er erleichtert die Beantwortung der Frage, inwiefern es sich hier um eine tiefgreifende
epochale Zsur handelt, die einen Systemwechsel zur Folge hatte. Er wird in den folgenden
Ausfhrungen gewhlt, um die einzelnen Phasen der Revolution zu charakterisieren und eine
abschlieende Bewertung vorzunehmen.

2. Ausgangslage

Die Mexikanische Revolution setzte einen Schlusspunkt unter die 34-jhrige Herrschaft des
1876 an die Macht gekommenen liberalen Generals Porrio Daz.3 Dem durchsetzungsfhi-
gen Politiker, nach dem eine ganze Epoche bezeichnet wird (Porriat), war es gelungen,
Institutionen aufzubauen und die Zentralgewalt zu strken, was den regionalistischen Cau-
dillismo und die Macht der Katholischen Kirche zurckband. Seinen Einuss konsolidierte
er dank Klientelismus und Wahlbetrug sowie der Bildung von Allianzen. Die politisch-ins-
titutionellen Rahmenbedingungen der Pax Porriana begrndeten eine Phase des Wachs-
tums, wobei hierbei auslndische Investitionen in die Transportinfrastruktur (Eisenbahn), die
Kommunikation (Post, Telegraf), die Extraktionswirtschaft (Silberbergbau, Erdl) sowie die
Textilindustrie eine wichtige Rolle spielten (Tobler 1992, S. 50ff.). Mit einem 40-prozentigen
Anteil (1910) war dabei das US-amerikanische Engagement ungleich grer als das britische
und franzsische. In dieser Phase breitete sich als Folge der Ausdehnung der Siedlungsgren-
ze sowie des Verkaufs von enteignetem Kirchenbesitz (beispielsweise in Morelos und Chihu-
ahua), nicht zuletzt auch wegen der Ausung und Veruerung von Gemeindeland (Ejidos),
das Latifundium (Hacienda) auf der Basis von Sisal, aber auch Kaffee und Zucker als Pro-
duktions-, Lebens- und Herrschaftsform aus. Der von Daz begrndete Pfad der Moderni-
sierung von oben trug zwar zum wirtschaftlichen Wandel, zur territorialen Erschlieung und
zur Integration des Nordens bei. Auch bildete sich eine Gruppe von Politikern, Grogrund-
besitzern, Finanziers, Investoren heraus, die von den Reformmanahmen protierte. Auf der
anderen Seite stand das Porriat jedoch auch fr starke Exklusionstendenzen und Verwer-
fungen auf politischem, wirtschaftlichem, sozialem und kulturellem Gebiet vor allem auf
dem Land. Dies manifestierte sich unter anderem in der Tatsache, dass dort, wo der groe Teil
der mexikanischen Bevlkerung arbeitete und wohnte, 90 % der Menschen landlos war. Sie
verharrten teilweise in durch Schuldknechtschaft zementierten Abhngigkeitsverhltnissen.
Um die Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert erreichte das porristische System seinen
Zenit. Dass es danach in zunehmendem Mae in Schwierigkeiten geriet, hing nicht nur mit
den biologischen Grenzen seines Namensgebers zusammen. Das Problem bestand vielmehr

2 Ein sperriger Gegenstand ist in diesem Zusammenhang insbesondere der Cristero-Aufstand 1926-1929. Die
Interpretationen dieses Phnomens reichen von einer konterrevolutionren Verschwrung bis zu einer Revo-
lution lndlicher Gemeinschaften zur Bewahrung ihres Glaubens (Wasserman 2008, S. 268).
3 Nur einmal, von 1880 bis 1884, regierte mit Manuel Gonzlez ein anderer.
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 39

darin, dass die Dazsche Modernisierung auf notwendige gesellschaftliche und politische
Reformen verzichtete. Neben der Regierung waren auch das Parlament sowie die Spitzen
von Brokratie und Armee durch eine klare Oligarchisierung geprgt die Schaltstellen der
Macht besetzte immer der gleiche kleine Personenkreis (Tobler 1992, S.102ff.). Ein ausl-
sendes Element war sodann eine seit 1907 anhaltende Wirtschaftskrise, welche die soziale
Unrast befeuerte. Diese Rezession rief eine Kreditkrise hervor, die zwar auch die Grogrund-
besitzer traf, zu leiden hatten jedoch vor allem die Arbeiter und die untere Mittelschicht
(Tobler 1992, S. 117ff.). Die Spannungen entluden sich rund zwei Monate nachdem sich das
Regime anlsslich der Centenario de la Independencia-Feierlichkeiten in der mexikanischen
Hauptstadt noch publikumswirksam inszeniert hatte,4 am 20. November 1910 in mehreren
Stdten des Landes.
Als Akteure des Aufruhrs traten vor allem Teile des Establishments und des Beamten-
apparates, die sich im politischen Feld fr die Zukunft positionieren wollten, in Erscheinung.
Die Mittelschichten und die Oberschichten im Norden, die an der Frderung der nationalen
Wirtschaft interessiert waren, ragten aus der wachsenden, von Francisco I. Madero ange-
fhrten Oppositionsbewegung heraus. Madero stammte aus einer einussreichen, reichen
Familie aus dem Teilstaat Coahuila. Auch liberale Vereine und anarchistische Organisationen
wandten sich zunehmend vom Regime ab.

3. Die maderistische Revolution, 1910/11

Im Vorfeld der Wahlen von 1910 hatte sich die Opposition mehrheitlich auf Madero als Ge-
genkandidaten festgelegt. Doch Porrio Daz lie seinen Gegner noch vor dem Urnengang
kurzerhand verhaften; am 27. September folgte Daz Besttigung als neuer alter Prsident
durch die Deputiertenkammer. Madero gelang jedoch die Flucht in die USA; in San Antonio
arbeitete er an die Adresse der ber den erneuten Wahlbetrug frustrierten mexikanischen
Brger gerichtet einen Aktionsplan aus. Er wurde, nach dem Ursprungsort seiner Bekannt-
gabe benannt, als Plan de San Luis Potos bekannt.5 Madero rief seine Anhnger, zu welchen
aufgrund von Versprechungen in der Agrarfrage auch Bauern gehrten, zum Sturz des de
facto-Prsidenten und zur Wiederherstellung der Demokratie auf. Ausgehend von den Bun-
desstaaten Chihuahua und Puebla erhoben sich daraufhin am 20. November 1910 zahlreiche
Stdte in anderen Landesteilen; die Widerstandsbewegung setzte im Frhjahr 1911 der Herr-
schaft des Langzeitdiktators ein Ende. Fr den Erfolg des maderistischen Aufstandes waren
lokale Rebellenformationen verantwortlich, welche aus divergierenden Motiven und unter-
schiedlichen Interessen zu Widerstand und Umsturz aufriefen (Knight 1986 II), mindestens
genauso wichtig war jedoch die zutage tretende Unfhigkeit des Verwaltungsapparates und
vor allem der Armee, die Krise zu bewltigen (Tobler 1992, S. 151ff). Dem greisen Diktator
gelang es Ende Mai sich nach Europa ins Exil abzusetzen, von wo er nicht mehr zurckkeh-
ren sollte.
Es folgte ein Kompromiss der maderistischen Fhrung mit der porristischen Elite, wel-
cher zum einen die Aufrechterhaltung des alten Staatsapparates und der Armee bei gleich-
4 Zu diesem Zweck waren der Paseo de la Reforma (nach den Reformgesetzen des Liberalen Benito Jurez von
1861 benannt) und einige Gebude aufwndig hergerichtet worden. Einen Hhepunkt stellte die Einweihung
des 35 Meter hohen Obeliskes El Angel dar. Neue Institutionen wie die Escuela Internacional de Arqueloga y
Antropologa waren gegrndet worden. Auerdem veranstaltete man Tanzabende, Paraden der Armee sowie
Kongresse im Beisein des internationalen Diplomatencorps (Tenorio Trillo 1996; Ponce Alcocer 2013).
5 Die USA sollten als Nachbarstaat in der Folge auch fr alle revolutionr gesinnten Bewegungen eine wichtige
Rolle spielen (Katz 1998, S. 59).
40 Thomas Fischer

zeitiger Entlassung der Rebellentruppen beinhaltete; andererseits ermglichte er jedoch


den Maderisten, sich auf Daz Sturz hin personell an der Staatsregierung zu beteiligen und
berdies Neuwahlen im Dezember 1911 anzusetzen. Bei diesem Urnengang konnte sich der
zurckgekehrte Madero als Sieger feiern lassen. Mit Daz Abgang und der Wiedereinfh-
rung der liberalen Verfassung von 1857 hatten die Maderisten ihr Ziel, die Beseitigung des
verkrusteten porrismo, verwirklicht; eine Reform des Staatsapparates einschlielich einer
umfassenden personellen Erneuerung war nicht Programm der maderistischen Revolution
(Tobler 1992, S. 164ff.).

4. Der Brgerkrieg, 1913-1914

Nach wie vor gab es jedoch viele und vor allem nanzkrftige Mexikaner, welche mit Weh-
mut auf das Porriat zurckblickten. Diese Kreise, welche die alten Herrschaftsverhltnisse
wieder herbeisehnten, rebellierten im Februar 1913 in der Hauptstadt (Decena Trgica). Der
zuvor noch gegenber Madero loyale Oberkommandierende der Bundesarmee Victoriano
Huerta, der mit der Niederschlagung des Aufstandes beauftragt war, wechselte die Seite und
bernahm am 19. Februar die Macht. An der Vorbereitung des Putsches waren auch ausln-
dische Krfte, vor allem der US-amerikanische Botschafter Henry L. Wilson, beteiligt. Die
Deputiertenkammer ernannte Huerta daraufhin zum Prsidenten. Dessen erste Amtshandlung
bestand darin, Madero und dessen Vizeprsidenten ermorden zu lassen nachdem man ihnen
noch zuvor freies Geleit versprochen hatte.
Damit kehrte jedoch keineswegs Ruhe im Lande ein, ja die Koniktlinien verlagerten
sich dergestalt, dass nicht mehr Brger gegen ein Regime kmpften, sondern Brger gegen
Brger. Wie bereits im Fall Porrio Daz formierte sich auch bei Huerta der bewaffnete Wi-
derstand im Norden. Hier spielte der maderistische Gouverneur von Coahuila und Viehzch-
ter Venustiano Carranza, der Huerta als Verrter (gegen den gewhlten Prsidenten) anpran-
gerte, eine herausragende Rolle. Sein (nach seiner Hacienda benannte) Plan de Guadalupe
sah vor allem die Wiederherstellung der konstitutionellen Ordnung vor. Im Unterschied zum
Plan de San Luis de Potos wurde diesmal nur die Rckkehr zur Verfassung von 1857 in Aus-
sicht gestellt, whrend auf die Einforderung sozialer Postulate verzichtet wurde. Man nannte
daher die heterogene, von Carranza als Primer Jefe angefhrte Koalition die Konstitutiona-
listen. Coahuila selbst stellte relativ wenige Soldaten. Wichtiger war die Armee aus Sonora
unter ihrem Anfhrer Alvaro Obregn. Auerdem kmpften Francisco Pancho Villa, der
seinen Rckhalt in Chihuahua hatte, sowie Emiliano Zapata in Morelos mit eigenen Truppen-
einheiten und ohne sich auf den Plan de Guadalupe festzulegen, gegen das Huerta-Regime.
Das militrische Zusammenwirken der Gegner Huertas bewirkte eine deutliche Schwchung
seiner Regierung, so dass er schlielich am 15. Juli 1914 seinen Rcktritt erklrte. Eine
wichtige Rolle spielten dabei einmal mehr die USA. Prsident Woodrow Wilson betrachtete
Huerta als Usurpator. Er lie das Waffenembargo aufheben eine Manahme, die vor allem
den Revolutionren im Norden in die Karten spielte.6 Zugleich besetzten US-amerikanische
Truppen die fr die Versorgung Zentralmexikos wichtige Hafenstadt Veracruz vom 21. April
bis zum 23. November 1914. Schlielich muss die Rolle der Unterschichten, vor allem von
Tagelhnern und Campesinos, hervorgehoben werden (Knight 1986, S. 33ff.).

6 Die USA spielten als nrdliches Grenzland whrend den ganzen Revolutionswirren eine wichtige Rolle (Katz
1998, S. 59).
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 41

Nachdem das gemeinsame Ziel der Koalition, Huerta zu strzen, erreicht war, setzte sich
Carranza an die Regierungsspitze. Seine Regierung konnte sich jedoch nicht konsolidieren,
weil die Trennlinien zwischen den revolutionren Akteuren, welche der unterschiedlichen re-
gionalen, ethnischen und sozialen Herkunft geschuldet waren, schnell wieder zu Tage traten.
Ihre Interessen, Mittel zur Erreichung der Ziele und gesellschaftlichen Vorstellungen klafften
auseinander. Darber hinaus fochten die Aufstandsbewegungen nicht im ganzen Land mit
der gleichen Intensitt. Grob lassen sich drei Revolutionsherde mit unterschiedlichen sozia-
len und ethnischen Merkmalen skizzieren:
Die Revolution in Sonora: Dieser Teilstaat wurde von den Maderisten kontrolliert. Viele
Angehrige der Eliten sowie der Verwaltung vertraten Maderos Gedankengut. Sie bean-
spruchten eine Fhrungsrolle und sorgten fr die Mobilisierung von Truppen, aus denen sp-
ter schlielich die Nordwest-Armee unter dem Kommando Alvaro Obregns entstand. Diese
Streitmacht zeichnete sich durch militrische Professionalisierungstendenzen aus. Eine sozi-
alrevolutionre Perspektive fehlte (Tobler 1992, S. 206ff.).
Die Revolution in Chihuahua: Im Unterschied zu Sonora entstand die Aufstandsbewe-
gung in Chihuahua aus einer Mobilisierung von unten. Ihr charismatischer Anfhrer war
Pancho Villa, ein ehemaliger Bandit, dem Friedrich Katz mit seiner monumentalen Biogra-
phie ein bleibendes Denkmal gesetzt hat. Die Villisten kennzeichnete, dass in ihrer Bewe-
gung alle Gruppen der Gesellschaft vertreten waren (Katz 1998, S. 57ff.; S. 287ff.). Villa
war mit seiner Divisin del Norte im konventionellen Krieg sehr erfolgreich. Dies war dem
Vorhandensein von Ressourcen und nanziellen Mitteln aufgrund der Nhe zu den USA
und der damit verbundenen Mglichkeit, den steten Nachschub an modernem Kriegsmate-
rial sicherzustellen sowie die Soldaten zu besolden. Sozialreformen verfolgten die Villisten,
unter denen der Maderismus stark war, jedoch nur halbherzig. Sie mussten sich daher den
Vorwurf gefallen lassen, dass ihr Handeln etwa, wenn sie auf Haciendas einelen, Besitz
enteigneten und dann weiterverkauften berwiegend der militrischen Logik gehorchte,
denn: Mit den Erlsen wurden vor allem Kriegsveteranen und hohe Ofziere versorgt. Au-
erdem hatte die Sicherstellung des Soldes der Truppen darunter viele Landlose, Taglhner
und Kleinbauern gegenber einer Agrarreform Prioritt; ein weitsichtiges Sozialprogramm
htte anders ausgesehen (Katz 1998, S. 403ff.; Tobler 1992, S. 215ff.; Tobler 2007, S. 260ff.).
Der Bauernaufstand in Morelos: Im Unterschied zu den Revolutionen im Norden war
die Bauernbewegung und ihr bewaffneter Arm, der Ejrcito Libertador del Sur, im sdli-
chen Teilstaat Morelos unter der Fhrung von Emiliano Zapata allein auf die (beschrnk-
ten) Mglichkeiten einer auf Minifundien beruhenden Lokalbevlkerung angewiesen. Das
Kernstck der zapatistischen Bewegung, welches im Plan de Ayala festgehalten wurde, war
die Forderung, die Ejidos an die Dorfgemeinschaften zurckzugeben. Den Besitz von Re-
volutionsgegnern wollte man konszieren und umverteilen. Ein Drittel des Grogrundbe-
sitzes sollte an Bauern abgegeben werden. Die zapatistische Bewegung kennzeichnete sich
durch die homogene agrarrevolutionre Ausrichtung der sie tragenden Schicht und durch
die Tierra y Libertad-Programmatik. Ihre relative Armut zwang sie im Unterschied zur
Norddivision zum Partisanenkrieg. Ihre Programmatik bezog sich auf die Sorgen und
Nte einer sozialen und ethnischen Gruppe; der Handlungsrahmen war daher auch regional
eng begrenzt. Obwohl sich der Plan de Ayala auf die ganze Nation bezog, fanden sich au-
erhalb von Morelos lediglich in Guerrero Anhnger. Die Bewegung war Bndnissen mit
den nrdlichen Revolutionren zwar nicht abgeneigt, aber sie verfolgte sie nicht mit letzter
Konsequenz, weshalb sie auf Bundesebene einen schweren Stand hatte. Die Zapatisten ber-
lieen das Regieren den polticos; aber als sie sahen, dass Carranza nicht geneigt war, auf die,
42 Thomas Fischer

ihrem Handeln zu Grunde liegenden, sozialen Postulate einzugehen, rckten sie von ihm ab
(Womack 1970; Tobler 1992, S. 228ff.; Brunk 1995).
Die vorangehenden Hinweise auf die divergierenden Zugnge zu politischem und sozi-
alem Wandel in Mexiko verweisen auf lokal geprgte kulturelle Divergenzen (Knight 1986;
Tobler 2007, S. 266). Aus dieser Gemengelage kristallisierten sich auf nationaler Ebene all-
mhlich zwei Gruppen heraus, welche sich um die Vorherrschaft stritten: Auf der einen Seite
stand eine sozial konservative, von Carranza und den pragmatischen Militrs um Obregn
angefhrte Gruppe. Sie hatte ihren Rckhalt berwiegend in den bestehenden Institutionen,
in Teilen der Bundesarmee, im Kirchenestablishment, in den Stdten sowie in den lndlichen
Oberschichten. Das Ziel dieser Gruppe, die man Konstitutionalisten nannte, bestand darin,
die alte Ordnung zu bewahren oder wiederherstellen. Carranza zog am 20. August 1914 tri-
umphal in die Hauptstadt ein, wo er sich an die Spitze der Regierung setzte. Auf der anderen
Seite positionierten sich die Zapatisten, die sich auf einen starken Rckhalt bei der buer-
lich geprgten Bevlkerung verlassen konnten. Ihnen schloss sich aufgrund der Rivalitt zu
Carranza auch die Villa-Bewegung an. Villa wandte sich ebenso wie Zapata im Laufe des
Monats September von Carranza ab. Um ber die Zukunft des Landes zu beraten, trafen sich
im Oktober in Aguascalientes 150 Heerfhrer (generales) zu einer Konvention, die unter
anderem den Rcktritt Carranzas verlangte. Nach der berhmten Begegnung von Zapata und
Villa in Xochimilco zogen die Sozialrevolutionre am 6. Dezember 1914 in die Hauptstadt
ein, wobei vermehrt die Annherung an die stdtische Arbeiterschaft gesucht wurde (Tobler
1992, S. 261ff.; Katz 1998, S. 433ff.).

5. Das Carranza-Regime und die Verfassung, 1917

Nachdem die Konstitutionalisten das politische Zentrum hatten rumen mssen, war jedoch
weiterhin noch nichts entschieden, ja sie gewannen sogar allmhlich das Gesetz des Han-
delns wieder zurck. Die von Obregn befehligten Truppen brachten die Villa-Armee, die
kaum auf die Untersttzung der Zapatisten zhlen konnte, immer mehr in Bedrngnis. Sie
erlitt im Juni 1915 schwere Niederlagen, was sie zwang, ihren Aktionsradius fortan wieder
auf ihren Ausgangspunkt im Norden zu begrenzen; so zogen im August die Carranzistas
erneut in Mexiko-Stadt ein. Eine Medienkampagne diskreditierte Villa als gemeinen Ban-
diten (Katz 1998, S. 455ff.). Angesichts der ausbleibenden Erfolge der Sozialrevolutionre
auf nationaler Ebene, verwirklichten die Zapatisten einstweilen zumindest in Morelos ihre
eigenen revolutionren Vorstellungen, nmlich die (Wieder-)Herstellung einer kleinbuer-
lichen Agrargesellschaft durch Landverteilung im groen Stil (Tobler 1992, S. 278ff). Im
durch Hacienda-Besitz geprgten Norden wirkten die herrschenden Eliten solchen Forde-
rungen mit allen ihnen zur Verfgung stehenden Mitteln entgegen. Ohnehin bremste die dort
mehrheitlich paternalistische Einbindung der Peones (Bauern, Tagelhner) deren Neigung zu
radikalem Widerstand (Nickel 1988). Nachdem die Konstitutionalisten die Villisten als natio-
nalen Machtfaktor ausgeschaltet hatten, machten sie smtliche zapatistische Reformen rck-
gngig und unterwarfen den Staat einem eigentlichen Militrregime (Tobler 1992, S. 288ff.).
Zugleich machten sie sich auf, das Spektrum ihrer Anhngerschaft auf die Unterschichten zu
erweitern. Es gelang ihnen einerseits, Teile der stdtischen Arbeiterschaft (Batallones Rojos)
in den Kampf gegen die villistisch-zapatistische Reaktion einzuspannen, und andererseits
machten sie den Konventionisten durch den Erlass eines eigenen Agrargesetzes im Januar
1915 das buerliche Segment streitig (Tobler 1992, S. 290ff.).
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 43

Auch in dieser Phase des Brgerkriegs versuchten die USA Einuss auf die mexikani-
sche Entwicklung zu nehmen. Prsident Wilson anerkannte im Oktober 1915 aus pragmati-
schen Grnden entgegen seiner eigenen Grundstze das Carranza-Regime und machte fr
dieses sogar eine Ausnahme des inzwischen erlassenen Waffenembargos. Hierauf folgte ein
villistischer berfall auf die nordamerikanische Grenzstadt Columbus im Mrz 1916, den die
Regierung Wilson wiederum mit einer Strafexpedition weit in mexikanisches Territorium
hinein beantwortete. Unter Druck der Bevlkerung sah sich Carranza gezwungen, gegen die
Invasoren vorzugehen. Nicht deswegen, sondern aufgrund ihrer zunehmenden Verwicklung
in den Groen Krieg in Europa zogen die USA im Januar 1917 ihre Truppen wieder ab.
Dadurch konnte Carranza Punkte sammeln und sein Regime zunehmend festigen. So wurde
Prsident Wilson unfreiwillig zu seinem Wahlhelfer im Mrz gleichen Jahres. Ende des Jah-
res folgte die de jure-Anerkennung aus Washington (Katz 1981, S. 298ff.).
Bereits zuvor, im Dezember 1916, war die Verfassunggebende Versammlung in Quer-
taro zusammengetreten; sie setzte sich ausschlielich aus Anhngern der siegreichen Kon-
stitutionalisten zusammen. Carranza legte einen sehr gemigten Vorschlag vor, der an die
Verfassung von 1857 anknpfte. Gesellschaftliche Strukturreformen sollten demnach nur in
geringem Umfang erfolgen. Dem widersetzte sich jedoch ein wachsender Block von Abge-
ordneten, die von Obregn protegiert wurden. Sie mahnten unter Bezugnahme auf die Stim-
mung in weiten Teilen des Landes deutlich radikalere Lsungen im Arbeitsrecht und eine
Agrarreform an. Der Lobby der Sozialreformer wurde in der endgltigen Verfassung insofern
Rechnung getragen, als man mit dem Art. 27 die verfassungsmigen Voraussetzungen fr
eine Agrarreform schuf. Ebenfalls einig war sich die Mehrheit der Delegierten darin, dass die
einheimische Wirtschaft verstrkt vor dem Zugriff auslndischer Interessen geschtzt wer-
den sollte. Diese wirtschaftsnationalistische Tendenz hatte zur Folge, dass die Kontrolle ber
die Bodenschtze ausschlielich dem Staat oblag (Art. 27). Von weitreichender Bedeutung
war auch die scharfe Trennung von Staat und Kirche, was in Art. 3, 27 und 130 festgehalten
wurde. Unter anderem el die Grundschulausbildung nun allein in den Zustndigkeitsbereich
des Staates Ein wichtiger Punkt betraf schlielich das Regierungssystem, das Mexiko als
prsidiale Bundesrepublik denierte und dem gewhlten Prsidenten eine groe Machtflle
gab (Art. 89). Carranza verkndete die neue Verfassung am 5. Februar 1917 (Tobler 1992,
S. 312ff.).
Auenpolitisch konnte Carranza trotz mannigfaltiger Pressionen weitere Erfolge feiern:
Es gelang ihm, sein Land weiterhin aus dem Ersten Weltkrieg herauszuhalten. Auerdem
hielt er den wachsenden Pressionen seitens der auslndischen Investoren sowie der US-ame-
rikanischen und europischen Regierungen stand und hob die Steuern fr auslndische erd-
lfrdernde Gesellschaften an. Der Prsident formulierte in seiner Botschaft an den Kongress
am 10. September 1918 sogar eine eigene Doktrin, deren Kernaussage festhielt, dass es im
Vlkerrecht angesichts der Gleichheit aller Staaten kein Recht zur Intervention durch aus-
lndische Mchte gebe. Gemeint war mit diesem in Lateinamerika vielbeachteten Dokument
nicht nur die militrische und diplomatische, sondern auch die wirtschaftliche Druckaus-
bung. Auslndische Firmen im mexikanischen Territorium sollten sich demzufolge mexi-
kanischem Recht unterwerfen (Katz 1981, S. 298ff.; Tobler 1992, S. 336ff.). Die meisten
nachfolgenden Regierungen bekannten sich zumindest rhetorisch zu den Grundstzen
der Carranza-Doktrin.
Innenpolitisch jedoch vermochte sich die Regierung nicht auf Dauer zu installieren.
Wegen ihrer sozialkonservativen, der neuen Verfassung widersprechenden Politik konnte
sie weder auf die Untersttzung der Arbeiter noch auf diejenige der Bauern zhlen, denn
44 Thomas Fischer

im Gegensatz zu seinen Nachfolgern, den sonorensischen Revolutionsfhrern um Obregn


und Plutarco Elas Calles, verkannte Carranza weiterhin die politische Bedeutung der Un-
terschichten. Whrend er sich in der Sozialpolitik nicht bewegte und somit bei einem sehr
groen Teil der Bevlkerung keine Sympathien gewann, gelang es seinem Kontrahenten
Obregn, die Gewerkschaftsdachorganisation Confederacin Regional Obrera Mexicana
(CROM) auf seine Seite zu ziehen. Er hatte auch bei Teilen der Bauern seine Anhnger (Tob-
ler 1992, S. 341ff.). Carranza bekmpfte die populre Komponente der Revolution, indem er
sich bemhte, die Restbestnde der zapatistischen Armee zu vernichten. Zapata, der die am
klarsten konturierte gesellschaftliche Vision fr Mexiko hatte, wurde von Carranzas Ofzie-
ren in eine Falle gelockt und am 10. April 1919 ermordet. Jedoch hielten sich zapatistische
Guerillakontingente, die sich 1920 Obregn anschlossen (Brunk 1995, S. 171ff.).

6. Die Zeit der Sonorenser, 1920-1934

Auch in den 1920er Jahren setzte sich das Blutvergieen fort. Gewalt gegen politische Geg-
ner und Rivalen, Widerstand durch bewaffnete oppositionelle Gruppierungen und Militrre-
bellionen gab es weiterhin. Ein Grund hierfr bestand darin, dass es Carranza zu keinem Zeit-
punkt gelang, die aus den Revolutionstruppen hervorgegangene Armee an sich zu binden.
Auch scheiterte der Politiker darin, die Herzen der Bevlkerung zu gewinnen. Als es 1920
zwischen Carranza auf der einen und dem Establishment von Sonora sowie Obregn auf der
anderen Seite in der Frage des zuknftigen Prsidenten zum Zerwrfnis kam, sicherten die
Militrs ihrem in den groen Schlachten gegen Victoriano Huerta und Villa erfolgreichen
und beliebten Oberbefehlshaber die Untersttzung zu womit das politische Ende Carranzas
besiegelt war. Das physische folgte sogleich: Am 7. Mai verlie Carranza, der Vater der
mexikanischen Verfassung von 1917, mitsamt seinem Kabinett die Hauptstadt, kurz darauf
zog die Rebellenarmee in der Hauptstadt ein. Er wurde am 21. Mai 1920 im Staat Puebla von
Obregns Armee ermordet. Den volksverbundenen, charismatischen Villa ereilte drei Jahre
spter dasselbe Schicksal; ihn liquidierte man am 20. Juli 1923, womit Obregns Weg an die
Macht frei war.
Am 5. September 1920 lie sich Obregn mit einer berwltigenden Mehrheit zum Pr-
sidenten whlen. Er hatte das hchste Amt in einem fragilen staatlichen Gebilde inne, dessen
Bevlkerung in wichtigen Fragen der Entwicklung keineswegs geeint war. Die Umsetzung
der in der Verfassung vorgesehenen sozialpolitischen Postulate sowie der Trennung von Staat
und Kirche gestaltete sich daher als schwierig. Die neue politische Fhrung stammte ber-
wiegend aus der Mittelschicht und kam grtenteils aus den Nordstaaten (Tobler 1992, S.
449ff.).7 Ein wichtiges gemeinsames Merkmal war ihr Bekenntnis zum Laizismus und zum
Nationalismus. Ihr Aufstieg beruhte vor allem auf ihrer Rolle in den vorangegangen Aus-
einandersetzungen. Durch Konskation von gegnerischen Haciendas und die Vergabe von
bis dahin ungenutzten Lndereien gelangte sie zu groem Landbesitz. Dank ihrer Nhe zum
Staat, auf dessen Ressourcen sie nun Zugriff hatte, konnte sie ber die Vergabe von Konzes-
sionen, Krediten und ffentlichen Auftrgen benden und dadurch ihren Reichtum weiter
mehren (Tobler 2007, S. 291f.). Viele Politiker verdankten ihren Erfolg einer Karriere in den
konstitutionalistischen Revolutionstruppen; zwischen 1920 und 1934 rekrutierte sich rund
die Hlfte der Gouverneure aus der Armee. Die Armee selbst blieb in den 1920er Jahren ein

7 Aufgrund ihrer geograschen Herkunft bezeichnet man die in den Revolutionskriegen erfolgreichen neuen
Eliten als Sonorenser.
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 45

wichtiger Machtfaktor. Von 78.000 Mitgliedern waren (1927) 14.000 Ofziere (Meyer et.al.
3
1996, S. 64ff.)! Zwischen dem Militr und den politischen Entscheidungstrgern kam es
wiederholt zu Spannungen, welche noch dadurch gefrdert wurden, dass der Prsident sich
das Recht herausnahm, selbst den ofziellen Kandidaten fr seine Nachfolge zu bestim-
men.8 Dies erhhte die Bereitschaft groer Teile der hheren Ofziere, zugunsten bergan-
gener Prsidentschaftsanwrter zu intervenieren und Wahlen durch eine vorgngige milit-
rische Entscheidung vorzubestimmen. Die militrischen Institutionen waren fr sie mitunter
auch ein Instrument zur raschen persnlichen Bereicherung. Die Armee schlug in den 1920er
und frhen 1930er Jahren einen zunehmend sozialkonservativen Kurs ein und ging oft mit
Waffengewalt gegen landfordernde Bauern vor.
Der Aufstand des ehemaligen Gouverneurs von Sonora, Interimsprsident und Minis-
ters Adolfo de la Huerta 1923/24 war die erste groe Militrrebellion. Die Regierung Ob-
regn berstand diesen kritischen Moment aber dank geschickter Innen- und Auenpolitik.
Die Wahl Calles, dem von Obregn favorisierten Prsidentschaftskandidaten, war damit
gesichert. Calles (1924-1928) konnte sich nun besonders der Wirtschaftspolitik zuwenden
(Tobler 1992, S. 387ff.). 1923 hatte die mexikanische Regierung im Rahmen der Buca-
reli-Konferenz weitgehend US-amerikanischen Forderungen nachgegeben. Im Gegenzug
frderte diese Haltung die diplomatische Anerkennung der Regierung Obregn seitens der
USA. Calles versuchte in der Erdlfrage einen unabhngigeren Kurs zu fahren, so wie es die
Verfassung vorsah. Doch die Entscheidungstrger in Washington hielten den Druck aufrecht,
was seinen Handlungsspielraum empndlich einengte. Im Wiederaufbau und der Reorganisa-
tion von Wirtschaftszweigen, welche unter Zerstrung und Arbeitskrftemangel gelitten hat-
ten, sowie dem Ausbau und der Modernisierung der Infrastruktur waren jedoch Fortschritte
zu verzeichnen. Der kapitalistische Entwicklungsweg wurde in Mexiko nie in Frage gestellt.
Zu neuem Blutvergieen fhrten Calles kompromisslose Durchsetzung des in der
Verfassung verankerten Laizismus und der in einigen Landesteilen anhaltende Antiklerika-
lismus. Anfang 1926 begann in diesem Zusammenhang in Zentralmexiko ein von Ren
Capistrn Garza, dem Chef der Katholischen Jugend, angefhrter Aufruhr, den die Bundesar-
mee nach anfnglichem Zgern mit aller Hrte bekmpfte. Zehntausende Laien, Priester und
Mnche kamen dabei oftmals auf grausame Weise zu Tode oder wurden vertrieben; aber auch
die Regierungstruppen hatten hohe Verluste zu beklagen. Ausgehend von Jalisco entstand
eine katholisch-buerliche Bewegung mit dem Schlachtruf Viva Cristo Rey! Viva la Virgen
de Guadalupe! (von daher die Bezeichnung der Anhnger dieser Bewegung als Cristeros).
Sie wollte die Praxis der Volksreligiositt, Tradition und gemeinschaftlichen Zusammenhalt,
welche die lndliche Bevlkerung in zunehmendem Mae durch den Zugriff der laizistisch
ausgerichteten Zentralregierung gefhrdet sah, mit Waffengewalt bewahren (Meyer 1973;
Bantjes 2006). Die mexikanischen Bischfe protestierten ebenfalls gegen das Vorgehen der
Zentralregierung, indem sie ihre ffentlichen Kulthandlungen einstellten, und Papst Pius XI.
verffentlichte zwischen 1925 und 1937 drei Enzykliken, in denen er seine Besorgnis ber
die Verfolgung von Katholiken in Mexiko uerte. Calles hielt nicht nur mit Truppenkon-
tingenten dagegen, sondern er forcierte auch die antiklerikale Offensive des CROM zur
Schwchung der Organisationskapazitt der Kirche. Erst am 21. Juni 1929 konnte durch

8 Adler-Lomnitz et.al. deuten den Dedazo als informelle Regel (informal rule), um den Zusammenhalt po-
litischer Machtgruppen sicherzustellen. Dieses Phnomen sei im prsidentiellen System mexikanischer Aus-
prgung angelegt. Dem Prsidenten werde zwar eine herausragende Machtstellung gegeben, zugleich schliee
aber die revolutionre Verfassung aufgrund der Erfahrung mit dem Porriat die Wiederwahl aus. Die kulturel-
le Praxis des Klientelismus und der Kontext des nicht kompetitiven Parteiensystems htten die Implementie-
rung dieses Phnomens gesttzt. Adler-Lomnitz et.al. 2010, S. 40f.).
46 Thomas Fischer

Vermittlung des US-amerikanischen Botschafters Dwight W. Morrow der Kirchenkampf in


arreglos zwischen dem Staat und dem Episkopat beigelegt werden. Fortan entzog das ohne-
hin zurckhaltende mexikanische Kirchenestablishment, das den Ausgleich und einen modus
vivendi mit der Zentralregierung suchte, den katholischen Rebellen seine Untersttzung. Ob-
wohl nach dem Friedensschluss durch die Bischfe die Cristero-Milizen ihre Waffen zum
groen Teil niedergelegt hatten, ammte der lndliche Widerstand immer wieder auf (Meyer
1973, S. 269).
Noch bevor die Cristero-Rebellion militrisch und politisch unter Kontrolle war, wurde
Obregn kurz nach seiner erneuten Wahl, am 7. Juli 1928, von einem Gegner des von ihm
vertretenen laizistischen Staatskonzeptes ermordet. Davon protierte Calles, der nach der
Interimsregierung unter Emilio Portes Gil (September 1928 bis November 1929) alleiniger
jefe mximo wurde (Buchenau 2007, S. 143ff.). Seine Machtstellung konsolidierte er durch
die Grndung des Partido Nacional Revolucionario (PNR) im Jahr 1929. Diese fderativ
gegliederte Organisation ohne scharfe Programmatik half ihm, die heterogene Revolutions-
elite zu disziplinieren und die Position der Zentralregierung zu strken. Der PNR verstand
sich als Regierungspartei und bernahm zunehmend staatliche oder halbstaatliche Funktio-
nen; dadurch wandelte er sich allmhlich zum zentralen politischen Lenkungsorgan. Es war
von nun an nahezu unmglich, eine Karriere in Verwaltung oder Politik auerhalb des PNR
und seiner Nachfolgeorganisation zu machen (Meyer et.al. 31995, S. 36ff.; Tobler 1992, S.
468ff.). Auch die Prsidenten, die bis 1934 das oberste Staatsamt bekleideten, unterwarfen
sich der Autoritt Calles. Nach drei niedergeworfenen groen Militrrebellionen handelte die
Armee zunehmend unter Aufsicht der zivilen Regierungen.
Obwohl die Verfassung von 1917 entsprechende Vorgaben gemacht hatte, blieb die Bo-
denfrage weiterhin ungelst. Im Gegensatz zu Carranza waren Obregn und Calles zwar
bereit, eine begrenzte Reform auf diesem Gebiet zuzulassen. Allerdings waren solche Ma-
nahmen in erster Linie politisch motiviert. So erfolgte die Landreform, abhngig von den je-
weiligen Machtkonstellationen keineswegs konsequent und mit ungleichmiger regionaler
Intensitt (Tobler 1992, S. 513ff.). Die Revolutionsverfassung gestand zwar den Drfern das
Recht auf ein Ejido zu, aber die Bauern konnten ihre Forderungen meist nicht durchsetzen.
Im Teilstaat Veracruz etwa waren die Grogrundbesitzer den Bauernmilizen infolge ihrer
konomischen Situation und des Rckhaltes durch die Armee weit berlegen (Tobler 1992,
S. 538ff.).

7. Die Amtszeit von Lzaro Crdenas, 1934-1940

Erst Anfang der 1930er Jahre kam Bewegung in die Agrarfrage. Die Situation hatte sich
zugespitzt, weil die verunsicherten Grogrundbesitzer ihre Produktion drosselten und In-
vestitionen aus Angst vor der Enteignung zurckhielten. Auf der anderen Seite fehlte es dem
campesinado und den Ejidos an staatlicher Untersttzung. Auerdem verschrfte die Welt-
wirtschaftskrise die Situation, die vor allem den exportorientierten Teil des mexikanischen
Agrarsektors hart traf. Dies verlangte nach einer raschen politischen Entscheidung: Entweder
sollte fortan auf jegliche weitere Landenteignung verzichtet werden, wozu der Kreis um Cal-
les tendierte, oder eine umfassende Landeform sollte in Angriff genommen werden, wofr
sich die Anhnger des linken Flgels des PRN stark machten. Diese Position setzte sich nach
der Wahl von Lzaro Crdenas zum Prsidenten 1934 weitgehend durch. Mit dem aus Mi-
choacn stammenden Staatsoberhaupt, das wie so viele andere Karrieristen seine Laufbahn
als Ofzier whrend der Revolution begonnen hatte, endete die Zeit der Sonorenser (Meyer
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 47

et.al. 31995, S. 273ff.). Unter Bezugnahme auf Zapata, den von den Sonorensern verschmh-
ten Revolutionshelden, wurden die Besitzverhltnisse nun drastisch verndert und die traditi-
onelle Hacienda weitgehend zerschlagen (Brunk 2008, S. 88). 1940, am Ende von Crdenas
Prsidentschaft, entel fast die Hlfte der gesamten Ackerche auf die Ejidos, die nun auch
eine strkere staatliche Frderung erfuhren (Tobler 1992, S. 585ff.). Auch fr die Anliegen
der Arbeiterschaft war die Crdenas-Regierung offener als ihre Vorgnger und untersttzte in
vielen Fllen die Gewerkschaften in ihrem Kampf um bessere Arbeitsbedingungen. Im Mrz
1938 erreichte die cardenistische Reformpolitik mit der Verstaatlichung der auslndischen
Erdlgesellschaften ihren Hhepunkt. Dies trbte zwar die Beziehungen zu den USA und
fhrte gar zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen mit Grobritannien (Tobler 1992,
S. 580ff.). Aber bei der Mehrheit der nationalistisch gesinnten Bevlkerung, die ein robustes
Auftreten gegenber externen Wirtschaftsakteuren einforderte, brachte ihm diese Manahme
Sympathien ein. Die Strkung der nationalen Souvernitt war schon immer ein zentrales
Postulat der Revolution gewesen.
In seinem Bestreben nach Konsolidierung des politischen Systems knpfte Crdenas an
die sonorensische Tradition der politischen Organisation von oben an. Die bereits zu Be-
ginn der 1920er Jahre begonnene Frderung lndlicher Schulen wurde nun zunehmend von
Lehrpersonal mit sozialistischem Gedankengut vorangetrieben. Im Dialog mit der Lokalbe-
vlkerung wuchsen lndliche Staatsbrger heran, die nur mit klaren Entwicklungsverspre-
chen zufriedenzustellen waren (Vaughan 1997). Auerdem gliederte der Prsident den neuen
Gewerkschaftsverband Confederacin de Trabjadores de Mxico (CTM) und die ebenfalls
auf Regierungsinitiative geschaffene Confederacin Nacional Campesina (CNC) in den
1938 auf semikorporativer Grundlage als Nachfolgepartei des PNR gegrndeten Partido
de la Revolucin Mexicana (PRM) ein. Diese Struktur einer in zwangsmitgliedschaftlichen
Krperschaften organisierten Basis ohne echte politische Eigenstndigkeit fhrte zu zahlrei-
chen Konikten mit den Gegnern seiner Reformpolitik (Tobler 1992, S. 576ff.).
Dank den von Crdenas eingeleiteten Manahmen konnten seine Nachfolger seit den
1940er Jahren eine Politik beschleunigter Industrialisierung einleiten und zugleich die po-
litisch und sozial destabilisierenden Effekte raschen wirtschaftlichen Wachstums abfedern,
was wesentlich zum Milagro Mexicano beitrug (Tobler 1992, S. 599ff.).

8. Schlussbetrachtung

Die vorangegangenen Ausfhrungen haben gezeigt, dass mit dem Ende des Porriates nach
1910 ein Prozess mit weitreichenden sozialen, politischen und kulturellen Konsequenzen in
Gang gesetzt wurde. Auf gesellschaftlicher Ebene ist zunchst darauf hinzuweisen, dass in
den gewaltsamen Auseinandersetzungen etwa eine Million Menschen (von damals rund 15
Millionen insgesamt) ihr Leben lassen mussten. Obwohl einige Regionen weniger als andere
in Mitleidenschaft gezogen wurden, kannte fast jeder jemanden, der in Auseinandersetzun-
gen von Mexikanern mit Mexikanern gewaltsam zu Tode gekommen war. Dies belastete
das kommunikative Gedchtnis der Bevlkerung schwer. Die Gewalt war der Stoff, der die
Erzhlungen in den Familien und einen Teil der Massenmedien jahrzehntelang bestimmte.
Aber die ofzielle Geschichtspolitik, welche sich vor allem um die Ehrung von Helden be-
mhte und zentrale Schaupltze zu Erinnerungsorten machte, hat sich dieses Themas im
Unterschied zu zahlreichen Filmen und literarischen Texten nie ernsthaft angenommen.
Eine fundamentale soziale Umwlzung und ethnisch-kulturelle sowie regionale Homo-
genisierung fanden nicht statt. Allerdings kam es zu einer enormen Mobilisierung der Bevl-
48 Thomas Fischer

kerung, die um die Bestimmung der mexikanischen Nation rang. In diesem Zusammenhang
rckten verstrkt die Charakteristika des Nordens (respektive der Programmatik und des
Handelns der Soronenser und Villisten) oder des Sdens (respektive der Vorstellungen und
Praxis der Zapatisten) ins Bewusstsein der Bevlkerung. Man lernte sich somit als nationale
Gemeinschaft nher kennen, wobei nicht nur Gemeinsamkeiten, sondern auch Differenzen,
oftmals gewaltsam, markiert wurden. Kurzum, die Mexikanische Revolution gab dem kol-
lektiven mental mapping hinsichtlich der regionalen und damit verbunden ethnischen und
sozialen Zusammensetzung des Landes einen gewaltigen Schub.
Auerdem trat mit den revolutionren Vorgngen die Unterschichtenbevlkerung als
Akteur in die Geschichte (und in die Politik) ein. Hier fllt das Urteil der Historiographie
ambivalent aus: Wenn man nach einem umfassenden gesellschaftlichen Umbruch sucht,
dann war diese Bewegung gescheitert. Wenn man nach partiellen Verbesserungen Ausschau
hlt, dann wird man sie nden. Obwohl die Revolution mit den Zapatisten einen starken
kleinbuerlichen Flgel besa, wurden die von dieser Seite formulierten und auch in der
Verfassung von Quertaro angedachten gesellschaftlichen Vorstellungen und Reformziele
zunchst kaum durchgesetzt, denn die alten Eliten konnten wirtschaftlich mehrheitlich nicht
entmachtet werden. Manahmen zur Besserstellung der lndlichen Unterschichten, vor al-
lem die Wiederherstellung des Gemeindebesitzes und der Schutz des kleinbuerlichen Be-
sitzes, ergriff insbesondere die Regierung Crdenas. Doch ungeachtet der damit erfolgten
Rehabilitierung des Zapatismus auf nationaler Ebene wurde letztlich die sich abzeichnende
Dominanz der Stdte ber das Land nicht aufgehalten. Als zapatistisches Vermchtnis setz-
te sich jedoch im kollektiven Gedchtnis das Andenken an populre Helden, Banditen und
Zapatisten fest. Darauf rekurrierten soziale und counter culture-Bewegungen immer dann,
wenn es wie 1968, 1996 und 2004 zur Einforderung nicht erfllter oder gebrochener Re-
volutionsversprechen kam (Brunk 2008, S. 152ff.; Velzquez Estrada 2010).
Taten sich die neuen Behrden und Politiker bei der Erinnerung an den Zapatismus
schwer, so wurden sie auf anderen Gebieten sehr schnell aktiv. Die nationale Geschichts-
politik betonte den Zsurcharakter der Revolution, die sie als notwendigen kollektiven Wil-
lensakt, der das Land aus der porristischen Sackgasse hinausfhrte und in ein Zeitalter
der Moderne katapultierte, glorizierte. Sie wirkte zwischen einzelnen schwer vereinbaren
Tendenzen ausgleichend und damit regimestabilisierend. Bereits in den 1920er Jahren hatte
sich der 20. November, das Datum, an dem der Beginn des maderistischen Aufstandes gegen
Porrio Daz gefeiert wurde, als wichtigster Gedenktag der Revolution etabliert. Jahr fr Jahr
folgten die Massen, unabhngig von ethnischer, regionaler und sozialer Herkunft, an diesem
Tag den Aufrufen von Behrdenvertretern und Organisationen zur Teilnahme an den Revolu-
tionsfeiern. Auf dem Programm standen Militrparaden, Sportanlsse, Reden herausragender
Persnlichkeiten, Blle und andere Vergngungen. Die Organisationskomitees sorgten fr
eine Choreographie, welche die Groartigkeit und die Ordnung unterstrich. 1936 wurde der
Da de la Revolucin neben dem Unabhngigkeitstag (16. September) und dem Tag der Vir-
gen de la Guadalupe (12. Dezember) zum nationalen Feiertag erklrt (Lorey 2001).
Auf der Plaza de la Repblica in der mexikanischen Hauptstadt erhielt die Revolution
nun ihr eigenes Denkmal. Das 1938 auf den Resten des nie fertiggestellten porristischen
Palacio Legislativo eingeweihte Monumento a la Revolucin machte die Revolution neben
der Zeit der Azteken, der Unabhngigkeit und der Reforma zur sinnstiftenden Etappe der
nationalen Entwicklung. Seine Bedeutung als permanenter Erinnerungsort untermauerte es
durch die Funktion als Mausoleum, wo 1942 die Gebeine Carranzas ihre letzte Ruhe fanden.
Die priistische Geschichtspolitik wollte es so, dass spter auch die sterblichen berreste von
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 49

Madero (1960), Calles (1969) und Crdenas (1970) an diesen Ort gebracht wurden. So wurde
postum eine revolutionre Prsidentenfamilie konstruiert, in der allerdings als wichtigstes
Staatsoberhaupt Obregn fehlte.9 Mit Villa, der inzwischen zum bedeutendsten Handlungs-
trger im mexikanischen Film ber die Revolution avanciert war (De la Vega Alfaro 2010),
kam 1976 auch der Revolutionr der Herzen, der allerdings nie Prsident wurde, hinzu (Ben-
jamin 2000, S. 117ff.; Katz 1998, S. 792ff.). Damit hatte die Revolution einen Gedenkort fr
ihre Helden. Allerdings konnte aus dem Beisammensein ihrer Gebeine nur mit viel Zynismus
eine revolutionre Harmonie konstruiert werden, zumal Madero, Carranza und Villa von ih-
ren jeweiligen politischen Gegnern gewaltsam liquidiert worden waren. Der sozialrevoluti-
onre Zapata, dessen Populrerzhlungen in Corridos, rituellen und kultischen Praktiken,
Comics und Zeitungen sich noch mehr als Villa dem ofziellen Zugriff entzogen, schaffte es
nicht bis in die mexikanische Hauptstadt.
Auch die in den 1920er Jahren durch Jos Vasconcelos, von 1921 bis 1924 Secretario de
Educacin Pblica, thematisch angeleiteten Muralisten trugen als Vertreter eines kulturellen
Nationalismus zur Festigung und Einordnung der Revolution bei, wobei hier nicht zuletzt
der Ort der Bauern und der Indigenen in der Gesellschaft verhandelt wurde (Rochfort 2006;
Scheuzger 2009, S. 215ff.). Auch die Historiographie folgte in den ersten beiden postrevo-
lutionren Generationen weitgehend dem Pfad der ofzisen Geschichtspolitik, indem sie
die Revolution als notwendigen Bruch darstellte, um die dringendsten Fragen der nationalen
Entwicklung, die Lsung der Agrarfrage, die institutionelle Modernisierung und die Partizi-
pation der unteren Bevlkerungsschichten in Angriff zu nehmen. Erst in den 1970er Jahren
forderte allmhlich eine rasch wachsende revisionistische Geschichtsschreibung, welche
vermehrt Kontinuittslinien und die wichtige Rolle von Mittel- und Oberschichten als Ak-
teure und Interessenvertreter in den Vordergrund rckte, die ofzisen Deutungen heraus
(Guerra Manzo 2006). So bediente die priistische Geschichtspolitik das kollektive Gedcht-
nis mit Erfolg. Allerdings war sie ebenso wie die brige Kulturpolitik zwar hegemonial,
aber nie vollstndig homogen. Auerdem wirkten dem Priismus an den Rndern katholisch-
hispanistische ebenso wie linke und Tendenzen der Populrkultur entgegen.
Beispielsweise bekundete das ofzielle Gedchtnis mit dem Cristero-Aufstand bekun-
dete groe Mhe. Immerhin rangen sich Prsident Crdenas und der Mexikanische Kongress
zu einer Verurteilung der Grueltaten durch Armeeangehrige durch. Whrend in der lnd-
lichen Popularkultur viele Ermordete lngst als Mrtyrer verehrt wurden, hielten sich die
mexikanischen Bischfe mit klaren Stellungnahmen zurck. Die Katholische Kirche verga
sie aber nicht und bezog nach Jahren klar Position. Papst Johannes Paul II. sprach 22 gettete
Priester und drei Laien, die exekutiert oder gehngt worden waren, am 22. November 1992
selig und am 21. Mai 2000 in Rom heilig. In Guadalajara wurden am 20. November 2005
weitere 13 Glaubenszeugen aus dieser Zeit zu Mrtyrern erklrt.
Was den Staat und die ihn reprsentierenden Eliten anbelangt, so sorgte die Revoluti-
on fr groe Vernderungen. In den Schlsselpositionen wurden die alten Eliten dauerhaft
durch neue ersetzt, die sich hauptschlich aus den politisch-militrischen Fhrungsgruppen
der nordmexikanischen Revolutionsbewegungen zusammensetzten. Sie rekrutierten sich
berwiegend aus der Mittelschicht, traten fr die Trennung von Staat und Kirche ein, was die
ofziellen Institutionen strkte, setzten sich fr ein landesweites, staatliches Erziehungswe-
sen ein und optierten fr eine professionelle Armee. Sie vertraten den Souvernittsgedan-
ken und vor allem einen wirtschaftlichen Nationalismus, wobei sie sich gegenber den USA
zu erheblichen Konzessionen veranlasst sahen. Ansonsten waren sie eher sozial konservativ.
9 Obregn erhielt im Stadtteil San Angel, wo er ermordet wurde, 1935 ein eigenes Denkmal.
50 Thomas Fischer

Der neue Staat konnte sich erst nach und nach konsolidieren. Eine wichtige Rolle spielte
dabei, dass die potentiell koniktiven sozialen Interessensgruppen durch die Schaffung re-
gierungsloyaler Gewerkschaften und Bauernorganisationen eingebunden wurden. Die neuen
Organisationen dienten auch der Kanalisierung des populren Aufbegehrens und ihrer Integ-
ration in das korporative Staatsmodell. Eine populistische Rhetorik untersttzte die Mobili-
sierung der Bevlkerung, und durch einen ofziell gefrderten Indigenismus versuchte man
die marginalisierte indianische Bevlkerung in den neuen Staat zu integrieren. Eine groe
Bedeutung im politischen Konsolidierungsprozess kam der 1929 gegrndeten PNR zu. Eine
Politik der Integration der in Massenorganisationen zusammengefassten Bevlkerung und
des Interessenausgleichs entwickelten allerdings erst die Nachfolgeparteien PRM und PRI.
Damit etablierte sich in Mexiko eine hegemoniale Partei, gegen die de facto keine andere mit
regulren Mitteln ankommen konnte. Der PRI hatte zweifellos autoritre Tendenzen, aber
er erwies sich insofern als efzient, als er dem Land whrend dem Kalten Krieg eine noch
brutalere Militrdiktatur ersparte. Die Armee ordnete sich zivilen Prsidenten und Regierun-
gen unter. Der ofzielle Diskurs konstruierte den PRI als das Dach, unter welchem sich die
unterschiedlichen Akteure und Tendenzen zu einer revolutionren Familie versammelten.
Ihre Glaubwrdigkeit wurde durch die Reformunfhigkeit des Regimes whrend der Studen-
tenproteste von 1968, dem Schuldenmoratorium von 1982, der Bankenkrise von 1994 und
der neoliberalen Reformen (mit gravierenden Konsequenzen fr die Kleinbauern und einem
daraus folgenden, von Chiapas ausgehenden neozapatistischen Aufstand) in den 1990er Jah-
ren untergraben (Craig und Cornelius 1995; Braig und Mller 2008, S. 389f.). Trotzdem
blieb der PRI bis 2000 an der Macht und stellt seit 2012 erneut den Prsidenten.
Die Mexikanische Revolution und ihre Bedeutung 51

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Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen
Nationalismus
Henio Hoyo

1. Der revolutionre Nationalismus

Jeder Fremde, der nach Mexiko reist, erkennt schnell die vielen Ausdrcke und Symbole der
nationalen mexikanischen Identitt: Fahnen in allen Gren, Wappen und Abziehbilder mit
dem Slogan Es lebe Mexiko; die Nationalhymne, die bei zivilen oder sportlichen Ereignis-
sen gesungen wird, sowie unzhlige patriotische Feste, die jedes Jahr gefeiert werden. Pat-
riotismus und nationale Identitt sind im mexikanischen ffentlichen Leben allgegenwrtig,
sowohl im Alltag als auch bei ofziellen Anlssen.
Jedoch ist es viel schwieriger, von mexikanischem Nationalismus im europischen
Begriffssinn zu sprechen, das heit, bei dem politischer Extremismus mitschwingt. Dies soll
nicht heien, dass es nie einen mexikanischen Nationalismus gegeben hat. Ganz im Gegenteil:
Mexiko ist beispielhaft fr die Konstruktion und Frderung eines ofziellen Nationalismus,
vor allem nach der mexikanischen Revolution von 1910. Das jahrzehntelange berleben
eines namentlich demokratischen Regimes, das sich auf die Vorherrschaft der Institutiona-
lisierten Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional, PRI)1 sttzte, ermglichte
die Entstehung und konstante Verbreitung einer ofziellen nationalistischen Doktrin ber
die Merkmale und Geschichte Mexikos als Nation. Der sogenannte Revolutionre Nationa-
lismus, sollte in seiner Zielsetzung der Schaffung einer gemeinsamen nationalen Identitt
in einer so heterogenen Gesellschaft wie der mexikanischen berraschend erfolgreich sein.
Die ideologischen Grundlagen des Revolutionren Nationalismus wurden zwischen den
1920er und 1940er Jahren entwickelt und waren deshalb direkt von den sozialen Idealen der
revolutionren Bewegung von 1910 und der Verfassung von 1917 beeinusst. Jedoch kann
der revolutionre Nationalismus ber allgemeine Ideen hinaus nur sehr schwer mit Genauig-
keit deniert werden (Bartra 1987 und 1989; Basurto und Cuevas 1992; Turner 1968). Dies
liegt zum Groteil daran, dass die Inhalte, die Politiken und die spezischen Doktrinen stark
von den jeweiligen amtierenden Regierungen bestimmt wurden. Obwohl alle Prsidenten
zwischen 1929 und 2000 von der gleichen Partei waren, bewirkte die ideologische Flexibili-
tt der PRI, dass die politischen Gegenstze zwischen einer abtretenden und einer antreten-
den PRI-Regierung so gro sein konnten wie zwischen einer radikalen Linken und einer
liberalen Rechten in einer typischen Demokratie.
Andererseits wurde trotz einer intensiven Bildungsarbeit und ffentlicher Frderung
der Ideale des Revolutionren Nationalismus (Vzquez 1975) besagte Doktrin durch min-
destens zwei bedeutende politische Vernderungen stark beeinusst: intern als whrend der

1 Um die Argumentation zu vereinfachen, werden in den PRI auch seine Vorlufer, die Nationale Revolutions-
partei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) (1928-1938) und die Partei der Mexikanischen Revolution
(Partido de la Revolucin Mexicana, PRM) (1938-1946), miteinbezogen.

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_3, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
54 Henio Hoyo

1980er und 1990er Jahre eine neue Politikergeneration der PRI sowohl die Kontrolle der
Partei als auch der Bundesregierung bernahm, und extern als ein Ergebnis der Vernde-
rungen im internationalen Umfeld, der Demokratisierung des Landes und dem Aufkommen
neuer sozialer und politischer Akteure whrend dieser Zeit. Diese fanden ihren Hhepunkt
im Sieg der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional; PAN, Mitte-rechts) bei den
Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000, der die sieben Jahrzehnte lang ununterbrochene
Herrschaft der PRI beendete. All diese Vernderungen beeinussten sowohl den ofziellen
mexikanischen Nationalismus als auch die Identitt und die Haltung der Nation tiefgreifend
(Vizcano 2002, 2004; Mabire 1999).
Zur Vereinfachung werden in diesem Kapitel die Vernderungen und Konstanten des
mexikanischen Nationalismus in drei Bereichen analysiert: 1) die ofzielle Doktrin der eth-
nischen, kulturellen und historischen Identitt der mexikanischen Nation, 2) das Verhltnis
dieser Nation zum mexikanischen Staat und 3) der Gebrauch von ofziellen und nicht-
ofziellen Symbolen als Bezugspunkte einer nationalen mexikanischen Identitt.

2. Die ofzielle ethnisch-kulturelle Identitt in Mexiko: schrittweise


Vernderungen

Die Ansicht, dass das Mestizentum das zentrale Element der mexikanischen Identitt ist, hat
ihre Ursprnge in der mexikanischen Revolution von 1910 (Earle 2007; Florescano 2002, S.
167ff.; Tenorio-Trillo 1996, S. 64ff.). Jedoch wurde dies als ofzielle Doktrin des mexikani-
schen Staates erst nach der Revolution, zwischen den Jahren 1920 und 1940, akzeptiert und
gefrdert. Der Revolutionre Nationalismus widmete sich der aktiven Verteidigung zweier
Ideale in dieser Hinsicht: Erstens, dass die Wurzeln des modernen Mexikos in der prhispa-
nischen indigenen Welt zu nden sind, und zweitens, dass das moderne Mexiko trotz dieser
historischen Wurzeln im Wesentlichen eine Nation von Mestizen ist, ein Produkt der ethni-
schen und kulturellen Mischung der indigenen Bevlkerung mit den spanischen Eroberern.
Auf den ersten Blick erscheinen diese beiden Ansichten ziemlich klar. Sie vereinfachen
in Wirklichkeit jedoch sowohl die Geschichte als auch die soziale Realitt Mexikos stark.
Diese Vereinfachung hatte bedeutende soziale Folgen. Zum einen wurden die indigenen Kul-
turen im Revolutionren Nationalismus als Grundlage fr den Grndungsmythos genutzt. Sie
wurden im ofziellen Diskurs permanent gewrdigt und in ffentlichen und privaten Schulen
als authentische Wiege des modernen Mexikos gelehrt. Jedoch wurden sie nicht als ein Teil
der aktuellen mexikanischen Realitt bercksichtigt, sondern sogar als ein Symbol der sozi-
alen und konomischen Unterentwicklung angesehen. Zum anderen ging der Revolutionre
Nationalismus davon aus, dass das aktuelle Mexiko im Wesentlichen mestizisch war (Basave
2002; Miller 2004; Morris 1999). Die indigenen Gruppen und Kulturen, die noch existier-
ten, wrden sich dank der modernen Bildung (nach westlichem Vorbild) und der kulturel-
len und ethnischen Mischung mit den brigen Mestizen eventuell in moderne Mexikaner
verwandeln. Zu diesem Zweck wurden verschiedene Institutionen und Politiken zu diesem
Zweck geschaffen, insbesondere das Nationale Institut fr Belange der Ureinwohner (Insti-
tuto Nacional Indigenista, INI) (Brading 1988; Gutirrez 1999; Lomnitz-Adler 1995). In der
ofziellen Version musste das Indigene also bewundert und geschtzt werden, allerdings nur
dann, wenn es auf die Vergangenheit und nicht auf die Gegenwart bezogen wurde. Was an
Indigenem in der Bevlkerung Mexikos blieb, musste modernisiert werden.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 55

Ein zweites Merkmal des Mestizenkultes war es, dass die Indgenas als eine fast ho-
mogene Gruppe betrachtet wurden: als Indgenas und nicht mehr. Jedoch sind die indigenen
Gruppen in Wirklichkeit sehr verschieden hinsichtlich ihrer Geschichte, Sprache, Kultur und
ihren ethnischen Merkmalen. Die Gleichmachung erfolgte durch die Identizierung des Ind-
gena mit bestimmten Gruppen, vor allem mit den Azteken und anderen im Valle de Mxico,
dem Ort der heutigen Hauptstadt, siedelnden Gruppen, aber auch mit weiteren spezischen
Gruppen wie den Mayas und den Olmeken. Diese Bevorzugung lsst sich durch die Bedeu-
tung der Zivilisationen der Azteken, Mayas und Olmeken zu erklren. Die brigen indigenen
Vlker ein sehr breites Spektrum verschiedener Gruppen und Kulturen, die ber die ganze
Republik verteilt sind spielten in der Geschichte Mexikos eine vollkommen untergeordne-
te Rolle. Wenn also im ofziellen Diskurs von Indgena gesprochen wurde, sprach man in
Wirklichkeit von den Azteken und einigen wenigen anderen.
Ein drittes Merkmal bestand darin, dass die spanische Komponente in der mexikani-
schen Geschichte sehr problematisch war. Einerseits ist das hispanische Erbe ein wesentli-
cher Bestandteil des Mestizentums: Letztendlich ist man gerade wegen der Abstammung von
einer Indgena und einem Spanier Mestize. Auerdem waren sowohl die Vorfahren als auch
die Grnder der mexikanischen Unabhngigkeitsbewegung Spanier, die in den Kolonien ge-
boren waren (criollos), und die eine im Wesentlichen spanische Kultur frderten (vgl. Bra-
ding 1985). Trotzdem wurde in der Doktrin des Mestizentums das Spanische und Kreolische
mit Misstrauen bedacht und allgemein mit den Unterdrckern in Verbindung gebracht, von
denen sich die mexikanische Nation befreit hatte (Turner 1968).
Eine letztes, aber uerst wichtiges Merkmal war, dass die Gruppen, die nicht in eine
der erwhnten Kategorien Mestize, Indgena oder Kreole passten, einen ungenau denierten
Platz in der Geschichte und nationalen mexikanischen Gesellschaft erhielten. Dies passierte
einerseits mit besonderen ethnischen Gruppen wie den Afro-Mexikanern, die aus dem Skla-
venhandel whrend der Kolonialzeit hervorgingen, und andererseits mit Migranten und ihren
Nachfahren, die nach der Unabhngigkeit ankamen und keine Vorfahren in Lateinamerika
hatten. Nach den mexikanischen Gesetzen erhlt man die mexikanische Staatsangehrigkeit
sowohl dafr, in Mexiko geboren zu sein (ius soli) als auch fr die Abstammung von mexi-
kanischen Eltern (ius sanguinis), sodass die Afro-Mexikaner und auch die Nachfahren der
Immigranten automatisch von Geburt an als Mexikaner anerkannt wurden. Jedoch wurden
diese Gruppen ber das rein Rechtliche hinaus nicht als vollkommen mexikanisch betrachtet
und waren in einigen Fllen Diskriminierungen ausgesetzt2.
In die Frderung des Mestizentums als zentralem Element des Revolutionren Nationa-
lismus waren einige der am meisten herausragenden Intellektuellen der post-revolutionren
ra eingebunden. Der bekannteste ist zweifellos Jos Vasconcelos, dessen Werk Die kosmi-
sche Rasse (La Raza Csmica) (Vasconcelos 1997 [1925]) die philosophischen Grundlagen
fr das Mestizentum als nationalistische Doktrin legte. Spter halfen viele andere Autoren
dabei, die auf diesen Ideen basierende Sozial- und Entwicklungspolitik zu etablieren (Basave
2002; Miller 2004; Miller 1999; Tenorio-Trillo 2009).
Noch wichtiger war, dass der Revolutionre Nationalismus und seine historische Inter-
pretation des Mestizentums bestndig durch das ffentliche Bildungswesen, einschlielich

2 Im Besonderen die Afro-Mexikaner (Nachfahren von Sklaven, die whrend der spanischen Kolonialzeit ins
Land geholt wurden) erfuhren historische Diskriminierung und Isolierung. Auch bestimmte Gruppen von
Auslndern oder Immigranten erlebten Zeiten der Feindseligkeit, vor allem in Krisen- oder Kriegszeiten
(Turner 1968). Dies kann jedoch nicht verallgemeinert werden. Tatschlich ist Mexiko international als sehr
aktives Aufnahmeland politischer und religiser Flchtlinge (Spanier, Juden, Libanesen und Syrer, Latein-
amerikaner etc.) und als Ziel zahlreicher internationaler Auswanderer bekannt.
56 Henio Hoyo

dem, das sich an die indigene Bevlkerung richtete (Gutirrez 1999; Segovia 1977; Vaughan
1997; Vzquez 1975), sowie durch die Kulturpolitik gefrdert wurden. Viele anerkannte und
hochgeschtzte mexikanische Kunstwerke sind direkt daraus hervorgegangen. Das bekann-
teste Beispiel sind die Werke der Wandmaler (muralistas), wie Diego Rivera, Jos C. Orozco,
David A. Siqueiros, die groe knstlerische Qualitt mit einer sozialen, erzieherischen und
sehr klaren patriotischen Botschaft kombinierten. Schlielich trugen sowohl die Medien
vor allem Radio und Fernsehen als auch Museen und ffentliche Ausstellungen direkt zur
Frderung einer Mestizenkultur und der mit ihr verbundenen Stereotypen wie dem Charro
(mexikanischer Reiter), der China Poblana (Mestizin aus Puebla) und der Mariachi-Musik
bei (Alonso 2004; Monsivis 1994; Noriega Elio 1986; Prez Montfort 2000; Turner 1968;
Vaughan und Lewis 2006; UNAM 1986).
Durch diese Kunstwerke von unleugbarem und sogar auerordentlich sthetischem
Wert wird der Nutzen des Mythos des Mestizentums fr die post-revolutionren Regierungen
als Grundlage fr die Entstehung und Identitt der modernen mexikanischen Nation sehr
deutlich. Es ermglichte die Schaffung einer gemeinsamen Identitt in einem territorial so
ausgedehnten und sozio-kulturell so heterogenen Land wie Mexiko: Wenn alle Mexikaner
aus der Mischung eines Spaniers mit einer Indgena stammen, und die ethnischen, kulturellen
und territorialen Unterschiede in Mexiko somit nicht mehr relevant sind, so gibt es letztend-
lich nur lokale Variationen der mexikanischen Mestizennation.
Der Erfolg des Revolutionren Nationalismus und der Regierungen, die ihn frderten,
machen Mexiko zu einem wirklich auergewhnlichen Erfolgsbeispiel der Schaffung, Fr-
derung und Akzeptanz einer ofziell einheitlichen Identitt. Wie Umfragen belegen, identi-
ziert sich die groe Mehrheit der Mexikaner mehr mit dem Land im Allgemeinen als mit
einer bestimmten Region. Wenn sie nach ihrer Identitt gefragt werden und dabei aus einer
Reihe ethnokultureller Kategorien auswhlen, wird die Antwort in erster Linie Mexikaner
bestndig von um die 70 % der Befragten genannt und anderen konkreteren Antworten wie
Mestize oder Indgena vorgezogen (Gonzlez et al. 2011, S. 23ff.). Gibt es jedoch die
Kategorie in erster Linie Mexikaner oder eine hnliche nicht, ist die mehrheitliche Antwort
(ca. 60 %) bestndig Mestize (Vizcano 2005).3 Diese Ergebnisse ermglichen es somit
nicht nur, die Verbreitung einer gemeinsamen nationalen Identitt in Mexiko zu schtzen,
sondern sie besttigen auch die Idee, dass diese Identitt im Begriff Mestizentum verankert
ist. Dies fhrt fast soweit, dass die Begriffe mexikanisch und mestizisch austauschbar
werden.
Trotz ihres Erfolges begann die Vision der nationalen mexikanischen Identitt sptes-
tens seit den 1980er Jahren ernsthaft in Frage gestellt zu werden. Einerseits stellte das Auf-
kommen indigener Bewegungen und ihre Forderungen die Vision, Mexiko sei fr das Mes-
tizentum bestimmt in Frage. Andererseits schuf die defensive Haltung gegenber fremden
Einssen, die typisch fr den Revolutionren Nationalismus war, die Mglichkeit fr eine
schnelle ffnung gegenber der Welt, die sich nicht nur auf diplomatischer Ebene sondern
auch in den Gesetzesreformen zur Staatsangehrigkeit zeigte.
Der Kampf der indigenen Vlker gegen ihre Gleichmachung in einem vorwiegend mes-
tizischen Mexiko ist nicht neu (Dawson 2004; Gutirrez 1999). Vor allem die 1980er und
1990er Jahre waren hierfr bedeutend. Zunchst brachte der Fhrungswechsel in der PRI
im Jahre 1982 eine neue Generation Politiker mit neoliberaler Ideologie an die Macht. Dies

3 Gonzlez et. al. (2011) verwenden Daten der Umfrage Mxico, las Amricas y el Mundo von 2004 bis
heute; Vizcano (2005) nutzt Daten der weltweiten Wertestudie Encuesta Mundial de Valores von 1981 bis
heute.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 57

bedeutete Krzungen in der Sozialpolitik, die ein Aushngeschild des Revolutionren Na-
tionalismus war, einschlielich derjenigen, die sich insbesondere an die Indigenen richtete.
Zudem wurde als Reaktion auf die wachsenden Forderungen der indigenen Gruppen im
Zusammenhang mit der 500-Jahr-Feier der Ankunft Christoph Kolumbus auf dem Konti-
nent4, im Jahr 1992 Artikel 2 der Verfassung reformiert. Der neue Text legte den grundlegend
plurikulturellen Charakter Mexikos fest sowie die Verpichtung, die kulturellen Rechte und
die Selbstorganisation der indigenen Vlker anzuerkennen und zu schtzen. Diese Verfas-
sungsnderung konnte jedoch den Aufstand der Nationalen Zapatistischen Befreiungsarmee
(Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional EZLN) in Chiapas zwei Jahre spter nicht ver-
hindern. Die zapatistische Rebellion lenkte die weltweite Aufmerksamkeit auf den sozialen,
politischen und wirtschaftlichen Ausschluss der indigenen Vlker in Mexiko. Der Druck von
Seiten der Wissenschaft, der Zivilgesellschaft und der internationalen Organisationen auf die
mexikanische Regierung wuchs. Sie sollte eine offenere Politik betreiben, vor allem hinsicht-
lich der kulturellen, territorialen und politischen Rechte der indigenen Vlker (Morris 1999;
Stavenhagen 1996).
Auf diese Weise gelang es der indigenen Bevlkerung bis Ende des 20. Jahrhunderts,
sich aus ihrem Status als berbleibsel der Vergangenheit (remanentes del pasado) zu
befreien, zu dem der Revolutionre Nationalismus und seine Frderung des Mestizentums
sie verurteilt hatten. Die Indgenas, ihre Rechte und ihre Rolle innerhalb der mexikanischen
Nation wurden ins Zentrum des mexikanischen ffentlichen Lebens gestellt. Der politische
Wechsel bei den Wahlen im Jahr 2000, der die 70-jhrige Vorherrschaft der PRI beendete,
erlaubte neue Fortschritte hinsichtlich der Rechte dieser sozialen Gruppe, darunter vor allem
die ofzielle Anerkennung der indigenen Sprachen.
Das Spanische oder Kastilische wurde immer als De-facto-Sprache des Landes ange-
sehen. Jedoch mag die Tatsache berraschen, dass Mexiko de jure whrend eines Groteils
seiner Existenz keine ofzielle Sprache besa: Die Verfassung nannte keine. Die einzige
Referenz, die dazu gefunden werden konnte, war das Grundgesetz zur Bildung (Ley General
de Educacin), das bis 2003 festlegte, dass Spanisch die verbindliche Unterrichtssprache ist.
Im Jahr 2001 begannen parlamentarische Debatten zu diesem Thema, mit dem Ziel, ein
Gesetz auf den Weg zu bringen. Die verschiedenen politischen Akteure im Kongress kamen
berein, dass den indigenen Sprachen eine Art Anerkennung und Schutz zukommen msse.
Jedoch waren sie in drei Themen unterschiedlicher Auffassung, nmlich 1) welche Sprachen
und welche Dialekte bzw. Varianten als indigene Sprachen anzusehen sind, 2) welche Ver-
antwortlichkeiten der mexikanische Staat bezglich der anerkannten, indigenen Sprachen
und der Gruppen, die sie sprechen, htte und 3) welche genaue Beziehung es zwischen den
indigenen Sprachen und dem Spanischen oder Kastilischen gbe.
Der letzte Punkt erwies sich als der problematischste. Sowohl die Parteien der Linken
als auch der PRI, der nun in der Opposition war, forderten, dass die indigenen Sprachen und
das Spanische den gleichen Status erhielten. Dagegen zog die regierende PAN es vor, das
Spanische als nationale Sprache und die indigenen Sprachen als lokale Minderheitenspra-
chen anzuerkennen.

4 Mexiko lehnte es ab, die Gedenkfeier Entdeckung Amerikas zu nennen. Das vernnftige Argument war,
dass, als Kolumbus auf dem Kontinent ankam, dieser bereits entdeckt und schon seit Jahrtausenden besiedelt
war. In diesem Sinne waren die echten Entdecker die Gruppen, die von Asien ber die Beringstrae kamen
und den Ursprung aller prkolumbianischen Zivilisationen bildeten. Deswegen schlug Mexiko statt des weit-
gehend auf euro-zentristischer Sichtweise basierenden Schlagwortes Entdeckung Amerikas, den Satz Die
Begegnung zweier Welten fr die Feierlichkeiten vor. Dieser wurde auch von anderen Lndern und einigen
internationalen Organisationen bernommen (Vgl. Len-Portilla 1992)
58 Henio Hoyo

Im Dezember 2002 wurde schlielich das sogenannte Bundesgesetz ber Sprachliche


Rechte der Indigenen Vlker (Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indge-
nas, LGDLPI) verabschiedet (Krotz 2008; Pellicer et al. 2006). Mit ihm wurden alle indige-
nen Sprachen wie auch das Spanische als nationale Sprachen anerkannt. Insbesondere wur-
de festgelegt, dass die indigenen Sprachen bei ffentlichen Behrdengnge und Bildung den
gleichen Status wie das Spanische haben5. Zudem wurde das Nationale Institut fr Indigene
Sprachen (Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, INALI) gegrndet, das, neben anderen
Aufgaben, die Befugnis hat, zu denieren, welche Sprachen indigene Sprachen sind und so-
mit zu entscheiden, wie viele nationale Sprachen Mexiko hat. Das Gesetz legte als einziges
Kriterium fr die Denition besagter Sprachen fest, dass sie historisch und kulturell indigen
sein mssen und beispielsweise die Anzahl ihrer Sprecher weniger wichtig ist.
Der Prozess der Differenzierung und Klassizierung der Sprachen und Dialekte war
technisch sehr aufwendig. Erst 2008 verffentlichte das INALI den denitiven Katalog der
indigenen Sprachen Mexikos. Es wurden insgesamt 68 indigene Sprachen identiziert und
automatisch als nationale Sprachen neben dem Spanischen anerkannt. In besagten Katalog
wurden 23 von weniger als 1.000 Menschen gesprochene Sprachen und sogar Sprachen von
indigenen Gemeinden mit auslndischem Ursprung aufgenommen6 (INALI 2008, 2009).
Das Gesetz stellt einen Fortschritt bei der Anerkennung der linguistischen Rechte der in-
digenen Bevlkerung dar, auch wenn seine Anwendung viele Probleme beinhaltet. So muss-
ten beispielsweise fr einige Sprachen, die bis zu diesem Zeitpunkt nur gesprochen, aber
niemals geschrieben wurden, Alphabete geschaffen werden. Die Anerkennung der indigenen
Vlker als realer und aktiver Teil der aktuellen mexikanischen nationalen Gemeinschaft ist
jedoch am wichtigsten. Somit hat die Idee eines mestizischen Mexikos Schritt fr Schritt
der Idee Platz gemacht, dass Mexiko von Natur aus verschieden ist und sein wird. Der Fall
der indigenen Vlker ist der klarste, aber er ist nicht der einzige. Auch die Idee der ethnisch-
kulturellen Zusammensetzung der mexikanischen Nation im Bezug auf Mexikaner auslndi-
scher Herkunft hat sich gewandelt.
Nach streng rechtlichen Gesichtspunkten kann die mexikanische Staatsangehrigkeit
auf verschiedene Weise erworben werden, da sowohl das Kriterium des ius soli als auch des
ius sanguinis dafr geltend gemacht werden kann. Deshalb besitzen zahlreiche Personen
die mexikanische Staatsangehrigkeit, obwohl sie aus dem Ausland stammen. Jedoch hatte
diese offene und liberale Haltung Grenzen. Einerseits wurde die mexikanische Staatsange-
hrigkeit bis 1997 als exklusiv angesehen: Die Annahme einer anderen Staatsangehrigkeit
bedeutete ihren Verlust. Andererseits waren sowohl die eingebrgerten Mexikaner als auch
die gebrtigen Mexikaner, die Kinder auslndischer Eltern waren, mit Beschrnkungen ihrer
politischen und sogar laboralen Rechten konfrontiert, z. B. unter anderem mit dem Verbot,
bestimmte politische, diplomatische oder militrische mter ausben zu drfen. Schlielich
konnten sich je nach sozialem und geograschem Kontext sowohl die Mexikaner, die im
Ausland geboren waren, als auch die Mexikaner, die Kinder von Auslndern waren, einem

5 Jedoch bedeutet dieses Gesetz nicht, dass alle indigenen Sprachen auf dem gesamten nationalen Gebiet gltig
sind, sondern nur auf dem Gebiet, der Gemeinde und im Kontext, in dem sie gesprochen werden, sodass
dies eher dem Status von Minderheitensprachen entspricht, wie es sie in vielen Gegenden Europas gibt.
6 In diesem besonderen Fall handelt es sich um Indgenas, die vor dem Brgerkrieg im Nachbarland Guatemala
ohen und sich whrend der 1960er bis 1980er Jahre als Flchtlinge in Mexiko niederlieen. Viele nahmen
die mexikanische Staatsbrgerschaft an. Ihre Sprachen wurden als national anerkannt, obwohl sie zuvor nie
innerhalb des mexikanischen Territoriums gesprochen wurden. Dass ein Land eine Sprache einer Flchtlings-
oder Migrantengruppe als Nationalsprache annimmt, ist auergewhnlich.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 59

mehr oder weniger unterschwelligem, jedoch vorhandenem sozialen Misstrauen bezglich


ihrer kulturellen Identitt und nationalen Loyalitt ausgesetzt sehen.
Die diesbezgliche Position nderte sich allerdings innerhalb kurzer Zeit. Im Jahr 1997
wurde auf Vorschlag von Prsident Ernesto Zedillo eine Verfassungsreform durchgefhrt, die
den dauerhaften Charakter der durch Geburt erworbenen mexikanischen Staatsangehrigkeit
festlegte. Dies bedeutet, dass kein gebrtiger Mexikaner seine Staatsangehrigkeit verlieren
kann, auch wenn er eine oder mehrere andere Staatsangehrigkeiten annimmt. Auerdem
kann jeder die Staatsangehrigkeit, die er bis 1997 verloren oder abgelegt hatte, wieder erlan-
gen. Diese Rechte wurden auch auf die erste Generation der Nachfahren von mexikanischen
Migranten im Ausland ausgedehnt (Vgl. Climent 2002).
Die Reform erfolgte hauptschlich, um den Schutz der im Ausland, insbesondere in
den USA, lebenden Mexikaner und ihrer Nachfahren zu verbessern. Sie trug jedoch auch
dazu bei, eine etwas offenere Idee der mexikanischen Nation zu frdern, das heit, man kann
unabhngig vom legalen Status, kulturellen Hintergrund oder ethnischen Ursprung, den man
ggf. in einem anderen Land hat, Mexikaner sein. Heute ndet man immer huger Personen
mit Migrationshintergrund, Europer, Amerikaner oder Araber unter den konomischen, po-
litischen und kulturellen Eliten Mexikos7. Diese Vernderung fand zwar schrittweise statt
und es gibt immer noch Einschrnkungen fr Personen, die nicht vollkommen mexika-
nisch sind, zum Beispiel beim Zugang zu ffentlichen mtern, die Mexikanern mit doppel-
ter oder mehrfacher Staatsangehrigkeit bekleiden drfen.8 Trotzdem steht diese ffnung in
einem Gegensatz zur Ideologie des Revolutionren Nationalismus, der einen groen Wert auf
die mexikanische kulturelle Authentizitt legte und Misstrauen gegen externe, vor allem
angelschsischer Einsse, hegte.
Zusammenfassend lsst sich sagen, dass sich ab den 1990er Jahre die Idee ber die
ethnisch-kulturelle Zusammensetzung Mexikos tiefgreifend gewandelt hat. Dies bedeutet
jedoch nicht, dass das Mestizentum als allgemeine Vorstellung der Mischung von Rassen
berwunden wurde. Es kann eher argumentiert werden, dass Mexiko begonnen hat, sich als
multikultureller zu verstehen, da es die Unterschiede und Besonderheiten verschiedener eth-
nischer Gruppen, die im Land existieren und mit Sicherheit weiter existieren werden, aner-
kennt. Gleichzeitig versteht es sich als viel mehr mestizisch, als dies die einfache ofzielle
Doktrin (Indgena + Spanier) zu verstehen gab. Und letztendlich haben die zahlreichen
Zu- und Auswanderungen nach und aus Mexiko klare Spuren in der Gesellschaft und Kultur
des Landes hinterlassen.

3. Die Partei als Vermittler zwischen Staat und Nation in Mexiko

Der zweite Aspekt in den Vernderungen und Konstanten des ofziellen mexikanischen Nati-
onalismus in den letzten Jahrzehnten ist das Verhltnis zwischen Staat und Nation. In diesem
Kapitel wird auf die drei wichtigsten Unterpunkte eingegangen: der Staat als Reprsentant

7 Drei beispielhafte Flle sind der ehemalige Prsident Vicente Fox Quezada (2000-2006), dessen Mutter bas-
kischer und dessen Vater amerikanischer Abstammung ist; der Brgermeister von Mexiko-Stadt 2006-2012,
Marcelo Ebrard Casaubn, mit franzsischer Abstammung; oder Carlos Slim, mexikanischer Industrieller
libanesischen Ursprungs, der nach der Zeitschrift Forbes einer der reichsten Mnner der Welt ist.
8 Es gibt immer noch eine starke soziale Opposition, die dagegen ist, dass nicht vollstndige Mexikaner
Machtpositionen bekleiden: in der Studie von Gonzlez et. Al. (Gonzlez et al. 2011, S. 36f.) sprechen sich
jeweils 73 % bzw. 80 % der Befragten dagegen aus, dass ein eingebrgerter Mexikaner Abgeordneter oder
Prsident werden kann. Jedoch nimmt diese Opposition von Jahr zu Jahr ab.
60 Henio Hoyo

gesellschaftlicher Interessen, als Lenker der wirtschaftlichen Entwicklung und als Vermittler
in der Beziehung zu anderen Staaten und Vlkern der Welt.
Fr den Revolutionren Nationalismus gab es auf die Frage, wen der mexikanische
Staat reprsentiere, eine klare Antwort: die Massen, insbesondere die am wenigsten begns-
tigten Schichten. Deswegen denierte sich der mexikanische Staat als im Wesentlichen pro-
gressistisch, obwohl die Politik in dieser Hinsicht je nach Prsidenten variierte. Wie bereits
erwhnt, zeigte die PRI eine groe ideologische Flexibilitt. Seit ihrer Grndung im Jahr
1928 als Nationale Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) war die Par-
tei in der Lage, mit Ausnahme der Christdemokratie und der extremen Rechten Gruppen des
gesamten ideologischen Spektrums einzubinden.
Vielleicht gerade wegen ihrer geringen ideologischen Bestimmtheit wusste sich die PRI
als legitimer Reprsentant und als direkter Vermittler zwischen der mexikanischen Nation
und ihrer Regierung zu positionieren. Ab 1938 organisierte sich die Partei auf eine korpora-
tive Art und Weise, nach den sogenannten Sektoren (obrero, campesino, popular, militar):
Arbeiter, Bauern, Bevlkerung (Kleinunternehmer, Hndler und Selbstndige) und Militr.
Dieser letzte Sektor verschwand bald, sodass die PRI nur noch durch die drei ersten zusam-
mengesetzt wurde und somit ihren korporativen Massencharakter bekrftigte (Reveles 2003;
Segovia 1968).
Die Oberschichten, insbesondere die Unternehmer, konnten sich selbst organisieren
und standen in direktem Kontakt zur jeweiligen aktuellen Regierung. Jedoch waren sie nur
schwach bzw. fast gar nicht in der PRI vertreten: Sie konnten nur schwer mit dem Volk
identiziert werden, dass sowohl die Partei als auch der Revolutionre Nationalismus vertre-
ten und begnstigen wollte. Die Oberschichten und Unternehmer waren diesbezglich hug
den politischen Zielen der jeweiligen Regierung ausgeliefert.
So fhrte beispielsweise Prsident Lzaro Crdenas del Ro (1938-1944) eine linke Re-
gierung an, die Manahmen beschloss, die unter anderem eine extensive Agrarreform, ein
Programm fr Verstaatlichungen und die ofzielle Einfhrung der sozialistischen Bildung
beinhalteten. Auerdem setzte der Prsident die mexikanische Nation ausdrcklich mit den
am meisten benachteiligten Klassen des Landes gleich und das Brgertum und das transna-
tionale Kapital mit ihren Feinden.
Die Nachfolger Crdenas waren gemigter und entstammten zudem dem rechten poli-
tischen Spektrum. In den 1960er Jahren nahmen jedoch zwei Regierungen, unter Luis Eche-
verra lvarez und Jos Lpez Portillo, den populistischen Diskurs der Linken, einschlielich
des Attackierens der Unternehmerschicht, die sie als brgerlich und entnationalisierend
bezeichneten, wieder auf. Der letzte der Prsidenten der Zeit des Revolutionren Nationalis-
mus war Jos Lpez Portillo, der 1982 die Banken nationalisierte, da er sie fr die prekre
Situation des Landes verantwortlich gemacht hatte. Dies stellte jedoch alles andere als eine
Lsung dar, sondern provozierte eine der strksten Krisen der mexikanischen Geschichte.
Die Krise gab den Ansto fr eine neue Generation von Politikern mit neoliberaler Ideo-
logie, die sowohl die Kontrolle der Regierung als auch der PRI bernahmen. Der erste Prsi-
dent dieser neuen Generation, Miguel de la Madrid, wurde im gleichen Jahr gewhlt, gefolgt
von Carlos Salinas 1988 und Ernesto Zedillo 1994. Whrend der prsidentiellen Amtszeit
von Salinas begann die Macht der PRI zu schwinden: Einerseits sah sich der Prsident zu-
nehmend Oppositionsparteien gegenber, andererseits griff er auf Regierungsprogramme zu-
rck, die Begnstigungen direkt an die Gesellschaft anstatt ber die korporative Struktur der
PRI und der Gewerkschaften verteilten, wie es bis dahin die Regel gewesen war.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 61

Die Ankunft der neuen Elite brachte tiefgreifende Vernderungen fr die Idee des Staa-
tes als Vertreter sozialer Interessen mit sich. Die Regierungen nach 1982 begannen beispiels-
weise 1982, Vertrge mit Unternehmern und ihren Organisationen auszuhandeln, da die PRI
sowohl durch die Wahlergebnisse als auch in ihrer ofziellen Vermittlerrolle zwischen me-
xikanischem Volk und Regierung geschwcht wurde. Die Verbindung zwischen Regierung,
ofzieller Partei und Volksmassen, die charakteristisch fr den revolutionren Nationalismus
war zerbrochen.
Ein hnlich radikaler Wandel fand hinsichtlich der Rolle des Staates fr die Wirtschaft
statt. Bis 1982 sah sich der mexikanische Staat in der Rolle des direkt verantwortlichen und
aktiven Lenkers der nationalen Entwicklung: Sein erklrtes Ziel dabei war, eine vom Ausland
unabhngige, eigenstndige wirtschaftliche, soziale, politische und kulturelle Entwicklung
zu erreichen (Vgl. Carmona 1992).
Das zentrale Element der Doktrin der Autonomie war die Schaffung und Strkung einer
lokalen Wirtschaft. Dies wurde erstens durch die Grndung einer groen Anzahl staatlicher
Unternehmen in den verschiedensten Industriezweigen und Dienstleistungssektoren ver-
sucht, zweitens durch die strenge Kontrolle des Geldwechsels und drittens durch den Schutz
der nationalen Industrie durch die Einrichtung sehr hoher Importzlle und strenger Auagen
fr wirtschaftliche Aktivitten fr Auslnder und auslndische Unternehmen in Mexiko. Au-
erdem verstaatlichte der mexikanische Staat regelmig Industriezweige und Dienstleis-
tungen, die sich in den Hnden von Auslndern befanden und als strategisch wichtig fr die
Entwicklung des Landes erachtet wurden. Der bekannteste Fall ist die Verstaatlichung der der
Erdlindustrie (1938) unter der Regierung des Prsidenten Lzaro Crdenas (Meyer 1977;
Meyer und Cisneros 1990) sowie die Verstaatlichungen der Eisenbahn- und Elektrizittsin-
dustrie.
Die Krise von 1982 und der Aufstieg der neuen neoliberalen Elite an die Macht fhrten
zu einem radikalen Wandel in der Wirtschaftspolitik. Die groe Mehrheit der staatlichen Un-
ternehmen wurde privatisiert und diejenigen, die weiterhin in Hnden der Regierung waren,
wie die Erdlindustrie oder bestimme Transportdienstleistungen, wurden umstrukturiert.
Sowohl nationalen als auch auslndischen privaten Akteure wurde es erlaubt, in zuvor nur
begrenzt zugnglichen Bereichen wie den Bergbau oder den Bau von Autobahnen zu inves-
tieren. Paradoxerweise geschah all dies ebenfalls auf der Grundlage eines stark nationalisti-
schen Diskurses (Mabire 1999; OToole 2010; Sheppard 2011; Vizcano 2004)9.
Im Ausland gab Mexiko den Protektionismus, der einer der bekanntesten Pfeiler des
revolutionren Nationalismus gewesen war, fast vllig auf. Es begann ein Prozess der Han-
delsliberalisierung. 1986 trat Mexiko dem GATT (General Agreement on Tariffs and Trade)
bei und schloss 1994 zusammen mit den USA und Kanada das Nordamerikanische Frei-
handelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) ab. Diese Liberalisie-
rungsdynamik ging weiter und im Jahr 2000 hatte Mexiko neben dem NAFTA-Abkommen
Freihandelsabkommen mit der Europischen Union, Israel und sechs weiteren Lndern un-
terzeichnet. Die Regierungen, die nach der Transition zur Demokratie in Mexiko gewhlt
wurden, haben diese Richtung beizubehalten (Rico 2010; Covarrubias 2010).10 Die Erdl-
industrie und zum Groteil die Stromerzeugung und -versorgung zhlen aktuell zu den we-
nigen wirtschaftlichen Aktivitten, die der mexikanische Staat weiterhin direkt kontrolliert.

9 Es wurde auch die Privatisierung der Gemeinschaftslndereien (ejidos), in die Lzaro Crdenas das Land in
den 1930er Jahren aufgeteilt hatte, angestoen.
10 In jngster Zeit wurden beispielsweise Wirtschafts- und Handelsabkommen unter anderem mit Japan, Urugu-
ay, Bolivien und Peru abgeschlossen.
62 Henio Hoyo

Letztendlich sollen die Vernderungen in der mexikanischen Auenpolitik sowie die


damit verbundenen Vernderungen im mexikanischen Nationalismus analysiert werden.
Whrend des Groteils der Periode des Revolutionren Nationalismus war die mexikanische
Auenpolitik ein vorsichtiger Balanceakt innerhalb der Grenzen, die ihr durch die Nach-
barschaft zu den USA gegeben waren, und den Chancen auf eine autonome politische Au-
enpolitik (Ojeda 1976; Torres 2010; Meyer 2006; Meyer und Vzquez 1994). Deswegen
bestand die mexikanische Diplomatie whrend eines Groteils des 20. Jahrhunderts auf die
Nicht-Intervention in Angelegenheiten anderer Staaten sowie auf die friedliche Beilegung
von Streitigkeiten.
Lateinamerika wurde in der mexikanischen Auenpolitik zumindest theoretisch bevor-
zugt. Mexiko stand aufgrund der gemeinsamen historischen und der kulturellen Gemeinsam-
keiten den brigen lateinamerikanischen Lndern viel nher als den anglophonen. Die Argu-
mente von Vasconcelos hinsichtlich der Latinos als Rasse aus Bronze (Mestizen) und ihr
Ausdruck im Revolutionren Nationalismus mussten somit theoretisch in einer Auenpolitik
mnden, die aktiv darauf ausgerichtet war, die lateinamerikanische Integration zu erreichen
und dem angelschsischen Einuss Grenzen zu setzen.
Dennoch nahm Mexiko eine aktive und unabhngige diplomatische Haltung gegenber
dem brigen Lateinamerika nur in bestimmten Momenten ein. Beispielsweise zeichnete sich
die Regierung von Prsident Luis Echeverra lvarez (1970-1976) fr ihre Untersttzung
linksgerichteter Regierungen aus, vor allem der von Salvador Allende in Chile. Ebenso wei-
gerte sich Mexiko als einziges lateinamerikanisches Land, die Beziehungen zu Fidel Castros
Kuba abzubrechen (Meyer 2010; Torres 2010).11
Jedoch nderte sich die Auenpolitik 1982 komplett, als die neuen neoliberalen Eli-
ten an die Macht kamen, insbesondere in der Regierungszeit von Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994). Obwohl sein erklrtes Ziel die Entwicklung Mexikos war, versuchte er, diese
nicht durch Isolierung, sondern durch Integration mit der restlichen Welt und vor allem mit
den USA zu erreichen. Die Auenpolitik widmete sich vor allem diesem Ziel (Aguayo 1998;
Klesner 2006; Mabire 1994; Meyer 2006; Rico 2010; Sheppard 2011; Vizcano 2002, 2004).
Die Beziehungen zu Lateinamerika, vor allem zu Kuba, verloren an Bedeutung (Covarrubias
2003).
Die Transition zur Demokratie im Jahre 2000 und die Machtbernahme durch eine ge-
migte Rechtspartei verstrkten diesen Wandel und machten den Weg frei fr einen interna-
tionalen Aktivismus, der Mexiko beispielsweise zum permanenten Mitglied im Sicherheitsrat
der UNO machte einen Sitz, den es jahrzehntelang abgelehnt hatte. Die Beziehung zu den
USA wurde immer enger, whrend sich die Beziehung zu Kuba ebenso wie die zu Venezuela
unter Chvez von distanziert hin zu offen feindlich wandelte (Covarrubias 2010, S. 148ff.).
Diese Vernderungen der internationalen Anpassung hatten nicht nur diplomatische De-
batten zur Fogle. In Wirklichkeit spiegeln sie die komplexe geopolitische Situation Mexikos
wider: Einerseits ist Mexiko ein Land, das geographisch in Nordamerika liegt und einen
intensiven wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Austausch mit den USA pegt. Ande-
rerseits ist Mexiko ein Land, dessen historische Wurzeln und kulturelle Identitt es nicht nur
im ofziellen Diskurs viel mehr in die Nhe Zentral- und Sdamerikas stellen. Fragt man die
Bevlkerung nach ihrem bernationalen Zugehrigkeitsgefhl, identiziert sich die groe

11 Ein Vorlufer dieses Aktivismus war die humanitre, diplomatische und militrische (Waffen) Hilfe, die die
Regierung von Prsident Lzaro Crdenas der republikanischen Seite whrend des Spanischen Brgerkriegs
leistete, und die Tatsache, dass Mexiko bis zum Jahr 1977, nach Frankos Tod, keine formalen Beziehungen zu
Spanien wiederherstellen konnte.
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 63

Mehrheit mit Lateinamerika, whrend Nordamerika fast immer am Ende der Prferen-
zen auftaucht12.

4. Die Bestndigkeit der Symbole und Bezugsgren

Wie bereits erwhnt, brachten die letzten Jahrzehnte groe politische und ideologische Ver-
nderungen fr Mexiko mit sich. Es ist jedoch interessant, dass sich die nationalen Symbole
in mehr als 100 Jahren nicht grundlegend verndert haben, nicht einmal nach der demokra-
tischen Transition im Jahre 2000. Einerseits gibt es die ofziellen Symbole, die nationale
Flagge, das Wappen und die Hymne, die sehr im ffentlichen Leben des Landes prsent sind
und ihren Status als Bezugsobjekte beibehalten. Jeder unsachgeme Umgang mit einem
nationalen Symbol ist nicht nur ein Vergehen, sondern endet schnell in einer scharfen gesell-
schaftlichen Kritik. Andererseits gibt es auch bestimmte Objekte und Bilder volkstmlichen
Ursprungs, die einen hnlichen oder sogar noch weiter verbreiteten Status als Symbole einer
nationalen mexikanischen Identitt erreicht haben. Das wichtigste ist zweifellos die Jungfrau
Guadalupe (Virgen de Guadalupe).
Ofziell ist Mexiko ein skularer Staat, in Wirklichkeit handelt es sich eher um einen
ziemlich radikalen Laizismus. So verbieten die Wahlgesetze beispielsweise auch heute noch,
dass sich eine beliebige Kirche oder religise Gruppe direkt an der Politik beteiligt und oder
in irgendeiner Form eine Partei untersttzt. Gleichzeitig darf keine Partei und kein Kandidat
fr eine Glaubensrichtung werben, religise Symbole nutzen oder darauf anspielen. Bis in
die 1990er Jahre besaen auch Priester kein Wahlrecht. Heute drfen sie whlen, jedoch fr
politische mter kandidieren noch ffentliche mter bekleiden.
Trotz dieser radikalen laizistischen Tradition und der steigenden Zahl nicht-katholischer
Organisationen und Personen in Mexiko, ist die Jungfrau Guadalupe weiterhin beinahe un-
bestritten ein nationales Symbol. Sie ist eine echte Sule der nationalen mexikanischen Iden-
titt und eine ebenso respektierte Bezugsgre wie die Flagge oder das Wappen selbst. Ein
beliebter Ausspruch besagt, dass in Mexiko sogar die Atheisten Guadalupaner sind. Und
tatschlich ist die gesellschaftliche Anerkennung der Jungfrau als Symbol und zentraler Teil
der nationalen mexikanischen Identitt so weit verbreitet, dass in diesem Scherz viel Wahres
steckt.
Die Anbetung der Jungfrau Guadalupe kann nicht nur aus rein religisen Grnde er-
klrt werden, obwohl diese natrlich stark sind. Es ist eher die Kombination aus Religion
und nationalistischen Nebenbedeutungen, die der Jungfrau ihre enorme Symbolkraft verleiht
(Brading 2001; Lafaye 1976). Zunchst gibt es die ethnische Dimension. Guadalupe ist als
dunkle Jungfrau (virgen morena) bekannt und wird als solche dargestellt. Sie ist quasi die
Inkarnation des mexikanischen Mestizentums selbst. Zudem war der katholischen Legende
nach die erste Person, der die Jungfrau 1530 erschien, ein Indio aus dem Valle de Mxico,
Juan Diego Cuauhtlatoatzin. Die Jungfrau hinterlie durch ein gttliches Wunder ihr eigenes
Abbild auf dem Umhang Juan Diegos das gleiche Abbild, das heute in der ihren Namen
tragenden Basilika im Norden von Mexiko-Stadt verehrt wird.

12 Vor nicht allzu langer Zeit, im Jahr 2010, beantworteten die Frage Als was fhlen Sie sich mehr: als Latein-
amerikaner, Nordamerikaner, Zentralamerikaner oder Weltenbrger? 51 % der Befragten mit Lateinameri-
kaner, 26 % mit Weltenbrger, whrend nur 7 % die Option Nordamerikaner oder Zentralamerikaner
whlten (Gonzlez et al. 2011, S. 26f.) In der Analyse dieser Umfrage wird folgerichtig festgestellt, dass dies
in einem Land, von dem 11 % der Bevlkerung in den USA leben, auffllig ist.
64 Henio Hoyo

Neben der ethnischen Bedeutung hat die Jungfrau von Guadalupe auch wichtige histo-
rische Bedeutungen. So wurde sie vor allem als katholische Form verschiedener prhispani-
scher Gottheiten angesehen, die am selben Tag gefeiert werden (12. Dezember). Ihr Abbild
wurde schon seit dem 16. Jahrhundert, also bereits in der Kolonialzeit, zu einem Identi-
ttssymbol des Neuen Spaniens und zu einem Symbol des Widerstandes seiner Bewohner
gegen die spanischen Eroberer, welche die Jungfrau von Remedios (Virgen de los Remedios)
verehrten (Brading 2001; Lafaye 1976). Der Priester Miguel Hidalgo benutzte ein Banner
der Jungfrau von Guadalupe, um 1810 die bewaffnete Rebellion gegen die Truppen der Spa-
nischen Krone anzufhren. Bis heute wird dieser Banner als das quivalent der ersten Me-
xikanischen Flagge angesehen.
Trotz dieser historischen, sozialen und symbolischen Bedeutung hat der post-revolu-
tionre mexikanische Staat die Jungfrau nicht als ofzielles nationales Symbol gefrdert.
Der Revolutionre Nationalismus, der der katholischen Religion wegen ihrer Fhigkeit, die
Massen zu mobilisieren, stark misstraute, vermied es stets, auf die Jungfrau Bezug zu neh-
men. Sogar die neoliberalen Regierungen, die ab 1982 die Macht erlangten, waren in dieser
Hinsicht sehr vorsichtig.
Theoretisch erffnete die Transition zur Demokratie ab dem Jahr 2000 dem PAN, einer
Mitte-Rechts-Partei, die international mit der Christdemokratie in Verbindung gebracht wird
(Hernndez 2011; Loaeza 2000), die Mglichkeit, Gebrauch von religisen Bezugsgren zu
machen oder zumindest die laizistische Tradition des mexikanischen Staates zu lockern. Dies
geschah jedoch nicht, weshalb die Jungfrau sowohl im Diskurs als auch in der ofziellen Ge-
schichte ziemlich wenig Erwhnung ndet, auch wenn die mexikanischen Regierungen die
Bedeutung der volkstmlichen Verehrung der Jungfrau Guadalupe und ihre uerst wichtige
Rolle als vereinendes Element fr eine so heterogene Gesellschaft wie die mexikanische
verstehen.

5. Schlusswort und Aussichten

In diesem Beitrag wurde ein berblick ber die Vernderungen und Konstanten des mexika-
nischen Nationalismus in den letzten Jahrzehnten gegeben. Allgemein lsst sich festhalten,
dass die mexikanische nationale Identitt stark ist und es immer noch einen Staatsnationalis-
mus gibt. Jedoch haben die politischen Vernderungen besagten Nationalismus in den letzten
Jahrzehnten auf tiefgreifende Weise verndert.
Einerseits wird die strkere Einbeziehung verschiedener ethnischer Gruppen, vor al-
lem der Indgenas, aber auch anderer Gruppen wie Afro-Mexikaner und Migranten, wahr-
scheinlich dazu fhren, dass die ethnische, kulturelle und linguistische Pluralitt in einem
modernen Mexiko immer strker anerkannt werden muss. So wird es beispielsweise immer
schwieriger werden, die verallgemeinernde Kategorie des indigena zu verwenden, ohne
anzuerkennen, dass sich dahinter zahlreiche Vlker mit eigenen ethnischen, sozialen und
kulturellen Merkmalen verbergen, die sich untereinander stark unterscheiden. Ferner werden
die Globalisierungsprozesse, die Vernderung der Gesetze zur Staatsangehrigkeit in Mexi-
ko und die immer grere Interaktion mit den USA aufgrund von Handel und migratorischen
Bewegungen diesen besagten plurikulturellen Charakter Mexikos erweitern.
Dies wird jedoch nicht bedeuten, vllig von der Idee des Mestizentums abzurcken.
Dank jahrzehntelanger ofzieller Doktrin ist die Idee eines Mexikos als Mestizennation
immer noch sehr verwurzelt und verfgt ber eine breite, anerkannte Basis der sozialen,
ethnischen und kulturellen Identitt Mexikos, um nicht als schlichter Mythos abgestempelt
Vernderungen und Konstanten im Mexikanischen Nationalismus 65

zu werden. Es ist eher zu erwarten, dass das mexikanische Mestizentum viel tiefgreifender
anerkannt ist als von der ofziellen Vision dargestellt wird. Dies kommt daher, dass die vie-
len Wanderungsbewegungen aus und nach Mexiko einen nicht zu leugnenden Abdruck in
der modernen mexikanischen Gesellschaft hinterlassen haben. Deshalb ist Mexiko heute in
ethnischer und kultureller Hinsicht sehr gemischt und geht ber eine bloe Synthese von
indigener Frau und spanischem Mann weit hinaus.
Hinsichtlich der Rolle des mexikanischen Staates als Reprsentant der Nation ist eine
Rckkehr zum frheren korporativistischen System oder der staatlich geschtzten Wirtschaft
nur schwer vorstellbar. Die Betonung des freien Handels und die Auenffnung werden so
gut wie sicher beibehalten werden. Es ist absehbar, dass der mexikanische Staat die Kontrolle
ber einige strategische Gter wie Erdl behalten wird, welche als nationaler Besitz ange-
sehen werden (Meyer und Cisneros 1990; cf. Tenorio-Trillo 2008). In der internationalen
Politik ist es offensichtlich, dass Mexiko zu keinem Zeitpunkt seine privilegierte Beziehung
zu den USA aufs Spiel setzen wird. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Beziehung zu
Lateinamerika nicht wiederaufgenommen werden kann, besonders dann, wenn bestimmte
Lnder wie beispielsweise Brasilien dabei sind, groe internationale Bedeutung zu erlangen.
Der ofzielle mexikanische Nationalismus hat tiefgreifende Vernderungen erfahren
und wird wahrscheinlich noch weitere erfahren. Einige andere Ausdrucksformen des Me-
xikanischen werden sich allerdings auf kurze Sicht nur schwer verndern. Der intensive
Gebrauch von Flaggen und anderen ofziellen nationalen Symbole ist im mexikanischen
ffentlichen Lebens Tradition und es gibt keine Anzeichen dafr, dass diese verloren geht13.
Dies gilt noch viel mehr fr volkstmliche Bezugsgren wie die Jungfrau Guadalupe: Un-
abhngig von der Strke des Katholizismus in Mexiko ist sie eine Ikone, mit der sich die
groe Mehrheit der sozialen Gruppen des Landes in ethnischer, kultureller und historischer
Hinsicht identizieren kann.

13 Die Prsenz nationaler Symbole im ffentlichen Leben Mexikos ist ein Beispiel fr den von Michael Billig
verwendeten Begriff des banalen Nationalismus (Vgl. Billig 1995).
66 Henio Hoyo

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Cuernavaca: UNAM - CRIC.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum
Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung

Hctor Daz Santana

1. Einleitung

Mexiko ist ein Land mit einem untypischen Prozess einer Transition zur Demokratie. Dies
betrifft sowohl ihren zeitlichen Horizont wie auch die Art und Weise, wie Institutionen auf-
gebaut wurde und wie sich die politischen Akteure verhalten haben. Bis heute wird weniger
von demokratischer Transition gesprochen, als von der Qualitt der Demokratie, die, ebenso
wie die Art, den Staat zu gestalten, in der noch offenen politischen Agenda einen breiten
Raum einnimmt. Die demokratische Konsolidierung der Demokratie ist unvollendet, und die
zu lsenden Themen der demokratischen Agenda sind zahlreich. Deswegen lassen sich zwei
Fragen stellen: 1) Muss die vorhergehende Etappe, die Transition, die Basis fr die Instituti-
onalisierung der Demokratie legen, damit ihre Konsolidierung erfolgreich ist? 2) Kann man
an eine zweite demokratische Transition zu denken? Das heit, kann man einige Schritte
zurckgehen, um grundlegende Themen der ffentlichen Agenda wieder aufzunehmen, um
z. B. neue Pakte und Manahmen fr die Demokratisierung zu arrangieren. Mexiko muss
handeln und eine Antwort auf die zweite Frage nden.
Dieser Beitrag analysiert die mexikanische Transition zur Demokratie rckblickend. Er
gibt einen berblick ber die elektorale politische Geschichte der politischen Wahlen des
Landes und gewichtet dabei Segmente, die einige der mglichen Wege fr die Transition
darstellen. Die Suche nach der Demokratisierung des mexikanischen Staates fand schrittwei-
se ber den Weg politischer Wahlen statt und die essentiellen Themen fr die demokratische
Konsolidierung des Staates wurden darber vergessen. Die demokratische Transition Mexi-
kos ist atypisch, und auch wenn die traditionellen Modelle von Rustow (1970), ODonell und
Schmitter (1994), Alcntara (1995), Przeworski (1998), Linz (1996), Whitehead (1996) oder
Morlino (2009) es ermglichen, ber einige Grundprobleme nachzudenken, zeigt Mexiko
deutliche Abweichungen. Mexiko zeichnet sich durch eine langsame Transition und eine
unsichere (Castaos Labastida und Lpez 2007, S. 267) demokratische Konsolidierung
aus, die durch deutliche Rckschritte gekennzeichnet ist und immer noch zahlreiche Themen
aufweist, die gelst werden mssen, um eine stabile Demokratie zu garantieren.
Um die aktuelle Wirklichkeit kennen zu lernen, wird die politische Entwicklung des
Landes analysiert. Dabei werden zunchst die sozialen und politischen Merkmale beschrie-
ben, die die Entstehung der Hegemonialpartei, sowie den Typ des sich herausbildenden
Wahlsystems erlaubten. Es werden Beispiele fr die politische ffnung fr soziale Prozesse
genannt, die Raum fr die demokratische Transition in Mexiko schufen. Seit der demokrati-

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_4, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
70 Hctor Daz Santana

schen Transition erlitt das Land, das ohne festen Kurs fuhr, Schiffbruch. Die Anstrengungen
fr die Demokratisierung hatten nicht den erwarteten Erfolg und die politischen Auseinander-
setzungen zeigen, dass das vorrangige Ziel der politischen Akteure darin bestand, die Wahlen
zu gewinnen und sich um beinahe jeden Preis an der Regierung zu halten. Dieses Verhalten
erlaubte es nicht, die Demokratie im Land zu konsolidieren. Nur wenige politischen Ak-
teure versuchen, die verlorene Legitimitt wiederzuerlangen, viele dagegen, den status quo
zu erhalten. Deswegen sollen an dieser Stelle einige der Themen aufgefhrt werden, die im
Demokratisierungsprozess, auf den die mexikanische Gesellschaft viele Jahre gewartet hat,
besondere Aufmerksamkeit verdienen, denn wahrscheinlich ist der demokratische Bonus fr
die Regierenden bald aufgebraucht.

2. Vom hegemonialen Regime zur politischen Pluralitt

Mexiko ist ein Land, das im Gegensatz zu Lateinamerika whrend des 20. Jahrhunderts seine
eigene institutionelle Agenda etablierte. Es konstruierte ein besonderes hegemoniales Re-
gime, das bestndig war, wirtschaftliche und soziale Fortschritte zeigte, aber auch Mngel
an demokratischen Garantien aufwies. Nach der mexikanischen Revolution erlebte das Land
zunchst aufgrund fehlender bereinkommen ber die Regierung Jahre politischer Instabi-
litt. Der bewaffnete Konikt strzte das regierende Regime relativ schnell. Formell begann
die Revolution am 20. November 1910 und endete mit dem Rcktritt und der Verbannung
des Diktators Porrio Daz Ende Mai 1911. Anschlieend waren all diejenigen, die an der
bewaffneten Auseinandersetzung teilgenommen hatten, der Meinung, dass sie das Recht
htten, das Land zu regieren. Dies lste eine Periode von Brgerkriegen aus, in denen die
wichtigsten Anfhrer der Revolution ermordet wurden1. All dies war eine Folge der fehlen-
den funktionellen Mechanismen fr die Neuverteilung der Macht2. Ein wichtiger Einschnitt
war die verfassungsgebende Versammlung von 1917, die eine liberale Verfassung beschloss,
die weltweit ein Modell fr die Aufnahme und den Schutz der sozialen Rechte und den Ein-
schluss sozialer Garantien und Grundrechte darstellt3. Die politischen Auseinandersetzungen
blieben jedoch bestehen und endeten erst mit der Ermordung des gewhlten Prsidenten l-
varo Obregn im Jahr 1928. Nach dieser Zeit sollte das Land nicht nur sein politisches Prob-
lem lsen, sondern eine Etappe des nationalen Fortschritts und sozialen Wohlstands einleiten.
Auf diese Weise entstand im Jahr 1929 die Nationale Revolutionspartei (Partido Na-
cional Revolucionario, PNR), die spter ihren Namen in Institutionalisierte Revolutions-
partei (PRI, Partido Revolucionario Institucional) nderte. Die wichtigste Errungenschaft
dieser Partei, die mit dem Staat gleichgesetzt wurde, bestand darin, eine Reihe nicht schrift-
licher Prinzipien zu etablieren, die die Mechanismen fr die Neuverteilung der politischen
Macht festlegten. Anfangs vereinte die Partei alle faktischen Mchte aus Militr, Landwir-
ten, Arbeitern und lokalen Fhrungspersnlichkeiten unter den ideologischen Prinzipien
der mexikanischen Revolution, der sozialen Gerechtigkeit und mit Hilfe einer eisernen
Parteidisziplin. Der Erfolg des neuen Regimes bestand darin, eine ofzielle Partei zu pr-
sentieren, fr eine wirksame Machtverteilung als Partner zu dienen und dabei ein Schema
zu whlen, das laut Cosio Villegas (1981, S. 35) fhig war, das Losreien der revolution-

1 Siehe dazu auch den Beitrag von Thomas Fischer in diesem Band.
2 Eine detaillierte Analyse des politischen und sozialen Koniktes kann nachgelesen werden bei: Silvia Herzog,
Jess, Breve historia de la revolucin mexicana I. Los antecedentes y la etapa maderista, Fondo de Cultura
Econmica, Mexiko, 2005.
3 Fr eine detaillierte Analyse siehe: Carpizo, Jorge, La Constitucin Mexicana de 1917, Porra, Mxico, 1969.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 71

ren Gruppe zu zgeln, ein zivilisiertes System zur Schlichtung der Machtkmpfe einzurich-
ten und dem administrativem politischen Handeln eine nationale Reichweite zu geben, um
die Ziele der mexikanischen Revolution zu erreichen. Besonders dabei war laut Ai Camp
(1986), dass ein spezielles Protokoll fr parteiliches Verhalten etabliert wurde, das sich durch
informelle Normen auszeichnete, die das politische Verhalten prgten und aus Annahmen,
Werten und Verhaltensweisen bestanden, welche festlegten, was gemacht und was nicht
gemacht werden drfe, um im politischen Spiel weiter zu bestehen. Das System war so ent-
worfen, dass es die, die die Regeln einhielten, belohnen und die, die sie bertraten, bestrafen
konnte.
Die Partei wurde von einem Prsidenten zusammengehalten, der metakonstitutionelle
Machtbefugnisse hatte, die es ihm erlaubten, gleichzeitig als Parteichef zu fungieren (Car-
pizo 2003, S. 190). Dies bedeutete, dass er die Kandidaturen der Gouverneure, Senatoren,
Abgeordneten und anderer wichtiger mter der Volkswahl sowie natrlich seinen Nachfol-
ger im Prsidentenamt frei ernennen konnte. Auerdem erleichterte es ihm die Verfassung,
die Richter zu ernennen, was jede Mglichkeit eines konstitutionellen Mchtegleichgewichts
des Staates zunichtemachte. Dies wurde von anderen Vorrechten begleitet, die es ihm er-
laubten, die faktischen Mchte wie Unternehmer oder soziale Krfte zu kontrollieren. Das
System funktionierte, weil es die politische Stabilitt und die soziale Befriedung des Landes
erreichte.
Die politische Legitimitt wurde Aufrecht erhalten, indem die Mittel fr soziale Ent-
wicklung und Wirtschaftswachstum garantiert wurden. Ab den 1930er Jahren wurden be-
stimme Manahmen wie die kostenfreie Schulpicht und ffentliche Dienstleistungen im
Gesundheitswesen verwirklicht. Durch die Gewerkschaftspolitik und die Arbeitergesetzge-
bung wurde fr breite soziale Garantien gesorgt und es entwickelte sich eine nationale In-
dustrie. Mexiko wies zwischen 1940 und 1970 eine Wachstumsrate zwischen 5 % und 7 %
des Bruttoinlandsproduktes (BIP) auf, was als mexikanisches Wunder bezeichnet wurde.
Hinsichtlich der politischen Reprsentation schuf das hegemoniale System einen Me-
chanismus, der gengend soziale Vorteile bereit hielt, damit die Bevlkerung zufrieden war
und gleichzeitig denjenigen keine strengen Strafen auferlegt werden mussten, die sich wider-
setzten. Es war einfacher, den Verhaltensnormen zu folgen, die das System entworfen hatte,
als sich dagegen zu stellen. Das dominierende Wahlsystem war semikompetitiv (1994,
S. 18). Es hatte die klare Absicht, das Regime zu legitimieren, und seine regierenden Eliten
jeweils neu zu formieren, um dem Ausland ein Bild von Demokraten zu bieten. Zudem diente
es als ein Messinstrument fr die Strke der Gegner. Seit 1920 wurden in Mexiko regelmig
Prsidentschaftswahlen mit Beteiligung der gegnerischen Krfte der PRI abgehalten, darun-
ter die Nationale Aktionspartei (Partido Accin Nacional, PAN), die im Jahr 1939 gegrndet
wurde. Obwohl es vereinzelte Wahlerfolge gab, bei denen die PAN handfeste Untersttzung
bei den Wahlen erhielt, wurden diese niemals anerkannt. Es gab also pluralistische Wahlen,
aber die Opposition beteiligte sich nie unter gleichen Bedingungen. Die PRI kontrollierte als
Staatspartei die Medien, bekam staatliche Finanzierung fr ihre Kampagnen und Regierungs-
hilfen fr ffentliche Bauvorhaben, die fr politische Propaganda (proselitismus) genutzt
wurden. Die Wahlbehrde war ein Organ, das sich nach dem Regime richtete. Zudem wurde
ein klientelistisches und korporativistisches Netzwerk unterhalten, das Millionen von Wh-
lern garantierte. Diese elektorale Struktur lie den Parteien der Opposition keine Chance,
eine Wahl zu gewinnen.
72 Hctor Daz Santana

3. Krise und politische ffnung

Wirtschaftliche Probleme leiteten den Bruch des hegemonialen Systems ein. In den 1970er
Jahren gab es die ersten schweren Krisen, die von der Abwertung der Whrung, dem Ende
des Wirtschaftswachstums und der Ination ausgelst wurden. Auerdem erlebte das Land
eine Phase des demographischen Wachstums und der Industrialisierung, die sich vor allem
auf die Stdte konzentrierte, eine starke Landucht auslste und somit stark das soziale Um-
feld vernderte und Probleme bei der Bereitstellung der Grunddienstleistungen verschrfte.
In den Jahren zwischen 1968 und 1971 hatte es schwere Auseinandersetzungen mit den Stu-
denten gegeben, welche die universitre Autonomie und strkere demokratische Garantien
fr das Land forderten. Die Regierung antwortete mit einer starken Unterdrckung, die we-
gen der Anzahl der ermordeten Studenten immer noch eine offene Wunde ist. Es handelte
sich um einen Moment des Terrors, in dem das Regime zeigte, was es fr das Land nicht
wollte (Ortega 2006, S. 174).
Die Autoren, die ber die demokratische Transition in Mexiko geschrieben haben (Wol-
denberg 2012; Meyer 1998; Merino 2012; Salazar 2001; Silva Herzog 1999; Prez Fernndez
del Castillo 1998; Aguayo (2010b); Lujambio 1996; Crdenas 1994; Camou 1995; Crespo
2012) knnen sich nicht auf einen Anfangspunkt einigen. Es werden drei Kriterien vorge-
schlagen (Prez et.al. 2009, S. 29ff) die ersten offenen Demonstrationen gegen das regie-
rende Regime, die von den Studentenbewegungen 1968 und 1971 ausgelst wurden; b) die
ffnung zur demokratischen Pluralitt durch die Wahlreform von 1977, nach der dem Gesetz
nach alle politischen Strmungen politische Parteien bilden knnen; und c) die ersten inneren
Brche des PRI (1986 bis 1988) und die Wahl von 1988, in der die Nationale Demokratische
Front (Frente Democrtico Nacional, FDN) 31,1 % der Whlerstimmen gegenber 50,7 %
fr die PRI und 16,7 % fr die PAN erhielt. Auerdem erreichte die PRI zum ersten Mal seit
ihrer Grndung keine qualizierte Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Diese Wahl leitete eine
neue Epoche ein. Die Konfrontation mit dem regierenden Regime hatte auch eine soziale
Komponente, die sich in den Millionen Gegenstimmen und zahlreichen Demonstrationen
zeigte, die sich gegen den Betrug in einem berzeugenden Sozialisierungs- und Liberalisie-
rungsprozess wehrten. Diese Vorkommnisse bedeuteten laut Woldenberg (2012, S. 56) ein
tiefgreifendes Beben in der ofziellen Partei und den Beginn eines nicht mehr umzukeh-
renden Prozesses der demokratischen Transition dar.

4. Die elektorale Transition

Nach der Wahl von 1988 begann eine Etappe der Institutionalisierung und politischen Plu-
ralitt. Im Jahr 1989 konnte die PAN ihren ersten bedeutenden Wahlerfolg in einem Bun-
desstaat des Landes, nmlich Baja California, feiern. Auerdem wurde ein Wahlsystem mit
greren demokratischen Garantien geschaffen. Eines der besonderen Merkmale der me-
xikanischen Transition war ihre exzessive Beschftigung damit, einen neuen elektoralen
Rahmen zu setzen, der bei den Wahlen Unparteilichkeit, Legalitt, Sicherheit, Legitimitt,
Vertrauen und Universalitt garantierte (Prez et.al. 2009). Dies fhrte zur Einrichtung des
Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral, IFE), des Bundeswahlgerichts (Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, TEPJF) und der Sonderstaatsanwaltschaft fr
Wahlvergehen (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, FEPADE),
als den verantwortlichen Instanzen fr ein reibungsloses Funktionieren der Wahlen. Auer
den Vernderungen bezglich der Wahlen wurden auch strukturelle Reformen eingeleitet, die
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 73

durch internationalen Druck sowie durch die Vorschlge der Opposition und die Bereitschaft
des Regimes, das Land zu demokratisieren, motiviert waren.
Substanzielle soziale, konomische und institutionelle Aspekte wurden jedoch vernach-
lssigt. Die mexikanische Transition konzentrierte sich vorrangig auf die Wahlen. Allerdings
wurden wichtige Institutionen gegrndet, wie zum Beispiel die Nationale Menschenrechts-
kommission (Comisin Nacional de los Derechos Humanos, CNDH) im Jahr 1992, sowie
strkere Garantien der politischen Rechte gewhrt. Am sichtbarsten war der schrittweise
Machtverlust bei der Kontrolle der Medien durch die Regierung und ihrer Einbeziehung in
die nationale Debatte.
Die demokratische Transition in Mexiko war auch stark von den jeweiligen prsidenti-
ellen Amtszeiten beeinusst, die den Staat mit unterschiedlicher Intensitt beeinussten. Die
Zeit Carlos Salinas wies die meisten strukturelle Reformen auf, aber in anderen Amtszeiten
gab es Reformen, die grere graduelle Vernderungen der existierenden Paradigmen er-
mglichten. Die erste von ihnen war die Amtszeit von Prsident Miguel de la Madrid (1982-
1988), whrend der mithilfe einer wirtschaftlichen und administrativen Staatsreform ein
administrativer Modernisierungsprozess eingeleitet werden musste. Dies wurde stark vom
Washington Consensus sowie von den Reformen der ersten Generation und den Anordnun-
gen des Internationalen Whrungsfonds (IWF) beeinusst. Der IWF hatte hohe Kredite an
Mexiko vergeben, um die Wirtschaftskrise zu meistern, diese jedoch an die Bedingungen
geknpft, die Finanzpolitik des Landes zu ndern. In dieser Periode wurde auerdem die Vor-
gabe in die Verfassung aufgenommen, ein System fr die Regierungsplanung zu schaffen.
In dieser Zeit wurden 770 von 1.155 parastaatlichen Unternehmen (knapp 67 %) privatisiert
(Snchez Gonzlez 2010, S. 192). Wirkungsvoll waren auch die Wirtschaftlichen Wachstum-
spakte (Pactos de Crecimiento Econmico), die zwischen Unternehmern und Gewerkschaf-
ten geschlossen wurden und zur wirtschaftlichen Stabilisierung des Landes beitrugen.
Die zweite Etappe el in die Zeit des Prsidenten Carlos Salinas. Der Schwerpunkt in
dieser Zeit war die Erneuerung des parteilichen Diskurses. Die PRI kndigte den bergang
vom revolutionren Nationalismus in einen sozialen Liberalismus an, wobei verschiedene
Gruppen von Technokraten in die Bundesverwaltung integriert wurden, die von den Wirt-
schaftsfakultten der nordamerikanischen Universitten kamen und eine andere Vision fr
Mexiko hatten als die traditionellen, das Land regierenden Politiker hatten. Dieses Sexe-
nium zeichnete sich durch beachtliche Reformen aus. Die deutlichste Manahme war der
Entwurf eines neuen Wahlsystems, das den politischen Wechsel auf lokaler Ebene mglich
machte. Aber es wurden auch Institutionen zur Garantie der Menschenrechte, der brgerli-
chen Freiheiten und der Grundrechte geschaffen. In der Sozialpolitik entstand das Nationale
Programm fr Soziale Entwicklung (Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL). Die
Wirtschaft des Landes wurde fr Auslandsinvestitionen geffnet und der Freihandelsvertrag
mit den USA und Kanada (North American Free Trade Agreement, NAFTA) unterzeichnet.
Zudem gab es wichtige Verfassungsnderungen im Bereich Bildung, Religion und Eigen-
tumsrecht. Die Regierung setzte strukturelle Reformen wie den nanziellen Sparkurs, die Li-
beralisierung der Handelspolitik, die ffnung fr Auslandsinvestitionen und Deregulierung
des Marktes fort.
Dies Etappe wies deutliche Schwankungen auf. Sie begann mit einer Regierung, die
nach einer Wahl in Frage gestellt wurde und bei der die Verlierer einen Wahlbetrug anzeigten.
In weniger als zwei Jahren vernderten sich die Zustimmungswerte jedoch drastisch. Die
durchgefhrten Strukturreformen waren erfolgreich und verhalfen dem Prsidenten zu einem
hohen Ma an Legitimitt, die im fnften Jahr der Regierung aber drastisch abnahm, als nach
74 Hctor Daz Santana

der Unterzeichnung des Freihandelsvertrages die Nationale Zapatistische Befreiungsarmee


(Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional, EZLN) in Chiapas intervenierte. Danach gab es
eine Reihe von Ereignissen, die zeigten, dass das Regierungsregime dabei war, die Kontrolle
zu verlieren, darunter die Ermordungen des Prsidentschaftskandidaten der PRI, Luis Do-
naldo Colosio, und des Generalsekretrs der PRI, Francisco Ruiz Massieu. Der Kreislauf der
Gewalt endete in einer der hrtesten Wirtschaftskrisen des 20. Jahrhunderts.
Die dritte Etappe, das Sexenium von Ernesto Zedillo, musste Ordnung in die ffent-
lichen Finanzen bringen, die Brokratie abbauen und einen gesunden Abstand zur PRI ge-
winnen. Gleichzeitig erlangte die Opposition bei den lokalen und fderalen Wahlen zum
Abgeordnetenhaus wichtige Siege und konsolidierte somit ein pluralistisches und kompe-
titives Parteiensystem. Der Konikt in Chiapas blieb bestehen und brachte Mexiko auf die
internationale Bhne, weshalb sozialpolitische Manahmen ergriffen werden mussten. In
dieser Phase schafften es die Oppositionsparteien durch das Phnomen des divided govern-
ment - die PRI hatte die Mehrheit in der legislativen Gewalt verloren - das Gleichgewicht
eines prsidentiellen Systems durch Gegengewichte aufrecht zu erhalten. Sie widersprachen
insbesondere Vorschlgen und Gesetzen des Prsidenten und zwangen die PRI zu mehr Ver-
handlungen. Fr die Demokratie ist wichtig, politische bereinkommen zu erreichen (Casar
2010, S. 151). In Mexiko war dies kompliziert, da die politischen Krfte der Meinung sind,
dass ihnen das bestehende System einen Vorteil und eine Transformation politischen und
wahltaktischen Schaden bringt.
Die Transition in Mexiko zeigte sich also deutlich an den politischen Wahlen. Dies lag
daran, dass das Regierungsregime weder diktatorisch noch totalitr war, sondern ein autori-
tres Regime, dem zwei Stcke fehlten, um sich in ein demokratisches zu verwandeln: ein
pluralistisches System der reprsentativen Parteien [] und ein Wahlsystem, das fhig war,
den Konkurrenten und den Brgern Unparteilichkeit und Gleichheit zu garantieren (Wol-
denberg 2012, S. 15). Hinzu kommt, dass man nicht versuchte, funktionelle Institutionen des
Staates aufzubauen. Es gab keine Pakte, die zu ntzlichen Abmachungen ber die schrittwei-
se Einfhrung eines Regimes fhrten, das den Erfolg der Transition garantierte (ODonell
und Schmitter 1994, S.63).
Fr Schedler (2000, S.20) erlebte Mexiko eine verschwommene Phase der Transiti-
on, da der Weg der Wahlen nicht ausreichend war, um das Regierungsregime zu ndern.
Tatschlich fehlte den Reformen, die zwischen 1989 und 2000 durchgefhrt wurden, eine
langfristige Vision des Staates. Beispielsweise wurde keine Beamtenlaufbahn im ffentli-
chen Dienst eingefhrt. Die Gesetze bezglich laboraler oder sozialer Themen wurden nicht
verndert und es wurde auch nicht ber die Zukunft der Sozialpolitik des Landes diskutiert.
Auerdem behielten die faktischen Mchte ihre traditionellen Privilegien und Pfrnde bei.
Zum Beispiel leisten Gewerkschaften, deren Vorsitzende Millionen von Pesos verwalten, bis
heute keine Rechenschaft ber ihre Finanzen und geben Gewerkschaftsgeld malos aus, als
wre es ihre eigenes Geld. Es gab nur wenige Versuche, das Arbeitsgesetz zu ndern, in das
Klauseln eingeschlossen waren, die die Interessen der Gewerkschaften beeintrchtigten, wel-
che unmittelbar damit drohten, die Straen zu besetzen. Die machthabende Regierung zeigte
sich verhalten, lie sich einschchtern und brachte die wenigen vorgeschlagenen Initiativen
zum Erliegen. Die Art und Weise, Politik zu betreiben, nderte sich nicht grundstzlich. Den
Mechanismen und Kodizes der neuen politischen Akteure fehlten eine Vision des Staates und
die Instrumente fr ihre Institutionalisierung seiner Funktionen. Die informellen Regeln der
Politik wurden nicht abgeschafft und die Folge davon war, dass der Wandel zur Demokratie
auf halbem Weg stecken blieb.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 75

5. Prsidentieller Wechsel ohne umfassende Transformation

Im Jahr 2000 gewann die PAN die Prsidentschaftswahlen. Damit beendete sie eine Epoche,
in die PRI das Land 71 Jahre lang regiert hatte. Auerdem besa der siegreiche Prsident
groe Legitimitt, eine zweischneidigen Waffe. Einerseits fanden seine Initiativen Unter-
sttzung in der Gesellschaft, andererseits hatte er hohe Erwartungen geschrt, die wegen
der strukturellen Bedingungen des Landes nur schwer zu erfllen waren. Zudem begann
ein Lernprozess fr die Partei, die nie auf nationaler Ebene regiert hatte. Ein Teil des neuen
Regimes gab in dieser Zeit vor, die Staatsreform in Gang zu bringen, jedoch erhielten diese
Initiativen von den brigen neuen Gruppen an der Macht keine Untersttzung. Auerdem
war die PRI zum ersten Mal in der Opposition und mehr darum besorgt, ihren neuen Kurs zu
denieren als einen tiefgreifenden Modernisierungs- und Institutionalisierungsprozess an-
zustoen. Die auf den Wahlen basierende Strke der Partei der Demokratischen Revolution
(Partido de la Revolucin Democrtica, PRD), der Nachfolgerin der FDN, nahm stark ab,
was dazu fhrte, dass sich ihr historischer Anfhrer Cuauhtmoc Crdenas aus der Parteispit-
ze zurckzog und neue Gruppen eintraten.
Fr Woldenberg (2012) stellt der friedliche und geordnete Wechsel an der Macht den
Abschluss der demokratischen Transition dar. Seine Argumentation sttzt sich darauf, dass
das Land es geschafft hatte, ein kompetitives Parteiensystem, legitime und unparteiliche
Wahlinstitutionen und eine gewisse Gleichheit im politischen Wettbewerb aufzubauen und
zu garantieren, so dass die Brger ber ihre Regierenden entscheiden konnten. Dagegen
meint Silva Herzog (1999, S. 146), dass besorgniserregende Schwchen bestehen blieben,
da die demokratische Aufgabe nicht darin bestehe, die Macht zu verschwenden, sondern
darin, ein institutionelles Regelwerk aufzubauen, das Legalitt, Pluralitt, Regulierung und
Funktionalitt des Staates garantiert. Er ist der Ansicht, dass Mexiko einen aufgelsten
Staat darstellt, in dem die Parteien einen zusammenhangslosen Dialog fhren, sie lsen
ihr institutionelles Gewebe auf, obwohl der Verlauf der Zukunft ungewiss, der Rahmen der
grundlegenden Zusammenhnge besiegt und der Verhandlungstisch vermint ist, ohne ein
gemeinsames Haus zu bauen (Silva Herzog 1999, S. 146). Er fgt hinzu, dass eine wirk-
same und dauerhafte Demokratie einen anderen Weg gehen muss, auf dem die politischen
Akteure unter Anwendung verschiedener Strategien zu politischen Manahmen, Werten und
Einstellungen handeln, um eine dauerhafte und efziente Demokratie zu garantieren (Silva
Herzog 1999, S. 138).
Ein sichtbarer Aspekt war der Streit um die Regierungsmacht. Die politischen Akteure
versuchten, eine grere Anzahl von Wahlsiegen auf lokaler und legislativer Ebene zu errei-
chen, die es begnstigten, die strukturelle Staatsreform auf halbem Wege zu belassen.
In dieser Phase wurde nicht versucht, neue Kodizes fr eine funktionale politische Inter-
aktion zu aktivieren, das heit die informellen Regeln auer Kraft zu setzen. Das Regime eta-
blierte eine Reihe verbindlicher Verhaltensweisen, die die politische Interaktion denierten,
und die Art und Weise, wie die Regierungsangelegenheiten behandelt werden mussten, das
heit, es existierte ein Kodex, mit dem interagiert wurde, der die Verhandlungsmechanismen
spezizierte und Sanktionen auferlegte. Als der Konikt unvershnlich wurde, gab es immer
einen Richter, der gehorchte, die letzte Entscheidung traf und Ordnung schuf. Die neuen
politischen Akteure regierten nach den eigenen Regeln ihrer Parteien, die jedoch nur funktio-
nierten, um interne Entscheidungen zu treffen, nicht jedoch fr die Nation. Die Mechanismen
der Entscheidungsndung waren jedoch wenig effektiv und unsicher. Es gab Risiken, die
auftreten, wenn frivole, unerfahrene und berbewertete Spieler die Regeln des politischen
76 Hctor Daz Santana

Spiels nicht verstehen und sich entscheiden das Spielbrett mit Fen zu treten, indem sie
Mechanismen einfhren, die den Gegner beseitigen, statt zu effektiven Pakten und Verhand-
lungen zu fhren. Deswegen muss eine erfolgreiche Transition Regeln nden, die, hnlich
wie bei einem Schachspiel, wirkungsvoll auf mehreren Brettern schnell und ungestm
gespielt werden (Schmitter und ODonell 1994, S. 108).

6. Von der Transition zu einer unvollstndigen demokratischen Konsolidierung

Castaos et.al. (2007) verdeutlichen die Unterschiede zwischen Transition und demokrati-
scher Konsolidierung. Wenn ein Regime die Etappe der Konsolidierung beginnt, muss die
Transition notwendigerweise effektiv gewesen sein, und vorrangehende Schritte fr die De-
mokratisierung geschaffen haben. Somit ist die Transition gleichbedeutend mit dem Er-
reichen der Ziele; die Konsolidierung ist gleichbedeutend mit ihrer Permanenz. (Castaos
et.al. 2007, S. 268) Die verlngerte Transition fr die mexikanische Demokratie bean-
spruchte einen langen Zeitraum, in dem verschiedene Verhandlungen angestoen wurden,
die die Einfhrung politischer Regeln fr den Zugang zur Macht fr reprsentative politische
Gruppen erlaubte. Deswegen hatte in der mexikanischen Transition die Whlerstimme nur
eine rituelle Bedeutung: sie war ein Protokoll der formellen Besttigung (Castaos et.al.
2007, S. 268f.). Die Regeln der Wahlen ermglichten den Wechsel zur Demokratie, nicht
aber ihre Institutionalisierung. Die beiden Amtszeiten der Prsidenten der PAN waren da-
durch gekennzeichnet, dass es keine bereinkommen fr den Aufbau der demokratischen
Institutionen gab, da keine Mechanismen fr einen Konsens etabliert werden konnten. In
der Regierungszeit Fox war man der Ansicht, dass ein gesellschaftlicher Konsens ausrei-
chen wrde, um die Parteien unter Druck zu setzen, seine Initiativen zu akzeptieren. In der
Regierungszeit Calderns wollte man die starke Stellung des Prsidenten anstelle von Ver-
handlungen nutzen. Das Ergebnis war ein politischer Verhandlungsprozess, der einem Null-
summenspiel glich, bei dem entweder alles gewonnen oder alles verloren werden konnte. Die
Bndnisse waren kurzlebig, was statt der Schaffung von Gleichgewichten einen individuel-
len Vorteil fr das Parlament bedeutete. Batra (2009, S.62) macht deutlich, dass diese Situ-
ation, die sowohl in der Rechten als auch in der Linken existiert, tiefgehend die politische
Struktur beeintrchtigt und eine Dynamik der schdlichen Konfrontation auslst, der unsere
prekres und noch wenig konsolidiertes demokratisches System beschmutzt.
Die demokratische Konsolidierung bedeutete, funktionelle Mechanismen zu etablieren,
die es dem Staat erlaubten, die Grundlagen fr die Institutionalisierung der Demokratie zu
schaffen. Manchmal ist es kompliziert, die Variablen dafr festzulegen, da die Garantie des de-
mokratischen Staates im Allgemeinen mit der idealen Regierbarkeit verwechselt wird. Der de-
mokratische Staat legt in umfassender Weise die Garantie von Freiheit, Gleichheit und gleichen
juristischen Bedingungen in einer Gesellschaft als Ziele fest. Dagegen bedeutet die demokra-
tische Regierbarkeit die Fhigkeit des Staates, auf die gesellschaftlichen Forderungen im Rah-
men von Legalitt, Legitimitt und sozialer Stabilitt zu reagieren (Daz Santana 2012, S. 50).
Die Frage ist, was in Mexiko getan wurde, um zumindest die Etappe der demokrati-
schen Konsolidierung abzuschlieen. In den zwlf Jahren der Regierung der PAN wurde
wenig unternommen, aber auch die anderen Parteien haben wenig dazu beigetragen. Bei der
demokratischen Transition in Mexiko lsst sich ein klarer Rckschritt erkennen, was Aguayo
(2010a, S.25) auch als U-Turn bezeichnet. Die Konsolidierung war gelhmt, obwohl es
einzelne Ereignisse gab, die fr die Demokratisierung wichtig waren. Dazu zhlen beispiels-
weise einige grundlegende Reformen, wie der Konsens fr die Einfhrung des Bundesgeset-
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 77

zes fr Transparenz und Zugang zur ffentlichen Regierungsinformationen (Ley Federal de


Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental), das im Juni 2003 verab-
schiedet wurde. Diese Initiative ging aber weder von der Regierung noch von den politischen
Parteien aus, sondern von einer Gruppe Intellektueller, der sogenannten Oaxaca Gruppe
(Escobedo Delgado 2012, S. 12). Eine weiteres historisches Ereignis war die Wahlreform
von 2007, in der alle politischen Parteien bereinkamen, die Bezahlung von Wahlwerbung
im Radio und Fernsehen zu verbieten, was eine frontale Herausforderung gegen die Medien
bedeutete, die versuchten, die Reform zu untergraben (Orozco Henrquez 2010, S. 162).

7. Der Wechsel in der politischen Reprsentation

Das aktuelle Parteiensystem in Mexiko ist ein Dreiparteiensystem, auch wenn die Summe
der gltigen Stimmen fr die kleineren Parteien zwischen 10 und 15 Prozentpunkten be-
tragen kann. Die kleineren Parteien bleiben damit in einem Bereich, der keine Bedrohung
fr PRI, PAN und PRD darstellt. Wie in Abbildung 1 gezeigt wird, wre es bei Prsident-
schaftswahlen praktisch nicht mehr mglich, dass eine Partei die Wahlen mit einem Ergebnis
nahe der 50 % gewinnt. Seit dem Jahr 2000 ist die Wahl immer kompetitiver geworden. In
den letzten drei Wahlen betrug die Differenz fr das Prsidentenamt zwischen dem ersten
und zweiten Platz weniger als sieben Prozentpunkte, im Jahr 2006 sogar nur 0,05 %. Hinzu
kommt, dass das Wahlergebnis nicht nur durch die Strke der Partei, sondern auch durch die
Fhrungsrolle des Kandidaten stark beeinusst wird. Somit kommt es zu unterschiedlichen
Wahlergebnissen bei der Wahl fr das Prsidentenamt und fr das Parlament, die nicht mit-
einander korrelieren. Beispielsweise erzielten die Prsidentschaftskandidaten der PAN und
PRD im Jahr 2006 einen Stimmenanteil von 35 %, whrend die PAN im Abgeordnetenhaus
einen Stimmenanteil von 41 % und die PRD von 25 % erzielte.

Abbildung 1: Ergebnisse der Prsidentschaftswahlen (in Prozent)

Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral). In der Abbildung
werden die Stimmen der Minderheitenparteien summiert, wenn sie ein Bndnis bildeten, und es werden Parteien
ausgenommen, die weniger als 4 % der Stimmen oder ungltige Stimmen erhielten.
78 Hctor Daz Santana

Seit den Wahlen des Jahres 2000 waren Allianzen mit den kleineren Parteien ntig, um
den Wahlen zu entscheiden, und somit fr die groen Parteien ntzlich, um sich den Wahl-
sieg zu sichern. Im Gegenzug erhalten die Parteien ffentliche oder politische mter fr ihre
Vorsitzenden. Um diese Praktiken zu vermeiden, wurden vereinzelt Vorschlge laut, in das
Wahlsystem eine Art Stichwahl (ballotage) einzufhren, die von der in den Wahlumfragen
fhrenden Partei jedoch mit dem Argument nicht untersttzt wurden, dies sei keine Option
fr Mexiko, da kurzlebige und oberchliche Allianzen entstehen wrden. Das Verhand-
lungssystem werde dem grtmglichen Gewinn unterworfen und ideologische Visionen
und Zustimmungen zu den Vorschlgen der Regierung ignorieren wren schwierig.
Der Mexikanische Senat setzt sich aus 128 Senatoren zusammen. Wie in Abbildung 2
zu sehen ist, verfgt seit dem Jahr 2000 keine Partei ber eine absolute Mehrheit, was auf die
Entwicklung von Mechanismen wie grerer politischer Verhandlungen zur Konsensbildung
hindeuten kann. Nach Casar (2010b, S.149ff.) ist dies jedoch nicht der Fall und sondern fhrt
im Gegenteil zur Bildung von geteilten Regierungen, welche das staatliche Handeln lhmen
knnen. Das System wird stark beeintrchtigt, da die Mglichkeiten, Mehrheiten zu bilden,
stark vom neuen Wahlsystem abhngen. Dies hat drei Folgen: Mngel bei der Erarbeitung
von politischen Inhalten; eine mgliche Rivalitt zwischen Reprsentativitt und Effektivi-
tt; und die Bindung der Entscheidungsndung an externe Faktoren, die sich von der institu-
tionellen Regeln unterscheiden.

Abbildung 2: Zusammensetzung des Senats der Republik (Anzahl der Sitze)

Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral), wobei die Anzahl der
Senatoren pro Wahl beachtet wird.

Das Problem der geteilten Regierungen wird auch in der politischen Reprsentation
des Kongresses deutlich. Wie Abbildung 3 zeigt, stellte die PAN 2000 und 2006 41 % der
Reprsentanten des Abgeordnetenhauses, was nicht fr die Verabschiedung von Initiativen
der Regierung ausreichte. Dann nahm die Zahl der Abgeordneten der PAN in den Zwischen-
wahlen 2003 und 2009 deutlich ab, was die fehlende Untersttzung bei den Wahlen als Folge
wenig wirksamer Politik der Prsidenten zeigte. Ins Auge springt, dass die PRI, mit Ausnah-
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 79

me im Jahr 2006, fast immer ber die grte Anzahl an Abgeordneten verfgt hat. Jedoch
bedeutete dies nicht, dass die legislative Agenda von ihr dominiert wurde. Es hatte auch
nicht zur Folge, dass die PRI im Abgeordnetenhaus ein Verhandlungssystem mit dem Ziel
einfhren konnte, funktionelle Bindungen zu schaffen, und um Vorschlge einzubringen, die
die Demokratie und den Wohlstand des Landes frdern sollten. In den letzten Jahren fehlen
im Abgeordnetenhaus bereinkommen und es berwiegen Verhaltensweisen, bei denen die
Macht zur Einschrnkung der Agenda, selbst zu Lasten des ffentlichen Interesses, genutzt
wird (Hernndez et.al. 2009, S. 376).
Eines der groen Probleme des Landes besteht darin, dass es eine politische Pluralitt
ohne sozialen Konsens gibt. Die Studien des Zentrums fr Soziale Studien und ffentliche
Meinung (Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica) des Abgeordnetenhauses und
verschiedene demoskopische Analysen wie die ENCUP (Encuesta Nacional Sobre Cultura
Poltica y Prcticas Ciudadanas, 2005, 2008 y 2012) zeigen, dass die Abgeordneten die
Politiker mit der geringsten Akzeptanz sind und sogar die schlechtesten Bewertungen in der
Rangliste der Beamten des ffentlichen Dienstes erhalten. Dem Abgeordnetenhaus wird feh-
lende Legitimitt vorgehalten, sowie eine kaum vorhandene Fhigkeit, Gegengewichte auf-
zubauen und die mglichen Disfunktionalitten der Exekutiven zu korrigieren. Auerdem
verfgt die Legislative ber kein funktionsfhiges Berufsbeamtentum, das eine normative
Dynamik gem den Bedrfnissen des Landes garantiert. In den letzten zwlf Jahren wurden
Grundgesetze fr die Schaffung von Institutionen verabschiedet, jedoch bleiben die meisten
Vorschlge oder Gesetzesinitiativen in den Ausschssen hngen, ohne im Plenum diskutiert
zu werden.

Abbildung 3: Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses (Anzahl der Sitze)

Quelle: Eigene Erstellung nach Daten des Bundeswahlinstituts (Instituto Federal Electoral), wobei die Anzahl der
Abgeordneten pro Wahl beachtet wird.
80 Hctor Daz Santana

8. Die Qualitt des politischen Wettbewerbs

Laut Alcntara (1995, S.23) bezeichnet der Prozess der demokratischen Transition den ber-
gang von einem nicht demokratischen zu einem demokratischen politischen Regime. Dafr
ist eine Reihe von Faktoren erforderlich, die die verschiedenen Bereiche der ffentlichen Ver-
waltung, den normativen Rahmen und die brgerrechtlichen Garantien beeinussen. Wichtig
sind vor allem die Bedingungen des politischen Wettbewerbs, der einen wesentlichen Faktor
fr das Funktionieren der Regierung darstellen. Die Wahlen sind ein Schlsselpunkt, denn sie
entscheiden, wer den Staat regiert und verwaltet. Die Brger entscheiden durch sie ber die
Ideologie oder den Vorschlag einer Regierung fr ein soziales, politisches und wirtschaftli-
ches Modell. Die Art und Weise, wie sich der politische Wettbewerb entwickelt, kann spter
Einuss auf den Abschluss von Vereinbarungen haben. Die Wahlen knnen also, kurz gesagt,
auf den Reifeprozess des politischen Systems Einuss nehmen. In Mexiko ist es jedoch eines
der grten Probleme, dass einem Groteil der Politiker, die ffentliche mter bekleiden,
Staatssinn und institutionelle Verantwortlichkeit fehlen. Ein Beispiel dafr ist die Art und
Weise, wie sich die Wahlkmpfe entwickeln, in denen Geld im beruss verprasst wird und
das schmutzige Spiel ein Teil des politischen Wettbewerbs ist. In diesem rauen Klima sind
nur einige Politiker dafr gerstet, in der ffentlichkeit zu bestehen. Die anderen streben
danach, hohe Einkommen zu erzielen und staatliche Macht zu erlangen, um privilegiert zu
bleiben.
Die Wahlen knnen von zwei Perspektiven aus beurteilt werden, den objektiven und
subjektiven Bedingungen des politischen Wettbewerbs. In erstem Fall lsst sich besttigen,
dass Mexiko wegen seiner institutionellen Infrastruktur (IFE, TEPJF und FEPADE) ber
eines der besten Wahlsysteme der Welt verfgt. Dabei wird ber ein Budget verfgt, das
genauso wie die ffentliche Parteiennanzierung eines der hchsten weltweit ist, und es gibt
ein umfangreiches Regelwerk, das alle Etappen des Wahlvorgangs transparent und beob-
achtbar macht. Die Organisation des Wahltags ist makellos und es werden so gut wie alle
Wahlurnen aufgestellt. Das Whlerregister ist eines der qualiziertesten der Welt und es gibt
juristische Mechanismen, um bei auftretenden Widrigkeiten, die die politischen Rechte der
Brger, die Wahlfreiheit und die Gleichheitsbedingungen des politischen Wettbewerbs be-
eintrchtigen, Rechtsmittel einzulegen. Andererseits gibt es jedoch auch ein starkes Dezit
bei den subjektiven Bedingungen des politischen Wettbewerbs. Bei allen Wahlen werden
weiterhin exzessive nanzielle Ausgaben fr den Wahlkampf, Klientelismus, der Gebrauch
ffentlicher Ressourcen, die Konditionierung von Sozialprogrammen, Kauf und Erzwingung
von Stimmen, vorgezogene Wahlkmpfe und der Kauf von Kandidaturen angezeigt (fr eine
breitere Typologie vgl. Daz Santana 2002). Die Koniktgeladenheit der Wahlen zeigt sich an
den 91.189 Urteilen, die von der Wahljustiz zwischen 2009 und 2012 gefllt wurden4.
Einige politische Parteien oder Kandidaten agieren am Rande der Legalitt. In unzh-
ligen Wahlkampagnen sind die Ausgaben unverhltnismig. Zwei der Besonderheiten sind
kleine Lebensmittelgeschenke (despensas5), die als Propagandamittel dienen, und der Ser-
vice, die Whler zu Wahlkampfveranstaltungen zu fahren, um sicherzustellen, dass sie an die
Urnen gehen. Die despensa ist inzwischen unverzichtbar fr politische Kampagnen und
wird von fast allen Kandidaten als Mittel verwendet, um ihre Gewinnchancen zu erhhen.
Zudem wird sie in einigen Fllen von den Brgern selbst gefordert. Die despensa ist nur ein

4 Vgl: http://portal.te.gob.mx/turnos-sentencias/estadisticas [Zugegriffen: 16. Juli 2013].


5 Eine despensa ist ein Paket mit Grundnahrungsmitteln, das gerne als Wahlwerbegeschenk oder zur Beste-
chung verteilt wird.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 81

Beispiel, wie die politischen Kampagnen im Land ihren ursprnglichen Sinn verlieren, der
darin besteht, eine politische Botschaft und einen Regierungsvorschlag, mit dem die Whler
berzeugt werden, zu transportieren. Im bertragenen Sinn geht es darum, Gewissen gegen
Essen zu verkaufen und dies scheint der vorherrschende Sinn der Wahlkampagnen zu sein.
Whrend der Wahlkampagnen werden zahlreiche Verhaltensweisen an den Tag gelegt,
die die Legalitt, Universalitt und die Gleichheit des politischen Wettbewerbs beeintrch-
tigen. Die willkrlichen Bedingungen der Regeln des politischen Spiels haben sich in den
letzten Jahren nicht gendert. Fr die politischen Akteure funktionieren sie, denn sie er-
mglichen ihnen einen groen Ermessensspielraum beim Begehen von Unregelmigkeiten,
ohne sanktioniert zu werden (Daz Santana 2013, 66ff.). Dabei sind sie sich nicht bewusst,
dass sie ein unfaires Spiel spielen, in dem alle Schaden nehmen knnen. Eine der Folgen der
Prsidentschaftswahl 2006 war der tiefe Bruch zwischen den politischen Krften, der sowohl
den Wahlen Legitimitt entzog als auch die Konsensndung oder das Aushandeln strukturel-
ler Reformen beeintrchtigte.

9. Politischer Wechsel ohne demokratische Konsolidierung

Die Prsidentschaftswahl des Jahres 2000 beendete das Regime der PRI und machte den Weg
frei fr einen anderen Regierungsstil. Im gesamten Prozess des politischen Wechsels muss
die Partei, die zum ersten Mal das Amt ausbt, einen Lernprozess durchlaufen. Im mexika-
nischen Fall hatte die PAN zwar Erfahrung beim Regieren auf lokaler Ebene, nicht jedoch
auf Bundesebene. Die neue Regierung sah sich mit einer Dichotomie konfrontiert. Einerseits
besa sie aufgrund der ffentlichen Untersttzung durch Millionen von Whlerstimmen, die
ihr einen beispielslosen Wahlsieg ermglicht hatten, eine hohe Legitimitt. Andererseits war
die Erwartung an die Regierung sehr hoch. Die strukturellen Wandlungsprozesse fr die Ins-
titutionalisierung der Demokratie wurden in der PRI-Zeit mithilfe von konstitutionellen und
normativen Reformen erreicht, wie zum Beispiel durch Wahlgesetze, Grundgesetze, ffent-
liche Freiheiten, Regierungsplanung, der Strkung des fderalen Regimes, wirtschaftliche
und sozialpolitische Regeln. Der neuen Regierung scheiterte bei ihrer Aufgabe, diese zum
Funktionieren zu bringen und die letzten strukturellen Anpassungen vorzunehmen.
In den zwlf Jahren der PAN-Regierung gab es wenige strukturelle Reformen. Die bei-
den bedeutsamsten waren vielleicht folgende: Zum einen die Reform der Transparenz der
ffentlichen Information, die aus einer Initiative einer Gruppe von Akademikern und Jour-
nalisten hervorging, die dafr von der Regierung des Prsidenten Fox die Untersttzung for-
derten. Zum anderen der Versuch der Professionalisierung des ffentlichen Dienstes. Hierfr
wurde das Gesetz ber die Professionalisierung des ffentlichen Dienstes (Ley del Servicio
Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal) verkndet, und es wurden
Verfahrensweisen und Prozesse, Systeme und Bewertungsmechanismen fr den Eintritt in
den ffentlichen Dienst entwickelt und angestoen, aber das Gesetz kam nie richtig zur An-
wendung. In der Praxis fanden die Auswahlverfahren der Beamten im ffentlichen Dienst
nur teilweise statt und es wurde keine Verbeamtung auf Lebenszeit garantiert. Wenn ein Vor-
gesetzter die Kndigung verlangte, musste das Amt niedergelegt werden.
Die beiden Amtszeiten der PAN wiesen unterschiedliche Charakteristika auf. Die Amts-
zeit von Vicente Fox war durch guten Willen gekennzeichnet. Zu Beginn wurde eine Kom-
mission fr die Staatsreform gebildet, die sich intensiv beriet, um eine breite Agenda fr
strukturelle Vernderungen aufzustellen. Sie konnte jedoch keine von ihnen in die Praxis
umsetzen. Dies kann auf die fehlende Erfahrung bei Verhandlungen mit den politischen Fl-
82 Hctor Daz Santana

geln der Oppositionsparteien oder die mangelnde Zusammenarbeit der Oppositionsparteien


zurckgefhrt werden, welche die Regierung durch ihr Einlegen von Vetos schwchten. Es
heit, dass die Regierung anfangs Headhunters zur Analyse von Tausenden von Prolen en-
gagierte, um die Fhrungsposten im Staat mit den besten Leuten zu besetzen. Das Ergebnis
war, dass die Unerfahrenheit in politischen Angelegenheiten zu einer mangelnden Effektivi-
tt der Regierung fhrte. Trotzdem wies die Amtszeit Fox ein gemigtes Wirtschaftswachs-
tum, soziale Stabilitt und eine gesunde Finanzlage auf und war von schweren Konikten
weit entfernt, die die Stabilitt des Landes in Gefahr gebracht htten. Das Fehlen einer star-
ken Regierung spiegelte sich jedoch im Ergebnis der Prsidentschaftswahl von 2006 wider,
in der sich die PAN nur dank der bestndigen Fehler, die der Kandidat der PRD whrend
des Wahlkampfes beging und dem starken Eingreifen faktischer Wirtschaftsgruppen, die die
PAN untersttzten, an der Macht halten konnte (Prez Fernndez del Castillo 2007).
Die Regierung von Felipe Caldern zeigte weniger Leistung als sein Vorgnger. Cal-
dern ernannte fr die Fhrungsposten unzhlige Personen, die keine Erfahrung in der f-
fentlichen Verwaltung hatten, spaltete die Partei durch Grndung eines neuen Flgels, der
sich fr eine Monopolisierung der internen Macht der PAN entschied, und verlor die Kont-
rolle des Staates im Bereich ffentliche Sicherheit. Das sichtbarste Merkmal war die direk-
te Konfrontation zwischen dem organisierten Verbrechen und den Krften des Staates, die
70.000 gewaltsame Tode zur Folge hatte, und dazu fhrte, das einige Journalisten von einem
failed state sprachen. Die Beurteilung von Calderons Leistung wurde in den Wahlen von
2012 deutlich, als die PAN bei den Whlern nur auf den dritten Platz kam.
Zusammengefasst fehlte es in beiden beschriebenen prsidialen Amtszeiten an Effekti-
vitt. Beide hinterlieen eine groe Leere. Auch die brigen politischen Akteure haben nicht
zur Schaffung funktioneller Institutionen fr die Demokratisierung und ihre Institutionalisie-
rung beigetragen bzw. hatten bestenfalls die Absicht dazu. Die Regierungen wussten nicht,
wie sie einen Dialog aufbauen und bereinkommen erzielen konnten. Auch neue Mechanis-
men fr politische Verhandlungen sollten geschaffen werden. Das mexikanische politische
System agiert nach formalen Regeln, die hauptschlich durch einen genauen regulativen
Rahmen gebildet werden, und nach informellen Regeln, die einen grundlegenden Verhal-
tenskodex fr die Schaffung und die Erfllung politischer bereinkommen darstellen, um
die Funktionalitt des Staates zu ermglichen oder nicht (Cosio Villegas 1981, S. 22).
Die beiden PAN-Regierungen sind eine Enttuschung angesichts des neu konstruier-
ten politischen System Mexikos. Nach einem kurzen demokratischen Aufackern zu Beginn
des Jahrhunderts, begann im November 2003 die Periode der Entzauberung, die in den
Wahlen vom Juli 2012 und in der Rckkehr der PRI ins Prsidentenamt endete. Die Gescheh-
nisse in diesen neun Jahren stellen jedoch keinen Rckschritt in die Vergangenheit, sondern
eine Absage an die Zukunft dar, als ob hier berhaupt nichts passiert wre (Merino 2012,
S. 34).

10. Schlussfolgerungen

Mexiko muss den Kurs des Landes neu ausrichten. Dafr gibt es drei Wege: 1) Die poli-
tischen Akteure bestimmen den Kurs, 2) Die organisierte Zivilgesellschaft erzwingt einen
Wechsel und legt die Grundlagen der ffentlichen Agenda fest, 3) Die Wissenschaft schlgt
einen Reformprozess des Staates vor. Die Geschichte des Landes hat gezeigt, dass sich die
Gesellschaft normalerweise in Krisenzeiten uert und mit ihren Forderungen versucht, die
unmittelbaren Probleme zu lsen. Es gab zwar einige Versuche von Seiten der Intellektu-
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 83

ellen, die Basis fr eine minimale Reform zu schaffen. Die vorhandene Literatur ber die
Staatsreform ist vielfltig, aber die Vorschlge konnten keinen Einuss auf die ffentliche
Agenda nehmen. Die Unternehmer haben ebenfalls ihre Arbeit gemacht, wie zum Beispiel im
bereinkommen von Chapultepec (Acuerdos de Chapultepec)6, aber sie erlitten dassel-
be Schicksal wie die Wissenschaftler. Einige Vernderungen werden vielleicht in der neuen
prsidentiellen Verwaltung Platz nden, denn immerhin wurde bereits der Pakt fr Mexiko
(Pacto por Mxico) vorgestellt, dem sich die Mehrheit der politischen Parteien anschloss
und der sich auf fnf Hauptpunkte sttzt: eine Gesellschaft mit Rechten und Freiheiten; Wirt-
schaftswachstum, Arbeit und Wettbewerbsfhigkeit; Sicherheit und Gerechtigkeit; Transpa-
renz, Rechenschaftsablage und Kampf gegen Korruption; und demokratische Regierbarkeit7
Die politische Agenda enthlt zahlreiche Themen, die substanzielle Vernderungen er-
fordern. Dennoch mssen unbedingt auch die zentralen Akteure des Wandels Politiker und
politische Parteien zur Verantwortung gezogen werden, die verpichtet sind, die verlorene
Legitimitt wiederherzustellen. Die Gesellschaft identiziert sich nicht mit den Politikern
und vertraut ihnen nicht. Wie soll ein Wandel stattnden, wenn die Verantwortlichen fr die
ffentliche Agenda keine Glaubwrdigkeit besitzen? Dies fhrt zu einem klaren Bruch zwi-
schen Brgern und politischen Parteien und bedeutet, dass das System keine neuen Anreize
fr die Zusammenarbeit, Erzielen von bereinkommen oder die effektive Entscheidungsn-
dung zwischen den Mchten schafft, oder noch schwerwiegender, dass die politische Klasse
vom Status Quo protiert und ihn nicht ndern mchte (Casar 2010a, S. 250). Diese Vorge-
hensweise, mit der die herrschenden Eliten den Wechsel fr die Demokratisierung bremsen,
kann als Failed State betrachtet werden (Chomsky, zitiert nach Fabela 2008:110). Viel-
leicht trifft dies nicht in seiner Gnze auf Mexiko zu, da das Land ein stabiles institutionelles
Fundament aufweist, aber eine Lhmung der Demokratisierung ist offensichtlich.
Es gibt keine perfekte Demokratie oder Regierung. Aber in Mexiko muss die Transiti-
on auf einem anderen Weg erfolgen. Bisher wurde auf zwei verschiedene Vorgehensweisen
gesetzt. Einerseits gibt es die strukturellen Reformen, die in den letzten Jahren in Angriff
genommen wurden und eine normale Regierbarkeit erlauben. Sie sind ein Instrument fr das
Funktionieren des Staates, aber ihm fehlt an einigen Stellen Legitimitt und Efzienz (Ca-
mou 1995, S. 17). Andererseits gibt es informelle Regeln fr die politische Interaktion, die
sich bis 2012 als ein Schiff ohne Steuer und Kurs erwiesen. An dieser Stelle muss angesetzt
werden. Die politischen Akteure mssen ein Mindestgefhl an ffentlicher Verantwortlich-
keit und eine Vision fr den Staat haben. Die neue Regierung ist dazu gezwungen, instituti-
onelle Anreize zu schaffen, die es nach einem neuen Entwurf des Staates ermglichen, Ver-
pichtungen der verschiedenen Akteure der Regierung einzufordern verlangsamen (Crdova
2012, S. 252).
Die Art und Weise, wie in Mexiko um die Macht gestritten wird, kann als Ausgangs-
punkt genommen werden. Es mssen drei Probleme gelst werden. Zunchst mssen die
Wahlen Legalitt und Unparteilichkeit garantieren. Deshalb mssen die zustndigen Behr-
den den Grundprinzipien der reprsentativen Demokratie und der Legalitt entsprechen. Die
Fhrungskrfte der Wahlinstitute (IF und TEPJF) werden zwar von den politischen Parteien
ernannt, dies darf jedoch nicht bedeuten, dass sie deren Interessen schtzen. Die Wahlbehr-
den des Landes haben sich zunchst energisch durchgesetzt, z.B. mit Sanktionen der politi-
schen Parteien fr illegale Wahlkampfnanzierungen (Pemexgate und Amigos de Fox) bei
den Wahlen im Jahr 2000. Seit diesem Zeitpunkt gibt es jedoch wenige bedeutende verwal-

6 http://www.carlosslim.com/desde.html#acuerdo [Zugegriffen: 16. Juli 2013]


7 http://pactopormexico.org/acuerdos. [Zugegriffen: 16. Juli 2013]
84 Hctor Daz Santana

tungsrechtliche Sanktionen und wenige Annullierungen von Wahlen wegen Unregelmig-


keiten. Jedoch wird in der ffentlichkeit das berma der Ausgaben erkannt, die klar das
etablierte Limit bersteigen. Auch Verhaltensweisen wie Klientelismus, die Nutzung ffent-
licher Regierungsgelder fr Wahlkampagnen, die Konditionierung von Sozialprogrammen,
der Kauf und die Erzwingung von Whlerstimmen existieren, werden aber nicht verfolgt.
Das zweite Problem ist das Fehlen von Politikern mit Staatssinn und ffentlicher Verantwort-
lichkeit. Deshalb ist eine tiefgreifende Erneuerung der politischen Parteien notwendig.
Das dritte Problem besteht darin, neue Regeln fr die politische Interaktion zu schaf-
fen. Modelle fr Kommunikation, Verhandlung und politische Interaktion mssen entwickelt
werden, es herrschen immer noch die Regeln der Vergangenheit. Es wurden keine neuen
Kodizes geschaffen um bereinkommen zu erzielen, um demokratische Institutionen zu ver-
wirklichen (Daz-Santana 2012, S. 43). In vielen Verhandlungen wird der individuelle und
parteiliche Nutzen dem ffentlichen Nutzen vorangestellt.
Ein weiteres Problem, das dringende Aufmerksamkeit bentigt, ist die politische Kor-
ruption. In den vergangenen Jahren gab es zahlreiche Skandale, bei denen Unregelmigkei-
ten aufzeigt wurden, an denen Politiker und ffentliche Beamte, die von den Regierenden
ernannt wurden, beteiligt waren8. Es ist wichtig, diejenigen zu sanktionieren, die die Staats-
kasse zur eigenen Bereicherung nutzen. Auerdem muss eine administrative Beamtenlauf-
bahn eingefhrt werden, die Korruption vermeidet und wirksam funktioniert. Dies wre ein
erster Schritt, um fr Ordnung zu sorgen.
Fr die Demokratisierung des Staates ist auch die Beteiligung neuer Gruppen erfor-
derlich, vor allem des privaten und des sozialen Sektors. Im ersten Fall mssen Grenzen
und neue Regeln festgelegt werden, um mit den Monopolen, der Anhufung von Kapital
aus Regierungspfrnden und Steuerprivilegien zu brechen. Der Privatsektor muss humaner
werden und sich darber klar werden, dass eine progressive Armut auf lange Sicht bedeutet,
dass die Hauptkonsumenten kein Geld haben, um seine Produkte zu kaufen. Hinzu kommt
die spaltende Tendenz der ungleichen Wohlstandsverteilung. Im 18. und 19. Jahrhundert wi-
dersetzten sich die Massen und strzten die politischen Oligarchien. Da sie nun wissen, wie
sie sich organisieren mssen, knnen sie dies gegen den Privatsektor verwenden.
Hinsichtlich des sozialen Sektors lsst sich bis heute ein klares Fehlen von Werten fest-
stellen. Nur wenige soziale Organisationen haben Einuss, um die ffentliche Politik zu
verndern oder Regierungsmanahmen vorzuschlagen. Eine wichtige Gruppe der mexika-
nischen Gesellschaft lebt komfortabel und interessiert sich immer weniger fr Politik und
kollektives ffentliches Handeln. Dennoch werden organisierte soziale Gruppen toleriert, die
die Regierung unter Druck setzen, um Vereinbarungen am Rande der Legalitt zu erzielen.
In den letzten Jahren endeten verschiedene Demonstrationen in Vandalismus ohne dass dafr
sanktioniert wurde. Zudem gibt es auch Gewerkschaften, die sich neuen, fr sie nachteiligen
Politikinhalten widersetzen oder versuchen, ihre zahlreichen Vorteile zu Lasten des Staates,
wie im Fall der Lehrergesellschaft, aufrecht erhalten. Einige soziale Gruppen fordern den
Staat bestndig heraus und greifen ihn an, ohne dafr sanktioniert zu werden. Der Staat
muss seine Kraft wiedererlangen und den Respekt vor den Institutionen und der Legalitt
durchsetzen.
Die ffentliche Agenda in Mexiko setzt sich aus unzhligen Themen zusammen, die
unmittelbare Aufmerksamkeit verlangen, wie die Sicherheit, der Rechtsstaat, die den Abbau
der Armut, die Schaffung von Reichtum, das Wirtschaftswachstum, die Wettbewerbsfhig-
keit, die nachhaltige menschliche Entwicklung oder das Funktionieren lokaler Regierungen.
8 Siehe dazu den Beitrag von Rodolfo Sarseld in diesem Band.
Mexikos Weg von der abgestimmten Transition zum Musterbeispiel der demokratischen Konsolidierung 85

Dabei muss jedoch eine klare Vorstellung beibehalten werden, um den Staat demokratisch zu
konsolidieren und eine akzeptable Regierbarkeit herzustellen. Diese Doppelbedeutung der
demokratischen Transition muss erkannt werden, um den Ausgangspunkt und das angestreb-
te Ziel zu erkennen. Dabei kommt es vor allem auf die politischen Akteure an.
Der Aufbau einer professionelleren und verantwortlicheren politischen Klasse erfordert
eine strukturelle Reform. An dieser Stelle muss der perverse Kreislauf gebrochen werden, um
eine neue Moral in die Politik einzubringen. Chomsky stellt hierzu eine berlegung an, die
aus einer Analyse der Situation in den USA kommt, aber auch auf Mexiko angewendet wer-
den kann. Auf die Frage, was zu tun sei, um die politische Krise zu lsen, antwortet er, dass
es keinen Sinn ergebe, denjenigen, die die Macht ausben, die Wahrheit zu sagen, da diese
sie bereits kennen wrden. Es sei deshalb besser, denjenigen die Wahrheit zu sagen, die keine
Macht haben, denn diese handeln dann, um die illegitime Macht aufzudecken (Chomsky
2007, S. 173ff). Er fgt hinzu: Es ist schade, dass ich nicht das Recht habe, den Leuten zu
sagen, was sie tun sollen, sondern dass jeder selbst seine Vorstellungskraft nutzen muss.
Nicht einmal ich selbst wei, was ich machen muss! (Chomsky 2007, S. 173ff.). Er schliet
damit, dass es notwendig sei, die Dinge zu verstehen, um die Zukunft verndern zu knnen.
Die demokratische Konsolidierung und die funktionale Regierungsfhigkeit des Landes er-
fordern nach zwlf Jahren des politischen Wechsels und den Erwartungen an die Demokra-
tisierung eine endgltige umfangreiche Planung. Der soziale Bonus ist vermutlich an seine
Grenzen gelangt. Deshalb darf der nchste Schritt keine Fehlerwahrscheinlichkeit tolerieren.
Die Transformation des Staates muss mit hchster Vorsicht angegangen werden und dafr
braucht es einen neuen politischen Pakt und einen endgltigen sozialen Kompromiss.
86 Hctor Daz Santana

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Die politische Kultur in Mexiko

Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

1. Einleitung

In diesem Kapitel werden die Grundlagen der politischen Kultur Mexikos dargelegt. Nach
der Einfhrung des Begriffs der politischen Kultur wird der Forschungsstand zur politischen
Kultur in Mexiko vorgestellt, sowie ihre Grundzge und ihr Verhltnis zum politischen Han-
deln. Mit den notwendigen Schlussfolgerungen und der Errterung der mglichen Aussich-
ten endet dieser Beitrag.

2. Was ist politische Kultur?

Wenn der Kultur die Bedeutung von etwas, das man hat zugeschrieben wird, also eine
normativ-positive Bedeutung, dann wird von den Brgern mit dem Begriff politische Kul-
tur ein anstndiges Miteinander der politischen Akteure erwartet, denn derjenige, der Kultur
hat, benimmt sich dementsprechend anstndig, oder zumindest nehmen wir es so an. Erstre-
benswert ist folglich der Besitz von politischer Kultur, whrend ihr Fehlen kritisiert wird. In
dieser Vorstellung sind die formellen und informellen Umgangsregeln mit einbezogen, die
vorschreiben, was erlaubt und was nicht erlaubt ist. Folglich wird politische Kultur deniert
als ein Regelsystem, von dem abhngt, was und wie man innerhalb eines soziales Ver-
bandes politisch handeln, politisch reden und politisch denken kann, ohne mit informellen
gesellschaftlichen Sanktionen rechnen zu mssen (so Rohe 1994, zit. von Schwenn 2003,
S. 34). Diese Auffassung mag fr das politische Alltagsleben gengen, aber fr unsere Zwe-
cke ist sie unzureichend.
Der Begriff politische Kultur ist von seiner Bedeutung her sehr strittig, denn wie
wir gerade gelesen haben wird er im Alltag als ein wertgeladenes Phnomen verstanden,
das mit guten Sitten und angemessenen politischen Verhaltensweisen gleichgesetzt wird
(s. Nohlen 2012, S. 11). Woher kommt aber dieser Begriff, politische Kultur? Gabriel A.
Almond stie bei der vergleichenden Betrachtung politischer Systeme auf den Kulturbegriff
und fhrte 1956 den Begriff political culture ein. Damit verstand er jedoch im Gegensatz
zum Alltagsverstndnis nicht die Umgangsformen unserer Volksvertreter. Er schrieb fol-
gendes: Jedes politische System ist in ein bestimmtes Orientierungsmuster fr das politi-
sche Handeln eingebettet. Ich fand es fr hilfreich, diesen Sachverhalt politische Kultur zu

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_5, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
90 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

nennen.1 Im Unterschied zur gngigen, alltglichen Bedeutung von politischer Kultur ist der
Begriff von Almond empirisch-analytisch zu verstehen und daher wertfrei. Durch reprsen-
tative Meinungsumfragen wird versucht, die politische Kultur der Bevlkerung widerzuspie-
geln. Ihre uerungen drfen aber nicht mit der Realitt als solche verwechselt werden es
handelt sich dabei nur um die Wahrnehmungen und Eindrcke der Befragten, die daher die
Interpretation durch Experten bentigen (s. Nohlen 2012, S. 11). Von groer Bedeutung fr
die theoretische Entwicklung des Terminus war The Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy in ve Nations (1963) von Gabriel A. Almond und Sidney Verba, die eine empi-
rische Untersuchung in fnf Lndern - in England, Deutschland, den Vereinigten Staaten von
Amerika, Italien und Mexiko durchfhrten.
Almond und Verba haben dabei fr die politische Kultur in Mexiko folgende Merkmale
festgestellt: eine hohe Entpolitisierung, ein niedriges Informationsniveau und einen sehr aus-
geprgten Stolz auf das politische System, wenn auch zusammen mit einer Unzufriedenheit
mit der tglichen Politik und ihren Leistungen. Diese (vormoderne) politische Kultur wurde
von beiden Autoren als parochial eingestuft, denn die Bevlkerung sieht nur die unmit-
telbare Umgebung wie den eigenen Kirchturm in einem kleinen, isolierten Dorf und
kann somit positiven Einstellungen zum Gesamtsystem entwickeln (ausfhrlich dazu: Knight
1996).
Berg-Schlosser deniert politische Kultur als die subjektive Dimension der gesellschaft-
lichen Grundlagen von politischen Systemen.2 Damit sind Bewusstseinslagen, typische
wahre oder vermutete Denk- und Verhaltensweisen in der Gesellschaft gemeint: Sie umfasst
alle politisch relevanten individuellen Persnlichkeitsmerkmale, latente in Einstellungen und
Werten verankerte Prdispositionen zu politischem Handeln, auch in ihrer symbolhaften
Ausprgungen, und konkretes politisches Verhalten (Berg-Schlosser 2005, S. 743).
Die Prdispositionen fr politische Handlungen lassen sich in Meinungen, Einstellun-
gen und Werten einordnen, wobei die Werte die intensivsten und bestndigsten, die Mei-
nungen dagegen die oberchlichsten und wechselhaftesten Prdispositionen darstellen. Die
verschiedenen Komponenten einer Einstellung lassen sich in gefhlsmige (affektive), das
Wissen betreffende (kognitive) und wertende (evaluative) Aspekte unterscheiden.
Drei wesentliche Faktoren prgen das Verstndnis der politischen Kultur: erstens die po-
litische Sozialisation in der Familie, in der Schule und in den verschiedensten gesellschaftli-
chen Gruppen; zweitens die konkrete wirtschaftliche Interessenlage der einzelnen Person im
arbeitsteiligen Gefge der Gesellschaft; schlielich der Einuss von kollektiven Erfahrungen
wie Kriegen, Revolutionen, politischen Krisen usw., die sogar ber Generationen hinaus Ein-
stellungen und Verhalten prgen knnen.
An dieser Stelle ist es angebracht, zu bedenken, dass die politische Kultur nicht nur
Kenntnisse, Meinungen und Werte umfasst, sondern auch eine breite Palette nicht einfach
zu verstehen - von Trumen und Einstellungen, von Zielen und Wnschen. Dies ist was Krotz
die utopische Dimension der politischen Kultur nennt (Krotz 2002, S. 53).
Die Komponenten der politischen Kultur lassen sich nach verschiedenen Handlungsori-
entierungen nher betrachten.3 Dabei sind vier Systeme zu unterscheiden:

1 Every political system is embedded in a particular pattern of orientation to political action. I have found it
useful to refer to this as the political culture: Gabriel A. Almond (in: Comparative Political Systems, 1956),
zit. bei Hansen 2000, S. 373.
2 Wenn nichts anderes angegeben, folgen wir fr unsere Erluterungen Berg-Schlosser 2005, S. 743ff.
3 Das so genannte AGIL-Schema erleichtert die umfassende Verstndigung der verschiedenen Aspekte der po-
litischen Kultur und deren Beziehungen: Adaptation, Goal Attainment, Integration, Latent Pattern Mainte-
nance. S. dazu Berg-Schlosser (ebenda).
Die politische Kultur in Mexiko 91

(a) das Gemeinschaftssystem,


(b) das soziokulturelle System,
(c) das konomische System,
(d) das politische System.

Zu (a): Das Gemeinschaftssystem bildet den ueren Rahmen der untersuchten Ein-
heit. Politisch-kulturell wird dies durch die soziale und nationale Identitt zum Ausdruck
gebracht, auf der Makroebene in der Form bestimmter Rituale und Symbole, wie Gedenkta-
gen, Fahnen, Hymne. Innerhalb der politischen Gemeinschaften lassen sich in verschiedener
Grenordnung horizontale und vertikale Differenzierungen feststellen, die z.B. kultureller,
sozialer, konfessioneller und politischer Natur sein knnen oder sich in soziokonomischen
Ungleichheiten widerspiegeln.
Zu (b): Das soziokulturelle System enthlt die Grundwerte der Gesellschaft, die ihre
inneren und internalisierten Sinngehalte und seine Ausdeutungen ausmachen. Diese Sinn-
gehalte sind in religisen Vorstellungen und im Diskurs von Philosophie, Wissenschaft und
Kunst ausgeprgt. Die Grundwerte und ihre Interpretation bilden die Legitimationsbasis des
politischen Systems.
Zu (c): Das konomische System beinhaltet die materiellen Grundlagen und die wirt-
schaftlichen Organisationsformen der Gesellschaft. Das Kulturelle ist hier z.B. in Einstel-
lungen und Verhaltensweisen im wirtschaftlichen Leben zu nden. Aus einem politisch-kul-
turellen Gesichtspunkt ist eine Verknpfung von konomischen Erwartungshaltungen mit
konkreten Forderungen gegenber dem politischen System zu verzeichnen.
Zu (d): Der Kern der jeweiligen politischer Kultur bezieht sich auf das politische Sys-
tem. In diesen Bereich fallen beispielsweise die Spielregeln zur Lsung von Konikten,
politische Autorittsbeziehungen und unterschiedliche Partizipationsformen. Diese Elemente
sind von wesentlicher Bedeutung fr das berleben des ganzen Systems.
Nach diesen Darlegungen knnen wir feststellen, dass die politische Kultur und die
politisch-geschichtlichen Erfahrungen und Traditionen eines Landes beispielsweise die
vordemokratische und die politische Entwicklung, die Staatsform usw. einen prgenden
Einuss ausben und zwar sowohl auf die Einstellung zu den verschiedenen Politikfeldern
als auch auf die Art und Weise, wie die materielle Politik des jeweiligen Staates ausgefhrt
wird. Nicht alle Lnder bevorzugen die gleichen politischen Manahmen, jedes einzelne hat
eine ganz besondere politische Geschichte und bestimmte politische Bruche, Einstellungen
und Vorstellungen. Wenn wir die Kulturpolitik als Beispiel heranziehen, stellen wir fest, dass
England und Frankreich sich durch eine stark zentralisierte Kulturpolitik charakterisieren,
whrend die Schweiz und Deutschland Paradebeispiele fr eine fderal organisierte Kul-
turttigkeit darstellen. Das geht auf die Geschichte der jeweiligen Lnder zurck und ist in
der Bevlkerung mehr oder weniger stark verankert. sterreich hingegen, wie Deutschland
und die Schweiz auch ein fderal organisierter Staat, zeichnet sich aber in der Kulturpolitik
durch ein entscheidendes bergewicht des Bundes aus (der zentralistische Bundesstaat
sterreich: Hberle 2002, S. 115). Dieser Umstand ist wohl auf die historische kulturel-
le Gromacht-Tradition der sterreichischen Monarchie zurckzufhren (s. dazu Pernthaler
1988, S 15 ff., 20 und passim).
Die politische Kultur und die politisch-geschichtlichen Gegebenheiten eines Landes
beeinussen auch die dem Fderalismus und den entsprechenden Politikfeldern beigemes-
sene Bedeutung. Um bei dem Beispiel der Kulturpolitik zu bleiben: So werden die Werte
des Fderalismus im Kulturleben in der Schweiz mit Entschiedenheit verteidigt, indem die
92 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

Kantone ber sehr weit reichende Kompetenzen verfgen. Das bundesweit unbeschreiblich
reiche Kulturangebot Deutschlands wird in der ganzen Welt bestaunt; man bekommt gleich
zu spren, dass hierzulande der Kultur eine in anderen Staaten kaum zu erwartende groe Be-
deutung und ein sehr hoher Stellenwert zugebilligt wird. Das Kulturleben in den Vereinigten
Staaten ist seinerseits nicht so sehr auf die staatliche Hilfe angewiesen, denn dort geniet die
private Kulturfrderung ein besseres Ansehen und mehr Vertrauen. In den Vereinigten Staa-
ten herrscht geschichtlich bedingt eine grere Skepsis der Bevlkerung gegenber staatli-
cher Gewalt. Im Gegensatz dazu knnte man in Mexiko den Eindruck gewinnen, dass sehr
oft von der Regierung so gut wie alles erwartet wird. In der mexikanischen Umgangsspra-
che spricht man sogar, halb spttisch und halb im Ernst, von pap gobierno (frei bersetzt:
Mama Regierung), und viele staatliche Sozialmanahmen werden deswegen von vielen
Wissenschaftlern als paternalistas kritisiert.
Auch fr die Organisation und Tragweite der jeweiligen Politikfelder ist die politische
Kultur des Landes von entscheidender Bedeutung. So entspricht der liberalen Staatstradition
eine Beschrnkung der Kulturpolitik auf regulative Manahmen, die ganz nach der purita-
nischen Tradition vor allem den freien Wettbewerb und die Moral zu schtzen haben (von
Beyme 1998, S. 9, vertiefend s. auch S. 10). Die zentralistische Kulturpolitik in Italien ist auf
das franzsische Vorbild zurckzufhren, da Frankreich der Einigungsbewegung des Nach-
barlandes zur Seite stand. Sowohl Italien als auch Deutschland, beide erst relativ spt verei-
nigte Lnder, haben vor der Einigung durch Kulturpropaganda die staatliche Einheit voran-
zutreiben versucht (von Beyme 1998, S. 9). Die moderne Bundesrepublik Deutschland ist
ein Beispiel fr die Ideale der Freiheit der Kunst und der Nichteinmischung des Staates, die
jedoch an schtzende Elemente gekoppelt sind. Heutzutage wird Deutschland mit Recht fr
eins der Kultur-ausgabenfreudigsten Lnder der Welt gehalten (s. ebenda).
Dagegen gehrt es nicht zu den deutschen Traditionen, eine Nationale Universitt
zu unterhalten, noch eine Nationale Schauspielertruppe, ein Nationales Symphonieor-
chester, noch nationale Forschungsinstitute. Aber fr die Brger anderer ebenso fderalen
Staaten, wie Mexiko oder Venezuela, sind diese Einrichtungen die brigens fast alle in
der jeweiligen nationalen Hauptstadt ihren Sitz haben selbstverstndlich und von grter
Bedeutung, da sie zum alltglichen Leben gehren. Dies bedeutet, dass die ganz konkret den
Politikfeldern zuzuordnenden Bereiche auch mit der politischen Kultur und den politischen
und geschichtlichen Traditionen der jeweiligen Staaten zusammenhngen.
Bestimmte Formen der Pege und Erhaltung des kulturellen Erbes (Denkmler, Archi-
ve, Gedenksttten) werden in vielen Lnder als das Kernstck der Kulturpolitik angesehen
(von Beyme 1998, S. 11). Hiermit wird deutlich, wie wichtig die Rolle der Aufrechterhaltung
und bertragung von Identittselementen fr die politische Kultur und dementsprechend fr
das politische System sein kann. Die Ausgestaltung der Hauptstadt ist in der Geschichte der
Staaten ein ebenso wichtiges und gngiges Phnomen, wie unzhlige Beispiele, wie Kons-
tantin der Groe in Konstantinopel, al-Mansur in Bagdad, Philipp August und Ludwig XIV.
in Paris zeigen. In den letzten Jahren haben sich auch Pompidou und Mitterrand ein eigenes
persnliches Kulturdenkmal errichten lassen (s. von Beyme 1998, S. 12). hnliches tat Sa-
dam Husein im Irak.
Schlielich wollen wir auf die Integrationsprobleme und -prozesse aufmerksam ma-
chen, die mit verschiedenen Ausprgungen und Schwerpunkten eine Herausforderung fr
die politische Kultur in sehr vielen Staaten bedeuten. Nicht allen Lndern stehen nmlich
unumstrittene, von allen Brgen ohne weiteres akzeptierte nationale Identittssymbole zur
Verfgung (vgl. von Beyme 1998b, S. 253).
Die politische Kultur in Mexiko 93

Wenn man ein bestimmtes politisches System untersuchen will, ist es deswegen uner-
lsslich, neben den Institutionen, Regeln und Gesetzen, neben den politischen Prozessen und
den materiellen Ergebnissen der Politik, auch nach der politischen Kultur des Landes zu fra-
gen, denn, obwohl die Institutionen sehr wichtig sind, kann die politische Kultur noch bedeu-
tender fr das Verstndnis des gesamten Systems sein (s. Ortiz 2006: passim). Die politische
Kultur ist ein wesentlicher Bestandteil des Kontextes. Sie ist so wichtig, dass wir mit Nohlen
(2008) sogar behaupten knnen, dass die politische Kultur heutzutage die wichtigste Variable
bei der Entwicklung der Demokratie in Lateinamerika ist. Die Abwesenheit einer demokrati-
schen politischen Kultur, so das United Nations Development Programme (UNDP), hat eine
Demokratie niedrigen Niveaus zur Folge (s. Nohlen 2008, S. 82-83).4

3. Die politische Kultur in Mexiko und ihre wichtigsten Merkmale

Um die politische Kultur eines politischen Systems zu untersuchen, ist es unentbehrlich,


den Kontext zu bercksichtigen. Man kann sich fragen, nach welchen Kriterien Politik in
Mexiko gemacht wird. Gutirrez (2008) erwhnt einige Merkmale der Ausbung der Politik
in Lateinamerika:

die grundlegenden Kriterien einer demokratisch-liberalen Politik fehlen noch, denn die
Konikte werden nicht immer kraft Gesetzes und institutionell gelst;
die lebensnotwendigen Bedrfnisse der Mehrheit der Bevlkerung sind immer noch
nicht befriedigt;
das politische Leben ist fr viele Menschen unverstndlich und durch patrimonialisti-
sche Missbruche und durch gekaufte und gezwungene Loyalitt verdorben;
die politische Kultur ist nicht in der Lage, die rechtliche, politische und moralische In-
dividualitt anzuerkennen und zu befrdern;
man ndet in der Gesellschaft immer noch misogyne, rassistische und schichtenspezi-
sche Handlungsweisen.

Allen verschiedenen Auffassungen der politischen Kultur zum Trotz knnen wir be-
haupten, dass der Terminus in Mexiko in der Regel verwendet worden ist, um das politische
Verhalten der mexikanischen Bevlkerung bzw. einer ihrer Gruppen oder Gesellschafts-
schichten zu erlutern. Dies ermglicht die Stellung von Prognosen, vor allem in Anbetracht
zuknftiger Wahlen, denn die politische Kultur wird als eine Gesamtheit von Faktoren ver-
standen, die fr die Teilnahme an den politischen Prozessen besonders bei Wahlkmpfen-
verantwortlich gemacht werden (Krotz 2002, S. 17).
Es ist schwer, in Mexiko von einer einzigen politischen Kultur zu sprechen, denn wir
nden, genauso wie in anderen Lndern, Unterschiede bezglich der Eigenarten der Be-
vlkerung bzw. des Brgers, wie beispielsweise im Einkommen, Alter, Bildungsniveau,
Geschlecht, in geographische oder historische Gegebenheiten, der Haltung gegenber den
Medien usw. Deswegen kann man sich vorstellen, dass sich fast alle Forschungen ber die
politische Kultur der Mexikaner auf die Demokratisierung des ffentlichen Lebens konzen-
trieren. Damit sind nicht nur die politischen Institutionen, Krperschaften, Einrichtungen
und Behrden gemeint, sondern auch Universitten, Hochschulen und Gewerkschaften, u.a.

4 Campos (2011) erlutert die Wichtigkeit des Kontextes bei der Durchfhrung von Umfragen und der Untersu-
chung der politischen Kultur.
94 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

Im Folgenden werden die wichtigsten Merkmale der mexikanischen politischen Kul-


tur errtert, unter der bereits erwhnten Vorbehalt, dass es sehr schwierig ist, von nur einer
mexikanischen politischen Kultur zu reden. Dafr werden die Elementen herangezogen, die
Nohlen (2008, S. 84-88) fr die Demokratie fr gnstig hlt und die Daten der Nationalen
Umfrage ber politische Kultur 2012 (im Folgenden: ENCUP) und des Latinobarmetro
2011 (im Folgenden: LB) verwendet (s.u.: 6. Quellen).
Das erste Element einer demokratischen politischen Kultur ist das Vertrauen. Mexikaner,
wie die Lateinamerikaner generell, vertrauen den Institutionen und den Mitbrgern gegenber
wenig. Laut LB glauben nur 22% der Lateinamerikaner, dass man zu den meisten Menschen
Vertrauen haben kann. Dabei stehen Mexikaner mit 23% ein wenig ber dem Durchschnitt. Die
ENCUP besttigt diese Angaben, denn fast 70% der Befragten nden, dass man den meisten
Menschen kein Vertrauen schenken darf. In der Regel kann man sagen, dass das Vertrauen zu
den Institutionen in gewisser Weise vom Vertrauen zu den Mitbrgern abhngt. Unter den me-
xikanischen Institutionen schneiden die Gewerkschaften, Abgeordnete, Senatoren, politische
Parteien und die Polizei am schlechtesten ab. Das Vertrauen in die Gesetze ist ebenfalls sehr
gering. Die Institutionen, die am meisten Vertrauen der mexikanischen Brger genieen, sind
die katholische Kirche, die Streitkrfte, das Instituto Federal Electoral (IFE, Wahlbehrde des
Bundes) und das Fernsehen. Die Angaben anderer Umfragen sehen in dieser letzten Hinsicht
hnlich aus: die Familie, die staatlichen Universitten, die katholische Kirche, die Streitkrfte
und die Lehrer genieen das meiste Vertrauen in der Bevlkerung (ENADIS 2010, S 107). Aber
selbst wenn Politiker und politische Institutionen in der Regel das Misstrauen der Befragten
hervorrufen, ist in Lateinamerika das Vertrauen in die Regierungen laut LB mit durchschnitt-
lich 45% der Befragten erstaunlich gro, ein Wert, der sogar unter dem in Europa (29%) liegt
(Eurobarometer). Mexiko registriert aber nur 31% (LB) bzw. zwischen 58,38% und 28,04%
(ENCUP). Das Fehlen an Vertrauen verhindert die Legitimation der Institutionen und erlaubt
den Mitbrgern, Gesetze zu umgehen, denn man kann beispielsweise ein Gesetz mit der Recht-
fertigung missachten, dass dies auch die anderen tun. Laut ENCUP (P44A, P44C), sind rund
40% der Befragten der Ansicht, dass die Brger ein ungerechtes Gesetz nicht achten drfen.
Obwohl sehr wichtig, darf das Vertrauen in einer Demokratie aber nicht blind sein (s. Nohlen
2008, S 85). Eng verbunden mit dem fehlenden Vertrauen ist der deutlich individualistische
Charakter der Mexikaner, der bereits durch viele Forschungen und Umfragen belegt wurde.
Etwa 82% der Befragten haben nie mit anderen Mitbrgern, sei es auf formelle oder informelle
Weise, zugunsten der Gemeinschaft kooperiert (Palacios 2013, S 13, mit Quellenhinweisen).
Das zweite Element ist die Gesamtheit der Manahmen gegen das Misstrauen und die
Bekmpfung der Gewohnheiten, die das Misstrauen vorantreiben. Hier ist ein leider sehr be-
kanntes Phnomen Lateinamerikas zu nennen: die Korruption, die schwerwiegende Folgen
hat, wie z.B. Politikverdrossenheit die Unzufriedenheit der Brger mit Politikern, Partei-
en, politischen Prozessen, Entscheidungen und Regierungsleistungen. Die Demokratisierung
fhrt nicht unbedingt zum Verschwinden der Korruption. Der Amtsmissbrauch in der Politik
gehrt zur politischen Kultur in der mexikanischen Politik vereinigen sich Interessen des
privaten und des ffentlichen Lebens. Alle politischen Akteure ben heftige Kritik an der
Korruption der anderen, aber wenn sie selbst an die Macht gelangen, benehmen sie sich
genauso wie ihre Gegner. Wenn wir das Misstrauen und die Korruption zusammenmischen,
ergibt sich ein gefhrliches Produkt, denn man kann in diesem kulturellen Kontext nur den
Freunden und Verwandten tatschlich Vertrauen schenken. Um eine demokratische politische
Kultur zu entwickeln, mssen aber die politische Ethik und die Kontrollmechanismen gefes-
tigt werden (s. Nohlen 2008, S. 86). Es ist erstaunlich, dass 43,38% der Befragten damit ein-
Die politische Kultur in Mexiko 95

verstanden sind, ein Beamte drfte sein Amt missbrauchen, sofern er auch gute Manahmen
fr die Bevlkerung durchfhrt (ENCUP, P28G). 69,34% sind der Meinung, dass die Brger
selbst die Korruption zulassen (ENCUP, P28H). 88,6% der Befragten halten die Korrupti-
on in Mexiko fr ein sehr verbreitetes Phnomen (ENCUP, P41_1). Laut der Rechnungs-
prfungsanstalt des Bundes (Auditora Superior de la Federacin), kostet die Korruption
jeden Mexikaner etwa 165 Pesos pro Jahr (umgerechnet etwa 13 oder 14 US Dollar); fr
viele Haushalte kann dies bis zu 14% der Einkommen bedeuten (s. Monroy 2013). Es wird
geschtzt, dass im Jahre 2010 ungefhr 2 Millionen korrupte Handlungen stattfanden; 32
Milliarden Pesos wurden insgesamt fr Korruption ausgegeben (umgerechnet 1,8 Milliarden
EURO) (ebenda). Transparency International zufolge (Korruptionsbericht 2012, zitiert nach
Crdenas 2013), belegt Mexiko weltweit den 105. Platz, zusammen mit Algerien, Armenien,
Bolivien, Gambia, Kosovo und den Philippinen. Dies bedeutet ein Abrutschen von sieben
Pltzen innerhalb von zwei Jahren: von Platz 98 auf Platz 105, und erklrt die weitverbreitete
Perzeption der Mexikaner: die Korruption sei in der ganzen Gesellschaft und quer durch die
politische und parteipolitische Landschaft allgegenwrtig.
Das dritte Element einer demokratischen Kultur wird von der Toleranz oder besser ge-
sagt- von Respekt gebildet. Es geht hiermit um einen unabdingbaren Bestandteil des demo-
kratischen Pluralismus. In der Tat: das demokratische Leben braucht den Respekt gegenber
den Andersdenkenden. Das Problem besteht aber darin, wie man diesen Respekt eingrenzt,
denn derjenige, der die Meinungen, Einstellungen, Prinzipien, Glaubensvorstellungen und
berzeugungen jeglicher Art respektiert (was mehr sagt, als wenn man etwas toleriert),
erwartet dementsprechend auch, respektiert zu werden. Man darf aber intolerante bzw. un-
gerechte Meinungen oder Prinzipien auf keinen Fall akzeptieren und zulassen. Auf die Fra-
ge, was man tut wenn jemand etwas gegen die eigene Meinung uert, antworten 33,89%
der Befragten, dass sie dabei schweigen; 15,06% gehen lieber weg; 21,20% diskutieren und
27,90% ignorieren das Gesagte (ENCUP, P64). Der Respekt gegenber den anderen ist in
einem demokratischen Regime sehr wichtig, denn er fhrt zwangslug zum Dialog. Deswe-
gen behauptet Bobbio, dass die Demokratie das Ersetzen von Techniken der Gewalt durch die
Techniken der berredung betont, um Konikte zu lsen (Bobbio 2005, S 241-242). Ren
Jimnez Ornelas (Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM) zhlt einige Bereiche auf,
wo man in Mexiko intolerante Handlungsweisen bezeugen kann: Gewalt, Rassen- Glaubens-
und Wirtschaftsdiskriminierung, Homophobie und Missverstndnisse zwischen den Gene-
rationen. Jimnez vermisst in Mexiko den Respekt und die Fhigkeit zum Zusammenleben,
was die Konsolidierung der Demokratie verhindert. Die Intoleranz wird zu Hause gelernt und
sie ist in Mexiko nicht nur in den zwischenmenschlichen Beziehungen zu nden, sondern
auch zwischen Institutionen. Das Ergebnis ist eine intolerante gesellschaftliche Struktur (s.
Quadratin 2012). Sie wird von der Nationalen Umfrage ber Diskriminierung in Mexiko
(Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mexiko, ENADIS 2010) besttigt. So glauben
z.B. sechs von zehn Mexikanern, der Reichtum sei der wichtigste Diskriminierungsfaktor im
Land. Die Toleranz steigt dabei proportional zum Erziehungsniveau steigt (ENADIS 2010,
S. 23). Allgemein gilt die mexikanische politische Kultur als nicht besonders tolerant. So
bendet sich Mexiko in dieser Hinsicht unter lateinamerikanischen Lndern auf einem der
hinteren Pltze (Platz 20 von 26), was fr die Meinungsfreiheit und die freie Meinungsue-
rung hinderlich ist (Palacios 2013, S. 11, mit Literaturangaben).
Ein viertes Element einer fr die Demokratie gnstigen politischen Kultur ist die Fhig-
keit der politischen Elite zur Kompromissbereitschaft und zur Konsensbildung. Kompromis-
se bilden das Gegenteil zur Politik der Polarisierung, der stndigen angespannten politischen
96 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

Lage und der Annahme, Politiker seien Feinde und nicht einfach Gegner. Das vorherrschen-
de Regierungssystem in Lateinamerika ist das Prsidialsystem, das allerdings nicht gerade
zu Verhandlung und zum Kompromiss geneigt ist. Deswegen hat Nohlen mehrfach dafr
pldiert, institutionalisierte Kompromissmechanismen voranzutreiben (Presidencialismo
renovado: Nohlen und Fernndez, s. Nohlen 2008, S. 88). So kann man in Mexiko in den
letzten Jahren eine zunehmende Tendenz zur Bildung von Allianzregierungen bemerken.
Im Juli 2013 hatten z.B. die meisten der 14 Wahlkmpfe Wahlbndnisse als Protagonisten
und es gibt bereits Regierungen auf Landesebene, die aus Wahlbndnissen hervorgegangen
sind (Puebla, Oaxaca und Sinaloa). Selbst der gegenwrtige Prsident, Enrique Pea, hat
ein Bndnis zum Sieg gefhrt und hat den sogenannten Pacto por Mxico, einen mit den
wichtigsten politischen Parteien geschlossenen Pakt, zum bedeutendsten Mittel seiner Politik
der Kompromissbereitschaft mit anderen politischen Krften erklrt.
Ein wichtiges Merkmal der politischen Kultur Mexikos ist auch der mit vielen Mythen und
Symbolen bereicherte Nationalismus5. Die ffentliche Schule und das zentralisierte Bildungs-
system hat diese Kultur im vergangenen Jahrhundert entscheidend geprgt, mit dem Ziel, einer-
seits unter der Bevlkerung Respekt und Unterwrgkeit gegenber der Regierung zu schaffen,
andererseits die Vorstellung zu verbreiten, die Lsung der Probleme sei eine Sache des Staa-
tes. Die politische Kultur hat dementsprechend einen starken Prsidenten akzeptiert, die Brger
neigten zum Patriotismus, nicht aber zur politischen Partizipation (Tapia 2011, S. 236).6 Hier
liegt anscheinend der Grund dafr, dass nach ENCUP, 94,25% der Befragten stolz oder sogar
sehr stolz darauf sind, Mexikaner zu sein (ENCUP, P81). Einige Autoren sprechen sogar von
einem Verteidigungsnationalismus: ein Nationalismus, der vergangene Beleidigungen aus-
lndischer Mchte in der Gegenwart immer wieder in Erinnerung ruft (s. Palacios 2013, S. 15).
Als eine Folge der Demokratisierung des Landes und des Vorhandenseins mehrerer po-
litischen Akteure mit Entscheidungsbefugnis nimmt die verfgbare politische Information zu,
die es den Brgern erlaubt, mehr und besser ber die Institutionen zu wissen als frher (Beltrn
2011, S 24). Aber trotzdem leben neben Einstellungen und Verhaltensformen der alten poli-
tischen Kultur aus der Zeit des autoritren Regimes, neue Einstellungen und Verhaltensfor-
men einer moderneren politischen Kultur weiter, die toleranter und besser informiert und somit
gnstig fr eine demokratische Entwicklung sind (Palacios 2013, S. 8, mit Literaturangaben).

4. Politische Kultur und politisches Handeln

Das politische System Mexikos und dementsprechend seine politische Kultur haben sich
in den letzten Jahrzehnten sehr stark gendert und sehen ganz anders aus, als Almond und
Verba vor mehr als 50 Jahren in ihren Forschungen herausfanden. Das Parteisystem wird
nicht mehr von einer hegemonischen Partei (PRI) beherrscht, sondern ist durch einen starken
Wettbewerb der verschiedenen politischen Parteien gekennzeichnet. Vor 50 Jahren wohnten
sehr viele Mexikaner auf dem Land heutzutage wohnen die meisten in den Stdten. Im
Unterschied zur Zeit Almonds und Verbas, stehen den heutigen Einwohnern Mexikos, sei es
als Whlern oder als politisch Interessierten, mehrere politische Partizipationsmglichkeiten
zur Verfgung (s. Moreno 2011, S. 95-96).7

5 Siehe dazu den Beitrag von Henio Hoyo in diesem Band.


6 ber die Helden, Mythen und Symbole des mexikanischen Nationalismus und ihren Einuss auf die politi-
sche Kultur, s. Segovia 1975, 5. Kapitel.
7 Was die Unterschiede zwischen den zivilen Pichten gegenber dem Vaterland anbelangt, s. Osorio (2011)
(basierend auf verschiedene Umfragen von 1959 und 2009).
Die politische Kultur in Mexiko 97

Betrachtet man die politischen Sitten und Gebruche in Mexiko, kann man ein enges
Verhltnis zwischen der politischen Kultur der Bevlkerung und dem Benehmen der Politi-
ker feststellen. So zeigen Politiker in der Regel wenig Bereitschaft zur Verhandlung und zum
Dialog, was der Intoleranz und der Auffassung entspricht, dass die anderen keine Gegner,
sondern eher Feinde sind. In politischen Ansprachen hrt man oft Redewendungen wie
los enemigos de Mxico (die Feinde Mexikos) oder los traidores (die Verrter).
Mexikanische politische Akteure neigen auch dazu, vor den Verhandlungen Kraft und Ent-
schlossenheit zu demonstrieren, um die Gegner einzuschchtern und die Erfolgschancen bei
der Debatte zu erhhen. Der niedrige Respekt vor dem Gesetz und die Korruption, die man
wie wir bereits gesehen haben bei der Bevlkerung laut mehrerer Umfragen vorndet,
bestimmen auch die Welt der Politik, wie die gegenwrtigen Korruptionsskandale, die Flle
der Gouverneure Andrs Granier im Bundesland Tabasco, Humberto Moreira in Coahuila
oder Luis Armando Reynoso in Aguascalientes, beweisen.
Es scheint, dass die Institutionen in Mexiko fr die Charaktereigenschaften derer, die
die Institutionen leiten, anfllig sind. Da die politische Kultur des Landes immer noch vom
Autoritarismus geprgt ist, wagen viele Menschen es nicht, sich zu verteidigen, denn viele
frchten sich vor mglichen Repressalien. Dies alles gibt den informellen politischen Ver-
handlungen und dem Recht des Strkeren den Vorzug und verhindert den Weg zur Konsoli-
dierung der Demokratie (s. Gutirrez 2011, S. 116).
Da einige Verhaltensformen und Einstellungen in der vordemokratischen Zeit entstan-
den sind d.h., whrend der Herrschaft des PRI-Regimes (1929-2000), werden der Dialog und
die Verhandlung von vielen politischen Akteuren missachtet. Die Politik wird somit zum
Schlachtfeld: politische Akteure stellen ihre ganze Kraft unter Beweis, um den Feind
niederzumachen. Dies ist ein Versto gegen das demokratische Zusammenleben. Der feh-
lende Respekt gegenber den Meinungen der politischen Kontrahenten und gegenber dem
Gesetz erklrt das berleben von antidemokratische Sitten und Verhaltensformen der mexi-
kanischen Politiker (s. Palacios 2013, S. 12).

5. Schlussfolgerungen und Aussichten

Die Mexikaner gewhnen sich allmhlich daran, mit demokratischen Prozessen zu leben,
aber sie sind immer noch misstrauisch und intolerant. Um die demokratische Werte zu fes-
tigen, mssen die praktischen demokratischen Erfahrungen der Brger gestrkt werden. Im-
mer mehr demokratische Prozesse und neue kulturelle Initiativen werden ins Leben gerufen,
die die demokratische Rationalitt frdern. Deswegen ist es angebracht, die noch lebenden
antidemokratischen und autoritren Inseln zu isolieren und zu berwinden. Aber dabei
ist es von wesentlicher Bedeutung, das Vertrauen in die Institutionen zu festigen und sie
aufzuwerten, denn die Konsolidierung der institutionalisierten Routinen im mexikanischen
politischen System wird sich nicht ohne eine demokratische politische Kultur verwirklichen
lassen, die sie sttzt und trgt. Einige antidemokratische und korruptionsfrdernde Sitten
knnen durch die Erziehung zu Hause, in der Kirche und in der Schule beseitigt werden,
aber sie knnen auch mit Hilfe von technischen Manahmen bekmpft werden. Dies wurde
bereits von einigen Regierungen auf verschiedenen Ebenen in die Praxis umgesetzt (z.B.
knnen die Brger bestimmte Leistungen und Dienste per Internet zahlen, was Korruption
verhindert und die Verwaltungswirksamkeit begnstigt). Wir knnen nicht von den Politikern
Verhaltensweisen und Sitten erwarten, die von denen des kleinen Brgers auf der Strae
erheblich abweichen. Die Politiker mssen von der Zivilgesellschaft untersttzt werden, um
auf diese Art und Weise ihre Macht zu rationalisieren und einzugrenzen.
98 Herminio Snchez de la Barquera y Arroyo

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Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die
mexikanische Bevlkerung: jngste Perspektiven

Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

1. Einleitung

Die Mexikanische Revolution bedeutete neue soziale, wirtschaftliche und politische Her-
ausforderungen fr die darauffolgenden politischen Anfhrer und die berlebende Bevlke-
rung1. In dieser Zeit wurden die Weichen fr das zeitgenssische Mexiko gestellt, die poli-
tisch-demokratische Struktur festgelegt und der juristische Rahmen, der mageblich fr die
soziale und wirtschaftliche Entwicklung der darauffolgenden Jahrzehnte war, gesetzt (Coso
2009; De la Torre und Medina 1990; Tello 2010).
Die Politische Verfassung der Vereinigten Mexikanischen Staaten (Constitucin Polti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos, CPEUM2), die im Jahr 1917 als hchstes Gesetz des
Landes verabschiedet wurde, setzt die Mastbe fr die Schaffung, Verteilung und Bereitstel-
lung der Gter zur Befriedigung der Grundbedrfnisse (satisfactores3) der Bevlkerung. Die
Verfassung etabliert zusammen mit den verschiedenen, in den Jahren zuvor verabschiedeten
Gesetzen die rechtlichen Mindestgarantien fr einen Zugang zu politischen, brgerlichen,
wirtschaftlichen und sozialen Rechten, die die mexikanische Bevlkerung universell besitzt
(Carbonell 2004; Tello 2007, S.23).4
Bei den sozialen Rechten erkennt die Verfassung den Zugang zur Bildung als Grund-
recht jeder Person an. Ebenso geht sie davon aus, dass die brigen Grundbedrfnisse durch
die Frderung und Anerkennung der Rechte der Arbeiter befriedigt werden knnen (CPEUM
1917; Tello 2010).5

1 Die Mexikanische Revolution begann im Jahr 1910, als Prsident Porrio Daz, der 30 Jahre an der Macht
war, Prsidentschaftswahlen ankndigte. Ab diesem Moment begannen sich einige Oppositionsgruppen zu
organisieren, um an der Wahl teilzunehmen, die Porrio Daz gewann. Aus Unzufriedenheit ber die Wieder-
wahl tauchten unterschiedliche bewaffnete Gruppen in verschiedenen Teilen des mexikanischen Territoriums
auf und es kam zu Zusammensten. Als Folge des bewaffneten Konikts starben in dieser Zeit fast eine
Million Menschen, fast ein Zehntel der Bevlkerung (Coso 2009).
2 Im Folgenden als mexikanische Verfassung oder Verfassung bezeichnet (Anm. des bersetzers)
3 Damit sind alle Konsumgter gemeint, welche den menschlichen Grundbedarf abdecken. Im Folgenden mit
Grundgter bersetzt (Anm. des bersetzers).
4 Der Einschluss der sozialen Rechte in die Verfassung war neu fr diese Zeit. Durch ihre Aufnahme akzeptierte
der Staat seine Verantwortlichkeit, die Minimalbedingungen zu garantieren, um die Bevlkerung vor Risiken
wie Hunger, Ignoranz, schlechte Gesundheit und Elend zu schtzen und der Gesellschaft Zugang zu einem
wrdigen Leben zu ermglichen (Tello 2007, S. 23).
5 Die erste Version der Verfassung bestimmt die Mechanismen zum Schutz der Rechte der arbeitenden Be-
vlkerung bzgl. ihrer Verhltnisse zu den Patronen. In ihr sticht vor allem der Abschnitt ber Arbeit und
Soziale Vorsorge heraus, in dem Aspekte der Arbeitstage, der gewerkschaftlichen Vereinigungen und der

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_6, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
102 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Seit der Verabschiedung der Verfassung war die Beteiligung des Staates bei der wirt-
schaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes fundamental. Um die Lebensbedingungen
der Bevlkerung zu verbessern, war die Bereitstellung ffentlicher Dienstleistungen wichtig.
Aber auch die wirtschaftlichen Bedingungen trugen dazu bei, dass bis in die 1980er Jahre
dem Jahrzehnt, in dem das neoliberale Modell angenommen wurde die richtungsweisende
Achse der mexikanischen konomie waren (Tello 2010).
Durch die Aufnahme der sozialen und wirtschaftlichen Rechte in die Verfassung veran-
kerte der mexikanische Staat das Prinzip der Progressivitt. Dieses besteht darin, die Grund-
bedrfnisse und ihre Verfgbarkeit als dynamisch anzuerkennen. Der mexikanische Staat
erkennt also an, dass er die Verbesserung der Lebensbedingungen der gesamten Bevlkerung
vorantreiben muss, sofern die wirtschaftlichen Bedingungen des Landes dies erlauben, ohne
dass es bei den erreichten Zielen Rckschritte gibt6.
Dieses Prinzip wiederholte sich in den darauffolgenden nderungen der mexikanischen
Gesetzgebung (Carbonell 2004), wobei die Reform des Art. 1 der Verfassung im Jahre 2011,
der die Rechtspersnlichkeit der Bevlkerung auf den Rang der Menschenrechte hebt, beson-
ders wichtig ist (DOF 2011). Diese nderung bedeutet, dass der Staat auf all seinen Regie-
rungsebenen verpichtet ist, sie zu frdern, zu respektieren, zu schtzen und zu garantieren.
Dadurch schafft er Verpichtungen und erlsst Sanktionen fr den Fall, dass die Behrden
jene Verpichtungen nicht erfllen.
Analog dazu erkennt das 2004 verabschiedete Bundesgesetz ber Soziale Entwicklung
(Ley General de Desarrollo Social, LGDS) den universellen und gleichen Zugang zu einer
Reihe wichtiger Rechte fr die soziale Entwicklung an, zu der unter anderem das Recht auf
Gesundheit, eine wrdige Arbeit, eine Wohnung, eine gesunde Umwelt und auf Ernhrung
zhlen. Auerdem institutionalisiert das LGDS die Evaluierung, ob die Mindestlebensbedin-
gungen fr die Bevlkerung erfllt sind, indem es festlegt, dass die Messungen der Armut
in Mexiko fr die Bundesstaaten alle zwei Jahre und fr die Kommunen alle fnf Jahre
durchgefhrt werden mssen. Neben dem Einkommen werden dabei weitere Aspekte in Ver-
bindung mit Bildung, Gesundheit, Sozialversicherung, Wohnung und Ernhrung beachtet
(Acosta 2010; DOF 2004).
Trotz der rechtlichen Anerkennung der minimalen Lebensbedingungen fr die mexika-
nische Bevlkerung, wurde der Zugang zu ihnen zu unterschiedlichen Zeitpunkten gefestigt
(Tello 2010). Whrend die sozialen Bedingungen ein Ergebnis langfristiger Anstrengungen
sind, wurden die wirtschaftlichen Bedingungen, also diejenigen Elemente, die den Haushal-
ten die Schaffung von Einkommen garantieren und ihre Kaufkraft vergrern, durch kon-
junkturelle Aspekte bestimmt und mit shocks oder Wirtschaftskrisen in Verbindung gebracht,
die das Land in den letzten vierzig Jahren erfahren hatte.
Die Bestimmung des Ausmaes, der Ebenen und Tendenzen dieser Umstnde der Be-
vlkerung sind dank der Information der Volks- und Haushaltszhlungen mglich, die in
Mexiko seit 1895 durchgefhrt werden, sowie der verschiedenen soziodemographischen
Umfragen, von denen die Nationale Umfrage ber Einkommen und Ausgaben der Haushalte
(Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH) die wichtigste ist.7

Mindestlhne detailliert beschrieben werden. Fr die Bevlkerung, die in der Landwirtschaft arbeitete, wurde
Artikel 27 geschaffen, der den Landbesitz regelt und eine neue Form von landwirtschaftlicher Organisation
der landwirtschaftlichen Genossenschaften (eijdos) und Gemeindelandes schuf (CPEUM 1917).
6 Nach Tello (2007) war die Verfassung von 1917 eine Neuheit fr ihre Zeit, da sie soziale Rechte einschloss.
7 Beide Quellen werden vom Nationalen Statistischen und Geographischen Institut (Instituto de Nacional de
Estadstica y Geografa, INEGI) erhoben. Die periodische Erhebung der Volks- und Haushaltszhlung alle
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 103

Unter der Bercksichtigung, dass die Lebensbedingungen der mexikanischen Bevlke-


rung der Frderung und dem Schutz der Gesetzgebung unterlagen, ist das Ziel dieses Bei-
trags, die langfristige Entwicklung einiger soziokonomischer Aspekte der mexikanischen
Bevlkerung darzustellen und herauszunden, in welchem Ma die Bevlkerung fast hun-
dert Jahre nach der Verabschiedung der Verfassung Zugang zu einem Mindestma an Grund-
gtern hat.
Der Beitrag ist folgendermaen strukturiert: Im ersten Teil wird die Entwicklung von
vier sozialen Indikatoren dargestellt: der Bildungsrckstand8, der Zugang zu den Gesund-
heitsdienstleistungen, die Qualitt und die Gre des Haushalts und die grundlegenden
Dienstleistungen im Haushalt. Im zweiten Teil wird der makrokonomische Kontext dar-
gestellt, in dem die Haushalte die notwendigen Einkommen generieren, um alle Grundgter
erwerben zu knnen. Im dritten Teil werden die Ergebnisse der Armut in einer multidimen-
sionalen Perspektive prsentiert, die die soziale und wirtschaftliche Dimension der Armut in
einem gemeinsamen Index erfasst. Aufbauend auf diesen Ergebnissen werden Schlussfolge-
rungen angestellt und einige Herausforderungen aufgezeigt.
Whrend die ersten beiden Teile einen langfristigen Zeithorizont beschreiben, bezieht
sich der dritte auf einen aktuellen Zeitraum zwischen 2008 und 2010, und schliet die Da-
ten einiger verwundbarer Bevlkerungsgruppen (beispielsweise Personen, die eine indigene
Sprache sprechen) ein. In diesem Teil wird auch die rumliche Dimension bercksichtigt.

2. Grundlegende Dienstleistungen und ihre Abdeckung

Whrend des 20. Jahrhunderts und zu Beginn des 21. Jahrhunderts haben sich die sozialen
Bedingungen der Bevlkerung signikant verbessert9. Dies zeigt sich in den Dimensionen,
die im Folgenden prsentiert werden, aber auch im Anstieg der Lebenserwartung einem
oft genutzten Indikator, um die Qualitt zwischen den Lndern zu vergleichen10. Whrend
beispielsweise die Lebenserwartung einer Person im Jahr 1895 29,5 Jahre betrug, hatte eine
Person, die im Jahr 2010 geboren wurde, eine mehr als doppelt so hohe Lebenserwartung (72
Jahre) (INEGI 2009).11 Whrend der letzten hundert Jahre hat sich die mexikanische Bevl-
kerung im Vergleich zum Anfang des Jahrhunderts um neun Mal vergrert hat. Neue Zahlen
der Volks- und Haushaltszhlung (Censo de Poblacin y Vivienda) (2010) geben an, dass die
Bevlkerungszahl Mexikos heute bei 112,3 Millionen liegt, whrend sie zu Beginn des 20.
Jahrhunderts 12,6 Millionen betrug12.

zehn Jahre zeigt die Entwicklung einiger demograscher und sozialer Indikatoren. Andererseits erlaubt es die
ENIGH, die seit 1977 erhoben wird, die Haushalte und ihre Mitglieder soziokonomisch zu charakterisieren.
8 Bildungsrckstand ist ein Begriff des CONEVAL. Er weist darauf hin, dass die Personen nicht die vorge-
schrieben Grundbildung haben, die die Verfassung zu dem Zeitpunkt, als sie im Schulalter waren, festlegt.
9 Es darf nicht angenommen werden, dass es whrend der vorherigen Jahrhunderte nicht zu Verbesserungen
kam, im Gegenteil, es handelt sich um soziale Prozesse von groer Reichweite. Jedoch erlauben es die ofzi-
ellen Statistiken erst in dieser Zeit, ihre Reichweite zu bestimmen und zu quantizieren.
10 Der Index der Menschlichen Entwicklung (Human Development Index, HDI) des Entwicklungsprogramms
der Vereinten Nationen (UNDP), der weithin genutzt wird, um internationale Vergleiche anzustellen, nutzt
drei Dimensionen: Einkommen, Bildung und Gesundheit. Die Gesundheit wird durch die Lebenserwartung
zum Zeitpunkt der Geburt gemessen, um die Lebenszeit von Personen unterschiedlicher Lnder, Regionen
oder Gemeinden vergleichen zu knnen.
11 Im Jahr 1950 hatte sich die Lebenserwartung einer Person mit 50 Jahren fast verdoppelt. Die grten Fort-
schritte wurden in der ersten Hlfte des Jahrhunderts erreicht, vor allem in den 1960er und 1970er Jahren, als
die hchste durchschnittliche Lebenserwartung 67 Jahre betrug.
12 Ab den 1930er Jahren nahmen die Wachstumsraten der Bevlkerung schnell zu, bis sie in den 1960ern ihren
historischen Hhepunkt erreichten, mit einer durchschnittlichen jhrlichen Wachstumsrate von 3,5 %. Ab die-
104 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Die vier Indikatoren, die im Folgenden vorgestellt werden, knnen mit denen fr die
Messung der Armut (im dritten Teil) verglichen werden, so dass ihre langfristige Tendenz
deutlich wird. Diese Indikatoren sind der Bildungsrckstand, der Zugang zu Gesundheits-
dienstleistungen und die Wohnbedingungen (sowohl hinsichtlich des verwendeten Baumate-
rials als auch der sanitren Grundversorgung).
Der erste Indikator, der Bildungsrckstand gemeint ist die Unmglichkeit, das durch
die mexikanischen Gesetze als obligatorisch festgelegte Bildungsniveau zu erreichen weist
deutliche Rckgnge auf, vor allem bezglich der analphabetischen Bevlkerung, dem Teil
der Bevlkerung, der nicht mindestens eine Nachricht lesen oder schreiben kann: Zu Beginn
des 20. Jahrhunderts waren acht von zehn Personen (82 %) Analphabeten. Im Jahr 2010 hatte
sich dieses Verhltnis auf einen von dreizehn Bewohnern (7,6 %) verringert (INEGI 2009).13
Der Prozentsatz der Personen mit Bildungsrckstand hat abgenommen, die durch-
schnittliche Zahl der Schuljahre hat zugenommen. Die ersten sechs Jahre der Studie beziehen
sich auf die Grundschulbildung: Im Jahr 1895 besaen 8 % der Bevlkerung dieses Bil-
dungsniveau14. Wird als Bezugspunkt die Bevlkerung mit einem Mindestalter von 15 Jahren
mit Grundbildung, d. h. im Hchstfall mit unabgeschlossener Grundschulbildung, zugrunde
gelegt, zhlten im Jahr 1960 drei Viertel der Mexikaner zu dieser Gruppe. In den folgenden
Jahrzehnten nahm der Bildungsrckstand ab und der Prozentsatz der Bevlkerung mit hhe-
rem Bildungsniveau nahm zu15. Trotz der erreichten Fortschritte haben aktuell (2010) unge-
fhr 20 % der Bevlkerung keine komplette Grundschulbildung (Tabelle 1).

sem Moment nahmen die Raten sehr schnell ab, so dass sie in den 1990ern auf weniger als zwei Prozentpunkte
jhrlich sanken (Brambila 1990). Die neusten Zahlen des Nationalen Bevlkerungsrates (Consejo Nacional
de Poblacin) zeigen, dass die demographische Wachstumsrate aktuell bei etwas ber einem Prozentpunkt
jhrlich liegt.
13 In Hinblick auf die Anzahl der Personen ist die Anzahl der analphabetischen Bevlkerung praktisch gleich
geblieben: Zu Beginn des 20. Jahrhunderts gab es fast 8,5 Millionen Analphabeten; im Jahr 1950 waren es 8,9
Millionen und im Jahr 2010 um die sechs Millionen (INEGI 2009).
14 Es muss erwhnt werden, dass zu Beginn des 20. Jahrhunderts praktisch die gesamte Bevlkerung (91 %) aus
Analphabeten bestand, d. h. keinen formaler Unterricht nachweisen konnte.
15 Die Information ber die Jahre des Schulbesuches wird ab dem Zensus in den 1940ern erhoben. Die Informa-
tion des Ministeriums fr ffentliche Bildung (Secretara de Educacin Pblica, SEP) zeigt, dass die Anzahl
der eingeschriebenen Schlerinnen und Schler ebenso zugenommen hat wie die Anzahl der verfgbaren
Lehrer.
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 105

Tabelle 1: Prozentuale Verteilung der Bevlkerung von mindestens 15 Jahren nach


Bildungsniveau*. Mxico, 1960-2010

Indikator 1960 1970 1990 2000 2005 2010

Ohne Schulbildung 40,1 31,6 13,4 10,2 8,4 7,2


Unvollstndige 40,3 38,9 22,8 18,0 14,3 12,6
Grundschulbildung
Vollstndige 12,0 16,8 19,3 19,1 17,7 16,0
Grundschulbildung
unvollstndige 2,4 3,4 6,2 5,3 4,3 5,2
Mittelschulbildung
Vollstndige 2,1 3,0 13,7 18,9 21,7 22,3
Mittelschulbildung
Oberstufe 2,1 3,9 14,3 16,7 18,5 19,3
Hochschulbildung 1,0 2,4 8,3 10,9 13,6 16,5
Gesamt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Die Summe der Spalten ergibt nicht notwendigerweise 100. Die ist der Informationsquelle geschuldet, aus der
die Daten entnommen wurden.
Quelle: eigene Erstellung nach Informationen des INEGI

Im Jahr 1993 wurde durch die Verfassung und das Grundgesetz fr Bildung die Mit-
telschule (nivel secundaria) in die Grundbildung integriert, das heit, zu den sechs Jahren
Grundschulbildung kamen drei Jahre hinzu16. Unter Bercksichtigung dieser nderungen,
nimmt der Prozentsatz der Bevlkerung mit Bildungsrckstand zwischen 2000 und 2010
unter der Bevlkerung, die aufgrund des entsprechenden Alters eine weiterfhrende Bildung
haben msste, von 37,9 % im Jahr 2000 auf 32,1 % im Jahr 2010 ab (Tabelle 2).
Studien ber die Dynamik und die Strategien der Haushalte haben zudem gezeigt,
dass es whrend der letzten drei Jahrzehnte bei Kindern und Jugendlichen hinsichtlich des
Fernbleibens der Schule und eines verfrhten Schulabgangs Fortschritte gab. Ein verfrhter
Schulabgang war in den Zeiten der Rezession oder Wirtschaftskrise normal, da die Kinder
in den Arbeitsmarkt eintraten und den Verlust und die Abnahme der familiren Einkommen
kompensierten (UNICEF-CONEVAL 2009).17
Die Deckung im Gesundheitswesen hat sich whrend des letzten Jahrzehnts vergrert,
zum Teil durch die Implementierung der Regierungsstrategie der Volksversicherung (seguro
popular) im Jahr 2000. Diese Regierungspolitik soll die gesamte Bevlkerung erfassen, die
nicht in eine der Institutionen der Sozialversicherung eingebunden ist, welche im mexikani-
schen Fall die Gesundheitsversorgung sicherstellen. Aktuell hat ein Drittel der Bevlkerung
durch die Seguro Popular Zugang zur Gesundheitsversicherung.18

16 Die Bildungsreform von 1993 ist ein klares Beispiel des Fortschrittprinzips der sozialen und wirtschaftlichen
Rechte. Sobald ein gewisses Zugangsniveau erreicht worden ist, wird versucht, das nchste zu erreichen. 2012
wurde ein Dekret erlassen, dass den Staat verpichtet, eine mittlere hhere Bildung (drei zustzliche Jahre
zur Sekundrstufe) zu gewhrleisten, damit zu Beginn des folgenden Jahrzehnts die universelle Deckung des
Bachilleratos im Land erreicht wird (siehe dazu den Beitrag von Lorenza Villa Lever in diesem Band).
17 Trimestrale Information von 2005 bis 2012 aus der Nationalen Studie ber Beschftigung und Arbeit (Encues-
ta Nacional de Ocupacin y Empleo, ENOE) konnte besttigen, dass weder die schulische Abwesenheit von
Kindern und Jugendlichen noch ihr Anteil am Arbeitsmarkt zugenommen hat (CONEVAL 2010a).
18 Gem der Richtlinien stellt die Volksversicherung (Seguro Popular) Behandlung des ersten, zweiten und
dritten Grades zur Verfgung; die deckt mehr als 1500 Krankheiten mit Zugang zu speziellen medizinischen
106 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Tabelle 2: Soziale Indikatoren der Bildung, Gesundheit und Wohnung. Mexiko,


1990, 2000 und 2010
Indikator und Subindikator 1990 2000 2010

Bildungsrckstand 26,6 22,5 19,4


Fehlender Schulbesuch der Bevlkerung zwischen 6 und 15 Jahren 14,0 9,7 5,9
Bevlkerung mit vollstndiger Grundschulbildung
39,0 31,2 28,0
(16 Jahre oder lter, vor 1981 geboren)
Bevlkerung mit vollstndiger Mittelschulbildung
37,9 23,1
(16 Jahre oder lter, vor 1982 geboren)
Zugang zur Gesundheitdienstleistungen ND 58,6 33,2
Qualitt und Raum der Wohnung 41,5 29,4 17,0
Mangel wegen Bodenmaterialien 20,8 14,9 5,8
Mangel wegen Dachmaterialien 12,4 6,7 2,7
Mangel wegen Mauermaterialien 7,4 4,2 2,1
Mangel wegen Anhufung 28,7 20,0 11,8
Zugang zur Grundversorgung der Wohnung 44,3 32,3 19,3
Mangel wegen ieendem :asser 24,2 15,8 11,6
Mangel wegen Abwasser 40,3 26,9 12,0
Mangel wegen Elektrizitt 13,1 4,8 1,9

Quelle: Eigene Erstellung nach Informationen des Zensus fr Bevlkerung und Wohnung 1990, 2000 und 2010

Vor Einfhrung der Volksversicherung hatte die Bevlkerung, die keinen Anspruch auf
Gesundheitsleistungen hatte, weil sie informell beschftigt oder arbeitslos war, die Mglich-
keit, in den Kliniken und Krankenhusern des Gesundheitsministeriums (Secretara de Sa-
lud) behandelt zu werden. Die Bevlkerungsgruppen mit formeller Arbeit und ihre Familien
waren hingegen beim Mexikanischen Institut fr Sozialversicherung (Instituto Mexicano del
Seguro Social, IMSS), beim Institut fr Gesundheit und Soziale Sicherheit fr Arbeiter des
Staates (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSS-
TE), bei den Petrleos Mexicanos (PEMEX), den Streitkrfte, dem Ministerium fr Nationa-
le Verteidigung (Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA) oder dem Marineministerium
(Secretara de Marina, SEMAR) versichert, das heit, sie wurden ber ihren Arbeitsplatz
versichert. 19
Auf lange Sicht sind das IMSS und das ISSSTE die beiden Hauptdienstleister in den
Bereichen Gesundheitsversorgung und soziale Versicherung. Im Moment versorgt das IMSS
ein Drittel und das ISSSTE etwas weniger als ein Zehntel (8 %) der Bevlkerung. Im Jahr

Diensten und 58 Behandlungsarten von hoher Spezialisierung, wie z.B. u.a. HIV oder Organtransplantationen
ab ( www.seguro-popular.salud.gob.mx).
19 Im Unterschied zu den ffentlichen Dienstleistungen war es, um von diesen Institutionen behandelt zu wer-
den, notwendig, in einem Arbeitsverhltnis zu stehen. Dadurch waren die Arbeiter und ihre Familien direkt
anspruchsberechtigt auf diese Dienstleistungen. In Mexiko hngen der Anspruch auf und die Mitgliedschaft
in einer Gesundheitseinrichtung von einem Arbeitsverhltnis ab, so dass vor der Schaffung der Volksversiche-
rung der Zugang zu den Gesundheitsdienstleistungen vom Niveau der formellen Arbeitspltze abhing, die im
Land geschaffen wurden.
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 107

1943, als das IMSS gegrndet wurde, wurden 1,8 % der Bevlkerung in dieser Einrichtung
behandelt.
Zwanzig Jahre spter war ein Viertel der Bevlkerung mit Gesundheitsdienstleistungen
abgedeckt. Davon deckte das IMSS 80 % und das im Jahr 1963 gegrndete ISSSTE 10 %.
Die brigen Dienstleistungen wurden von PEMEX, der Bundebahn (FNM, Ferrocarriles
Nacionales), SEDENA, SEMAR und dem Gesundheitsministerium20 bereitgestellt. Im Jahr
1990 waren zwei Drittel der Bevlkerung (59,1 %) bei einer Gesundheitseinrichtung an-
spruchsberechtigt (Abbildung 1). In den letzten zehn Jahren betrug der Rckgang der Bevl-
kerung ohne Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen praktisch 20 Prozentpunkte und el im
Jahr 2010 von 58,6 % im Jahr 2000 auf 32,2 % (Abbildung 2).

Abbildung 1: Bevlkerung, die in eine Gesundheitsinstitution eingegliedert ist. Mexiko,


1940-2005

Quelle: eigene Erstellung nach Information des INEGI.

Auch die Wohnbedingungen hinsichtlich Qualitt und Gre wurden ebenso wie hin-
sichtlich ihrer sanitren Einrichtungen verbessert. Der Denition nach fehlt es einem Wohn-
raum an Qualitt, wenn sein Boden aus Erde ist, die Dcher oder Wnde aus Karton oder
Ausschusswaren, oder wenn mehr als zwei Personen im gleichen Zimmer schlafen. Ebenso

20 Die Information ber die Anzahl der Berechtigten fr jede Institution ist fr das IMSS bis 1950 nicht rcklu-
g verfgbar bzw. fr die brigen Institutionen bis 1965. Im Jahr 1950 waren von den 1,2 Millionen in einer
beliebigen Gesundheitseinrichtung versicherten Personen 88,0 % beim IMSS versichert und die restlichen
12,0 % bei Pemex. Die Mexikanische Eisenbahn war eines der Unternehmen, das im Zuge der begonnenen
Privatisierung als Antwort auf die Anpassung an das neoliberale Modell verschwand. Deswegen wurden die
Personen, die Mitglied dieser Institution waren, nicht mehr gemeldet.
108 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

gilt ein Mangel an Grundversorgung, wenn ein Wohnraum nicht ber ieendes Wasser,
Abwasser oder elektrischen Strom verfgt.
Von den 3,2 Millionen Wohnungen, die es im Jahr 1930 gab, fehlte es fast einem Drittel
(32 %) an Qualitt und Gre. Von den restlichen Wohnungen waren zwei Drittel aus Lehm-
ziegeln oder Holz gebaut und nur ein Drittel aus widerstandsfhigeren Materialien. Im Jahr
1980 waren 12,1 Millionen Wohnungen (13,2 %) mangelhaft (INEGI 2009).
Eine Information ber Dcher und Bden der Wohnungen wird erstmals in der Volks-
und Haushaltszhlung 1970 erfasst. Jedoch ist es nicht mglich, die Ausschussmaterialien zu
identizieren und die mangelhaften Wohnungen somit festzulegen. Allerdings hatten von 8,3
Millionen existierenden Wohnungen in diesem Jahr 34,2 % ein Dach aus Beton oder hnli-
chem Material, ein Drittel aus Ziegeln oder Holz und der Rest aus Palmen oder hnlichem,
das heit, aus instabilem Material. Bezglich der Bden hatten 41 % der Wohnungen einen
Boden aus Lehm (INEGI 2009). Wohnungen in diesem Zustand sind in den letzten Jahrzehn-
ten ebenfalls weniger geworden.
Im Jahr 1950 verfgten 68 % der Wohnungen nicht ber ieendes Wasser. 30 Jahre
spter betrug dieser Prozentsatz 28 %. Auerdem hatten im Jahr 1960, dem ersten Jahr, in
dem diese Information erfasst wurde, zwei Drittel der Bevlkerung keinen Wohnraum mit
Zugang zu Abwasser. Zehn Jahre spter verfgte fast die Hlfte der Wohnungen darber.
Whrend der darauffolgenden Jahrzehnte nahmen die Wohnungen mit Mngeln bestndig
ab: Im Durchschnitt nahm die Anzahl der Personen pro Zimmer zwischen den 1960er und
1970er Jahren ab, als die durchschnittliche Zahl der Bewohner einer Wohnung grer als
fnf Personen war. In den 1990ern teilte ein Drittel der Bevlkerung das Zimmer mit mehr
als zwei Personen.

3. Einkommen und Kaufkraft: Einkommensarmut

Der wirtschaftliche Kontext, in dessen Rahmen die Einkommensgenerierung der mexika-


nischen Familien bis zu den 1980er Jahren erfolgte, wurde hauptschlich durch den Staat
gelenkt21. Diese Zeit zeichnete sich durch eine hohe Konzentration der Wirtschaftsaktivitt
einiger Staatsunternehmen aus, die eine groe Anzahl an Angestellten beschftigten und die
die Haupteinkommensquelle der Arbeiter darstellten. In den 1960er und 1970er Jahren gab
es die hchsten wirtschaftlichen Wachstumsraten von durchschnittlich 6 % (Aspe 1993). Ab
den 1980ern wurde das neoliberale Wirtschaftsmodell bzw. das des freien Marktes bernom-
men. Durch seine Implementierung wurden die Mrkte geffnet und die Deregulierung und
Privatisierung der Staatsbetriebe und anderer Dienstleistungen, die zuvor vom Staat verwal-
tet wurden, begann22.

21 Es gab drei Wirtschaftsmodelle, die bis zu den 1980er Jahren eingefhrt wurden: Das erste (1920er bis 1940er
Jahre) war auf die Verteilung der Lndereien ausgerichtet, die sich in den Hnden einiger weniger Grogrund-
besitzer befanden, sowie auf die Enteignung des nationalen Erdls, das von auslndischen Firmen verwaltet
wurde. Ab den 1940ern wurde die Entwicklung aufgrund der Industrialisierung angestoen und durch die
Produktion im Inland gefrdert. Diese Periode ist als Modell der Importsubstitutionen oder mexikanisches
Wunder bekannt. In den darauffolgenden Jahrzehnten wird das Modell der stabilisierenden Entwicklung an-
gestoen, das in der Frderung der industriellen Entwicklung und der Finanzierung durch Exporte besteht.
22 Es wurden Staatsbetriebe fr Dngemittel, Banken, die Zuckerindustrie und Kommunikations- und Transport-
unternehmen privatisiert.
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 109

Unabhngig vom vorherrschenden Wirtschaftssystem waren die Faktoren, die das mo-
netre Wohlergehen der Bevlkerung am strksten beeinusst haben, die mit Ination, Ar-
beitslosigkeit und einer Abnahme der Reallhne einhergehenden Wirtschaftskrisen. Whrend
des letzten Jahrhunderts haben die Krise der 1970er Jahre (1976), der 1980er Jahre (1982),
der 1990er Jahre (1994) und die jngste Krise von 2008/2009 auf radikale Weise den sozi-
alen und wirtschaftlichen Wohlstand der mexikanischen Bevlkerung beeinusst.23. Aktuell
haben die Finanzkrise Mitte der 1990er Jahre, das Ansteigen der Preise fr Lebensmittel ab
2007 und die internationale Finanzkrise von 2009 die Generierung von Einkommen und ihre
Kaufkraft vor allem hinsichtlich des Erwerbs von Grundgtern negativ beeinusst.
Die Schtzungen der Einkommensarmut, die prfen, ob das Einkommen einer Per-
son ihr erlaubt, einen Warenkorb zu erwerben, besttigen dies. In Mexiko hat diese Art von
Messungen eine gegenluge Tendenz zur Wirtschaftsleistung, das heit, wenn das Brut-
toinlandsprodukt (BIP) abnimmt, nimmt die Einkommensarmut auf signikante Weise zu.
Dies liegt zum Groteil daran, dass die Einkommen aus Arbeitsquellen stammen, sodass bei
Wirtschaftskrisen und inationren Kontexten die Einkommen der Familien und ebenso ihre
Kaufkraft abnehmen (CONEVAL 2010). Es gibt drei verschiedene Arten von Einkommens-
armut: an Ernhrung, Fhigkeiten und Vermgen. Die erste wird als Unfhigkeit der Ein-
kommen von Personen deniert, einen Warenkorb fr die Lebenshaltung zu erwerben, auch
wenn alle Ressourcen des Haushaltes fr dieses Ziel verwendet werden; die zweite schliet
die vorhergehende Kategorie ein und erweitert diese um die notwendigen Ausgaben fr Ge-
sundheit und Bildung. Schlielich erweitert die Vermgensarmut die vorherigen Rubriken
um die notwendigen Ausgaben fr Kleidung, Schuhe, Wohnraum und ffentlichen Transport
(Szkely 2005b).24

23 Einer der bestimmenden Faktoren der Krise von 1976 war der Fall des Erdlpreises im Jahr 1973. Um die
Krise zu bewltigen, entschied die Regierung, die ffentlichen Ausgaben zu erhhen, was eine Zunahme des
ffentlichen Dezits bewirkte: 1971 betrug es 2,5 % des internen BIP und 1975 erreichte es 10 % des BIP. Im
Unterschied zur Krise Mitte der 1960er Jahre zeichnete sich die Krise von 1986 durch einen starken Fall der
Erdlpreise aus, durch die das Land aufgrund seiner hohen Abhngigkeit von Erdlexporten betroffen war.
Dies verhinderte, im Zusammenhang mit dem wachsenden Haushaltsdezit aus externen Ressourcen, dass
die Pichtzahlungen erfllt werden konnten, was die Zahlung der Auslandsschulden unmglich machte. Als
Folge wurden die Gehlter der staatlichen Angestellten sowie die Sozialprogramme gekrzt. Die Krise von
1994-95 war schlielich eine Finanz- und Schuldenkrise, die das gesamte Bankensystem betraf. Einer ihrer
Grnde waren die Spekulationen mit Ressourcen. In diesem Jahr nahm die Wirtschaft um 6 Prozentpunkte ab,
was wirtschaftliche und soziale Folgen hatte, die Millionen von Mexikanern in die Armut fhrten (Aspe 1993;
CONEVAL 2011a).
24 Die Schtzungen der Einkommensarmut wurden whrend der Amtszeit von Prsident Vicente Fox durch das
Ministerium fr Soziale Entwicklung (Secretaria de Desarrollo Social) eingefhrt, um die Empfnger von
Sozialprogrammen zu identizieren.
110 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Abbildung 2: Einkommensarmut und BIP per capita. Mexiko, 1992-2010.

Quelle: Eigene Erstellung nach Informationen von The Conference Board Total Economy Database und des
CONEVAL.

Obwohl es als ein Land mit mittleren Einkommen eingestuft wird, hat Mexiko ein ho-
hes Armutsniveau, das auf die Einkommen zurckgeht (CONEVAL 2010). Eine langfristige
Perspektive zeigt, dass sich whrend der Periode des Wirtschaftswachstums, bedingt durch
die stabilisierende Entwicklung und die Importsubstitution, der Prozentsatz der von einer der
drei Armutsarten betroffenen Bevlkerung wesentlich verringert hat (Abbildung 3). Die An-
zahl der von Vermgensarmut betroffenen Personen nahm zwischen 1950 und 1984 von 88
auf 53 % ab und blieb whrend der folgenden zehn Jahre praktisch konstant (Aparicio 2009).
Auf mittelfristige Sicht (1992-2010), war die Vermgensarmut Schwankungen ausge-
setzt, jedoch befand sie sich im Jahre 2010 praktisch auf dem gleichen Niveau wie 1992.
Zwischen 1994 und 1996 nahmen die Ernhrungsarmut, die Armut als Mangel an Fhig-
keiten und die Vermgensarmut bedeutend zu. Die Wirtschaftskrise von1996 hatte so groe
Auswirkung auf das Niveau der Vermgensarmut, dass dies einen Rckschritt von fast drei
Jahrzehnten bedeutete.
In den Jahren nach der Krise der 1990er Jahre nahm die Armut ab, ab 2008 vor dem Hin-
tergrund des internationalen Anstiegs der Lebensmittelpreise und der Krise von 2009 jedoch
wieder zu. Diese Zunahme wirft die Bemhungen zur berwindung der Armut in Mexiko
um fast 20 Jahren zurck.
Was die Ernhrungsarmut betrifft, die als extreme Einkommensarmut angesehen wer-
den kann, da sie die Unfhigkeit der Familien widerspiegelt, mit ihrem Gesamteinkommen
einen Warenkorb fr die Lebenshaltung zu erwerben, befanden sich im Jahr 2010 18,8 %
der Bevlkerung in dieser Situation. Somit ist der Prozentsatz beinahe identisch mit dem
Prozentsatz whrend der 1980er Jahre (Szkely 2005a).
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 111

Abbildung 3: Prozentsatz und Anzahl der Personen in Vermgensarmut und Einkom-


mensarmut. Mexiko, 1950-2010

Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Szkely (2005a) und Informationen des CONEVAL.

Trotz der starken Rckgangs des Anteils an von Armut betroffenen Menschen, der in der
Periode der stabilisierenden Entwicklung erfolgte, wuchs die Zahl der Vermgensarmen auf
systematische Weise praktisch whrend der gesamten zweiten Hlfte des 20. Jahrhunderts.
Von 1950 bis 1984 stieg er von 24 auf 40 Millionen Personen. In den folgenden Jahren nahm
die Zahl der armen Personen kontinuierlich zu und erreichte ihren historischen Hhepunkt
im Jahr 1996, als die Anzahl der Vermgensarmen nach der Krise von 1995 auf 64 Millionen
stieg25. Hinsichtlich der Anzahl der Personen nahm die Einkommensarmut whrend der letz-
ten zwei Jahrzehnte zu.
Zwischen 1992 und 2010 hatte die Einkommensarmut je nach geograschem Gebiet
eine andere Struktur. Whrend die Ernhrungsarmut um 0,4 Prozentpunkte abnahm, nahm
die Anzahl der von ihr betroffenen Personen um 2,1 Millionen zu. Auerdem nahm die Ver-
mgensarmut in knapp zwei Jahrzehnten um 1,2 Prozentpunkte zu, was einen Anstieg um 9
Millionen Personen bedeutet.
Dabei ist die Auswirkung der Armut in lndlichen Gebieten grer als in stdtischen
Gebieten. Jedoch hat sich mittelfristig der Anteil der betroffenen Personen nicht verndert:
Zwischen 1992 (34,0 %) und 2008 (31,3 %) ist das Niveau praktisch gleichgeblieben. Es

25 Andere Autoren wie Boltvinik und Hernndez Laos (1999) zeigen eine Reihe von Prozentstzen der Bevl-
kerung in Armutssituation von 1963 bis 1992, deren Werte zwischen 77,5 % und 66 % schwanken. In ande-
ren Publikationen der Wirtschaftskommission fr Lateinamerika und die Karibik (Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe, cepal) und der Weltbank wird auch eine Abnahme der Armut in den Jahrzehnten
gemeldet, in denen die mexikanische Wirtschaft in beschleunigtem Rhythmus wuchs.
112 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

nimmt im Jahr 2010 ab (29,3 %), whrend die Anzahl der armen Personen praktisch die glei-
che ist. Bei der Vermgensarmut wurde das Gegenteil festgestellt: Sie nahm zwischen 2008
und 2010 sowohl im Prozentsatz als auch an Personen zu (Tabelle 3)26.

Tabelle 3: Einkommensarmut nach geographischer Zone. Mexiko, 1992-2010


Art der
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Armut
Prozentsatz der Personen
Stdtisch

Nahrung 13,0 10,7 27,0 21,4 12,5 11,3 11,0 9,9 7,5 10,8 12,6

Fhigkeiten 20,1 18,3 36,8 30,6 20,2 17,2 17,8 15,8 13,6 17,4 20,0

Vermgen 44,3 41,2 61,5 55,9 43,7 41,1 41,1 38,3 35,6 40,1 45,5

Lndlich

Nahrung 34,0 37,0 53,5 51,7 42,4 34,0 28,0 32,3 24,1 31,3 29,3

Fhigkeiten 44,1 47,5 62,6 59,0 49,9 42,6 36,2 39,8 32,2 38,5 37,8

Besitz 66,5 69,3 80,7 75,9 69,2 64,3 57,4 61,8 54,1 60,3 60,8

National

Nahrung 21,4 21,2 37,4 33,3 24,1 20,0 17,4 18,2 13,8 18,4 18,8

Fhigkeiten 29,7 30,0 46,9 41,7 31,8 26,9 24,7 24,7 20,7 25,3 26,7

Vermgen 53,1 52,4 69,0 63,7 53,6 50,0 47,2 47,0 42,7 47,7 51,3
Millionen Personen
Stdtisch

Nahrung 6,8 5,8 15,2 12,4 7,5 7,1 7,1 6,5 4,9 7,4 8,9
Fhigkeiten 10,5 9,9 20,7 17,7 12,1 10,7 11,5 10,3 9,0 12,0 14,1
Vermgen 23,1 22,2 34,7 32,4 26,2 25,7 26,5 25,1 23,5 27,5 32,1
Lndlich

Nahrung 11,8 13,3 19,4 19,3 16,2 13,1 10,8 12,5 9,8 12,8 12,3
Fhigkeiten 15,3 17,0 22,7 22,0 19,1 16,4 14,0 15,3 13,1 15,8 15,9
Vermgen 23,0 24,8 29,3 28,3 26,5 24,7 22,1 23,8 22,0 24,7 25,6
National

Nahrung 18,6 19,0 34,7 31,7 23,7 20,1 17,9 19,0 14,7 20,2 21,2
Fhigkeiten 25,8 26,9 43,4 39,8 31,2 27,1 25,4 25,7 22,1 27,8 30,0
Vermgen 46,1 47,0 64,0 60,7 52,7 50,4 48,6 48,9 45,5 52,3 57,7
Quelle: Eigene Erstellung nach Information des CONEVAL.

26 Fr die Methodik zur Messung der Einkommensarmut wird unter einer lndlichen Gemeinde eine Gemeinde
mit weniger als 15.000 Einwohnern verstanden.
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 113

4. Multidimensionale Armut

Das 2004 verabschiedete Grundgesetz fr Soziale Entwicklung (Ley General de Desarrollo


Social, LGDS) schlgt explizit vor, fr die gesamte Bevlkerung die Ausbung ihrer sozia-
len Rechte sicher zu stellen, und etabliert allgemeine Charakteristika, die die Messung von
Armut in Mexiko erfllen muss.
Laut LGDS muss die Messung von Armut in Mexiko die monetren Ressourcen als
ein zentrales Element des wirtschaftlichen Wohlstandes der Personen bercksichtigen und
zudem folgende soziale Indikatoren beachten: den Bildungsrckstand, den Zugang zu Ernh-
rung, zu Gesundheitsversorgung und sozialer Sicherung, Qualitt und Gre des Wohnraums
und den Zugang zu sanitren Anlagen.
Um die Armut zu messen, klassiziert der Nationalrat zur Evaluierung der Politik der
Sozialen Entwicklung (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social,
CONEVAL)27 die Bevlkerung nach ihrem Einkommen und ihrer sozialen Benachteiligung.
Auf diese Weise kann eine Person einer der folgenden Kategorien angehren (CONEVAL
2010):

arme Person: bei einem Einkommen unterhalb der Wohlstandsgrenze und mindestens
einer sozialen Benachteiligung.
Person in extremer Armut: bei einem Einkommen unterhalb der Wohlstandsgrenze und
mindestens drei sozialen Benachteiligungen28.
Person in gemigter Armut: Jemand, der arm ist, aber nicht in extremer Armut lebt.
Wegen ihrer sozialen Benachteiligungen verwundbare Person: bei einem Einkommen
ber der Wohlstandsgrenze, aber mindestens einer sozialen Benachteiligung
Wegen ihres Einkommens verwundbare Person: Jemand ohne soziale Benachteiligun-
gen, aber einem Einkommen unter der Wohlstandsgrenze.
Nicht arme und nicht verwundbare Person: Jemand ohne soziale Benachteiligungen und
einem Einkommen oberhalb der Wohlstandsgrenze.

Wie zu sehen ist, identiziert diese Methode zwei Gruppen, die, ohne arm zu sein, fr
die Ausrichtung der ffentlichen Politik relevant sind: die aufgrund ihrer sozialen Benachtei-
ligungen verwundbare Bevlkerungsgruppe und die aufgrund ihres Einkommens verwund-
bare Bevlkerungsgruppe. Die erste Gruppe ist die, die ber gengend Einkommen verfgt,
um ihre Grundbedrfnisse zu befriedigen, jedoch einige soziale Benachteiligungen erleidet,
die sie nicht haben drfte, da es sich um Grundelemente der sozialen Rechte handelt, die der
Staat gem den Prinzipien der Universalitt und Progressivitt frdern muss.
Wenn eine Person andererseits ein ungengendes Einkommen und keine Benachtei-
ligungen erleidet, handelt es sich bei ihr um eine Person, die aufgrund ihres Einkommens
verwundbar ist: Da sie ber kein angemessenes regelmiges Einkommen verfgt, kann sie
gezwungen sein, ihre Rcklagen und andere Vermgenswerte zu verwenden, um ihre unmit-
telbaren Bedrfnisse zu stillen und eventuell arm sein.
Ungefhr die Hlfte der Bevlkerung (46,2 %) arm ist, dass 28,7 % wegen sozialer
Benachteiligungen und 5,8 % wegen ihres Einkommens verwundbar sind. Dies bedeutet,

27 Nach dem LGDS ist der CONEVAL der verantwortliche Organismus, um die Richtlinien und Kriterien fr die
Denition, Identizierung und Messung von Armut in Mexiko festzulegen.
28 Die Mindestwohlstandsgrenze wird durch die Kosten des Wahrenkorbes fr die Lebenshaltung bestimmt.
Diese wirtschaftliche Wohlstandsgrenze die Kosten sowohl des Warenkorbes fr die Lebenshaltung als auch
der Kosten, die keine Nahrungsmittel betreffen, einschliet.
114 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

dass sich acht von zehn Einwohnern, 90,8 Millionen Personen, in einer Situation der Armut
oder Verwundbarkeit benden, sei es wirtschaftlich oder sozial. Mit anderen Worten hatten
80 % der Bevlkerung in Mexiko im Jahr 2010 ungengende Einkommen oder einen Bil-
dungsrckstand, keinen Zugang zur Gesundheitsversorgung, sozialer Sicherung, Nahrung,
Mangel an Grundversorgung und Probleme hinsichtlich Qualitt und Gre des Wohnraums
(Abbildung 4).

Abbildung 4: Prozent und Anzahl der Personen nach Indikatoren zur Armutsmessung

Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Information des CONEVAL.

Gem den neuesten Vernderungen hinsichtlich der Armut und ihrer wirtschaftlichen
und sozialen Dimensionen nahm die Armut zwischen 2008 und 2010 um 1,7 Prozentpunkte
zu und stieg von 44,5 % auf 46,2 % im Jahr 2010. Dies bedeutet, dass die Anzahl der armen
Personen von 48,4 auf 52,0 Millionen stieg, ein Anstieg um 3,2 Millionen (Tabelle 6.3).
Die Methode der multidimensionalen Perspektive, ebenso wie die der Einkommen, zeigt
die Abnahme der Einkommen: Im Jahr 2008 hatten 49 % der Bevlkerung (53,7 Millionen)
ein ungengendes Einkommen, um Gter und Dienstleistungen der diversen Warenkrbe zur
Lebenshaltung und darber hinaus, zu erwerben. Im Jahr 2010 stieg dieser Prozentsatz auf
52,0 %, das heit auf 58,5 Millionen Personen. Die Abnahme der Kaufkraft der Einkommen
schlug sich auf die Zunahme unzureichenden Versorgung mit Nahrungsmitteln nieder, die
von 21,7 auf 24,9 % stieg.
Zwischen 2008 und 2010 wurden fnf der sechs sozialen Benachteiligungen abgebaut:
der Bildungsrckstand, die Benachteiligung im Zugang zur Gesundheitsversorgung, zur So-
zialversicherung, zur Grundversorgung bei Wohnungen, Qualitt und Gre des Wohnraums.
Bemerkenswert ist dabei die Abnahme der Benachteiligung beim Zugang zur Gesundheits-
versorgung, die in nur zwei Jahren um neun Prozentpunkte verringert wurde (Tabelle 4).
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 115

Tabelle 4: Indikatoren zur Multidimensionalen Armutsmessung. Mexiko, 2008-2010


Indikatoren Prozentsatz Millionen Personen

2008 2010 2008 2010


Armut
Bevlkerung in Armut 44,5 46,2 48,8 52,0
Bevlkerung in gemigter Armut 33,9 35,8 37,2 40,3
Bevlkerung in extremer Armut 10,6 10,4 11,7 11,7
:egen sozialer Mngel verletzliche Bevlkerung 33,0 28,7 36,2 32,3
:egen ihres Einkommens verletzliche Bevlkerung 4,5 5,8 4,9 6,5
Nicht arme und nicht verletzliche Bevlkerung 18,0 19,3 19,7 21,8
Sozialvorsorge
Bevlkerung mit mindestens einem sozialen Mangel 77,5 74,9 85,0 84,3
Bevlkerung mit mindestens drei sozialen Mngeln 31,1 26,6 34,1 29,9
Indikatoren fr soziale Mngel
Bildungsrckstand 21,9 20,6 24,1 23,2
Mangel an Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen 40,8 31,8 44,8 35,8
Mangel an Zugang zur Sozialversicherung 65,0 60,7 71,3 68,3
Mangel an 4ualitt und 5aum der :ohnung 17,7 15,2 19,4 17,1
Mangel an Zugang zur Grundversorgung
in der :ohnung 19,2 16,5 21,1 18,5
Mangel an Zugang zu Lebensmitteln 21,7 24,9 23,8 28,0
Wohlstand
Bevlkerung mit Einkommen unterhalb
der Mindestwohlstandsgrenze 16,7 19,4 18,4 21,8
Bevlkerung mit Einkommen unterhalb
der :ohlstandsgrenze 49,0 52,0 53,7 58,5
Quelle: Eigene Erstellung nach Information des CONEVAL.

Neben der dringenden Notwendigkeit, einen Anstieg des Einkommens zu frdern, be-
steht die grte Herausforderung fr das Land bei der Armutsbekmpfung in der Ausweitung
der Deckung der Sozialversicherung: Im Jahr 2010 hatten sechs von zehn Personen keine
Sozialversicherung. Dieser Indikator wurde negativ durch das auf lange Sicht fehlende wirt-
schaftliche Wachstum, die Zunahme der Informalitt sowie die prekre Situation auf dem
Arbeitsmarkt in den letzten Jahrzehnten beeintrchtigt, wodurch der umfassende Schutz der
Arbeiter und ihrer Familienangehrigen im Krankheitsfall, bei Arbeitsunfhigkeit oder ei-
nem Unfall eingeschrnkt wurde.
Eine der am strksten benachteiligten Bevlkerungsgruppen ist die indigene Bevlke-
rung Mexikos, die die hchsten Armuts- und Verwundbarkeitsindexe aufweisen. So kommt
es, dass von den sechs Millionen Personen, die eine indigene Sprache sprechen, 79,3 % unter
Armutsbedingungen leben. Bei der gesamten Bevlkerung auf nationaler Ebene betrifft dies
etwa die Hlfte der unter 18-Jhrigen (53,8 %) und 45,7 % der lteren Bevlkerung (65 Jahre
oder lter).
Eine der Determinanten, die die Verbesserung der sozialen Bedingungen der Bevlke-
rung am meisten erschwert, ist die geograsche Lage der Gemeinden. In Mexiko ist die rms-
te Bevlkerung mit der Landbevlkerung identisch und bendet sich deswegen in schwer zu-
116 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

gnglichen Gebieten. Dort ist das Armutsniveau sehr hoch: In fast der Hlfte der Gemeinden
sind drei von vier Personen arm (Karte 1). Die Mehrheit dieser Gemeinden bendet sich in
den gebirgigen Regionen des Landes29.

Abbildung 5: Prozent der Bevlkerung in Armut nach Gemeinde. Mexiko, 2010

Quelle: Eigene Erstellung nach Infromation des CONEVAL.

Ein weiteres Merkmal der rmsten mexikanischen Gemeinden ist, dass sie vorwiegend
indigene Gemeinden sind.30 Von den 624 indigenen Gemeinden schwankte in 109 der Pro-
zentsatz der Armut im Jahr 2012 zwischen 60 und 80 % der Bevlkerung. In 358 Gemeinden
betrug dieser Prozentsatz sogar mehr als 80 % (Karte 2). Die indigenen Gemeinden, die Hu-
ave (85,9 %), Mixe-zoque (84 %) oder Maya (82 %) sprechen, weisen die grte von Armut
betroffene Bevlkerung auf (Salgado und Aparicio 2012). Die Bevlkerung der Huave lebt
in Oaxaca, die der Mixe-zoque in Veracruz, Oaxaca und Chiapas, und die Maya-Bevlkerung
konzentriert sich auf die Halbinsel Yucatn, Campeche und Chiapas.

29 In diesem Fall wird unter einer lndlichen Gemeinde eine Gemeinde verstanden, in der mehr als 50 % der
Bevlkerung in Orten mit weniger als 2.500 Einwohnern wohnen.
30 Indigene Gemeinden sind die, in denen 40 % der Einwohner oder mehr Indigenas sind. Gemeinden mit vor-
handener indigener Bevlkerung sind Gemeinden mit weniger als 40 % indigener Einwohner und mit mehr
als 5.000 indigenen Einwohnern. Gemeinden mit verstreut lebender indigener Bevlkerung haben weniger als
40 % indigene Einwohner und nicht indigene Gemeinden haben keine indigene Bevlkerung.
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 117

Abbildung 6: Prozent der Bevlkerung in Armut in indigenen Gemeinden oder vorwie-


gend indigenen Gemeinden. Mexiko, 2010

Quelle: Eigene Erstellung nach Information der CDHI und des CONEVAL.

5. Schlussfolgerungen

Auf lange Sicht sind die Verbesserungen bei der Deckung und Bereitstellung der Grundver-
sorgung in Mexiko deutlich sichtbar. Die Deckung bei Bildung, Gesundheit und Qualitt der
Wohnrume zeigt bedeutende Fortschritte. Andererseits sind besonders in den letzten Jahr-
zehnten Rckschritte bei den konomischen Bedingungen der Bevlkerung zu beobachten,
die mit der schwachen Wirtschaftsleistung verbunden sind. Ebenso zeigt sich deutlich, dass
sich Fortschritte bei der Abnahme der Armut in Zeiten wirtschaftlicher Krisen leicht ausen
knnen. Daraus kann geschlossen werden, dass die Politik der letzten zwanzig Jahre es nicht
geschafft hat, die Einkommensarmut systematisch abzubauen.
Die multidimensionalen Schtzungen der Armut, die kurzfristige Fortschritte beim Zu-
gang zu Bildung, Gesundheitsvorsorge und den Wohnbedingungen belegen, zeigen gleich-
zeitig die bestehenden Herausforderungen bezglich Einkommen, Sozialversicherung und
Zugang zu Nahrungsmittelsicherheit.
Auch wenn es nicht detailliert erwhnt wurde, ist Mexiko ein Land, das durch enorme
wirtschaftliche, soziale und regionale Ungleichheiten gekennzeichnet ist, was groe Her-
ausforderungen fr die Verbesserung der Bedingungen der Bevlkerung sowohl zwischen
Bevlkerungsgruppen als auch im Hinblick auf die territoriale Entwicklung bedeutet. Aus
der am strksten benachteiligten Bevlkerung ist dabei die indigene Bevlkerung. Wenn das
118 Nayeli Salgado & Ricardo Aparicio

Territorium als Referenzpunkt genommen wird, ist in abseits gelegenen, lndlichen Gebieten
der Zugang zur Grundversorgung erschwert, da in einigen die einzelnen Wohnrume weit
auseinander liegen.
Im Unterschied zu anderen Entwicklungslndern bendet sich die mengenmig grte
von Armut betroffene Bevlkerungsgruppe in stdtischen Gebieten. Dies liegt hauptschlich
daran, dass sich 77 % der Bevlkerung in den urbanen Gebieten konzentriert (INEGI 2010).
Dagegen ist der Anteil der Personen mit prekren Einkommen und sozialen Benachteiligun-
gen unter der lndlichen Bevlkerung substanziell hher.
Trotz der nationalen Fortschritte wird die regionale Heterogenitt des Landes durch die
fortbestehenden Unterschiede zwischen den Gemeinden reektiert. Whrend beispielsweise
keiner der Wohnrume in der Gemeinde San Lorenzo Cuaunecuiltitla in Oaxaca im Sd-
osten Mexikos ber eine sanitre Grundversorgung verfgt, hat nur einer von 1.000 Wohn-
rumen in der Delegation Benito Jurez in Mexiko-Stadt keine sanitre Grundversorgung
(CONEVAL 2011b).
Schlielich muss trotz der Fortschritte in der Deckung und der Versorgung mit einigen
der genannten Indikatoren die Qualitt der Dienstleistungen fr Bildung und Gesundheit ver-
bessert werden, bei denen der grte Deckungsgrad mit Dienstleistungen erreicht wurde. Bei
die Evaluierung der Schler (PISA Studie) der Organisation fr Kooperation und Wirtschaft-
liche Entwicklung (OECD) zeigt sich, dass die mexikanischen Schler hohe Dezite in den
Bereichen Mathematik, Naturwissenschaften und Spanisch gegenber anderen lateinameri-
kanischen Lndern mit hnlicher konomischer Entwicklung aufweisen, wie z. B. Chile oder
Uruguay (OCDE 2010).
Die Entwicklung der soziokonomischen Bedingungen fr die mexikanische Bevlkerung ... 119

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Teil II

Gewaltenteilung im Staat
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus

Clarissa Heisig

1. Einleitung

Seit einigen Jahren wird in Mexiko eine rege Debatte ber potenzielle Funktionsstrungen
und mgliche Reformen des prsidentiellen Regierungssystems gefhrt. Es wird ber die
Abschaffung des prsidentiellen und die Einfhrung eines parlamentarischen Regierungssys-
tems diskutiert. Es werden die Mglichkeiten errtert, ein semiprsidentielles Regierungs-
system zu etablieren und es werden partielle Reformen der mexikanischen Prsidialdemokra-
tie erwogen. Im Vergleich zu anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien hat diese
Debatte in Mexiko jedoch erst sehr spt begonnen.
Dies erklrt sich aus der Besonderheit der politischen Entwicklung des Landes, denn
von den 1930er bis in die 1990er Jahre zeichnete sich das mexikanische politische System
vor allem durch zwei Charakteristika aus. Zum einen war es durch ein hegemoniales Par-
teiensystem geprgt, in dem die ofzielle Staatspartei Partido Revolucionario Institucional
(PRI) von ihrer Grndung im Jahr 1929 bis zum Jahr 2000 smtliche Staatsprsidenten, bis
1989 alle Gouverneure und bis 1997 die Mehrheit der Kongressmitglieder und Senatoren
stellte. Zum anderen war es durch einen auergewhnlich starken Prsidentialismus gekenn-
zeichnet. Die besondere Strke des mexikanischen Prsidenten beruhte jedoch nicht auf der
Verfassung, sondern auf der spezischen Struktur des politischen Systems. Daher bietet es
sich im mexikanischen Fall an, zwischen konstitutionellen und metakonstitutionellen Grund-
lagen des Prsidentialismus zu unterscheiden: Als konstitutionell werden diejenigen bezeich-
net, die in der Verfassung verankert sind, als metakonstitutionell diejenigen, die sich aus dem
politischen System ergeben so etwa aus dem Zusammenspiel zwischen prsidentiellem
Regierungs- und hegemonialem Parteiensystem.1
Wie im Folgenden gezeigt wird, erlaubten die metakonstitutionellen Grundlagen dem
mexikanischen Prsidenten, die fr Prsidialdemokratien kennzeichnende horizontale und
vertikale Gewaltenteilung auer Kraft zu setzen. Dadurch konnte die Exekutive eine Vor-
machtstellung gegenber den anderen staatlichen Gewalten einnehmen. Aufgrund dieser
metakonstitutionellen Funktionslogik galt das mexikanische Prsidialsystem lange als Son-
derfall und wurde nur uerst selten im Rahmen der politikwissenschaftlichen Debatte ber
potenzielle Funktionsstrungen und mgliche Reformen der lateinamerikanischen Prsidi-
alsysteme diskutiert. Im Zuge der in den 1990er Jahren einsetzenden Demokratisierung des
mexikanischen politischen Systems erodierten die metakonstitutionellen Grundlagen des
mexikanischen Prsidentialismus jedoch sukzessive. Seither lsst sich ein Wandel von einem

1 Diese Unterscheidung geht auf Jorge Carpizo zurck ([1978] 2002).

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_7, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
124 Clarissa Heisig

stark ausgeprgten Prsidentialismus hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem beob-


achten, in dem die Exekutive hinreichend durch horizontale und vertikale Gewaltenteilung
begrenzt ist. Infolgedessen hat die Debatte um potenzielle Funktionsstrungen und mgliche
Reformen des prsidentiellen Regierungssystems nun fr den mexikanischen Fall an Rele-
vanz gewonnen.
Vor diesem Hintergrund widmet sich der vorliegende Beitrag einerseits den Spezika
des mexikanischen Prsidentialismus und macht dessen Entwicklungen im Zuge der De-
mokratisierung nachvollziehbar; andererseits verortet er den mexikanischen Fall im Rah-
men der Debatte um die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien. Dazu wird zunchst
die grundstzliche Funktionslogik prsidentieller Regierungssysteme vorgestellt, um sodann
die Grundargumente der Debatte um potenzielle Funktionsstrungen zu erlutern. Um die
Besonderheiten des mexikanischen Falles zu verdeutlichen, werden im Anschluss daran so-
wohl die konstitutionellen als auch die metakonstitutionellen Grundlagen des mexikanischen
Prsidentialismus vorgestellt. Nicht zuletzt werden die Entwicklungen des Prsidentialismus
im Zuge der Demokratisierung skizziert und es wird untersucht, ob die institutionelle Logik
des prsidentiellen Regierungssystems in Mexiko tatschlich zu Funktionsstrungen fhrt.
Abschlieend werden mgliche Reformen des mexikanischen Regierungssystems errtert
und vor dem Hintergrund der Erfahrungen anderer lateinamerikanischer Prsidialdemokra-
tien diskutiert.

2. Prsidentielle Regierungssysteme in Lateinamerika

In Lateinamerika ist das Prsidialsystem traditionellerweise das bevorzugte Regierungs-


system - dies gilt auch fr Mexiko.2 Prsidentielle Regierungssysteme unterscheiden sich
von parlamentarischen vornehmlich hinsichtlich des Ausmaes an Gewaltenteilung bzw.
-verschrnkung: Idealtypisch zeichnet sich das parlamentarische Regierungssystem durch
institutionelle Gewaltenverschrnkung aus,3 whrend das prsidentielle durch institutionelle
Gewaltenteilung geprgt ist.
Prsidentschafts- und Parlamentswahlen sind deshalb in prsidentiellen Regierungs-
systemen voneinander unabhngig. Daher sind grundstzlich zwei Mehrheitskonstellationen
mglich: Die Partei des Prsidenten kann ber eine Mehrheit im Parlament verfgen; sie
kann diese jedoch auch verfehlen, was u.U. bedeutet, dass sich der Prsident seine parlamen-
tarischen Mehrheiten von Abstimmung zu Abstimmung beschaffen muss (divided govern-
ment). Da der Prsident seine demokratische Legitimation aus der Direktwahl bezieht, ist er
unabhngig von den parlamentarischen Mehrheitsverhltnissen fr die Dauer seiner Amts-

2 Der aus der vergleichenden Regierungslehre stammende Begriff Regierungssystem bezieht sich auf die Art
und Weise, in der regiert wird und auf die Institutionen, die daran beteiligt sind. Im Fokus steht das Verhltnis
zwischen exekutiver und legislativer Gewalt bzw. zwischen Regierung und Parlament. Die vergleichende Re-
gierungslehre nimmt eine ausschlielich institutionelle Perspektive ein. Sie untersucht die von der Verfassung
vorgegebenen politischen Institutionen auf ihre innere Struktur sowie auf die Regeln ihres Zusammenwirkens
(Croissant 2006, S.133). Eine Untersuchung des Regierungssystems greift daher dort zu kurz, wo politische
Herrschaft nicht (ausschlielich) in den von der Verfassung vorgegebenen politischen Institutionen ausgebt
wird. In Fllen wie dem mexikanischen, in denen Verfassung und Verfassungswirklichkeit weit auseinander
liegen, bietet es sich daher an, auch mit dem weiter gefassten Terminus des politischen Systems zu arbei-
ten: Er umfasst nicht nur die staatlichen Institutionen als solche, sondern erlaubt auch eine Untersuchung des
politischen Kontextes, in dem die staatlichen Institutionen operieren (Hartmann 2012, S.16).
3 In parlamentarischen Regierungssystemen besteht eine enge institutionelle Verschrnkung zwischen der par-
lamentarischen Mehrheit und der Regierung, da die Regierung aus dem Parlament hervorgeht. Dementspre-
chend ist sie abhngig vom Parlament und kann qua Misstrauensvotum abberufen werden.
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 125

zeit gewhlt und vom Parlament nicht absetzbar; und auch das Parlament darf vom Prsiden-
ten nicht aufgelst werden, da es ber eine eigenstndige Legitimationsbasis verfgt. Der
Prsident ist Staats- und Regierungschef zugleich, weshalb er seine Regierung unabhngig
von den Mehrheitsverhltnissen im Parlament bilden kann. Kurzum: Exekutive und Legis-
lative sind in prsidentiellen Regierungssystemen institutionell weitestgehend voneinander
unabhngig.
Trotz dieser relativ strikten institutionellen Trennung sind die Gewalten jedoch ber
Mitwirkungs- und Vetorechte funktional miteinander verschrnkt (separate institutions sha-
ring power): So hat der Prsident bspw. legislative Befugnisse inne, das Parlament kann die
prsidentiellen Gesetzesinitiativen indes unter bestimmten Bedingungen zurckweisen. Zu-
dem sind die Gewalten hug durch gegenseitige Beteiligung an organisatorischen oder per-
sonellen Entscheidungen miteinander verschrnkt (z.B. Besttigung der Personalentschei-
dungen der Regierung durch das Parlament). Auf diese Weise wird in Prsidialdemokratien
ein System der checks and balances geschaffen, in dem sich die Gewalten wechselseitig
kontrollieren, zugleich jedoch auf die Kooperation untereinander angewiesen sind, um ihre
Funktionen zu erfllen (Shugart und Carey 1992; Steffani 1992).
Die lateinamerikanischen Prsidialsysteme kennzeichnen sich nun i.d.R. durch eine
besonders starke Stellung der exekutiven Gewalt, die ihr eine Vormachtstellung gegenber
den anderen staatlichen Gewalten einrumt. Deshalb werden sie auch hug als prsiden-
tialistische und nicht als prsidentielle Regierungssysteme bezeichnet (Mainwaring 1990;
Fernndez und Nohlen 1991; Thibaut 1996). Untereinander weisen die lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien jedoch eine groe Variationsbreite auf dies gilt auch im Hinblick auf
die prsidentiellen Befugnisse. Nicht zuletzt deshalb wurden in der vergleichenden Regie-
rungslehre unterschiedliche Skalen zur Messung der Strke bzw. Schwche der Exekutive in
prsidentiellen Regierungssystemen entwickelt, die sich zumeist an deren legislativen Be-
fugnissen orientieren (Shugart und Carey 1992; Haggard und McCubbins 2001; Shugart und
Mainwaring 1997). Abgesehen von der groen Vielfalt ist jedoch allen lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien gemein, dass es infolge der institutionellen Funktionslogik oft vor-
kommt, dass die Partei des Prsidenten nicht ber eine parlamentarische Mehrheit verfgt.
Die spezischen Merkmale des prsidentiellen Regierungssystems und ihre Folgen fr
die Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse werden in der institutionellen
Prsidentialismuskritik als zentrales Problem erachtet.4 Es wird argumentiert, dass prsi-
dentielle Regierungssysteme aufgrund der institutionellen Gewaltentrennung (separation of
power) nicht in ausreichendem Ma in der Lage seien, die Regierungen mit parlamentari-
schen Mehrheiten auszustatten. Da beide Gewalten qua Direktwahl ber eine eigenstndige
Legitimationsbasis verfgen, gbe es zudem kaum institutionelle Anreize zur Kooperation.
Beides trage zu einer Interessendivergenz zwischen Regierung und Parlament bei (sepa-
ration of purpose). Institutionelle Blockaden seien in prsidentiellen Systemen daher sehr
wahrscheinlich. Dies fhre zu politischem Stillstand und mangelnder (Reform)Efzienz,
weshalb Prsidialsysteme sich letztlich negativ auf die politische Systemstabilitt und auf
die Chancen zur demokratischen Konsolidierung auswirken wrden. Dieser Argumentation
folgend pldierten einige Politikwissenschaftler fr eine Umwandlung der prsidentiellen
in semiprsidentielle bzw. parlamentarische Regierungssysteme (Linz und Valenzuela 1994;
Linz 1994; Lijphart 1992).

4 Die Debatte um Vor- und Nachteile von Prsidialdemokratien kann hier nur sehr verkrzt dargestellt werden.
Eine detaillierte Zusammenfassung der unterschiedlichen Argumentationslinien ndet sich bei Nolte (2004).
126 Clarissa Heisig

Andere Politikwissenschaftler wiesen jedoch darauf hin, dass generell von einer hohen
Konstanz des einmal gewhlten Regierungssystems auszugehen sei (Przeworski et al. 2000,
S. 49). Zudem sei in der politischen Praxis bislang noch kein prsidentielles in ein parlamen-
tarisches Regierungssystem transformiert worden (Shugart und Carey 1992, S. 2f.). Deshalb
sei in Lateinamerika vorerst nicht mit solchen Umwandlungen zu rechnen, weswegen es
sinnvoller wre, darber nachzudenken, wie die Stabilitt und Efzienz der lateinamerika-
nischen Prsidialdemokratien gesteigert werden knne (Nohlen und Fernndez 1998, S. 9).
Zu diesem Zweck wurde dann zunchst die konkrete Funktionsweise der einzelnen Prsidi-
aldemokratien untersucht (siehe Beitrge u.a. in Mainwaring und Shugart 1997; Carey und
Shugart 1998; Haggard und McCubbins 2001). Dabei wurde deutlich, dass sich die theore-
tisch-institutionell hergeleiteten Probleme in der politischen Praxis nicht so stark widerspie-
gelten wie zunchst angenommen, da sowohl stabile als auch instabile Prsidialdemokratien
identiziert werden konnten.
In den nachfolgenden Forschungsarbeiten wurde daher die Notwendigkeit betont,
Kontextvariablen zu bercksichtigen, da diese die Wirkungsmacht institutioneller Faktoren
beeinussen (Nohlen und Fernndez 1998). Fortan wurden deshalb die Bedingungen un-
tersucht, unter denen prsidentielle Regime stabil sind besondere Aufmerksamkeit galt
dabei der Rolle der Parteien- und Wahlsysteme bei der Herausbildung von parlamentari-
schen Mehrheiten fr die Partei des Prsidenten (Nohlen 1998). Es wurde argumentiert, dass
prsidentielle Regierungssysteme nur in einem Zweiparteiensystem eine Chance auf stabile
Mehrheiten htten. Eine Kombination aus prsidentiellem Regierungssystem und Mehrpar-
teiensystem sei hingegen problematisch, da dies die Bildung von parlamentarischen Mehr-
heiten fr den Prsidenten erschwere (Mainwaring 1993). Zudem wurde darauf hingewiesen,
dass das Wahlsystem (Mehrheitswahlrecht statt Verhltniswahlrecht) und der Wahlzyklus
(Simultanitt statt Nicht-Simultanitt der Wahlen) die Wahrscheinlichkeit von parlamentari-
schen Mehrheiten fr den Prsidenten positiv beeinussen (Cheibub 2002, S. 295).
Zudem vertreten einige Autoren die Ansicht, dass viele der Probleme, die sich theore-
tisch aus der Gewaltentrennung ergeben knnten, in der politischen Praxis von anderen in-
stitutionellen Mechanismen, die zur partiellen Gewaltenverschrnkung (convergence of po-
wers) und Interessenkonvergenz (convergence of purpose) fhren, berlagert werden (Nolte
2004; Santos 2002; Figueiredo und Limogni 2000). Darunter fllt bspw. die Agendamacht
des Prsidenten (z.B. alleinige Initiativrechte in bestimmten Politikbereichen), da sich diese
nur entfalten kann, wenn sie auf parlamentarische Untersttzung trifft. Und auch die Regie-
rungskoalitionen, die sich in vielen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien herausgebil-
det haben und zu stabilem und efzientem Regieren beitragen, knnen als Mechanismen der
partiellen Gewaltenverschrnkung interpretiert werden (Lanzaro 2001). Dementsprechend
wird die Meinung vertreten, dass stabiles und efzientes Regieren in Prsidialsystemen auch
ohne wahlbedingte parlamentarische Mehrheiten der Regierung durchaus mglich ist (siehe
Beitrge u.a. in Nohlen und Fernndez 1998; Lanzaro 2001).

3. Das mexikanische Regierungssystem: Konstitutionelle und


metakonstitutionelle Grundlagen des Prsidentialismus

Um nun vor dem Hintergrund dieser Klassizierung und Debatte zu klren, um welche Art
von prsidentiellem Regierungssystem es sich im mexikanischen Fall handelt und wie es sich
in die Debatte ber die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien einordnen lsst, werden
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 127

zunchst die konstitutionellen und sodann die metakonstitutionellen Grundlagen des mexi-
kanischen Prsidentialismus dargestellt.

3.1 Konstitutionelle Grundlagen: Die Exekutive und die Verfassung

Die mexikanische Verfassung von 1917, die auch heute noch Gltigkeit besitzt, legt in ihren
Grundzgen ein prsidentielles Regierungssystem fest (Art. 49).5 Kongress- und Prsidial-
wahlen nden daher unabhngig voneinander statt (Art. 41, Art. 81). Dementsprechend sind
grundstzlich sowohl Situationen mglich, in denen der Prsident ber eine parlamentarische
Mehrheit verfgt, als auch solche, in denen dies nicht der Fall ist. Unabhngig von den Mehr-
heitsverhltnissen kann der mexikanischen Prsidenten den Kongress jedoch nicht ausen
(Art. 81, Art. 84); und auch der Kongress kann den Prsidenten nicht entlassen und Neu-
wahlen ausrufen (Art. 51, Art. 56). Die Amtsdauer von Legislative und Exekutive ist daher
zeitlich xiert (Legislative Art. 51, Art. 49, Art. 56; Exekutive Art. 81, Art. 83). Senatoren
werden fr sechs Jahre, Abgeordnete des Abgeordnetenhauses fr drei Jahre gewhlt. Die
Amtszeit des Prsidenten ist auf ein sogenanntes sexenio, auf sechs Jahre festgelegt. Seine
Wahl erfolgt direkt und mit einfacher Mehrheit (Art. 81). Im Gegensatz zu anderen latein-
amerikanischen Prsidialdemokratien gilt ein absolutes Wiederwahlverbot fr den Prsiden-
ten und ein konsekutives Wiederwahlverbot fr Abgeordnete und Senatoren.
Die Struktur der mexikanischen Exekutive ist unipersonal, das heit, der mexikanische
Prsident ist zugleich Staats- und Regierungschef. Bei der Ernennung und Entlassung seines
Kabinetts sowie bei der Besetzung einer Vielzahl von anderen Positionen in der Exekutive
hat er daher sehr weitreichende Befugnisse (Art. 89). Diese werden noch dadurch verstrkt,
dass der mexikanische Kongress im Unterschied zu anderen lateinamerikanischen Prsidi-
alsystemen die vom Prsidenten ernannten Minister nicht besttigen muss und nicht entlas-
sen kann. Hinzu kommt, dass der Prsident viele hohe Staatsbeamte, wie zum Beispiel die
hchsten Rnge des Militrs und den Generalstaatsanwalt, ernennt. Abgesehen davon stehen
ihm gesonderte Befugnissen in den Politikfeldern Verteidigung und Sicherheit, Auen- und
Wirtschaftspolitik sowie Rechtsprechung zur Verfgung.
Wie in Prsidialdemokratien blich, verfgt der mexikanische Prsident zudem ber
legislative Gestaltungskompetenzen: Ebenso wie dem Kongress steht ihm ein Recht zur In-
itiierung von Gesetzesvorhaben zu (Art. 71). Exklusives Initiativrecht besitzt er jedoch nur
im Hinblick auf den Haushalt (Art. 74). Dies unterscheidet das mexikanische von anderen
lateinamerikanischen Prsidialsystemen, in denen die Prsidenten in verschiedenen Politik-
bereichen exklusive Initiativrechte inne haben, was ihnen zu einer starken Agendamacht ver-
hilft. Hinsichtlich der Vetorechte verfgt der mexikanische Prsident ber ein partielles bzw.
totales Vetorecht im Hinblick auf die Gesetzesinitiativen des Kongresses. Das prsidentielle
Veto kann jedoch durch eine Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern des Kongresses ber-
stimmt werden (Art. 72). Hinzu kommt, dass die mexikanische Verfassung dem Prsidenten
abgesehen vom Notstandsfall (Art. 29) keine Dekretrechte zugesteht. In Abgrenzung zu an-
deren lateinamerikanischen Prsidenten kann er daher keine Gesetze ohne Beteiligung der
Legislative erlassen.
Betrachtet man die konstitutionellen Grundlagen in der Zusammenschau, so verfgt der
mexikanische Prsident durchaus ber eine adquate Machtgrundlage, um seine Exekutiv-
funktionen auszuben, die Macht der Exekutive ist aber dennoch hinreichend durch Legisla-
5 Eine detaillierte Auistung der konstitutionellen Befugnisse des mexikanischen Prsidenten ndet sich bei
Casar (2010, S. 50ff.), Carpizo (2002, S. 82ff.) und Hurtado (2001, S. 66f.)
128 Clarissa Heisig

tive und Judikative eingeschrnkt (Casar 2010, S. 63; Lujambio 2001, S. 253). Zudem sind
die legislativen Befugnisse des Prsidenten im Vergleich zu anderen lateinamerikanischen
Prsidialdemokratien eher schwach ausgeprgt. Auf konstitutioneller Ebene kann daher kei-
nesfalls von einem starken Prsidentialismus gesprochen werden. Ganz im Gegenteil gilt die
mexikanische Verfassung als eine der unprsidentialistischten Verfassungen Lateiname-
rikas (Shugart und Carey 1992; Shugart und Mainwaring 1997; Haggard und McCubbins
2001).

3.2 Historische Entwicklung des postrevolutionren mexikanischen politischen


Systems

Um die auergewhnliche Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20. Jahrhundert


zu verstehen, gilt es einen Blick auf seine historische Entwicklung zu werfen. Denn seit der
Verabschiedung der Verfassung von 1917 durchlief das prsidentielle Regierungssystem ver-
schiedene Phasen, die mit den unterschiedlichen Entwicklungsphasen des postrevolutionren
politischen Systems korrespondierten (Casar 2002, S. 64).

(1) In der ersten Phase (1917-1920) ist der Prsidentialismus noch schwach ausgeprgt.
Die nationalstaatlichen Machthierarchien hatten sich noch nicht klar etabliert und das
Militr nahm eine starke Position im politischen Machtgefge ein. Bis 1946 bestimmte
es bspw. die Kandidaten fr das Prsidentenamt. Darber hinaus wurden groe Teile des
nationalen Territoriums von lokalen und regionalen militrischen Machthabern (Kazi-
ken) kontrolliert (Ruhl und Ibarra Garca 2007, S. 178). Damit ging zwangslug eine
mangelnde Konsolidierung der politischen Institutionen des mexikanischen National-
staates und damit auch der faktischen Machtbefugnisse des Prsidenten einher.
(2) In der zweiten Phase (1920-1935) wird die Macht zunehmend auf nationaler Ebene
monopolisiert und die politischen Institutionen des mexikanischen Staates konsolidie-
ren sich (Tobler 2007, S. 277). Wie in der Verfassung vorgesehen, nimmt die Exekutive
in dieser Phase eine zentrale Rolle im politischen Prozess ein, wird jedoch von der
Legislative kontrolliert und in ihrer Machtausbung eingeschrnkt, zumal der Prsi-
dent in dieser Phase nicht immer ber parlamentarische Mehrheiten verfgt (Weldon
1997, S. 230f.). Ein bedeutender Schritt zur Monopolisierung politischer Macht auf
nationaler Ebene wurde auf Initiative des Prsidenten Plutarco Elas Calles (1924-1928)
unternommen: Um die lokalen und regionalen militrischen Machthaber besser in das
nationalstaatliche System einzubinden, wurde 1929 die sptere Staatspartei Partido Re-
volucionario Institucional (PRI) gegrndet.6 Die Parteigrndung stand unter der Zielset-
zung der Institutionalisierung der Revolution, d.h. der graduellen berleitung der Re-
volution in ein von der PRI dominiertes politisches System (Mols und Tobler 1976). In
den Folgejahren etablierte sich in Mexiko daraufhin ein hegemoniales Parteiensystem,
dessen Zentrum die PRI bildete (Franke 2004, S. 175). Unter Calles funktionierte sie
jedoch zunchst weitgehend dezentralisiert als eine Art Konfderation der Kaziken:
lokale und regionale Interessen wurden im Rahmen der Partei ber die persnlichen
Klientelbeziehungen der Kaziken zum Prsidenten vermittelt. Letzterer galt als zent-
raler Reprsentant der Regierung auf nationaler Ebene. Getragen wurde dieses Modell
vom Konsens der unterschiedlichen Machthaber ber die Nichtwiederwhlbarkeit des
6 Diese hie zunchst Partido Nacional Revolucionario (PNR), wurde 1939 in Partido de la Revolucin Mexi-
cana (PRM) und schlielich 1946 in Partido Revolucionario Institucional (PRI) umbenannt.
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 129

Prsidenten, die eine zu groe bzw. zu bestndige Machtkonzentration in dessen Hn-


den verhindern sollte (Braig und Mller 2008, S. 390).
(3) In der dritten Phase (1935-1968) verlagert sich die Macht zwischen den staatlichen
Gewalten stetig hin zur Exekutive und diese erlangt nach und nach die Dominanz ber
das staatliche Institutionengefge (Casar 2010, S.71). Dabei kommt dem Prsidenten
Lzaro Crdenas (1934-1940) eine zentrale Rolle zu, denn er etablierte die korporatis-
tische Struktur der PRI. Dazu inkorporierte er bereits bestehende regimeloyale gesell-
schaftliche Verbnde in die Partei und bildete darauf aufbauend verschiedene Partei-
sektoren, den Bauern-, Arbeiter und Volkssektor (Tobler 2007, S. 297). Sein Ziel war
der korporatistische Staat, in dem ein mit weitreichenden Befugnissen ausgestatteter
Prsident zusammen mit den verschiedenen Parteisektoren einen Ausgleich zwischen
den gesellschaftlichen Interessen schafft, um soziale Spannungen zu mindern (Ruhl und
Ibarra Garca 2007, S.185). Um die Strukturen des korporatistischen Staates zu festigen,
erfolgte einerseits eine stetige Zentralisierung der Parteistrukturen auf nationaler Ebene,
insbesondere im nationalen Exekutivkomitee der Partei. Andererseits wurden die fak-
tischen Machtbefugnisse des Prsidenten stetig ausgebaut. Die sich in den folgenden
Dekaden weiter festigende Herrschaft der PRI manifestierte sich schlielich in einem
autoritr-korporatistischen politischen System, dessen Zentrum der mexikanische Pr-
sident bildete (Casar 2010, S. 71).

Auch das Demokratieverstndnis der PRI kann nur in historischer Perspektive und vor
dem Hintergrund der mexikanischen Revolution begriffen werden: Zwar war die Selbst-
bezeichnung als Demokratie unter Berufung auf die Verfassung von 1917 im politischen
Diskurs stets prsent, die PRI berief sich dabei jedoch auf ein Demokratieverstndnis sui
generis, das sie im Hinwirken auf die Revolutionsideale Souvernitt, Solidaritt und so-
ziale Gerechtigkeit verwirklicht sah. Demokratische Partizipationsrechte waren in diesem
Demokratieverstndnis nicht bzw. nur sehr eingeschrnkt vorgesehen (Mols 1996, S. 231f.).
In der Konsequenz entstand ein hegemoniales Parteiensystem kontrollierter Partizipation, in
dem die PRI die Oppositionsparteien kooptierte, kontrollierte und mittels Wahlgesetzgebung
und Wahlbetrug einschrnkte (Franke 2004, S. 175).
Die korporatistische Struktur der PRI erlaubte es jedoch trotz fehlender demokratischer
Partizipationsrechte, nahezu alle gesellschaftlichen Machtgruppen in das politische Projekt
der Institutionalisierung der Revolution zu integrieren. Dies fhrte einerseits zu der beson-
deren Integrationsfhigkeit des PRI-Regimes, die grundlegend fr dessen auergewhnliche
politische Stabilitt war (Mols 1996, S. 230). Andererseits waren dadurch die Legitimitt
des Regimes und des Prsidenten stets eng an die Ermittlung eines Konsenses zwischen den
verschiedenen, in das System integrierten Krften gebunden. Die PRI fungierte dabei gewis-
sermaen als korporatistische Integrationsmaschine und erlaubte im Zusammenspiel mit
dem mexikanischen Prsidenten einen Interessensausgleich zwischen den gesellschaftlichen
Machtgruppen des mexikanischen politischen Systems (Braig und Mller 2008, S. 390).
Der Konsens ber die zentrale Rolle des Prsidenten wurde dabei getragen vom Verbot
der Wiederwahl und einer informellen Regelung nach der alternierend jeweils unterschiedli-
che Sektoren der PRI Einuss auf die Entscheidung ber den nchsten Prsidenten nehmen
konnten (Hurtado 2001, S. 203f.). Denn trotz der Direktwahl des Prsidenten durch die Be-
vlkerung war die Kandidatenauswahl keineswegs demokratisch und transparent: Zum Ende
des sexenios erfolgte die Identizierung mglicher Nachfolgekandidaten in einem informel-
len Aushandlungsprozess zwischen den politischen Gruppen. Nach dessen Abschluss gab der
130 Clarissa Heisig

scheidende Prsident in einem als Aufdeckung (destape) bezeichneten ofziellen Akt mittels
Fingerzeig (dedazo) seinen Nachfolger bekannt. Der Prozess der Prsidentennachfolge kann
daher als ritualisierte Verhandlung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Macht-
gruppen inner- und auerhalb der PRI verstanden werden (Lomnitz und Gorbach 1997).

3.3 Metakonstitutionelle Grundlagen: Die Exekutive und das politische System

Die historischen Entwicklungen lassen erahnen, dass die Strke des mexikanischen Prsi-
dentialismus auf dessen metakonstitutionellen Grundlagen beruht sich also aus der spezi-
schen Struktur des mexikanischen politischen Systems ableitet. Drei Elemente sind dabei
besonders hervorzuheben: (1) die garantierte Existenz einer parlamentarischen Mehrheit fr
die Partei des Prsidenten infolge des hegemonialen Parteiensystems, (2) die innerparteiliche
Disziplin der PRI und (3) die Dominanz des Prsidenten ber die PRI (Weldon 1997, S. 227).

Die garantierte Existenz einer parlamentarischen Mehrheit fr die Partei des Prsiden-
ten ist elementar zur Erklrung der Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20.
Jahrhundert. Denn ohne sie wren auch die anderen metakonstitutionellen Grundlagen,
innerparteiliche Disziplin und Dominanz des Prsidenten ber die PRI, in ihrer Wirkung
beeintrchtigt (Weldon 1997, S. 244). Dies zeigt sich bspw. daran, dass der Prsidenti-
alismus von 1917 bis 1935, einer Phase in der es immer wieder zu Regierungen ohne
parlamentarische Mehrheiten gekommen ist, noch relativ schwach ausgeprgt war. Die
parlamentarische Mehrheit fr den Prsidenten war nun seit den 1940er Jahren durch
die Etablierung des hegemonialen Parteiensystems garantiert: Die effektive Parteien-
konkurrenz war bis zu den Wahlrechtsreformen Ende der 1980er und in den 1990ern
faktisch ausgeschaltet, ein Verfehlen der Mehrheitsverhltnisse war damit ausgeschlos-
sen. Da der Prsident daher theoretisch stets mit einer parlamentarischen Mehrheit fr
seine Initiativen rechnen konnte, konnten sich die institutionellen Merkmale des prsi-
dentiellen Regierungssystems nicht entfalten (Lujambio 2000).
Erst durch die innerparteiliche Disziplin der PRI wurde jedoch sichergestellt, dass
die Senatoren und Abgeordneten den Initiativen des Prsidenten auch tatschlich zu-
stimmten. Um dies zu gewhrleisten wurden vornehmlich drei Methoden angewandt:
der Einsatz geschlossener Wahllisten, in denen die Reihenfolge der Kandidaten von
den Parteigremien bestimmt wurde; die Zentralisierung der innerparteilichen Entschei-
dungsstrukturen im nationalen Exekutivkomitee der PRI sowie fehlende Anreize der
politischen Amtsinhaber, lokale bzw. regionale Interessen zu vertreten (Weldon 1997, S.
246). Der Einsatz geschlossener Wahllisten bei gleichzeitiger Zentralisierung der Partei-
strukturen sorgte dafr, dass das nationale Exekutivkomitee der PRI und damit letztlich
der Parteichef faktisch die Kontrolle ber alle Nominierungen der PRI-Kandidaten fr
politische mter, auch fr jene der Legislative, inne hatte. Einmal im politischen Amt
hatten die Senatoren und Abgeordneten eingedenk des Verbots der konsekutiven Wie-
derwahl letztlich wenig Anreize zur Vertretung lokaler bzw. regionaler Interessen, da
der Verlauf ihrer politischen Karrieren ausschlielich vom Wohlwollen des Parteichefs
bzw. des Prsidenten abhing (Casar 2002, S. 67ff.).
Nicht zuletzt ergibt sich die Strke des mexikanischen Prsidentialismus aus der Domi-
nanz des Prsidenten ber die PRI. Denn selbst bei entsprechenden Mehrheitsverhlt-
nissen und einer hohen innerparteilichen Disziplin war die Strke des Prsidenten nur
gegeben, sofern er die Parteistrukturen kontrollieren konnte. Historisch gesehen zeigt
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 131

sich dies an der relativen Schwche des mexikanischen Prsidenten whrend der Zeit
von 1929 bis 1935, in der das Amt des Prsidenten und jenes des Parteichefs nicht in ei-
ner Hand lagen. In dieser Zeit wurde die Macht des Parteichefs als weitaus umfassender
eingestuft als jene des Prsidenten (Weldon 1997, S. 232). Seit der Prsidentschaft von
Lzaro Crdenas (1934-1940) el das Amt des Prsidenten jedoch faktisch mit jenem
des Parteichefs zusammen. Dadurch konnte der Prsident einerseits die parteipoliti-
schen Leitlinien vorgeben. Andererseits verfgte er damit ber Mittel zur Sicherstellung
der innerparteiliche Disziplin, da ihm die Auswahl der PRI-Kandidaten auf allen staatli-
chen Ebenen oblag - auf lokaler ebenso wie auf bundestaatlicher und zentralstaatlicher
Ebene. Damit konnte er nicht nur die Zusammensetzung der Legislative bestimmen,
sondern indirekt auch Einuss auf deren Abstimmungsverhalten nehmen (Corona Ar-
menta 2006, S. 15f.).

Die besondere Strke des mexikanischen Prsidentialismus im 20. Jahrhundert ergab


sich folglich aus dem Zusammenspiel von prsidentiellem Regierungs- und hegemonialen
Parteiensystem, da durch diese Kombination die horizontale Gewaltenteilung zwischen Exe-
kutive und Legislative auer Kraft gesetzt wurde. Dadurch wurde es der Exekutive mglich,
den kompletten politischen Prozess zu dominieren. Der mexikanische Prsident verfgte
ber beinahe uneingeschrnkte Mglichkeiten der Politikgestaltung. Dies zeigte sich auch
daran, dass die berwiegende Mehrheit der Gesetzesinitiativen vom Prsidenten ausging und
die Zustimmungsquote zu den prsidialen Initiativen in der Legislative extrem hoch war (Na-
cif 2004, S. 22). Und auch die Judikative ordnete sich der Exekutive unter: Zwar verfgte sie
ber eine gewisse organisatorische Unabhngigkeit, in ihren Kompetenzen und Ressourcen
war sie jedoch derart eingeschrnkt, dass sie ihre Kontrollfunktion gegenber der Exekutive
nicht wahrnehmen konnte (Thiery 2006, S. 100). Da der Prsident bis 1989 faktisch auch
die Gouverneure der Bundesstaaten ernennen konnte, war neben der horizontalen auch die
vertikale Gewaltenteilung, die sich aus der fderalen Struktur des mexikanischen politischen
Systems ergibt, neutralisiert (Weldon 1997, S. 252f.). Damit waren alle in der Verfassung
verankerten Kontrollinstanzen der Exekutive blockiert und das System der checks and balan-
ces konnte sich nicht entfalten (Casar 2010, S. 72). Vor diesem Hintergrund wurde der mexi-
kanische Prsidentialismus whrend des PRI-Regimes vllig zu Recht als auergewhnlich
stark ausgeprgt klassiziert (Coso Villegas 1972; Krauze 1997).

4. Der mexikanische Prsidentialismus im Kontext der Demokratisierung: Die


Erosion der metakonstitutionellen Grundlagen

Ende der sechziger Jahre geriet das PRI-Regime in eine permanente Legitimationskrise, wel-
che die Grundlagen der Regimestabilitt erschtterte.7 Daher lie es sich seit den siebziger
Jahren auf verschiedene Wahlreformen zur Erweiterung der demokratischen Partizipations-
mglichkeiten ein. Diese fhrten zu steigendem parteipolitischen Wettbewerb und mndeten
in den achtziger Jahre in einem Erstarken der Oppositionsparteien auf bundestaatlicher Ebe-

7 Bis in die sechziger Jahre verfgte das PRI-Regime aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Stabilitt
ber eine relativ hohe Legitimitt. Ende der sechziger Jahre trat es den zunehmenden Partizipationsforderun-
gen der Bevlkerung jedoch mit massiver Repression entgegen, deutlichstes Zeichen hierfr ist das Massaker
von Tlatelolco im Jahr 1968. Zudem verlor das Regime an Legitimitt, da die Krise des importsubstituie-
renden Entwicklungsmodells die innenpolitische Umsetzung der Revolutionsideale Solidaritt und soziale
Gerechtigkeit zusehends erschwerte.
132 Clarissa Heisig

ne. In besonderem Mae galt dies fr die traditionsreichste und strkste konservative Opposi-
tions- und sptere Regierungspartei Partido Accin Nacional (PAN). Zudem sah sich die PRI
ab 1988 mit einer aus den eigenen Reihen entstandene Opposition konfrontiert, der Partido
de la Revolucin Democrtica (PRD). Wenngleich die Wahlreformen primr den Legitimati-
onsnten des PRI-Regimes geschuldet waren, so fhrten sie infolge der zunehmenden Wett-
bewerbsdynamik zwischen den Parteien und als Resultat der Eigendynamik der geschaffenen
unabhngigen Wahlinstitutionen nach und nach zu einer Pluralisierung des Parteiensystems
und zu einer steigenden Qualitt der Wahlen. Ende der neunziger Jahre mndete das Erstar-
ken der Oppositionsparteien schlielich im Verlust der Hegemonialstellung der PRI auf nati-
onaler Ebene und kulminierte im Jahr 2000 in der Wahl des Oppositionskandidaten Vicente
Fox (PAN) zum Prsidenten. Das politische System Mexikos durchlief einen demokratischen
Transitionsprozess (Franke 2004: 179). Diese Dynamiken fhrten zu einer sukzessiven Ero-
sion der metakonstitutionellen Grundlagen des mexikanischen Prsidentialismus.

nderung der parlamentarischen Mehrheitsverhltnisse: Im Zuge des Demokratisie-


rungsprozesses verlor die PRI 1997 erstmals die Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Damit
war eine neue ra der mexikanischen Politik eingeleitet, da die erste metakonstitutio-
nelle Grundlage des mexikanischen Prsidentialismus, die garantierte Existenz einer
parlamentarischen Mehrheit fr die Partei des Prsidenten, nicht mehr gegeben war.
hnlich wie in anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien dominierte die Ex-
ekutive zwar zunchst weiterhin den Gesetzgebungsprozess; um Gesetzesvorhaben zu
realisieren, war sie nun jedoch erstmals auf die Zusammenarbeit mit der Legislative an-
gewiesen. Im weiteren Demokratisierungsverlauf prolierte sich die Legislative jedoch
zusehend als eigenstndiger politischer Akteur (Lujambio 2000; Nacif 2004; Valencia
Escamilla 2012).
Erosion der Parteidisziplin: Auch die zweite metakonstitutionelle Grundlage, die Par-
teidisziplin, schwchte sich sukzessive ab. Zum einen, da die technokratischen Prsiden-
ten Miguel de la Madrid (1982-1988), Carlos Salinas (1988-1994) und Ernesto Zedillo
(1994-2000) hug an den Parteigremien vorbei regierten. Prsident Salinas wendete
sich bspw. oftmals direkt an die Bevlkerung und etablierte mit den Sozialprogram-
men PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad) und PROCAMPO (Programa
de Apoyos Directos al Campo) zudem eigene, parteiunabhngige Klientelstrukturen.
Zum anderen erodierte die Parteidisziplin, da viele PRI-Politiker und Funktionre das
(wirtschafts-)politische Programm der technokratischen Prsidenten ablehnten (Thiery
2006, S. 101). Erschwerend kam hinzu, dass die ber den politischen Karriereverlauf
ausgebte Disziplinkontrolle nur noch bedingt funktionierte: Aufgrund der zunehmen-
den Wettbewerbsdynamik zwischen den Parteien wurden einerseits immer mehr poli-
tische mter an die Oppositionsparteien vergeben, was zu Karriereunwgbarkeiten fr
die PRI-Politiker fhrte. Andererseits galt es nun nicht mehr die loyalsten, sondern die
wettbewerbsfhigsten PRI-Kandidaten auszuwhlen, weshalb innerparteiliche Forde-
rungen nach einer Dezentralisierung und Entprsidentialisierung des Kandidatenaus-
wahlprozesses aufkamen (Lujambio 2001, S. 259).
Verlust der Dominanz des Prsidenten ber die PRI: Unter dem Prsidenten Ernesto
Zedillo, der sich eher in der Rolle des Staatsmannes als in jener des Parteipolitikers sah,
wurde die zunehmende Entfremdung von Prsident und Partei (sana distancia) schlie-
lich besiegelt: Zedillo verzichtete gnzlich auf Einmischung in PRI-Belange. Auch von
seinem Mitspracherecht bei den Nominierungen der PRI-Kandidaten trat er zurck.
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 133

Zudem kndigte er kurz nach Amtsantritt an, dass er der letzte per dedazo (Fingerzeig)
bestimmte Prsident sein werde. Stattdessen pldierte er fr einen transparenten Aus-
wahlprozess bei allen PRI-Nominierungen (Hurtado 2001, S. 253). Damit war auch die
dritte metakonstitutionelle Grundlage des Prsidentialismus, die Dominanz des Prsi-
denten ber die PRI, hinfllig (Thiery 2006, S. 101).

Wie Tabelle 1 zeigt, fhrten diese Entwicklungen zu einer Pluralisierung der politischen
Macht auf allen staatlichen Ebenen, die mit einem stetigen Machtverlust der Partei des Pr-
sidenten einherging.

Tabelle 1: Politischer Machtanteil der Partei des Prsidenten auf den


unterschiedlichen staatlichen Ebenen
De la Madrid Salinas Zedillo Fox Caldern
(1982) (1988) (1994) (2000) (2006)
PRI PRI PRI PAN PAN

Prsident 1 1 1 1 1
(national) (74,3 %) (51 %) (50,2 %) (43,5 %) (35,9 %)

Senatoren 64 60 95 46 52
(national) (100 %) (93,7 %) (74,2 %) (35,9 %) (40,6 %)

Abgeordnete 299 260 300 206 206


(national) (74,7 %) (52 %) (60 %) (41,2 %) (41,2 %)

Gouverneure 32 32 28 8 9
(bundesstaatlich) (100 %) (100 %) (90 %) (25 %) (28 %)

Abgeordnete 448 558 590 324 209


(lokal) (76 %) (69 %) (60 %) (29 %) (27 %)

Brgermeister 2322 2148 1520 316 526


(lokal) (97 %) (90 %) (63 %) (13 %) (22 %)

Die Prozentzahl unter der Rubrik Prsident entspricht dem Stimmenanteil des Prsidenten bei den Prsident-
schaftswahlen. Die brigen Prozentzahlen bezeichnen den Stimmenanteil, den die Partei des Prsidenten in den
jeweiligen Reprsentationsinstitutionen erlangt hat. Die absoluten Zahlen bezeichnen die Anzahl der von der
Partei des Prsidenten errungenen Sitze bzw. Positionen.

Quelle: Casar (2010, S. 76)

Durch diese Pluralisierung der politischen Macht konnte die in der Verfassung von 1917
vorgesehene horizontale Gewaltenteilung sukzessive wiederhergestellt werden: Infolge von
Reformen und aufgrund der vernderten Mehrheitsverhltnisse erfuhr der Kongress einen
enormen Bedeutungszuwachs im politischen Prozess und konnte seine Kontrollfunktion
gegenber der Exekutive wieder strker ausben; auch der Judikative gelang es aufgrund
vielfltiger Reformen seit den spten achtziger Jahren, ihre Rolle als konstitutioneller Veto-
spieler wieder zu erfllen. Ein langsam erstarkender Fderalismus trug indes zur vertikalen
Gewaltenteilung bei. Zustzlich dazu wurde im Zuge der Demokratisierung eine Vielzahl
weiterer institutioneller Reformen unternommen, um die Exekutive zu kontrollieren bzw.
deren Macht zu beschrnken (Escamilla Cadena 2009).8 Kurzum: Die Erosion der meta-
8 Neben der unabhngigen Wahlbehrde (Instituto Federal Electoral, IFE) und der unabhngigen Wahlgerichts-
barkeit (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, TEPJF) wurden weiterer autonome Institutio-
nen und Kommissionen geschaffen, um die Exekutive zu kontrollieren bzw. deren Befugnisse zu beschrnken.
134 Clarissa Heisig

konstitutionellen Grundlagen des mexikanischen Prsidentialismus fhrte dazu, dass sich in


Mexiko zu Beginn des 21. Jahrhunderts ein prsidentielles Regierungssystem (re)etablierte,
in dem die Befugnisse der Exekutive hinreichend durch horizontale und vertikale Gewalten-
teilung beschnitten sind (Casar 2001, S. 39, Hurtado 2001, S. 263f.).

5. Die Performanz der mexikanischen Prsidialdemokratie

Infolge der Demokratisierung lsst sich in Mexiko ein Wandel von einem stark ausgeprgten
Prsidentialismus hin zu einem prsidentiellen Regierungssystem konstatieren, in dem so-
wohl Regierungen mit als auch ohne parlamentarische Mehrheiten mglich sind. Von 1997
bis heute kam jedoch stets zu Regierungen ohne parlamentarische Mehrheit. Und auch in Zu-
kunft ist vornehmlich mit dieser Konstellation zu rechnen, da das gemischte Wahlsystem und
die moderate Fragmentierung des Parteiensystems das Zustandekommen von Regierungs-
mehrheiten erschweren (Crespo 2006, S. 97; Lujambio 2001, S. 253). Der demokratische
Wandel fhrt also dazu, dass sich die institutionellen Merkmale des prsidentiellen Regie-
rungssystems voll entfalten. Von daher verwundert es nicht, dass seit der Jahrtausendwende
nun auch in Mexiko ber die Auswirkungen des prsidentiellen Regierungssystems auf die
Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse diskutiert wird (siehe Beitrge u.a.
in Camacho Sols und Valads 2005; Corona Armenta 2006; Reveles Vzquez 2006). Dabei
wird im Sinne der institutionellen Prsidentialismuskritik argumentiert, dass das prsidenti-
elle Regierungssystem das Risiko institutioneller Blockaden erhhe und zu Konfrontation
zwischen den Gewalten fhre. Hinzu komme, dass die Prsidentschaftsambitionen der drei
groen Parteien PRI, PAN und PRD tendenziell dazu fhrten, dass den oppositionellen Par-
teien die Zusammenarbeit im Kongress als zu kostenreich erscheine. In der Konsequenz
komme es zu einem politischen Stillstand und strukturelle Reformvorhaben, die fr das Ge-
lingen der demokratischen Konsolidierung zentral seien, knnen nicht umgesetzt werden
(bspw. Crespo 2006; Mndez 2007; Valds Robledo 2006). Um diese Argumente zu prfen,
gilt es zunchst einen Blick auf die tatschliche Performanz der mexikanischen Prsidialde-
mokratie unter den Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten zu werfen.

Hinsichtlich der Annahme, dass es zu Blockaden der Gewalten kommt, sind die em-
pirischen Ergebnisse ambivalent. Einerseits lsst sich fr den Zeitraum von 1997 bis
2000, in dem die PRI an der Regierung und die PAN in der Opposition war, nicht von
einer Blockade sprechen, sondern eher von einer Zusammenarbeit, die an bestimmte
Konzessionen gebunden war (Thiery 2006, S. 108). Andererseits ist die Befrchtung
nicht von der Hand zu weisen: Wie Tabelle 7.2 zeigt, blockierte die PRI whrend der
Regierungszeit des Prsidenten Vicente Fox (PAN, 2000-2006) viele Gesetzesvorhaben
im Kongress. Unter dem zweiten Prsidenten der PAN, Felipe Caldern (2006-2012),
gab es sowohl Phasen der Blockade als auch der Zusammenarbeit. Diese verlief jedoch
nicht im Rahmen stabiler und kontinuierlicher Parteienkoalitionen, sondern reduzierte
sich auf temporre Allianzen und Pakte. Inwiefern es zuknftig gelingen wird, diese Ad-
hoc-Koalitionen zu berwinden und stabile und konstanten Parteienkoalitionen aufzu-

Dazu zhlen bspw. die unabhngige mexikanische Zentralbank (Banco de Mxico), das Bundesinstitut fr
Zugang zur ffentlichen Information (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI) und die
Nationale Menschenrechtskommission (Comisin Nacional de Derechos Humanos, CNDH). Zudem wurde
versucht, die umfangreichen Ernennungsbefugnisse des Prsidenten und seiner Minister in der Exekutive
durch die Einfhrung von xierten Laufbahnstrukturen (Servicio Civil de Carrera) zu begrenzen.
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 135

bauen wird nicht zuletzt davon abhngen, ob sich innerhalb der Parteien ein Lernprozess
vollzieht, der nachhaltig verdeutlicht, dass sich die Strategie institutioneller Blockaden
nicht auszahlt und konsensgetragene Reformen vorteilhafter sind. Whrend der PAN-
Administrationen war das Verhltnis zwischen Exekutive und Legislative jedoch in der
Tat durch mannigfaltige Konikte und anhaltende Konfrontationen geprgt (Valencia
Escamilla 2012, S. 26f.; Escamilla Cadena 2009, S.41; Casar und Marvn 2012, S. 19f.).

Tabelle 2: Prsidentielle Verfassungsreform- und Gesetzesinitiativen sowie Vetos


(1988-2012)
Prsidentielle Gesamtzahl der Angenommen Prsidentielle
Verfassungs- prsidentiellen prsidentielle Vetos
reforminitiativen Gesetzesinitiativen Gesetzesinitiativen
(angenommene (abgelehnte
prsidentielle prsidentielle
Verfassungs- Gesetzesinitiativen)
reforminitiativen)
Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten
1988-1991 12 (12) 85 96 % (4 %)
1991-1994 44 (44) 135 98 % (2 %)
1994-1997 52 (52) 84 99 % (1 %)
Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten
1997-2000 18 (9) 57 86 % (14 %)
2000-2003 17 (13) 86 82 % (18 %) 4
2003-2006 46 (13) 76 65 % (35 %) 5
2006-2009 18 (16) 56 91 % (9 %) 10
2009-2012 25 (0) 61 57 % (43 %)
Quelle: Valencia Escamilla (2012, S. 25)

Die Vermutung, dass es bei Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten aufgrund


der wechselseitigen Blockaden der Gewalten zu einem politischen Stillstand kommt,
lsst sich indes nicht besttigen: Unter den Regierungen ohne parlamentarische Mehr-
heiten wurden bislang sogar mehr Gesetzesvorhaben verabschiedet als unter den vor-
hergehenden Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten. Die Erfolgsquote der
Gesetzesinitiativen des Prsidenten ist allerdings zurckgegangen, whrend jene der
parlamentarischen Oppositionsfraktionen gestiegen ist (Valencia Escamilla 2012; Ca-
sar und Marvn 2012). Dies zeigt, dass sich die Funktion des Prsidenten im Gesetz-
gebungsprozess gewandelt hat und nun derjenigen nher kommt, die ihm in der Ver-
fassung ursprnglich zugedacht war. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive liegt der
Motor des politischen Wandels bei der Legislative. Dem Prsidenten fllt in der Ver-
fassung eher die Funktion des Hters der politischen Stabilitt als die des Initiators von
politischen Wandlungsprozessen zu. Dementsprechend verfgt er auf konstitutioneller
Ebene ber vergleichsweise wenig Mglichkeiten, politische Wandlungsprozesse an-
zustoen, seine Befugnisse sind im Wesentlichen negativ. Infolge der oben dargelegten
metakonstitutionellen Funktionslogik lag der Motor des politischen Wandels whrend
des PRI-Regimes jedoch bei der Exekutive und nahezu alle Gesetzesinitiativen gingen
vom Prsidenten aus. Mit dem Aufkommen von Regierungen ohne parlamentarische
Mehrheiten hat sich dieses Phnomen gewandelt. Das bedeutet jedoch nicht, dass es
deshalb zu einem Stillstand der gesetzgeberischen Aktivitten kommt. Vielmehr zeigt
136 Clarissa Heisig

die bisherige politische Praxis, dass die Exekutive die Kontrolle ber den legislativen
Prozess verloren hat und sich die mglichen Quellen des politischen Wandels multipli-
ziert haben (Nacif 2004). Gleichwohl hat sich der legislative Prozess durch die Verviel-
fltigung potenzieller (Veto)Akteure und durch die permanente Notwenigkeit der Ver-
handlung und Kompromissndung erheblich verlangsamt und verkompliziert (Valencia
Escamilla 2012, S. 32f.).
Es bleibt zu prfen, welche Auswirkungen Regierungen ohne parlamentarische Mehr-
heiten auf die Mglichkeit der Verabschiedung struktureller Reformen haben, denn die
gesetzgeberischen Aktivitten wurden in den oben zitierten Studien zunchst nur quan-
titativ, nicht qualitativ gemessen. Sie geben daher nur unzureichend Auskunft ber In-
halt und Reichweite der verabschiedeten Reformprojekte. Die Annahme, dass es unter
Regierungen ohne parlamentarische Mehrheiten zu mangelnder Reformefzienz zu ei-
nem Regieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner kommt, lsst sich indes nicht
von der Hand weisen: In der Tat sind - einige Ausnahmen auer Acht gelassen kaum
groe Reformvorhaben auf den Weg gebracht worden. Drngende Reformprojekte, wie
zum Beispiel die Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Energiereform, konnten nicht bzw. nur sehr
partiell realisiert werden. Es lsst sich daher in der Tat eine Reformblockade feststel-
len, die das Land in seinen Entwicklungsmglichkeiten hemmt (Mndez 2007; Maihold
2009). Dabei lsst sich allerdings hinterfragen, ob die Reformblockade ausschlie-
lich auf das prsidentielle Regierungssystem und dessen Tendenz zu Regierungen ohne
parlamentarische Mehrheiten zurckgeht, denn die o.g. Reformen konnten auch unter
dem PRI-Regime und dessen Mehrheiten nicht durchgesetzt werden. Dies deutet darauf
hin, dass der mexikanische Prsident auch unter dem PRI-Regime in eine komplexe
Konstellation unterschiedlicher Interessen inner- und auerhalb des politischen Systems
eingebunden war. Da diese Interessenskonstellationen auch heute noch in vielen Politik-
bereichen unverndert intakt sind, lsst sich durchaus in Frage stellen, ob das Gelingen
weitreichender Reformvorhaben durch eine Vernderung der parlamentarischen Mehr-
heitsverhltnisse wahrscheinlicher wrde (Magar und Romero 2007).

6. Ausblick: Mgliche Reformen des mexikanischen Regierungssystems

Angesichts der oben beschriebene, in vielerlei Hinsicht unzureichenden Performanz der me-
xikanischen Demokratie wird hug argumentiert, dass das prsidentielle Regierungssystem
den Bedrfnissen des demokratischen Mexikos nicht gerecht wrde und deshalb institutionel-
le Reformen durchgefhrt werden mssten. So wurde bspw. wurde ber die Abschaffung des
prsidentiellen und die Einfhrung eines parlamentarischen Regierungssystems diskutiert.
Es wurde die Mglichkeiten der Etablierung eines semiprsidentiellen Regierungssystems
errtert und es wurden partielle Reformen des mexikanischen Prsidialsystems erwogen.9
Um die Umsetzbarkeit dieser Reformvorschlge abzuwgen, bietet sich ein Blick auf die
anderen lateinamerikanischen Prsidialdemokratien an. Dabei zeigt sich, dass eine Umwand-
lung des prsidentiellen in ein parlamentarisches Regierungssystem unwahrscheinlich ist: In
der politischen Praxis der anderen lateinamerikanischen Staaten ist es trotz erheblicher Kritik
zu keinem radikalen Wandel der Regierungssysteme gekommen; es handelt sich weiterhin
durchweg um Prsidialdemokratien. Auch die Idee, semiprsidentielle Regierungssysteme

9 Die jeweiligen Reformvorschlge und deren Frsprecher und Gegner werden u.a. diskutiert bei Hurtado
(2001, S. 345f.), Carpizo (2004), Mndez (2007) und Valds Robledo (2006).
Die exekutive Gewalt in Mexiko: Prsidentialismus 137

einzufhren, zeigte in der politischen Praxis kaum nennenswerten Auswirkungen. Vor die-
sem Hintergrund scheinen partielle Reformen des prsidentiellen Regierungssystems in Me-
xiko am wahrscheinlichsten.
Folgt man der Debatte um die lateinamerikanischen Prsidialdemokratien, wrden sich
hierfr zwei verschiedene Typen von Reformen anbieten, die sich beide auch in der mexika-
nischen Diskussion wiedernden: Der erste Typus von Reformen beruht auf der Annahme,
dass stabiles und efzientes Regieren nur mit wahlbedingten parlamentarischen Mehrhei-
ten fr die Partei des Prsidenten mglich ist. Daher werden mehrheitsbildende Reformen
des mexikanischen Wahl- und Parteiensystems favorisiert (bspw. Einfhrung einer relati-
ven Mehrheitswahl oder Manahmen zur Reduzierung der Fragmentierung der Legislative).
Beim zweiten Reformtypus wird davon ausgegangen, dass stabiles und efzientes Regieren
auch ohne wahlbedingte parlamentarische Mehrheiten mglich ist. Daher wird das (Reform)
Augenmerk auf gewaltenverschrnkende Faktoren gerichtet. Dazu gehrt bspw. die in Me-
xiko seit einigen Jahren gefhrte Diskussion um potenzielle Koalitionsformen und entspre-
chende institutionelle Mechanismen, die zur Koalitionsbildung beitragen. Aus den Erfahrun-
gen anderer lateinamerikanischer Prsidialdemokratien lsst sich zudem ableiten, dass die
Agendamacht des Prsidenten gewaltenverschrnkend wirkt. Um diese im mexikanischen
Fall zu frdern bte sich bspw. eine Erweiterung des exklusiven Initiativrechts des Prsi-
denten auf andere Politikbereiche an. Auch die jngst eingefhrte Mglichkeit des Prsiden-
ten, auf die Prioritten im Gesetzgebungsprozess ber Dringlichkeiten einzuwirken, weist
in diese Richtung. Parallel zu den gewaltenverschrnkenden Manahmen sollte jedoch auch
die Legislative weiter gestrkt werden, damit sie ihre parlamentarische Kontrollfunktion
wahrnehmen kann. Dazu bte sich im mexikanischen Fall bspw. eine weitere Verbesserung
der Ressourcenausstattung der Legislative an - etwa durch professionelle und parteineutrale
Einheiten zur permanenten Untersttzung der Arbeit des Parlaments. Auch die Einfhrung
der konsekutiven Wiederwahl knnte die parlamentarische Professionalisierung erhhen und
damit nicht nur die parlamentarischen Kontrollfunktion strken, sondern auch die Efzienz
des Gesetzgebungsprozesses steigern.10
Wie oben bereits angedeutet wurde, ist jedoch keineswegs eindeutig, dass die Proble-
me der mexikanischen Demokratie ausschlielich auf das prsidentielle Regierungssystem
zurckgehen. Daher sollte nicht nur ber institutionelle Reformen des Regierungssystems
nachgedacht werden, sondern immer auch der politische Kontext bercksichtigt werden, in
dem die Institutionen des Regierungssystems verortet sind. Oder anders formuliert: In der
Vergangenheit hat sich gezeigt, dass eine ausschlielich institutionelle Perspektive zu kurz
greift, um die spezische Ausprgung und die Performanz des mexikanischen Prsidentialis-
mus zu beurteilen. Darum sollte auch in der Gegenwart sorgfltig geprft werden, inwiefern
eine solche Perspektive zum Verstndnis der politischen Realitt Mexikos beitragen kann.

10 Eine ausfhrlichere Darstellung und Bewertung mglicher partieller Reformen des mexikanischen Regie-
rungssystems ndet sich bei Casar (2009).
138 Clarissa Heisig

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Der mexikanische Kongress:
von der Untertnigkeit zur Emanzipation

Khemvirg Puente

1. Einleitung

Auch wenn die Geschichte des mexikanischen Kongresses auf die Zeit nach der Unabhn-
gigkeit 19. Jahrhundert zurckgeht, beginnt der Aufbau der Grundlagen des Kongresses als
eine der bedeutendsten politischen Institutionen des heutigen Mexikos erst zu Beginn des 20.
Jahrhunderts. Der Beitrag beschreibt die fnf wichtigsten Phasen der neueren Geschichte des
mexikanischen Kongresses anhand seiner institutionellen Kennzeichen, seiner politischen
Entwicklung und seiner Fhigkeit, ffentliche Entscheidungen zu beeinussen, da er nicht
immer gleich viel Einuss auf die ffentlichkeit ausbte und nicht immer die gleiche demo-
kratische Legitimitt besa.
Der mexikanische Kongress hat seine Ursprnge im Unabhngigkeitskampf gegen Spa-
nien1. Einer seiner Anfhrer, Jos Mara Morelos, war von der Notwendigkeit berzeugt, ein
sogenanntes Organ der Hchsten Nationalen Amerikanischen Vereinigung (Junta Suprema
Nacional Americana) einzurichten, das eine Verfassung fr ein zuknftiges, unabhngiges
Mexiko ausarbeite.
Dies wurde bereits 1822 nach dem Krieg mglich, so dass ein verfassungsgebender
Kongress einberufen wurde, der im Jahr 1824 die erste Verfassung verabschiedete. Dazu
wurde eine fderale Staatsform und ein Kongresse mit zwei Kammern festgelegt. Spter, im
19. Jahrhundert, fhrte der bewegte politische Alltag voller Konikte zwischen Liberalen
und Konservativen im 19. Jahrhundert in Mexiko dazu, dass der Kongress wenig bestndig
war, eine geringe legislative Produktivitt und lange Perioden des Stillstandes aufwies. Des-
wegen wurde 1857 eine neue Verfassung verabschiedet, die den Senat abschaffte und den
Kongress in ein Einkammerorgan verwandelte, bevor 1874 mit der Verabschiedung einer
neuen Verfassung wieder ein Senat geschaffen wurde, der eine ausgeglichene legislative Ver-
tretung der Bundesstaaten erlaubte. Jedoch gelang es Mexiko erst nach der mexikanischen
Revolution, mit der Verabschiedung der Verfassung von 1917, eine stabile Regierungsform,
dauerhafte politische Institutionen und eine Verfassung zu entwickeln, die die Grundlagen
fr das heutige Mexiko legte.
Die erste Phase dieser neuen Verfassungsgeschichte war die Zeit zwischen 1917 und
1934, als die gesetzgebende Gewalt nach der Revolution in der Verfassung entworfen, und
ihre Rolle, die sie im neuen politischen Regime spielen sollte, festgelegt wurde. Sie endet

1 Der Unabhngigkeitskampf begann 1810.

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_8, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
142 Khemvirg Puente

mit dem Maximat2. Die zweite Phase von 1934 bis 1964 zeichnet sich durch die Konsoli-
dierung des korporativistischen und autoritren Prsidentialismus der Einheitspartei aus und
endet mit einer vorsichtigen ffnung fr die Vertretung anderer Parteien als der Institutio-
nalisierten Revolutionspartei (Partido Revolucionario Institucional, PRI) im Kongress. Die
dritte Phase von 1964 bis 1988 zeigt einen langsamen Prozess der politischen Liberalisierung
und schliet mit den umstrittenen und kontrovers diskutierten Wahlen von 1988, als die He-
gemonie der PRI in Gefahr geriet und die Einheit der nicht mehr einzigen, aber immer noch
hegemonialen Partei zerbrach. Die vierte Phase von 1988 bis 1997 steht fr den Anfang
der pluralistischen Reprsentation in beiden Kammern des mexikanischen Kongresses. Diese
wurden zwar immer noch von der PRI kontrolliert, jedoch wurde eine neue institutionelle
Struktur geschaffen, die ab 1997 einen Wahlwettbewerb unter demokratischen, gerechten
und gleichen Bedingungen erlaubte. Schlielich begann im Jahr 1997 die fnfte Phase, als
die PRI die legislative Mehrheit im Abgeordnetenhaus verlor. Am Ende dieser Phase sieht
sich Mexiko der Rckkehr der PRI an die Regierung gegenber, jedoch ohne eine Mehrheit
im Kongress.
Heutzutage kann man die Legislative in Mexiko in einer demokratischen Phase ver-
orten, da nicht nur die allgemeinen Bedingungen fr einen Wahlwettbewerb gegeben sind,
sondern der mexikanische Kongress sich auch in ein echtes Gegengewicht zu den anderen
Gewalten, der Exekutive und Judikative, verwandelt hat. Er bernimmt Aufgaben, die ihm
zwar ofziell nie entzogen wurden, fr die er jedoch nicht immer ausreichend politische Au-
tonomie oder technischen Voraussetzungen hatte.

2. Zum Verstndnis des Wandels der legislativen Gewalt in Mexiko

Eine ntzliche Typologie zum Verstndnis der Rolle des Kongresses im politischen System
Mexikos bietet Mezey (1979), der ein Modell vorschlgt, das Parlamente nach ihren Ein-
ussmglichkeiten auf ffentliche Entscheidungen und sowie nach dem Grad der erhalte-
nen Untersttzung klassiziert. Dieser Untersttzungsgrad basiert auf dem Verhltnis zu den
Whlern und den anderen Organen der staatlichen Gewalt. Laut Mezey kann man somit die
Legislaturperioden nach zwei Variablen einteilen: Fhigkeit der Formulierung von Politik-
inhalten und Untersttzung (Legitimitt)3.

2 Unter Maximat wird der Zeitraum zwischen 1928 und 1934 verstanden, als Plutarco Elas Calles der Hchste
Anfhrer der Revolution (Jede Maximo de la Revolucin) war und somit die Prsidenten, die ihm im Amt
folgten, kontrollieren konnte: Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio und Abelardo L. Rodrguez.
3 Jede Legislatur lsst sich nach Mezey in einer der drei Kategorien verorten: stark, wenn die Legislatur die
Fhigkeit besitzt, die Gesetzgebungsvorschlge der Exekutiven zurckzuweisen oder substanziell zu vern-
dern, und diese Fhigkeit regelmig ausben kann. Es reicht nicht aus, dass sie das Recht dazu hat, sondern
dieses Recht muss konstant ausgebt werden. Gemigt, wenn die Legislatur die Vorschlge der Regierung,
sei es aus legalen Grnden, politischen Motiven oder um eine Konfrontation mit der Exekutive zu vermeiden,
nicht zurckweist, sie jedoch auch grundlegend verndert; Schwach, wenn die Legislatur keine Fhigkeit oder
Macht hat, die Vorschlge der Regierung zu verndern. Die zweite Variable der Untersttzung oder Legiti-
mitt meint das Zusammenspiel aller ffentlichen Einstellungen gegenber der Legislatur, die sie als legitime,
wertvolle und auch volksnahe Institution erscheinen lassen. Die beiden Kategorien, in welche Legislaturen
fallen knnen, sind: mit Untersttzung, wenn die Legislatur von der Gesellschaft als ein legitimes politisches
Reprsentationsorgan angesehen wird oder die Untersttzung der Eliten und Massen erhlt; oder ohne Unter-
sttzung, wenn die Legislatur nicht fr legitim gehalten wird oder den sozialen Rckhalt oder den der Eliten
des politischen Systems verliert.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 143

Tabelle 1: Klassikation der Legislaturen nach Mezey


Fhigkeit oder Macht zur V2: Untersttzungsgrad
Formulierung von Politikinhalten
Niedrig Hoch
Stark Verwundbar Aktiv
Gemigt Marginal Reaktiv
Schwach Minimal
Quelle: Basierend auf und angepasst nach Mezey (1979, S. 169).

Nach diesem Modell ging die gesetzgebende Gewalt in Mexiko von einer aktiven Le-
gislatur zu Beginn des postrevolutionren Mexikos in eine reaktive Legislatur whrend des
autoritren Regimes der PRI ber. Whrend eines kurzen Zeitraums der geteilten Regierung4
war sie verwundbar, bis sie in der ra der Demokratie schlielich zu einer aktiven Legislatur
wurde. Die Rolle der mexikanischen Legislatur im politischen System war also nicht statisch,
sondern die politischen Umstnde wiesen ihr jeweils eine neue Hauptrolle zu.

2.1 Erste Phase: 1917-1934

Das Parlament von 1917 bestand aus 218 Abgeordneten. Wenn auch bei den wichtigsten
Abstimmungen vorwiegend Einstimmigkeit vorherrschte, reprsentierten die Abgeordneten
vor allem den Bundesstaat ihrer Herkunft und die politische Gruppe, der sie angehrten, be-
stimmt, was gelegentlich zu Problemen beim Erzielen von bereinkommen fhrte. In dieser
Legislaturperiode gelang es jedoch, eine starke Exekutive zu schaffen, und eine Legislatur,
die nicht nur ein bloes Instrument der Exekutiven war und den Vormarsch der Exekuti-
ven auch nicht behinderte (Tena Ramrez 2008, S. 758).
Der Verfassungstext vom 5. Februar 1917 machte Mexiko gem Artikel 40 zu einer re-
prsentativen, demokratischen und fderalen Republik mit einem Prsidialsystem. Laut des
Verfassungsentwurfs sind die Befugnisse des Parlaments bei der Ausarbeitung von Politikin-
halten wie folgt deniert: ein aus zwei Kammern, dem Abgeordnetenhaus und dem Senat, be-
stehender Kongress, der sich aus fr zwei Jahre gewhlten Abgeordneten und zwei Senatoren
je Bundesstaat, welche fr vier Jahre gewhlt werden, zusammensetzt. Die Hlfte des Senats
wird alle zwei Jahre. In beiden Kammern wird jeweils durch direkte Wahl gewhlt. In der
neuen Verfassung wird angedeutet, dass die Abgeordneten die Nation und die Senatoren
die Bundesstaaten reprsentieren, obwohl dies nicht ausdrcklich als ihre Funktion festgelegt
wurde. In Tabelle 2 zeigt sich die Entwicklung der Mitgliedzahlen der beiden Kammern des
Kongresses im Laufe des 20. Jahrhunderts. Der Senat verdoppelte 1993 die Anzahl seiner
Mitglieder, damit auch die Mitglieder der Opposition einige Senatssitze erhielten. Seither
wurden drei Senatoren pro Bundesland aus einer Liste von 32 Senatoren gewhlt, die von
den Parteien je nach Anzahl der Stimmen auf nationaler Ebene ernannten wurden. Wie in
Tabelle 2 zu sehen ist, war die Zusammensetzung des Kongresses aufgrund der Vernde-
rungen zur Gewhrleistung einer greren Pluralitt der Parteien in der parlamentarischen
Reprsentation nicht stabil.
4 Eine geteilte Regierung (divided government) bedeutet, dass in einer Prsidialregierung die Regierung von
einer Partei oder Koalition kontrolliert wird, whrend der Kongress von einer anderen Partei kontrolliert wird.
Diese fehlende legislative Kontrolle der Regierung erschwert die Verabschiedung von Gesetzesinitiativen des
Prsidenten und kann zu einer Lhmung der Legislative fhren. Jedoch ist eines ihrer Vorteile, dass es als ein
Kontrollmechanismus gegen einen mglichen Machtmissbrauch dient. Die verabschiedeten Gesetze besitzen
eine groe Legitimitt und einen starken Rckhalt von allen im Kongress vertretenen Parteien.
144 Khemvirg Puente

Tabelle 2: Gre der Kammern des Kongresses


Abgeordnetenhaus
Jahr Mitglieder
1930 150
1977 400
1988 500
Senat
1917 64
1993 128
Quelle: Nacif (2005, S. 17)

Auch wenn sowohl die Exekutive als auch die Mitglieder beider Kongresskammern
das Recht haben, Gesetze einzubringen, hat die Exekutive ein Vetorecht, das heit, sie kann
zu den Gesetzesinitiativen, die von der Legislative angenommen werden, Stellung nehmen,
wobei mindestens zwei Drittel der gesamten Stimmenzahl beider Kammern bentigt werden,
um das prsidentielle Veto zu berstimmen. Artikel 72 der Verfassung legte das ordentliche
Gesetzgebungsverfahren fest, das bis heute gltig ist und drei allgemeine Phasen festlegt: 1)
Initiative, 2) Gutachten, Diskussion und Verabschiedung in beiden Kammern und 3) Sank-
tionen und Verkndung durch den Prsidenten gem den mglichen Wegen des Gesetzge-
bungsverfahrens.
Der Kongress erhielt dreiig Verfassungsbefugnisse, die Mehrheit von ihnen in Hin-
blick auf Gesetzgebung und in Verwaltungsbelangen. Die zugestandenen Befugnisse lassen
sich nach der jeweiligen Funktion des Kongresses in Gruppen zusammenfassen: legislative
Befugnisse, d.h. Befugnisse, Gesetzesordnungen zu schaffen und zu reformieren; administ-
rative Befugnisse, d.h. alle Befugnisse, ber die der Kongress oder eine der beiden Kammern
verfgt, um als Teil des administrativen Prozesses die Ernennung von Finanzbeamten, Bot-
schaftern und Konsuln und Befrderungen innerhalb von Heer und Flotte durch den Prsi-
denten abzusegnen, und an der Lsung politischer Konikte zwischen Staaten mitzuwirken;
juristische Befugnisse (durch die die Legislative auf verschiedenen Aspekten der Wahlen
oder des Strafrechts Einuss nimmt); Kontrollbefugnisse, d.h. die berwachung und Kont-
rolle der Aktivitten der anderen Gewalten; und schlielich die konomisch-haushaltlichen
Befugnisse, die es der Legislative erlauben, eine zentrale Rolle bei der Denition der Wirt-
schafts-, Fiskal- und Haushaltspolitik zu spielen.
Die gesetzgebende Gewalt der postrevolutionren Zeit zeichnete sich durch fehlende
Ordnung und Nichtregierbarkeit aus und fhrte in den Monaten vor der ofziellen Schaffung
der Nationalen Revolutionspartei (Partido Nacional Revolucionario, PNR) zur Bildung des
Nationalen Revolutionren Blocks (Bloque Nacional Revolucionario, BNR). Dieser von der
Regierung organisierte Block schuf unter Anwendung von informellen Sanktionsverfahren,
die der Prsident der Republik zugestand, die erwnschte legislative Disziplin.
Die Schaffung des BNR im Jahre 1928 und des PNR im Jahre 1929 ermglichten es
der Exekutive, die Macht zu zentralisieren und die Fhrung der politischen Institutionen ein-
schlielich der beiden Kammern des Kongresses zu bernehmen. Zuvor, whrend der Grn-
derzeit, war es blich, dass die Abgeordneten gleichzeitig mter in der Exekutiven und in der
Legislativen inne hatten. Spter wurden durch das Plenum Ausnahmegenehmigungen erteilt,
so dass das Ausben eines Amtes schlielich innerhalb einer Gewalt unvereinbar mit einem
Amt innerhalb einer anderen Gewalt wurde, es sei denn, eine Genehmigung wurde beantragt.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 145

Seither ist die Legislative relativ bestndig und stabil. Die versuchte Ausung des
Kongresses durch Victoriano Huerta am 10. Oktober 1913 war, trotz spterer Konikte zwi-
schen Exekutive und Legislative und den Autorittsbestrebungen einiger Prsidenten, die
letzte ernsthafte Bedrohung fr den Bestand des Kongresses.
Der Kongress hatte nur eine einzige Sitzungsperiode whrend des Jahres, die sitzungs-
freie Zeit betrug acht Monate. Die Stabilitt war nur zum Teil gewhrleistet, da die Angele-
genheiten mit einer gewissen Regelmigkeit durch Prgeleien zwischen den Abgeordneten
und manchmal sogar durch Schieereien gelst wurden. Die Anwesenheit einiger bewaff-
neter Abgeordneten im Inneren des abgesperrten Bereichs war normal und ist auch fr die
Debatten der Verfassungsgebenden Versammlung dokumentiert5. Dennoch war die legisla-
tive Aktivitt sehr intensiv und die Abgeordneten waren vom Prsidenten unabhngig, denn
dieser konnte die legislativen Aktivitten nicht kontrollieren, obwohl er seine eigene Regie-
rungsagenda aushandelte. In Tabelle 3 sind die Gesetzesinitiativen sowohl der Exekutive als
auch der Abgeordneten und Senatoren zu sehen. Es wird ersichtlich, dass der Senat nur be-
grenzt agierte und die Exekutive immer viele Initiativen eibrachte und im zweiten Jahrzehnt
des 20. Jahrhunderts eine Vorreiterrolle bei den parlamentarischen Aktivitten einnahm.

Tabelle 3: Ursprung der Gesetzesinitiativen


Lokale
Legislatur Zeitraum Exekutive Abgeordnete Senatoren Gesamt
Legislaturen
XXVII 1917-1918 85 157 5 5 252
XXVIII 1918-1920 72 234 10 7 323
XXIX 1920-1922 76 266 10 5 357
XXX 1922-1924 124 102 8 10 244
XXXI 1924-1926 66 123 24 8 221
XXXII 1926-1928 125 91 6 1 223
XXXIII 1928-1930 117 81 3 3 204
XXXIV 1930-1932 156 40 10 11 217
XXXV 1932-1934 140 24 9 8 181
Quelle: Weldon (1997, S.121).

In dieser ersten Phase war der Kongress intern nur wenig organisiert. Es gab mit Aus-
nahme der Bibliothek, dem Archiv und der Druckerei, die fr den Druck der Parlamentsbe-
richte verantwortlich war, keine professionellen Krperschaften zur Untersttzung fr die
legislativen Aufgaben. Die Haushalte der Kammern wurden im Geheimen verabschiedet und
keine Kammer verfgte ber festes Personal. Obwohl sie politisch unabhngig waren, war
die technische Ausstattung der Kammern uerst begrenzt, und somit war ihre Fhigkeit,
wirklich Einuss auf die ffentliche Politik zu nehmen, gleich null. Jedoch hatten sie ein

5 Einige Anekdoten und Merkmale der Zusammensetzung der Verfassungsgebenden Versammlung von 1917
kann man bei Daz Alfaro (1988, S. 61ff.) nachlesen. Unter ihnen sticht die heraus, dass der Abgeordnete
Von Versen nicht nur die Bannmeile bewaffnet betrat, sondern auch bewaffnet die Rednertribne nutzte. Um
dieses Problem zu vermeiden wurde im Internen Regelwerk des Kongresses im Jahr 1934 verboten, dass die
Abgeordneten die Bannmeile bewaffnet betreten. Auch Enrique Krauze beschreibt diese Zeit: Vor der Macht-
ergreifung durch Crdenas im Dezember 1934 schossen sich die Abgeordneten der verschiedenen Blcke der
PNR in den Kasinos, den Bordellen und sogar in den Kammern selbst die ,Kugeln um die Kpfe (Krauze
1997, S. 20). Hinzu kommt der Selbstmord des mutmalichen Abgeordneten Jorge Meixueiro am 18. August
1943 auf der Tribne, der seinen Gewinn der Wahlen in Oaxaca verteidigte, den das Wahlkolleg jedoch dem
Abgeordneten Gatica Neri zugestanden hatte.
146 Khemvirg Puente

Vetorecht hinsichtlich der Initiativen des Prsidenten. Somit konnte das Parlamente wegen
seiner geringen Fhigkeit, auf die Regierungspolitik Einuss zu nehmen, und den Rckhalt
durch die Mehrheit der politischen Gruppen und regionalen Anfhrer als reaktives Parlament
eingestuft werden kann.

2.2 Zweite Phase: 1934-1963

Die zweite Phase der Legislativen Gewalt in Mexiko mag wenig attraktiv fr eine Analyse
erscheinen, da sie durch die Implementierung informeller Mechanismen gekennzeichnet ist,
die geschaffen wurden, um der Exekutiven den Vorzug gegenber den anderen Gewalten
zu geben. Der Prsident konnte die legislativen Entscheidungen kontrollieren, indem eine
neue politische Ordnung aufgebaut wurde, in der die gesetzgebende Gewalt dem Prsidenten
untergeordnet war und seine Entscheidungen nur formell vom Parlament legitimiert wurden.
Die beiden ntzlichsten Instrumente der Exekutive waren die Zentralisierung der Kandi-
datenwahl fr Abgeordnete und Senatoren durch eine korporativistische zentrale und vom
Prsidenten kontrollierte Partei, und die Verfassungsreform, die die direkte Wiederwahl der
Abgeordneten verhinderte.
Die Strukturen fhrten zur Unterordnung des Kongresses: Der Zugang zu den ffent-
lichen mtern durch die Einheitspartei und die Ausbung der parlamentarischen Macht
mithilfe informeller Institutionen. Diese Strategien griffen in die Wettbewerbsfhigkeit des
Systems durch legale oder illegale Steuerung der Wahlen ein und schufen eine Anreiz-
struktur, die die Vertreter dazu brachte, mehr dem Interesse der Exekutive als ihren Whlern
zu dienen (Casar 1996, S. 84). Die Verfassungsreform trug dazu bei, bestimmten Cama-
rillas6 ein Ende zu setzen, die die politischen Aktivitten und die lokale Elitenzirkulation
regional und lokal monopolisierten, gleichzeitig aber die politische Macht in den Hnden des
Prsidenten konzentrierten.
Die Wandel der Nationalen Revolutionspartei im Jahr 1938 war eine Folge des Konik-
tes zwischen politischen Anfhrern und dem Streit um die Macht zwischen Plutarco Elas
Calles und Lzaro Crdenas. Er endet mit dem Ausschluss von Calles aus der Partei und deren
Neuordnung nach Sektoren. Die Partei nderte ihren Namen in Partei der mexikanischen
Revolution (Partido de la Revolucin Mexicana, PRM), was jedoch keine Nebensache war,
sondern das Ergebnis einer Reihe von Vernderungen in der Organisation ihrer politischen
Ttigkeiten. Beide groen Gewerkschaften der Arbeiter (Confederacin de Trabajadores de
Mxico, CTM) und Bauern (Confederacin Nacional Campesina, CNC) wurden in die Partei
aufgenommen. Sie verliehen der Partei ein anderes Aussehen []. Sie wandelte sich von
einer Partei der Individuen in eine Partei der Korporationen und wurde vom Staat geschtzt:
Wenn dieser Hilfe bentigte, mobilisierte er diese Organisationen (Reyna 2009, S. 36). Au-
erdem bekam die Partei zwei neue Sektoren: den Volkssektor (Brger im Allgemeinen) und
den Militrsektor. Die Partei war der Akteur, der mit der politischen Kontrolle der Massen-
organisationen betraut war und dafr drei effektive Mechanismen hatte: kooptieren, verhan-
deln und Pfrnde verteilen. Diese Formel diente dazu, Konikte im politischen System zu
vermeiden und, wenn ntig, zu unterdrcken. Die Efzienz der Einfhrung dieser politischen
Kontrollmechanismen war einer der Grnde, weswegen Lujambio meint, dass der mexikani-
sche Hyperprsidentialismus in Wirklichkeit nicht im Jahr 1917, sondern zwischen 1935 und
1936, mit Lzaro Crdenas, entsteht (Lujambio 1995, S. 166). Seit seiner Regierungszeit und
6 Anm. des bersetzers: gemeint sind die Cliquen, aus denen das Herrschaftssystem der Huptlinge (Kaziken)
bestand.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 147

bis zur Verfassungsreform von 1963 und dem Auftreten erster Anzeichen eines Parteienplura-
lismus in einer der Kammern des mexikanischen Kongresses, konsolidierten sich die zumeist
informelle Macht der Exekutive. Seither beanspruchte der Prsident das Vetorecht fr die
Aufstellung der Kandidaten fr die Abgeordneten- und Senatorenmter im gesamten Land,
obwohl er nicht der alleinige Verantwortliche fr die Ernennung der Kandidaten war. Ebenso
zwang das Verbot der unmittelbaren Wiederwahl der Abgeordneten diese und die jeweiligen
Senatoren zu mehr Parteidisziplin sowie dazu, die Petitionen der Exekutive zu bearbeiten,
statt auf die Forderungen der Brger einzugehen. In einem historischen Moment als es weder
Wahlwettbewerb noch politische Oppositionsparteien gab, beeinusste dieser politische Kont-
rollmechanismus entscheidend die Qualitt der politischen Reprsentation und verhinderte die
Rechenschaftsablegung der Abgeordneten gegenber der Gesellschaft.
Zur gleichen Zeit wurde ein neues internes Regelwerk des Kongresses verabschiedet,
um organisatorische, verfahrenstechnische und administrative Angelegenheiten wie den b-
licherweise komplizierten Prozess der Kammern, Anordnungen zu regeln. Die Befugnisse
der Fhrungsorgane wurden speziziert, vor allem des Prsidenten, der Vizeprsidenten,
der Sekretre und Hilfssekretre der Kammern des Kongresses. Einzelheiten des Gesetzge-
bungsverfahrens und der Sitzungen wurden festgelegt. In jeder Kammer wurde ein System
von Ausschssen unter der Kontrolle eines groen Ausschusses geschaffen, das die poli-
tische Kontrolle des Kongresses monopolisierte und ihn zum einzigen stndigen Ausschuss
machte, da die brigen Ausschsse fr jede Sitzungsperiode oder fr ein ganzes Jahr gewhlt
wurden. Die Parlamentsdebatten wurden geregelt, um Filibustertaktiken7 zu vermeiden. Die
parlamentarische Kontrolle und die Anwesenheit der Regierungsminister wurden reguliert.
Es wurden dauerhafte ofzielle Organe wie das Journal der Debatten (Diario de los Debates)
geschaffen und die Schatzmter beider Kammern und die Zusammensetzung des stndigen
Ausschusses geregelt, der die Angelegenheiten des Kongresses in dessen sitzungsfreier Zeit
bernimmt, ihn jedoch nicht ablst.
Die Parlamente zwischen 1934 und 1963 zeichneten sich dadurch aus, dass sie politi-
sche Kontrollmechanismen zugunsten des Prsidenten schufen, damit dieser die ofzielle
Partei kontrollieren konnte. Sie schaffte auerdem die Kontrollfunktion der Exekutive ab.
Die sich formierende Opposition aus der Nationalen Aktionspartei (Partido Accin Nacional,
PAN) und der Sozialistischen Volkspartei (Partido Popular Socialista, PPS) konnte Initiati-
ven im Plenum des Abgeordnetenhauses prsentieren, jedoch wurde keiner ihrer Vorschlge
verabschiedet8. Es wurde eine legislative Struktur geschaffen, die von der Struktur der Re-
gierung abhing, sowie ein System von Provisionen und hohen mtern, die als Prmien oder
Sanktionen fr die Disziplin der Abgeordneten vergeben bzw. verhngt wurden. Whrend
dieser Jahre hatte die Exekutive keine greren Schwierigkeiten, ber die politischen Kar-
rieren der Abgeordneten zu bestimmen und die Agenda der Themen, die die gesetzgebende
Gewalt verabschieden musste, festzulegen. Zusammengefasst diente der mexikanische Kon-
gress als eine Art Bro fr die Dienstleistungen der Exekutive, als Bro zur Rekrutierung der
politischen Klasse der ofziellen Partei, als zeremonielles Instrument des Prsidenten9 und
7 Mit diesem Begriff wird die Taktik einer parlamentarischen Minderheit bezeichnet, die Beschlussfassung der
parlamentarischen Mehrheit durch Dauerreden zu verhindern oder zu verzgern.
8 Zwischen 1946 und 1964 reichten die Abgeordneten des PAN 40 Initiativen ein. Zu keiner von diesen wurde
positiv Stellung genommen. Schlimmer noch, ber 18 wurde beraten, der Rest wurde von der Mehrheit ein-
fach ignoriert. Vgl. De la Garza (1972).
9 Ein Beispiel hierfr war die Einfhrung der Auszeichnung Belisario Domnguez im Jahr 1953 auf Vorschlag
des Prsidenten Adolfo Ruiz Cortines, den der Senat jedes Jahr an mexikanische Mnner und Frauen, die sich
durch ihre Wissenschaft oder herausragende Tugend fr den Dienst unserer Heimat und der Menschlichkeit
hervorgetan haben, vergibt.
148 Khemvirg Puente

als legitimierendes Organ der Entscheidungen der Exekutive. Nach der Klassikation von
Mezey war die Fhigkeit, auf Entscheidungen Einuss zu nehmen, sehr begrenzt, und eine
Untersttzung erfolgte nur durch die politische und militrische Elite, sodass es sich folglich
um eine minimale Legislatur handelte.

2.3 Dritte Phase: 1964-1988

Im Jahr 1964 begann fr den mexikanischen Kongress, insbesondere das Abgeordnetenhaus,


eine langsame Phase der politischen und institutionellen Transition. Er wurde von einem
Bro fr die Dienstleistungen der Exekutive zu einem Beratungsorgan, jedoch mit wenigen
gesetzgebenden Befugnissen. Er diente also als Forum fr Debatten zwischen den politi-
schen Krften, die zudem strker von Pluralitt geprgt waren, den kleineren Parteien Dank
der Proporzreprsentation die Partizipation erleichtert wurde. Dies machte die Reform des
Wahlsystems im Jahr 1963 mglich, die die erste Verbesserung des Regimes in Hinblick auf
seine berholte Strategie, jegliches vorhandene, abweichende Verhalten in den Reprsentati-
onsorganen zu beseitigen darstellte (Bjar 2004, S. 9). Diese ffnung fr die Zusammen-
setzung des Abgeordnetenhauses wurde immer von der Mehrheit kontrolliert. Somit wurde
die Mglichkeit geschaffen, dass die Opposition im Kongress vertreten sein konnte, um als
Abussventil fr die Starrheit des mexikanischen politischen Systems zu dienen, die sich
auf erdrckende Weise in der politischen und sozialen Instabilitt des Jahres 1968 und der
Intoleranz der machthabenden Regierung zeigte.
Die Verfassungsreform von 1963 kannte die politischen Oppositionsparteien nicht nur
formal an, sondern garantierte jeder Partei, die mindestens 2,5 % der Stimmen erhalten hatte,
fnf Sitze im Abgeordnetenhaus. Mit der Wahlreform von 1977 vergrerte sich die Zu-
sammensetzung des Abgeordnetenhauses auf eine feste Anzahl von 400 Mitgliedern, von
denen 300 mit relativer Mehrheit und 100 nach Verhltniswahl ber Wahlkreislisten gewhlt
wurden. Es wurde ein Verfahren entwickelt, um die Entscheidungen der Wahlbehrde vor der
Judikativen Gewalt anfechten zu knnen. Zudem bekamen die Parteien unter anderem auch
Zugang zu den Medien. Die politische Wahlreform von 1986 nderte die Zusammensetzung
der Kammern des Kongresses erneut, da das Abgeordnetenhaus ab diesem Zeitpunkt aus 500
Abgeordneten bestand, die durch ein Mischsystem gewhlt wurden. 300 Abgeordnete mit
absoluter Mehrheit und 200 Abgeordnete durch Verhltniswahl. Es wurde festgelegt, dass
keine Partei mehr als 350 Abgeordnete haben durfte.
Im Jahr 1988 gab es zum ersten Mal drei Senatoren der Opposition (zwei fr Michoacn
und zwei fr den Bundesdistrikt) und die Regierungspartei verteidigte ihre Mehrheit im Ab-
geordnetenhaus mit einem sehr knappen Vorsprung von 260 von 500 Abgeordneten (52,4 %
der Sitze fr die PRI und 47,6 % fr die Oppositionsparteien). Aus Grak 1 geht die Ent-
wicklung der Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses in jeder Legislaturperiode hervor.
Es wird deutlich, dass es einige Legislaturen gibt, wie die, die 1976 und 1988 begannen, in
denen die Prsenz der Abgeordneten der Opposition leicht stieg, obwohl sie die Herrschaft
und Kontrolle der regierenden Partei natrlich in keinerlei Weise herausforderten.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 149

Abbildung 1: Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses nach politischer Partei, 1970-


2015

Quelle: Eigene Erstellung basierend auf Daten von Gmez Tagle (2001) und http:// www.diputados.gob.mx [Zuge-
griffen: 22. Juli 2013].

In der gleichen Phase wurde ein neues Kongressgesetz (Ley del Congreso) verabschie-
det, das die Existenz verschiedener parlamentarischer Gruppen anerkannte und ein System
von Ausschssen und von Regierungsorganen in beiden Kammern organisierte. Das neue
Gesetz regelte auch die Zusammensetzung und Arbeitsweise des stndigen Ausschusses,
dessen Vorsitz und stellvertretenden Vorsitz die Senatoren und Abgeordneten in jeder Sit-
zungsperiode abwechselnd einnahmen. Das Gesetz erlaubte dem Ausschuss bis zu drei Un-
terausschsse zu bilden, um die Angelegenheiten des Kongresses zu behandeln. Im Jahr 1986
wurde auerdem der Artikel 65 der Verfassung gendert, um eine zweite Sitzungsperiode
vom 15. April bis zum 15. Juli zu schaffen. 1993 wurde der Zeitraum erneut gendert (vom
15. Mrz auf den 30. April).
Es lsst sich festhalten, dass die legislative Institutionalisierung whrend der dritten
Etappe der Legislativen Gewalt im Mexiko des 20. Jahrhunderts nur langsam voranschritt,
obwohl die Verabschiedung des Kongressgesetzes uerst bedeutend war. Die Synchronie
zwischen den Kammern und den Erlassen der Exekutive fhrte zu einem bemerkenswerten
Rckstand in der Professionalisierung des Kongresses, da es keine institutionellen Grenzen
zwischen der PRI und der Regierung gab. Der Gesellschaft war im Allgemeinen also nicht
klar, wo die PRI aufhrte und wo die Regierung oder der Kongress begannen, da sie ein und
dasselbe zu sein schienen, und es zum Groteil auch waren. Nach der Klassikation von
Mezey konsolidierte sich das mexikanische Parlament in dieser Phase als eine minimale Le-
gislatur. Es wies einen hohen Grad an Legitimitt auf, welche nun auch durch Abgeordnete
der Opposition getragen wurde, aber mit einer sehr begrenzten Fhigkeit, auf ffentliche
Entscheidungen Einuss zu nehmen.
150 Khemvirg Puente

2.4 Vierte Phase: 1988-1997

Die Prsidentschaftswahlen und die Wahlen des Kongresses im Jahr 1988 hatten diverse
Folgen fr das mexikanische politische System. Die ofziellen Ergebnisse, die von der Op-
position angefochten wurden, sprachen zwar der PRI den Sieg zu, jedoch wurde eine Tr fr
mehr Pluralitt der parlamentarischen Organe geffnet. Der Kongress nderte seine Zusam-
mensetzung in der Abgeordnetenkammern in erheblichem Mae, jedoch nicht ausreichend
genug, als dass die vorherrschende Partei ihre Mehrheit verloren htte.
Obwohl die PRI die Mehrheit besa und die Opposition nicht in der Lage war, die
Initiativen der Exekutive zu bremsen, war der mexikanische Kongress in diesen Jahren ein
Diskussionsforum, das auf die Initiativen, die der Prsident vorlegte, Einuss nahm. Das
heit, auch wenn die Vorschlge der Prsidenten hohe Zustimmungswerte erhielten, hatte der
Kongress die Befugnis, nderungen an den Originalvorschlgen vorzunehmen, da die Pr-
sidenten ihre Entscheidungen legitimieren wollten und dafr den Rckhalt einer oder aller
parlamentarischer Oppositionsgruppen bentigten.
Aus Tabelle 4 sind smtliche nderungen an den Originalvorschlgen, die die Prsiden-
ten zwischen 1988 und 1997 prsentierten, ersichtlich. In vielen Fllen handelt es sich um
einfache Vernderungen der Redaktion, formale Verbesserungen und somit irrelevante Ver-
nderungen, die sich nicht auf den Inhalt der Initiativen bezogen. Wichtig ist jedoch, dass die
Legislative zum ersten Mal im modernen Mexiko eine wirkliche Macht ausbte, mit der sie
Gesetzesvorschlge des Prsidenten ndern konnte. Auf diese Weise legte sie die Grundlagen
fr die Zeit nach 1997, als die PRI die legislative Mehrheit verlor.

Tabelle 4: nderungen der von der Exekutiven Gewalt verabschiedeten


Gesetzesinitiativen
Legislatur Insgesamt
Ausschuss % Plenum % Ohne nderung %
verabschiedet
LIV (1988-1991) 39 56 5 7 31 44 70
LV (1991-1994) 64 48 53 40 59 44 133
LVI (1994-1997) 46 51 11 12 44 49 90
Quelle: Basierend auf Nava, et.al. (2000, S.99).

Die Wahlreform von 1993 war wichtig, da sie die Zusammensetzung beider Kammern
des Kongresses vernderte. Ab diesem Zeitpunkt wandelte sich der Senat grundlegend, da
nun vier Senatoren pro Bundesstaat gewhlt wurden, sodass der Zugang von Minderheiten
bei jeder Wahl garantiert war, wenn auch nicht der von der Opposition geforderte Mecha-
nismus der Reprsentation nach Verhltnis eingefhrt wurde, so ffnete sich mit der Reform
eine Tr fr eine grere Anzahl an Senatoren der Opposition: ein Reprsentant jedes Bun-
desstaates kme zwangslug aus einer anderen Partei als der Gewinnerpartei, die bis dahin
fast immer die PRI war (Becerra et al. 2005, S. 292f.).
Die Wahlreform von 1996 war sehr wichtig, um gleiche Wahlwettbewerbsbedingungen
zu garantieren und trug folglich dazu bei, die Zusammensetzung des Kongresses vielflti-
ger zu gestalten und zu erreichen, dass der politische Wille der Whler sich im Verhltnis
der legislativen Sitze widerspiegelt. Zuvor, 1994, war die Reform des Kongressgesetzes be-
schlossen worden, wodurch die Anzahl der gesetzgebenden Ausschsse erhht und der Aus-
schuss fr Interne Regelung des Abgeordnetenhauses (Comisin de Rgimen Interno para la
Cmara de Diputados) geschaffen wurde. Seine Funktion bestand darin, die Koordinatoren
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 151

der parlamentarischen Gruppen zusammenzubringen, um die Ausbung der Aufgaben der


Kammer zu optimieren. Er war dafr verantwortlich, die Vorschlge der Ausschussmitglie-
der auszuarbeiten, der Kammer die Ernennung von Beamten vorzuschlagen und das jhrliche
Haushaltsbudget zu bestimmen. Der Ausschuss wurde gebildet, um den Forderungen der Op-
positionsparteien nachzugeben, an den Entscheidungen der Kammer teilzuhaben. Dennoch
konzentrierte sich die Macht weiterhin in den Hnden der Mehrheitsgruppe.
Das hyperprsidentielle Regierungssystem basierte auf der Kontrolle des Prsidenten
ber die Partei und den Kongress. Verschiedene Autoren zeigen, dass die Grundformel des
Machtberschusses nicht in seinen konstitutionellen, sondern in seinen informellen Befugnis-
sen lag (Weldon 1997; Carpizo 1978): die starke Stellung des Prsidenten in der Verfassung,
die Fhrung der Partei unter der Kontrolle des Prsidenten und die Sicherung der Mehrheit
in beiden Kammern des Kongresses10. Falls eines dieser Elemente irgendwann scheitern soll-
te, wrde das prsidentielle System enttarnt werden, wie es schlielich auch geschah. Bis
1997 blieb die Formel intakt und die Exekutive konnte die brigen Institutionen mehr oder
weniger efzient kontrollieren. Jedoch waren weder das Regime noch die parlamentarischen
Regeln dazu geeignet, das Szenarium nach den Zwischenwahlen 1997 zu regeln, in denen die
PRI die Mehrheit im Abgeordnetenhaus verlor und die Aufdeckung der Struktur der hege-
monialen Regierungspartei begann. In dieser Phase hatte die gesetzgebende Gewalt bessere
Mglichkeiten, in Entscheidungen einzugreifen und vor allem, die Legislativvorschlge des
Prsidenten zu verndern. Gleichzeitig besa sie durch die plurale Zusammensetzung der
beiden Kammern eine grere demokratische Legitimitt. Dies verortet sie in dieser Phase
nach Mezey als reaktive Legislatur.

2.5 Fnfte Phase: 1997-2012

Im Jahr 1997 verlor die bis dahin hegemoniale PRI zum ersten Mal in der Geschichte die
Mehrheit in der Abgeordnetenkammer. Dieses Ereignis fhrte dazu, dass die LVII. Legislatur
(1997-2000) beim Neuentwurf der gesetzgebenden Gewalt angesichts des politischen Wech-
sels, der mit der Niederlage des PRI in den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 einher-
ging, die Hauptrolle bernahm. Zum Glck der PRI gab es in diesem Jahr keine Senatswah-
len und somit konnte sie die Kontrolle ber die Mehrheit dieser Kammer aufrechterhalten.
Dies galt allerdings nicht fr die Kontrolle ber die Mehrheit der Abgeordnetenkammer, wo
sie nur 238 Sitze erhielt. Dies war zu wenig, um eine absolute Mehrheit zu bilden, die das
Funktionieren der Hegemonialpartei ermglicht htte.

10 Siehe dazu auch den Beitrag von Clarissa Heisig in diesem Band.
152 Khemvirg Puente

Abbildung 2: Zusammensetzung des Senats nach politischer Partei, 1985-2015

Quelle: Eigene Erstellung nach Daten von Gmez Tagle (2001) und http://www.senado.gob.mx [Zugegriffen: 22.
Juli 2013].

Paradoxerweise blockierte die Opposition Mehrheiten, die eine der beiden Kammern
des Kongresses kontrollierten, die gesetzgebenden Ttigkeiten, die Regierungsvorschlge
oder die Protokolle der Senats nicht, sondern stellten tatschlich ein efzientes Kontrollorgan
der Aufgaben und Ttigkeiten der Exekutive sowie ein reaktives und aktives Parlament dar.
Dies verdeutlicht die Flut der Anzahl der von den Abgeordneten eingereichten Initiativen
whrend dieser Periode. Es wurden 556 Initiativen eingereicht, was im Vergleich zu den 168
der vorherigen Legislaturperiode eine starke Zunahme bedeutet. Wie an der Entwicklung der
Anzahl der eingereichten Initiativen durch die Abgeordneten der gleichen Kammer beobach-
tet werden kann, nimmt die Anzahl der Vorschlge stndig zu.
Die Abgeordneten der Opposition waren nicht an der Qualitt der Initiativen oder ihren
tatschlichen Chancen auf eine Verabschiedung in beiden Kammern interessiert. Viele von
Ihnen waren kosmetisch oder ffentlichkeitswirksam und sollten lediglich eine Reaktion
des Prsidenten und seiner Partei provozieren und seine Schwchen hervorstellen.
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 153

Tabelle 5: Ursprung der im Abgeordnetenhaus eingereichten Gesetzesinitiativen


Lokale
Legislatur Periode Exekutive Abgeordnete Senatoren Gesamt
Legislaturen
LII 1982-1985 139 159 0 10 308
LIII 1985-1988 128 368 60 3 559
LIV 1988-1991 70 209 15 0 294
LV 1991-1994 84 127 47 2 260
LVI 1994-1997 56 168 24 2 250
LVII 1997-2000 32 556 46 34 668
LVIII 2000-2003 60 1008 53R 85 1206
LIX 2003-2006 43 2596 54 107 2800
LX 2006-2009 37 2595 127 93 2852
LXI 2009-2012 32 3387 133 79 3631
LXII 2012-2015 6 669 19 23 717
Quelle: Casar (2010) von LII bis LIX und Servicio de Informacin para la Estadstica Parlamentaria fr die LXII.
Legislaturperiode (letzte nderung: 11. April 2013) fr LX bis LXII.

Durch den Verlust der Kontrolle ber die Mehrheit verlor die PRI auch die Kontrolle
ber die legislative Agenda. Dies erklrt die stetige Zunahme von Gesetzesinitiativen und
die Tatsache, dass die Mehrheit von ihnen von den Abgeordneten der Opposition eingereicht
wurde. In diesem Zeitraum beginnt auch das Ende der ra des Personalunion von Prsiden-
ten und Legislaturen, auf den der grte Teil der Rechtssetzung des Kongresses zurckging.
Die Niederlage der PRI bei den Prsidentschaftswahlen des Jahres 2000 bedeutete nicht
nur das Ende einer Reihe von Enthllungen des politischen Kontrollapparates. Sie vollendete
auch einen Wandel in den Beziehungen zwischen den Gewalten. Ein divided government11
wie in den vergangenen 15 Jahren der demokratischen Legislaturen wird in Mexiko zur Ge-
whnung.
Der Kongress machte im Prozess der legislativen Institutionalisierung Fortschritte, da er
sein internes Regelwerk, das nicht mehr zur Pluralitt des Kongresses und zum neuen Krf-
teverhltnis der politischen Parteien in Mexiko passte, aktualisierte. Eines der schwierigsten
Themen war die Zusammensetzung der Ausschsse, da diese zum ersten Mal die Mglich-
keit hatten, die legislative Agenda wirklich zu beeinussen und nicht nur als Bro fr die
Dienstleistungen der Mehrheitsgruppe zu dienen. Zwei Jahre nach der Einrichtung der LVII.
Legislaturperiode wurde schlielich im Jahr 1999 das neue Kongressgesetz sowie ein Statut
zur Technischen und Administrativen Organisation der Abgeordnetenkammer verabschiedet.
Mit diesen Vernderungen wurde nicht nur die politische Unabhngigkeit des Kongresses
gegenber der Exekutive besttigt, sondern es wurden auch seine technischen Kapazitten
erhht, seine Initiativen realisierbar einzureichen und die Vorschlge der Exekutive zu vern-
dern. In Tabelle 6 wird gezeigt, wie der Prsident bis zur LVI. Legislaturperiode (1994-1997)
der Hauptgesetzgeber in Mexiko war und wie sich dies ab der darauffolgenden Legislaturpe-
riode radikal nderte.

11 Gemeint sind unterschiedliche parteiliche Mehrheiten in den beiden Kammern des Kongresse.
154 Khemvirg Puente

Tabelle 6: Ursprung der Gesetzesinitiativen, die vom Abgeordnetenhaus


verabschiedet wurden (1988-2012)
Legislatur Exekutive % Abgeordnete % Legislatur- % Senat % Gesamt
perioden
LIV 71 64.5 38 34.5 0 0 1 .9 110
LV 133 62 77 36 1 0 3 1 214
LVI 90 75 29 24 1 1 0 0 120
LVII 63 29 121 56 6 3 25 12 215
LVIII 48 11 306 68 16 4 77 17 447
LIX 31 7.3 344 81 17 4 28 6.7 420
LX 38 10 319 83.2 10 2.6 16 4.2 383
LXI 55 17 236 75.6 17 5.4 4 1.2 312
Quelle: Bjar, 2009: 112 (von der LIV. bis zur LVIII.) und eigene Erstellung nach Daten von http://www.sil.gober-
nacion.gob.mx (von der LIX bis zur LXI) [Zugegriffen: 10. Juli 2013].

Lange Zeit waren die Grenzen zwischen Regierung, Kongress und Mehrheitspartei
fr die mexikanische Gesellschaft nicht klar ersichtlich. Die PRI kontrollierte nicht nur die
Bundesregierung, sondern auch die beiden Kammern des Kongresses. Dies ermglichte ihr
folglich, legislative Entscheidungen zu treffen, ohne den Kongress institutionell strken zu
mssen. Der Zusammenhalt der parlamentarischen Gruppen um die prsidentielle Fhrung
schaffte es, dass die Exekutive ihre Regierungsagenda ohne den ffentlichen Widerstand der
Legislativen durchsetzen konnte. Die Verschmelzung der Gewalten wurde im Jahr 1997 mit
dem Verlust der Mehrheit der PRI im Abgeordnetenhaus beseitigt. Dank dieses Ereignisses,
das mit einer knappen Mehrheit eines Bndnisses der Oppositionsparteien zustande gekom-
men war, konnte der Kongress eine Reihe von Vernderungen in seinem internen Regelwerk
anstoen und sich so strken. Eine der wichtigsten Vernderungen bestand darin, der Exeku-
tive und ihren Befugnissen, Einuss auf die im Legislativverfahren getroffenen Entscheidun-
gen zu nehmen, eine Grenze zu setzen. Die Strkung der Legislativen in ihren Fhigkeiten,
die Politik zu beeinussen und grte demokratische Legitimitt zu besitzen, verorten den
mexikanischen Kongress in der Klassikation von Mezey somit als ein aktives Parlament.
Der Sieg der PRI bei den Prsidentschaftswahlen von 2012 verhalf der Partei nicht zu
einer Mehrheit in den Kammern des Kongresses und so musste sie die legislative Agenda
mithilfe eines auerlegislativen Mechanismus, dem Pakt fr Mexiko (Pacto por Mxico)
mit den Oppositionsparteien aushandeln. In diesem Forum werden auerhalb des Kongresses
die Themen verhandelt, die in den Kammern der mexikanischen Legislative diskutiert wer-
den. Dies besttigt die Fhrungsrolle des mexikanischen Parlamentes.

3. Schlussfolgerungen

Whrend eines Groteils des 20. Jahrhunderts wurde der Kongress vom Prsidenten kont-
rolliert und erfllte seine Aufgabe, die Gesellschaft zu reprsentieren, nicht. Zudem diente
er nicht der Kontrolle der Exekutiven, sondern hauptschlich dazu, die Interessen des Pr-
sidenten zu schtzen, deren legislativen Entscheidungen zu legitimieren und einen Teil der
politischen Klasse zu rekrutieren. Auch wenn er in der ersten postrevolutionren Phase als
institutionelles Gegengewicht diente, hielt dies nur fr eine geringe Zeit an. Die Grndung
der Staatspartei im Jahr 1929 fhrte nach der Revolution zur politischen Stabilitt des Lan-
Der mexikanische Kongress: von der Untertnigkeit zur Emanzipation 155

des, jedoch nicht zu den gewnschten demokratischen Bedingungen der Gesellschaft. Die
politischen Reformen, die in den folgenden Jahren verabschiedet wurden, dienten dazu, den
Prsidenten und die hegemoniale Partei zu strken, sodass der Kongress erst am Ende des
Jahrhunderts, im Jahr 1997, seine Unabhngigkeit und seine Fhigkeit zurckeroberte, die
Entscheidungen der Regierung zu beeinussen, seine parlamentarische Kontrolle auszuben
und die demokratische Legitimitt seiner Reprsentanten zu garantieren. Das Verbot der
unmittelbaren Wiederwahl und die Zentralisierung der Ernennung der Kandidaten fr den
Kongress sind zwei institutionelle Vorrichtungen, die vom autoritren System bernommen
wurden und die Konsolidierung einer qualitativen Demokratie, in der die Abgeordneten ge-
genber ihren Whlern Rechenschaft fr ihr Handeln ablegen, erschweren.
Die Legislative Gewalt in Mexiko wurde zwar nicht im Jahre 1997 ins Leben gerufen,
aber sie gewann ihre Rolle als Gegengewicht zu den anderen Gewalten wieder und ber-
nahm die Aufgabe, die ihr die verfassungsgebende Versammlung von 1917 mit der Kontrolle
des Handelns der Exekutive zugeteilt hatte. Zu diesem Zeitpunkt wurde auch der bis dahin
stagnierende Prozess der Institutionalisierung wieder aufgenommen, der es den Kammern
des Kongresses erlaubte, ihre Funktionen trotz der prekren institutionellen Bedingungen, in
denen sich der Kongress vor dem Machtwechsel befand, auszuben.
156 Khemvirg Puente

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Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems

Hans-Rudolf Horn

1. Das mexikanische Amparo-Verfahren

Um sich einem fremden Rechtssystem inhaltlich zu nhern, empehlt es sich, seine Betrach-
tungen vom jeweiligen Verfassungsrecht aus zu beginnen und auch im Zuge der weiteren
Auseinandersetzung die verfassungsrechtlichen Grundlagen fr die einfachgesetzliche Aus-
gestaltung des Rechtssystems nicht aus den Augen zu verlieren. So soll auch im folgenden
Text vorgegangen werden.
Im mexikanischen Rechtssystem stand von vornherein der Schutz der Rechte des Ein-
zelnen im Vordergrund. Die mexikanische Verfassung von 1857 begann mit dem Satz Das
mexikanische Volk erkennt an, dass die Rechte des Menschen Grundlage und Gegenstand
der sozialen Institutionen sind. Die geltende Verfassung von 1917 spricht dagegen nchtern
von den Garantien, die diese Verfassung gewhrt. Damit wird noch strker auf den verfah-
rensrechtlichen Aspekt abgestellt, der in Mexiko mit dem Amparo-Verfahren, dem juicio de
amparo, verbunden ist. Dieser Begriff steht mit dem Schutz der Menschenrechte in Zusam-
menhang. Das Amparo-Verfahren wurde 1841 zuerst in der Verfassung des Staates Yucatn
geregelt, durch die Reform der Bundesverfassung im Jahre 1847 auf die Bundesebene ber-
tragen und 1857 in der sog. liberalen Verfassung verankert. Der Ursprung des Amparo-Ver-
fahrens geht auf das Recht Kastiliens und Aragons zurck, das fr die spanischen Kolonien
in Amerika galt und zum Gegenstand von Verfahren nicht nur zum Schutz von Vermgens-
rechten, sondern auch von persnlichen Rechten gemacht wurde (Fix-Zamudio 1993, S. 483
ff.). Das mexikanische Konzept des Rechts des Amparo als Instrument des Menschenrechts-
schutzes hatte eine groe Auswirkung auf zahlreiche andere lateinamerikanische Staaten, in
denen verfassungsmig ein Verfahren mit der gleichen oder einer hnlichen Bezeichnung
vorgeschrieben ist.
Das mexikanische Amparo-Verfahren hat im Laufe der Zeit eine erhebliche Ausweitung
erfahren. Es wird zunehmend auch als Instrument benutzt, um eine Kontrolle der Gesetzm-
igkeit der Verwaltung und eine berprfung von Gerichtsurteilen der Gerichte der Einzel-
staaten durch Bundesgerichte zu erreichen. Die Gerichtsverfassung ist hnlich strukturiert
wie in den USA. Die Justiz des Bundes ist auch in Mexiko grundstzlich getrennt von der
in den Einzelstaaten. Anders als in Deutschland, wo die obersten Gerichte stets Bundesge-
richte sind, ist grundstzlich eine Anrufung eines Bundesgerichts nicht mglich, wenn ein
Gericht eines Einzelstaates entschieden hat. Die Amparo-Beschwerde ist in der Praxis nicht
nur statthaft, wenn eine Verletzung von Grundrechten, sondern auch wenn ein Versto gegen
einfaches Recht geltend gemacht wird, weil in Artikel 14 der mexikanischen Verfassung

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_9, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
158 Hans-Rudolf Horn

auch allgemeine rechtsstaatliche Grundstze verankert sind. Das Amparo-Verfahren schtzt


vor allem auch gegen verfassungswidrige Gesetze, die in individuelle Rechte eingreifen.
Durch verschiedene Justizreformen hat der Oberste Gerichtshof des Bundes im Laufe der
Jahre die Mglichkeit erhalten, sich noch strker auf seine verfassungsrechtlich relevanten
Kompetenzen, insbesondere auf den Schutz der Menschenrechte, zu konzentrieren. Eingriffe
in Menschenrechte durch Behrden, Industrie, organisierte Kriminalitt, aber auch durch Pri-
vatpersonen bleiben immer noch hug ungeahndet. Diese Problematik der impunidad, der
bereits die vor Jahren begonnenen Bemhungen um eine Reform der Justiz durch mehrere
Verfassungsnderungen und Manahmen der Gesetzgebung und Verwaltung gelten, ist ein
Schwerpunkt der folgenden Betrachtungen.

2. Justizreformen am Ende des 20. Jahrhunderts

Die Strkung der richterlichen Gewalt war insbesondere auch das wichtigste Ziel der Jus-
tizreform von Prsident Ernesto Zedillo im Jahre 1994, wie er es bereits whrend des Wahl-
kampfes angekndigt hatte. Die damit einhergehende Verfassungsreform leitete eine neue
Etappe zur Umbildung der Strukturen der Justiz und des Systems der ffentlichen Sicherheit
ein. Offenbar war die erstaunliche Schnelligkeit, mit der die Reform ber die Bhne ging,
insoweit ein ausgesprochener Nachteil, als sie wegen des Fehlens einer ffentlichen Diskus-
sion nicht die Beachtung gefunden hat, die das Thema verdient htte. Das hngt natrlich vor
allem auch mit dem eher rechtstechnischen Charakter der insgesamt 27 einzelnen nderun-
gen der Verfassung zusammen. Die Verfassungsreform erregte freilich auch erhebliches Be-
fremden, musste es auf den ersten Blick paradox erscheinen, die Strkung der richterlichen
Gewalt ausgerechnet mit einer Absetzung smtlicher Richter des Obersten Gerichtshofes zu
verbinden. Diese Reform zeigte erneut, in welchem Mae in Mexiko historische Traditionen
eine Rolle spielen. Mit der Festsetzung der Zahl 11 statt vorher 21 obersten Bundesrichtern
kehrte man zur der Regelung zurck, die in den Verfassungen von 1824 und 1857 und ur-
sprnglich auch in der geltenden Verfassung von 1917 bestanden hatte.
Gleichzeitig wurde der Oberste Gerichtshof von Verwaltungsaufgaben entlastet, die
in Deutschland nicht Sache der Richter, sondern der Justizministerien sind. In Mexiko wie
in vielen anderen Lndern nicht nur in Lateinamerika, sondern auch in Frankreich, Spa-
nien und Italien hlt man es nicht mit dem Prinzip der richterlichen Unabhngigkeit fr
vereinbar, dass Justizminister als Mitglied der Exekutive unmittelbar ber Angelegenhei-
ten entscheiden, die zum Kernbereich der Justiz gehren, wie insbesondere die Befrde-
rung und Ernennung von Richtern, aber auch die Aufstellung von Haushaltsplnen und
Manahmen, die das Funktionieren der Justiz sicherzustellen. Die mit der Justizverwaltung
zusammenhngenden Aufgaben wurden in Mexiko einem Selbstverwaltungsorgan der Jus-
tiz, dem Rat der Bundesrechtsprechung (Consejo de la Judicatura Federal), bertragen.
Den Bundesrichtern soll die Mglichkeit gegeben werden, sich besser auf ihre eigentlichen
Aufgaben im Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit zu konzentrieren. Der Oberste
Gerichtshof wird auch von Aufgaben der hchstrichterlichen Rechtsprechung in Straf-,
Zivil- und Verwaltungssachen entlastet. Diese Aufgaben werden Gerichten bertragen, die
mit deutschen Oberlandesgerichten zu vergleichen sind, allerdings mit dem Unterschied,
dass es sich in Mexiko um Bundesgerichte handelt. Dabei soll der Oberste Gerichtshof die
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 159

Befugnis behalten, Angelegenheiten von besonderer Bedeutung an sich zu ziehen (Carpizo


1995, S. 807ff).1
Die Justizreform wurde 1999 fortgesetzt und modiziert. Vor allem wurden die recht-
liche Natur und die Befugnisse des Rates der Bundesgerichtsbarkeit in den Artikeln 94, 97,
100 und 107 der Verfassung nher geregelt. Ihm obliegt Verwaltung und Aufsicht ber die
Gerichte des Bundes mit Ausnahme des Obersten Gerichtshofes, der seinerseits die Befugnis
zum Erlass allgemeiner Vereinbarungen zur Regelung der Geschftsverteilung erhlt. Er be-
steht aus sieben Richtern, dem Prsidenten des Obersten Gerichtshofs, der auch den Vorsitz
fhrt, drei Mitgliedern, die vom Plenum des Obersten Gerichtshof gewhlt werden, und je ein
Mitglied wird vom Senat der Republik und vom Staatsprsidenten bestimmt. Er entscheidet
in Ausschssen und im Plenum, dem insbesondere die Berufung und Abberufung von Bun-
desrichtern obliegt. Als Bundesgerichte sind nach Artikel 94 ein Oberster Gerichtshof, ein
Wahlgericht (Tribunal Electoral), das fr Entscheidungen ber Wahlanfechtungen zustndig
ist, sowie erstinstanzliche Gerichte als Kollegialgerichte und Gerichte im Bundesdistrikt (der
Hauptstadt) bestimmt. Daneben bestehen noch andere Gerichte nach Bundesrecht, die in
anderen Verfassungsbestimmungen geregelt sind, so die Militrgerichte in Art. 13, Gerichte
fr Jugendstrafrecht in Art. 18 Abs. 4, Agrargerichte in Art. 27, das Bundesgericht fr Steu-
er- und Verwaltungsrecht in Art. 73 sowie die Arbeitsgerichtsbarkeit in Art. 123 Abschnitt
A, Abstze 20 und 21. Dazu kommen die Regelungen in den 31 Bundesstaaten und dem
Bundesdistrikt, der Hauptstadt.

3. Politischer Wechsel in Mexiko

Die Wahl von Prsident Vicente Fox Quesada als 69. Prsident im Jahre 2000 wurde als der
wahre Durchbruch Mexikos zur Demokratie begrt, hatte doch zum ersten Mal seit ber
70 Jahren nicht der Kandidat der Institutionellen Revolutionspartei (Partido Revolucionario
Institucional, PRI), sondern ein Kandidat einer Oppositionspartei die Wahl gewonnen. Es
handelt sich um die Partei der Nationalen Aktion (Partido de la Accin Nacional, PAN). Die-
se hatte schon zuvor in einigen Stdten bei Wahlen zum Brgermeister und in Bundesstaaten
bei Wahlen zum Gouverneur Erfolge erzielt, zum ersten Mal in Baja California Norte im
Jahre 1989. Zudem hatte die dienstlteste Regierungspartei der westlichen Welt, wie die
PRI genannt worden war, ihre absolute Mehrheit in der Abgeordnetenkammer bereits 1997
verloren. Die relative Mehrheit im Kongress hat sie allerdings auch in den folgenden Jahren
behalten (Horn 2004, S. 117ff).
Die PAN wurde nach ihrer Grndung im Jahre 1939 lange Zeit als Opposition nicht
ernst genommen, geschweige denn dass ihr zugetraut worden wre, jemals einen Regie-
rungswechsel herbeizufhren.2 Auch in politikwissenschaftlichen Untersuchungen wurde die
PAN lange Zeit als reaktionr und klerikal hingestellt, hatte sie sich doch gegen sozialistische
Bestrebungen und die Kirchenverfolgung gewandt. Sie wehrte sich zutreffend gegen den
Vorwurf, die sozialen Errungenschaften der Revolution, nmlich die Agrarreform und die
sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, in Frage zu stellen.

1 Zum Consejo de la judicatura eingehend Hctor Fix-Zamudio und Salvador Valencia Carmona, Derecho
Constitucional Mexicano y Comparado, Mxico UNAM 2007, S. 947 1005.
2 Gegen diese lange Zeit vorherrschende Ansicht bereits Hans-Rudolf Horn, Mexiko: Revolution und Verfas-
sung 1969, S. 77 ff. und in Jahrbuch des ffentlichen Rechts 1999, S. 433 und Manfred Mols, Mexiko im 20.
Jahrhundert, Paderborn, Mnchen, Wien, Zrich 1981, S. 271 ff. Vgl. ferner eingehend Luis Caldern Vega,
Poltica y espiritu. Compromisos y fugas del cristiano, Morelia (Mexiko) 1965, 69.
160 Hans-Rudolf Horn

Prsident Fox hat 2000 die Politik von Manahmen zum Schutz der Menschenrechte
fortgesetzt. Nicht nur die Reform des Strafprozesses wurde zu diesem Zweck weiter vorange-
trieben, es wurden daneben auch weitere auergerichtliche Einrichtungen zu diesem Zweck
geschaffen. Neben der Nationalen Menschenrechtskommission mit Sitz in Mexiko-Stadt
wurden 32 weitere auf der Ebene der Bundesstaaten eingerichtet; die Nationale Menschen-
rechtskommission erstellt alljhrlich einen Bericht zur Menschenrechtssituation, in dem etwa
in einem Jahr die ber 500 Flle von Verschwundenen (desapericidos), die auch vor eini-
gen Jahrzehnten in Argentinien eine makabre Rolle gespielt hatten, Gegenstand waren in
Mexiko fhrten Erfahrungen aus den Siebziger und Achtziger Jahren zur Ernennung eines
Sonderstaatsanwalts, um die Aufklrung dieser Flle voranzutreiben; im Innenministerium
wurde ein Staatsekretariat fr Menschenrechtsfragen geschaffen; ein technisches Koopera-
tionsprogramm zwischen der mexikanischen Regierung und dem UN-Hochkommissariat
fr Menschenrechte wurde umgesetzt; mehrere internationale Menschenrechtsabkommen
wurden ratiziert; das Bildungsministerium hat ein Nationales Menschenrechtsprogramm
ausgearbeitet, das bereits im Schuljahr 2003/2004 in die Curricula aller Jahrgangsstufen auf-
genommen worden ist (Bernecker 2004, S. 218 ff)..
Zur Wirtschaftspolitik von Prsident Fox lsst sich sagen, dass zunchst die Inations-
rate nach Angeben der Bank von Mexiko von 11 % im Jahre 2000 auf 4,05 % im Jahre 2006
gesunken ist, dass sich das Wirtschaftswachstum verlangsamt und sich die Einkommensver-
hltnisse der Bevlkerung nicht entscheidend gebessert haben. Fox fhrte seine Misserfolge
auf den Kongress zurck, in dem manche seiner Projekte wegen fehlender Mehrheiten schei-
terten. Sein persnliches Ansehen, das er zu Beginn seiner Amtszeit hatte, nahm im Laufe
der Zeit ab. Er selbst konnte wegen des verfassungsrechtlichen Verbotes der Wiederwahl
ohnehin nicht erneut kandidieren. Sein Nachfolger Caldern Hinojosa kam ebenfalls von der
PAN. Er gewann die Wahl im Jahr 2006 mit uerst knapper Mehrheit von 0,56 % der Stim-
men. In seiner Amtszeit wurde die Verfassung in wesentlichen Punkten reformiert, besonders
was die Rechte der indigenen Bevlkerung (neuer Artikel 2) angeht. Auf diese ist noch in
anderem Zusammenhang nher einzugehen.
Nach Ablauf der Amtszeit von Prsident Caldern von der PAN wurde wiederum ein
Mitglied der PRI als Prsident gewhlt, Enrique Pea Nieto, und am 1. Dezember 2012 in
sein Amt eingefhrt worden. Er hat angekndigt, sich besonders dem Kampf gegen den Dro-
genkrieg zu widmen, der bereits ber 7000 Opfer gekostet hat. Prsident Caldern war zuvor
in seiner Amtszeit daran gescheitert, diesen Drogenkrieg zu beenden, und die Entscheidung
gleich zu Beginn seiner Amtszeit, das Militr in den von Drogenbanden besonders umkmpf-
ten Gebieten etwa im Grenzgebiet zu den USA im Bundesstaat Michoacn einzusetzen, hatte
eher noch zur Gewalteskalation als zur Befriedung beigetragen.

4. Agrarreform und Agrargerichte

Die mexikanische Bundesverfassung von 1917 ist ebenso wenig wie die aktuelle politische
Diskussion nicht ohne die Mexikanische Revolution von 1910 zu verstehen, aus der erstere
hervorgegangen ist. Sie unterscheidet sich wesentlich von den in der mexikanischen Ge-
schichte ebenso wie anderen lateinamerikanischen Staaten hugen Putschen und Umstr-
zen, die zu Unrecht als Revolutionen bezeichnet wurden. Fr eine Revolution ist wesentlich,
dass sie eine nderung der Sozialstrukturen mit sich bringt. In der historischen und poli-
tikwissenschaftlichen Diskussion ist man sich heute einig darber, dass die Mexikanische
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 161

Revolution die erste groe Revolution des 20. Jahrhunderts ist noch vor der russischen
Revolution vom Februar 1917 und der ihr folgenden bolschewistischen Revolution.
Ein Schwerpunkt der proklamierten sozialen Vernderungen war insbesondere die Ag-
rarreform. Die Landwirtschaft, von welcher der grte Teil der Bevlkerung lebte, war im-
mer noch vom System der groen Haciendas geprgt. Nach der Unabhngigkeit von der spa-
nischen Herrschaft im Jahre 1821 waren in diesem Bereich zunchst kaum Vernderungen
eingetreten. Auch die Enteignung der groen Lndereien der katholischen Kirche, die ein
Grund fr den Krieg der Reforma von 1858-1861 war, brachte noch keine gleichmigere
Verteilung von Grund und Boden mit sich (Horn 1999, S. 403f.). Im Jahre 1910 befand sich
ungefhr 97 % allen bebaubaren Landes in den Hnden von rund 100 Grogrundbesitzern.
Das Hauptziel der Agrarreform nach Artikel 27 der Verfassung von 1917 war die Au-
sung der Latifundien und die Schaffung kleiner landwirtschaftlicher Einheiten. Die Landver-
teilung wurde als unantastbare Errungenschaft der Mexikanischen Revolution hochgehalten
und dann von der 1929 gegrndeten Revolutionspartei als Element der nationalen Identitt
instrumentalisiert. Unter diesen Gesichtspunkten drngt sich die Frage auf, welche kono-
mischen und politischen Beweggrnde ein derartiges Gewicht haben knnen, dass dieses
Kernstck der immer wieder berufenen revolutionren Tradition in wichtigen Teilen aufge-
geben wurde: Ausgerechnet zum 75. Jahrestag der Verfassung im Jahre 1992 wurden die Vor-
schriften ber die Landverteilung und die damit verbundenen auerordentlichen Befugnisse
der Exekutive als Kernstcke von Art. 27 der Verfassung aufgehoben (Fix-Fierro 1995, S.
69ff.).
Die Grnde waren vor allem wirtschaftlicher Art. Zu Beginn der neunziger Jahre hatte
sich die Krise der mexikanischen Landwirtschaft, die sich schon Mitte der sechziger Jahre
abzuzeichnen begonnen hatte, endgltig manifestiert. Die Stagnation der landwirtschaftli-
chen Produktion und das Sinken der Preise auf dem Weltmarkt hatten zu einer wachsenden
Armut und im Versuch, dem allen zu begegnen zu einer zunehmenden Umweltzerstrung
gefhrt, whrend zwischen 1940 und 1966 die Agrarexporte noch dazu beigetragen hatten,
den Industrialisierungsprozess zu nanzieren. Die steigenden Importe der Hauptnahrungs-
mittel Mais und Bohnenkerne, die wegen des Rckgangs der landwirtschaftlichen Erzeugung
notwendig wurden, belasteten die nationale Zahlungsbilanz. Der Niedergang der landwirt-
schaftlichen Erzeugung war in groem Umfang auf die Agrarstruktur zurckzufhren, die
durch zu kleine Parzellen (minifundismo) und Kapitalknappheit gekennzeichnet war. Sog.
Ejidos wurden von Indios als von der Gemeinde zugestandene Grundstcke in eigenem Na-
men auf eigene Rechnung seit Jahrhunderten bewirtschaftet. Diese Einrichtung stammt noch
aus prkolumbianischer Zeit. Sie war von der spanischen Kolonialverwaltung respektiert,
nach der Erlangung der Unabhngigkeit aber zunehmend zurckgedrngt worden. Ihre Ver-
uerung und Belastung zur Sicherung von Darlehen war nicht mglich. Diese Beschrn-
kungen der Rechte der Ejidarios, die ursprnglich zu ihrem Schutz gedacht waren, erwiesen
sich auf die Dauer als nicht haltbar, stellten sie doch eine unangebrachte Bevormundung dar,
die einer eigenverantwortlichen Bettigung des Einzelnen im Wege stand. Das Zugestehen
von Eigentumsrechten war geboten, um eine Teilnahme am modernen Wirtschaftsleben zu
ermglichen.
Nach wie vor wird an dem Grundsatz festgehalten, dass das Eigentum an Grund und Bo-
den sowie an den Gewssern ursprnglich bei der Nation liegt, die das Recht hatte und noch
hat, das Eigentum an Private zu bertragen und Privateigentum zu bilden (Art. 27 Abs. 1 der
Verfassung); auch nach der Reform von 1992, welche die Beendigung der Landverteilung,
162 Hans-Rudolf Horn

Regelungen von Eigentumsformen, die Rechte von Handelsgesellschaften und die Einrich-
tung von Agrargerichten zum Gegenstand hatte (Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 567ff.).
Die Landverteilung hatte eindrucksvolle Auswirkungen gezeigt: Mehr als die Hlfte
des nationalen Territoriums waren auf Ejidos und kleine Eigentmer verteilt worden. Da
befrchtet wurde, die Beendigung der Landverteilung knnte zu einer Wiederentstehung
von Latifundien fhren, wurde der Latifundismus ausdrcklich untersagt (Art. 27 Abschnitt
XVII) und den Legislativen des Bundes und der Einzelstaaten aufgegeben, ein Verfahren zur
Verhinderung des berschreitens von bestimmten Hchstgren von Landgtern festzule-
gen. An Ejidos und kleinen Landgtern konnte nun regelrechtes Eigentum erworben werden.
Miteigentmergemeinschaften, besonders auch von Gruppen von Indgenas, konnten die
Eigenschaft juristischer Person verliehen werden. Auch Aktiengesellschaften konnten nun
Land erwerben.
Die Schaffung spezieller Agrargerichte ist die Erfllung eines alten Ideals aus der Zeit
der Entstehung der Verfassung, das bei der Agrarreform von 1992 endlich verwirklicht wur-
de. (Art. 27 . Abschnitt XIX, Abstze 2 und 3). Das nunmehr errichtete Obere Agrargericht
stellte die hchste Autoritt in Agrarsachen dar, whrend frher dem Prsident der Republik
die endgltige Entscheidung zustand. Die Agrargerichte wurden sofort in erheblichem Mae
in Anspruch genommen. In den ersten beiden Jahren nach Errichtung der Agrargerichte wur-
den bereits 1.88O Entscheidungen gefllt. Neben den Agrargerichten wurde zugleich die
Agrarstaatsanwaltschaft geschaffen, damit sich diese fr die Belange der kleinen Landwirte
einsetzt (Fix-Zamudio / Valencia 2007, S. 574f.).

5. Soziale Grundrechte fr Arbeitnehmer

Neben den Grundstzen fr eine Agrarreform werden die Verfassungsnormen zum Schutz
der Arbeitnehmerrechte in Art. 123 als eine wesentliche Errungenschaft der Verfassung von
1917 angesehen und als sozialer Konstitutionalismus gewrdigt. Der Delegierte des Staates
Hidalgo in der Verfassungsgebenden Versammlung von Quertaro, Alfonso Cravioto, hat
gesagt: So wie Frankreich die hohe Ehre hatte, nach seiner Revolution in der ersten sei-
ner Verfassungen die unsterblichen Rechte des Menschen feierlich zu verankern, so soll die
Mexikanische Revolution den Stolz haben, dass sie die erste ist, die einer Verfassung die
heiligen Rechte der Arbeiter verankert.(Horn 1999: 399ff)3. Im Kommentar zur mexikani-
schen Verfassung wird in diesem Zusammenhang auch Gustav Radbruch zitiert, der von der
sozialen Revolution in Mexiko als dem Boten oder dem Herold einer neuen Welt gesprochen
hat (Lastra Lastra 1997, S. 1273).
Im Verlauf der mexikanischen Revolution kamen verschiedene Vorlufer des sozialen
Konstitutionalismus zu Wort wie vor allem in dem Programm der liberalen Partei von den
Brdern Flores Magn, aber auch in Gesetzen und Dekreten der Chefs der Revolutionstrup-
pen sowie in Botschaften des Revolutionsfhrers Venustiano Carranza, auf den die Verfas-
sung von 1917 im Wesentlichen zurckgeht. Dieser setzte auch bei der Ausarbeitung der
Verfassung mit politischer Umsicht einen eigenen Titel, den Titel VI ber die Arbeit und die

3 Zum Zusammenhang zwischen Revolution und Verfassung auch ders., Mxico: Revolution und Verfassung,
Hamburg, 1969. Aus der umfangreichen Literatur zu diesem Thema seien hier aus den USA Niemeyer, Ever-
hard Victor, angefhrt mit: Revolution at Quertaro The Mexican Constitutional Convention 1916-1917,
Austin / Texas 1974, und: Reexiones de los constituyentes: La Constitucin de 1917 como resultado de la
Revolucin de 1910, in: UNAM (Hrsg..), Congreso Internacional sobre el 75 Aniversario de la Promulgacin
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico 1993, S. 145 ff.
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 163

soziale Frsorge durch. Darin ist der Achtstundentag festgelegt; geregelt werden ferner im
Einzelnen insbesondere wchentliche und tgliche Ruhezeiten, der Jahresurlaub, Konzepte
fr Mindestlhne, Unfallschutz, Schutz gegen Krankheit, Schutz der Frauenarbeit, Verbot
der Kinderarbeit, die Verpichtung der Arbeitgeber, preiswerte und hygienische Wohnungen
zur Verfgung zu stellen, der Schutz gegen unberechtigte Entlassungen sowie das Recht auf
Streik und die Rechte der Gewerkschaften.
Soziale Grundrechte fr Arbeitnehmer nach mexikanischem Vorbild wurden zunchst in
einer Reihe iberoamerikanischer Staaten bernommen, aber auch in Europa, wie in Polen im
Jahre 1921, Jugoslawien, Rumnien und Griechenland. In Deutschland enthielt die Weimarer
Verfassung von 1919 eine Reihe von Vorschriften zum Schutze der Reche und der Gesund-
heit der Arbeiter (Art. 157, 159 163, 165). Nach dem Zweiten Weltkrieg haben die sozi-
alen Grundrechte in Italien und in Spanien eine spezische und differenzierte Ausprgung
erfahren. Eine besonders groe Vielfalt und eine spezische Ausprgung sozialer Rechte
enthlt die Verfassung von Portugal von 1976. Aber auch in den Verfassungen Frankreichs,
Griechenlands, Irlands, Luxemburgs und Hollands hat der soziale Konstitutionalismus sei-
nen Niederschlag gefunden. Gleiche Tendenzen lassen sich in den letzten Jahrzehnten in Slo-
wenien und Mazedonien (1991) und Russland (1993), aber auch auerhalb des europischen
Raumes auf den Philippinen (1986), in Mozambique (1990) und Sdafrika (1993 und 1996)
feststellen (Moderne 2002; Horn 2003).
Zur Vervollstndigung und Weiterentwicklung des sozialen Konstitutionalismus bedurf-
te es in Mexiko verschiedener Reformen und Ergnzungen von Art. 123 entsprechend der
wachsenden Zahl der Arbeitnehmer und der wirtschaftlichen Entwicklung. Die Vielzahl der
nderungen es handelt sich bisher um mehr als 20 ist darauf zurckzufhren, dass in
Mexiko immer wieder allzu viele Einzelregelungen, die im Grunde nicht auf Dauer angelegt
sind und eigentlich in Ausfhrungsgesetze gehren, in die Verfassung aufgenommen werden.
Jeder Prsident sieht seinen Ehrgeiz darin, sich mit einer Verfassungsreform zu verewigen.
So ist es auch zu erklren, dass der Verfassungstext so umfangreich geworden ist, dass die
bersichtlichkeit verloren geht.
Die erste Reform von Art. 123 aus dem Jahre 1931 fhrte zum Bundesarbeitsgesetz,
wie es an sich auch Carranza bereits in seinem Entwurf 1917 vorgeschlagen hatte. Bei fast
allen Verfassungsnderungen pegt, wie auch im Falle des Art. 27, der Vorwurf erhoben zu
werden, Errungenschaften des sozialen Konstitutionalismus auf dem Altar des Neoliberalis-
mus zu opfern. Artikel 123 der Verfassung ist seit 1917 mehr als 20 Mal gendert worden.
Es handelte sich bei den nderungen allerdings im Grunde lediglich um Anpassungen an die
vernderte Wirklichkeit und zweckmige Modizierungen.

6. Erziehung und Kirche in Mexiko

Der Gedanke des modernen Sozialstaats ist nicht zu trennen von dem Begriff des Kulturstaa-
tes, in dem Aufgaben der Erziehung eine wichtige Rolle spielen (Sommermann 1997 und
2000). Die Auseinandersetzungen darber haben auch in der mexikanischen Verfassungs-
geschichte geprgt. Die Reformen auf dem Gebiet der Erziehung und der religisen Bet-
tigungen aus dem Jahre 1992 sind nicht zu verstehen ohne die Bercksichtigung von deren
Hintergrnden. Die Beziehungen zwischen dem Staat und der katholischen Kirche waren
selbst in der Kolonialzeit niemals spannungsfrei. Die ersten mexikanischen Verfassungs-
bestimmungen von 1824 und 1836 gestanden dem katholischen Glauben noch ofziellen
Charakter zu. 1833 wurden erste wichtige Schritte zu einer umfassenden Skularisierung
164 Hans-Rudolf Horn

unternommen wie die Errichtung einer Generaldirektion der ffentlichen Erziehung, die an
die Stelle kirchlicher Schulverwaltungen traten, die Schlieung der Ppstlichen Universitt
in Mexiko-Stadt, die Einstellung der Eintreibung des Zehnten und die Skularisierung eini-
ger Kirchengter. Diese liberalen Projekte wurden jedoch schon im nchsten Jahr von dem
Diktator Santa Ana mit Untersttzung der Armee rckgngig gemacht. Erst in den Leyes de
Reforma ab 1859 unter Prsident Benito Juarez wurden sie mit aller Entschiedenheit wei-
ter verfolgt. Es wurde eine Nationalisierung der Kirchengter beschlossen; religise Orden
und kirchliche Veranstaltungen auerhalb der Kirchen wurden verboten. Es kam zu brger-
kriegsartigen Auseinandersetzungen, in die dann auch franzsische Truppen eingriffen. Die
Franzosen waren ursprnglich gemeinsam mit anderen Glubigerstaaten wie England und
Spanien in Veracruz gelandet, um ihre Auenstnde in Mexiko mit militrischen Mitteln ein-
zutreiben, nachdem das Land seine Zahlungen eingestellt hatte. Schlielich setzte Frankreich
unter Napoleon III den Feldzug allein fort, um ein kurzlebiges mexikanisches Kaiserreiches
unter Maximilian von Habsburg zu errichten, bis 1870 der Deutsch-Franzsische Krieg es
zum Rckzug zwang.
Die verfassungsgebende Versammlung von Quertaro begngte sich nicht damit, die
Unabhngigkeit des Staates von der Kirche zu proklamieren, sondern war bestrebt, den Vor-
rang der Staatsgewalt ber jeden Zweifel zu erheben. Den sogenannten religisen Gruppen
wurde der Charakter einer juristischen Person abgesprochen. Den Geistlichen wurde das
Wahlrecht aberkannt und religise Bettigungen in der ffentlichkeit strafrechtlich verfolgt.
Die Unterdrckung der Kirche fhrte zu dem Aufstand der sog. Cristeros, der drei Jahre
dauerte und mit berfllen verbunden war, bis es im Juni 1929 zu bereinkommen zwischen
Staat und Kirche kam, die freilich nicht zu einem nachhaltigen modus vivendi fhrten. Unter
Prsident Cardenas war 1934 die sozialistische Erziehung in der Verfassung vorgeschrie-
ben und erst 1946 durch allgemeine Wendungen ber die Liebe zum Vaterland und die inter-
nationale Solidaritt ersetzt worden.
Die Verfassungsreform von 1992, zur Erhellung von deren Hintergrund diese Errterun-
gen geboten erschienen, beruhte auf einem Kongress aller im Parlament vertretenen Parteien
mit Ausnahme der sozialistischen Partei PPS. Jede religise Gruppierung erhielt die Eigen-
schaft einer juristischen Person durch Eintragung in ein Register des Bundesinnenministeri-
ums; bis 2007 waren dies insgesamt 2.045 religise Gruppen. Die staatliche Verantwortung
fr die obligatorische Primr- und Sekundr-Erziehung wurde in der Reform von 1993 ver-
fassungsmig verankert.

7. Wirtschafssystem und Recht

In der Wirtschaftspolitik kommt es ebenso wie bei der Sozialpolitik darauf an, sich auf
tatschliche gesellschaftliche Entwicklungen einzustellen. Die Wirtschafts- und Verschul-
denskrise, die Anfang der achtziger Jahre Mexiko erschtterte, zwang zu einer Aufgabe der
bisherigen Wirtschaftspolitik, die im Wesentlichen auf eine Industrialisierung gerichtet war
und staatliche Interventionen mit dem Ziel gefrdert hatte, von Importen mglichst unab-
hngig zu werden. Nunmehr wurden Entwicklungsstrategien notwendig, die vor allem eine
Strkung des Privatsektors und der Marktkrfte zum Ziel hatten und die Rcknahme staat-
licher Regulierungen voraussetzten. Die Strkung der Marktkrfte im Rahmen des globalen
Handelsverkehrs war insbesondere verbunden mit einer drastischen Reduktion des ffent-
lichen Sektors. Der Staat sollte sich auf seine eigentlichen Aufgaben beschrnken und sich
nicht in Angelegenheiten einmischen, die der private Sektor efzienter zu erledigen pegt.
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 165

In der Zeit nach 1985 setzte eine umfassende Privatisierung von Staatsunternehmen ein. Die
noch 1982 von Prsident Lpez Portillo durchgefhrte Verstaatlichung aller Banken wurde
endgltig rckgngig gemacht.
Das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft, die besonders in Deutschland hochgehalten
wird, ist auch in Mexiko von bedeutenden Experten des Verfassungsrechts als theoretisches
Prinzip, zugleich aber auch als impliziter Teil der eigenen Verfassung anerkannt worden,
auch wenn es nicht mit aller Klarheit zum Ausdruck gebracht worden ist (Fix-Zamudio und
Valencia, 2007, S. 505). In Art. 25 der Verfassung wurde 1982 festgelegt, dass die Len-
kung der nationalen Entwicklung dem Staat obliegt, um sicherzustellen, dass diese stabil
und nachhaltig ist, die Souvernitt der Nation und die Demokratie strkt sowie durch das
wirtschaftliche Wachstum und eine gerechtere Verteilung des Reichtums die volle Freiheit
und die Wrde der Individuen und der sozialen Gruppen erlaubt. Die Nachhaltigkeit der
Entwicklung wurde in der Verfassungsreform vom 28. Juni 1999 in dem Sinne konkretisiert,
dass der Staat verpichtet wird, die natrlichen Ressourcen und die Umwelt zu schonen und
die produktiven Sektoren der Wirtschaft zu untersttzen. In Art. 25 Abs. 3 wurde das Zusam-
menwirken des nationalen Wirtschaftssektors, des sozialen Sektors und des privaten Sektors
mit sozialer Verantwortlichkeit vorgeschrieben. Daraus wird das Prinzip der gemischten
Wirtschaft hergeleitet (Fix-Zamudio und Valencia 1997, S. 608f.).
Wirtschaftliche Efzienz und soziale Solidaritt schlieen sich nicht aus, sondern bedin-
gen sich gegenseitig. Eine vernnftige Wirtschaftspolitik ist zugleich die beste Sozialpolitik,
wie das Beispiel der Ination deutlich macht, die stets Arme strker trifft als Reiche, die ihr
Geld ins Ausland bringen knnen. Selbst wenn der Sozialstaat bemht ist, seine Leistungen
der Ination anzugleichen, wird er besonders im Falle einer galoppierenden Ination mit
seinen Leistungen den Bedrfnissen immer hinterherhinken.
Grundstzlich geht das Privatrecht von der Vertragsfreiheit und der Gleichheit der Men-
schen aus, obwohl man sagen muss, dass Geschftspartner, die im Rahmen der Wirtschaft
miteinander geschftlich aufeinander treffen, sich hug nicht genau in der gleichen Lage be-
nden, weil der eine dem anderen unterlegen ist. Dessen ungeachtet muss grundstzlich eine
Gleichstellung im Rahmen der Privatautonomie vorausgesetzt werden, um das Funktionie-
ren des Marktes zu ermglichen. Wenn sich jedoch nach allgemeinen Erfahrungen ein Ver-
tragspartner typischerweise einem wirtschaftlich berlegenen Partner gegenber sieht, sind
rechtliche Manahmen geboten, um einen Ausgleich zu schaffen. Die Erhaltung des recht-
lichen Gleichgewichts spielt vor allem bei der Garantie der Wettbewerbsfreiheit gegenber
Monopolen eine entscheidende Rolle, aber auch in anderen Bereichen des Rechts wie dem
Arbeitsrecht und dem Mieterschutzrecht. Hier ist es Aufgabe des Rechts- und Sozialstaats,
durch gesetzliche Schutzvorschriften den besonderen Umstnden Rechnung zu tragen, damit
der wirtschaftlich typisch Unterlegene, wie Arbeitnehmer oder Mieter, keine unertrglichen
Nachteile in einem Bereich hinnehmen muss, der fr ihn von lebensnotwendiger Bedeutung
ist (Horn 2003, S. 690ff).
Der freie Wettbewerb als die Grundlage des Wirtschaftssystems wird keineswegs durch
die Marktkrfte als spontane Ordnung gewhrleistet. Er beruht vielmehr auf rechtlichen
Strukturen wie insbesondere dem Eigentum, das wesentlicher Bestandteil einer hoch diffe-
renzierten Rechtsordnung ist. Wrden die Mrkte sich vllig selbst berlassen, kme es bald
zu einer Konzentration auf diejenigen, die ber Monopole und wirtschaftliche Machtmittel
verfgen. Ludwig Erhard hat einmal die Wettbewerbsordnung, wie sie in Kartellgesetzen
Gestalt angenommen hat, eine Bewhrungsprobe der Sozialen Marktwirtschaft genannt.
166 Hans-Rudolf Horn

Das Verbot von Monopolen spielt in der mexikanischen Verfassung eine besonders
wichtige Rolle. Artikel 28 enthielt bereits in der Urfassung von 1917 ein solches Verbot,
erstreckt sich jedoch inzwischen auf weitere wichtige Themen der Wirtschafts- und Sozial-
politik, die man in diesem Zusammenhang nicht ohne weiteres erwarten wrde. Wie der Re-
volutionsfhrer Venustiano Carranza in seiner Erffnungsrede in der verfassungsgebenden
Versammlung von Quertaro betont hatte, sind Monopole effektiv zu bekmpfen, um den
freien Wettbewerb zu sichern, der unerlsslich sei, um das Leben und die Entwicklung der
Vlker zu gewhrleisten
Wegen des absolut gesetzten Rangs des Monopolverbotes hat man es fr erforderlich
gehalten, selbst das unbestreitbare staatliche Mnzmonopol und das Recht des Staates zur
Schaffung einer Zentralbank, um mit deren Verantwortung fr die Stabilitt der Whrung zu
garantieren, ausdrcklich davon auszunehmen. Ferner wird als weitere Ausnahme auch eine
Reihe von strategischen Bereichen angefhrt, fr die der Staat eine besondere Verantwortung
hat und fr die nach Artikel 25 der Verfassung stets die Bundesregierung das Eigentum be-
hlt und die Kontrolle ber deren Organe ausbt. Es handelt sich um die Gebiete der Post,
der Erdlerzeugung, der Atomenergie und der Elektrizitt. Die Kommunikation ber Satellit
und die Eisenbahn sind dagegen lediglich sogenannte vorrangige Bereiche der nationalen
Entwicklung im Sinne von Artikel 25, auf denen der Staat eine Leitfunktion der nationalen
Entwicklung (rectora del desarrollo nacional) in Anspruch nimmt, aber Konzessionen oder
Erlaubnisse an Private erteilen kann (Artikel 28 Abs. 4). Fr diese gilt nicht die Vorschrift,
dass der Staat Eigentmer sein und die Kontrolle ausben muss.
Die Gesetzesauftrge, die in Art. 28 enthalten sind, hat der mexikanische Gesetzgeber
im Laufe der verschiedenen Epochen unterschiedlich erfllt. An die Stelle der Gesetze von
1931 und 1934 ist schlielich das Bundesgesetz ber den wirtschaftlichen Wettbewerb von
1992 getreten, das wiederum eine Flle von Einzelregelungen enthlt. Effektivitt und Wett-
bewerbsfhigkeit des Wirtschaftshandelns sind fr die weitere konomische Entwicklung
unerlsslich, die zugleich eine Voraussetzung fr die Verbesserung der sozialen Lage ist. Dies
setzt einen groen Ermessensspielraum fr die zustndige Behrde voraus, damit die Wettbe-
werbsgesetze nicht zu einem Handelshindernis werden, besonders wenn es um die Feststel-
lung einer marktbeherrschenden Stellung geht (Horn 2004, S. 131ff.). Inzwischen wurde eine
Bundeswettbewerbskommission ins Leben gerufen, deren Aufgabe es sein soll, den freien
Wettbewerb zu garantieren. In einigen Studien wird der Kommission freilich vorgeworfen,
monopolistische Praktiken tatschlich nicht zu verhindern. Grundlegende Reformen werden
gefordert, um dem bestehenden Regelwirrwarr und den dadurch entstehenden Ungleichge-
wichten zu begegnen, wenn auch erhebliche Widerstnde der Betroffenen zu erwarten sind
(Zepeda Lecuona 2001, S. 90ff).
Die mexikanische Zentralbank, die ausdrcklich von dem Monopolverbot in Art. 28
ausgenommen ist, war an sich von vornherein in der mexikanischen Verfassung von 1917
vorgesehen. Sie sollte durch ein Bundesgesetz geschaffen werden. Erst 1925 erging das Ge-
setz ber die Bank von Mexiko als einer Aktiengesellschaft, in der die Bundesregierung Kon-
trolle und die Mehrheit der Aktien erhielt, aber auch die Beteiligung von Privaten ermglicht
war. In den ersten Jahren ihres Bestehens hatte die Zentralbank mit Bedenken zu kmpfen,
die sich in gleichem Mae gegen die damals bereits bestehenden fnf Privatbanken richteten.
Im Laufe der folgenden Jahre wurden ihr Ansehen und ihre Stellung durch verschiedene Ge-
setze gestrkt. Die Form einer Aktiengesellschaft, die sich als wenig angemessen erwiesen
hatte, wurde schlielich aufgegeben und im Jahre 1993 eine autonome Einrichtung geschaf-
fen (Art. 28 Abs. VI und VII der Verfassung, neues Bankgesetz). Die mexikanische Zent-
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 167

ralbank hat die fr Notenbanken typische Aufgabe, das Funktionieren der Geldpolitik und
den Geldumlauf sicherzustellen. Sie gewhrt Bankdarlehen der letzten Instanz als Bank
der Bankiere, soweit Banken selbst Darlehen bentigen, um ihrerseits Kredite gewhren zu
knnen.
Im Jahre 1993 wurden ferner eine Reihe von Spezialgesetzen ber weitere Reformen
zur Modernisierung des Banken- und Finanzsystems verabschiedet, die Krediteinrichtungen
sowie den Handel mit Wertpapieren und Versicherungen zum Gegenstand hatten. Sie ver-
folgten das Ziel, den Zwischenhandel und den Wettbewerb zu frdern und die gesetzlichen
Sanktionen fr bestimmte Verste neu zu umreien, um den Zwischenhndlern grere
Sicherheit zu gewhren sowie eine grere Sparttigkeit und eine effektive Hinlenkung der
Mittel auf die produktiven Bettigungen im Lande zu erreichen. Die neuen Gesetze und die
ffnung des Finanzsystems, die sicher im Sinne der Modernisierung angebracht waren, ha-
ben bisher aber keine belebende Wirkung gezeigt. Besonders fehlt es an einer Verbesserung
des Service der Banken, deren Dienstleistungen vor allem bei der Kreditgewhrung sehr teu-
er sind. Bei Kreditkarten und bei der Benutzung von Geldautomaten werden immer wieder
ungerechtfertigte Gebhren erhoben. Diesen Missstnden sollen zwei Gesetze aus dem Jahr
1999 begegnen, die sich dem Schutz der Kreditnehmer und dem Schutz der Sparguthaben
widmet. Es wird zugleich eine Kommission zur Untersttzung der Kreditnehmer geschaf-
fen, die Entschlieungen und Entscheidungen fllen und Sanktionen auferlegen kann. Die
Forderung nach einer regelrechten richterlichen Instanz, die auf diese Fragen spezialisiert
ist, hat sicher etwas fr sich, da die ordentlichen Gerichte in den Einzelstaaten in der Regel
berfordert zu sein pegen.

8. Rechte der Indgenas

Besondere rechtliche Vorkehrungen zum Schutz indigener Gruppen der Bevlkerung wurden
bei der ursprnglichen Ausarbeitung der Verfassungen nicht fr erforderlich gehalten. Ge-
setzliche Bestimmungen nach dem Vorbild der spanischen Kolonialgesetze zum Schutz der
Indios kamen wegen ihres paternalistischen Charakters nicht in Frage. Die Bedeutung des
indigenen Elementes soll hier durch einige historische Tatsachen beleuchtet werden.
Zum Beginn der Unabhngigkeitsbewegung bildeten die Indios mit ungefhr 60 % den
grten Teil der Bevlkerung. Im Verlauf des 19. Jahrhunderts verloren sie die relative Mehr-
heit, obwohl sich ihre absolute Zahl von 3,5 auf 4,5 Millionen erhhte. Heute geht man davon
aus, dass sich der Anteil stndig erhht, da ihre Zuwachsrate inzwischen hher als bei der
Gesamtbevlkerung ist. Speziell in Chiapas ist durch die Verbesserung der hygienischen Ver-
hltnisse die Bevlkerungszahl berdurchschnittlich gestiegen, ohne dass die wirtschaftliche
Infrastruktur im gleichen Mae gewachsen wre. Gegenwrtig gehren mehr als 9 % der
Gesamtbevlkerung zu einer indigenen Gemeinschaft. 9 bis 10 Millionen Mexikaner sind
Mitglied einer der 56 Ethnien, die sich ber weite Teile der nationalen Territorien erstrecken
(Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 448ff.).
Bemerkenswert ist die Vorgeschichte der Verfassungsnderungen zur Strkung der in-
digenen Rechte. Sie sind nicht zuletzt das Verdienst von Krften der Zivilgesellschaft. An-
thropologen, Soziologen und Nicht-Regierungs-Organisationen fr Menschenrechte haben
mit der Nationalen Justizkommission zusammengearbeitet. Im Jahre 1992 wurde zum ersten
Mal die multikulturelle Zusammensetzung der mexikanischen Nation betont und ein Gesetz
zur Entwicklung der indigenen Gemeinschaften vorgeschrieben, und zwar in einem Absatz,
der dem Artikel 4 der Verfassung, der ursprnglich die Berufsfreiheit zum Gegenstand hat-
168 Hans-Rudolf Horn

te, vorangestellt wurde. Die Regelung erwies sich als nicht ausreichend. Der Aufstand des
Zapatistischen Heeres der Nationalen Befreiung, der sich auf den Anfhrer der Agrarre-
volution Emiliano Zapata berief, begann am 1. Januar 1994 in Chiapas, an dem Tag, an dem
der Freihandelsvertrag mit den USA und Kanada (North Atlantic Free Trade Agreement,
NAFTA) in Kraft trat. Es nahmen ungefhr 3000 Kmpfer, im wesentlichen Indgenas, unter
der Fhrung von Subcomandante Marcos teil. Sie verwickelten die zahlreich aufgebotenen
mexikanischen Streitkrfte in Kmpfe, die 12 Tage intensiv gefhrt wurden. Gefordert wur-
den insbesondere Autonomierechte fr die indigenen Gemeinschaften. Wegen seiner grund-
stzlichen Ablehnung der Globalisierung der Wirtschaft und der mit ihr verbundenen Libera-
lisierung fand der Aufstand in den westlichen Medien und in zahlreichen Verffentlichungen
einen groen Widerhall, besonders bei denen, die der liberalen Wirtschaftsordnung ohnehin
kritisch gegenberstehen. Es kam dann zu den Abmachungen von San Andrs im Jahre 1996,
die schlielich nach erregten Debatten in die Verfassungsreform vom 14. August 2001 unter
dem neuen Prsidenten Fox mndeten, ohne dass man sagen kann, dass damit das Problem
der Indgenas zur allgemeinen Befriedigung aller Beteiligten gelst wre.
Die Rechte der Indgenas sind nach der Reform von 2001 an hervorragender Stelle der
Verfassung in Art. 2 Abs. 2 im Einzelnen geregelt und nicht mehr zusammenhanglos in Art.
4 Abs. 1. Zugleich werden mit auerordentlicher Ausfhrlichkeit gesetzgeberische Manah-
men des Bundes, der Einzelstaaten und Gemeinden angeordnet, um die wirtschaftliche Ent-
wicklung, die zweisprachige Erziehung, Stipendien zum Studium, die Gesundheitsvorsorge,
die Einbeziehung der Frauen und die nachhaltige Entwicklung der indigenen Gemeinschaften
zu frdern. Die indigenen Vlker sind bei der Erarbeitung des Nationalen Entwicklungspla-
nes zu beteiligen (Art. 2, Abschnitt B, Abs. 9). Bereits bei der Verfassungsreform von 1992
wurde in Art. 1 Abs. 3 die Bestimmung eingefgt, dass jede Diskriminierung aus ethnischen
Grnden, wegen des Geschlechts, des Alters, unterschiedlicher Befhigungen, der sozialen
Lage oder der Religion verboten ist.
Es darf aber nicht verkannt werden, dass die Ausbung der souvernen Rechte der in-
digenen Gemeinschaften (usos y costumbres) auch zu nicht unerheblichen Problemen fhren
kann, wie sich bereits bei der Berufung auf lokale Sitten und Gebruche in Chiapas in den
geschaffenen autonomen Gemeinden gezeigt hat. Die Existenz solcher parallelen indigenen
Rechtsregime neben dem staatlichen fhrt also zu einem Rechtspluralismus, dessen Konik-
te im Divergenzfall oft nicht leicht zu lsen sind4. Die Strkung der Rechte der indigenen
Gemeinschaften bringt demnach nicht von vornherein und in jeder Hinsicht rechtliche Fort-
schritte in dem Sinne mit sich, dass die Rckkehr zu den traditionellen Sitten und Gebru-
chen zu einer Befreiung von allzu engen Regelungen noch aus der spanischen Kolonialzeit
gefhrt htte. So kam es bereits whrend des Aufstandes in den befreiten Gemeinschaften
in Chiapas zu willkrlichem Vorgehen gegen Trinker und Vaganten, die mit Gewalt aus den
indigenen Gemeinschaften vertrieben und in einigen Fllen sogar gettet wurden. Auch von
bergriffen der rtlichen Kaziken (Chefs der indigenen Gemeinschaften) wird immer wieder
berichtet.

4 Hierzu berblickhaft zu einigen lateinamerikanischen Lndern: Hacia sistemas jurdicos plurales - Reexio-
nes y experiencias de coordinacin entre el derecho estatal y el derecho indgena, Hrsg.: Konrad-Adenauer-
Stiftung e.V. 2008.
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 169

9. Strafrecht und Menschenrechtskommissionen

Die Grndung von Menschenrechtskommissionen auf Bundesebene und auch frher schon
auf lokaler Ebene ist ebenso wie die Regelungen zugunsten der indigenen Gemeinschaften
in besonderem Mae auf Aktivitten aus der Zivilgesellschaft zurckzufhren (Rei 1997, S.
69 ff, S. 83ff.). Freimtiger als frher war insbesondere auch von mexikanischen Rechtsex-
perten auf Missstnde hingewiesen und auf den Abgrund aufmerksam gemacht worden, der
zwischen der Rechtslage und der Wirklichkeit besteht. Trotz unbestreitbarer Fortschritte, die
seit Mitte der Achtziger Jahre bei der Modernisierung der Justiz erreicht werden konnten,
hatten sich die bisherigen Reformen bis zur Mitte der Neunziger Jahre des letzten Jahrhun-
derts als unzureichend erwiesen (Fix Fierro 1994, S.17).
Die grundlegenden Prinzipien des Strafprozesses waren abgesehen von einigen ge-
ringfgigen Anpassungen seit der Verabschiedung der Verfassung von 1917 lange Zeit
unverndert geblieben. Erst in den Jahren 1993, 1998, 2000 und 2005 kam es zu einigen
gewichtigen nderungen der Verfassung, ohne dass man sagen kann, dass es gelungen ist,
die angestrebte Verbesserung der Strafjustiz zu gewhrleisten. 1993 ersetzte man den traditi-
onellen Begriff des Tatbestandes (cuerpo del delito) durch die vage Formel von Elementen,
die den Typ der Strafbarkeit ausmachen. Diese Bestimmung wurde wegen seiner mangeln-
den Praktikabilitt mit Recht nachdrcklich kritisiert, so dass man 1999 wieder zu der ur-
sprnglichen Regelung zurckkehrte. Nur wenn der Verdacht besteht, dass ein Tatbestand
des Strafrechts erfllt ist, kann ein Haftbefehl erlassen werden. Die Mglichkeiten der Ein-
ziehung von Gegenstnden des Tters als Werkzeuge des Verbrechens wurden eingeschrnkt.
Es wurde zugleich die Mglichkeit geschaffen, Mitglieder polizeilicher Einrichtungen ab-
zulsen, wenn sie nicht den gesetzlichen Anforderungen gengen. Die Rechte des Beschul-
digten wurden verbessert, aber auch die Menschenrechte des Opfers des Verbrechens oder
des Beleidigten wurden durch eine nderung des Artikels 20 der Verfassung verankert. Auf
dem Gebiet der Drogenbekmpfung wurden Mglichkeiten fr Behrden der Bundeslnder
und der Kommunen vorgesehen, bei der Strafverfolgung einzugreifen, auch wenn es um Zu-
stndigkeiten des Bundes geht (Fix-Zamudio und Valencia 2007, S. 459ff.). Die Todesstrafe
wurde 2005 abgeschafft (Art. 22 der Verfassung).
Die Menschenrechtskommissionen sind berufen, Abhilfe fr die Lcken beim Schutz
der Menschenrechte zu bieten. Ihr Vorbild ist der Ombudsmann, der 1809 zuerst in Schwe-
den ins Leben gerufen und inzwischen in ber 40 Staaten der Welt bernommen worden ist.
Die weltweite Begeisterung, die man auch schon als Ombudsmanie bezeichnet hat, erleich-
terte auch in Mexiko die Schaffung einer Nationalen Menschenrechtskommission. Dabei
wird vielfach bersehen, dass ein Ombudsmann im Grunde eher einen Ausweg darstellt,
wenn staatliche Ordnungskrfte und Gerichte nicht von sich aus ihre Aufgaben erfllen. Ein
Ombudsmann ist vor allem dann gefragt, wenn es noch keine funktionierende gerichtliche
Kontrolle gibt und beispielweise keine Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht. Es ist aber nicht
gesagt, dass die Arbeit von staatlichen Ordnungskrften, Staatsanwaltschaften und Gerichten
durch das Aufsehen, das ein Eingreifen des Ombudsmannes erregen kann, in jedem Fal-
le erleichtert wird. Andererseits ist die ffentlichkeitsarbeit ein wesentliches Element jeder
Menschenrechtsarbeit. Darauf sind auch die mexikanischen Menschenrechtskommissionen
angelegt.
Die verfassungsrechtliche Verankerung des Menschenrechtsschutzes war ein Kernstck
der Verfassungsnderungen von 1992, die Prsident Salinas de Gortari in Quertaro an der
Stelle bekannt gab, wo die mexikanische Verfassung 75 Jahre zuvor verkndet worden war.
170 Hans-Rudolf Horn

Der Kongress des Bundes und die Gesetzgeber der Bundesstaaten werden seitdem nach Ar-
tikel 102 Abschnitt B der Verfassung verpichtet, Organe zum Schutz der Menschenrechte
zu schaffen. Sie sollen zustndig sein fr Beschwerden gegen smtliche Akte und Unter-
lassungen der Verwaltung. Sie sind ermchtigt, ffentliche Hinweise und Beanstandungen
auszusprechen, die zwar nicht unmittelbar verbindlich sind, aber durch regelmige Berichte
vor den Parlamenten und gegenber den Regierungen fr diese zum Anlass fr eine Initiative
werden. Ausgenommen sind ausdrcklich Angelegenheiten, die mit Wahlen, Arbeitskonik-
ten oder gerichtlichen Verfahren zu tun haben. Zulssig sind aber Hinweise auf die normalen
Rechtsbehelfe im Rahmen der Gesetze, die fr den Betroffenen von groem Nutzen sein kn-
nen. In sehr vielen Fllen gehen die kritisierten Behrden freiwillig auf die Empfehlungen
der Menschenrechtskommissionen ein5.
Die Nationale Menschenrechtskommission wurde durch das Bundesgesetz vom 23. Juni
1992 auf eine gesetzliche Grundlage gestellt, nachdem sie bereits im Jahre 1990 im Verwal-
tungswege ins Leben gerufen worden war. In ihren jhrlichen Rechenschaftsberichten bringt
sie eindrucksvolle Zahlen ber die Ergebnisse ihrer Arbeit. Verantwortliche in ffentlichen
mtern sind in zunehmendem Mae abgesetzt und bestraft worden, wenn sie berfhrt
worden sind, Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben.
Die Anstrengungen der Menschenrechtskommissionen haben nicht nur Anerkennung
gefunden. Es wird beanstandet, dass die gemeldeten Flle, in denen ihre Empfehlungen nach
eigenen Angaben erfolgreich waren, nicht gengend kontrolliert wrden. Zudem wird ins
Feld gefhrt, die Zahl der Absetzung und Bestrafung Schuldiger sei immer noch zu gering.
Vor allem werden Klagen darber gefhrt, dass noch nicht Mittel und Wege gefunden worden
seien, Menschenrechtsverletzungen in grerem Umfang abzustellen. Das ist nicht erstaun-
lich, wenn man bedenkt, dass jedem aufgeklrten Fall zahlreiche weitere gegenberstehen,
die ungeshnt bleiben. Die Enttuschungen knnen auch dadurch erklrt werden, dass die
Erwartungen zu hoch gesteckt waren. Es wre aber verfehlt, deshalb alle Bemhungen in der
Menschenrechtspolitik nur als bloe Deklamationen anzusehen, wie sie fr typisch latein-
amerikanisch gehalten werden. Von den Menschenrechtskommissionen kann nicht erwartet
werden, dass sie von heute auf morgen eine heile Welt herbeifhren.
Eine grundlegende Verbesserung der Situation ist eine uerst komplexe politische Auf-
gabe. Sie kann nur gelingen, wenn die Zivilgesellschaft in die Problemlsung eingebunden
wird. Dabei spielt eine differenzierte und gezielte ffentlichkeitsarbeit eine entscheidende
Rolle. Sie erstreckt sich nicht zuletzt auch auf die ffentlichen Bediensteten, denen gezielte
Fortbildungsmanahmen gelten. Die breite ffentlichkeit wird auf verschiedenen Ebenen
angesprochen. Auf der einen Seite stehen internationale Kongresse und Seminare, aber auch
wissenschaftliche Verffentlichungen von hohem Rang. Auf der anderen Seite stehen Radio-
sendungen, die besondere Chancen haben, auch von rmeren empfangen zu werden, Zei-
tungsartikel, Broschren, Faltbltter bis zu Rechtsbelehrungen in der handlichen Form von
Spielkarten (Horn 1995, S. 177ff., S. 182).
Das Echo, das die Appelle der nationalen und lokalen Menschenrechtskommissionen
nden, ist erstaunlich gro. Die Zahl der Beschwerden, die schon bis zum Herbst 1994 auf
ber 31.000 gestiegen war, wchst stndig. So erreichten allein die Nationale Menschen-
rechtskommission im Jahr 2012 41.662 Beschwerden.6 Die Aufgabe der Kommissionen ist
5 Die Empfehlungen (recomendaciones) sind im Internet abrufbar unter http://www.cndh.org.mx/
Recomendaciones. Zugegriffen: 24. August 2013.
6 Vgl. den Bericht des Prsidenten der Nationalen Menschenrechtskommission vor dem Suprema Corte am
12.03.2013 (presentacin del Informe Anual de Actividades 2012, ante el Pleno de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nacin), abrufbar unter http://www.cndh.org.mx/. Zugegriffen: 24. August 2013.
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 171

es vor allem, eine bereinkunft zwischen den Beteiligten herbeizufhren, und falls dies nicht
mglich ist, eine Untersuchung durchzufhren und daraufhin geeignete Manahmen vorzu-
schlagen. Die Empfehlungen beziehen sich nicht nur auf Einzelflle, sondern bewirken auch
gesetzgeberische Initiativen. So haben etwa die in einem Jahr im Gefngniswesen aufge-
deckten Missstnde ein umfangreiches Neubauprogramm veranlasst, um zwlf zustzliche
Strafvollzugsanstalten fr 16.000 Gefangene zu schaffen. Insbesondere wurden auch wirksa-
mere gesetzliche Vorkehrungen gegen Folter, unzulssige Festnahmen und Amtsmissbrauch
sowie zum Schutz fr Minderjhrige in die Wege geleitet. Ein besonderer Schwerpunkt ist
der Schutz der indigenen Bevlkerung gegen bergriffe rtlicher Kaziken (Chefs der indige-
nen Gemeinschaften). Es besteht Klarheit darber, dass man in abgelegenen Regionen nicht
abwarten kann, bis sich Betroffene persnlich womglich in juristisch einwandfrei formu-
lierten Beschwerden an die Kommission wenden. Amtliche Ermittler oder Generalinspekto-
ren, wie man visitores generales bersetzen kann, suchen die Ortschaften der Indios auf und
berzeugen sich dann spter auch an Ort und Stelle davon, dass die zustndigen Behrden
berechtigten Beschwerden abgeholfen haben.
Auch fr die Menschenrechtsarbeit gilt das Prinzip der Dezentralisierung. Die Nationale
Menschenrechtskommission kann nicht allein die Probleme lsen. Die Menschenrechtsarbeit
auf lokaler Ebene hat bereits Vorlufer aus der Zeit vor 1990 aufzuweisen. In der Stadt Co-
lima wurde 1983 ein Procurador de Vecinos als eine Art Ombudsmann eingefhrt, ein Jahr
spter auch auf der Ebene des Staates Colima. Im Staate Nuevo Len war schon 1979, wenn
auch noch mit geringer Effektivitt, eine Direktion zur Verteidigung der Menschenrechte ein-
gerichtet. hnliche Einrichtungen gibt es seit 1988 im Staate Aguascalientes und in der Stadt
Quertaro. Im Distrito Federal, der Hauptstadt, besteht seit 1989 eine soziale Staatsanwalt-
schaft (Procuradora Social), die fr den Schutz sozialer Rechte eintritt. Zu erwhnen ist
auch eine entsprechende Einrichtung an der Nationalen Autonomen Universitt Mexiko, der
UNAM, die Defensora de los Derechos Universitarios, die sich mit Erfolg der Rechte der
Universittsangehrigen widmet. Unter den Menschenrechtskommissionen in den Bundes-
staaten, die nach 1990 ins Leben gerufen wurden, sind die in Guerrero und in Baja California
besonders hervorzuheben.

10. Menschenrechtsschutz im internationalem Zusammenhang

Mexiko hat sich an der internationalen Menschenrechtsdiskussion, besonders auch bei der
Ausarbeitung der Allgemeinen Erklrung der Menschenrechte, von vornherein aktiv betei-
ligt. Wichtige Menschenrechtsabkommen sind von Mexiko ratiziert: der Internationale Pakt
ber brgerliche und politische Rechte von 1966, der Internationale Pakt der wirtschaftli-
chen, sozialen und kulturellen Rechte aus dem gleichen Jahr und die Konvention zur Besei-
tigung aller Formen der Diskriminierung von Frauen von 1979. Zu erwhnen ist ferner die
Amerikanische Menschenrechtskonvention von 1969, nachdem schon in der Satzung der
Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) aus dem Jahre 1948 die interamerikanische
Menschenrechtskommission (Artikel 106) geschaffen worden war. Ihr Verdienst ist, dass sie
selbst in den schwierigen Jahrzehnten, als viele Staaten Lateinamerikas von Diktaturen be-
herrscht wurden, gewisse Erfolge erzielen konnte.
Im engeren Kreis von Staaten, die sich durch gemeinsame Traditionen und Rechtsan-
schauungen verbunden sind, kann ein umfassenderer und eindeutigerer Schutz der Men-
schenrechte gewhrleistet werden, als es im Rahmen der Vereinten Nationen mglich ist.
Hier ist der Begriff der Menschenrechte, vor allem auch die genauere Inhaltsbestimmung
172 Hans-Rudolf Horn

und ihre Gewichtung untereinander, bisweilen durchaus umstritten und wird von Staaten
auerhalb der westlichen Welt bisweilen als Kolonialismus in anderer Form hingestellt. Der
Interamerikanische Menschenrechtsgerichtshof in San Jos de Costa Rica ist jedenfalls noch
weit davon entfernt, die Rolle zu spielen, die seit 40 Jahren der Europische Gerichtshof
fr Menschenrechte in Straburg spielt, der den amerikanischen Staaten als Modell diente.
Zumal sich Mexiko ebenso wie die Vereinigten Staaten in jedem Einzelfall die Anerkennung
seiner Entscheidung vorbehalten.
Ein effektiver Schutz der Menschenrechte hngt weitgehend auch davon ab, ob zwischen
den Organen des Verfassungsstaates und der Zivilgesellschaft eine erfolgreiche Zusammen-
arbeit besteht. Das Problem der Verletzung der Menschenrechte kann efzient nur auf der
Grundlage einer nationalen Verfassungsordnung gelst werden, die sich den internationalen
Standards ffnet. Nicht die Entmachtung der Ordnungskrfte kann das Ziel sein, sondern ihre
Professionalisierung. Ihr Fehlverhalten hngt nicht selten mit Mngeln in der Organisation
zusammen. Die Spirale der Gewalt ist allzu oft ein Aususs der Unfhigkeit, ein Problem
mit Verstand und Einfhlungsvermgen zu lsen. Die Ordnungskrfte bedrfen einer straf-
fen Fhrung, die sich an Prinzipien des Rechtsstaates orientiert. Es kommt darauf an, die
Richterschaft durch eine gezielte Ausbildung in die Lage zu versetzen, ihrem Amt gerecht zu
werden. All dies ist gerade in jngster Zeit schon mehrfach Gegenstand von ofziellen An-
kndigungen der Regierung gewesen. Das Ausbleiben baldiger durchgreifender Erfolge fhrt
zu verstndlichen Enttuschungen. Sie drfen aber nicht der Anlass sein, die Anstrengungen
zur Schaffung einer zweckmig gegliederten und disziplinierten Ordnungsmacht schlecht-
hin in Frage zu stellen oder sich ihnen gar in den Wege zu stellen. Zur Gewhrleistung dieser
Ziele bedarf es auch einer effektiven gerichtlichen Kontrolle. Alle eben genannten Forderun-
gen so unrealistisch sie vielleicht im Kontext mit dem sog. Drogenkrieg der letzten Jahre
erscheinen mgen drfen jedenfalls als anzustrebende Ideale gerade vor dem Hintergrund
der neusten Entwicklungen in keinem Fall aufgegeben werden.
Nach Artikel 133 der mexikanischen Verfassung wurden bereits bisher alle internatio-
nalen Vertrge und Abkommen, die von Mexiko ratiziert worden sind, zum Bestandteil des
nationalen Rechts. Alle Rechte, die sich aus ihnen ergeben, konnten daher auch bisher schon
vor mexikanischen Gerichten geltend gemacht werden, vor allem im Wege des Amparo-Ver-
fahrens. Die Menschenrechte nach der UN-Menschenrechtskonvention und anderen wichti-
ger vlkerrechtlichen Abkommen wurden im Jahre 2011 mit noch grerer Deutlichkeit als
bereits in frheren Regelungen nunmehr in Art. 1 der Verfassung verankert. Danach kommen
alle Menschen in Mexiko in den Genuss der Menschenrechte, die in der Verfassung und in
den internationalen Vertrge, an denen Mexiko beteiligt ist, anerkannt sind, wie auch der
Garantien zu ihrem Schutz (Durn und Ramos 2012). Man hat daher Mexiko als juristischen
Vorreiter in Sachen Menschenrechte bezeichnet. Deutsche Stiftungen mit Sitz in Mexiko, wie
die Konrad-Adenauer-, die Heinrich-Bll- und die Friedrich-Ebert-Stiftung begrten diese
Entwicklung und machten sie zum Gegenstand eigener Kongresse.
Hier erwchst nicht nur den staatlichen internationalen Organisationen, sondern gera-
de auch den Nicht-Regierungs-Organisationen eine besondere Verantwortung. Die Verwirk-
lichung wichtigster Verfassungsgrundstze zum Schutz der Menschenrechte braucht nicht
selten einen langen Atem. Der mchtigste Verfassungsstaat der Welt, die USA, die in ihrer
Unabhngigkeitserklrung von 1776 die Freiheit und Gleichheit aller Menschen feierlich
proklamiert hatten, brauchten 86 weitere Jahre, um die Sklaven zu befreien, und dann noch
einmal fast neunzig Jahre, um die Gleichberechtigung der farbigen Bevlkerung durchzu-
setzen, die zuvor durch die Rechtsprechung der Obersten Gerichtshof nach dem Grundsatz
Grundzge und Probleme des mexikanischen Rechtssystems 173

separate, but equal weiterhin im Sinne einer Rassentrennung diskriminiert worden war. Es
bleibt zu hoffen, dass in Mexiko nicht hnlich lange Zeiten bentigt werden, um in der Ver-
fassung verankerte elementare Menschenrechte in den Auseinandersetzungen mit ffentli-
chen und privaten Krften in die Wirklichkeit umzusetzen.
174 Hans-Rudolf Horn

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Rechtsstaatlichkeit in Mexiko

Wolfgang Muno

1. Einleitung1

Benito Jurez, Mexikos liberaler Prsident und groe historische Persnlichkeit, trumte be-
reits im 19. Jahrhundert von einem Mexiko, in dem Rechtsstaatlichkeit herrschen und damit
der Grundstein fr ein stabiles, prosperierendes Land gelegt werden sollte (vgl. Simpson
1966, S.270). Dies ist auch das ofzielle Ziel des mexikanischen Prsidenten Enrique Pea
Nieto, der fr seine Reformambitionen von allen Seiten gelobt wird und es damit auf die Ti-
telbltter der internationalen Presse, etwa des Time Magazine, schaffte (TIME 2014).
Die Wahlen 2012 in Mexiko hatten einen Wechsel im Prsidentenamt mit sich gebracht.
Nach zwlf Jahren Opposition kam mit Enrique Pea Nieto im Dezember wieder ein Ver-
treter der alten, Mexiko ber Jahrzehnte dominierenden Partei der Institutionalisierten Re-
volution (Partido Revolucionario Institucional, PRI) in den Prsidentenpalast am Zcalo,
dem zentralen Platz in Mexiko-Stadt, eingezogen. Damit hat es zum zweiten Mal einen
Regierungswechsel gegeben. Im Jahr 2000 machte der Kandidat der konservativen Partido
Accin Nacional (PAN), Vicente Fox, das Rennen. In der Perspektive der Demokratisie-
rungsforschung gilt ein zweimaliger Regierungswechsel als ein two turnover test. Samuel
P. Huntington ging davon aus, dass eine Demokratie dann als konsolidiert angesehen werden
knne, wenn die Partei, die zu Beginn der Demokratisierung die Macht besitzt, kompetitive
Wahlen verliert und ihre Macht friedlich transferiert, die neuen Machthaber dann ebenfalls
die Wahlen verlieren und die Macht erneut friedlich abgeben. Damit, so Huntington, htten
die relevanten politischen Gruppierungen ihre Bereitschaft zur Akzeptanz demokratischer
Spielregeln gezeigt (vgl. Huntington 1991, S.267). Kritiker wandten dagegen ein, dass freie
Wahlen und neue Regierungen noch keinen Rechtsstaat garantieren. Rechtsstaatlichkeit bzw.
Rule of law (als Synonyme verstanden und hier auch so genutzt, vgl. Schulze-Fielitz 2011)
ist ein Modethema der Politikwissenschaft geworden. In der Demokratisierungsforschung
wird mehr und mehr der Rechtsstaat als notwendiger Bestandteil oder Voraussetzung einer
funktionierenden Demokratie interpretiert. Der renommierte spanische Politologe Juan Linz
brachte dies mit einem Satz auf den Punkt: No Rechtsstaat, No Democracy (Linz 1997).
Formal gesehen legte das heutige Mexiko den Grundstein fr Rechtsstaatlichkeit mit der
Verfassung von 1917, whrend der mexikanischen Revolution nahm eine Nationalversamm-
lung in Quertaro einen Verfassungstext an, der in seinen Grundzgen noch heute gltig
1 Der Text ist im Kontext eines von der DFG gefrderten Forschungsprojektes zu Rechtsstaat und informelle
Institutionen in Lateinamerika und Osteuropa entstanden. Ich danke der DFG fr die Frderung mehrerer
Forschungsaufenthalte in Mexiko sowie meinen Kollegen Hans-Joachim Lauth, Peter Thiery und Petra Guasti
fr die Zusammenarbeit.

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_10, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
176 Wolfgang Muno

ist. Grund- und Menschenrechte, Garantien im Sinne eines due process of law, Gewalten-
teilung sowie die Aufgaben der Judikative sind dort ausfhrlich beschrieben (vgl. Constitu-
cin 2012). In mehreren Verfassungsnderungen wurde der Text angepasst und verndert,
im Juli 2011 wurde Vlkerrecht direkt zu Verfassungsrecht, internationale Vertrge wie die
UN-Menschenrechtsdeklaration haben unmittelbar Verfassungsrang und knnen von jedem
Mexikaner per Verfassungsbeschwerde eingeklagt werden (Muno 2012).
Rechtspositivistisch gesehen erfllt Mexiko damit alle Standards eines Rechtsstaates.
Allerdings wenden mexikanische Juristen wie alle Beobachter unisono ein, dass der mexika-
nische Rechtsstaat trotz dieser hohen Standards in der Theorie realiter eher durch Inefzienz,
Ungewissheit und generell eher dadurch gekennzeichnet ist, dass contravention of the law
is the daily rule rather than the exception (Szekely 1999, S. 388; vgl. auch Kossick 2004).
Im Folgenden werden Strukturen, Entwicklung und Probleme des Rechtsstaates in Mexiko
behandelt.

2. Rechtsstaat und Rechtsstaatsentwicklung

Nach der mexikanischen Revolution konsolidierte sich ein politisches System, in dem die
Partei der Institutionalisierten Revolution (Partido Revolucionario Institucional PRI) die do-
minierende politische Kraft war. Kennzeichen waren die Verechtung von Staat und Partei,
die der PRI den nahezu unbegrenzten Zugriff auf staatliche Ressourcen ermglichte, sowie
die systematische Benachteiligung der Opposition durch Verbote, Zensur oder Wahlmani-
pulationen (vgl. Lauth 1995). Im Unterschied zu vielen anderen lateinamerikanischen Mi-
litrdiktaturen handelte es sich in Mexiko um eine zivile Autokratie, die ber eine breite
Verankerung in der Gesellschaft verfgte (Thiery 2006). Zentrale gesellschaftliche Gruppen
wurden in die Staatspartei inkorporiert, die Massen kontrolliert mobilisiert (vgl. Lauth
1995). Klientelismus und vote-buying waren zentrale Mechanismen zur Aufrechterhaltung
des Regimes, wie eine Vielzahl von Studien zeigen (Ames 1970; Cornelius 1975; Collier
1992; Fox 1994; Magaloni 2006; Greene 2009; Schrter 2011). Daher entspricht Mexiko
nicht dem klassischen Bild einer repressiven Militrdiktatur oder gar dem eines kommunis-
tischen Regimes mit totalitrem Anspruch. Die mexikanische Autokratie war eher eine be-
nign form of dictatorship (Magaloni 2008, S. 183), oder mit den Worten von Alan Knight:
a more discretely authoritarian system inclusionary, civilian and institutional, but still
authoritarian (Knight 1999, S. 117).
Formal existierte auch eine funktionierende Judikative. Allerdings war die reale Funkti-
on der Judikative eingeschrnkt, sobald es sich um politisch relevante Fragen handelte (vgl.
Lpez-Aylln/Fix-Fierro 2003: 288). Smtliche Staatsorgane standen unter Kontrolle der
PRI, auch die Judikative. Zwar existieren in der mexikanischen Verfassung eine Vielzahl
von Elementen der checks and balances, nicht zuletzt Gewaltenteilung, ein Zweikammern-
System und Fderalismus. Im Zentrum der Macht stand aber der mexikanische Prsident,
der gleichzeitig Vorsitzender der PRI war (vgl. Mols 1981, S. 338ff.). Magaloni spricht von
einem ausgeprgten presidencialismo , dessen Machtressourcen und quellen extra-kons-
titutionell waren (Magaloni 2008, S. 183; vgl. auch Carpizo 1978; Weldon 1997).
Diese mexikanische Pyramide, d.h. das PRI-istische Herschaftssystem, funktionierte
und stabilisierte Mexiko ber mehrere Jahrzehnte. Erste Anzeichen eines Brckelns der
Pyramide knnen whrend der Prsidentschaft von Daz Ordaz (1964-1970) gesehen werden,
Lauth setzt hier den Ausgangspunkt einer langandauernden Transition, auch Mols spricht
von einer Zsur (Mols 1981, S. 111, Horn und Lauth 1995; Lauth 1995). Zehn Tage vor
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 177

Erffnung der olympischen Spiele 1968 in Mexiko-Stadt demonstrierten Studenten gegen


das Regime und forderten mehr Demokratie. Die Regierung beantwortete diesen Protest mit
massiver Gewalt, die schtzungsweise 300 bis 400 Tote forderte. Die PRI versuchte, mit
einigen Reformen als Zuckerbrot, aber auch mit Gewalt gegen Oppositionelle vorzugehen.
Zur Stabilisierung des Regimes waren dabei auch systematische Menschenrechtsverletzun-
gen toleriert. Es gab Gewalt gegen oppositionelle politische Gruppen, gegen unabhngige
Gewerkschaften, gegen Journalisten, gegen Studenten sowie gegen Bauern und Bauernorga-
nisationen (vgl. Knight 1999, S. 118). Nach der Demokratisierung versuchte die Nationale
Menschenrechtskommission, die Verbrechen aufzuklren, die Staatsanwaltschaft erhob so-
gar Anklage gegen den ehemaligen Prsidenten Luis Echeverra. Smtliche Klagen wurden
aber von den Gerichten, auch vom SCJN, wegen Verjhrung abgewiesen. Hierbei zeigt sich
die Schwche Mexikos bei der Achtung und Garantie von Menschenrechten. Zwar existier-
ten, von wenigen Ausnahmen abgesehen, niemals solche massiven, systematischen Men-
schenrechtsverletzungen mit Zehntausenden von Toten wie sie etwa die Militrdiktaturen
in Guatemala oder Argentinien auf dem Gewissen haben. Aber dennoch gab es permanente,
teils durch das Regime aktiv begangene, teils passiv geduldete, Missachtung von Menschen-
rechten.
Tatschlich war aber politische Gewalt immer prsent. Mexican political violence,
schreibt Alan Knight, appears less extreme and signicant, but that is partly because it is
more discreet, anonymous, prolonged and quotidian. It involves numerous small, often local,
acts of violence, rather than massive, centralized campaigns of repression. () In short, the
Mexican system has evolved subtle mechanisms for intimidating dissidents without recourse
to full-scale repression. (Knight 1999, S. 118).
Unter diesen Bedingungen kann nicht von Rechtsstaatlichkeit in Mexiko gesprochen
werden, viel eher als Rule of Law prgte Rule of Men das autoritre Regime Mexikos.
Repression und guerra sucia waren nur eine Seite der Reaktion des autoritren Regi-
mes auf Krisen und Probleme. Andererseits wollte das Regime durch Reformen und Libera-
lisierung wieder an Legitimation gewinnen und das politische System stabilisieren. Letztlich
fhrten diese Reformen aber nicht zur erneuten Stabilisierung des autoritren Regimes, son-
dern zu einer langsamen, schleichenden Demokratisierung (Eisenstadt 2000). Diese politi-
sche ffnung Mexikos seit Mitte der 1970er Jahre kann als ein Prozess gesehen werden, in
dem der Staat nach und nach einige politische und brgerliche Rechte gewhrte oder verbes-
serte, um die Legitimation zu strken, die im Zuge der soziokonomischen und sozialstruk-
turellen wie politisch-kulturellen Vernderungen erodierte (Thiery 2006).
Diese Liberalisierungsmanahmen mndeten schlielich in eine Demokratisierung Me-
xikos. Bereits 1997 hatte die PRI bei Zwischenwahlen zum Parlament die absolute Mehrheit
im Kongress verloren, zudem bernahm die Oppositionspartei PRD das wichtige Brger-
meisteramt von Mexiko-Stadt. Die Prsidentschaftswahlen im Jahr 2000 fhrten dann auch
zu einem Machtwechsel im Prsidentenamt (Gonzlez 2008). Vicente Fox, Gouverneur des
Staates Guanajuato, gewann fr die PAN. Mit diesem Machtwechsel verlor zum ersten Mal
seit der mexikanischen Revolution die PRI die Kontrolle ber das hchste Staatsamt. Den-
noch blieb sie die strkste politische Partei. Sie formierte den grten Block in beiden Kam-
mern des Parlaments, hatte in 20 von 31 Parlamenten der Bundesstaaten die Mehrheit und
stellte 17 der 31 Gouverneure.
Der neue, frei gewhlte Prsident Fox sah sich daher einem divided government ge-
genber. hnlich erging es seinem Nachfolger, Felipe Caldern, ebenfalls aus der PAN. Cal-
dern hatte nach einem harten Wahlkampf mit einem hauchdnnen Vorsprung die Wahlen
178 Wolfgang Muno

mit 35,9 Prozent gegen den PRD-Kandidaten, den populren Brgermeister von Mexiko-
Stadt, Andrs Manuel Lpez Obrador, genannt AMLO, gewonnen, der 35,3 Prozent erhielt.
Auf dem dritten Platz landete der PRI-Kandidat Roberto Madrazo mit 22,2 Prozent. Im Ab-
geordnetenhaus erreichte PAN 206, PRI 121 und PRD 160 Sitze, die restlichen der 500 Sitze
verteilten sich auf kleinere Parteien, im Senat lag PAN bei 52, PRI bei 39 und PRD bei 36
Sitzen (Priess 2006).
Unter Fox war, nachdem die PRI zum ersten Mal in der Geschichte die Macht verloren
hatte bzw. die Opposition sie zum ersten Mal gewonnen hatte, eine Konfrontationshaltung
auf beiden Seiten stark ausgeprgt (vgl. Haber et. al. 2008, S. 153). Fox, ohne ausreichende
Mehrheit im Parlament, hnelte rasch einer lame duck, viele seiner Initiativen wurden blo-
ckiert (Haber et. al. 2008, S. 153ff.). Unter Caldern kam es dagegen zu strkerer Koopera-
tion, zwischen PAN und PRI wurde ein informelles Bndnis geschlossen (Haber et. al. 2008,
S. 158ff.). Beiderseitige Interessen an einer Kooperation und Stabilisierung Mexikos fhrten
zu einer Kooperation von PAN und PRI.
Im Rechtsstaatsbereich sahen die neuen demokratischen Regierungen zunchst wenig
Handlungsbedarf, da bereits wesentliche Reformen unter der PRI-Liberalisierung durchge-
fhrt worden waren.
Abb. 1 zeigt auf Grundlage der Weltbank-Daten die Entwicklung der Qualitt des
Rechtsstaats in Mexiko im Vergleich mit einigen der wichtigsten lateinamerikanischen Staa-
ten. Nach den Einschtzungen der Weltbank liegt Mexiko in einem mittleren Bereich.

Abbildung 1: Entwicklung der Rule of Law quality nach WGI (1996-2009)

Quelle: World Bank, World Governance Indicators 2010.

Gem der Messung durch Freedom House, die sich allein auf die Subkategorie Rule
of Law sttzt, schneidet Mexiko aber im lateinamerikanischen Vergleich eher schlecht ab.
Mit 6 von 15 mglichen Punkten liegt das Land noch hinter Nicaragua oder Guatemala (vgl.
Tabelle 1)
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 179

Tabelle 1: Rechtsstaat in Lateinamerika nach FH


Land Rechtsstaatswert Einstufung
Chile 15 Free (F)
Uruguay 15 F
Costa Rica 13 F
Argentinien 11 F
Brasilien 10 F
El Salvador 9 F
Peru 8 F
Kolumbien 7 Partly Free (PF)
Nicaragua 7 PF
Ecuador 6 PF
Guatemala 6 PF
Paraguay 6 PF
Mexiko 6 PF
Venezuela 4 PF
Kuba 2 Not Free
Quelle: FH 2013

Zudem hat sich die Situation in den letzten Jahren sogar noch leicht verschlechtert (vgl.
Abbildung 2).

Abbildung 2: FH Subkategorie Rechtsstaat, Mexiko 2006-2013.

Quelle: Eigene Erstellung nach FH 2013.

Der Rule of Law-Index des World Justice Projects, der als eine differenzierte Momentauf-
nahme von Rechtsstaatlichkeit in Mexiko zu sehen ist, zeigt positive wie negative Elemente
auf (vgl. Tabelle 2).
180 Wolfgang Muno

Tabelle 2: Rechtsstaatlichkeit in Mexiko nach WJP


Begren-
zung der Durch-
Regie- Sicherheit setzung
rungs- und Grund- Offenheit von Zivil- Straf- INDEX
gewalt Ordnung rechte der Reg. Regulierung recht recht :JP
Mexiko 55 50 56 53 49 40 35 48
Die Werte des WJP reichen von 0 bis 1 und wurden hier mit 100 multipliziert. Der Index WJP stellt den arith-
metischen Mittelwert der 7 hier aufgefhrten Kriterien dar.
Quelle: Eigene Erstellung nach WJP 2013

Die hchsten Werte erhlt Mexiko bei konstitutionellen Rechtsangelegenheiten sowie


bei Grundrechten. Verfassungsnderungen oder auch die konstitutionelle Transparenz und
Gewaltenteilungen schneiden relativ gut ab, auch berdurchschnittlich im regionalen Ver-
gleich. Der niedrigste Wert ndet sich bei Strafrecht, was generell die schlechte Situation in
der Justiz sowie bei der Polizei reektiert. Hier erhlt Mexiko einen Wert, der zu den nied-
rigsten in Lateinamerika gehrt. Insgesamt liegt Mexiko im regionalen Vergleich nur in der
unteren Hlfte Lateinamerikas, auf einem Niveau mit Lndern wie Guatemala, El Salvador
und Nicaragua (vgl. Tabelle 3).

Tabelle 3: Rechtsstaatlichkeit in Lateinamerika nach WJP


Begren-
zung der Durch-
Regie- Sicherheit setzung
rungs- und Ord- Grund- Offenheit von Zivil- Straf- INDEX
gewalt nung rechte der Reg. Regulierung recht recht :JP
Chile 74 73 68 66 66 60 68 68
Uruguay 70 70 75 62 71 71 50 67
Brazil 62 64 69 54 56 55 49 58
Peru 64 62 70 43 48 43 45 54
Argentina 46 60 63 48 43 54 43 51
Colombia 55 43 55 51 52 53 43 50
Guatemala 52 59 59 46 43 41 37 48
Mexiko 55 50 56 53 49 40 35 48
El Salvador 50 58 58 37 52 49 25 47
Nicaragua 31 64 54 48 45 42 42 47
Ecuador 41 56 56 38 46 42 44 46
Bolivia 38 67 49 41 37 38 28 43
Venezuela 25 51 48 36 33 38 24 36
Die Werte des WJP reichen von 0 bis 1 und wurden hier mit 100 multipliziert. Der Index WJP stellt den arith-
metischen Mittelwert der 7 hier aufgefhrten Kriterien dar.
Quelle: Eigene Erstellung nach WJP 2013
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 181

3. Probleme des Rechtsstaates

Fr die ausgeprgten Schwchen des mexikanischen Rechtsstaates werden hug drei Fakto-
ren verantwortlich gemacht: Korruption, mangelnder politischer Wille und mangelnde Res-
sourcenausstattung. Den letzten Faktor haben Beatriz Magaloni und Alberto Diaz-Cayeros
ausfhrlicher untersucht (Magaloni/Diaz-Cayeros 2008). Sie ermittelten zunchst die ofzi-
ellen Ausgaben fr verschiedene Organe des Rechtsstaates, vergleichend fr 1998 und 2004,
vor und nach der Demokratisierung (vgl. Tabelle 4).

Tabelle 4: Ressourcenausstattung von Rechtsstaatsorganen in Mexiko


1998 und 2004
Staatsorgan Budget 2004 Budget 1998
(Millionen Pesos) (inationsbereinigtes Preisniveau von 2004)
IFE $3479 $3681
TFPE/TEPJF $912 Im Budget des IFE
CNDH $629 ?
SCJN $2206 Im Budget fr Bundesgerichte
Abgeordnetenhaus $3166 $3539 Gesamtbudget fr Parlament
Senat $1659 Im Gesamtbudget fr Parlament
Bundesgerichte $16281 $7465
Bundespolizei $6426 $1235
Staatspolizei $2500 $3020
Lokalpolizei $9157 $6317
Generalstaatsanwaltschaft $7256 $5452
Quelle: Magaloni/Diaz-Cayeros (2008: 11).

Zwar bekommen mexikanische Justizorgane nicht besonders viel im regionalen Ver-


gleich und deutlich weniger, als etwa in den USA fr Polizei und Justiz ausgegeben wird,
aber, wie zu sehen ist, sind die Ausgaben deutlich angestiegen. Magaloni und Diaz-Cayeros
kommen zu dem Schluss: Mexican rule of law institutions seem to have enough nancial
resources available (Magaloni/Diaz-Cayeros 2008, S. 15).
Informale Institutionen und mangelnder politischer Wille fr Reformen, vielleicht auch
damit verbunden mangelnde Kompetenzen, solche sinnvoll zu konzipieren und durchzufh-
ren, sind daher entscheidende Faktoren der schwachen Rechtsstaatlichkeit in Mexiko.
Auch Magaloni und Diaz-Cayeros ziehen dieses Fazit fr ihre Untersuchung: in
Mexico even after transition to democracy policemen behave like criminals; judges are not
guardians of the law, but can be swayed by the highest bidderA major source of institu-
tional failureis that the agents of the authoritarian regime are still in control of many of the
old bureaucracies at the various levels of government (Magaloni und Diaz-Cayeros 2008,
S. 28).
Insgesamt sttzen die empirischen Daten, wie erwhnt, die Ambivalenz des mexikani-
schen Rechtsstaates. Einzelne Fortschritte stehen andauernden Problemen gegenber. Aller-
dings muss festgestellt werden, dass die Fortschritte eine gemischte Relevanz fr die breite
Bevlkerung haben. Freie Wahlen, die durch IFE organisiert und berwacht werden, kom-
men zwar allen Mexikanern zu Gute, aber nur alle paar Jahre. Ein funktionierendes Oberstes
Gericht ist zwar eine sehr positive Sache, im alltglichen Leben haben mexikanische Brger
aber eher Kontakt zur Polizei und zu untergeordneten Gerichten, die noch weit weg sind von
182 Wolfgang Muno

rechtsstaatlichen Verhltnissen. Amnesty International kommentiert die Situation treffend:


there is a wide gap between legal principle and the reality of those who come into contact
with the law (AI 2007, S. 1). Diese Diskrepanz zwischen Gesetzestext und Realitt hat
historische Tradition in Lateinamerika (vgl. Werz 1999; Garzn Valds 1999).
Es verwundert daher nicht, dass die Mexikaner nur wenig Vertrauen in den Rechtsstaat
haben. Nach Umfragen des Latinobarmetro halten mehr als 70 Prozent der Mexikaner Poli-
zei und Justiz fr wenig oder gar nicht vertrauenswrdig (vgl. Tabelle 5). Die Polizei schnei-
det dabei noch schlechter ab als die Justiz. Auffllig ist auch, dass sich die Demokratisierung
kaum auswirkt, das Misstrauen bleibt relativ konstant hoch.

Tabelle 5: Vertrauen in Rechtsstaatlichkeit in Mexiko, Durchschnitt 1995-2010


Vertrauen in Justiz Vertrauen in Polizei
1995-99 2000-2010 1995-2010 1995-99 2000-2010 1995-2010
Viel 4.8 4.7 4.7 4.1 3.7 3.8
Etwas 22.4 22.6 22.5 18.7 18.8 18.8
:enig 40.8 39.9 40.1 38.0 37.5 37.7
Keines 32.0 32.8 32.6 39.1 40.0 39.7
Quelle: Eigene Erstellung nach Latinobarmetro 2013

Trotz einzelner Verbesserungen und positiver Aspekte existieren nach wie vor gravie-
rende Probleme des Rechtsstaates. Zum einen ist eine schwache Justiz unterhalb des Obers-
ten Gerichts zu konstatieren. Die Justiz in den einzelnen Bundesstaaten gilt aber noch als
hochgradig abhngig vom Gouverneur, der die Richter der jeweiligen Gerichtshfe (Tribunal
Superior de Justicia) ernennt, die wiederum fr die Landesjudikative zustndig sind (vgl.
Uildriks 2010, S. 72f.). Neben dieser politischen Unterordnung, die fr alle Bundesstaaten
gilt, gibt es noch betrchtliche Unterschiede hinsichtlich der Performanz der Justizorgane.
Magaloni und Zepeda haben eine vergleichende Untersuchung der Performanz der 31 mexi-
kanischen Bundesstaaten und des Bundesdistrikts Mexiko-Stadt durchgefhrt (vgl. Magaloni
und Zepeda 2004). Sie untersuchten dabei die personelle Ausstattung, die Zahl aufgeklrter
bzw. abgeschlossener Flle, die Zahl der Haftbefehle, die auch durchgesetzt wurden, d.h.
die zu Verhaftungen und Anklagen fhrten, sowie die Zahl der Verurteilungen und erstellten
einen durchschnittlichen Performanz-Index der Jahre 1996-2000, mit Werten zwischen Null
und 100 (vgl. Tabelle 6). Man kann davon ausgehen, dass es zu keinen substanziellen Vern-
derungen in den darauf folgenden Jahren gekommen ist, weshalb diese Untersuchung immer
noch aussagekrftig ist, insbesondere hinsichtlich der Unterschiede innerhalb Mexikos.

Tabelle 6: Performanz mexikanischer Justiz in den Bundesstaaten


Bundesstaat Performanzindex
Baja California Sur 78,9
Coahuila 72,9
Nayarit 70,7
Colima 68,2
Veracruz 67,4
Guanajuato 67,3
Sonora 66,8
Aguascalientes 63,6
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 183

Bundesstaat Performanzindex
Puebla 63,1
Durango 62,0
Quertaro 61,8
Campeche 60,8
Tabasco 60,3
Chihuahua 59,7
Michoacn 59,7
Zacatecas 59,6
Jalisco 59,3
Nuevo Len 57,5
Hidalgo 57,05
Sinaloa 56,9
San Luis Potos 52,9
Morelos 52,7
Distrito Federal (Mexiko-Stadt) 51,3
Tamaulipas 50,8
Quintana Roo 50,1
Baja California 49,7
Estado de Mexico 46,6
Tlaxcala 46,2
Chiapas 44,8
Guerrero 41,7
Oaxaca 39,0
Yucatn 38,2
Quelle: Magaloni und Zepeda (2004).

Zwar ist der Index rein output-orientiert, die Qualitt von Verfahren kann gar nicht be-
rcksichtigt werden, aber schon hier zeigt sich, dass es enorme Unterschiede innerhalb Mexi-
kos gibt. Insbesondere die rmeren Bundesstaaten schneiden sehr schlecht ab und erreichten
weniger als die Hlfte des Niveaus der besser platzierten Staaten. Haber et al. fassen die
Problematik treffend zusammen:
Under Mexicos federal system, state courts and other state-level judicial agencies
(prosecution, defense, judicial councils, and court clerks) are organized independently of the
federal judiciary and operate according to their own procedural and substantive laws. Here,
the pace of reform has been much slower. State governors name judges and public prosecu-
tors, who are often subject to a high degree of partisan inuence. They and their staffs have
a great deal of discretion, carry extremely large caseloads, and are grossly underfunded in
comparison to the federal judiciary. Much the same can be said of state prosecutors ofces
and especially the police, who continue to be very poorly paid and highly corrupt (Haber et.
al. 2008, S. 208f.).
Womit wir bei einem weiteren Problem wren, der Polizei. Die Struktur der mexika-
nischen Polizei entspricht einem organisierten Chaos, wie Uildriks konstatiert (Uildriks
2010, S. 61). Es gibt etwa 370.000 Polizisten in Mexiko (Stand 2007), das entspricht etwa
350 Polizisten pro 100.000 Mexikanern, was deutlich ber dem von den UN ermittelten
Weltdurchschnitt von 225 und den Empfehlungen der UN (280) liegt (Sabet 2010). Orga-
nisatorisch handelt es sich um ein Konglomerat unterschiedlicher Organisationen, es gibt
184 Wolfgang Muno

Bundespolizei, Polizei auf Ebene der Bundesstaaten und auf lokaler Ebene der Munizipi-
en, insgesamt ber 2000 verschiedene Organisationseinheiten. Ein Groteil der Lokalpo-
lizei besteht aus Kleinsteinheiten von weniger als 100 Personen (Uildriks 2010, S. 62f.).
Beschreibungen der Polizei durch Experten lauten unisono: korrupt, ineffektiv, unmotiviert,
schlecht ausgebildet und schlechtbezahlt, hug in Folterungen und Missbrauch, aber auch
in organisierte Kriminalitt verwickelt (zur Polizei in Mexiko vgl. neben Uildriks 2010 und
Sabet 2010 auch Davis 2006; Cornelius und Shirk 2007; Davis 2010). Es existiert also ein
aufgeblhter Polizeiapparat, der eher ein Problem des Rechtsstaates darstellt, denn eine Un-
tersttzung. Davis datiert die korrupten Polizeistrukturen in den unmittelbaren zeitlichen
Kontext der Revolution, Veteranen der Revolution wie auch Revolutionsgewinnler sahen
damals den Polizeidienst in erster Linie als nanzielle Entschdigung fr den Krieg (Davis
2006). In den Jahrzehnten der PRI-Herrschaft war der Polizeidienst eine Mglichkeit, Pfrn-
de zu vergeben, ein Element des korrupten Klientelsystems. Die Demokratisierung Mexikos
hat hier wenig Vernderung gebracht, die mexikanische Polizei ist nach wie vor the product
of decades of rule by a corrupt system (Shirk und Czares 2007, S. 18). Die oben erwhnten
Merkmale untersttzen sich dabei gegenseitig. Nelson Artega Botello und Adrn Lpez Ri-
viera untersuchten in einer Studie zur Polizei in Mexiko-Stadt die Motivation der Beamten,
zur Polizei zu gehen (Artega Botello und Lpez Riviera 2000). Es geht den Beamten nur
in einigen wenigen Fllen um die Durchsetzung von Gesetzen oder Aufrechterhaltung der
Ordnung, hauptschlich ging den befragten Personen darum, Kapital anzuhufen, um ein Ge-
schft zu grnden, einen Verlust auszugleichen oder einfach leichtes Geld zu verdienen. Dies
ist umso interessanter, als der Durchschnittsverdienst einfacher Polizisten sehr niedrig ist.
Im Jahr 2005 hat ein Polizist pro Tag umgerechnet 13,45 US-Dollar verdient. Der Mindest-
lohn lag bei 4,05 US-Dollar, ein Fabrikarbeiter verdiente 35,77 US-Dollar, ein Bauarbeiter
15,27 US-Dollar (Shirk und Ros Czares 2007, S. 20). Dabei muss ein Polizist noch Versi-
cherungen selbst bezahlen, sogar Uniformen und Kugeln werden ihm in Rechnung gestellt.
Die Ausbildung ist moderat, selbst einfache Schulabgnger, die lediglich Elementarschul-
abschluss haben, knnen nach 4,5 Monaten Polizist werden, laut Sabet haben ber 50 Pro-
zent aller Polizisten landesweit nur Grundschulabschluss oder sogar keinen Schulabschluss
(Sabet 2010, S. 9). Schlecht ausgebildete Personen, die nach leichtem Geld streben, werden
also eingestellt in einem Job, der schlecht bezahlt ist. Bei diesen strukturellen Bedingungen
verwundert es nicht, dass die Polizei als sehr ineffektiv und uerst korrupt gilt, denn um
an das angestrebte Geld zu kommen, muss ein Polizist auf extralegale Quellen zurckgrei-
fen. Die Zahlen schwanken, aber Uildriks geht, nach intensiven qualitativen Studien und
Befragungen sowie der Auswertung von anderen Studien von etwa 50 Prozent der mexika-
nischen Bevlkerung aus, die Bestechungsgelder an Polizisten gezahlt hat (Uildriks 2010, S.
148). Laut Befragungen des Latin American Public Opinion Project LAPOP haben rund ein
Drittel der Mexikaner persnliche Erfahrungen mit Korruptionszahlungen (LAPOP 2013).
bliche Praxis ist die sogenannte mordida, eine kleine Summe, die Beamten gezahlt wird,
um Problemen aus dem Weg zu gehen, etwa einen Strafzettel zu vermeiden. Oftmals wird
dieses Verhalten aber gar nicht als illegale Korruption wahrgenommen, sondern als eine Art
Zusatzgebhr. Uildriks zitiert einen Polizisten mit den Worten: we are all corrupt (Uildriks
2010, S. 148) und spricht von institutionalisierter Korruption. Strafverfolgung ist daher nur
von untergeordnetem Interesse. Ingram und Shirk beschreiben den Life cycle of a crime
in Mexico (Ingram und Shirk 2010, S. 4). Die Zahl aller Verbrechen ist demzufolge unbe-
kannt, es handelt sich um eine Dunkelziffer. Befragungen zufolge kann man aber ausgehen,
dass von 100 Verbrechen lediglich 25 angezeigt werden. Der Gang zur Polizei wird oftmals
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 185

vermieden. Von 25 angezeigten Verbrechen werden nur 4,6 untersucht. Von diesen 4,6 unter-
suchten Verbrechen werden 1,6 tatschlich von der Justiz strafrechtlich verfolgt. 1,2 von den
1,6 verfolgten Fllen kommen vor Gericht, dabei kommt es wiederum zu einem erstaunlich
hohen Anteil an Verurteilungen, in 1,1 von 1,2 Fllen wird der Angeklagte auch verurteilt.
Der letzte Punkt verdeutlicht noch einmal die schwache Stellung eines Angeklagten im in-
quisitorischen Strafrecht, die Gesamtzahlen belegen aber ein erschreckendes Ausma von
Straosigkeit, von Impunidad. Es handelt sich zwar nur um Schtzungen beim Verhltnis
von angezeigten Verbrechen zur Gesamtzahl, aber die Zahlen basieren auf vielen Experten-
einschtzungen und drften einigermaen valide sein. Demnach wren also fast 99 Prozent
aller Verbrechen in Mexiko nicht verfolgt und ungeahndet, wobei insbesondere die Polizei
hochgradig ineffektiv ist. Eine Zahl, die auch die CNDH ermittelt hat, deren Menschen-
rechtsbericht von 2008 geht von 98,76 Prozent straoser Verbrechen aus (CNDH 2008). Von
einem Rechtsstaat zu sprechen, verbietet sich bei solchen Zahlen. Vorwrfe wie Folter, das
Erzwingen von Gestndnissen und Misshandlungen bis hin zu Vergewaltigungen sind dabei
noch gar nicht bercksichtigt und auch noch nicht systematisch erfasst worden. Sabet berich-
tet, dass bei einer Untersuchung in Mexiko-Stadt ber 50 Prozent der Befragten von some
form of abuse or mistreatment berichteten (Sabet 2010, S. 5).
Mehrere Versuche wurden unternommen, die Polizei zu reformieren (vgl. Sabet 2010).
Bereits vor der Demokratisierung startete Cuathemoc Crdenas 1997 als neugewhlter
Brgermeister von Mexiko-Stadt eine Reforminitiative (vgl. Davis 2010). Polizisten sollten
durch Brger beurteilt, verdchtige Polizisten Lgendetektortests unterzogen werden, neue
Regeln zur Einstellung von Polizisten wurden erlassen sowie erleichterte Entlassungsmg-
lichkeiten. Die Polizisten reagierten darauf mit ffentlichen Protesten und Arbeitsverwei-
gerungen. Die Kriminalitt stieg daraufhin sprunghaft an, worauf die Reform abgebrochen
wurde. Zedillo versuchte eine Polizeireform, die sich allerdings auf die Neugrndung eines
zentralen Koordinationsorgans aller Polizei- und Sicherheitsorgane, dem Sistema Nacional
de Seguridad Pblica, sowie einer neuen Einheit der Bundespolizei, der Polica Federal Pre-
ventiva, reduzierte. Auch unter Fox wurde die Bundespolizei leicht umstrukturiert, erneut
eine neue Behrde nach dem Vorbild des US-amerikanischen FBI, die Agencia Federal de
Investigaciones AFI, gegrndet. Die Reformen unter Zedillo und Fox konzentrierten sich auf
den Ausbau der Kapazitten der Bundespolizei, aber keines der Probleme der mexikanischen
Polizei wurde dadurch ernsthaft angegangen, geschweige denn gelst. Unter Caldern wurde
dieser Versuch initiiert, er schlug die Ausung aller untergeordneten Polizeieinheiten und
die Schaffung einer einheitlichen, nationalen Polizei vor. Allerdings htte dies einen bedeu-
tenden Machtverlust fr Gouverneure und Brgermeister bedeutet, da diese ihren Zugriff auf
die jeweiligen Polizeieinheiten in den Bundesstaaten und Munizipien verloren htten. Politi-
scher Widerstand lie daher den Reformversuch ins Leere laufen. Es kam aber immerhin im
Januar 2007 zu einem Abkommen zwischen Caldern und den 31 Gouverneuren, die es der
Bundespolizei erlaubten, unter bestimmten Bedingungen in den Bundesstaaten zu intervenie-
ren. 2009 reformierte Caldern erneut die Bundespolizei, die in seiner Zustndigkeit lag, AFI
und PFP wurden durch die Polica Federal Ministerial PFM ersetzt.
Auch die zunehmende Militarisierung der Polizei, d.h. der Einsatz von Militreinheiten
fr Polizeiaufgaben sowie die zunehmende Rekrutierung von ehemaligen Militrs fr den
Polizeidienst, die unter Zedillo begann und unter Caldern im Zuge des Krieges gegen Dro-
gen deutlich verstrkt wurde, hat kein Problem gelst, sondern nur neue geschafft.
186 Wolfgang Muno

Insgesamt knnen die Polizeireformen nur als marginal und nicht wirklich probleml-
send angesehen werden, nach wie vor ist die Polizei in Mexiko eher ein Problem des Rechts-
staates als dessen Verteidiger und Durchsetzer.
Die problematische Situation der Polizei hngt auch mit der schlechten Menschen-
rechtslage zusammen. Wie bereits erwhnt, gibt es viele Vorwrfe gegen die Polizei, die,
statt Menschenrechte zu schtzen und Menschenrechtsverletzungen zu verfolgen, selbst als
Verursacher solcher Menschenrechtsverletzungen angeklagt wird. Freedom House konze-
dierte zwar im Kontext der Demokratisierung auch eine Verbesserung hinsichtlich brger-
licher Rechte, ab 2001 stieg das Rating auf 2. Allerdings muss diese Einstufung zum einen
angezweifelt werden, zum anderen el das Rating ab 2006 wieder auf 3, also nur teilweise
frei. Im Lngsschnitt ist Mexiko damit da angekommen, wo das Land Anfang der 1970er
Jahre bereits war (vgl. Abbildung 3).

Abbildung 3: Civil Liberties Mexiko 1972-2013

Quelle: Eigene Erstellung nach Freedom House 2013.

Hinter diesen empirischen Daten steckt ein chronisches Dezit. Fr weite Teile der
Brgerschaft, vor allem in den rmeren Vierteln der urbanen Zentren sowie in den rmeren
sdlichen Bundesstaaten, bedeutet dies eine low-intensity-citizenship (Thiery 2006). Auch
qualitative Einschtzungen besttigen diese Missstnde. Human Rights Watch spricht in sei-
nem jngsten Mexiko-Report von 2011 von Widespread Human Rights Violations (HRW
2011, S. 5). Zwischen 2009 und 2011 hat die Menschenrechtsorganisation die Lage der Men-
schenrechte in fnf Bundesstaaten, Baja California, Chihuahua, Guerrero, Nuevo Len und
Tabasco, dokumentiert. Eine Vielzahl von Interviews wurden gefhrt, Gerichts- und Poli-
zeiakten, Anzeigen bei CNDH sowie Zeitungsberichte aufgearbeitet. Human Rights Watch
kommt allein in diesen fnf Bundesstaaten auf 170 Flle von Folter, 39 Verschwundene und
24 auergerichtliche Hinrichtungen, extrajudicial killings. Zwischen 2003 und 2006 er-
reichte CNDH 691 Beschwerden ber Menschenrechtsverletzungen, zwischen 2007 und
2010 4803. In den ersten sieben Jahren seit der Demokratisierung Mexikos hat der CNDH
lediglich 180 Empfehlungen ausgesprochen, was als sehr wenig zu werten ist (KAS 2009).
Hinzu kommt noch, dass die CNDH, wie bereits erwhnt, keinerlei Exekutivbefugnisse hat
und diese Empfehlungen oftmals folgenlos bleiben. Insgesamt ist also die Menschenrechtssi-
tuation in Mexiko prekr, von einem funktionierenden Rechtsstaat, der die Menschenrechte
seiner Brger schtzen soll und Verletzungen seitens seiner Organe ahnden soll, kann nicht
die Rede sein. Insbesondere die Militarisierung der Polizei im Kontext des Drogenkrieges
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 187

schafft hier enorme Probleme, fr zahlreiche bergriffe sind Militrangehrige verantwort-


lich, die sich aber, wenn berhaupt, nur vor Militrgerichten verantworten mssen. CNDH
zhlte 2006 182 Beschwerden gegen Soldaten, 2008 waren es schon 1230, wie einem Bericht
von Amnesty International ber Menschenrechtsverletzungen des mexikanischen Militrs zu
entnehmen ist (AI 2009). Amnesty geht zudem von einer sehr hohen Dunkelziffer aus, da vie-
le Mexikaner aus Angst vor Repressalien keine Anzeige erstatten. In der Regel, so Amnesty,
werden die Soldaten freigesprochen, es kommt grundstzlich zu keinem fairen Prozess, da
die Rechte der Opfer eingeschrnkt sind. Amnesty zieht als Fazit: Human rights violations
by the members of the military are not rare, they are frequent and in some areas routine
(AI 2009: 21). Exemplarisch sei hier der bereits erwhnte Oaxaca-Konikt dargestellt (vgl.
dazu Osorno 2007; Blas Lpez 2007; Gibler 2009). Wie jedes Jahr seit 26 Jahren versam-
melten sich die Lehrer des Bundesstaates Oaxaca im Mai 2006, um fr besser Lhne, bessere
Ausstattungen, bessere Arbeitsbedingungen zu streiken. Etwa 30.000 Menschen kampierten
auf dem Zcalo, dem zentralen Platz der Hauptstadt Oaxaca de Jurez. Die Proteste waren
ritualisiert, jedes Jahr, nach einer Zeit des Generalstreiks und der Proteste, gab der jeweilige
Gouverneure kleine Verbesserungen bekannt und die Proteste lsten sich auf. Im Jahr 2006
wollte sich der PRI-Gouverneur Ulises Ruiz Ortiz diesem Ritual entziehen, um sich in der
ffentlichkeit als Hardliner zu prolieren, und verweigerte die Verhandlungen. Er drohte den
Lehrern und forderte sie unmissverstndlich auf, die Stadt zu rumen und an ihre Arbeits-
pltze zurck zu kehren. Die Lehrer weigerten sich und Ruiz ordnete die Rumung an. Am
14. Juli strmten rund 1000 Staatspolizisten den Zcalo, mit Trnengas und Schlagstcken,
aber auch mit Schusswaffeneinsatz. Kurze Zeit spter war der Platz zwar gerumt, aber die
Lehrer sammelten sich einige Straenzge weiter und eroberten den Platz, mit Untersttzung
der Bewohner der Stadt, den Platz zurck. ber mehrere Stunden hielten die Lehrer acht Per-
sonen, Polizisten und staatliche Funktionre, als Geiseln. Nach Tumulten, die ber 100 Ver-
letzte gefordert und zu elf Festnahmen gefhrt hatten, zog sich die Polizei zurck. Zwei Tage
nach dem missglckten Polizei-Einsatz gingen 500.000 Menschen in Oaxaca de Jurez als
Solidarittsbekundung fr die Lehrergewerkschaft auf die Strae, bei einer Bevlkerung von
fast 3,5 Millionen Menschen des Staates eine beeindruckende Zahl. Die Lehrer verbndeten
sich mit verschiedenen zivilen und indigenen Gruppen, etwa 350 Organisationen grndeten
am 20. Juni die APPO, die Asamblea Popular del Pueblo de Oaxaca. Hauptforderung war
der Rcktritt Ulises Ruiz, dem Korruption, Unterschlagung und Wahlbetrug vorgeworfen
wurde. ber mehrere Monate hinweg kam es zu massiven Protesten gegen Ruiz, mit bis zu
900.000 Demonstranten, fast einem Viertel der Bevlkerung des Staates. Immer wieder kam
es auch zu Zusammensten mit Sicherheitskrften sowie mit paramilitrischen Gruppen,
deren Nhe zum Gouverneur unstrittig war. Das Parlament von Oaxaca, in dem die PRI 23
von 42 Abgeordneten stellte, stand uneingeschrnkt hinter Ruiz. Die mittlerweile durchge-
fhrten Bundeswahlen brachten Bewegung in die politische Landschaft. Eine Bundesinter-
vention wre der einzig verfassungsmige Weg gewesen, Ruiz abzusetzen. Der Senat htte
die Unregierbarkeit des Landes ofziell feststellen mssen, dann htte Fox Ruiz absetzen
knnen. In der Geschichte Mexikos war aber diese Bundesintervention huger aus parteipo-
litischem Kalkl von der PRI missbraucht worden, daher wollte sich Fox zurckhalten. Auch
im Senat debattierte man zwar und entsandte eine Beobachtermission, es kam aber zu keiner
Entscheidung. Die prekre Legitimation von Felipe Caldern gab Ruiz einen Trumpf, er
drohte, Lpez Obrador als legitimen Prsidenten anzuerkennen, sollte es zu einer Bundesin-
tervention gegen ihn kommen. Wie bereits erwhnt, kam es schlielich zu einem informellen
Bndnis zwischen PAN und PRI, Caldern sicherte Ruiz Untersttzung zu, Ruiz untersttzte
188 Wolfgang Muno

dafr Caldern. Der scheidende Prsident Fox sandte am 29. Oktober 4500 Mnner der Bun-
despolizei. Die Straenschlachten dauerten noch vier weitere Wochen an, bis alle Barrikaden
entfernt und die Innenstadt endgltig gerumt war. Am 25. November kam es zu einem letz-
ten Groeinsatz der Bundespolizei, die unter Einsatz massiver Gewalt die Innenstadt rumte.
Danach bernahm wieder die Staatspolizei von Ulises Ruiz die Stadt. Die Bilanz laut einer
unabhngigen Menschenrechtsorganisation, die im Januar 2007 einen Bericht erstellte: 23
Tote, mehr als 20 Verschwundene, Hunderte Verletzte, mehr als 200 Inhaftierte, wobei es
vielfach zu Folter und Misshandlungen kam, sowie insgesamt ein berma an Polizeigewalt
generell (CCIODH 2007). Die Generalstaatsanwltin von Oaxaca, Lisbeth Caa Cadeza, von
Ulises Ruiz ernannt, zeigte nur wenig Interesse an einer Aufklrung der Vorwrfe. Sie sah
die APPO als eine Form urbaner Guerilla, machte sie fr Gewalt verantwortlich und legte
ihnen alle Verbrechen, auch den Mord an einem US-amerikanischen Journalisten zur Zeit
des Aufstandes, zur Last. Alle Anklagen gegen die Regierung und staatliche Organe wurden
letztlich fallen gelassen.
Oaxaca ist ein Beispiel fr etliche andauernde Missstnde in Mexiko. Die PRI dominier-
te, ber den Gouverneur, smtliche Staatsorgane, auch die Judikative. Erst bei den Wahlen
2010 wurde zum ersten Mal nach 81 Jahren ein oppositioneller Kandidat Gouverneur. ber
das ganze Land verbreiteten sich die Klientelstrukturen, Korruption, Unterschlagung und
Amtsmissbrauch waren Bestandteile des Systems. Solche Vergehen wurden nicht geahndet,
Straosigkeit ein wichtiges weiteres Element des Herrschaftssystems. Oppositionelle wur-
den Repressionen ausgesetzt, nicht nur beim Oaxaca-Aufstand. Regelmig wurde und wird
von willkrlichen Verhaftungen, Folter und Verschwundenen berichtet. Auch missliebige
Journalisten werden unter Druck gesetzt, verprgelt oder verhaftet, whrend des Oaxaca-
Aufstandes wurden zwei Journalisten, der US-Amerikaner Bradley Will und der Mexikaner
Ral Marcial Prez, die beide Ruiz-kritisch berichteten, ermordet. Die politischen Zustnde
entsprechen einer Zeitreise in das alte autoritre Einparteien-Regime Mexikos. Oaxaca ist
dabei nur einer von vielen Bundesstaaten, in denen die Zustnde so oder so hnlich sind.

4. Fazit

Der mexikanische Rechtsstaat ist durch Ambivalenzen und vielfltige Probleme gekenn-
zeichnet. Einige Fortschritte stehen nach wie vor groe Probleme und Schwchen gegenber.
Der anfangs erwhnte Traum Benito Jurez von einem Mexiko, in dem Rechtsstaatlichkeit
herrscht, ist daher tatschlich noch sehr weit weg, gleichzeitig aber nher, als jemals zuvor in
der mexikanischen Geschichte: Faraway, So Close, wie zwei der renommiertesten mexika-
nischen Rechtsgelehrten urteilten (Lpez-Aylln und Fix-Fierro 2003). Prsident Pea Nieto
muss an vielen Fronten gleichzeitig kmpfen, wenn er denn tatschlich eine Demokratisie-
rung, Modernisierung und Stabilisierung Mexikos erreichen will, wozu auch Rechtsstaatlich-
keit und konkret die Verbesserung von Polizei und Justiz gehren. Reformen in diesem Be-
reich hat er angekndigt, wie viele Prsidenten vor ihm auch. Ob er sie tatschlich umsetzen
kann und wird, bleibt abzuwarten. Die Tatsache, dass es Pea Nieto gelungen ist, mit seinem
Pakt fr Mexiko die groen Oppositionsparteien PRI und PRD koalitionshnlich in sein
Programm einzubinden und so die langandauernde politische Blockadehaltung zu berwin-
den, hat bei vielen Beobachtern fr Optimismus gesorgt. Allerdings steckt Mexiko nach wie
vor tief im Sumpf von Korruption und Klientelismus, zudem haben die mexikanischen Dro-
genkartelle Mexiko mit Gewalt und Kriminalitt fast chendeckend berzogen und einen
gefhrlichen Schatten auf die junge Demokratie und den schwachen Rechtsstaat geworfen.
Rechtsstaatlichkeit in Mexiko 189

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Mexikos Fderalismus im Wandel

Constantin Groll

1. Einleitung

Im Vergleich zu den anderen Fderalstaaten in Lateinamerika galt das politische System Me-
xikos lange Zeit als hochgradig zentralisiert. Zwar konnte der mexikanische Staat auf eine
lange fderale Tradition zurckblicken, subnationale Interessen spielten im fderalen Poli-
tikgestaltungsprozess aber eine untergeordnete Rolle und die Autonomie der Bundesstaaten
und Munizipien bei der Politikformulierung und Politikgestaltung war begrenzt. Mexiko war
zwar de jure, dank der Verfassung von 1917 eine fderale Republik, bestehend aus politisch
autonomen Bundesstaaten und Munizipien, de facto war das Land durch die Natur des po-
litischen Herrschaftssystems der PRI (Partido Revolucionario Institucional) aber hochgra-
dig zentralisiert. Ein unabhngiger Effekt des Fderalismus auf den politischen Prozess war
kaum sichtbar. Dabei wirkte das informelle Machtsystem der PRI wie ein informeller insti-
tutioneller berzug (Gibson 2012, S. 116), der seine eigene Organisations- und Machtlogik
ber die Interaktion zwischen subnationalen und nationalen politischen Arenen legte. Dies
fhrte zu einer erheblichen Machtkonzentration in den Hnden der fderalen Exekutive (Car-
pizo 1978) und der nationalen Parteiorgane und untergrub die formale Gewaltenteilung auf
fderaler Ebene, sowie die verfassungsmig garantierten Autonomierechte der Bundesstaa-
ten und Munizipien.
Gleichwohl war in den Jahrzehnten der PRI Hegemonie die Wirkungsmacht des me-
xikanischen Fderalismus zwar marginalisiert aber keineswegs nichtig. Die Bundestaaten
verfgten ber eigene Verfassungen und wurden durch eine formal unabhngige Exekutiven
regiert. Soweit sie den allgemeinen Vorgaben der fderalen Regierung folgten, konnten sich
subnationale politische Eliten und insbesondere die Gouverneure als intermediarios polti-
cos (Hernndez Rodrguez 2008, S. 50) begrenzte Bereiche politischer Autonomie sichern
und einen punktuellen Einuss auf den fderalen politischen Prozess ausben. Allerdings ba-
sierte dieser Status weniger auf den formalen Institutionen des mexikanischen Fderalismus
sondern auf der Bedeutung der subnationalen Regierungen im informellen Aushandlungs-
prozess zwischen den Machtblcken innerhalb der PRI.
Dieser, lange Zeit stabile modus vivendi des mexikanischen Fderalismus wurde ab den
1970er Jahren in mehrfacher Weise herausgefordert. Der zunehmende Legitimationsverlust
des PRI Regimes frderte den politischen Wettbewerb auf subnationaler Ebene, der in einer
langsamen Demokratisierung von der Peripherie hin zum Zentrum (Mizrahi 2001) mnde-
te und sich schlielich im Jahr 1997 mit dem Verlust der Kongressmehrheit auch auf der f-
deralen Regierungsebene manifestierte. Seit dem Niedergang der PRI Hegemonie lsst sich

B. Schrter (Hrsg.), Das politische System Mexikos,


DOI 10.1007/978-3-531-19689-3_11, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
192 Constantin Groll

eine verstrkte Tendenz zu einer Neuregelung des mexikanischen Fderalismus beobachten.


Die Bundesstaaten und die Munizipien haben, bis dato kaum vorstellbar, an Bedeutung ge-
wonnen. Wie im Folgenden dargestellt wird wurden wesentliche staatliche Leistungen de-
zentralisiert und die Einussmglichkeiten der subnationalen Regierungen, insbesondere der
Gouverneure, in der fderalen politischen Arena haben zugenommen. Der Fderalismus ist
damit wieder zu einem nicht zu unterschtzenden Einussfaktor fr den politischen Prozess
in Mexiko geworden.
Gleichwohl ist Mexiko trotz dieses Wandels von einem robusten Fderalismus weit
entfernt. Besonders im Vergleich mit anderen Fderalstaaten wird der hohe Zentralismus im
mexikanischen politischen System deutlich. Aufgrund der hohen Pfadabhngigkeit des for-
mal-institutionellen Settings und der politischen Dynamiken, wie z.B. die Organisation des Par-
teiensystems bleibt Mexiko weiterhin der am zentralisierteste Fderalstaat in Lateinamerika.
Der Beitrag versucht diesen Wandel des mexikanischen Fderalismus deutlich zu ma-
chen und seine Besonderheiten im Vergleich zu anderen Fderalstaaten Lateinamerikas zu
beleuchten. Dabei wird eine mglichst umfassende, d.h. historisch informierte Einfhrung
in den mexikanischen Fderalismus angestrebt. Dementsprechend wird zunchst die Ent-
stehungsgeschichte der fderalen Ordnung dargestellt, um im Anschluss die aktuelle ver-
fassungsmige Ausgestaltung des Fderalismus aufzuzeigen. Ferner werden die konkreten
Auswirkungen der fderalen Ordnung auf das nationale politische System beleuchtet (fde-
rale Gesetzgebung, Parteiensystem) und zentrale Koniktfelder zwischen den Regierungs-
ebenen analysiert.

2. Ursprnge der fderalen Ordnung

Im Spanischen Kolonialreich war das sptere Territorium Mexikos nur partiell durch den ko-
lonialen Verwaltungsapparat durchdrungen. Vielmehr war die politische Kohsion des Lan-
des Resultat eines Interessensnetzwerkes zwischen lokalen politischen Eliten untereinander
und zwischen den lokalen Eliten und dem (kolonialen) Zentrum in Mexiko Stadt.1 Diese
Netzwerke bestanden auch nach der Unabhngigkeit im Jahre 1821 fort, da eine stabile Kon-
stituierung einer das gesamte Staatsgebiet durchdringenden staatlichen Zentralmacht lange
Zeit nicht in Sicht war (Braig und Mller 2008).
Die nach der Unabhngigkeit in einem Kompromiss zwischen den konservativ-zent-
ristischen und liberal-fderalen Krften verabschiedete Verfassung von 1824 spiegelt diese
Krfteverhltnisse wider, in dem sie Mexiko als reprsentative, fderale Republik, zu diesem
Zeitpunkt bestehend aus 19 freien Bundesstaaten und 3 Territorien, konstituierte und sich
in ihrer fderalen Ausrichtung stark an die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika
orientierte (Serna de la Garza 2008). Allerdings war die formal institutionelle Staatsstruk-
tur durch die politische Instabilitt unterminiert und wurde alsbald im Jahr 1835 durch den
Machtgewinn der konservativen-zentristischen Krfte um den spteren Interimsprsidenten
Jos Justo Corro mit der Proklamierung der sieben konstitutionellen Gesetze im Jahr 1836 de
facto auer Kraft gesetzt und durch einen zentralistischen Staatsaufbau mit, dem Franzsi-
schen Beispiel folgenden, Departments anstatt der freien Bundesstaaten und der Konzent-
ration der politischen Macht in Mexiko Stadt ersetzt. Zahlreiche Aufstnde und Rebellionen

1 Schon in der Kolonialzeit legten einige administrative Vernderungen in den Kolonien den Grundstein fr die
sptere fderale Organisation des Mexikanischen Staates. Dazu zhlen die Schaffung von diputaciones pro-
vinciales in der Verfassung von Cdiz und im Zuge der borbonischen Reformen Ende des XVII Jahrhunderts
die zaghafte Dezentralisierung der ffentlichen Verwaltung.
Mexikos Fderalismus im Wandel 193

in den Bundesstaaten waren die Folge und legte u.a. den Grundstein fr den Mexikanisch-
Amerikanischen Krieg und die temporre, formale oder de facto Abspaltung mehrere Bun-
desstaaten (Republik von Yucatn, Republik von Rio Grande, Abspaltung von Tabasco).
Nicht zuletzt durch diese Konikte konnten die liberalen Krfte um den spteren Prsidenten
Benito Jurez die Regierungsmacht zurckgewinnen und einen Prozess zur Einberufung ei-
ner verfassungsgebenden Versammlung einleiten (Plan de Ayutla), der schlielich in die Pro-
klamation der Fderalen Verfassung der Vereinigten Staaten Mexikos von 1857 mndete.
Die Verfassung von 1857 bildet den institutionellen Hhepunkt der reformistischen Pe-
riode (La Reforma del Norte), die, getragen von den liberalen, fderalen, anti-klerikalen pro-
kapitalistischen (nrdlichen) Eliten den erneuten Versuch darstellte, die fderale Ordnung
Mexikos auf Grundlage der Verfassung von 1824 zu festigen (Autonomie von Bundesstaaten
und Munizipien) und gleichzeitig den Schutz liberaler Freiheitsrechte (Rede-, Versamm-
lungs- und Pressefreiheit, Abschaffung der Sklaverei) und die Trennung von Staat und Kir-
che zu etablieren. Allerdings el der formale Staatsaufbau hinter die Realpolitik und insbe-
sondere den Konikt zwischen konservativen und liberalen Krften im Zuge der Guerra de
Reforma und spter der militrischen Invasion durch englische, spanische und v.a. franzsi-
sche Truppen mit der darauf folgenden Ausrufung des zweiten mexikanischen Kaiserreichs
unter Maximilian I. (1864-67) zurck und wurde schlielich durch das liberal-oligarchische
Regime von Poririo Daz (1876 1911) weitgehend obsolet.
Zwar konnte whrend der Pax Porriana (1876 1911) durch ein weitgehend re-
pressives Regime und der exklusiven politischen Partizipation eine neue relative Stabili-
tt, mit weitgehender Abwesenheit gewaltsamer politischer Konikte erreicht werden. Dies
wurde nicht zuletzt durch einen Prozess der kapitalistischen Modernisierung bedingt und
erwirkt. Die das Land spaltenden grundlegenden Konikte - die regionalen Widerstnden
gegen die staatliche Zentralisierung und die Vergrerung des Abstandes zwischen den in
das Modernisierungsprojekt integrierten (urbanen) und den ausgeschlossenen (peripheren)
Teilen der mexikanischen Gesellschaft - konnte das Regime auch durch die stabilisierende
Verhandlungsstruktur zwischen den politischen Eliten, die mageblich auf persnlichen Lo-
yalittsbeziehungen der lokalen politischen Eliten zu Poririo Daz futen, nicht lsen. Mit
der Verlangsamung der Industrialisierung im Zuge der amerikanischen Wirtschaftskrise von
1907, dem Absinken der Reallhne und des Lebensstandards erstarkten die zentripetalen
politischen Krfte und wirkten destabilisierend auf das inexible politische System ein, was
schlielich in der Mexikanischen Revolution kulminierte.
Die Mexikanische Revolution legt den Grundstein fr eine, im lateinamerikanischen
Vergleich auergewhnlich bestndige Phase politischer Stabilitt in Mexiko, die mit der
Verfassung von 1917 endgltig konstitutionell gefestigt wurde (fr einen berblick vgl.
Benjamin 1985). Der der Verfassung zugrunde liegende neue fderale Pakt spiegelt dabei
nur teilweise eine Fortsetzung der frhen fderalen Erfahrung im 19ten Jahrhundert wider.
Vielmehr trgt er gleichzeitig dem Einuss neuer politischer und sozialer Rahmenbedingun-
gen in der Folge der Revolution Rechnung (Chvez 1993). So etabliert die Verfassung zwei
(autonome) Sphren der Souvernitt zwischen freien Bundesstaaten und der fderaler
Regierung, hnlich der Verfassung von 1857. Die Rolle der Gemeinden wird jedoch neu de-
niert, in dem fr sie eine freie eigenstndige Rolle im politischen System konstitutionell
garantiert wird, womit den populr-demokratischen Elementen der mexikanischen Revoluti-
on Rechnung getragen wurde. Zudem legt die Verfassung mit der Verankerung sozialer Rech-
te (Bildung, Arbeitsrechte) der Staatsbrger die formale Grundlage fr einen kooperativen
Fderalismus (Chvez 1993, S. 281).
194 Constantin Groll

Gleichwohl wurde durch die Grndung der Partido Nacional Revolucionario (PNR) im
Jahr 1929, die das Netz lokaler Kaziken in eine Art Konfderation subnationaler politischer
Eliten umwandelte und die territorialen Interessen nicht zuletzt ber persnlichen Beziehun-
gen der Gouverneure zum Prsidenten vermittelte, die formal institutionelle fderale Organi-
sation geschwcht. Insbesondere unter der Prsidentschaft von Plutarco Elas Calles (1924
1929) und deren inofzielle Verlngerung whrend des maximato (1928 1934) sowie
unter der Prsidentschaft von Lazaro Crdenas (1934 1940) setzte ein Prozess der Konzen-
tration der politischen Macht im Zentrum ein. Dies fhrte im Zuge der Weltwirtschaftskrise
von 1928/30 zu systematischen zentralistischen Manahmen, darunter u.a. die Etablierung
des Consejo Nacional Econmico 1928, die Verabschiedung des Ley de Planeacin General
1930, den Verfassungsreformen von 1929 und den arbitrren Amtsenthebung von 14 Gou-
verneuren durch den Prsidenten, welche die politische Bedeutung der Bundesstaaten weiter
minderten und die Aussichten auf eine gleichwertige Kooperation von Bundesstaaten und
Fderalstaat reduzierten.
Mehr noch war die PNR anfangs v.a. territorial organisiert und stellte einen Kompromiss
zwischen den unterschiedlichen regionalen und lokalen, starken Mnner der Mexikanischen
Revolution dar, die sich auf Basis des Konsens der Nichtwiederwhlbarkeit des Prsidenten
zusammennden konnten, wandelte sich die Partei mit der 1938 gegrndeten Partido de la
Revolucin Mexicana (PRM) in eine, aus funktionalen Sektoren zusammengesetzte Organi-
sation. Diese Grundstruktur wurde schlielich in den 1940er Jahren mit der Umbenennung
der PRM in PRI (Partido Revolucionario Institucional) verfestigt und band damit groe Teile
der mexikanischen Bevlkerung in eine autoritr-korporatistische Verhandlungsstruktur ein,
womit regionale cleavages mit einem weiteren nationalen Muster der Reprsentation ber-
deckt wurden.
Die Partei fungierte dabei als Integrationsmaschine und als Bindeglied zwischen den
unterschiedlichen regionalen und korporatistischen Machtblcken des mexikanischen Inter-
essensnetzwerkes. So wurde die Bereitstellung von Leistungen durch die fderale Regierung
durch die politische Loyalitt von lokalen und subnationalen politischen Eliten abgegolten,
womit insgesamt die PRI in Symbiose mit dem jeweiligen Prsidenten die Machtbalance
zwischen einer metropolitanen Modernisierungskoalition (aus stdtischer Elite, urbanen
Mittelschichten und arbeitenden Klassen) und peripheren Machtcliquen (Reprsentanten der
tradierten Ordnung der lndlichen Bevlkerung) sicherte. Diese Funktionsweise der PRI,
gepaart mit entscheidenden institutionellen Reformen, welche den Einuss regionaler Inter-
essen auf fderaler Ebene beschrnkten ermglichte die zunehmende Zentralisierung politi-
scher Autoritt auf der fderalen Regierungsebene.2
Gleichwohl sollte bei aller Betonung der hohen Konzentration politischer Autoritt im
Zentrum die Verbindung zwischen Nationalregierung und subnationalen Exekutiven als ein
funktionaler Gleichgewichtszustand und nicht als eine lineare oder hierarchische Abhn-
gigkeitsbeziehung verstanden werden. Innerhalb dieses Machtgleichgewichts sicherte die
beschrnkte Autonomie subnationaler Exekutiven den lokalen und regionalen Machterhalt
der PRI whrend eine starke Zentralregierung mgliche Exzesse subnationaler Exekutiven
verhinderte und die Einheit der Nation wahrte (Hernndez Rodrguez 2008). Nicht zuletzt
dank dieses Machtgleichgewichts konnte die PRI und insbesondere die fderale Exekutive in
2 Darin bildete der Prsident nicht nur die Spitze der Regierung sondern verstand sich auch als oberster Rich-
ter partei-interner Konikte und konnte sich dadurch als Fhrer der politischen Elite, der in Letztinstanz
ber die Karrierewege einzelner Parteimitglieder, die Verausgabung von Wahlkampfmitteln und die allgemei-
nen Richtlinien der Politik entschied, positionieren. Siehe dazu auch zahlreiche autobiographische Zeugnisse
(subnationaler) politischer Akteure (Faras 1992; Loret de Mola 1978; Schaffer 1998).
Mexikos Fderalismus im Wandel 195

den Folgejahren ihre Hegemonie festigen wodurch eine Phase auerordentlich erfolgreicher
wirtschaftlicher Entwicklung (1958-1982) ermglicht wurde.
Diese positive wirtschaftliche Entwicklung, die v.a. zu Beginn (1958-1970) auf einem
Modell der importsubstituierenden Industrialisierung basierte, fhrte zwar zur Herausbil-
dung einer relativ wohlhabenden urbanen Mittelschicht, konnte aber die sozialen und ko-
nomischen Ungleichheiten in Mexiko, die sich v.a. in einer peripher-ruralen Spaltung ma-
nifestierten, nicht erfolgreich abbauen. Mit der Erschpfung des milagro mexicano (Mena
1970) brckelte in der zweiten Hlfte der 1960er (Centeno 1994) zunehmend die politische
Legitimitt des PRI-Regimes innerhalb der urbanen Modernisierungskoalition, die letztlich
im Zuge der Verschuldungskrise von 1982 und dem Wechsel des wirtschaftspolitischen Pa-
radigmas implodierte und in eine, von der Peripherie in das Zentrum diffundierenden De-
mokratisierung der lokalen, bundesstaatlichen und schlielich fderalen politischen Arena
mndete (Ochoa-Reza 2004).
Mit dem Verschwinden der hegemonialen Parteiklammer gewann die Rolle des fdera-
len Staatsaufbaus fr das politische System erneut an Relevanz. Nicht nur wurden konstitu-
tionell fderalen Elemente der Verfassung von 1917 nach fast fnf Jahrzehnten der zentralen
Machtkonzentration neu zum Leben erweckt, auch die politische, administrative und skale
Autonomie der Bundesstaaten und v.a. der Gemeinden hat in den letzten Jahren erneut an Be-
deutung gewonnen. Dies wird nicht nur durch eine erhhte Dezentralisierung administrativer
Aufgaben deutlich, sondern spiegelt sich auch in begrenzten Politikinnovationen auf lokaler
und subnationaler Ebene und dem gestiegenen Einuss der Gouverneure in der fderalen
politischen Arena wider.

3. Institutionelle Verfasstheit des mexikanischen Fderalismus

3.1 Die Stellung der subnationalen Einheiten in der Verfassung

Das heutige Mexiko besteht aus 31 Bundesstaaten (estados) und einem Fderalen Distrikt,
Mexiko-Stadt. Die Bundesstaaten sind weiterhin in insgesamt ca. 2395 Munizipien (ayun-
tamientos) als unterste politische Einheit unterteilt. Mexiko kann, wie Brasilien (Arretche
2012), als dualer Fderalismus bezeichnet werden. Allerdings ist in einer vergleichenden
Perspektive im mexikanischen Fderalismus die Gestaltungsmacht der bundesstaatlichen
Regierungen in signikanter Weise eingeschrnkt. Die Mexikanische Verfassung von 1917
macht eindeutige Vorgaben fr die Rechte und Pichten der bundesstaatlichen Regierungen
und die Gestaltung der bundesstaatlichen politischen Systeme in mehreren Bereichen. So ist
die konsekutive Wiederwahl von Gouverneuren und Abgeordneten in der bundesstaatlichen
Legislative verboten und der klassischen Vertretung bundesstaatlicher Interessen auf fde-
raler Ebene, dem Senat, wurden nur geringe Machtbefugnisse zugestanden. Insbesondere
spielt er in der Verabschiedung des Haushalts, Kernstck der legislativen Einussnahme,
keine Rolle, da lediglich das Abgeordnetenhaus ber den Haushaltsvorschlag des Prsiden-
ten abstimmt.
Das Misstrauen gegen die bundesstaatliche Ebene kommt in der Verfassung ebenfalls
zum Ausdruck in dem die Munizipien, nicht die Bundesstaaten, als die Grundeinheit der
Fderation bezeichnet werden und deren Autonomie und Eigenschaften festgeschrieben
196 Constantin Groll

sind.3 Die Autonomie der Gemeinden ist ein wesentliches Prinzip des Fderalismus in Me-
xiko, da die Verfassung nicht nur ihren konstitutionellen Rang sondern auch die Organisa-
tionsstruktur lokaler Politik und die Attribute der lokalen Volksvertreter deniert. Lokale
Volksvertreter werden gem Artikel 115 durch das Volk in direkter Wahl fr eine dreijhrige
Amtszeit bestimmt. Die Verfassung, nicht die Bundesstaaten, legt die wesentlichen Eigen-
schaften der lokalen politischen Regime (Gewaltenteilung, etc.) fest. Diese starke konsti-
tutionelle Verankerung der Gemeinden wurde durch die Verfassungsnderungen von 1977
und 1983 zudem erweitert, indem die Wahl der lokalen Volksvertreter per Verhltniswahl
festgelegt wurde und die Kompetenzen der Gemeinden ausgeweitet wurden, die nun eine
exklusive Entscheidungsbefugnis ber einzelne lokale ffentliche Leistungen, wie z.B. Stra-
enreinigung, Verwaltungshoheit ber ffentliche Mrkte und Einkaufszentren, und die Ver-
einnahmung lokaler Steuern umfassen (siehe unten).
Nichtsdestotrotz bilden die Bundesstaaten einen wesentlichen Bestandteil des mexika-
nischen politischen Systems. Die Verfassung betont in Artikel 40 den demokratisch-repr-
sentativen und fderalen Charakter der mexikanischen Republik. Alle nicht explizit ander-
weitig geregelten Befugnisse werden laut Artikel 124 dem Regelungsbereich der einzelnen
Bundesstaaten vorbehalten. Zudem sind die fderalen Interventionsrechte beschrnkt, da zur
Absetzung bundesstaatlicher Regierungen und der Berufung einer Interimsregierung nach
Antrag des Prsidenten eine zwei Drittel Mehrheit des Senats notwendig ist (declaracin de
la desaparicin de poderes, Artikel 76). Allerdings ist es den Bundesstaaten durch Artikel
117 der Verfassung untersagt Vertrge, Allianzen oder Koalitionen mit anderen Bundesstaa-
ten oder anderen Lndern zu schlieen.

3.2 Der Einuss des F|deralismus auf die Geset]gebung

Subnationale Interessen sind im fderalen Gesetzgebungsprozess insbesondere im Abgeord-


netenhaus und im Senat vertreten. Im Vergleich zu anderen Fderalstaaten in Lateinamerika
wie Argentinien und Brasilien ist ihr Einuss auf die Gesetzgebung in Mexiko allerdings
deutlich geringer. Gleichwohl hat die Bedeutung subnationaler Interessen mit dem Ende der
Einparteien-Hegemonie der PRI in einzelnen Politikbereichen zugenommen.
Diese relativ schwache Reprsentation subnationaler Interessen ist einerseits durch in-
stitutionelle Faktoren begrndet. Insbesondere das Mischwahlsystem, das sowohl fr Abge-
ordnetenhaus, als auch fr Senat seit 1979 verbindlich ist, bewirkt eine im Vergleich geringe
Rckbindung der Abgeordneten und Senatoren an die regional basierte Parteiorganisation.4
Abgeordnete werden zum einen in 300 uninominalen Wahlkreisen per Mehrheitswahl, als
auch aus fnf landesweiten pluri-nominalen Wahlkreisen mit je 40 Mandaten per Verhltnis-
wahl gewhlt. Im Senat ist die bundesstaatliche Reprsentation basierend auf je drei Senato-
ren pro Bundesstaat, durch die zustzliche Wahl von 32 Senatoren, die durch Verhltniswahl
in einem gemeinsamen fderalen Wahlbezirk gewhlt werden geschwcht. Dadurch fllt die
berreprsentation subnationaler Einheiten, d.h. die Diskrepantz zwischen dem Anteil der
legislativen Sitze und dem Bevlkerungsanteil pro Einheit (malapportionment), im Vergleich
zu anderen lateinamerikanischen Fderalstaaten, deutlich geringer aus (Samuels und Snyder

3 Dies ist anders als in Fderalstaaten wie den USA oder Argentinien, in denen Gemeinden keinen konstitutio-
nellen Status besitzen und diese den jeweiligen Provinzen unterstellt sind (Gibson 2012).
4 Das Wahlsystem wurde mehrmals gendert, wobei die Vertretung subnationaler Interessen einen kontinuier-
lich geringeren Stellenwert einnahm (Molinar Horcasitas und Weldon 2001).
Mexikos Fderalismus im Wandel 197

2001).5 Der Einuss territorialer Interessen auf die fderale Gesetzgebung ist auch durch
das Fehlen der Vetomacht des Senats auf entscheidende Gesetzgebungsbereiche beschrnkt.
Hinzu kommt, dass sowohl fr Abgeordnete als auch fr Senatoren eine direkte Wiederwahl
nicht mglich ist und die Anreize fr eine Professionalisierung vergleichsweise gering sind.
Insgesamt ist der mexikanische Fderalismus damit im Vergleich deutlich weniger demos be-
schrnkend (Stepan 2004) als alle anderen groen Fderalstaaten des amerikanischen Konti-
nents (USA, Brasilien, Argentinien).
Zu diesen strukturellen Faktoren kommen parteipolitische Dynamiken, die insbeson-
dere whrend der Einparteienherrschaft der PRI zu einer weiteren Restriktion des Einfus-
ses subnationaler Interessen auf die fderale Gesetzgebung gefhrt haben. Das Verbot einer
konsekutiven Wiederwahl der Abgeordneten und Senatoren (seit 1932) erhhte nicht nur die
Abhngigkeit der Parteimitglieder von der Parteibrokratie, sondern sorgte verbunden mit
der Hegemonie der PRI in so gut wie allen politischen Institutionen dafr, dass die Abgeord-
neten ihre subnationalen Interessen dem Primat der fderalen Parteiorganisation unterordnen
mussten, wollten sie ihre politische Karriere nicht gefhrden (siehe unten). Insgesamt wurde
so die verfassungsmige relativ starke Stellung der Legislative im Gesetzgebungsprozess
untergraben und die fderale Exekutive war de facto, trotz konstitutionell vergleichsweise
schwacher Stellung, der dominante Akteur bei der Gesetzgebung6. ber 90 Prozent der von
der Exekutive eingebrachten Gesetzesinitiativen wurde durch die Legislative zwischen Mitte
der 1930er und Mitte 1990er Jahre besttigt (Lehoucq u. a. 2005). Weitere empirische Unter-
suchungen zeigen, dass die Abgeordneten und Senatoren nur in einem sehr geringen Mae
die legislative Aktivitt denierten.7
Mit den verlorenen Wahlen zum Abgeordnetenhaus im Jahr 1997 ist ein langsamer Wan-
del von einem geschlossenen, auf informeller Aushandlung basierenden Politikgestaltungs-
prozess zu einem wettbewerblicheren, pluralen Regierungssystem zu beobachten. Dadurch
gewinnen die in der Verfassung enthaltenen Checks und Balances fr den Gesetzgebungspro-
zess an Relevanz und die Rolle des Prsidenten und der Legislative wurde neu deniert. Ab-
geordnetenhaus und Senat nehmen eine zunehmend aktivere Stellung in der Produktion und
Initiierung von Gesetzen ein. Damit verbunden hat auch die Rckbindung der legislativen
Volksvertreter an subnationale Einheiten zugenommen und die Mglichkeit subnationaler
politischer Eliten, insbesondere der Gouverneure, ihre Abgeordneten zu ihren Gunsten zu
beeinussen, ist sichtbarer geworden (Hernndez Rodrguez 2003, 2008).
Letztere sind durch ihre Aktivitt in der fderalen politischen Arena in Erscheinung
getreten und versuchen mit Hilfe individueller und kollektiver Strategien ihren Einuss auf
die fderale Gesetzgebung auszuweiten. Kollektiv versuchen sie v.a. mittels der CONAGO
(Conferencia Nacional de Gobernadores) subnationale Interessen in die nationale politische
Agenda einzubringen (siehe unten). Individuell versuchen sie, die Besetzung der Wahllisten

5 Die 300 Wahlbezirke fr das Abgeordnetenhaus werden, zuletzt im Jahr 2005, durch das Fderale Wahlinstitut
(Instituto Federal Electoral, IFE) anhand von verschiedenen demographischen und geographischen Kriterien
periodisch angepasst, wobei jeder Bundestaat mindestens zwei Wahlbezirke auf sich vereinigen muss. Der
Zuschnitt der pluri-nominalen Wahlbezirke erfolgt gem der Bevlkerungsverteilung.
6 Vgl. dazu den Beitrag von Clarissa Heisig in diesem Band.
7 Auch in der Endphase der Einparteiendominanz belief sich die Rolle des Abgeordnetenhauses und des Se-
nats auf die Umsetzung des politischen Programms des Prsidenten. Die Legislative war zwischen 1991 und
1997 fr nur 7,4 bis 6,5 Prozent der gesamten Gesetzgebung verantwortlich. Nur durchschnittlich 37 Prozent
der (originren) Gesetzgebungsinitiativen der PRI entstanden auf Initiative der Legislative (Lehoucq u. a.
2005). Der Gesetzgebungdsprozess im Mexiko der PRI Jahre basierte v.a. auf der informellen Auhandlung
zwischen fhrenden subnationalen, nationalen und korporatistischen Interessenvertretern und der fderalen
Exekutive (Purcell und Purcell 1980).
198 Constantin Groll

fr Wahlen zum Senat und Abgeordnetenhaus zu beeinussen (siehe unten), indem sie in
Zusammenknften mit den Fraktionsfhrern ihrer Parteien (coordinadores parlamentarios)
fr ihre spezischen Interessen werben oder Kommissionen im Kongresses zu Beginn der
Legislaturperiode mit Vertrauenspersonen zu besetzen versuchen. Diese erhhte und v.a.
sichtbarere Aktivitt der Gouverneure wurde als generelle Tendenz (Hernndez Rodrguez
2006; Langston 2010; J. A. Weldon 2002)als auch in punktuellen Episoden der Verhandlung
(Caballero Sosa und Dvila Estefan o. J.; Flamand 2006) mehrfach analysiert, wobei der
Einuss subnationaler Interessen vor allem in Bereichen festzustellen ist, die direkt die sub-
nationalen Einheiten betreffen (z.B, die Haushaltsgesetzgebung) .
Allerdings ist die Einussnahme der Gouverneure auf die fderale Gesetzgebung auch
unter den neuen Bedingungen begrenzt. Neben der relativen Strke des Prsidenten und den
parteipolitischen Hrden bei der Einussnahme auf Kandidatenauswahl und Postenvergabe
verhindert das Wahlrecht weiterhin die Formierung von Veto-Koalitionen, die auf regiona-
le Schnittmengen basieren (Daz Cayeros 2005). Zudem wurde durch die Funktionsweise
des Kongresses und insbesondere seit der Verfahrensreform (Ley Orgnica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos) im Jahr 1999 durch die gestrkte Rolle der Jun-
ta de Coordinacin Poltica, die sich aus den Fraktionsvorsitzenden (coordinadores de los
grupos parlamentarios) zusammensetzt, die Disziplinierung von Kongressabgeordnenten
auf die Vorgaben der zentralen Parteiorganisationen gefrdert, womit die Rckbindung der
Abgeordeneten an die subnationalen Interessen begrenzt wird (J. A. Weldon 2002) (Dvila
Estefan und Sosa 2005). So ist die Fraktionsdisziplin im Kongress hnlich hoch wie zu Zei-
ten der PRI Hegemonie (J. Weldon 2004) und in der jngsten Gesetzgebung lassen sich zahl-
reiche Beispiele nden, die gegen die Interessen der Gouverneure durchgesetzt wurden (z.B.
die Reformen des Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)
im Jahr 2007).

3.3 Einuss des F|deralismus auf das Parteiensystem

Die Zentralisierung politischer Autoritt im Zuge der Institutionalisierung der mexikanischen


Revolution ist, wie bereits angedeutet, eng mit der Organisation und der Funktionsweise der
PRI verknpft. Allerdings war die Macht des Prsidenten von der Kontrolle des internen
Parteinetzwerkes abhngig. So war, z.B. die Auswahl von Kandidaten fr politische Positi-
onen nicht nur ein Mechanismus, um Loyalitten zu belohnen, sondern auch ein Prozess der
institutionalisierten, wenn auch informellen Aushandlung zwischen widerstreitenden Krften
innerhalb der Partei, wobei neben dem Prsidenten, dem Prsidentschaftskandidaten, den
Fhrern der korporatistischen Organisationen auch die Gouverneure einen entscheidenden
Einuss auf die Karrierewege der Parteipolitiker besaen (Camp 2002; Smith 1979).
Die Position des Gouverneurs war whrend der Hegemonie der PRI nach der Prsident-
schaft die wohl hchste gewhlte politische Amt, die Parteipolitiker, oft nach einer Position
als Kongressabgeordneter, in ihrer politischen Karriere anstreben konnten (Lehoucq u. a.
2005).8 Gouverneure kontrollierten als Oberhaupt der regionalen Brokratie ein signikantes
Netz an Positionen im subnationalen ffentlichen Sektor, wodurch sie Netzwerke und Ab-
hngigkeiten aufbauen konnten, die ihnen eine zentrale Stellung in der Organisation der PRI

8 Dieses Primat von Gouverneursposten ist nicht in allen Fderalstaaten gegeben. So wird z.B. in den USA dem
Gouverneursposten eine geringere Bedeutung beigemessen als Senatoren, da diese ber eine lngere Amtszeit
dienen und ihre Abwahlrate (congressional turn over rate) geringer ist und damit die potentielle durchschnitt-
liche Amtszeit lnger (Schlesinger 1965).
Mexikos Fderalismus im Wandel 199

auf regionaler und lokaler Ebene sicherten und insgesamt ihre Position innerhalb der Partei
strkten. Ihre wichtigste Funktion im Herrschaftssystem der PRI lag nicht in der Politikge-
staltung sondern darin, die politische Stabilitt, d.h. die Hegemonie der PRI, in den Bundes-
staaten zu garantieren und politische Konikte zu unterbinden. Gelang dies und stand ihr
Handeln nicht im Wiederspruch zu den prsidialen Politikvorgaben, verfgten Gouverneure
ber ein signikantes, wenn auch rumlich begrenztes Ma an Autonomie in der Kontrolle
(subnationaler) Institutionen (insbesondere des bundesstaatlichen Kongresses und der Mu-
nizipien), regionaler politischer Gruppen, Interessensverbnde und der Opposition. Diesen
Machtressourcen der Gouverneure stand in der Praxis die skale und administrative De-
pendenz der Bundesstaaten und die politischen Abhngigkeiten vom Zentrum, insbesondere
durch die Interventionsmglichkeiten der fderalen Exekutive entgegen (Bernstein 1993;
Eisenstadt 2004; Hernndez Rodrguez 2003, 2008).9
Mit den Wahlerfolgen der ursprnglichen Oppositionspartien PAN und PRD in lokalen,
bundesstaatlichen und letztlich nationalen Wahlen hat sich auch die Stellung der Gouver-
neure im Parteiensystem gewandelt, wobei ihre Bedeutung im Vergleich zu anderen latein-
amerikanischen Fderalstaaten, wie Argentinien (Eaton 2004) oder Brasilien (Samuels und
Abrucio 2000) weiterhing weniger dominant ist.
Die Bedeutung der subnationalen Exekutiven wird an mehreren Stellen deutlich. Zum
einen weisen Studien darauf hin, dass subnationale Exekutiven ihren Einuss auf die sub-
nationale Politik, wenn nicht gestrkt, so doch, trotz dem erhhten politischen Wettbewerb,
dank zustzlicher nanzieller und administrativer Mittel erhalten haben und in vielen Fllen
zum Aufbau und Erhalt lokaler und regionaler Klientelnetzwerke nutzen konnten (Gibson
2005; Giraudy 2009). In einem zunehmend kompetitiven politischen Umfeld auf fderaler
Ebene wurden sie fr nationale Politiker zu wichtigen und notwendigen Verbndeten. Zu-
nehmend werden von den Parteien Kandidaten fr fderale politische Spitzenpositionen, wie
z.B. das Prsidentenamt aus den Reihen frherer Gouverneure rekrutiert (Cornelius et al.,
1999; Daz-Cayeros, 2004).
Zum anderen konnten Gouverneure ihren Einuss auf die Nominierung von Kandidaten
fr fderale politische Positionen und insbesondere fr die Abgeordnetenmter sichern. Zwar
behalten sich die zentralen Parteiorgane dank des Wahlsystems vor einen Groteil der Platz-
kontingente der Wahllisten zu besetzen, Gouverneure oder subnationale Parteieliten knnen
aber gerade fr die durch Mehrheitswahlrecht vergebenen Wahlkreise ihren Einuss auf die
Kandidatennominierung ausweiten. In diesen Wahlkreisen sind die Chancen auf den Wahlge-
winn fr Kandidaten mit ortsgebundener Erfahrung und etablierten Beziehungen hher und
Gouverneure knnen Kandidaten durch materielle oder ideelle Untersttzung die Wieder-
wahl erleichtern (Langston 2010).10
Die gestiegene Autonomie der Gouverneure ist trotz dieser Vernderungen aufgrund
von nationalen sowie subnationalen Faktoren begrenzt. So bleiben die mexikanischen Partei-
en im lateinamerikanischen Vergleich, hochgradig zentralisiert und sind in ihrer Programatik
vielmehr an nationalen, als an regionalen Themen ausgerichtet (Nacif 2002; Ochoa-Reza
9 Zum einen bestimmte der Prsident ber die Nachfolger der Gouverneure, zum anderen besa er die Mglich-
keit, in Koniktfllen Gouverneure (unter Zustimmung des Senats) des Amtes zu entheben und zu ersetzen.
Von diesem Recht machten Prsidenten zwischen 1946 und 2000 71 mal Gebrauch. Im gleichen Zeitraum
fllten 270 Gouverneure ihr Mandat aus.
10 ffentlichen Gelder fr den Wahlkampf werden durch das Bundeswahlinstitut (IFE) an die Parteizentralen
verteilt, die diese dann weiterleiten oder fr nationale Kampagnen nutzen. Reichen die fderalen Wahlkampf-
mittel nicht aus oder werden sie national verausgabt, mssen sich lokale oder subnationale Kandidaten an die
subnationalen Parteieliten wenden oder knnen versuchen durch die Popularitt des Gouverneurs Aufmerk-
samkeit zu erhalten (coattail effect).
200 Constantin Groll

2004). Zudem weit auch das Wahlverhalten der Mehrzahl der mexikanischen Whler eine
hhere und bestndige Identikation mit den Parteiorganisationen auf als mit einzelnen poli-
tischen Persnlichkeiten, was zustzlich zur Bedeutung der zentralen Parteibrokratien bei-
getragen hat (Nacif 2002). Weiterhin ist, wie oben ausgefhrt, der Einuss der subnationalen
Interessen auf die fderale Gesetzgebung und auf die Funktionsweise des Kongresses in der
Praxis durch die benannten institutionellen Hrden stark limitiert.
Auch sind im Vergleich mit anderen Fderalsstaaten, wie Argentinien, die Mglichkei-
ten fr subnationalen politische Eliten die bundessstaatliche Politik zu kontrollieren und so
ihre politisches Gewicht in der fderalen politischen Arena zu erhhen durch die Konstituie-
rung der subnationalen politischen Systeme, insbesondere des subnationalen Wahlrechts be-
grenzt. Neben dem Autonomiezuwachs der Munizipien spielt dabei der spezischen Verlauf
der mexikanischen Demokratisierung, ausgehend von der lokalen Ebene, eine magebliche
Rolle (Aranda Vollmer 2004; Ochoa-Reza 2004). Beginnend in einzelnen Bundesstaaten
wurden auf Druck oppositioneller Parteien Reformen des subnationalen Wahlrechts initiiert,
die einen bedeutenden Schritt hinzu mehr Transparenz und Formalisierung des Wahlprozes-
ses bedeuten und den politischen Wettbewerb in den Bundesstaaten nachhaltig beeinuss-
ten.11 Diese Regelungen wurden schlielich durch die Verfassungsnderung der Artikel 116
im Jahr 1996 landesweit fr die lokale, bundesstaatliche und fderale Wahlgesetzgebung har-
monisiert. Der Verfassungszusatz listet 14 Bestimmungen auf, die nicht nur wichtige Aspek-
te des (subnationalen) Wahlprozesses regeln12 sondern die Gerichtshoheit ber subnationale
Wahlen dem nationalen Wahlgericht (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federaci-
n, TEPJF) als hchste Instanz zuweist. Darberhinaus wurde die Kontrolle der Wahlen dem
1989 gegrndeten nationalen Wahlinstitut (Instituto Federal Electoral, IFE) bertragen, das
unabhngig von fderalen Exekutiven die lokalen, bundesstaatlichen und nationalen Wahlen
berwacht. Diese, fr einen Fderalstaat in der westlichen Hemisphre einzigartige Instituti-
on, trgt dazu bei, dass es fr subnationale politische Eliten schwieriger wird, die subnatio-
nale Politik zu kontrollieren und folglich in der fderalen Politik an Bedeutung zu gewinnen
(Berruecos 2003; Gibson 2012).
Geichwohl ist weiterhin eine erhebliche Varianz in der Demokratiequalitt auf subnati-
onaler Ebene auch weiterhin beobachtbar. So sind die bundestaatlichen Wahlinstitute oftmals
durch die subnationalen politischen Eliten kontrolliert und Klagen vor dem nationalen Wahl-
gericht ber Unregelmigkeiten in subnationalen Wahlen sind nicht selten. Zudem bleibt
den subnationalen Exekutiven auch nach der Reform der Wahlgesetzgebung, in den Berei-
chen der Parteienregistrierung, Wahlkreisverwaltung und -zuschnitt oder privaten Parteien-
nanzierung Raum fr Einussnahmen erhalten. In einigen Fllen kann es Gouverneuren auch
gelingen die Nominierung der subnationalen Vertreter der fderalen Ministerialbrokratie zu
beeinussen (Gibson 2012; Hernndez Rodrguez 2008).

11 Bis dahin blieb den subnationalen politischen Eliten, trotz dem verfassungsmigen Verbot der konsekuti-
ven Wiederwahl fr politische mter und der landesweiten Einfhrung der Kombination aus Mehrheits- und
Verhltniswahlrecht im Jahr 1977, noch ein relativ autonomer Spielraum, um das politische Geschehen auf
subnationaler Ebene zu strukturieren.
12 U.a. werden die Zeitrume fr den Wahlkampf festgelegt, die Verteilung der (ffentlichen) Wahlkampfnan-
zierung geregelt, der Zugang zu lokaler Presse bei politischen Parteien und die Wahlberichterstattung thema-
tisiert. Zudem werden die Zusammenarbeit mit fderalen Regulierungsbehrden und Strafen fr bestimmte
(Wahl-)rechtsverletzungen festgelegt.
Mexikos Fderalismus im Wandel 201

3.4 Hori]ontale und vertikale Kooperation ]wischen den 5egierungsebenen

War die Transmission subnationaler Interessen im mexikanischen Fderalismus lange Zeit


lediglich durch informelle Aushandlungsprozesse gegeben, sind seit der Pluralisierung des
mexikanischen politischen Systems wichtige Interessensverbnde entstanden, die versuchen,
Einuss auf den fderalen politischen Prozess zu nehmen um, so den Mangel an formal
institutionalisierter vertikaler Kooperation zwischen den Regierungsebenen zu berbrcken.
Die wichtigste politische Vereinigung fr die Interessen der Bundesstaaten ist die Na-
tionalen Konferenz der Gouverneure (CONAGO).13 Zunchst als gering erfolgreicher Zu-
sammenschluss der oppositionellen Gouverneure der PRD im Jahr 1999 ins Leben gerufen,
um die Opposition zu Prsident Zedillo (PRI) zu strken, konstitutierte sich der Verbund
hauptschlich oppositioneller Gouverneure formal im Jahr 2002 als Reaktion auf einen
Reformvorschlag der Mehrwertsteuer des Prsidenten Fox. Dem anfangs losen und durch
parteipolitische Interessen gespaltenen Verbund gelang es schlielich unter Teilnahme der
Gouverneure der Regierungspartei PAN, mit der Deklaration von Cancn (13.06.2002) eine
gemeinsame Erklrung zu verabschieden, die auf eine erweiterte Koordination zwischen f-
deraler Exekutive und den Bundesstaaten in spezischen Politikbereichen (u.a. Bekmpfung
des Hungers, skalen Fderalismus) abzielte. Obwohl die Mitgliedschaft in der CONAGO
freiwillig ist und Entscheidungen den Konsens der Mitglieder bedrfen, hat sich der Verbund
in den folgenden Jahren zunehmend professionalisiert. Die CONAGO erarbeitet gemeinsa-
me Positionen und Politikvorschlge fr grenzberschreitende Themenbereiche (Sicherheit,
Finanzen, Bildung, Wasser, etc.), verfgt ber eigens eingerichtete Komissionen und hlt
regelmige und auerplanmige Treffen ab. Zwar ist der formale Einuss der CONAGO
gering, u.a. da die Bundesstaaten laut Verfassung untereinander keine Vertrge abschlieen
knnen, die Vereinigung hat aber im Laufe der Zeit einen wichtigen Beitrag dazu geleistet,
subnationalen Interessen auf die fderaler politische Agenda zu bringen und sich so als poli-
tisches Subjekt im politischen System Mexikos konstituiert, das auch vom Prsidenten, ab-
lesbar an Sitzung unter Beteiligung der Prsidenten, zumindest annerkannt und gehrt wer-
den muss. Besonders unter der Prsidentschaft von Vincente Fox hat der Zusammenschluss
der Gouverneure erfolgreich dazu gefhrt nationale Kongressabgeordneten in einzelnen Ge-
setzesprozessen, insbesondere in den Haushaltsverhandlungen erfolgreich als Verbndete zu
gewinnen (Hernndez Rodrguez 2006).
Allerdings hat die Bedeutung der CONAGO in den letzten Jahren fr den fderalen
politischen Prozess abgenommen. Dies hngt einerseits mit den eigenen Erfolgen zusam-
men: so ist das wesentliche, alle Bundesstaaten verbindende Thema, die Erhhung der Fis-
kaltransfers and die Bundesstaaten, deutlich vorhersehbarer und geringer koniktiv gewor-
den. Andererseits sind nicht zuletzt dank der hohen Heterogenitt der sozio-konomischen
Bedingungen in den Bundesstaaten und der hug sehr unterschiedlichen politischen Vor-
stellungen die Fhigkeit der CONAGO gemeinsame Projekte zu verwirklichen begrentzt.
So hat die Frequenz der Zusammenknfte abgenommen und der Gestaltungsanspruch der
Abschlussdokumente ist geringer geworden (Hernndez Rodrguez 2008). Probleme in ein-
zelnen Politikbereichen werden, wenn berhaupt, in kleineren Zusammeschlussen themati-
siert. Beispielhaft ist dafr der Zusammenschluss der Gouverneure der Grenzbundesstaaten
Mexikos und der USA (Conferencia de Gobernadores Fronterizos Mxico-EUA) die, ba-
sierend auf interinstitutionellen Vereinbahrungen (acuerdos interinstitucionales), v.a. in den

13 http://www.conago.org.mx/
202 Constantin Groll

Themenbereichen von Sicherheit, Drogen und Migration konkrete Manahmen anstt und
umsetzt.14
Die Interessen der Munizipien sind in unterschiedlichen Organisationen und in einer
Dachorganisation, der CONAMM (Confederacin de Municipios de Mxico) organisiert.15
Allerdings sind, obwohl sich die Interessenslage der Organisationen in einigen Bereichen
hneln (Erhhung der fderalen Transfers, Flexibilisierung der Konditionalitt fderaler
Transfers, etc.), die Organisationen durch parteipolitische Differenzen oftmals gespalten und
wirkungslos. Zudem erschwert die hohe Heterogenitt der Munizipien eine einheitliche In-
teressenslage.

4. Koniktfelder im mexikanischen Fderalismus

4.1 De]entralisierung

Lange Zeit war Mexiko zwar de jure ein Fderalstaat de facto war die politische, administ-
rative und skale Autonomie der Bundesstaaten und Gemeinden aber uerst gering. Aller-
dings hat seit den 1980er Jahren ein Dezentralisierungsprozess eingesetzt der stckweise zu
einer Ausweitung der Kompetenzen, insbesondere in den Bereichen Bildung, Gesundheit und
soziale Infrastruktur der Bundesstaaten und Gemeinden fhrte. Gleichwohl ist die Dezentra-
lisierung in Mexiko weder linear noch systematisch und wohl aus multiplen Beweggrnden
vollzogen worden. So verweisen einige Wissenschaftlern auf die Finanzierungsprobleme des
Fderalstaates in den 1980er Jahren und in Folge der Tequila Krise, whrend andere den seit
den 1980er Jahren gestiegenen politischen Wettbewerb auf der lokalen und bundesstaatlichen
Ebene verantwortlich (Rodrguez 1997) (Cornelius, Eisenstadt, und Hindley 1999).16
Vorboten der Dezentralisierung waren die ersten Anstze regional-orientierter staatli-
cher Planung, die unter dem Eindruck wirtschaftlicher Stagnation in den Jahren 1970-1977
durch die Schaffung der Regionalen Planungskommission. Diese Manahmen, wie auch die
folgenden Initiativen zur regionalen Wirtschaftsfrderung zwischen 1976-1982 (z.B. die
Grndung von polos industriales auerhalb Mexiko-Stadt oder ortsgebundene Investitions-
anreize und Subventionen) zeichneten sich allerdings weithin durch die starke Dominanz des
Zentrums aus. Erst in Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise Anfang der 1980er Jahr und den
damit einhergehenden Haushaltskrzungen unter Prsident Miguel de la Madrid (1982-1988)
wurden die ersten konsequenten Dezentralisierungsbestrebungen unternommen. Unter dem
nationalen Entwicklungsplan (Plan Nacional de Desarrollo) wurde die Notwendigkeit der
Neuregelung der Aufgabenverteilung zwischen den Regierungsebenen festgelegt und durch
die Grndung des Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) und der Anpassung
der bundessstaatlichen und munizipalen Planungskomitees (Comits de Planeacin y Desar-
rollo Estatal, COPLADES, und Comits de Planeacin y Desarrollo Municipal, COPLADE-
MUN) sollte die Koordination zwischen den Regierungsebenen vorangetrieben werden. Wei-
terhin wurden durch die Modikation des Artikels 115 der Verfassung die Kompetenzen und

14 Mitglieder dieses Zusammenschlusses sind die Bundesstaaten Nuevo Len, Baja California, New Mexico,
California, Sonora, Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila, Texas, Arizona
15 Die CONAMM besteht aus der Asociacin de Municipios de Mxico (AMMAC), Asociacin de Autoridades
Locales de Mxico (AALMAC) und Federacin Nacional de Municipios de Mxico (FENAMM). Desweite-
ren besteht die Asociacin Nacional de Alcaldes (ANAC).
16 Zudem scheint die PRI whrend der letzten Jahre ihrer Einparteiendominanz die Dezentralisierung von Staats-
ausgaben vorangetrieben hat, um den politischen Niedergang der Partei in den lokalen und regionalen Wahlen
entgegenzuwirken (Daz Cayeros 2006).
Mexikos Fderalismus im Wandel 203

Rechte der Gemeinden neu deniert, d.h. ihnen wurde die Autonomie ber gemeinde-eigene
Einkommensquellen (insb. der Grundsteuer) bertragen, fderale Transfers zugesichert und
die Kompetenz fr die Bereitstellung von lokalen ffentlichen Gtern bergeben (Trinkwas-
serversorgung, Abwasser- und Kanalisationssysteme, ffentliche Beleuchtung, etc.) (Merino
Huerta 1992). Schlielich wurde mit der Dezentralisierung von Teilen der Verwaltung, der
Gesundheitsversorgung und der Primrbildung in die Bundesstaaten begonnen.
Diese Reformen machten die Brgermeister zwar unabhngiger vom Einuss der Bun-
desstaaten, die Dominanz der fderalen Ebene blieb allerdings, aus Mangel an brokratischer
Kapazitt oder aufgrund der zentralisierenden Herrschaftslogik der PRI bestehen und die
Dezentralisierung wurde durch die Folgeregierung unter Carlos Salinas de Gotari (1988-
1994) kaum weiter verfolgt. Ganz im Gegenteil wirkte das groangelegte fderale Armuts-
bekmpfungsprogramm PRONASOL, durch das soziale Infrastrukturprojekte auf lokaler
Ebene umgesetzt werden sollten, de facto zentralisierend, da im Zuge des Programms eine
parallele Verwaltungsstruktur (insbesondere durch die Consejos Municipales de Solidaridad)
unter Leitung des Prsidenten und Umgehung der subnationalen Regierungsebenen aufge-
baut wurde. 17
Erst durch Prsident Ernesto Zedillos (1994-2000) und dessen Initiative des federalis-
mo renovado wurde eine ernsthafte Neuordnung der Zustndigkeiten unter dem Eindruck
des Aufbrechens der Einparteienhegemonie der PRI initiiert (fr einen berblick siehe Ro-
drguez 1997). So ermglichte eine nderung des Artikels 104 der Verfassung es den subna-
tionalen Regierungen, in Koniktfllen zwischen Regierungsebenen Verfassungsbeschwerde
beim Obersten Gerichtshof einzulegen. Auch wurde die Dezentralisierung im Bereich der
Gesundheitsversorgung durch Zedillo entscheidend vorangetrieben. Anfangs nur teilweise
unter Prsident Miguel de Madrid umgesetzt, wurde ab 1996, schlielich die formale Zustn-
digkeit ber Personal, Material und Budget auf die Bundesstaaten bertragen, gleichwohl
sich die fderale Ebene die Richtlinienkompetenz und Normsetzung in der Gesundheitspo-
litik bewahrte. Dank der zeitlichen Lnge und des inkrementellen Charakters des Prozesses
gilt der Bereich Gesundheit als vergleichsweise erfolgreiche Dezentralisierungsanstrengung.
Auch weil eine zentrale fderale Institution, der Consejo Nacional de Salud, die Verlagerung
der Zustndigkeit koordiniert, evaluiert und im Zweifelsfall anpasst. Gleichwohl bleiben die
Finanzierungsschwierigkeiten der Bundesstaaten und Gemeinden im Gesundheitsbereich be-
stehen, die auch durch zustzliche konditionierte (best-practice) Transferprogramme unter
den Prsidenten Fox und Caldern (u.a. municipio saludable) nicht aufgewogen werden
knnen (Cabrero Mendoza 2010).
Ferner wurde die Verantwortung fr die Verwaltung und Bereitstellung sozialer Infra-
struktur und sozialer Entwicklung unter Prsident Zedillo auf die Munizipien und Bundes-
staaten bertragen, wobei sich die fderale Regierung, wie im Bereich der Gesundheit, die
Richtlinienkompetenz vorbehielt. Damit verbunden war auch eine skale Dezentralisierung,
die dank der Mehrheit der Oppositionsparteien im Kongress im Jahr 1998 Fderaltransfers
in den regulren Haushalt berfhrte und zweckgebundene Transfers (aportaciones) fr die
Bundesstaaten und Gemeinden bereitstellte und diese damit weitgehend von der Diskretio-
nalitt des Prsidenten befreite. Allerdings ist die Verausgabung der fderalen Transfers an
bestimmte Aufgaben gebunden, die sich seit der Verabschiedung des Gesetzes nur geringf-
gig nderten und oftmals zu einer suboptimalen Allokation der Mittel fhren. Zudem bietet

17 In der Tat intendierte das Programm weniger eine systematische Ausweitung subnationaler Autonomie als die
Rckgewinnung sozialer Legitimitt des Prsidenten und die Herstellung direkter Bindungen zwischen dem
Prsidenten und lokalen politischen Akteuren (Braig 1997; Cornelius, Craig, und Fox 1994).
204 Constantin Groll

die, v.a. anfangs geringe Kontrolle und Evaluation der Vergabe der Gelder durch die fderale
Regierungsebene die Mglichkeit des Missbrauchs durch subnationale Regierungen. Auch
deshalb wurden unter den Regierungen Fox und Caldern Anstrengungen unternommen
(Aufbau von Datenbanken, etc.), die Evaluation und das Monitoring der Projekte auf bun-
desstaatlicher und lokaler Ebene zu verbessern.
Angestoen durch Prsident Miguel de Madrid und lange Zeit blockiert durch die wir-
kungsmchtige Lehrergewerkschaft (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin,
SNTE) wurde die Primrbildung im Jahr 1992 nach einem Abkommen mit der Gewerkschaft
schlielich dezentralisiert. Dieser weitreichende Schritt beinhaltete die Verlagerung der
operativen und administrativen Kompetenz im Primrbildungsbereich auf die Bundesstaa-
ten (inkl. zweckgebundener nanzieller Ressourcen, administrativer Organe, Immobilien,
administratives Personal und Fachkrfte). Allerdings blieb die Regulierung, Normsetzung
und Zuweisung von Ressourcen in den Hnden der fderalen Regierung (Amezcua Ornelas
1998). Diese descentralizacin impuesta (Cabrero Mendoza 2010, 172) erfolgte in einer
sehr kurzen Zeitspanne und fast gnzlich ohne Bedarfs- und Wirkungsanalysen und berfor-
derte nicht selten die bundesstaatlichen Brokratien; zudem sie mit einem neuen hochgradig
organisierten sozialen Akteur, der Lehrergewerkschaft konfrontiert waren (Hernndez Ro-
drguez 2006, 110).
Die Dezentralisierungsbestrebungen haben die Aufgabenverteilung zwischen den Re-
gierungsebenen grundlegend verndert. Allerdings sind die positiven Erwartungen, die damit
verbunden waren, nicht immer in Erfllung gegangen. Vielmehr hat sich in einigen Berei-
chen eine suboptimale und vor allem rumlich differenzierte Bereitstellung ffentlicher Leis-
tung eingestellt und verschrft.
Grund dafr ist einerseits, dass trotz der Zuweisung neuer Aufgaben direkte Eingriffe in
die lokale Politikpraxis und Funktionsweise der politischen Institutionen weitgehend ausge-
blieben sind. Rechtliche und politische Institutionen haben sich oftmals, v.a. in den Bundes-
staaten, trotz erhhten politischen Wettbewerbs und Parteienpluralismus nur oberchlich
gewandelt und die Regierungspraxis ist mit der in der autoritren Phase vergleichbar. Vieler-
orts hat sich ein multipler Zentralismus entwickelt, indem die jeweiligen Exekutiven eine
erhebliche Macht an sich gezogen haben und effektiv die Gewaltenkontrolle und den demo-
kratischen Prozess untergraben. Diese Machtkonzentration hat durch die bertragung von
Kompetenzen oftmals zugenommen und neue Klientelnetzwerke ermglicht. Strategien oder
Programme, die die Transparenz oder Good Governance auf lokaler oder bundesstaatlicher
Ebene systematisch frdern und einfordern, gibt es kaum und einzelne subnationale Initia-
tiven, wie z.B. Rechenschaftsberichte (rendicin de cuentas) sind oft mehr den regionalen
politischen Dynamiken geschuldet als dass sie durch fderale Initiativen gefrdert werden
(Cejudo und Ros 2009).
Andererseits besteht ein grundstzliches Problem darin, dass zwar administrative Kom-
petenzen dezentralisiert wurden, die skale Dezentralisierung, im Sinne von der bertragung
von Autonomie ber Einnahmen und Ausgaben, jedoch gering ist. Subnationale Leistungen
werden weitgehend mit konditionierten fderalen Transfers nanziert, die sich oftmals nicht
mit dem subnationalen Bedarf decken, womit die Handlungsfhigkeit der subnationalen Ein-
heiten erheblich eingeschrnkt ist.
Schlielich ist im mexikanischen Fderalismus die geringe Kooperation und Kolla-
boration zwischen den Regierungsebenen auffllig. Stabile und einheitliche Mechanismen
der Koordination und Kooperation zwischen den Regierungsebenen bestehen nicht. Inter-
Regierungsbeziehungen sind je nach Politikbereich unterschiedlich, wobei im Dezentralisie-
Mexikos Fderalismus im Wandel 205

rungsprozess zwar oft eine Aufgabentrennung deniert wurde, Rume fr Kooperation oder
Zusammenarbeit wurden aber kaum benannt. So existieren in der Praxis vier verschieden
Szenarien der Beziehungen (Cabrero Mendoza 2010): Politikbereiche die trotz administra-
tiver Dezentralisierung hochgradig zentralisiert bleiben, wie der Bildungsbereich und bei
Programmen der fderalen Armutsbekmpfung. Bereiche wie die (einfache) Gesundheits-
versorgung und der Wohnungsbau, in der eine reine Delegierung stattgefunden hat. Ferner
gibt es Bereiche, in denen die Beziehungen desartikuliert sind, wie in den Programmen fr
soziale Infrastruktur oder lokale Wirtschaftsfrderung und schlielich sehr wenige Program-
me, in denen eine wirkliche Kooperation zwischen den Regierungsebenen absehbar ist, wie
in neueren Programmen (municipios saludables, escuelas de calidad). Dies fhrt dazu,
dass Politikinnovationen auf den subnationalen Ebenen nur schwer nationale Verbreitung
nden, aber auch dazu, dass oftmals lokale Initiativen im Gegensatz zu fderalen Politiken
stehen oder schlecht aufeinander abgestimmt sind. Insgesamt war der Dezentralisierungspro-
zess deshalb oft nicht stringent, gering geplant und von geringer Kooperation zwischen den
Regierungsebenen begleitet.

4.2 Der Fiskalf|deralismus

Ein weiteres zentrales Koniktfeld zwischen den Regierungsebenen in Fderalstaaten ist der
skale Fderalismus. Dieses Set an institutionellen Regeln und Praktiken ordnet die Vertei-
lung von ffentlichen Einnahmen, Besteuerungsrechten und Verschuldungsregeln zwischen
den Regierungsebenen. Die (praktische) Ausgestaltung des skalen Fderalismus ist ein gu-
tes Gradma fr die Machtbalance zwischen den Regierungsebenen, beeinusst sie doch in
essentieller Weise den skal-politischen Handlungsspielraum der fderalen und subnationa-
len Regierungen.
Wie in anderen lateinamerikanischen Fderalstaaten, ist in Mexiko das skal-fderale
Regelungsset seit der Unabhngigkeit einem dynamischen und nicht-linearen Wandel un-
terworfen. Formierte sich der mexikanische Staat auf Basis skal weitgehend autonomer
(Bundes-)Staaten mit einer ressourcenarmen Zentralregierung, ist mit der Konsolidierung
des mexikanischen Nationalstaats nach der mexikanischen Revolution eine starke Zentrali-
sierung skalpolitischer Kompetenzen zu erkennen. Dank der Herrschaftslogik des Einpar-
teiensystems der PRI wurden groe Teile der subnationalen skalpolitischen Autonomie an
die fderale Ebene abgegeben. Bis heute zeichnen die starke Zentralisierung und die damit
verbundene, im internationalen Vergleich hohe skale Dependenz der subnationalen Einhei-
ten vom Fderalstaat den Fderalismus in Mexiko aus. Dies gilt, trotz der seit dem Ende der
1990er Jahre zunehmenden skalen Dezentralisierung, sowohl fr die Einnahmen- als auch
fr die Ausgabenautonomie der subnationalen Regierungen.
Die Basis des skalen Fderalismus ndet sich in Artikel 124 der Verfassung von 1917
(bernommen aus der Verfassung von 1857). Der Artikel legt, ganz dem Vorbild der Ver-
fassung der Vereinigten Staaten von Amerika folgend, keine klare Trennung der Steuerau-
tonomie zwischen den Regierungsebenen fest. Stattdessen ermglicht er die Konkurrenz
zwischen bundesstaatlicher und fderaler Ebene in der Steuergesetzgebung und erhebung
(Carpizo 1980, 104; Serna de la Garza 2008).18 Allerdings gelang es Prsident Crdenas im

18 Die Steuerautonomie der fderalen Regierung ist konstitutionell gering limitiert (Carpizo 1980, 104). So ist es
nicht verwunderlich, dass zu Beginn der Konsolidierung des mexikanischen Staates (1824-1947), ein erheb-
lichen Mangel an skaler Koordinierung zwischen und innerhalb der Regierungsebenen geprgt war und ein
uerst komplexes Steuersystem mit mehreren Steuerbehrden bestand (Daz Cayeros 1997).
206 Constantin Groll

Zuge der Konsolidierung des Einparteiensystems auf der dritten nationalen Steuerversamm-
lung zwischen Vertretern der Bundesstaaten und der fderalen Regierung im Jahr 1947 die
ersten entscheidenden Schritte zur Zentralisierung der Steuerautoritt einleiten. Ein Groteil
der Bundesstaaten verpichtete sich, die Erhebung zentraler Steuern, insbesondere Steuern
auf Handel und Industrie, an die fderale Ebene abzugeben, um im Gegenzug einen Teil der
Einnahmen ber fderale Transfers zu erhalten (Courchene, Daz-Cayeros, und Webb 2000;
Daz Cayeros 2006) wodurch die fderale Regierung, die Haupteinnahmequellen des Landes
auf sich zu vereinen konnte.19
In einem zweiten Schritt wurde schlielich im Jahr 1979 das Nationalen System der
Fiskalen Koordinierung (Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, SNCF) das Systems der
Steueraufteilung institutionalisiert. Das SNCF beinhaltete u.a. die Umwandlung der nationa-
len Verkaufssteuer in eine Mehrwertsteuer (Impuesto al Valor Agregado, IVA) und garantier-
te fderale Ausgleichszahlungen durch nicht-konditionierte fderale Transfers (participacio-
nes) fr fderal vereinnahmte Steuern. Dabei wurde der fderalen Regierung auch das Recht
zugesprochen, die Hhe und Basis der Steuern festzulegen und Steuerverwaltung zu stellen.
Die Verteilung der Steuern an die jeweiligen Bundesstaaten ist durch feste Koefzienten im
Gesetz festgelegt, die sich u.a. an der Hhe des prozentualen Anteils an den Einnahmen je
bundesstaatlicher Einheit orientieren.20
Die starke Zentralisierung der skal-fderalen Beziehungen - ca. 80 % der gesamten
Staatseinnahmen werden durch die fderale Regierung vereinnahmt - ist in Umfang und Sta-
bilitt fr Fderalstaaten im lateinamerikanischen Kontext einzigartig. Wesentlicher Grund
dafr war die starke Zentralisierung der politischen Macht in Hnden der PRI zu dieser Zeit.
Zudem erleichterten die zugesagten garantierten fderalen Transfers den Bundesstaaten die
Zustimmung zur Abgabe ihrer Einnahmeautoritt. Letztlich ermglichte auch der ab dem
Jahr 1979 einsetzende lboom dem Fderalstaat die Steuern, bei konstanten, bzw. sich aus-
weitenden (fderalen) Ausgaben und Transfers, zu senken (Daz Cayeros 2005).
Obwohl sich die skale Konzentration im mexikanischen Fderalismus als uerst sta-
bil und funktional fr das Herrschaftsregime der PRI erwies, sind damit auch mehrere Nach-
teile verbunden. Durch die starke Stellung des Fderalstaats entstand ein dysfunktionaler
Fderalismus (Daz Cayeros 1995). Subnationale Einheiten waren und sind extrem abhngig
von den fderalen Transferzahlungen des Zentrums, wodurch eine eigenstndige Politikge-
staltung der subnationalen Regierungen erschwert wird. Zudem entstanden Fehlanreize fr
die lokale und bundesstaatliche Politik, da subnationale Regierungen ihre vorgesehen Aus-
gaben nicht auf eigens erwirtschaftete Einnahmen abstimmen mssen und wenig Anreize
besitzen die verbliebenen eigenen Einnahmequellen besser auszureizen. Dies verminderte
die Anreize fr die Regierungen ihre Ausgaben an die subnationalen Bedrfnisse anzupassen
und schwchte die Rechenschaftspicht der subnationalen Exekutiven.
Andererseits kommt hinzu, dass die Verteilungsformel der fderalen Transfers bis in
das Jahr 1991 sehr stark am jeweiligen Steueraufkommen orientiert war. Bis zu 72,29 % der
Transferzuteilung basierte auf dem jeweiligen Steuereinnahmen (Daz Cayeros 1997). Damit
war ein Ausgleich zwischen armen und reichen Bundesstaaten oder eine bedarfsorientierte
Verteilung kaum gegeben und inter-regionale Ungleichheiten wurden verstrkt (Daz Cay-

19 Der Anteil an eigenen Steuereinnahmen an den Gesamteinnahmen der Bundesstaaten el von 20 % auf weni-
ger als 10 % zwischen 1950 und 1975 (Figueras-Zanabria 2006, 61)
20 Bundesstaaten verzichteten bei Beitritt in das SNCF auf die Erhebung wesentlicher subnationalen Steuern,
knnen das System aber jederzeit freiwillig verlassen. Verstsse gegen die Regelungen des SNCF knnen
mit einer Reduktion fderaler Transfers oder einem Ausschluss bestraft werden, wobei etwaige Streitigkeiten
zwischen den Regierungsebenen durch den Obersten Gerichtshof behandelt werden.
Mexikos Fderalismus im Wandel 207

eros 1995). Dieser Effekt des Transfersystems hlt bis heute, trotz der Einfhrung konditi-
onierter fderaler Transfers an und intensiviert die bereits, sogar im Vergleich zu Brasilien
oder Argentinien hheren interregionalen Disparitten, wie in Karte 4.1 anhand der in der
Wirtschaftskraft der Bundesstaaten sichtbar wird (Martinez-Vazquez und Sepulveda 2010).
Allerdings wurde dieser Verteilungskonikt zwischen den Bundesstaaten durch die starke
Dominanz der Einheitspartei berbrckt und das Verteilungsgleichgewicht erwies sich ber
das 20. Jahrhundert, hinweg als uerst robust.

Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf je Bundesstaat (2011, in mexikani-


schen Peso, Quantile)

Quelle: Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos 2013; BIP nach Preisen von 2008

Seit der Pluralisierung des politischen Systems Ende der 1990er Jahre haben sich die
Verteilungskonikte zwischen und innerhalb den Regierungsebenen deutlich verschrft.21
Das Aufstreben subnationalen Interessen im Abgeordnetenhaus und die schwache Stellung
des Prsidenten in den Haushaltsverhandlungen fhrten dazu, dass das Volumen an fdera-
len Transfers kontinuierlich gestiegen ist und neue konditionierte Transferfonds geschaffen
wurden. Konditionierte Transfers, sogenannte aportaciones, haben fr die subnationalen
Haushalte erheblich an Bedeutung gewonnen und bersteigt nunmehr den Anteil automati-
scher Transferszahlungen (participaciones).22 Zudem hat auch die Heterogenitt zwischen
den Bundestaaten und vor allem den Gemeinden zugenommen. Im Falle der Gemeinden hat
sich dank der bertragung der Besteuerungsrechte auf Landbesitz (predial) der Anteil eigens

21 Die Gouverneure verfolgen im wesentlichen drei Ziele: Erhhung der fderalen Transfers im Rahmen des
SNCF; Einbezug neuer Haushaltsposten in den Haushalt, wodurch zustzliche Gelder an die Bundesstaaten
transferiert werden; Einschrnkung der Diskretionalitt der fderalen Regierung ber Einnahmen und Aus-
gaben, insbesondere Einnahmen aus Erdl und hier insbesondere der excedentes petroleros. In allen diesen
Bereichen musste die fderale Regierung Zugestndnisse machen (Flamand 2006).
22 Aportaciones bestanden zwar schon vor 1997, wurden aber durch fderale Verwaltungsdependancen verwal-
tet und im Zuge der Reform den subnationalen Legislativen unterstellt. Insgesamt sind aportaciones in acht
Fonds fr spezische Politikbereiche mit je eigenen Verteilungsformeln unterteilt. Die jeweiligen Fonds sind
an die Verwendung der Gelder in dem Politikbereich zweckgebunden, wobei die Konditionalitt generisch
oder relativ spezisch sein kann.
208 Constantin Groll

generierter Einnahmen kontinuierlich und liegt nun im Durchschnitt bei etwa 10 %. Aller-
dings ist hier ein extremer Unterschied zwischen groen und urbanen und bevlkerungsar-
men und ruralen Munizipien auffallend (INEGI 2013).
In der Zukunft ist zu erwarten, dass sich die Konikte rund um die Verteilung von staat-
lichen Ressourcen, Besteuerungsrechte und Ausgabeverpichtungen fortsetzten und unter
dem Druck des hohen vertikalen und horizontalen skalen Ungleichgewichts in den skal
fderalen Beziehungen zunehmen. So spiegelt sich das vertikale skale Ungleichgewicht in
der anhaltenden geringen Einnahmendezentralisierung wider: der Anteil subnationaler Steu-
ereinnahmen an den staatlichen Gesamteinnahmen liegt lediglich bei 4,4 % (2010, Bundes-
staaten 2,9 %, Munizipien 1,9 %), wobei die Bundesstaaten lediglich 4,3 % ihrer Ausgaben
durch eigene Steuern nanzieren und die Munizipien etwa 10 % (2010).23 Demgegenber
ist die Dezentralisierung ffentlicher Ausgaben deutlich weiter fortgeschritten. Ca. 68 % der
ffentlichen Gesamtausgaben werden durch die subnationalen Regierungseinheiten verant-
wortet, wovon Munizipien 12 % und die Bundesstaaten 56 % verausgaben (INEGI 2013).
Gleichzeitig bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesstaaten und Munizipien
(horizontales Ungleichgewicht). So bestehen die Gesamteinnahmen des Bundesstaates Ta-
maulipas aus lediglich 30,5 % fderaler Transfers, wohingegen Bundesstaaten wie Tabasco
ca. 95 % seines Haushalts durch fderale Zuweisungen nanziert (2010) (INEGI 2013).

5. Abschlieende Bemerkungen

Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass der Fderalismus in Mexiko in den letzten knapp
zwanzig Jahren zu neuer, lange Zeit kaum geglaubter, Bedeutung fr das politische System
gelangt ist. Die Spielrume fr die politische Selbstbestimmung (self rule) der Bundestaaten
und Munizipien haben deutlich zugenommen. Dank der administrativen Dezentralisierung
wichtiger staatlicher Leistungen, haben die subnationalen Regierungen neue Kompetenzen
bernommen und die subnationale Brokratie ist deutlich gewachsen. Weiterhin ist der Ein-
uss subnationaler Interessen auf den nationalen politischen Prozess sichtbarer geworden
und nicht zuletzt durch die Grndung der CONAGO haben die Gouverneure ihre Stellung
in der fderalen politischen Arena und innerhalb den Parteien aufgewertet. Insbesondere im
Bereich des skalen Fderalismus konnten die Bundesstaaten der fderalen Regierung erste
Zugestndnisse abringen. Schlielich hat sich auch die Stellung der Munizipien, beginnend
mit der Verfassungsreform von 1983 von bis dato relativ abhngigen politischen Arenen zu
relativ eigenstndigen Dienstleistern lokaler ffentlicher Gter gewandelt.
Allerdings ist dieser Trend zu mehr Autonomie unter einer international vergleichen-
den Perspektive differenziert zu betrachten. Nicht zuletzt an vier Faktoren zeigt sich, dass
die subnationalen vergleichsweise weiterhin stark von der Zentralregierung abhngig sind.
Erstens, ist das mexikanische Fiskalsystem, ohnehin mit einer uerst geringen Steuerquote
in Relation zur mexikanischen Wirtschaftsleistung, extrem zentralisiert. Subnationale Regie-
rungen konnten zwar erste Erfolge in der Erhhung fderaler Transfers erreichen, ihre eigene
Fiskalautonomie bleibt aber uerst beschrnkt. Zweitens, ist das mexikanische Parteiensys-
tem im Vergleich zu Fderalstaaten wie Brasilien oder Argentinien weiterhin stark zentrali-

23 Bundesstaaten und Munizipien