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La funcin administrativa

CAPTULO I

TRATADO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

Christian Guzmn Napur

3
Christian Guzmn Napur
CAPTULO I

Tratado de la Administracin
Pblica y del Procedimiento
Administrativo
Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Ao 2011
Derechos reservados
D.Leg. N 822 (22.04.96)
web: www.raejurisprudencia.com.pe
e-mail: jcordova@caballerobustamante.com.pe

Christian Guzmn Napur

Ao 2011
Derechos reservados
D.Leg. N 822 (22.04.96)

Prohibida la reproduccin total o parcial


sin la autorizacin expresa del editor.
Depsito Legal - Ley N 26905 (20.12.97)

Hecho el Depsito Legal en la


Biblioteca Nacional del Per N 2011-04018
Editor: Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Domicilio: Av. San Borja Sur N 1170
Of. 201-202 - San Borja,
Lima - Per
Ao 2011 - 500 ejemplares
Registro del Proyecto Editorial:
N 11501301101249

Revista de Anlisis Especializado de


Jurisprudencia es una marca de
Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Primera edicin - Abril 2011

Artistas Gracos:
Rosaura Bancayn, Patricia Cruzado,
Milagros Motta, Jos Lizano, Nora Villaverde

Impresin y encuadernacin:
Editorial Tinco S.A.
Av. San Borja Sur N 1170, Of. 101
San Borja - Lima - Per

Registro ISBN: 978-612-4048-54-8

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en abril de 2011 en los
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La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

CAPTULO IV

LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA

Una vez denido lo que debe entenderse por funcin administrativa,


y por ende, la nocin de Administracin Pblica, es necesario entender la
organizacin de la misma, de tal manera que la denicin funcional que
hemos elaborado pueda plasmarse en un conjunto de instituciones que ejer-
cen la funcin antes sealada. Dicha organizacin, en mrito del principio
de legalidad, est denida por la Constitucin y la Ley. En primer lugar,
debe entenderse que congura Administracin Pblica toda entidad que
desempee funcin administrativa.

Asimismo, debe entenderse que la Administracin Pblica no es propia-


mente una entidad pblica nica, sino ms bien la reunin de varias entida-
des que interactan entre s a travs de diversos mecanismos existentes en el
ordenamiento jurdico administrativo. De hecho, como lo hemos sealado de
manera reiterada, no solo el Estado realiza funcin administrativa, sino tambin
diversas entidades pblicas no estatales e incluso personas jurdicas privadas(262).
____________
(262) GONZALES PEREZ, Jess Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid:
Civitas, 2000, p. 111.

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Entonces, el anlisis que vamos a efectuar ser eminentemente estructural en el


presente captulo, para realizar en el siguiente un estudio funcional del compor-
tamiento de la autoridad administrativa.

1. ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORGANIZACIN ADMINIS-


TRATIVA

La organizacin administrativa se conforma de ciertos elementos bsi-


cos, sin los cuales la misma no existira. La existencia y alcance de dichos ele-
mentos, han sido legislativamente tratados pero tambin se deduce sus carac-
tersticas a travs de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que
regulan la estructura del Estado, en particular a travs de leyes orgnicas. Por
otro lado, al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto
de competencia, al cual aludiremos ms adelante en el presente trabajo.

1.1. Las actividades de gestin administrativa. La actividad orga-


nizativa

La Administracin Pblica se gestiona de acuerdo a un conjunto de


consideraciones que permitan hacer eciente su labor. Ello implica la reali-
zacin de cuatro actividades fundamentales. En primer lugar, la planicacin
o planeamiento, que implica la determinacin de objetivos a obtener, lo cual
a su vez requiere la elaboracin de planes necesarios para la generacin de
dichos objetivos. Toda organizacin requiere de esta actividad, a n de deter-
minar adecuadamente el resto de actividades de gestin a ser realizadas.

Para ello a su vez es indispensable generar una estrategia o plan


estratgico, que consiste en medidas de mediano plazo, necesarios para la
generacin de objetivos ms bien generales. Ello distingue la planicacin
estratgica de la generacin de planes operativos, que ms bien componen
los planes estratgicos y que funcionan en el corto plazo. A su vez, los
planes estratgicos se enmarcan en una misin determinada y en la imple-
mentacin de la visin que se tiene de la entidad y de la Administracin
Pblica en su conjunto(263).

____________
(263) STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. Administra-
cin. Mxico, DF: Prentice-Hall Hispanoamericana, 1996, p. 290 y ss.

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En el Per esta labor se encuentra a cargo del Sistema Nacional de


Planeamiento Estratgico, al cual haremos referencia ms adelante. Dems
est sealar que este planeamiento no implica limitar la libertad o iniciativa
de los particulares, con lo cual no debe confundirse planeamiento estrat-
gico con planicacin centralizada o con economa planicada.

En segundo lugar, la gestin administrativa requiere una organiza-


cin, vale decir, una estructura adecuada para la obtencin de sus objeti-
vos; a lo cual haremos referencia seguidamente. Como tercera de las activi-
dades que venimos reseando, se encuentra la actividad de direccin, que
consiste en guiar la gestin, una vez que se ha determinado la estructura or-
ganizativa. Finalmente, la gestin administrativa requiere de la actividad de
control, por la cual se verica que la gestin administrativa haya generado
los resultados esperados, conforme los planes diseados por la entidad.

La actividad organizativa

Como resultado de lo que venimos sealando, la administracin p-


blica se compone de organismos y rganos, que se diferencian entre s en
cuanto a su autonoma. Por otro lado, no debe omitirse la referencia a lo
que actualmente se denomina sistema, que consiste en la coordinacin de
diversos entes que realizan funciones similares y complementarias entre s,
que funcionan a travs de diversas relaciones, que veremos luego.

Ahora bien, la organizacin, como actividad de gestin administra-


tiva, consiste en disponer las partes de un todo para la obtencin de los
resultados ms adecuados(264). Organizar implica determinar la forma en
que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la or-
ganizacin que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de
una entidad determinada.

Una entidad administrativa requiere entonces un diseo organiza-


cional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura orga-
nizacional apropiada para la empresa, en el contexto de una estrategia y

____________
(264) DE VAL PARDO, Isabel Administracin de Entidades Pblicas. Madrid: Institu-
to de Estudios Econmicos, 1999, p. 108.

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ambientes dados. El diseo organizacional resulta entonces fundamental


para toda organizacin y en especial para la Administracin Pblica.

El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es


el concepto clave de la actividad administrativa de organizacin. Es el que
le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una orga-
nizacin se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pblica dicha
estructura est denida por las normas legales del sector que corresponde,
pero adems se encuentra denida por el denominado Reglamento de Or-
ganizacin y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa
los contenidos organizativos de la entidad, en mrito de la potestad organi-
zatoria limitada que posee la Administracin Pblica(265).

Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco


pasos para el establecimiento de la estructura idnea en una organizacin.
En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son des-
empeadas por individuos o grupos(266). Ello es lo que se denomina genri-
camente divisin del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las activi-
dades de la empresa de manera lgica y eciente. Al agrupar empleados y
actividades efectuamos lo que se denomina departamentalizacin, que a su
vez permite la creacin de direcciones, ocinas, jefaturas y gerencias al in-
terior de un organismo pblico(267). Al mismo tiempo, elaboramos el esque-
ma de jerarquas y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y
que se constituye a partir de las denominadas lneas de mando. La lnea o
cadena de mando es el plan que especica el nmero de subordinados que
reportan directamente a un administrador determinado.

La lnea de mando es de especial importancia para una organizacin


eciente. Es de rigor, entonces, determinar la lnea de mando apropiada.
Primero, para efectos de eciencia. Una lnea de mando muy ancha ocasio-
na poca direccin y control. Una lnea muy angosta, por otro lado, puede
generar un desperdicio del personal. Segundo, la lnea de mando tiene que
____________
(265) Sobre el particular: SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso Principios de Derecho
Administrativo. Madrid: Centro de Estudios Ramn Areces, 2000, pp. 412 y ss.
(266) DE VAL PARDO, Isabel Op. cit., p. 149-150.
(267) STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. Op. cit., p.
346 y ss.

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ver con la estructura. Lneas muy angostas crean las llamadas estructuras
verticales. Estas estructuras pueden entorpecer la toma de decisiones. Lneas
de mando anchas crean estructuras horizontales o planas con menos niveles
y jerarquas. La tendencia actual es utilizar estructuras horizontales(268). A ello
algunos autores llaman reduccin de tamao. La reduccin de tamao corri-
ge la burocratizacin y permite dar exibilidad a las relaciones laborales.

Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades espe-


cializadas, se establecen mecanismos de integracin al interior del organis-
mo. La citada integracin de individuos, grupos y departamentos, facilita el
logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser ms difcil conforme
la entidad aumenta de tamao, dicultad que puede corregirse a travs de
mecanismos de delegacin y desconcentracin que veremos ms adelante.
Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organizacin realizada y
ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a travs del
denominado control administrativo interno.

Criterios para el diseo y estructura de la Administracin Pblica(269)

Las normas legales, sustentadas en la doctrina sobre la materia, han


establecido criterios para que los rganos y organismos de la Administra-
cin Pblica se estructuren debidamente. En primer lugar, las funciones
y actividades que realice la Administracin Pblica, a travs de sus de-
pendencias, entidades y organismos, debe estar plenamente justicada y
amparada en sus normas. Esta es una aplicacin del principio de legalidad
y uno de sus corolarios que es la reserva de ley en materia de asignacin
de competencia. La justicacin es muy clara, y se basa en la necesidad de
que la competencia administrativa sea establecida por un ente distinto a la
misma, en este caso el Parlamento.

Asimismo, las dependencias, entidades, organismos e instancias de


la Administracin Pblica no deben duplicar funciones o proveer servicios
brindados por otras entidades ya existentes. La duplicidad de competen-

____________
(268) OLIAS DE LIMA GETE, Blanca (coor.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid: Pear-
son Educacin S.A., 2001, p. 13-14.
(269) Artculo 6 de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.

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cias es un problema muy serio de la administracin pblica peruana, y


genera mltiples inconvenientes no solo respecto a la necesidad de un
funcionamiento eciente de la Administracin, que implica obtener re-
sultados a un costo razonable y sustentable, sino adems respecto a los
administrados, los cuales interactan con la entidades administrativas a
un costo muy alto, lo cual incrementa la informalidad que es desde ya
bastante alta(270).

Adems, en el diseo de la estructura orgnica pblica prevalece el


principio de especialidad, debindose integrar las funciones y competen-
cias anes. Los rganos y entidades administrativas se disean de tal forma
que en un rgano se incorporen tareas relacionadas entre si, mientras que
en un organismo se encuentran incluidos rganos que a su vez efecten
actividades que se encuentre ntimamente relacionadas.

Finalmente, y como resultado de todo lo antes sealado, toda entidad


u organismo de la Administracin Pblica debe tener claramente asignadas
sus competencias tal que pueda determinarse la calidad de su desempeo
y el grado de cumplimiento de sus funciones, en base a una pluralidad de
criterios de medicin. La falta de claridad origina los conictos de com-
petencia, sean positivos o negativos, a los que vamos a aludir con mayor
amplitud en los siguientes captulos de este trabajo.

1.2. El organismo administrativo o entidad administrativa

Se dene en general como organismo pblico a todo aquel ente que


goza de autonoma, y que se encuentra encargado de una actividad admi-
nistrativa o de varias actividades conexas entre s, cuya regulacin proviene
del derecho pblico y cuya existencia se debe a la Constitucin o la Ley. El
organismo es el resultado de la divisin del trabajo al interior de la Admi-
nistracin Pblica, establecindose un rgimen especializado(271), conforma-
do por actividades ntimamente relacionadas entre si.

____________
(270) Sobre el particular: LOAYZA, Norman V. y otros Informality in Latin American
and the Caribbean. Washington: The World Bank, 2009.
(271) COSCULLUELA MONTANER, Luis Manual de derecho administrativo. Madrid:
Civitas, 1993, p. 172.

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En trminos generales, la autonoma que venimos sealando es va-


riable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en
general de las actividades que el mismo realiza. Como resultado, el organis-
mo pblico goza de personalidad jurdica pblica(272), la misma que le otor-
ga determinadas prerrogativas(273). Finalmente, denimos como organismo
administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio
de funcin administrativa.

Ahora bien, dentro de los organismos pblicos existen diversas mo-


dalidades de particular inters, como pueden ser los organismos constitu-
cionales autnomos, los organismos pblicos que se encuentra adscritos al
Poder Ejecutivo o los llamados entes reguladores, cada cual con sus carac-
tersticas propias y su rgimen de autonoma. A todas estas modalidades
aludiremos con mayor detalle ms adelante.

La denicin reglamentaria de entidad administrativa

En este orden de ideas, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM, que


aprueba los Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento
de Organizacin y Funciones - ROF por parte de las entidades de la Admi-
nistracin Pblica, dene como entidad a las sealadas en los incisos 1 al
7 del artculo I del ttulo preliminar de la Ley N. 27444 - Ley del Proce-
dimiento Administrativo General; debindose entenderse por tales a aque-
llas organizaciones que cumplen con funciones de carcter permanente;
es decir, que han sido creadas por norma con rango de Ley que les otorga
personera jurdica(274).

____________
(272) RODRIGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot: Temis,
1995, pp. 37 y ss.
(273) Como veremos ms adelante, existe una importante controversia respecto a la asig-
nacin de personalidad jurdica a las entidades que conforman la administracin
pblica. Se entiende que los derechos fundamentales solo resultan aplicables a los
particulares (sean personas naturales o jurdicas), razn por la cual la personalidad
jurdica de entidades pblicas resulta ser un concepto sumamente discutible. Sin
embargo, se reconoce la existencia de ciertos derechos a favor de las entidades
pblicas, como podra ser el derecho de propiedad o el debido proceso, lo cual nos
hace pensar ms bien en la existencia de una personalidad jurdica limitada.
(274) Artculo 5 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.

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Esta denicin contenida en la norma legal permite distinguir al or-


ganismo del programa o del proyecto, que por denicin son entes coyun-
turales. Sin embargo, no todas las entidades son creadas por norma con
rango de ley, pudiendo ser creadas tambin por norma constitucional; a lo
que debemos agregar que, en principio, una entidad solo puede ser creada
por ley formal, es decir, ley emanada del Parlamento(275). Finalmente, el
concepto personera jurdica no es adecuado, siendo preferible emplear el
de personalidad jurdica.

1.3. El rgano administrativo

A su vez, entendemos por rgano administrativo todo aquella reparticin


de un organismo encargada de una actividad determinada, al mando de una
autoridad administrativa. Al rgano se le atribuye un conjunto de funciones
para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo(276), y constituye
un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas
funciones(277). En este orden de ideas, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM
dene como rgano a las unidades de organizacin que conforman la estruc-
tura orgnica de la Entidad; sealando adems que los mismos se clasican de
acuerdo a lo establecido en los referidos lineamientos(278).

El rgano, en consecuencia, no goza de autonoma ni de personali-


dad jurdica propia. El tpico ejemplo de rgano administrativo se encuen-
tra en la relacin entre los ministerios y las diversas direcciones que lo
componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonoma y a su vez
se encuentran subordinadas jerrquicamente a sus superiores, dentro de lo
que se denomina un organigrama funcional.

El decreto supremo antes sealado distingue el rgano de la unidad or-


gnica, estableciendo que esta ltima constituye la unidad de organizacin que
conforma los rganos contenidos en la estructura orgnica de la entidad; sien-
do que ambos conceptos en muchas normas legales se emplean como si fueran
____________
(275) BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del Rgimen Jurdico de la Organizacin
Administrativa Venezolana. Caracas: Editorial jurdica venezolana, 1994, p. 62.
(276) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 179.
(277) GONZALES PEREZ, Jess Op. cit., p. 192.
(278) Artculo 5 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.

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sinnimos. En consecuencia, un rgano se encuentra dividido en un conjunto


de unidades orgnicas, conforme a las competencias que el correspondan.

Clases de rganos por su funcin genrica

Una importante clasicacin de los rganos administrativos se basa


en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ah surge la clasica-
cin de rganos activos, deliberantes y consultivos(279). Los rganos activos,
que son la mayora, emiten resoluciones, sin resolver conictos. Ejemplos
de estos rganos son la direccin de un ministerio, o de los organismos
pblicos descentralizados. Estos rganos pueden ser de direccin o de ges-
tin, segn su importancia relativa(280).

Los rganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conictos,


como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones adminis-
trativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos r-
ganos dirigen la actividad cuasijurisdiccional de la Administracin, a travs
del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre rganos cole-
giados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.

Los llamados rganos consultivos emiten juicios, dictmenes e informes,


los mismos que generan efectos jurdicos, sean directos o indirectos. Ejemplos
de estos rganos pueden encontrarse en la ocina de asesora legal o la ocina
de planicacin de alguna entidad pblica. Los rganos consultivos pueden ser
permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o
entes representativos de intereses diversos, que asumen una funcin consultiva(281).

Clases de rganos por su funcin al interior de los organismos

a) rganos de Control

Conformados por lo que se denominaba rgano de auditora interna


u ocina de control interno, denida actualmente como rgano de Control
____________
(279) MORRELL OCAA, Luis Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aran-
zadi, 1998, p. 329.
(280) GONZALES PEREZ, Jess Op. cit., p. 127.
(281) MORRELL OCAA, Luis Op. cit., p. 330.

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Institucional, el mismo que se encuentra especializado y es responsable


de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad(282), manteniendo
relacin funcional con la Contralora General de la Repblica, formando
parte del Sistema Nacional de Control(283). De hecho, el jefe de dicho rgano
mantiene una vinculacin de dependencia funcional y administrativa con
la Contralora General, en su condicin de ente tcnico rector del Sistema,
sujetndose a sus lineamientos y disposiciones(284).

De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control estos rganos no


son designados al interior del organismo pblico en cuestin, sino por parte de
la Contralora General de la Repblica(285). Como resultado, no constituyen pro-
piamente parte de la estructura del organismo administrativo en el cual se en-
cuentran, lo cual tiene evidente sustento en las atribuciones que dicho rgano
de control posee, las mismas que requieren ejercerse con independencia. Sin
embargo, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM los incorpora errneamente
al interior de la Alta Direccin de la entidad(286), no obstante sealar la misma
norma que el jefe del rgano de Control Institucional guarda dependencia
funcional y administrativa con la Contralora General de la Repblica(287). Fi-
nalmente, la Ley N 29555 incorpora de manera progresiva los plazos y el
presupuesto de los rganos de control institucional a la Contralora General
de la Repblica.

b) rganos de Asesoramiento y de Apoyo

Tambin denominados rganos sta(288) son los que prestan servicios


al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los rganos de lnea,
orientando o administrando; pudiendo no obstante realizar dicha funcin
de soporte tambin de manera directa respecto a otros rganos sta. En el
____________
(282) Tercera disposicin nal de la Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las enti-
dades del Estado.
(283) Artculo 17 de la Ley N. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la Repblica
(284) Artculo 18 de la Ley N. 27785.
(285) Artculo 19 de la Ley N. 27785.
(286) Artculo 14 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
(287) Artculo 25 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
(288) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 173. STONER, James A. F., FREE-
MAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. Op. cit., p. 387.

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caso de los ministerios, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo los llama rga-
nos de administracin interna(289), pero la denicin es la misma.

Ejemplos de rganos de asesoramiento y apoyo son las ocinas de


asesora jurdica, de presupuesto, de planicacin, de racionalizacin, de
administracin, de relaciones pblicas, de comunicaciones, entre otras. Los
rganos consultivos, segn la clasicacin que hemos visto previamente,
son siempre rganos sta.

El Decreto Supremo N. 043-2006-PCM al cual hemos aludido ante-


riormente dene como rganos de asesoramiento aquellos que orientan la
labor de la entidad y de sus distintos rganos mediante actividades tales
como: planicacin, presupuesto, organizacin, asesora jurdica. La norma
seala, en su artculo 18 , que en principio debe conformarse dos rganos,
denominados ocinas, que desempeen estas funciones. En primer lugar,
en toda entidad administrativa existe una ocina de asesora jurdica, en-
cargada del asesoramiento legal de la entidad.

En segundo lugar, las tareas de planicacin y presupuesto, que in-


cluyen racionalizacin y cooperacin tcnica internacional, tareas que se
encuentran ntimamente relacionadas entre si. Las tareas sealadas muchas
veces eran realizadas por rganos distintos, lo cual complicaba la labor con-
junta, generando la necesidad de coordinar cuando bastaba con la subordi-
nacin jerrquica para la toma de decisin. La norma precepta sin embargo
que, atendiendo al volumen de trabajo, la naturaleza y el tamao de la en-
tidad, las funciones antes sealadas podran ser desagregadas o asignadas a
otro rgano, lo cual mediatiza lo positivo de esta disposicin reglamentaria.

Asimismo, la norma materia de comentario dene que los rganos


de apoyo ejercen las actividades de administracin interna que permiten el
desempeo ecaz de la entidad y sus distintos rganos en el cumplimiento de
las funciones sustantivas; incluyendo entre ellas las tareas de contabilidad,
recursos humanos, sistemas de informacin y comunicacin, gestin nan-
ciera, gestin de medios materiales as como de servicios auxiliares(290).

____________
(289) Artculo 24 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
(290) Artculo 11 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.

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A su vez, el artculo 19 de la norma prescribe que las entidades con-


tarn con una Ocina General de Administracin como rgano de apoyo
a cargo de por lo menos las siguientes materias: Contabilidad y Finanzas,
Adquisiciones, Administracin de Personal y Tecnologa de la Informacin.
En este caso, la norma tambin seala que, atendiendo al volumen de
trabajo, la naturaleza y el tamao de la entidad, las funciones correspon-
dientes a estas materias podrn ser desagregadas o asignadas a otro rgano.
De hecho, en general las entidades poseen una ocina de informtica o de
sistemas encargada de las tareas relacionadas con la tecnologa de la infor-
macin. Adicionalmente, normalmente existe una ocina encargada de la
informacin al interior de la entidad, as como de la imagen institucional.

Finalmente, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo dene a las fun-


ciones de los rganos de asesoramiento y apoyo como funciones de admi-
nistracin interna y establece que las mismas se ejercen en apoyo al cum-
plimiento de las funciones sustantivas(291), que son realizadas a su vez por
los rganos de lnea. La norma seala que las funciones de administracin
interna estn referidas a la utilizacin eciente de los medios y recursos
materiales, econmicos y humanos que sean asignados.

c) rganos de Lnea o Tcnico Normativos:

Los rganos de lnea (rganos line), ejecutan las tareas propias de los or-
ganismos, segn las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento
de la norma en un mbito particular y la ejecucin de las tareas asignadas por
la norma respectiva(292). Los rganos de lnea se encargan de formular, ejecutar
y evaluar polticas pblicas y en general realizar las actividades tcnicas, nor-
mativas y de ejecucin necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad
en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a sta(293).

Ejemplos de estor rganos son las llamadas direcciones nacionales


o direcciones generales de las entidades pblicas; as como las gerencias,
cuando estas existen. De hecho, en algunos ministerios, como Relaciones

____________
(291) Artculo 3 de la Ley N. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
(292) MORRELL OCAA, Luis Op. cit., p. 365.
(293) Artculo 11 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.

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Exteriores o la Presidencia del Consejo de Ministros dichos rganos de lnea


se denominan secretaras, en particular porque el Secretario General de
dichos organismos posee rango de viceministro(294).

Finalmente, mientras que los rganos de asesoramiento y apoyo se


dirigen hacia el interior de la entidad emitiendo generalmente actos de
administracin interna, los rganos de lnea se dirigen hacia fuera de ella,
realizando funciones sustantivas y emitiendo fundamentalmente actos ad-
ministrativos, segn la denicin que de dichas actuaciones administrativas
efectuaremos ms adelante en el presente tratado.

1.4. Las relaciones entre los rganos y organismos administrativos

En general, en la Administracin Pblica puede hablarse bsicamen-


te de tres categoras de relaciones entre los diversos rganos y organismos
de la administracin pblica, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la
relacin y los efectos de la misma: Jerarqua, tutela y coordinacin. Dichas
relaciones son de especial relevancia para efectos de la toma de decisin
al interior de los rganos y organismos pblicos y su diseo se basa en las
necesidades de la gestin administrativa.

Jerarqua

La jerarqua es la tpica relacin de naturaleza piramidal, vertical,


caracterizada por la subordinacin de los funcionarios de nivel inferior a
los de nivel superior(295). El resultado de la jerarqua es la existencia de un
organigrama donde los diversos rganos estn unidos por la materia, pero
se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha ma-
teria. Ello genera que la Administracin se organice en niveles jerrquicos,
en una suerte de departamentalizacin y mediante el empleo de la divisin
del trabajo. La relacin jerrquica se establece sobre la base de una distri-
bucin de funciones y poderes realizada de mayor a menor(296).

____________
(294) Artculo 21 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
(295) DROMI, Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina,
2000, p. 522.
(296) MORRELL OCAA, Luis Op. cit., Tomo I, p. 335.

125
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

La jerarqua genera varias consecuencias en el ordenamiento admi-


nistrativo. En primer trmino, el sometimiento al seguimiento de polticas
determinadas por el superior jerrquico, en trminos de poder de direc-
cin(297), las mismas que conguraran actos de administracin interna, en
forma de rdenes, o ms bien disposiciones internas, en forma de directi-
vas, circulares o instrucciones.

La superioridad que venimos describiendo genera tambin que el su-


perior pueda desempear labores de control respecto del inferior jerrqui-
co(298), de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que
pueda ser iniciada contra ste ltimo por parte del administrado. Adems, y
como veremos ms adelante, el inferior no puede sostener su competencia
respecto al superior jerrquico.

Asimismo, la jerarqua administrativa se da propiamente al interior


de los organismos y no fuera de ellos. Por otro lado, el superior jerrqui-
co resuelve los conictos de competencia al interior de una misma enti-
dad(299). Adems, decide la separacin de inferior de la tramitacin de los
procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la
existencia de causales de abstencin. Por otro lado, el superior jerrquico
es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior(300).
Finalmente, y en mrito de la diferencia de nivel, el rgano jerrquico
superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a
las resoluciones emitidas por el rgano inferior, salvo el caso del recurso
de reconsideracin, que es resuelto por la misma autoridad que emite la
resolucin impugnada.

Sin embargo, hoy en da la jerarqua propiamente dicha se encuentra


en un perodo de reformulacin, generada por el hecho de la existencia
de mltiples organismos autnomos y la atenuacin de los mecanismos de
control directo y de intervencin en el rol del funcionario inferior. La exis-
tencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avoca-
cin, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido
____________
(297) BREWER-CARIAS, Allan R. Op. cit., p. 65.
(298) PARADA, Ramn Derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2002, T I, p. 37.
(299) Artculo 86 , inciso 86.1 de la Ley.
(300) Artculo 11 , inciso 11.2 de la Ley.

126
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

a las reglas del procedimiento sancionador con todas las garanta que ello
conlleva y la diversidad de regmenes que regulan al personal al servicio
de las entidades permiten sostener, como algunos autores lo hacen(301), que
la jerarqua tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido pe-
rodo de evolucin; que en nuestra opinin la acerca a esquemas similares
a los que hoy en da se aplican a la administracin privada.

Relaciones de tutela

Ahora bien, la tutela es ms bien una relacin de tipo mixto, que im-
plica cierta inuencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que
no implica subordinacin entre unos y otros. Una relacin de tutela tpica se
muestra entre los ministros y los organismos pblicos descentralizados ads-
critos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a travs de varios
efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver
los conictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado(302).

En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario co-


rresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabi-
lidad poltica no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo
cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razn por la cual este ltimo
desempea un rol de supervisin ciertamente bastante laxo. De hecho, los
organismos pblicos que requieren de una mayor autonoma relativa se
encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros(303), que fun-
ciona como un sector distinto, mxime si la norma constitucional permite
que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.

Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos,


nombra al jefe del organismo tutelado o a los miembros del rgano colegia-
do que corresponda, inuencia que podra ser importante en determinados
casos, al fortalecer al dependencia entre uno y otro. En algunos casos, sin

____________
(301) PARADA, Ramn Op. cit., T I, p. 39.
(302) Artculo 86 , inciso 86.2 de la Ley.
(303) Interesantes casos de lo indicado son los organismos reguladores (OSIPTEL,
OSINERGMIN, SUNASS y OSITRAN) as como organismos tan dismiles como
el Despacho Presidencial, el INDECOPI o el Instituto Nacional de Defensa
Civil.

127
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

embargo, los miembros de la alta direccin del organismo pblico sometido


a adscripcin o tutela son designados por diversos sectores, lo cual permite
una mayor autonoma.

Relaciones de coordinacin

Finalmente, en la administracin pblica moderna se da un conjunto


de situaciones en las cuales es necesaria la coordinacin de determinados
entes, sean estos organismos u rganos, que operan en una relacin de
naturaleza horizontal, sin que exista subordinacin o tutela entre los entes
involucrados. Esta coordinacin es medular para que la Administracin
Pblica pueda funcionar de manera adecuada, puesto que las actividades
que la misma realiza requieren muchas veces del apoyo de otras entidades
u rganos.

Esta coordinacin se genera particularmente entre los entes que con-


forman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente,
al mando de un ente rector, como analizaremos seguidamente. Pero ade-
ms, se da tambin respecto a entidades en general, de acuerdo con los
mecanismos de colaboracin y cooperacin establecidos en la Ley, a los
cuales tambin nos referiremos ms adelante en el presente trabajo.

2. EL SISTEMA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

En general se entiende por sistema en el derecho administrativo


al conjunto de rganos u organismos que actan de manera coordinada
con la nalidad de obtener un n comn(304). Un sistema constituye en-
tonces una suma organizada de normas, rganos y procesos destinados a
proveer a la administracin de insumos para cumplir su labor de manera
eciente(305).

____________
(304) Es necesario efectuar esta salvedad porque en otras ramas del derecho el concep-
to de sistema puede signicar otra cosa. Por ejemplo, en el mbito del derecho
electoral, un sistema electoral se dene como el conjunto de mecanismos que se
emplea para convertir votos en representacin. En este sentido, se habla de siste-
mas electorales proporcionales, mayoritarios; concepto que no es el que emplea el
derecho administrativo.
(305) RUBIO CORREA, Marcial El Sistema Jurdico. Lima: Fondo Editorial PUCP,
2000, pp. 73-74.

128
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

En este orden de ideas, conforme el artculo 43 de la Ley Orgnica


del Poder Ejecutivo (en adelante, la LOPE) los sistemas son los conjuntos
de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Administracin Pblica que
requieren ser realizadas por todas o por varias entidades de los Poderes del
Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno.

La norma establece que solo por ley se crea un Sistema. Esta reserva
de ley es fundamental a n de evitar la creacin arbitraria de sistemas, en
especial en el caso de los sistemas administrativos, que se caracterizan por
ser transversales y por establecer parmetros al margen de accin de las
entidades, aun en el caso de aquellas que son autnomas. Para la creacin
de los sistemas se debe contar con la opinin favorable de la Presidencia
del Consejo de Ministros, ente encargado de coordinar el funcionamiento
de la Administracin Pblica.

Ejemplos de sistemas, en el caso de los sistemas funcionales, puede


encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la
Ocina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de
Elecciones como entes rectores, pero en el cual participan tambin el Regis-
tro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el propio Poder Ejecuti-
vo, entre otros. Asimismo, en el denominado Sistema Nacional de Defensa
Civil, cuyo ente rector es el Instituto Nacional de Defensa Civil, pero en
el cual participan mltiples rganos y entidades, como los ministerios del
Interior y Defensa o los gobiernos regionales y locales.

Tambin se incluye, como un sistema administrativo, el Sistema Na-


cional de Control, cuyo ente rector es la Contralora General de la Rep-
blica, sistema al cual aludiremos repetidamente en el presente trabajo. Es
necesario sealar que los entes que conforman sistemas administrativos no
necesariamente ejercen nicamente funcin administrativa, siendo posible
el ejercicio de otras funciones en circunstancias diferentes.

Justicacin de los sistemas al interior del Estado

Los sistemas tienen por funcin permitir que diversos rganos y orga-
nismos de la Administracin Pblica acten de manera coordinada con la

129
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

nalidad de obtener un resultado comn. En una lgica de modernizacin


del estado, los sistemas cumplen un rol medular, al organizar de una ma-
nera ms racional a las actividades pblicas y permitir que las mismas se
realicen de manera coherente.

Finalmente, desde el punto de vista de la gestin pblica los sistemas


se relacionan directamente con la actividad organizativa de la Administra-
cin Pblica, que permite establecer una estructura eciente para el cum-
plimiento de sus funciones pblicas. La organizacin sistmica y la organi-
zacin sectorial se han convertido en conos de la gestin pblica moderna,
pero su ejercicio debe ser racional, dentro de ciertos lmites, sin afectar la
necesaria especializacin y autonoma de las entidades.

2.1. Los Sistemas Funcionales

Ahora bien, conforme lo dispuesto por el artculo 45 de la LOPE,


los Sistemas Funcionales tienen por nalidad asegurar el cumplimiento
de polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias
entidades del Estado, de manera coordinada. Ejemplos de ellos son el
Sistema Nacional de Defensa Civil, el Sistema Nacional de Defensa, el
Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente(306), o el
Sistema Electoral.

A diferencia de los sistemas administrativos, los sistemas funcionales


no funcionan transversalmente a travs de toda la Administracin Pblica y
no necesariamente poseen una contraparte en organismos constitucionales
autnomos o en gobiernos descentralizados. No estn taxativamente enu-
merados y pueden ser creados por una ley ordinaria, sin que sea necesaria
una ley orgnica que modique la LOPE.

____________
(306) Cdigo de los Nios y Adolescentes:
Artculo 27.- Denicin.-
El Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente es el conjunto
de rganos, entidades y servicios pblicos y privados que formulan, coordinan,
supervisan, evalan y ejecutan los programas y acciones desarrollados para la
proteccin y promocin de los derechos de los nios y adolescentes. El sistema
funciona a travs de un conjunto articulado de acciones interinstitucionales desa-
rrolladas por instituciones pblicas y privadas.

130
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

La norma establece que el Poder Ejecutivo es responsable de regla-


mentar y operar los Sistemas Funcionales. A su vez, las normas del sistema
establecen las atribuciones del Ente Rector del mismo. Ahora bien, esto no
es por completo exacto, puesto que existen sistemas funcionales que no son
reglamentados u operados por el Poder Ejecutivo, como ocurre por ejem-
plo el Sistema Electoral, respecto del cual adems no existe propiamente
un ente rector, sino dos, que poseen la misma autonoma constitucional;
teniendo en cuenta que el RENIEC no es propiamente un organismo elec-
toral, puesto que desempea funciones de carcter registral. Esta situacin
es en cierta medida anmala, puesto que el Jurado Nacional de Elecciones
es propiamente un ente jurisdiccional imparte justicia electoral y no ad-
ministrativo, razn por la cual mal podra comportarse como ente rector de
un sistema administrativo. Sin embargo, el ordenamiento le concede err-
neamente al citado organismo ciertas atribuciones administrativas, compli-
cando sobremanera la coherencia del sistema.

2.2. Los Sistemas Administrativos

Los Sistemas Administrativos tienen por nalidad regular la utiliza-


cin de los recursos en las entidades de la administracin pblica, promo-
viendo la ecacia y eciencia en su uso, afectando directamente su gestin
administrativa. Por ello, los sistemas administrativos estn determinados
taxativamente por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no pudiendo crear-
se otros sin que la citada norma sea modicada.

A su vez, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM dene los Sis-


temas Administrativos como los conjuntos de principios, normas, pro-
cedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan
las actividades de la Administracin Pblica y que tienen por nalidad
asegurar el cumplimiento ecaz de los objetivos de las entidades a travs
de la utilizacin eciente de los medios y recursos humanos, logsticos y
nancieros.

Cada entidad posee a su interior rganos que poseen atribucio-


nes relativas al sistema administrativo en cuestin, y que son ejercidas
en el mbito de la entidad de que se trate. Por ejemplo, toda enti-
dad posee una oficina de presupuesto, una oficina de contabilidad, as

131
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

como una procuradura pblica. Sin embargo, conforme lo dispuesto


por el artculo 48 de la LOPE, la existencia de Sistemas Funcionales o
Administrativos no obliga a la creacin de unidades u oficinas dedica-
das exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno
de ellos, bastando con asignar la funcin al rgano que corresponda.
Esta previsin tiene por finalidad evitar que la relacin entre el Poder
Ejecutivo y los entes descentralizados afecte la autonoma de estos,
generando restricciones(307).

La norma establece que el Poder Ejecutivo es responsable de regla-


mentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las enti-
dades de la Administracin Pblica salvo el caso del Sistema Nacional de
Control(308), independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la
Ley del Procedimiento Administrativo General. Ello no afecta la autonoma
de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica
del Per y a sus respectivas Leyes Orgnicas.

El listado contenido en la LOPE excluye ciertos sistemas considera-


dos en algn momento como sistemas administrativos. Uno de ellos, como
veremos ms adelante, es el sistema administrativo de contrataciones y
adquisiciones del Estado. Otro de ellos es el Sistema Nacional de Archivos,
creado por la Ley N. 25323, con la nalidad de integrar estructural, nor-
mativa y funcionalmente los archivos de las entidades pblicas existentes
en el mbito nacional, mediante la aplicacin de principios, normas, tc-
nicas y mtodos de archivo; cuyo ente rector es el Archivo General de la
Nacin. Es evidente que este sistema debe ser considerado actualmente
como un sistema funcional.
____________
(307) Sobre el particular: PROGRAMA DE MODERNIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
DEL ESTADO Propuesta de Ley del Poder Ejecutivo. Lima: PCM, 2006, p. 13.
(308) Constitucin Poltica del Per:
Artculo 82.- La Contralora General de la Repblica
La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho
Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior
del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Pre-
supuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las
instituciones sujetas a control.
El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecuti-
vo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

132
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

Finalmente, es necesario prestar atencin a los Sistemas Nacionales


de Estadstica e Informtica, regulados por el Decreto Legislativo N. 604,
los cuales tienen por nalidad asegurar, que las actividades de los mismos
se desarrollen en forma integrada, coordinada, racionalizada y bajo una
normativa comn, contando para ello con autonoma tcnica y de gestin.
El ente rector es el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),
que es un Organismos Pblico Descentralizado adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros.

Gestin de Recursos Humanos

As, conforman sistemas administrativos, en primer lugar, la Ges-


tin de Recursos Humanos. De hecho, mediante Decreto Ley N. 20316,
Ley Orgnica del Instituto Nacional de Administracin Pblica, se cre
el Sistema Nacional de Personal, al mando de la Direccin Nacional de
Personal de dicha entidad. Posteriormente, mediante la Ley N. 26507
se declar en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Publica,
el cual hasta ese momento constitua el ente rector del sistema; siendo
derivadas el grueso de sus competencias a la Presidencia del Consejo de
Ministros.

Ahora bien, la Ley N. 28175, Ley Marco de Empleo Pblico, es-


tablece que el Consejo Superior del Empleo Pblico - COSEP, organismo
pblico descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros y con calidad de pliego presupuestario, cuyo titular es el Presidente
del Consejo Superior del Empleo Pblico es el ente rector del empleo
pblico, conforme el artculo 23 de la norma antes citada. En tal senti-
do, entre las funciones de dicho ente rector se consignan vigilar el cum-
plimiento de la referida Ley, las normas de desarrollo, reglamentos y las
directivas y procedimientos que establezca; as como emitir las directi-
vas que regulen el sistema de personal del empleo pblico; supervisando
su aplicacin, cumplimiento y desarrollo, determinando las faltas y apli-
cando las sanciones correspondientes. Sin embargo, la norma dispone,
en su Tercera Disposicin Final, que la Secretara de Gestin Pblica de
la Presidencia del Consejo de Ministros asumir determinadas funciones
del Consejo Superior del Empleo Pblico, hasta que el mismo entre en
funcionamiento.

133
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

Finalmente, el artculo 2 del Decreto Legislativo N. 1023(309) pre-


cepta que el Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos
establece, desarrolla y ejecuta la poltica de Estado respecto del servicio
civil; y, comprende el conjunto de normas, principios, recursos, mtodos,
procedimientos y tcnicas utilizados por las entidades del sector pblico en
la gestin de los recursos humanos. Asimismo, el artculo 6 de la citada
norma crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil como Organismo Tc-
nico Especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, el
cual asume la calidad de ente rector del Sistema; reemplazando al Consejo
Superior del Empleo Pblico para todos los efectos.

Sistema Nacional de Abastecimiento

El Sistema Nacional de Abastecimiento, creado mediante Decreto Ley


N. 22056, cuya Ocina Central Tcnico Normativa era inicialmente la Direc-
cin Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administracin P-
blica, y que posea como rganos de ejecucin, las Ocinas de Abastecimiento
de los Ministerios, los Organismos cuyo Jefe tiene rango de Ministro, los Orga-
nismos Pblicos Descentralizados(310) y los Concejos Municipales. Ahora bien,
como ya lo hemos sealado, mediante Ley N. 26507 se declar en disolucin
al Instituto Nacional de Administracin Publica, quedando el sistema nacional
de abastecimiento sin un ente rector determinado por la norma legal vigente.

En primera instancia, podra considerarse que el CONSUCODE era el


ente rector del sistema que venimos describiendo. Sin embargo, el denomi-
nado sistema administrativo de contrataciones y adquisiciones del Estado,
del cual dicha entidad era el ente rector(311), constituye solamente una por-
____________
(309) Decreto Legislativo emitido tambin al amparo de la Ley N. 29157, que delega
en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias especcas, con la -
nalidad de facilitar la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per
- Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda.
(310) Debemos recordar que este trmino ya no es empleado por la LOPE. La norma,
en su artculo 28 , dene los organismos pblicos en general, distinguiendo los
organismos pblicos ejecutores de los organismos pblicos especializados.
(311) Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado:
Artculo 4.- Sistema Administrativo de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
El sistema administrativo de contrataciones y adquisiciones del Estado establecido
por la Ley es de mbito nacional y su regulacin corresponde exclusivamente al
Ministerio de Economa y Finanzas y al CONSUCODE.

134
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

cin del sistema nacional de abastecimiento, siendo que ste incluye adems
otros tpicos relativos a la administracin de los bienes a ser empleados por
la entidad, ms all de la adquisicin de bienes y servicios. En puridad, el
sistema materia de anlisis carece de ente rector, a lo que hay que sumar
que el sistema de contratacin administrativa ya no debera ser tal, o por lo
menos, ya no sera considerado como sistema administrativo. De hecho, las
normas vigentes en materia de contratacin administrativa, en particular el
Decreto Legislativo N 1017, no se pronuncian sobre dicho sistema.

Finalmente, el artculo 5 de la Ley N. 29151 establece el Sistema


Nacional de Bienes Estatales como el conjunto de organismos, garantas y
normas que regulan, de manera integral y coherente, los bienes estatales,
en sus niveles de Gobierno Nacional, regional y local, a n de lograr una
administracin ordenada, simplicada y eciente, teniendo a la Superinten-
dencia Nacional de Bienes Estatales - SBN como ente rector. Este sistema
no se encuentra incorporado al sistema nacional de abastecimiento y cons-
tituye en realidad un sistema funcional, con su propio ente rector.

La administracin nanciera del Estado

La LOPE incluye los sistemas administrativos que conforman la admi-


nistracin nanciera del Estado, que son Presupuesto Pblico, Tesorera, En-
deudamiento Pblico y Contabilidad; conforme lo dispuesto por la Ley Marco
de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ley N. 28112(312). La
Administracin Financiera del Sector Pblico, segn la antes citada norma,
est orientada a viabilizar la gestin de los fondos pblicos, conforme a las
____________
(312) Artculo 5.- Organizacin en el nivel central
5.1 La autoridad central de los sistemas conformantes de la Administracin Finan-
ciera del Sector Pblico es el Ministerio de Economa y Finanzas, y es ejercida a
travs del Viceministro de Hacienda quien establece la poltica que orienta la nor-
matividad propia de cada uno de los sistemas que lo conforman, sobre la base de
las propuestas que formule el Comit de Coordinacin a que se reere el artculo
8 de la presente Ley.
5.2 Los sistemas integrantes de la Administracin Financiera del Sector Pblico y
sus respectivos rganos rectores, son los siguientes:
a. Sistema Nacional de Presupuesto: Direccin Nacional del Presupuesto Pblico.
b. Sistema Nacional de Tesorera: Direccin Nacional del Tesoro Pblico;
c. Sistema Nacional de Endeudamiento: Direccin Nacional del Endeudamiento
Pblico, y
d. Sistema Nacional de Contabilidad: Direccin Nacional de Contabilidad Pblica.

135
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

disposiciones del ordenamiento jurdico, promoviendo el adecuado funciona-


miento de los sistemas que la conforman, en mrito a las medidas de poltica
econmica establecidas por el Estado. Cada uno de dichos sistemas posee
su respectivo ente rector, y la norma legal que los regula, estableciendo las
atribuciones de cada uno de los componentes del sistema.

Asimismo, el artculo 8 de la norma antes citada establece la exis-


tencia de un Comit de Coordinacin que se encuentra presidido por el
Viceministro de Hacienda e integrado por los titulares de los rganos rec-
tores de cada uno de los sistemas que lo conforman, con el propsito de
establecer condiciones que coadyuven a la permanente integracin de su
funcionamiento y operatividad, tanto en el nivel central, como en el nivel
descentralizado de la Administracin Financiera del Sector Pblico.

El Sistema Nacional de Inversin Pblica

Adems, la LOPE consigna como sistema administrativo al Sistema


Nacional de Inversin Pblica (SNIP), creado por Ley N. 27293, que tiene
la nalidad de optimizar el uso de los Recursos Pblicos que se encuentran
destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios, pro-
cesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases
de los proyectos de inversin(313). Este sistema cumple un rol medular, al
asegurar el uso eciente de los recursos pblicos destinados a la inversin,
de tal manera que la misma genere benecios a la colectividad.

El ente rector del SNIP es la Direccin General de Programacin Mul-


tianual del Sector Pblico, al interior del Ministerio de Economa y Finan-
zas; el mismo que emite las directivas respectivas; realiza el seguimiento de
la inversin pblica y de los proyectos de inversin; promoviendo adems
la generacin de capacidades en los diferentes niveles de gobierno para la
formulacin y evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica y la propia
Programacin Multianual de la Inversin Pblica(314).

Es preciso sealar que la atribucin sealada en el prrafo prece-


dente ha sido modicada por el Decreto Legislativo N. 1091, que promue-
____________
(313) Artculo 1 de la Ley N. 27293.
(314) Artculo 9 de la Ley N. 27293.

136
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

ve los servicios especializados en elaboracin de estudios de preinversin


y evaluacin de proyectos de inversin pblica, preceptuando que dicha
atribucin incluye la facultad de acordar con entidades especializadas la
evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica, las mismas que deben
encontrarse inscritas en el Registro de Especialistas en Proyectos de Inver-
sin Pblica.

Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico se orienta al desa-


rrollo de la planicacin estratgica como instrumento tcnico de gobierno
y gestin, dirigido al desarrollo armnico y sostenido del pas y el fortale-
cimiento de la gobernabilidad democrtica, en el marco del Estado consti-
tucional de derecho; conforme a lo dispuesto por el artculo 1 el Decreto
Legislativo N. 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Dicho decre-
to legislativo, emitido tambin en el ejercicio de las facultades delegadas al
Gobierno a travs de la Ley N. 29157, derog la Ley N. 28522, la misma
que regulaba el funcionamiento de este sistema con anterioridad.

La norma derogada estableca que los procesos de planicacin estra-


tgica del Poder Legislativo, de los rganos del Poder Judicial, Organismos
Constitucionalmente Autnomos y el Sistema Electoral guardan armona
con los objetivos estratgicos del desarrollo nacional, con salvaguarda de
sus autonomas constitucionales(315), disposicin que mediatizaba la inuen-
cia del sistema en dichas entidades, el mismo que no posee las atribuciones
que s existen en el caso de otros sistemas administrativos.

La norma vigente, sin embargo, establece que forman parte del siste-
ma los rganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonoma,
de los dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales aut-
nomos y de los gobiernos regionales y locales que tengan responsabilidades
y competencias en el planeamiento estratgico; situacin en la cual el siste-
ma se encuentra conformado por el Estado en su conjunto, lo cual es ms
eciente que lo sealado por la normativa derogada.
____________
(315) Artculo 4 de la Ley N. 28522.

137
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

A su vez, se seala que el Centro Nacional de Planeamiento Estra-


tgico es el ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico,
siendo un organismo tcnico especializado que se encuentra adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros(316). Entre sus funciones se encuen-
tran conducir el proceso de formulacin y difusin de una visin com-
partida y concertada de futuro del pas en sus diversos sectores y niveles
de gobierno; as como apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en
el cumplimiento de la funcin de coordinacin de la planicacin estra-
tgica concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Es-
tratgico y, en consecuencia, formular y actualizar el Plan Estratgico de
Desarrollo Nacional, mediante la coordinacin multisectorial, interinstitu-
cional e intergubernamental, segn las reglas establecidas por la directiva
respectiva.

El Sistema de Defensa Jurdica del Estado

Por otro lado, debemos incluir dentro de la nmina de sistemas ad-


ministrativos al Sistema de Defensa Jurdica del Estado, al mando del Sec-
tor Justicia. El ente rector es el Ministerio de Justicia, al cual pertenece
el Consejo de Defensa Judicial del Estado, que fuera creado mediante el
Decreto Ley N. 17537, y cuya estructura actual es denida por el Decreto
Legislativo N. 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica
del Estado. La norma dene a este sistema como el conjunto de principios,
normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos, estructurados e integra-
dos funcionalmente mediante los cuales los Procuradores Pblicos ejercen
la defensa jurdica del Estado(317). El cambio de nomenclatura tiene por
nalidad dejar claro que dicha defensa no se reduce a la defensa en los
procesos judiciales, sino que incluye otros procedimientos y procesos, in-
clusive los arbitrales.

La norma legal derogada no haca referencia de manera expresa a


la existencia de un sistema administrativo, que fue una novedad de la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo, pero si a las facultades Consejo de Defensa
Judicial del Estado, el mismo que en la prctica constituye un ente rector

____________
(316) Artculo 5 del Decreto Legislativo N. 1088.
(317) Artculo 2 del Decreto Legislativo N. 1068.

138
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

y que estn sealadas tambin en la Ley Orgnica del Sector Justicia(318),


siendo evidente, no obstante ello, la necesidad de que las normas de dicho
sistema se adecuen a lo establecido por la Ley Orgnica del Poder Ejecuti-
vo, a n de que el mismo se congure como un sistema administrativo en
una norma especca, como ocurre en la actualidad.

Asimismo, de la norma derogada se deduca una de las caractersti-


cas ms importantes de este sistema administrativo que era que sus rganos
confortantes en este caso las procuraduras pblicas de cada sector o enti-
dad no formaban parte, desde el punto de administrativo, de la estructura
de la entidad, sino ms bien del sector al cual pertenece el Consejo. Las
procuraduras pblicas, en consecuencia, eran autnomas y no estaban so-
metidas a subordinacin jerrquica respecto a la Alta Direccin de la enti-
dad(319). Sin embargo, la norma actual seala expresamente la dependencia
administrativa de los procuradores respecto a la entidad a la que represen-
tan, lo cual es aun ms evidente en el caso de los procuradores pblicos
especializados, los cuales dependen administrativamente del Ministerio del
Interior y del Ministerio de Justicia, segn el caso(320).

Finalmente, existen entidades pblicas que poseen representacin


judicial, por si mismas, en especial en el caso de determinados organismos
pblicos al interior del Poder Ejecutivo, en particular en el caso de orga-
nismos pblicos especializados, conforme lo sealado por nuestra jurispru-
dencia. Ello, porque la negativa a conceder a la entidad la posibilidad de
____________
(318) Ley Orgnica del Sector Justicia, Decreto Ley N. 25993:
Artculo 26.- El Consejo de Defensa Judicial del Estado, constituido por los Pro-
curadores Pblicos, emite opinin sobre las cuestiones legales de inters para la
defensa judicial del Estado, absuelve las consultas que le plantee cualquier Procu-
rador sobre asuntos a su cargo en va de consulta, se pronuncia sobre la creacin
de nuevas Procuraduras Pblicas y resuelve los problemas de competencia que
pueden presentarse entre las mismas.
La defensa de los asuntos e intereses de los gobiernos regionales y su representa-
cin en juicio est a cargo de los Procuradores Pblicos que integran el Sistema de
Defensa Judicial del Estado.
(319) Decreto Ley N. 17537:
Artculo 4.- Los Procuradores Generales de la Repblica son independientes en el
ejercicio de sus funciones, las que desempearn segn su propio criterio y en la
forma que estimen ms arreglada a ley.
(320) Artculo 15 del Decreto Legislativo N. 1068.

139
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

participar por si misma en un proceso judicial afectara seriamente sus inte-


reses y su ejercicio del principio de tutela jurisdiccional efectiva, el mismo
que le corresponde tambin.

Adems de que el hecho de que la representacin de los intereses en


juicio corresponda a los procuradores pblicos no debera afectar intereses
pblicos en juego, cuando ms bien la lgica de dicha representacin se
dirige a coadyuvar a la obtencin del bien comn, nalidad bsica e intrn-
seca de la Administracin Pblica. En consecuencia, dichas entidades no
requieren ser representadas por los procuradores pblicos.

El Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control constituye tambin un sistema admi-


nistrativo, al mando de la Contralora General de la Repblica, conforme el
artculo 82 de la Constitucin, que ya hemos citado. A su vez, el artculo
12 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica, Ley N. 27785 establece que el Sistema Nacional
de Control es el conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedi-
mientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y
desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.

La norma descrita en el prrafo precedente precepta que la actua-


cin del Sistema Nacional de Control comprende todas las actividades y
acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y nanciero
de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, inde-
pendientemente del rgimen que las regule. A su vez, la Contralora General
de la Repblica establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos
tcnicos, en funcin a la naturaleza y/o especializacin de las entidades de
la Administracin Pblica, las modalidades de control aplicables y los ob-
jetivos trazados para su ejecucin; organizando y desarrollando el control
gubernamental en forma descentralizada y permanente.

Finalmente, una de las caractersticas ms importantes de este sistema


administrativo es que sus rganos conformantes en este caso los rganos
de control institucional al interior de cada entidad no forman parte, desde
el punto de vista administrativo y funcional, de la estructura de la entidad,

140
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

sino ms bien mantienen una relacin de dependencia con la Contralora


General de la Repblica(321); sin que se encuentre sometido a subordinacin
alguna respecto a la Alta Direccin de la entidad respectiva; lo cual es una
garanta de desempeo transparente y autnomo de sus competencias. Aho-
ra bien, como lo hemos sealado lneas arriba, de manera errnea el Decreto
Supremo N. 043-2006-PCM incorpora estructuralmente al rgano de control
dentro de la Alta Direccin, lo cual vulnera su autonoma.

Ello se ha visto reforzado por la Ley N. 29555, la misma que es-


tablece las normas que regulan la incorporacin progresiva de las plazas
y el presupuesto de los rganos de control institucional a la Contralora
General de la Repblica, con la nalidad de consolidar la independencia
y autonoma del rgano de control institucional en el ejercicio del control
gubernamental en las entidades a su cargo.

La norma ha establecido un proceso gradual, el mismo que comienza


con la incorporacin de plazas de los jefes de los rganos de control ins-
titucional y contina con la incorporacin de plazas del personal auditor,
especialista y administrativo(322). Asimismo, el monto del presupuesto de los
rganos de control institucional a ser incorporado a la Contralora General
de la Repblica comprende el presupuesto de las remuneraciones, contra-
prestaciones, retribuciones y otros ingresos pagados, en el marco de las
disposiciones legales vigentes(323).

Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica

Finalmente, debemos incluir el Sistema Nacional de Modernizacin


de la Gestin Pblica, al mando de la Direccin General ahora Secretara
____________
(321) Ley N. 27785:
Artculo 18.- Vinculacin del Jefe del rgano de Auditora Interna con la Contra-
lora General
El Jefe del rgano de Auditora Interna mantiene una vinculacin de dependencia
funcional y administrativa con la Contralora General, en su condicin de ente
tcnico rector del Sistema, sujetndose a sus lineamientos y disposiciones. En el
desempeo de sus labores, acta con independencia tcnica dentro del mbito de
su competencia.
(322) Artculo 3 de la Ley N. 29555.
(323) Artculo 4 de la Ley N. 29555.

141
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme


la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, Ley N. 27658.
Conforme a dicha norma, el proceso de modernizacin de la gestin del Es-
tado tiene como nalidad fundamental la obtencin de mayores niveles de
eciencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a
la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos.

Y es que, la modernizacin del Estado se ha convertido en una ne-


cesidad pblica a n de asegurar la satisfaccin de los derechos e intere-
ses de los administrados, en un marco de adecuado funcionamiento de la
Administracin Pblica, para lo cual se han establecido un conjunto de
acciones concretas. De hecho, la organizacin sistmica de la Administra-
cin Pblica pretende asegurar un funcionamiento razonable de la misma.
Sistemas correctamente diseados llevan a comportamientos coherentes de
los organismos y rganos que la componen.

En este orden de ideas, el artculo 1 de la norma sealada en el p-


rrafo precedente precepta que el proceso de modernizacin de la gestin
del Estado ser desarrollado de manera coordinada entre el Poder Ejecu-
tivo a travs de la Direccin General de Gestin Pblica de la Presidencia
del Consejo de Ministros y el Poder Legislativo a travs de la Comisin de
Modernizacin de la Gestin del Estado, con la participacin de otras enti-
dades cuando por la materia a desarrollar sea ello necesario. Ahora, ello no
implica que nos encontremos propiamente ante un sistema administrativo
a partir de la existencia de estas atribuciones otorgadas a dichos rganos
estatales, siendo que ms bien la instauracin de la modernizacin de la
gestin pblica como un sistema constituye una novedad de la LOPE, a la
cual las normas respectivas debern adecuarse.

2.3. Los entes rectores

Desde el punto de vista de la gestin pblica, un sistema, sea fun-


cional o administrativo, debe poseer un ente rector, el cual se encuentra
encargado de la labor de coordinacin y direccin al interior del sistema,
a n de que el mismo funcione coherentemente. Es el ente rector el que
desempea la funcin integradora del sistema, asegurando el logro de los
objetivos pblicos del mismo.

142
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

As, conforme lo dispuesto por el artculo 44 de la Ley Orgnica del


Poder Ejecutivo, los sistemas en general estn a cargo de un Ente Rector
que se constituye en su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dic-
ta las normas y establece los procedimientos relacionados con su mbito;
coordina su operacin tcnica y es responsable de su correcto funciona-
miento en el marco de la referida Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.

Atribuciones de los entes rectores en los sistemas administrativos

Ahora bien, conforme el artculo 47 de la Ley Orgnica del Poder


Ejecutivo, los entes rectores de los sistemas administrativos poseen un con-
junto de competencias o funciones necesarias para el manejo adecuado
del sistema en cuestin. Estas competencias permiten organizar el sistema
administrativo, asegurando una gestin adecuada del mismo, coordinando
debidamente las acciones que realizan cada uno de los rganos que com-
ponen el sistema.

En primer lugar, los entes rectores deben programar, dirigir, coordi-


nar, supervisar y evaluar la gestin del proceso que corresponde al sistema
administrativo en cuestin. La intensidad de esta atribucin depende de la
conformacin del sistema, desde aquellos sistemas administrativos en los
cuales los rganos del sistema poseen dependencia directa con el ente rec-
tor, como es el caso del Sistema Nacional de Control, hasta aquellos en los
cuales la actividad del ente rector es ms laxa, como es el caso del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratgico.

Asimismo, los entes rectores deben expedir las normas reglamen-


tarias que regulan el Sistema. Ahora bien, no todas dichas normas son
reglamentos, puesto que muchas son en realidad directivas, las mismas
que no afectan directamente a los administrados sino a los rganos que
componen el sistema. Ms adelante estableceremos con claridad la distin-
cin que existe entre ambos instrumentos normativos. Dichas normas son
obligatorias para todos los rganos que componen el sistema en cuestin,
independientemente de nivel de gobierno o de la autonoma del organis-
mo al que pertenecen. Por ejemplo, la Direccin Nacional del Presupuesto
Pblico posee entre otras atribuciones, la de emitir las directivas y normas

143
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

complementarias pertinentes, en el marco de lo dispuesto por la Ley de


Presupuesto. Asimismo, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN) tiene como funcin expedir las directivas que corresponde den-
tro de su competencia.

Adicionalmente, los entes rectores deben mantener actualizada y


sistematizada la normativa del Sistema. Un sistema posee normativa que
proviene en algunos casos de la propia Constitucin, de la norma legal,
de determinados reglamentos y de las directivas que emite el propio ente
rector; la misma que puede ser muy profusa y compleja. Dicha informacin
debe ser puesta en conocimiento de los rganos que conforman el sistema
y los operadores del mismo.

Por otro lado, los entes rectores deben emitir opinin vinculante so-
bre la materia del Sistema. Es necesario recordar que, conforme lo dispues-
to por el artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, constituyen
fuentes del procedimiento administrativo los pronunciamientos vinculantes
de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas so-
bre la interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.

Asimismo, los entes rectores deben capacitar y difundir la normativa


del Sistema en la Administracin Pblica; con la nalidad de que las enti-
dades posean el conocimiento necesario para interactuar en el sistema. Este
rol es fundamental en el caso del Sistema Nacional de Inversin Pblica, a
n de mejorar la capacidad de gasto de las entidades, en especial en el caso
de los gobiernos locales y regionales.

Adems, los entes rectores deben llevar registros y producir infor-


macin relevante de manera actualizada y oportuna, datos que permiten
un adecuado funcionamiento del sistema. Por ejemplo, la Direccin Na-
cional del Tesoro Pblico posee la atribucin de elaborar y difundir infor-
macin estadstica sobre la ejecucin de ingresos y egresos de los fondos
pblicos.

Por otro lado, es funcin del ente rector supervisar y dar seguimiento
a la aplicacin de la normativa de los procesos tcnicos de los Sistemas. Por

144
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

ejemplo, la Direccin Nacional de Contabilidad Pblica posee, entre otras


atribuciones, la de evaluar la adecuada aplicacin de las normas, procedi-
mientos y sistemas de informacin contable aprobados.

Adems, el ente rector debe promover el perfeccionamiento y sim-


plicacin permanente de los procesos tcnicos del Sistema Administrati-
vo; a n de que el mismo funcione de manera cada vez ms eciente. Por
ejemplo, el numeral 9.2 del artculo 9 de la Ley N. 27293, Ley del Sistema
Nacional de Inversin Pblica, precepta que la Ocina de Inversiones, la
Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y el Fondo Nacional de Finan-
ciamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) coordinarn
sus normas y directivas para el correcto funcionamiento del Sistema Na-
cional de Inversin Pblica, a n de optimizar la asignacin de recursos a
lo respectivos proyectos. Asimismo, es funcin del CEPLAN promover y
orientar la formacin y actualizacin profesional y tcnica de especialistas
en planeamiento estratgico, prospectiva y formulacin y evaluacin de
polticas pblicas y planes, en los tres niveles de gobierno y en las institu-
ciones de educacin superior.

Finalmente, los entes rectores deben realizar las dems funciones


que sealen las leyes correspondientes. Por ejemplo, entre las atribuciones
de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico se encuentran elaborar el
anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico; as como regular
la programacin mensual del Presupuesto de Ingresos y Gastos del sector
pblico.

3. RGANOS COLEGIADOS

Son rganos colegiados aquellos que se encuentran conformados por


una pluralidad de personas, de tal manera que la toma de decisiones re-
quiere de un acuerdo de naturaleza colectiva entre los miembros que con-
forman dichos rganos, a diferencia de los rganos unipersonales que como
su nombre lo indica se encuentran conformados por una sola persona. Son
ejemplos de rganos colegiados aquellos de nivel directivo, como los conse-
jos directivos de diversos organismos pblicos, los rganos dictaminadores
o asesores, los rganos colegiados considerados de lnea (como las diversas
comisiones), as como los tribunales administrativos.

145
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

La razn de ser de los rganos colectivos estriba en la necesidad de una


mayor deliberacin en la toma de decisiones, y en algunos casos, en la nece-
sidad de cierta representacin de intereses de la colectividad. Es por ello que,
en general, los rganos que resuelven conictos en la Administracin Pblica
tienen naturaleza colegiada. A su vez, tambin poseen dicha naturaleza aque-
llos rganos que incluyen miembros provenientes de la sociedad civil.

Ahora bien, la organizacin de los rganos unipersonales no genera


mayores problemas. Sin embargo, los rganos colegiados plantean proble-
mas de estructura y funcionamiento, a n de hacer posible una decisin
conjunta, que lejos de ser un acto complejo es un solo acto administrati-
vo(324). La decisin, en consecuencia, se conforma de la concurrencia de las
decisiones o pareceres de los miembros(325). Por ello, resulta una novedad
en el ordenamiento jurdico peruano la regulacin general de rganos cole-
giados; que adems es de necesidad ineludible, dada la cantidad cada vez
mayor de organismos conformados por rganos directivos colegiados.

Aplicacin del rgimen de los rganos colegiados

De acuerdo con la Ley, se sujetan al rgimen de los rganos colegia-


dos el funcionamiento interno de los rganos colegiados, permanentes o
temporales de las entidades administrativas, en las que se incluyen aquellos
en los que participen representantes de organizaciones gremiales, sociales
o econmicas no estatales(326). Ello se sustenta en el hecho de que una vez
que los representantes de organizaciones no estatales participan del cole-
giado, convierten a este en autoridad administrativa.

3.1. Clases de rganos colegiados

La doctrina reconoce en general cuatro tipos de rganos colegiados,


clasicados segn su rango y la labor que desempean(327):

____________
(324) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 134. COSCULLUELA MONTANER, Luis
Op. cit., p. 180-181.
(325) MORELL OCAA, Luis Op. cit., p. 328.
(326) Artculo 95 de la Ley
(327) MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 243.

146
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

a. rganos colegiados directivos, los cuales, como su nombre lo indica,


se encuentran encargados de las labores de direccin de un organismo admi-
nistrativo. Los rganos colegiados directivos resuelven en ltima instancia ad-
ministrativa y, salvo contadas excepciones, agotan la va respectiva. Dentro de
esta categora no estn incluidos los rganos colegiados que forman parte del
os gobiernos regionales o locales, sean los consejos municipales o los consejos
regionales, toda vez que los mismos desempean funciones de naturaleza pol-
tica o normativa, mas no administrativa. De hecho, en el caso de los concejos
municipales, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades despoj a los concejos
municipales de la facultad de resolver apelaciones a actos administrativos emi-
tidos por el alcalde respectivo, previsin que refuerza la adecuada distribucin
de funciones en la organizacin bipolar de los gobiernos locales.

b. rganos colegiados consultivos o informantes; encargados de emi-


tir informes o dictmenes al interior de la Administracin, razn por la cual
se conguran como rganos sta. No deciden por si mismos, aun cuando su
opinin o informe podran resultar medulares para la emisin de la resolu-
cin nal. Muchas veces estos rganos poseen representantes provenientes
de la sociedad civil.

c. rganos colegiados de lnea; que conforman las entidades sin poseer


rango directivo, cumpliendo funciones propias de la misma. Si bien toman
decisiones, no agotan la va administrativa y si resuelven conictos la resolu-
cin que emitan es susceptible de impugnacin en la va administrativa.

d. Comisiones; que son creadas para determinadas funciones espec-


cas, pudiendo ser temporales o permanentes. Las comisiones pueden estar
conformadas por miembros provenientes de distintas entidades pblicas,
sean estas de mbito nacional, regional o local, as como pueden estar
conformadas por miembros provenientes tambin de la sociedad civil, des-
empeando funciones de representacin.

3.2. Organizacin interna de los rganos colegiados

Cada rgano colegiado de las entidades es representado por un Pre-


sidente, funcionario que se encuentra a cargo de asegurar la regularidad
de las deliberaciones y ejecutar los acuerdos del rgano. El Presidente es

147
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

adems el representante legal del rgano colegiado, para efectos admi-


nistrativos e incluso judiciales(328). Preside y convoca las sesiones, y como
veremos ms adelante, goza de voto dirimente en caso de empate(329). Ello
le otorga a dicho funcionario un conjunto de atribuciones que no pueden
soslayarse y que deben ser ejercidas de manera responsable, a n de evitar
que el rgano colegiado se desvirte como tal.

El rgano colegiado cuenta adems con un Secretario, a cargo de


preparar la agenda, llevar, actualizar y conservar las actas de las sesiones,
comunicar los acuerdos, otorgar copias y dems actos propios de la na-
turaleza del cargo(330). El secretario es el funcionario operativo del rgano
colegiado, puesto que cumple funciones de gestin y ejecucin de las deci-
siones del rgano colegiado(331).

A falta de nominacin expresa en la forma prescrita por el ordena-


miento, los cargos indicados son elegidos por el propio rgano colegiado
entre sus integrantes, por mayora absoluta de votos(332). Ello implica que el
secretario necesariamente es miembro del rgano colegiado, a diferencia
de alguna normativa que estableca que el mismo era un funcionario admi-
nistrativo que careca de voz y de voto en las sesiones.

Slo en caso de ausencia justicada, dichos cargos pueden ser susti-


tuidos con carcter provisional por los suplentes o, en su defecto, por quien
el colegiado elija entre sus miembros(333) a n de mantener la continuidad
del funcionamiento del rgano en cuestin.

Atribuciones de los miembros de los rganos colegiados

A n de hacer posible un funcionamiento adecuado, la Ley establece


un conjunto de atribuciones a favor de los miembros de los rganos colegia-
____________
(328) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 181. MORON URBINA, Juan Car-
los Op. cit., p. 244.
(329) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 135.
(330) Artculo 96 , numeral 96.1 de la Ley.
(331) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 182. MORON URBINA, Juan Car-
los Op. cit., pp. 244-245.
(332) Artculo 96 , numeral 96.2 de la Ley.
(333) Artculo 96 , numeral 96.3 de la Ley.

148
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

dos, algunas de las cuales se conguran tambin como deberes pblicos. En


tal sentido, corresponde a los miembros de los rganos colegiados:

1. Recibir con la antelacin prudencial, la convocatoria a las sesiones,


con la agenda conteniendo el orden del da y la informacin suciente sobre
cada tema, de manera que puedan conocer las cuestiones que deban ser deba-
tidas(334). Esta prerrogativa resulta ser fundamental para la ecacia de las faculta-
des de deliberar y votar, las mismas que se conguran tambin como deberes(335).

2. Participar en los debates de las sesiones del rgano colegiado(336).


Esta prerrogativa es fundamental para el funcionamiento de los rganos
colegiados, generando claramente su razn de ser(337). Adems, al igual que
el derecho de voto, debe considerarse como un deber pblico del miem-
bro del rgano colegiado(338). Si bien la Ley no hace referencia expresa al
rgimen de suplencia en los rganos colegiados, debemos remitirnos al
rgimen general establecido en la norma(339), situacin en la cual el suplente
goza de las mismas prerrogativas que aquel a quien reemplaza.

3. Ejercer su derecho al voto, as como formular cuando lo considere


necesario su voto singular, as como expresar los motivos que lo justiquen.
Dicho derecho de voto se congura adems como un deber(340), dada la prohi-
bicin de la abstencin. La norma seala adems que la fundamentacin de
un voto singular puede ser efectuada en el momento de la realizacin de la
sesin o entregarse por escrito hasta el da siguiente(341), lo cual permite que la
posicin particular del miembro disidente se consigne en el acta de la sesin.

4. Formular peticiones de cualquier clase, en particular para incluir


temas en la agenda, y formular preguntas durante los debates(342); peticiones
que no pueden afectar decisiones ya tomadas, como es evidente. La inter-
____________
(334) Artculo 97 , inciso 1 de la Ley.
(335) PARADA VAZQUEZ, Ramn - Op. cit., T. II, p. 29.
(336) Artculo 97 , inciso 2 de la Ley.
(337) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 182.
(338) MORON URBINA, Juan Carlos Op. cit., p. 245.
(339) MORON URBINA, Juan Carlos Op. cit., p. 245.
(340) PARADA VAZQUEZ, Ramn - Op. cit., T. II, p. 29.
(341) Artculo 97 , inciso 3 de la Ley.
(342) Artculo 97 , inciso 4 de la Ley.

149
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

vencin del miembro, en consecuencia, no se agota en la deliberacin y


toma de decisin, sino que tambin implica la participacin en la decisin
respecto a los puntos a discutir. Ello incluye adems el pedido de infor-
macin, la cual es indispensable para la deliberacin y posterior toma de
decisin(343).

5. Recibir y obtener copia de cualquier documento o acta de las


sesiones del rgano colegiado(344). Esta facultad permite que todo miembro
del colegiado pueda tener constancia formal de las sesiones, pudiendo s-
calizar el control que se lleva de las mismas.

3.3. Rgimen de sesiones

Las sesiones son la actividad ms importante de los rganos colegia-


dos, pues en los mismos se delibera a n de tomar decisiones propias de
la competencia de los mismos. Dado que el acto administrativo resultante
es un acto simple, requiere la obtencin de una decisin conjunta, confor-
mada por la sumatoria de las decisiones individuales de los miembros que
componen el rgano colegiado. En consecuencia, el acto administrativo
en cuestin se encuentra sometido a elementos especiales de validez, que
incluyen la celebracin de la sesin, la existencia del qurum y la delibe-
racin efectiva(345), sin las cuales el acto en cuestin deviene en nulo(346).
Por todo ello resulta indispensable establecer una regulacin adecuada y
uniforme del ejercicio de dicha actividad.

Frecuencia de reunin de los miembros de los rganos colegiados

Todo rgano colegiado se rene ordinariamente con la frecuencia y


en el da que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando l lo
acuerde(347). Esta norma permite que, a falta de ordenamiento expreso, el
rgano colegiado puede denir su propio rgimen de sesiones a travs de
un acuerdo. Habra sido adecuado, sin embargo, que la Ley estableciera
____________
(343) PARADA VAZQUEZ, Ramn - Op. cit., T. II, p. 30.
(344) Artculo 97 , inciso 5 de la Ley.
(345) Artculo 3 , inciso 1 de la Ley.
(346) MORON URBINA, Juan Carlos Op. cit., p. 247.
(347) Artculo 98 , numeral 98.1 de la Ley.

150
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

parmetros dentro de los que debera adoptarse dicho acuerdo, debiendo


entenderse que las reuniones deben realizarse cada vez que sea necesario
llegar a un acuerdo dentro del plazo del respectivo procedimiento adminis-
trativo.

Convocatoria para las sesiones

La convocatoria es el acto por el cual se pone en conocimiento de


los miembros la realizacin de una sesin determinada, en trmino de lu-
gar, fecha y hora(348). La ausencia de convocatoria genera evidentemente la
invalidez de la sesin que se realice, y en consecuencia, la nulidad del acto
administrativo que se emita. La convocatoria corresponde al Presidente y
debe ser noticada conjuntamente con la agenda del orden del da con una
antelacin prudencial. La Ley no dene los parmetros de dicha antelacin,
la misma que se ha dejado a discrecionalidad del Presidente del rgano
colegiado.

Ahora bien, en las sesiones de urgencia o peridicas en fecha ja,


podr obviarse la convocatoria(349), dado que las mismas requieren una re-
unin inmediata, o ms bien, ya se conoce la fecha de realizacin de la mis-
ma. De la misma manera, se deja al Presidente la determinacin respecto a
la existencia de la urgencia, lo cual puede generar no pocos problemas de
toma de decisiones. Ahora bien, en ninguno de los casos antes sealados
puede prescindirse del establecimiento del orden del da, como veremos
ms adelante.

Sesin universal

Queda vlidamente constituida una sesin, sin cumplir los requisitos


de convocatoria o de orden del da sealados en la Ley, cuando se renan
todos sus miembros y acuerden por unanimidad iniciar la misma(350). Esta
norma que tiene su obvio correlato en el derecho comparado(351) y que
recuerda a previsiones equivalentes en el derecho civil y societario, tiene
____________
(348) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 137.
(349) Artculo 98 , numeral 98.2 de la Ley.
(350) Artculo 98 , numeral 98.3 de la Ley.
(351) COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., pp. 182-183.

151
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

una justicacin comn con dichas disciplinas, puesto que pretende permi-
tir que la decisin colectiva y unnime del rgano genere la iniciacin de
una sesin, as como la legitimidad del tema a tratar, sin necesidad de un
acuerdo previo. La exigencia de la unanimidad, a su vez, tiene por nalidad
impedir que se tome alguna decisin afectando a aquellos que por alguna
razn no hayan participado de la sesin o no estaban presentes al momento
de que se efectuara la decisin de sesionar.

Celebracin de la sesin

La sesin se convierte en el requisito de validez por excelencia del


acto administrativo emitido por un rgano colegiado. En mrito de dicha
constatacin, la Ley de Procedimiento Administrativo General, innovando
en la materia, y siguiendo los lineamientos de la doctrina y jurisprudencia
comparadas, ha establecido regulaciones especcas para el manejo de las
sesiones al interior de los rganos colegiados.

Qurum establecido para la instalacin

En primer lugar, debe establecerse un qurum para la instalacin


y sesin vlida del rgano colegiado, que implica un numero mnimo de
miembros, el mismo que debe mantenerse durante toda la sesin(352). La Ley
establece que dicho qurum es la mayora absoluta de los componentes de
dicho rgano(353). La mayora absoluta otorga legitimidad a la sesin. En el
Per no ocurre, como en determinados mbitos del derecho comparado(354),
que dicho qurum se atene cuando los rganos colegiados son de carcter
representativo.

Sin embargo, puede ocurrir que dicha mayora no se alcance. Si no


existiera qurum para la primera sesin, el rgano se constituye en segunda
convocatoria el da siguiente de la sealada para la primera, con un qurum
de la tercera pare del nmero legal de sus miembros, y en todo caso, en

____________
(352) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 138.
(353) Artculo 99 , numeral 99.1 de la Ley.
(354) PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., T. II, p. 32. COSCULLUELA MONTANER,
Luis Op. cit., p. 183.

152
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

nmero no inferior a tres(355). El qurum reducido en segunda convocatoria


se basa en el hecho de no permitir que la ausencia de ciertos miembros del
colegiado que pueden estar actuando indebidamente afecte la posibilidad
de tomar acuerdos. Por otro lado, sin embargo, dicho qurum permite que
ciertos miembros del rgano puedan eximirse de participar de la delibera-
cin del asunto sin que exista mecanismo alguno para conminarlos a ello.

Orden del da

En principio y una vez iniciada una sesin, no puede ser objeto de


acuerdo ningn asunto fuera del orden del da(356). La inclusin de algn
asunto que no cumpla con dicho requisito puede darse nicamente en
el caso que estn presentes todos los integrantes del rgano colegiado y
aprueben mediante su voto unnime la inclusin de dicho asunto, en razn
de la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello(357).

La justicacin de esta norma y la necesidad de la unanimidad, pro-


vienen de las mismas razones que exponemos en lo referido a la sesin
universal. La norma impide adems que se tomen decisiones en contextos
en los cuales los miembros del colegiado no se encuentren debidamente
preparados para tratar el tema respectivo.

Suspensin de la sesin

En principio, las sesiones de los rganos colegiados deben ser conti-


nuas, a n de evitar resultados incorrectos, que afecten el inters general. En
consecuencia, una vez instalada una sesin, la misma puede ser suspendida
slo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se in-
dique al momento de suspenderla. De no ser posible indicar dicha fecha en la
misma sesin, la Presidencia convoca la fecha de reinicio noticando a todos
los miembros del rgano con antelacin prudencial(358). La Ley no establece
cual es el plazo prudencial que debe aplicarse, dejando el mismo al arbitrio
de la Presidencia, lo cual puede generar no pocos problemas.
____________
(355) Artculo 99 , numeral 99.2 de la Ley.
(356) PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., T. II, p. 32.
(357) Artculo 98 , numeral 98.4 de la Ley.
(358) Artculo 99 , numeral 99.3 de la Ley.

153
Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

Qurum establecido para las votaciones

Los acuerdos son adoptados por los votos de la mayora de asistentes


al tiempo de la votacin en la sesin respectiva, salvo que la ley expresa-
mente establezca una regla distinta. En determinados casos es necesaria
mayora absoluta, es decir, la mitad ms uno del nmero legal de miem-
bros. En casos especiales se requieren mayoras calicadas a n de darle
mayor consenso a la decisin que se toma al interior del rgano.

Cuando los rganos colegiados poseen un nmero par de miembros,


y dada la prohibicin de abstencin, se establece en la Ley que corresponde
a la Presidencia voto dirimente en caso de empate(359). En buena cuenta, el
voto del Presidente tiene doble valor en caso de un empate al interior del
rgano colegiado.

Miembros del rgano colegiado que votan distinto a la mayora

Evidentemente, los miembros de un rgano colegiado pueden no vo-


tar conforme a la mayora. En consecuencia, los miembros del rgano cole-
giado que expresen votacin distinta a la mayora deben hacer constar en
acta su posicin y los motivos que la justiquen, por lo cual se prev que la
fundamentacin se realice en dicho momento o se entregue el da siguiente.
El Secretario har constar este voto en el acta junto con la decisin adop-
tada. Esta norma pretende no solo que se haga de conocimiento el voto de
cada miembro del colegiado, sino adems permite denir claramente las
respectivas responsabilidades(360).

Sin embargo, en el caso de rganos colegiados consultivos o infor-


mantes, al acuerdo mayoritario se acompaa el voto singular que hubie-
re(361). Ello tiene por nalidad hacer conocer al generador de la consulta la
opinin disidente, a n de que pueda tener informacin completa respecto
a lo que es materia de informe y pueda tomar una decisin ms certera(362),
en especial si el informe emitido no es vinculante.

____________
(359) Artculo 100 , numeral 100.1 de la Ley N. 27444.
(360) Artculo 100 , numeral 100.2 de la Ley N. 27444.
(361) Artculo 100 , numeral 100.3 de la Ley N. 27444.
(362) MORON URBINA, Juan Carlos Op. cit., p. 343.

154
La estructura de la Administracin Pblica
CAPTULO IV

Prohibicin de abstencin

Salvo disposicin legal en contrario, los integrantes de rganos co-


legiados asistentes a la sesin y no impedidos legalmente de intervenir,
deben armar su posicin sobre la propuesta en debate, estando prohi-
bido inhibirse de votar. Ello est relacionado con la obligacin de toda
autoridad administrativa de resolver en un procedimiento determinado,
obligacin que evidentemente se mantiene en el caso de los rganos co-
legiados.

Ahora bien, cuando la abstencin de voto sea facultada por ley si-
tuacin que resulta ser excepcional, tal posicin deber ser fundamentada
por escrito(363), a n de que en el acta se establezca las razones por las cua-
les el miembro en cuestin se abstiene de votar. Ello permite determinar si
es que las razones esgrimidas por el miembro que se abstiene son vlidas o
no, para una eventual impugnacin

Acta de sesin

Las actuaciones administrativas requieren de la existencia de una


constancia de su ocurrencia. El carcter fundamentalmente escrito del proce-
dimiento administrativo y la existencia de un expediente como presupuesto
para ello exige la elaboracin de un acta conteniendo dicha constancia. Las
sesiones de los rganos colegiados son un ejemplo de ello. De hecho, de cada
sesin del rgano colegiado es levantada un acta, que contiene la indicacin
de los asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los
puntos de deliberacin, cada acuerdo por separado, con indicacin de la
forma y sentido de los votos de todos los participantes. El acuerdo expresa
claramente el sentido de la decisin adoptada y su fundamento(364).

Trmite que se sigue respecto al acta de sesin

El acta es leda y sometida a la aprobacin de los miembros del


rgano colegiado al nal de la misma sesin o al inicio de la siguiente(365),

____________
(363) Artculo 101 , numeral 101.1 y 101.2 de la Ley N. 27444.
(364) Artculo 102 , numeral 102.1 de la Ley.
(365) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 139.

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Christian Guzmn Napur
CAPTULO IV

pudiendo no obstante el Secretario certicar los acuerdos especcos ya


aprobados, as como el pleno autorizar la ejecucin inmediata de lo acor-
dado(366). Esta previsin permite darle celeridad a la tramitacin de las de-
cisiones de los rganos colegiados, y no tener que esperar a la aprobacin
expresa del acta.

Cada acta, luego de aprobada, es rmada por el Secretario, el Presi-


dente, por quienes hayan votado singularmente y por quienes as lo solici-
ten(367). En consecuencia, no se requiere la suscripcin del acta por todos
los que intervienen en la sesin.

____________
(366) Artculo 102 , numeral 102.2 de la Ley.
(367) Artculo 102 , numeral 102.3 de la Ley.

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