Tema 8: El procedimiento administrativo

1. El acto administrativo

1.1. Concepto y características

Según el profesor García de Enterría el acto administrativo es la declara-

ción de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración de forma unilateral, en ejercicio de una potestad adminis-
trativa distinta de la potestad reglamentaria, que produce efectos jurídi-
cos individuales de forma inmediata.

De la definición anterior podemos establecer las siguientes precisiones:

• Es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de de-

seo de crear, aplicar, modificar o extinguir determinados derechos y obli-
gaciones de los ciudadanos (por ejemplo, la certificación de empadrona-
miento de un administrado). A ser una declaración quedan excluidos los
actos de la Administración puramente materiales como puedan ser la de-
molición de un edificio o el asfaltado de una calle. Entre las declaraciones
de juicio podemos citar los actos consultivos, los informes, los actos de
intervención y fiscalización financiera entre otros. Entre las declaraciones
de conocimiento podemos citar los certificados, las anotaciones o registro
de títulos, los levantamientos de actas, etc. Como declaraciones de deseo,
las propuestas o peticiones de un órgano a otro.

• Solo la Administración puede dictar actos administrativos. Los actos

administrativos emanan de los órganos de la Administración Pública pero
no de los órganos del poder legislativo o judicial. Por tanto quedan exclui-
dos automáticamente todos aquellos actos realizados por los interesados
(los particulares ya sean personas físicas o jurídicas) como solicitudes, re-
cursos, quejas, sugerencias, reclamaciones, etc.

• La Administración emite actos administrativos de forma unilateral,

esto excluye a aquellos en cuya formación concurren dos o más volunta-
des; así por ejemplo, el acto administrativo se diferencia del contrato por
su carácter unilateral, ya que la Administración emite actos administrati-
vos reconociendo o imponiendo determinadas conductas a los particula-
res, mientras el contrato administrativo necesita el acuerdo de dos volun-
tades; por ejemplo, la Administración oferta la construcción de un hospital
público y la empresa acepta las condiciones fijadas por la Administración.

• Es un acto sometido a Derecho Administrativo, es decir, con arreglo

a normas de derecho público y no privado, y que debe seguir un procedi-
miento establecido (procedimiento administrativo) para que el acto sea
válido y justo.

• No es un acto normativo, aunque actos y reglamentos provengan

del mismo órgano, tienen efectos diferentes. La potestad reglamentaria
supone que el reglamento es un norma jurídica de carácter general sus-
ceptible de varias aplicaciones, mientras que el acto administrativo es una
manifestación de la potestad administrativa, cuya característica es que se
adopta en vía de decisión singular y se agota en el momento en que se
ejecuta.

• Es un acto jurídico, es decir, un acto que genera unas consecuencias

jurídicas puesto que refleja la intención de la Administración que puede
tener trascendencia frente a los administrados, tanto a nivel individual
como colectivo. Por ejemplo, un acto administrativo que consiste en la
imposición de una multa o la convocatoria de unas oposiciones. Las mani-
festaciones de la Administración que no producen consecuencias jurídicas
son actuaciones administrativas y no actos administrativos.

• Son imperativos o directamente ejecutivos, por lo que si el adminis-

trado se opone al cumplimiento, la Administración puede imponer, previo
apercibimiento, ella cumplimiento forzoso sin necesidad de acudir pre-
viamente al juez, salvo en los casos que establezca la ley lo contrario.

Por todo lo anterior, podemos concluir que el acto administrativo es todo

acto dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo,
caracterizado por ser una imposición unilateral, imperativa y con conse-
cuencias jurídicas para el destinatario, puesto que crea o impone derechos
a los particulares.

1.2. Clases de actos administrativos

No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los

actos administrativos; podrían hallarse casi tantas clasificaciones como
posibles actos. Las que aquí se proponen engloban las categorías más im-
portantes de actos.

1. Según el número de órganos de los que emana el acto:

a. Simples: si el acto procede de un solo órgano administrativo, por

ejemplo, un acuerdo de un Ministerio. Si dicho órgano es un órgano cole-
giado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige por normas dis-
tintas a si fuera personal o monocrático (compuesto por una sola perso-
na).

b. Complejos: si en su producción intervienen dos o más órganos ad-

ministrativos. Por ejemplo, los acuerdos entre las Comisiones Delegadas
del Gobierno.

2. Según el número de personas a las que se dirigen:

a. Singulares o especiales: dirigidos a una o varias personas determi-

nadas o determinables. Por ejemplo, la solicitud de una beca por un parti-
cular.

b. Generales: dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas.

Por ejemplo, la convocatoria de unas oposiciones.

3. Según los efectos que producen en los administrados:

a. Actos favorables o “declaratorios de derechos”: son los que amplían

los derechos de los administrados o eximen de una obligación. Los actos
favorables se clasifican en varias categorías:

• Concesiones: son el otorgamiento administrativo a particulares para

construir, explotar o aprovechar bienes o servicios de la Administración;
por ejemplo, la concesión de una línea de transporte.

• Admisiones: cuando se adjudica un estatuto a una persona; por

ejemplo, cuando se admite a un lector en una biblioteca, que previamente
ha solicitado ser admitido. La admisión se formaliza con la expedición del
carnet.
• Autorizaciones: cuando una persona solicita a la Administración una
autorización para ejercer un derecho preexistente, por ejemplo una licen-
cia de caza.

• Aprobaciones: es el sometimiento de un acuerdo entre particulares

que no es válido hasta que lo apruebe la Administración, como sucede en
determinados acuerdos de las sociedades mercantiles, donde la emisión
de obligaciones precisa la aprobación de la Administración Pública.

• Dispensas: es una situación que exime a una persona de unas obli-

gaciones; por ejemplo, eximir de cuotas a una persona por su edad, situa-
ción económica o personal.

b. Actos de gravamen: son actos que limitan derechos subjetivos; im-

ponen una actuación que no desea el particular. Los actos de gravamen se
dividen en:

• Prohibiciones: impiden realizar algo; por ejemplo, en una calle pea-

tonal se prohíbe circular a los vehículos.

• Sanciones: es el castigo a una conducta incorrecta, la multa es la

sanción mas utilizada.

• Expropiaciones: es desposeer de un bien o un derecho a su legítimo

propietario, por motivos de utilidad pública y mediante una indemnización
legalmente fijada.

3. Según el modo de exteriorizarse:

a. Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expre-

sada por la Administración, normalmente en forma escrita; es decir, se
trata de un acto administrativo tal como se deduce de la definición antes
dada; por ejemplo la concesión de una vivienda de protección oficial.

b. Acto presunto, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no

se produce ningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad ad-
ministrativa, la ley sustituye la voluntad inexistente por una de carácter
positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un
cierto tiempo de inactividad de la Administración ante una petición o soli-
citud, el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha
sido aceptada o rechazada. Así pues, el silencio administrativo se convier-
te, mediante esta ficción, en acto administrativo. La regla es que el silencio
es positivo, es decir, se entenderá estimada la solicitud del ciudadano;
siendo muy limitados los casos de silencio negativo. Por ejemplo, se en-
tenderá silencio positivo y por tanto la concesión de la licencia de apertura
de un bar que reúne todos los requisitos legales y la Administración no
contesta en un plazo determinado.

4. Según la potestad ejercida al dictarlos:

a. Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados

por el ordenamiento; la Administración no puede optar entre varias deci-
siones, sino que tiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio
subjetivo posible, automáticamente. (Ejemplo: jubilación de un funciona-
rio al llegar a la edad prevista, admisión a las pruebas de una oposición si
se reúnen los requisitos señalados en la convocatoria). Se ejercita una po-
testad reglada.

b. Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especifi-

cado por el ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Adminis-
tración respetando en todo caso los límites establecidos por la norma ha-
bilitante esta no actúa automáticamente, sino que puede optar entre va-
rias alternativas. (Ejemplo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otor-
garla en una cuantía inferior de la solicitada, construir una autopista Ma-
drid-Málaga o no construirla, o pasando por Granada o hacerlo por Cór-
doba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.

5. Según la fase del procedimiento en que se producen:

a. Actos resolutorios: son los que deciden sobre el fondo del tema y
resuelven el procedimiento. Por ejemplo, la entrega del carnet de condu-
cir o la adjudicación de una subasta pública.

b. Actos de trámite: son todos aquellos que se van realizando hasta

llegar al cato resolutorio. Por ejemplo, un anuncio en prensa de una
subasta por parte de un ayuntamiento.
1.3. Elementos del acto administrativo

Podemos resumir los elementos del acto administrativo a través del si-
guiente esquema:

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SUBJETIVOS OBJETIVOS FORMALES

• Sujeto activo: órgano competente de la Administración.

• Sujeto pasivo: el administrado (una persona o varias). • Pre-

supuesto de hecho: es el hecho que produce el acto.

• Causa: las razones que justifican que el acto se dicte.

• Fin que persigue: conseguir el interés público.

• Contenido: declaración de la Administración decidiendo una actua-

ción posible, lícita, determinada y adecuada a sus fines. • Motivado:
razonando la norma que se aplica al hecho que produce el acto y los moti-
vos de derecho por los cuales se ha dictado.

• Forma escrita.

• Siguiendo el procedimiento establecido al efecto: el procedimiento

administrativo.

1.4. Requisitos del acto administrativo

1.5. Comunicación de los actos administrativos

Para que los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses
de los particulares sean eficaces es necesario que sean comunicados. Las
formas de comunicación de los actos administrativos son la notificación y
la publicación.

Notificación:
La ley establece que será necesario notificar “a los interesados las resolu-
ciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses”,
pues de lo contrario quedarían indefensos.

La notificación se hará teniendo en cuenta lo siguiente:

• Deberá ser cursada en el plazo de 10 días a partir de la fecha en que

el acto haya sido dictado.

• Deberá contener el texto íntegro de la resolución con indicación de

si es definitivo o no, en vía administrativa, es decir si la resolución es recu-
rriese ante esa misma Administración que la dicta.

• Habrá de especificar los recursos que procedan, el órgano ante el

que se han de presentar y los plazos para su interposición.

El acto administrativo se notificará al interesado en su domicilio, por cual-

quier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesa-
do o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido
del acto notificado.

La notificación normalmente es por carta certificada y con acuse de reci-

bo; si por cualquier circunstancia se desconoce el domicilio o, aún cono-
ciéndolo, no se haya podido practicar la notificación, se informa a través
de anuncios en el tablón de edictos del último ayuntamiento donde el in-
teresado fijó su domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma o de la provincia, según cual sea la Administración de la que
proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En caso de que el último domicilio conocido radique en el extranjero, la

notificación se hará a través del tablón de anuncios del Consulado o Sec-
ción Consular de la Embajada correspondiente.

Publicación:

La publicación sustituirá a la notificación, surtiendo los mismos efectos:

• Cuando el acto se dirija a una pluralidad indeterminada de perso-

nas.
• Cuando se trate de actos que formen parte de un procedimiento
selectivo o de concurrencia competitiva, indicándose, en tales casos, los
medios y lugares de las sucesivas notificaciones.

1.6. Eficacia y validez del acto administrativo

La eficacia y validez del acto administrativo hace referencia a la capacidad

de la Administración para llegar hasta el final y que el acto se ejecute con
todas sus consecuencias, así como al momento en que el acto comienza a
producir efectos.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administra-

tivo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Sin embargo, esta eficacia
puede quedar demorada cuando lo exija el contenido del acto o cuando
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Los actos administrativos dictados conforme al procedimiento son válidos

y producen eficacia, pero pueden tener vicios que lo harán inválidos y en-
tonces estaríamos ante la nulidad absoluta del acto administrativo o ante
la anulabilidad del mismo.

• Nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo es la

que determina originariamente y sin subsanación