“EL PERRO MUERTO ESTATAL”

La Ejecución Judicial de Laudos Arbitrales contra el Estado1

Johan S. Camargo Acosta2

Sumario: I. A MODO DE INTRODUCCIÓN, II. EL ARBITRAJE COMO MECANISMO

“EFICIENTE” DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS, III. EL LAUDO ARBITRAL EN LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS, IV. LA EJECUCIÓN DEL LAUDO ARBITRAL EN LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS, V. EL PROBLEMA DE LA EJECUCIÓN JUDICIAL DEL LAUDO
ARBITRAL EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, VI. CONCLUSIÓN

I. A MODO DE INTRODUCCIÓN

El Estado en su esfera ejecutiva –que va más allá del Poder Ejecutivo y comprende a
todas y cada una de las instituciones estatales3- tiene un rol social de satisfacción de
necesidades de la población o de prestación de servicios básicos y esenciales para
brindar a los ciudadanos de una nación mejores condiciones de vida a través de la
ejecución de obras con fines públicos tales como la construcción de carreteras,
hospitales, colegios, plantas de tratamiento, entre otros, para lo cual requiere
además adquirir bienes que permitan la implementación de éstas obras
(implementos para el funcionamiento de los hospitales o de los colegios por
ejemplo), o bienes para el cumplimiento de programas de ayuda social para los más
necesitados (por ejemplo libros o kits escolares, insumos para programas de
subsidio alimentario); asimismo, el cumplimiento de este rol social de mejora de
condiciones de vida requiere en ocasiones captar la provisión de algunos servicios
especializados que directa o indirectamente le permitan diseñar la futura ejecución
o implementación de su plan de acción.

Por mandato normativo previsto en la concordancia del artículo 15° de la Ley de

Contrataciones del Estado – Ley N° 30225 modificada por Decreto Legislativo N°
1341 (en adelante, “la Ley”) y, el artículo 5° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 350-2015-EF
(en adelante, “el Reglamento”), el Estado cumple su finalidad pública mediante la
contratación de tales bienes, servicios y ejecución de obras que proveen los
particulares, a quienes se les llama proveedores o contratistas; a este contrato se le
denomina “Contrato Administrativo”.

1 A mis hijos: Matías Steve, Luciana Beatriz y Bruno Steve, porque hoy por hoy representan toda la
fuerza que necesito para querer seguir esforzándome por ser una mejor persona, porque los amo y
dan sentido a mi vida.
2 Abogado por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de San Agustín, Maestría en Derecho

Procesal por la Universidad Nacional de Rosario – Argentina y Maestría en Derecho de Empresa por
la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas – UPC, Egresado del Doctorado en Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Miembro y Actual Director Académico de
la Sociedad Peruana de Ciencias Jurídicas, Miembro Titular del Instituto Panamericano de Derecho
Procesal, Ex Profesor de la Facultad de Negocios de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas -
UPC y Árbitro. johan.camargo@hotmail.com Fan Page: Prof. Johan Camargo
3 Incluso cuando se trate de empresas estatales que cuenten con accionariado privado, pero que

presten servicios públicos.

Pues bien, cuando el Estado decide celebrar un contrato con un proveedor para el
cumplimiento de alguna finalidad pública –como también ocurre en las
contrataciones entre privados- parte de la premisa que ambas partes van a cumplir
sus compromisos asumidos; es decir, sus obligaciones. Sin embargo, en ocasiones –
muchas veces recurrentes- esta aspiración de perfección contractual se rompe
debido al incumplimiento en el que puede incurrir alguno de los contratantes, pues
debe aclararse que los incumplimientos contractuales pueden provenir tanto del
proveedor contratado como de la Entidad contratante; en otras ocasiones, se
producen durante la ejecución contractual algunas actuaciones arbitrarias por parte
de la Entidad contratante debido a que si bien la contratación administrativa supone
una relación de horizontalidad entre los contratantes, es la Entidad contratante
quien tiene algunos privilegios unilaterales en dicha ejecución como la posibilidad
de ejecutar discrecionalmente las garantías –normalmente cartas fianza- sin
observar los supuestos habilitantes por la Ley y su Reglamento para ello o, la
aplicación de penalidades injustificadas.

Estas imperfecciones de la ejecución contractual suponen lógicamente el

surgimiento de un conflicto entre las partes contractuales, respecto del cual, éstas
tienen diversas opciones, entre las que tomando como referencia las lecciones del
maestro del procesalismo latinoamericano Adolfo ALVARADO VELLOSO pueden ser:
(i) mantener el conflicto sin litigio, lo que supone que éste quede como un simple
conflicto en el plano de la realidad sin buscar una solución al mismo manteniéndose
el estado de insatisfacción generado por el incumplimiento contractual o acto de
arbitrariedad, (ii) convertir el conflicto en un litigio, que no es otra cosa que
trasladar el conflicto al plano de la realidad jurídica; esto es, someterlo a un
mecanismo de solución de controversias a través de una demanda, aun cuando ésta
pudiera carecer de sustento porque en el plano de la realidad lo que en principio
una parte considera conflicto, realmente no lo es (a esto último se le denomina litigio
sin conflicto)4.

Cuando el afectado con el incumplimiento o acto arbitrariedad decide convertir el

conflicto en un litigio, entonces se ponen en marcha los mecanismos de solución de
controversias. Así, para los efectos de las Contrataciones del Estado, se ha previsto
en los artículos 41° de la Ley y el artículo 182° del Reglamento, que: “Las
controversias que surjan entre las partes sobre la ejecución, interpretación, resolución,
inexistencia, ineficacia o invalidez del contrato se resuelven mediante conciliación,
junta de resolución de disputas o arbitraje, según el acuerdo de las partes.”, entre los
cuales tiene mayor trascendencia el arbitraje en tanto que si bien con la propuesta
normativa de someter las controversias a un procedimiento conciliatorio, son
normalmente mínimos –o casi nulos- los casos en los que los conflictos se solucionan
mediante un acuerdo conciliatorio, teniendo como destino final la implementación
de un proceso arbitral, y en el caso de la Junta de Resolución de Disputas, si bien
existe la buena intención del legislador de hacer más expeditiva la ejecución
contractual, la propia norma ha previsto la posibilidad de someter a arbitraje las
decisiones de la Junta de Resolución de Disputas, por lo que se quiera o no, el
arbitraje termina siendo el mecanismo de solución de controversias que tendrá la

4 Cfr. ALVARADO VELLOSO, Adolfo. Materiales de enseñanza del “Curso de Teoría General de Proceso

– Lección 2” para la Cohorte 13 de la Maestría en Derecho Procesal de la Universidad Nacional de

Rosario – Argentina, p. 3.
última palabra y por ende será el más trascendental en lo que a solución de
controversias de los contratos administrativos se refiere.

II. EL ARBITRAJE COMO MECANISMO “EFICIENTE” DE SOLUCIÓN DE

CONTROVERSIAS EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

El arbitraje es un mecanismo de solución de controversias surgidas al interior de

una relación contractual o no contractual que es sometida a la decisión de una
persona o conjunto de personas a quienes se les denominada ARBITROS.

Para entenderlo más claro, es conveniente señalar que ante el surgimiento de un

conflicto entre particulares, nuestro ordenamiento jurídico proporciona la
posibilidad de poder buscar soluciones diversas a éste, buscando como primer
camino a agotar el que las partes pueda de manera directa y sin intervención de
intermediarios encontrar solución a su conflicto, es por ello que se regula la
conciliación como mecanismo de solución de controversias y, cuando ello no
funciona, existe la posibilidad de –como ocurría en la antigüedad, mucho antes que
existiera el sistema judicial- que los contratantes –ahora contendores- puedan
encargar la decisión de su conflicto (ya convertido por ende en litigio) a un tercero
que no es otra cosa que un particular (tan particular como los contendores) que
siendo ajeno y sin tener interés directo o indirecto en el modo como pueda
solucionarse ese conflicto, decida sobre aquel a través de una declaración de
derechos denominada laudo arbitral, obviamente previo agotamiento de un debate
dialecto entre las partes –ahora procesales- ante él y basando su decisión en el
derecho que resulte aplicable al caso (cuando se trate de un Arbitraje de Derecho) o
en una motivación lógica y razonada basada en máximas de experiencia y con
criterio de justicia (cuando se trate de un Arbitraje de Conciencia), teniendo tal
decisión la condición de definitiva, inimpugnable y de obligatorio cumplimiento
para tal partes, tal como ocurre con una sentencia judicial, pues tanto ésta como un
laudo arbitral tienen el mismo valor.

Debe aclararse que al arbitraje sólo se llega si las partes del conflicto están de
acuerdo en que sea un árbitro o tribunal arbitral (llamado así cuando el tercero
decisorio está conformado por más de una persona) sea quien determine a cuál de
las dos partes asiste el derecho reclamado, caso contrario, nuestro ordenamiento
jurídico ha previsto que el conflicto convertido en litigio deberá ser resuelto por el
sistema de administración de justicia público, que no es otro que el Poder Judicial,
el que todos conocemos y que normalmente –aunque de forma errada- solemos
aceptar como legitimado a resolver conflictos, lo que tiene su explicación en el
desconocimiento que existe tanto en los ciudadanos como en los propios operadores
del derecho -abogados- de someter un conflicto a arbitraje; ello, hace que el arbitraje
no sea tan recurrente como lo es la justicia ordinaria que suministra el Poder
Judicial.

El similar sentido el profesor Fernando VIDAL RAMIREZ sostiene que: “la facultad
de los árbitros para resolver el conflicto de intereses deriva de la voluntad de la
voluntad de las partes del conflicto, que son las que deciden resolverlo mediante
arbitraje. Se trata de una facultad delegada por cuanto el convenio arbitral mismo es
una delegación del Derecho Objetivo a las partes para que, en ejercicio de la autonomía
de su voluntad, autorregulen sus propios intereses y busquen la fórmula adecuada a la
solución de su conflicto.”5

En el caso del Estado peruano, éste ha optado por mandato normativo expreso e
imperativo por someter sus conflictos derivados de un contrato administrativo a
una decisión arbitral, sin posibilidad de delegar tal potestad a la jurisdicción
ordinaria del Poder Judicial; así se ha regulado en el artículo 41° de la Ley y el
artículo 182° del Reglamento, incluso cuando las partes omiten señalar
expresamente su voluntad de acudir a la vía arbitral como mecanismo de solución
de controversias, el artículo 195° inciso 3) tercer párrafo del Reglamento ha
establecido que: “Si en los contratos señalados en el presente numeral no se ha
incorporado una cláusula arbitral, se considera incorporado de pleno derecho el
siguiente texto, que remite a un arbitraje institucional del Sistema Nacional de
Arbitraje, bajo el reglamento arbitral previsto en el párrafo precedente: [Todos los
conflictos que deriven de la ejecución e interpretación del presente contrato, incluidos
los que se refieran a su nulidad e invalidez, serán resueltos de manera definitiva e
inapelable mediante arbitraje de derecho, de conformidad con lo establecido en la
normativa de contrataciones del Estado, bajo la organización y administración de los
órganos del Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE y de acuerdo con su Reglamento
especial].”. Entonces, el arbitraje como mecanismo de solución de conflictos
suscitados con ocasión de la ejecución de un contrato administrativo es obligatorio,
irrenunciable e indelegable, por tanto, cualquier intervención del Poder Judicial en
estos casos –salvo para las excepciones previstas por la propia Ley- deviene en
ilegítima e ilegal.

La explicación al por qué el Estado ha optado por este mecanismo de solución de

conflictos es bastante sencilla y se encuentra en que, siendo que lo que busca el
estado a través de estas contrataciones administrativas es satisfacer necesidades
públicas, éstas no pueden darse el lujo de esperar a que un mecanismo de solución
de controversias lato y burocrático como lo es el Poder Judicial se encargue de
resolver estos conflictos, pues ello importaría caer en una incertidumbre
prolongada y perniciosa para los fines públicos que mantendría el estado de
suspenso y zozobra respecto a la culminación de la contratación administrativa.

La demora y burocracia son algunos de los puntos en contra que tiene el sistema de
administración de justicia ordinaria del Poder Judicial, pues el arbitraje tiene otras
características que lo hacen privilegiadamente elegible; así Nerea ABAD GOMEZ
señala que “La simplicidad, rapidez, flexibilidad, neutralidad y confidencialidad son
algunas de sus ventajas comparativas frente a los Tribunales de Justicia”6

Aquí, cabe hacer notar que por mandato normativo existen algunas actuaciones
dentro del marco de la ejecución contractual que no pueden someterse a arbitraje,
tales como la decisión de la Entidad o de la Contraloría General de la República de
aprobar o no la ejecución de prestaciones adicionales, las controversias referidas a
prestaciones adicionales de obra y mayores prestaciones de supervisión que

5 VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Manual de Derecho Arbitral. Primera Edición. Editorial GACETA
JURÍDICA. Lima, Mayo 2003. P. 22.
6
ABAD GOMEZ, Nerea. El Arbitraje Internacional: características de funcionamiento y ventajas. En:
https://www.bbva.com/es/el-arbitraje-internacional-caracteristicas-de-funcionamiento-y-ventajas/
requieran aprobación previa de la Contraloría General de la República, las
pretensiones sobre enriquecimiento sin causa o indebido, así como las referidas al
pago de indemnizaciones. Respecto a todos estos conflictos, quien tiene exclusividad
competencial para decidir es la jurisdicción ordinaria del Poder Judicial.

III. EL LAUDO ARBITRAL EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

El laudo arbitral constituye la decisión final y definitiva emitida por el árbitro o

tribunal arbitral respecto del derecho reclamado (conflicto convertido en litigio), de
instancia única por tanto inapelable, inalterable e inmutable que ostenta condición
de cosa juzgada y pone fin de manera definitiva –valga la redundancia- al proceso
arbitral, siendo de cumplimiento obligatorio para las partes.

De conformidad con el artículo 59° incisos 1) y 2) del Decreto Legislativo N° 1071:

“1. Todo laudo es definitivo, inapelable y de obligatorio cumplimiento desde su
notificación a las partes. 2. El laudo produce efectos de cosa juzgada.”.

En igual sentido Silvana Gabriela GAGLIERO sostiene que “El laudo constituye la
decisión que emite el árbitro y que resuelve la controversia sometida a su
conocimiento. Es la última y, sin duda, la más importante fase del proceso arbitral. En
verdad, toda la institución arbitral está estructurada para llegar a esta etapa.-
Asimismo el laudo arbitral equivale a una sentencia judicial y puede ejecutarse como
tal.”.7

En opinión de CASTILLO FREYRE, SABROSO MINAYA, CASTRO ZAPATA Y CHIPANA

CATALÁN: “El laudo arbitral, no sólo es la parte central de todo el proceso, sino
también su parte más emblemática, porque es aquélla que resume no sólo todo lo
actuado en el proceso, sino también es la meta, el objetivo al que esperan llegar tanto
las partes como los árbitros a efectos de poner fin al proceso.”.8

Ahora bien, el hecho que el laudo revista la calidad de cosa juzgada, supone que
contra éste no pueda plantearse impugnación alguna ante alguna instancia superior,
por lo que su exigibilidad se convierte en inmediata; es decir, que desde su emisión
no se encuentra supeditado a que otra instancia jurisdiccional ratifique lo decidido
en el laudo. En términos cotidianos, la cosa juzgada no es otra cosa que la firmeza de
una decisión jurisdiccional sea porque contra ésta se han agotado todos los recursos
impugnatorios previstos por la ley procesal aplicable o porque contra dicha decisión
las partes han dejado vencer los plazos con los que contaban para realizar tal
impugnación dejando consentir la misma, que no es otra cosa que manifestar
tácitamente su conformidad con lo decidido.

La profesora Roxana JIMENEZ VARGAS-MACHUCA al referirse a la cosa juzgada, ha

señalado que “Esta protección se basa en el derecho de toda persona de que las
resoluciones judiciales sean ejecutadas o alcancen su plena eficacia en los propios

7 GAGLIERO, Silvana Gabriela. El Laudo Arbitral. En:

http://www.servilex.com.pe/arbitraje/colaboraciones/el_laudo_arbitral.html
8 CASTILLO FREYRE, Mario, SABROSO MINAYA, Rita, CASTRO ZAPATA, Laura y CHIPANA CATALÁN,

Jhoel. El Laudo Arbitral. Concepto y Forma. En:

http://www.derechoycambiosocial.com/revista048/EL_LAUDO_ARBITRAL.pdf
términos en que fueron dictaddas, respetando la firmeza e intagibilidad de las
situaciones jurídicas en ellas declaradas, base de la paz y seguridad jurídica. La
sentencia que ha quedado firme contiene, en principio, las características de
inimpugnabilidad, inmutabilidad y coercibilidad”.9

Dicho esto, resulta entonces que una vez emitido el laudo arbitral, las partes estan
obligadas a acatar y cumplir lo que en él se ha decidido, pues a diferencia de un
proceso judicial, en el arbitraje –según el diseño peruano actual- no existen segundas
instancias o extraordinarias que suspendan la exigibilidad de lo decidido en el laudo.

Es así que el artículo 59° inciso 3) del Decreto Legislativo N° 1071 sanciona
categóricamente que: “Si la parte obligada no cumple con lo ordenado por el laudo,
en la forma y en los plazos establecidos, o en su defecto, dentro de los quince (15) días
de notificada con el laudo o con las rectificaciones, interpretaciones, integraciones y
exclusiones del laudo, cuando corresponda; la parte interesada podrá pedir la
ejecución del laudo a la autoridad judicial competente, salvo que resulte aplicable el
artículo 67°”.

De la lectura de este precepto normativo advertimos que ésta claramente señala que
lo decidido en el laudo arbtiral debe ser cumplido en un plazo de quince (15) días
hábiles10 desde que es notificado el laudo arbitral, salvo en los casos en los que en
sede arbitral se haya interpuesto algún recurso –de los expresamente regulados-
contra laudo regulado por el artículo 58° del Decreto Legislativo N° 1071, en cuyo
caso dicho plazo se computa a partir del día siguiente a la fecha de notificación de la
decisión del árbitro o tribunal arbitral sobre tales recursos.

Transcurrido dicho plazo sin que el obligado haya dado cumplimiento a lo decidido
con el laudo, la parte interesada; es decir, aquella a la que el árbitro ha señalado que
le asiste un derecho que debe serle reconocido y honrado por la parte contraria,
puede proceder a solicitar la ejecución del laudo arbitral.

IV. LA EJECUCIÓN DEL LAUDO ARBITRAL EN LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

El laudo arbitral puede ejecutarse de dos maneras (o sedes), la arbitral y la judicial.

Tal vez el rasgo más marcado que diferencia a un árbitro de un juez del sistema
público de administración de justicia es el poder de coerción relativo que tienen los
primeros frente al poder de coerción absoluto que tienen los segundos, pues emitido
el laudo arbitral, es el propio árbitro quien puede requerir el cumplimiento de lo
decidido en el laudo arbitral pero sólo de manera exhortativa, mientras que un juez
ordinario lo puede hacer imperativamente y con el uso de la fuerza.

9 JIMÉNEZ VARGAS-MACHUCA, Roxana. Comentarios al artículo 178 del Código Procesal Civil
peruano. En: Código Procesal Civil comentado por los mejores especialistas Tomo I. Editorial ADRUS.
Arequipa Mayo 2010. P. 752.
10 Si bien el artículo 59° inciso 3) no señala expresamente que el computo del plazo deba realizarse

en días hábiles, el artículo 12° inciso c) del Decreto Legislativo 1071 establece que: “…Los plazos
establecidos por días se computaran por días hábiles…”
En esa línea, el artículo 67° en sus incisos 1) y 2) en tono bastante sumiso ha
establecido que: “1. A solicitud de parte, el tribunal arbitral está facultado para
ejecutar sus laudos y decisiones, siempre y cuando medie acuerdo de las partes o se
encuentre previsto en el reglamento arbitral aplicable. 2. Se exceptúa de lo dispuesto
en el numeral anterior, el caso en el cual, a su sola discreción, el tribunal arbitral
considere necesario o conveniente requerir de la fuerza pública. En este caso cesará en
sus funciones sin incurrir en responsabilidad y entregará a la parte interesada, a costo
de ésta, copia de los actuados correspondientes para que recurra a la autoridad
judicial competente a efectos de su ejecución.”.

Como puede notarse, la norma citada señala que es posible la ejecución de lo

decidido en el laudo en sede arbitral, siempre que de manera concurrente o aislada
se configuren los siguientes supuestos: (1) que las partes hayan acordado –sea en el
convenio arbitral o en cualquier acuerdo distinto- que el árbitro o tribunal arbitral
pueda ejecutar el laudo y/o, (2) que tratándose de un arbitraje administrado –
también llamado institucional-, su reglamento –a cuya aplicación se someten
obligatoriamente las partes por el sólo hecho de designar a dicha institución arbitral
como administradora de su arbitraje- prevea la posibilidad que el árbitro o tribunal
arbitral pueda realizar la ejecución arbitral.

Sin embargo el claro reconocimiento de la ausencia de facultad de coerción de un

árbitro se evidencia en la propia redacción normativa cuando señala que aun cuando
las partes lo hayan acordado o se encuentre previsto en el reglamento arbitral
aplicable, el árbitro puede sustraerse de la obligación-atribución de ejecutar el laudo
en sede arbitral si es que “a su sola discreción, el tribunal arbitral considere necesario
o conveniente requerir de la fuerza pública” y esto ocurre porque el uso de la fuerza
pública solo puede hacerlo efectivo un juez ordinario.

Es aquí donde empieza el problema, pues cuando se trata de controversias en las

que ha participado el Estado y es éste el perdedor del debate dialectico, por ende
con la emisión del laudo arbitral se determina su obligación de cumplir
determinadas prestaciones o restituciones en favor de su proveedor contratista,
normalmente éste se rehúsa a dar cumplimiento a lo decidido en el laudo y es que si
bien el laudo arbitral es de inimpugnable y de obligatorio cumplimiento para las
partes, es también un secreto a voces que existe el constante temor en los servidores
y funcionarios público a las acciones de control posterior que pudieran ejercer los
Órganos de Control Institucional o la Contraloría General de la República en las que
–como a veces asombrosamente ocurre- se les cuestione el haber dado cumplimiento
a una obligación dispuesta mediante laudo arbitral sin haber esperado a que un juez
de la justicia ordinaria del Poder Judicial lo haya ordenado; si bien suena absurdo,
esto ocurre con mucha frecuencia. Entonces, en la medida que tengamos a
funcionarios y servidores públicos renuentes a cumplir las decisiones arbitrales y
árbitros sin capacidad de hacer uso de la fuerza pública, tendremos ejecuciones
arbitrales únicamente exhortativas, por lo que si se busca un efectivo cumplimiento
–al menos en teoría, según lo explicaremos más adelante- de lo decidido en el laudo
arbitral, habrá que recurrir ante la autoridad judicial para su ejecución.

La explicación a esta conducta de los funcionarios y servidores públicos es bastante

sencilla: si un juez haciendo uso de la fuerza pública obliga a la Entidad a cumplir
con lo decidido en un laudo arbitral, el funcionario o servidor que atienda las
disposiciones judiciales se encontrará liberado de cualquier imputación de
irregularidades en el ejercicio de su función derivados de cualquier acción de
control gubernamental posterior, debido a que las disposiciones de un juez se
cumplen sí o sí, no hacerlo por el contrario, puede convertir al funcionario o servidor
en autor del delito de desobediencia o resistencia a la autoridad.

V. EL PROBLEMA DE LA EJECUCIÓN JUDICIAL DEL LAUDO ARBITRAL EN LOS

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

El artículo 68° del Decreto Legislativo N° 1071 ha señalado que: “1. La parte
interesada podrá solicitar la ejecución del laudo ante la autoridad judicial competente
acompañando copia de éste y de sus rectificaciones, interpretaciones, integraciones y
exclusiones y, en su caso de las actuaciones de ejecución efectuada por el tribunal
arbitral. 2. La autoridad judicial por el sólo mérito de los documentos referidos en el
numeral anterior, dictará mandato de ejecución para que la parte ejecutada cumpla
con su obligación dentro de un plazo de cinco (05) días, bajo apercibimiento de
ejecución forzada. 3. La parte ejecutada sólo podrá oponerse si acredita con
documentos el cumplimiento de la obligación requerida o la suspensión de la ejecución
conforme al artículo 66°. La autoridad judicial dará traslado de la oposición a la otra
parte por el plazo de cinco (5) días. Vencido este plazo, resolverá dentro de los cinco
(5) días siguientes. La resolución que declara fundada la oposición es apelable con
efecto suspensivo. 4. La autoridad judicial está prohibida, bajo responsabilidad, de
admitir recursos que entorpezcan la ejecución del laudo.”.

Cuando menos de la redacción de la norma el tema parece sencillo. Se presenta el

pedido de ejecución de laudo, se confieren cinco días hábiles a la Entidad para que
cumpla con lo decidido en el laudo, si no cumple (o alternativamente acredita
documentalmente el cumplimiento de la obligación o que la ejecución del laudo se
encuentra en suspenso) se debe dar inicio a la ejecución forzada, sin más trámite, lo
que supone que –con el poder de coerción que asiste a todo juez- se traben las
medidas cautelares que pudieran resultar necesarias; normalmente la ejecución
judicial de laudos arbitrales contra el Estado se refiere a obligaciones de pago o
restitución dineraria; así que éstas medidas cautelares deben estar enfocadas a
trabar embargos, bajo cualquiera de sus modalidades que permitan la satisfacción
de estas acreencias.

No debe perderse de vista que si bien el juez dicta el mandato de ejecución, el

funcionario o servidor público podrá formular oposición o cualquier otro tipo de
defensa, o incluso, podrá simplemente mantener silencio, pero lo que difícilmente
hará, será dar cumplimiento a dicho mandato de manera inmediata, pues tal como
se explicó anteriormente, la idea es ser compelido por la fuerza pública a dicho
cumplimiento para sustraerse de cualquier responsabilidad funcional.

El primer problema surge porque en muchas ocasiones los juzgadores confunden

el trámite procesal definido claramente en el artículo 68° del Decreto Legislativo N°
1071 con el trámite propio de un proceso de ejecución clásico, cuyo diseño se
encuentra regulado en el artículo 690° y siguientes del Código Procesal Civil, dando
lugar decisiones tales como: disponer llevar adelante la ejecución formulando un
nuevo requerimiento a la Entidad, en lugar de dar inicio inmediato a la ejecución
forzada, conforme manda la norma especial aplicable a estos casos. En fin, este es un
problema procedimental que más allá de no encontrar sustento, con algo de
paciencia puede finalmente, luego de varios “previos”, concluir con el inicio de la
ejecución forzada, momento en el cual el proveedor contratista del Estado ve con
esperanza la pronta realización de su derecho y solicita la afectación de los bienes
del Estado con una medida cautelar de embargo.

Es aquí donde nos encontramos con el segundo problema, ya de gravedad, que

constituye incluso una afectación al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, cuyos
alcances explicaremos en líneas posteriores.

Resulta que cuando se solicita una medida cautelar de embargo contra el Estado,
salta a la luz el artículo 73° de nuestra Carta Magna, el cual señala que: “Los bienes
de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público
pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento
económico.”, el cual ha servido como sustento en más de una ocasión para denegar
un pedido de medida cautelar de embargo contra el Estado, pues los jueces, “dando
cumplimiento” al mandato constitucional aludido suelen declarar la improcedencia
de estos pedidos cautelares arguyendo que los bienes del Estado son inembargables.
Sin embargo, el texto constitucional expresa que sólo los bienes de “dominio
público” son inalienables e imprescriptibles, por ende inembargables, a contrario
sensu, los bienes de “dominio privado” del Estado si pueden ser afectados con
mandatos cautelares.

Tratando de explicar a un juzgador de esta sutileza literaria del texto constitucional,

la reacción más fácil para éste es la de requerir al solicitante de la afectación que
precise y “acredite” la existencia de los bienes de “dominio privado” del Estado que
deben ser afectados, lo cual resulta un claro despropósito y hasta irracional por
cuanto ¿cuán probable es que un particular tenga la certeza y esté en condiciones de
poder acreditar cuáles de todos los bienes que posee el Estado, sean estos inmuebles
o dinerarios?, nos surge como segunda interrogante: ¿es que acaso el juez cree -
ilusamente- que el particular va a ir a tocarle la puerta al Estado para preguntarle
qué bienes o recursos de “dominio privado” posee para embargárselos?.

En la medida que no se otorgue esta respuesta requerida por el juzgador y éste no

tenga la certeza “acreditada” de que aquello que se pide embargar sea de “dominio
privado”, entonces negará –como ya lo ha hecho en diversos casos- la petición
cautelar, con lo cual, quien consideraba que al emitirse el laudo arbitral con las
bondades y características que posee ya encontraba garantizado el cumplimiento de
la obligación que reclama al Estado, se dará cuenta que todo –hasta ese momento-
no había sido más que una fantasía.

Y entonces ¿Qué pasa?... Si bien puede embargarse los bienes de “dominio privado”
del Estado ¿será imposible su afectación si el peticionante de la afectación cautelar
no acredita tal condición y por ende la ejecución se tornará en imposible?. Al
parecer, algunos jueces sin decirlo parecieran entenderlo así; sin embargo, aceptar
esta tesis sería dar cabida a lo que se conoce como “hacer perro muerto”, frase
comúnmente empleada para describir aquella acción en la que el deudor “se escapa
sin pagar la cuenta pendiente” y en términos más coloquiales “meter cabeza”,
“cabecero” normalmente se le dice a quien se sirve de algo a costa del sacrificio de
otro y luego se hace de la vista gorda para pagar por lo que se ha servido. Si no le
puedo embargar al Estado y éste se rehúsa a pagarme a pesar de existir un laudo
arbitral firme y un requerimiento judicial de pago haciéndose de la vista gorda,
entonces me está haciendo perro muerto o si se quiere, me está metiendo cabeza.

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, no es otra cosa que el derecho que tiene
toda persona a acudir al órgano jurisdiccional para formular pedimentos y exigir de
dicha autoridad la emisión de un pronunciamiento fundado en derecho sobre las
pretensiones que se formulan, con observancia, durante la tramitación del proceso
que se instaure para tal fin del respeto de garantías procesales mínimas que
garanticen el efectivo ejercicio del derecho de defensa y obteniendo una solución en
un plazo razonable, que además deberá ser ejecutada de manera efectiva y en un
plazo también razonable, caso contrario, estaríamos frente a una afectación
manifiesta a este derecho.11

En ese mismo sentido, nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre lo

que representa la ejecución de lo decidido en un proceso respecto del derecho a la
tutela jurisdiccional, señalando que: “(...) el derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del
derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la
Constitución. También se encuentra aludido en el segundo párrafo del inciso 2) del
mismo artículo 139º, cuando se menciona que ninguna autoridad puede (...) dejar sin
efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su
ejecución”.12

Igualmente, el Supremo Intérprete de la Constitución ha señalado que: “16. El

derecho a la ejecución de las decisiones jurisdiccionales resulta de especial relevancia
no sólo por su manifestación de derecho de tutela judicial, sino porque constituye una
garantía sine qua non para que pueda evidenciarse, en la práctica, el principio de
independencia judicial, que conforme lo ha declarado este Tribunal no es sólo uno de
los elementos “(...) que, conforme al artículo 43.° de la Constitución, nos configuran
como una República Democrática”, sino que, además, resulta “(...) necesaria (o) para
inspirar la confianza de los ciudadanos en los tribunales” (Expediente N.° 0004-2004-
CC/TC, fj. 33). Si las sentencias de los jueces no se cumplen, simplemente no podría
hablarse de un Poder Judicial independiente que es capaz de hacer valer su juris dictio
con plena eficacia respecto de lo que decide, y de este modo, los ciudadanos no tendrían
un garante real para la protección de sus derechos.”13

Complementando lo expuesto, el ente Constitucional categóricamente ha indicado

que: “El derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia
firme, también supone su cumplimiento en tiempo oportuno. El derecho a obtener un
pronunciamiento de fondo en un plazo razonable, ha sido precisado por este Colegiado

11 Cfr. CAMARGO ACOSTA, Johan S. Comentarios al artículo I del Código Procesal Civil Peruano. En:
Código Procesal Civil comentado por los mejores especialistas Tomo I. Editorial ADRUS. Arequipa
Mayo 2010. Pp. 77-78.
12 Sentencia emitida en el Expediente N.° 0015-2001-AI/TC, FJ 8
13 STC N° 4080-2004-AC/TC-ICA
como una “(...) manifestación implícita del derecho al debido proceso y la tutela
judicial efectiva reconocidos en la Carta Fundamental (artículo 139º 3 de la
Constitución) y, en tal medida, se funda en el respeto a la dignidad de la persona
humana”.”14

Finalmente el Tribunal Constitucional peruano ha establecido que: “El plazo

razonable no sólo debe entenderse referido al trámite que existe entre la presentación
de una demanda y la decisión sobre el fondo, sino que resulta indispensable que dicho
concepto se entienda también como una exigencia para lograr la efectividad del
pronunciamiento judicial en un plazo que no debe exceder lo que la naturaleza del caso
y sus naturales complicaciones de cumplimiento ameriten, sin que en ningún caso su
ejecución se difiera por dilaciones indebidas. 20. En consecuencia, toda dilación
indebida que retarde innecesariamente el cumplimiento pleno de lo que mediante una
sentencia judicial firme se ha ordenado, debe entenderse como vulneratoria del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que la constitución reconoce.”15

Queda claro hasta este momento que no existe justificación para que un juez so
pretexto de una ausencia de acreditación de bienes de “dominio privado” del Estado,
pueda retardar la ejecución de lo decidido en sede arbitral y ejecutado en instancia
judicial, denegando la concesión de medidas cautelares que permitan la ejecución
debida, pronta y razonable de la cosa juzgada, pues ello se configuraría como una
afectación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

Sobre esto, ya hubo una discusión constitucional que se encuentra plasmada en los
Expedientes Acumulados N.os 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/TC
que sobre Acción de Inconstitucionalidad fueron tramitados ante el Tribunal
Constitucional peruano, en los cuales éste determinó que: “la inexistencia de una ley
especial que determine qué bienes del Estado son embargables, no supone que el juez
de ejecución y el órgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar
embargos sobre bienes del Estado. (…) En efecto, la procedencia del embargo sobre
bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más límite que el
hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio público, por lo que
corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, qué
bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son
embargables”; añadiendo que “ante el vacío de legislación que precise qué bienes
estatales pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde
pronunciar el carácter embargable de un determinado bien, analizando, en cada caso
concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecución forzosa está o no relacionado
con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si está o no afecto a un uso
público”.

Precisamente siguiendo el criterio adoptado por el máximo intérprete de la

constitución, la Primera Sala Civil con Sub Especialidad Comercial de la Corte
Superior de Justicia de Lima en el expediente N° 925-2011 (caso en el que en
primera instancia se denegó la concesión de una medida cautelar de embargo contra
el Estado por no haber acreditado el solicitante que los bienes a embargar tengan la
condición de bienes de “dominio privado”) ha señalado lo siguiente: “OCTAVO.- Que

14 STC N° 0549-2004-HC/TC, F.J. 3

15 STC N° 4080-2004-AC/TC-ICA
este colegiado considera que si bien es cierto que los órganos jurisdiccionales pueden
requerir a los justiciables que brinden la información necesaria para decidir y
establecer que efectivamente los bienes que señala la parte ejecutante son
embargables, la obligación del ejecutante de colaborar y bridar información tiene
evidentemente un límite, ya que no se puede exigir a un particular que obtenga
información de las instituciones bancarias sobre cuentas de la entidad ejecutada
(información que tiene la condición de reservada) o que solicite a la propia entidad
estatal ejecutada, información sobre la naturaleza de las cuentas que solicita que sean
embargadas, puesto que esta última seria la menos interesada en brindar dicha
información al demandante o ejecutante. NOVENO.- Bajo dicha premisa corresponde
al Juez de la causa quien se encuentra investido de las facultades coercitivas
necesarias, para obtener información referente a que si las cuentas bancarias
mencionadas resultan embargables o no. Lo contrario significaría que el ejecutante no
está recibiendo tutela jurisdiccional efectiva, su título de ejecución, (laudo arbitral)
devendría en una mera declaración lírica, al no hacerse efectivos los derechos ahí
declarados o reconocidos.”

En dicho caso, la Primera Sala Comercial resolvió: “1.) Declarar NULA la resolución
número tres, de fecha treinta y uno de enero del año en curso (fojas 54 a 55), emitida
por el Octavo Juzgado Civil con sub especialidad Comercial de Lima que declarará
IMPROCEDENTE la solicitud cautelar dentro del proceso. 2.) Ordenar al Juez de la
causa renueve el acto procesal afectado, y expida nuevo auto con la observancia de lo
expuesto en la parte considerativa de la presente resolución.”

Con esta aclaración tanto por parte del Tribunal Constitucional peruano como por
parte del Poder Judicial, no cabe duda que los bienes del Estado son perfectamente
embargables y que no es justificación la ausencia de certeza de la condición de
bienes de “dominio privado” de éstos para denegar una petición cautelar, pues recae
en el juzgador la obligación de determinar qué bienes del Estado constituyen bienes
de “dominio público” y cuáles de “dominio privado”, para lo cual deberá recurrir al
poder coercitivo que le asiste aplicando los apremios que resulten necesario para
alcanzar tal objetivo, no hacerlo importa que el juez no cumpla su función de tal y
que la ejecutabilidad de lo decidido con autoridad de cosa juzgada no refleje una
efectiva tutela jurisdiccional para el justiciable.

Entonces hasta aquí el problema -aparentemente- estaría superado, pues trabados

los embargos pertinentes, lo único que correspondería es hacer efectiva la ejecución
forzada disponiendo los endosos correspondientes, en caso de tratarse de embargos
sobre fuentes dinerarias o las acciones destinadas al remate público en casos de
bienes muebles o inmuebles para que el proveedor contratista pueda ver satisfecha
su acreencia.

Sin embargo, cuando se cree haber encontrado la luz al final del túnel surge un
tercer problema, casi diabólico, que surge de una indebida aplicación supletoria de
normas de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (en adelante, la
“LPCA”) al Proceso de Ejecución de Laudos Arbitrales, pues, algunos jueces –y no
pocos- han optado por invocar como norma aplicable a la etapa de ejecución forzada
en los procesos de ejecución de laudos arbitrales el artículo 42° de la LPCA,
supletoriedad que desde el punto de vista del suscrito resulta inaceptable y bárbara,
por cuanto dicha norma ha sido diseñada para un tipo de proceso específico y no
para los procesos de ejecución de laudos arbitrales que determinan obligaciones de
orden dinerario para el Estado.

Nos explicamos:

El artículo 42° de la LPCA señala lo siguiente: “Las sentencias en calidad de cosa

juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego
Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del
Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a continuación
se señalan: 42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego
Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del
marco de las leyes anuales de presupuesto. 42.2 En el caso de que para el cumplimiento
de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente,
el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas
presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los
quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional
correspondiente. 42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de
financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios,
bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la
Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para
lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal
que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El Ministerio de
Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso,
calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente deduciendo el
valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la
reserva de contingencia y las obligaciones previsionales. 42.4 Transcurridos seis meses
de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo
a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3
precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales
previsto en el Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia
de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución
Política del Perú.”

Esta norma, si bien se refiere a las “sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen
el pago de suma de dinero” a cargo del Estado, se encuentra diseñada para la
ejecución de aquellas obligaciones dinerarias del Estado que surgen como
consecuencia de un Proceso Contencioso Administrativo, pues hemos de recordar
que la LPCA prevé la posibilidad que un administrado pueda solicitar al órgano
jurisdiccional reconocimientos económicos como consecuencia de la impugnación
de actos administrativos. La LPCA es una norma que ha sido diseñada para regular
la relación procesal entre la Administración y el Administrado que debemos
recordar es una relación de desiguales, vertical, mientras que en el caso de la
Contratación Administrativa si bien una de las partes es el Estado, ésta se caracteriza
por conservar una relación de carácter horizontal entre el Estado y el Contratista
proveedor, por tanto, no existe razón para que una de ellas –el Estado en concreto-
pueda rehuir a sus obligaciones derivadas de la ejecución de un contrato celebrado
escudándose en privilegios que le otorga una legislación diseñada para otro tipo de
relaciones jurídicas.

Tan cierto es lo señalado que si nos preguntamos si la LPCA es de aplicación

supletoria a este tipo de procesos –de ejecución de laudos arbitrales-, vamos a
encontrar que ni las Disposiciones Complementarias, ni las Disposiciones
Derogatorias, ni la Disposición Modificatoria, ni las Disposiciones Finales de la LPCA
establecen la posibilidad de aplicar supletoriamente dicha norma a otro tipo de
procesos, menos aún a lo que buscan la ejecución de un laudo arbitral.
Contrariamente ocurre en el caso del Código Procesal Civil que expresamente
establece en su primera disposición complementaria final que: “Las disposiciones de
este Código se aplican supletoriamente a los demás ordenamientos procesales, siempre
que sean compatibles con su naturaleza.”.

Debemos recordar además que el gasto público es planificado, por lo tanto lo

ordenado pagar o restituir en un laudo arbitral siempre se encuentra
presupuestado, sea como gasto o como contingencia, porque surge de una necesidad
pública previamente sustentada y de ejecución aprobada. Para ello basta verificar lo
dispuesto por el artículo 15.2 de la Ley de Contrataciones del Estado que
expresamente señala que: “El Plan Anual de Contrataciones que se apruebe debe
prever las contrataciones de bienes, servicios y obras cubiertas con el Presupuesto
Institucional de Apertura y el valor estimado de dichas contrataciones (…) y de la
fuente de financiamiento”.

La cuestión es simple, si el Estado incumple con pagar la contraprestación a su cargo

–que está prevista en el Plan Anual de Contrataciones correspondiente- y mediante
laudo arbitral se ordena dicho pagó ¿cuál es la explicación para que se pretenda
aplicar el artículo 42° de la LPCA? O si por citar otro caso, el Estado ejecuta
indebidamente una garantía, y mediante laudo arbitral se determina que se debe
proceder a la devolución del monto indebidamente ejecutado ¿puede calificarse esto
como una obligación de pago de la Entidad a partir de su propio peculio? ¿O se trata
más bien de fondos que nunca le pertenecieron a la Entidad y que indebidamente
los ha hecho suyos pero en realidad siempre fueron de propiedad del Contratista
proveedor que ahora reclama su restitución? ¿Suena legítimo y razonable pretender
aplicar el citado artículo 42° en este caso?

Aceptar esta posición judicial de diferir las obligaciones de pago del Estado
derivadas de la celebración y ejecución de Contratos Administrativos, no hace más
que generar inseguridad jurídica absoluta, donde el claro mensaje es que el Estado
puede contratar a un proveedor haciéndole creer que le pagará por la prestación
que recibirá de este último, servirse del trabajo del proveedor y luego pagarle
cuando pueda, dicho en otros términos, es una grosera habilitación al “perro muerto
estatal”, con lo cual no sólo se afecta al Contratista proveedor sino en general al
Sistema de Contratación Estatal, pues la regla para contratar nunca fue realizar el
pago de sus obligaciones dinerarias –incluidas las de restitución- a través de un
procedimiento regulado para otro tipo de relaciones jurídicas, con lo cual
ciertamente se genera la percepción –que en la realidad se tiene- de que el Estado es
una mal pagador, cabeceador por naturaleza y por tanto poco conveniente contratar
con él.
De otro lado, aceptar esta posición judicial supone una contradicción a lo resuelto
expresamente tanto por el Tribunal Constitucional peruano como por el Poder
Judicial –en el caso de la Primera Sala Comercial de Lima- respecto a la posibilidad
de embargar los bienes de “dominio privado” del Estado para una pronta ejecución
de lo decidido.

VI. CONCLUSIÓN

El problema es que a pesar de los esfuerzos del Tribunal Constitucional y del Poder
Judicial –en algunas de sus instancias-, lo dicho por ellos no pasa de ser una mera
declaración lírica, o sea, letra muerta que sigue tolerando el denominado “perro
muerto estatal”, a causa de que existen aún magistrados en el Poder Judicial que al
parecer inconscientemente asumen que en su rol de trabajadores del Estado –pues
éste es quien paga sus salarios- deben evitar de una u otra manera, aun empleando
los argumentos más absurdos, afectar al Estado compeliéndolo a que honre los
compromisos que asume con sus proveedores, legitimando así una conducta
escapista, cabecera o perromuertera de parte del Estado hacia sus obligaciones.

Naturalmente, no todo es tristeza, pues lo aquí relatado se circunscribe a algunas

instituciones del Estado, pues hay también –y en buen número- las que cabal y
conscientemente honran sus compromisos asumidos sin necesidad de llegar a toda
esta travesía judicial, bastándoles el sólo pronunciamiento arbitral, que como cosa
juzgada los obliga a pagar lo que deben.