A PEC 55 (PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL 55) E SEUS

IMPACTOS SOBRE AS CONQUISTAS EDUCACIONAIS DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL DE 1988
FABIANA DE CÁSSIA RODRIGUES

Eixo Temático: Política educacional.

Resumo:
No âmbito educacional a Constituição Federal (CF) de 1988 trouxe alguns itens
fundamentais para que sejam perseguidas as bases que permitam uma sociedade mais
democrática. Um desses itens consiste na vinculação de mínimos percentuais
obrigatórios sobre os impostos recolhidos a serem aplicados em educação. Nesse
sentido, a CF de 1988 reitera um compromisso social que no Brasil existe desde a
Constituição de 1934 que estabeleceu o financiamento governamental em patamares
mínimos na educação, o que permitiu que passasse a haver maior previsibilidade e
continuidade de recursos para a área. A Proposta de Emenda Constitucional 55 (PEC
55) aprovada pelo Senado Federal em dezembro de 2016, institui um novo regime fiscal
que congela por vinte anos os investimentos em educação. Este artigo procura analisar
os impactos destas alterações constitucionais sobre as metas do Plano Nacional de
Educação (PNE) (Lei 13.005 de 25 de junho de 2014). Foram utilizadas fontes
legislativas, bem como análises realizadas pela Fineduca (Associação Nacional de
Pesquisadores em Financiamento da Educação) e pela Sociedade Brasileira de Economia
Política. Concluimos que o congelamento dos recursos educacionais pelo período
mencionado provocará a queda brutal de recursos para educação, inviabilizando o
cumprimento das metas do PNE. Os dados que caracterizam a situação educacional do
país mostram que os investimentos em educação no Brasil já estão muito aquém dos
desafios relativos à universalização, qualidade e equidade. Logo, o quadro que se
esboça com a PEC 55 é de redução dos gastos em educação, com baixas ainda maiores
em relação aos patamares atuais. Dentre os objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil presentes na Constituição de 1988 verificamos que a educação é o
setor mais transversal para que eles sejam cumpridos, bem como é o setor que induz e
reforça políticas públicas de outros setores, portanto, estamos diante da desconfiguração
da Constituição Federal que legalizou a ordem democrática após o período ditatorial.

Palavras-chave: Educação, Constituição Federal, PEC 55, PNE

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 A Proposta de Emenda Constitucional 55 (PEC 55) aprovada pelo Senado
Federal em dezembro de 2016 instituiu um novo regime fiscal que congela por vinte
anos os investimentos em educação. Este artigo procura analisar impactos destas
alterações constitucionais sobre compromissos assumidos na Constituição Federal de
1988 no âmbito educacional e sobre algumas metas do Plano Nacional de Educação
(PNE) (Lei 13.005 de 25 de junho de 2014).
A PEC 55 afeta diretamente um aspecto basilar da educação pública no Brasil
que consiste nas condições de seu financiamento especificadas na Constituição de 1988.
Esta lei, ao final dos anos de 1980, expressou uma trajetória de lutas pela
“redemocratização” do país, tendo sido expressão da histórica tensão social presente em
nossa realidade, nas palavras de Florestan Fernandes:

De uma perspectiva formal e utópica, a Constituição “está acima das

classes”. Ela regularia as relações de classe através de normas “puras”,
“neutras” e “absolutas”. Todavia, isso é uma ficção em todas as
sociedades que necessitem de um ordenamento constitucional. O que
torna este ordenamento necessário é a existência de divisões na
sociedade, as consequências de uma desigualdade insuperável dentro da
ordem social existente. Por conseguinte, o ordenamento constitui um
meio que permite conciliar a desigualdade de riqueza, de cultura e de
poder com um mínimo de equidade nas relações de classes desiguais ou
de cidadão pertencentes a classes desiguais. Sem o ordenamento
constitucional e sua observância, a coexistência das classes se tornaria
impossível, porque os conflitos e uma guerra civil manifesta ou latente
tornariam qualquer convívio pacífico e regulado inviável. (Florestan
Fernandes, 2007, p. 29)

Por esta análise, a Constituição sempre carrega uma tensão, se pensarmos em

uma sociedade de classes. Não é diferente na sociedade brasileira, tão profundamente
desigual, em que a luta de classes se manifesta numa correlação de forças que pende tão
desfavoralmente ao polo do trabalho. A Constituição Federal de 1988 expressa
justamente essa tensão, ela é parte de um processo histórico de repúdio ao período
ditatorial, em que houve a ascensão das forças progressistas da sociedade brasileira.

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Desse modo, a CF de 1988 representou alguns avanços na luta por uma sociedade mais
democrática, no bojo da qual a educação possui significativa importância.
As conquistas educacionais presentes na Constituição Federal de 1988
resultaram de um longo percurso de lutas em defesa da educação pública no Brasil, que
remontam a criação de entidades e organização de trabalhadores e pesquisadores da
educação ao final dos anos de 1970 e início dos anos de 1980. Os educadores em luta
manifestaram-se contra a política da ditadura para a área e realizaram as Conferências
Brasileiras de Educação que colocaram em pauta pontos essenciais para que a
calamitosa situação educacional do país fosse enfrentada. A IV Conferência Brasileira
de Educação de 1986 produziu a “Carta de Goiânia” que trazia os princípios em defesa
da educação pública que deveriam estar presentes na Constituição a ser elaborada no
ano seguinte. Entre estes princípios estava o de manter a “Emenda Calmon” de 1983,
que estabelecia: “a obrigatoriedade de aplicação anual, pela União, de nunca menos de
treze por cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, de, no mínimo, vinte e
cinco por cento da renda resultante dos impostos, na manutenção e desenvolvimento do
ensino.” (BRASIL, 1983).
A conquista com relação à vinculação de recursos de impostos e os
investimentos em educação são fruto da década de 1930, período em que os educadores
escolanovistas propuseram as diretrizes educacionais para o país na defesa da
organização de um sistema público de educação. O documento histórico que expressou
este movimento foi o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, que trata da temática
no item intitulado “A autonomia da função educacional”, em que afirmam:

[...] subordinada a educação pública a interesses transitórios, caprichos pessoais ou

apetites de partidos, será impossível ao Estado realizar a imensa tarefa que se propõe da
formação integral das novas gerações. Não há sistema escolar cuja unidade e eficácia
não estejam constantemente ameaçadas, senão reduzidas e anuladas, quando o Estado
não o soube ou não o quis acautelar contra o assalto de poderes estranhos, capazes de
impor à educação fins inteiramente contrários aos fins gerais que assinala a natureza em
suas funções biológicas. Toda a impotência manifesta do sistema escolar atual e a
insuficiência das soluções dadas às questões de caráter educativo não provam senão o
desastre irreparável que resulta, para a educação pública, de influencias e intervenções
estranhas que conseguiram sujeita-la a seus ideais secundários e interesses subalternos.
Dai decorre a necessidade de uma ampla autonomia técnica, administrativa e
econômica, com que os técnicos e educadores, que têm a responsabilidade e devem ter,
por isto, a direção e administração da função educacional tenham assegurados os meios
materiais para poderem realizá-la.

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 A Constituição de 1934, em seu artigo número 156 incorporou a proposta dos
Pioneiros da Educação Nova quanto à necessidade de que a educação não ficasse à
mercê de interesses transitórios e pudesse ter asseguradas as condições materiais para
que ela fosse realizada, com possibilidade de planejamento e previsibilidade de recursos
proporcionados pela vinculação de impostos a esse propósito: “A União e os
Municipios applicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Districto Federal
nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no
desenvolvimento dos systemas educativos.” (BRASIL, 1934)
Em períodos ditatoriais da história do Brasil, esse princípio foi suspenso, ou seja,
em todos os momentos de fechamento político esse princípio esteve sob ataque, como
na Constituição de 1937 sob a ditadura Vargas no Estado Novo e na Constituição de
1967, sob a ditadura militar instaurada em 1964. Em 1983, a Emenda Calmon fez
retornar esse princípio, reafirmado na Constituição de 1988, em seu artigo 212:

Artigo 212: A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito e os

Estados, o DF e os municípios vinte por cento, no mínimo, da receita de
impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino.
Parágrafo 3: A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere à
universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do
plano nacional de educação.

Desse modo, seguindo o estabelecido na Constituição Federal, o Plano Nacional

de Educação (Lei 13.005 de 25 de junho de 2014) traz nas suas metas 2 e 3 a
Universalização do Ensino fundamental e médio. Aliada a estas metas está a questão da
busca pela qualidade na educação, também tratadas no PNE. O direito à educação de
qualidade a todos garantida pelo Estado tem como pilar de sustentação o financiamento,
ou seja, as condições materiais para efetivação destas metas. Nesse sentido, o PNE
(2014 – 2024) traz em seu artigo quinto, parágrafo quarto as diretrizes quanto ao
financiamento. Em que se afirma que o investimento público em educação engloba os
recursos aplicados na forma do artigo 212 da Constituição Federal e do artigo 60 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias. Nesses artigos e leis estão as diretrizes
fundamentais do financiamento da educação que a PEC 55 desconfigura.

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 A PEC 55 altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
para instituir o que denomina “Novo Regime Fiscal” e traz em seu artigo 105:

Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e

serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino
equivalerão: I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos
termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição
Federal; e II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as
aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma
estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.

O “novo regime fiscal” fixa o limite à despesa primária dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, para cada exercício e pelos próximos 20 anos. No caso da
educação e da saúde, o congelamento de despesas passa a ser válido a partir de 2018.
Despesas primárias são todas as despesas do governo sem contar as despesas
financeiras, ou seja, a que corresponde à dívida pública. A busca pelo controle das
despesas primárias não é algo novo, uma vez que há mais de duas décadas as metas de
superávit primário, ou seja, a busca por reduzir as despesas primárias é uma das
principais diretrizes da política econômica posta em prática no país. O que há de novo
no momento total é um aprofundamento do rigor do controle dos gastos sociais do
governo que coloca em xeque a educação pública brasileira em amplo sentido.
De acordo com a PEC 55, para 2018, o limite será equivalente à despesa
primária realizada em 2017, corrigida pelo IPCA. Daí em diante, será definido pelo
valor limite do ano imediatamente anterior corrigido pelo índice de inflação.
A nova métrica do “equilíbrio fiscal” busca impedir o crescimento real do gasto
primário de um ano para o outro. Sua ampliação será no máximo igual à inflação do ano
anterior, ou seja, concedida apenas a atualização monetária. Como o PIB varia não só
pela inflação, que majora seu valor nominal, mas também pelo aumento de todos os
bens e serviços produzidos no País, salvo casos de deflação e recessão, a defasagem na
taxa de expansão da despesa primária provocará a perda da sua participação relativa,
decorrente de um crescimento inferior ao PIB. O que isso expressa é que,
perversamente, os serviços públicos seriam prejudicados em seu financiamento
inclusive nos momentos de crescimento da riqueza produzida no país.

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 Segundo estudo realizado pelo Fórum 21, Sociedade Brasileira de Economia
Política e economistas de várias universidades:

Segundo nossas estimativas, a regra implicaria reduzir a despesa primária do

governo federal de cerca de 20% do PIB em 2016 para algo próximo de 16%
do PIB até 2026 e de 12% em 2036.
Adicionalmente, para que o teto global da despesa seja cumprido –dado que
algumas despesas como os benefícios previdenciários tendem a crescer acima
da inflação – os demais gastos precisarão encolher de 8% para 4% do PIB em
10 anos e para 3% do PIB em 20 anos.” (FÓRUM 21, 2017, p. 9)

Segundo esses dados, significa que, em 20 anos, restará apenas 3% do PIB para
todos os gastos sociais (educação, saúde, funcionalismo público, segurança pública,
exército, judiciário, legislativo). Este quadro financeiro inviabiliza a meta 20, de
financiamento estabelecida pelo Plano Nacional de Educação de 2014, que pretendia:
“[...] ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no
mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do país no quinto
ano de vigência desta lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do
decênio” (BRASIL, 2014)
Desse modo, ficam comprometidas as ações de ampliação de matrículas, bem
como de valorização da carreira docente longamente debatidas pelos educadores e
definidas no PNE. Constatou-se, na elaboração do Plano, a necessidade superior a 17
milhões de vagas em etapas como creches, educação especial, educação profissional e
educação Superior. Na educação de jovens e adultos o desafio consiste em 30 milhões
de brasileiros. Com relação à valorização dos profissionais da educação, o PNE
estabeleceu que até 2024 todos tenham formação em nível superior obtido na área em
que lecionam (em 2013 apenas 50,6%) com um plano de carreira adequado. Além disso,
que até 2023, 50% dos professores possuam pós-graduação e que até 2020 os
profissionais do magistério da rede pública tenham seu rendimento médio equiparado
àquele dos demais profissionais com nível de formação equivalente. Considerando que
todos tenham nível superior, isso implicaria uma ampliação entre 60 e 90% dos valores
atualmente aplicados (FINEDUCA, 2017).

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 Com a queda brutal de recursos para educação advinda da PEC-55, estão dadas
as bases para o não cumprimento das metas do PNE de 2014, bem como há uma
desfiguração da Constituição. Os gastos em educação no Brasil já estão muito aquém
dos desafios relativos à universalização, qualidade e equidade. O quadro que se esboça
com a PEC-55 é de redução dos gastos em educação, com baixas ainda maiores, em
relação aos patamares atuais.
Há diferentes possibilidades para medir o impacto da PEC-55 sobre o
financiamento público da educação. Uma delas seria utilizar dados passados,
procurando identificar o que teria havido com a destinação destes recursos públicos,
caso a medida fosse tomada em anos anteriores. Segundo Pena (2017), supondo que a
PEC-55 tivesse sido aprovada em 2010, somente o governo federal teria deixado de
gastar 73,6 bilhões de reais em manutenção e desenvolvimento do ensino. Em valores
corrigidos, seriam mais de 89 milhões de reais que a educação teria deixado de receber.
Em outro estudo, que procurou simular o que acontecerá nos próximos anos,
partindo-se de uma vinculação num percentual de 18% e considerando-se um
crescimento da receita real de 3% ao ano, após 5 anos a vinculação já estaria em 16%,
após 10 anos estaria em 13,8% e após 20 anos chegaria a 10,3%. Desse modo,
configurando ao final do uma redução de 43% no índice. Em situações mais dramáticas,
pode-se supor uma queda de até 50% o que representaria o colapso da rede federal de
ensino. (MARCELINO apud FINEDUCA, 2017)
Há, assim, uma desfiguração da Constituição Federal, que estabelece entre os
objetivos fundamentais da República em seu artigo terceiro:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Dentre esses objetivos fundamentais, a educação é o setor mais transversal para

que eles sejam cumpridos, bem como é o setor que induz e reforça políticas públicas de
outros setores (PENA, 2017). A construção de uma sociedade livre e igualitária passa
necessariamente pela superação da histórica dualidade educacional brasileira e pela

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construção da igualdade de oportunidades a todo o povo brasileiro no acesso à educação
pública de qualidade. Assim como o desenvolvimento nacional e o enfrentamento da
questão social exigem a produção científica voltada aos interesses do país e a ampla
formação de quadros o que impõe desafios à educação pública que requerem volumes
significativos de investimento na área.
Por estas razões pode-se perceber que a PEC-55 afeta diretamente os objetivos
fundamentais da república especificados na Constituição, em nome do atendimento dos
setores rentistas que se beneficiam da política macroeconômica baseada em cortes de
despesas primárias e altos juros da dívida pública. Nesse ponto, retornamos à reflexão
inicial de Florestan Fernandes. Há aqui um embate entre as classes sociais, em uma
correlação de força que pende em favor dos interesses do capital financeiro, impondo
um retrocesso imenso na construção da educação pública de qualidade para o conjunto
dos trabalhadores e trabalhadoras brasileiras e seus filhos. O que perpassa essa disputa é
a conquista por fatias ainda maiores dos fundos públicos pelos setores rentistas. A PEC
55 no discurso governamental aparece com ares de racionalidade financeira. Não
aparecem as reais condições em que se encontram aas finanças públicas e,
especialmente, não se fala da principal causa de seu desequilíbrio: os gastos
estratosféricos com a dívida pública. Estes gastos financeiros do Estado passam
incólumes por essa PEC-55, bem como são criadas condições para que eles cresçam.

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http://www.histedbr.fe.unicamp.br/revista/edicoes/22e/doc1_22e.pdf Acesso em: ago.
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