2.a. Herramienta básica para Tareas Organizativas.

Herramienta: Análisis de la institucionalidad del territorio

Alcanzar una mejor comprensión del marco de políticas, la organización institucional y los
mecanismos de gobernanza de un territorio rural, con la intención de conocer mejor su
Propósito:
potencial para contribuir con su desarrollo, y contar con insumos para orientar una
actuación más articulada.

José C. Arze, Hernán González, Andrea Padilla y Mario Samper (en revisión editorial)
Orientaciones y herramientas para el desarrollo de los territorios rurales. Tomado
Referencia:
del capítulo V del Libro. Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura. Coronado – Costa Rica.

2. Análisis de la institucionalidad del territorio1

El abordaje territorial del desarrollo rural reconoce la estrecha relación entre las distintas dimensiones
que conforman un territorio así como los crecientes desequilibrios ambientales, sociales, económicos,
político-institucionales y culturales que se expresan asimismo en fuertes disparidades espaciales, no sólo
entre territorios sino también entre distintas zonas de un mismo territorio. Esos desequilibrios tienen
múltiples orígenes, pero se perpetúan, en buena medida, por las deficiencias en el desempeño de
institucionalidad, y los esfuerzos por abordarlos requieren, necesariamente, de una comprensión de esa
institucionalidad y de su mejoramiento para que pueda contribuir eficazmente a la solución de dicha
problemática y a la realización del potencial de desarrollo endógeno del territorio.

Conviene precisar qué entendemos aquí por institucionalidad, por cuanto el término tiene diversos
significados según el contexto y el propósito, incluyendo acepciones muy amplias, como el conjunto de
creencias e ideas, valores y principios, representaciones culturales compartidas y formas de relación que
estructuran a una sociedad, o muy específicas como el conjunto de entidades públicas de un país. Aquí
nos referimos a institucionalidad en un sentido que no es tan amplio como el primero ni tan específico
como el segundo, sino que se refiere al “marco jurídico-político e instrumental que contiene una gestión
de lo público y lo privado basada en un acuerdo nacional para administrar y gestionar una propuesta de
desarrollo en un contexto dado”2.

El término institución tiene, igualmente, varios significados, incluyendo el más amplio de reglas del juego
de una sociedad, o el más restringido de entidades formalmente constituidas para una finalidad pública.
Aquí se entiende por instituciones rurales, en el contexto del desarrollo territorial y para los propósitos
de este análisis, a organismos públicos, privados o mixtos, formalmente constituidos, con presencia en el

1 Tomado del capítulo V del libro Orientaciones y herramientas para el desarrollo de los territorios rurales (José C. Arze, Hernán
González, Andrea Padilla y Mario Samper, en proceso de revisión final para su publicación por parte del Instituto
Interamericano de Cooperación para la Agricultura)
2 Absalón Machado, Rafael Vásques y Carlos Salgado, La academia y el sector rural, p. 41.

pág. 1
medio rural, que definen reglas de comportamiento explícitas para sus integrantes y representan los
intereses del Estado, de la población de un territorio o municipio, o de un colectivo particular. Pueden
ser del gobierno nacional o subnacional, de los gobiernos locales, o de la sociedad civil del territorio.

La institucionalidad rural contemporánea, así entendida, usualmente se caracteriza por operar bajo
orientaciones centralizadas y sectoriales, que se reflejan en una limitada participación de los habitantes
rurales en la toma de decisiones, como también por desarticulaciones y duplicidades que diluyen su
potencial. La institucionalidad rural tiene grandes retos, entre los cuales destaca la necesidad de una
mejor integración de los gobiernos centrales con sus representaciones en territorios y entre ellas, como
también con los gobiernos locales y autoridades tradicionales, con las ONG y organizaciones propias de
los habitantes. Pero quizás el reto más importante sea transformar los procesos de gobernanza, de
manera que sea relacional y participativa, con un involucramiento efectivo de los habitantes en la toma
de decisiones sobre el desarrollo del territorio.

La institucionalidad de los territorios rurales, y en particular los mecanismos de gobernanza territorial,

históricamente han sido excluyentes, en la medida en que han favorecido la participación de
determinados grupos con mayor poder económico, político o social. Aun en procesos de desarrollo en
los cuales se promueve la participación activa de organizaciones sociales, con frecuencia ha tendido a
perpetuarse la exclusión de grupos que no cuentan con organizaciones formales que los representen ni
con mecanismos de incidencia en los procesos de gobernanza. Es necesario transitar hacia una
institucionalidad territorial efectivamente incluyente, que realice sistemáticamente acciones afirmativas
para facilitar la participación de grupos históricamente excluidos de la toma de decisiones sobre el
desarrollo de su territorio.

El medio en que se desenvuelven las instituciones de los territorios ha cambiado en los últimos años,
producto de transformaciones que atraviesa la institucionalidad latinoamericana en las últimas décadas,
determinada por procesos como la globalización, privatización, descentralización y participación social.
De esa forma, la institucionalidad rural viene migrando gradualmente hacia esquemas más
descentralizados y participativos, y con una menor intervención directa del gobierno central en los
asuntos locales. Ejemplo de ello son las transferencias de competencias y presupuestos de las
instituciones públicas nacionales hacia el sector privado y gobiernos locales, la apertura a la participación
social en la presupuestación y planificación del territorio, etc.

En ese contexto, caracterizado además por la existencia de múltiples instituciones con autonomía en su
accionar, una pluralidad de intereses y frecuente escasez de recursos, la colaboración y las alianzas son
necesarias para atender adecuadamente las necesidades cada vez más interrelacionadas en el medio
rural. Una única institución, a partir de su desempeño individual, no dispondrá de las capacidades
requeridas para lograr impactos significativos en el medio en que opera. Se requiere de articulaciones
intersectoriales horizontales tanto entre las instituciones gubernamentales como con las demás
instituciones sociales y también verticalmente entre el ámbito nacional, subnacional, territorial y local,

2.1 Objetivo

 Alcanzar una mejor comprensión del marco de políticas, la organización institucional y los
mecanismos de gobernanza de un territorio rural, con la intención de conocer mejor su potencial

pág. 2
 para contribuir con su desarrollo, y contar con insumos para orientar una actuación más
articulada.

2.2 ¿Cómo hacerlo?

Este análisis dará al equipo técnico y al grupo gestor inicial un marco de referencia para el análisis de
actores, y los resultados del análisis de la organización institucional del territorio aportarán insumos que
podrán retomarse al hacer una valoración de dichos actores en el contexto de la institucionalidad
territorial.

El desarrollo territorial plantea la construcción de una nueva institucionalidad, articuladora, más

democrática, descentralizada y participativa como cimiento del desarrollo de los territorios rurales. Su
construcción requiere como primer paso una clara comprensión de la misma, entender la conformación
de las instituciones actuales del territorio, sus roles y capacidades, políticas, programas y proyectos.
Seguidamente se presentan algunas orientaciones para comprenderlas mejor.

Para ello es necesario conocer el marco de políticas públicas, leyes y normas que definen el ámbito y
orientación general de las acciones de la institucionalidad pública en el país y en el territorio, con
especial referencia a la gobernanza territorial e iniciativas de desarrollo.

Los momentos principales para la realización de esta tarea son:

Ilustración 1. Secuencia metodológica.

2.1.1. Primero momento. Contexto de políticas sobre la institucionalidad del

territorio

En este momento se pretende una revisión de las principales normativas y políticas relacionadas con las
instituciones rurales y las instancias u organizaciones de gestión territorial. Interesan especialmente las
normas referidas a la gobernanza local y la descentralización de competencias y responsabilidades hacia
los territorios. Son de especial interés las referidas a los procesos de descentralización del gobierno, con

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frecuencia asociadas a una fuerte tendencia hacia el fortalecimiento de gobiernos locales, aunque
también se viene estimulando la apertura de espacios para el involucramiento de la sociedad civil de los
territorios. Para ello se podrá retomar información del análisis de la institucionalidad local, realizado
previamente, y complementarla con datos sobre normas y políticas pertinentes.

En particular debemos identificar la existencia o no de alguna instancia u organización que siguiendo una
normativa particular, cumpla las competencias que esperamos de la organización de gestión territorial,
es decir, un espacio multisectorial para articulación vertical y horizontal del territorio. En caso de que
exista una organización con esas características, se debe analizar y comprender sus alcances y
limitaciones, así como la viabilidad de reforzarla e integrarla a un proceso de desarrollo territorial.

Se recomienda que este momento sea inicialmente tratado por grupos pequeños, incluyendo a los
integrantes del grupo gestor inicial, e incorporando a representantes de otros actores sociales e
institucionales, que se considera pertinente, así como de grupos sociales significativos pero menos
organizados y de redes relevantes para el desarrollo del territorio. Las siguientes preguntas pueden
orientar el inicio de la construcción de la organización territorial:

 ¿Cómo creamos nuestra organización para el territorio?

 ¿Debemos construirla sobre alguna organización existente?
 ¿Estarían los integrantes de esa organización dispuestos a ser parte del proceso de desarrollo
territorial?
 De ser así, ¿cómo podríamos fortalecerla? ¿O debemos crear una organización totalmente
nueva?

Para responder estas preguntas se necesita tener una comprensión básica del marco normativo
relacionado con la institucionalidad rural. Al respecto, las siguientes situaciones podrían presentarse,
dependiendo de cada país y territorio:

La primera situación se da en los casos de países que cuentan con políticas orientadas bajo los conceptos
del enfoque territorial, que salvo en la Unión Europea, son a la fecha una minoría, aunque creciente. En
América Latina, Brasil, México y Costa Rica han dado pasos sustanciales. Algunos otros vienen
trabajando en el tema, tanto en la región andina -algunas veces en ámbitos subnacionales- como en el
marco de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030. En esos casos, se
define con mayor o menor detalle las orientaciones para las organizaciones de gestión territorial, así
como mecanismos para la articulación con el Gobierno Central, y son por lo tanto legitimadas para
establecer un diálogo entre el Gobierno y el territorio.

Bajo esas condiciones la gestión de territorios rurales se facilita notablemente, ya que se crean
condiciones propicias para el funcionamiento de las organizaciones de gestión de su desarrollo, tal como
se conciben en el enfoque territorial. En estos casos, evidentemente se deberían seguir los lineamientos
establecidos por cada país para conformar la organización de gestión territorial. Los momentos
propuestos en este instrumento pueden servir para reforzar algunos aspectos de esa organización en
caso de considerarse necesario.

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Una segunda situación se presenta en la mayoría de nuestros países, que si bien no cuentan con políticas
específicas para el desarrollo territorial, vienen implementando políticas de descentralización, unos con
mayor avance que otros. Esas políticas pueden ofrecer una oportunidad para facilitar la implementación
de los procesos de desarrollo territorial, ya que legitiman a las organizaciones que promueven como
contrapartes al descentralizar. Es posible que dichas organizaciones no cuenten con todas las
características que un proceso de desarrollo territorial requiere, por lo que deben ser revisadas para
valorar las oportunidades que presentan para dicho proceso, así como también sus limitaciones.
Algunos aspectos a revisar son los siguientes:

 La cobertura geográfica de dichas instancias u organizaciones de gestión territorial, y en qué

medida coinciden con la extensión del territorio, tal como fue delimitado.
 Sus énfasis temáticos, procurando comprender si tienen una visión sistémica o integral del
territorio.
 Sus integrantes, buscando valorar su representatividad en lo referente a los actores del
territorio.
 La forma como se toman decisiones, en especial el papel asignado a la sociedad civil.
 La forma como se realizan los procesos de planeamiento y rendición de cuentas, pretendiendo
comprender el grado de participación con que se realizan.

Finalmente una tercera situación se da en territorios en los que no se cuenta con ninguna de las
anteriores, o donde los procesos de descentralización son débiles y no ofrecen oportunidades suficientes
para un proceso de desarrollo territorial. En este caso se debería conformar una organización nueva,
pero es necesario asegurarse de que existan las condiciones básicas requeridas para que pueda
establecerse, ser perdurable e impulsar efectivamente la gestión social del desarrollo del territorio.

Ha sido frecuente en las experiencias de desarrollo territorial crear nuevas organizaciones sin tener una
lectura adecuada de la institucionalidad del territorio y las normativas nacionales sobre el tema, lo que
en muchos casos se ha traducido en organizaciones gestoras débiles, sin legitimidad, duplicando
competencias, y en algunos casos hasta rivalizando con organizaciones existentes.

El grupo gestor inicial debe valorar esas alternativas y decidir, en consulta con las entidades que lo
establecieron, qué camino tomar, buscando diseñar y luego construir una organización que haga posible
la implementación del enfoque territorial, pero también asegurarse de que cuente con un entorno que
haga posible su legitimación ante el territorio y fuera de éste.

2.2.2. Segundo momento. Identificar las principales instituciones formales del

territorio

En este momento se proponen las siguientes acciones:

 Identificar las principales instituciones que operan en el territorio

 Comprender a grandes rasgos sus funciones, capacidades, fortalezas y limitantes
 Considerar la opinión que de ellas puedan tener los habitantes.

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Una aproximación inicial se realizó tanto en la Ejemplos de las principales instituciones a considerar:
identificación del territorio como en la
caracterización preliminar del mismo, de manera  gobiernos locales;
que en este momento puede retomarse la  instituciones públicas
información recabada anteriormente, validarse con  organizaciones de la sociedad civil: asociaciones
empresariales, sociales,
el grupo gestor inicial y valorizarse para realizar un Religiosas, ONG
análisis más completo de dicha institucionalidad.

Puede recurrirse a una ficha como la siguiente para ordenar la información acopiada sobre cada
institución. La lista pude ser tan exhaustiva como el equipo de apoyo técnico considere, pero se sugiere
iniciar únicamente con las más relevantes, en función de su potencial para contribuir con el desarrollo
del territorio.

Tabla 1. Información sobre instituciones formales del territorio

Fichas de instituciones formales
Nombre de institución
Funciones que cumple
Valoración de capacidades (técnicas, financieras, logísticas)
Fortalezas
Debilidades
Percepción de los habitantes
Relación con el desarrollo del territorio

Con la información acopiada se sugiere realizar la siguiente reflexión:

 ¿Existen conflictos entre algunas de las instituciones identificadas? Detalle entre cuáles y las
fuentes de ese conflicto.
 ¿Se dan relaciones de colaboración relevantes? Especificar entre cuáles y en qué aspectos.
 ¿Qué tipo de relaciones existen entre la institucionalidad nacional o subnacional presente en el
territorio y la institucionalidad local, en particular los gobiernos locales?
 ¿Cómo es la relación entre municipalidades u otras corporaciones de los gobiernos locales (en
caso de que haya más de una en el territorio)? ¿Cómo es la relación de las municipalidades con
las demás organizaciones del territorio?

2.2.3. Tercero momento. Identificar los espacios de coordinación en el

territorio

En este momento se proponen las siguientes acciones:

 Identificar los principales espacios de coordinación territorial

 Caracterizar los más importantes

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  Valorar sus posibilidades de contribuir con el territorio.

Espacio de coordinación en el territorio:

 Configuración:

Grupos, foros, comités u otras instancias formales o informales que integran a dos o más instituciones u organizaciones del
territorio para tratar problemas u oportunidades de interés común.

 Naturaleza variada:

Públicos, privados o mixtos; sectoriales o intersectoriales; municipales o intermunicipales; comunitarios, etc.

 Temporalidad variada:

Permanente o para responder a situaciones eventuales.

Se pretende con este ejercicio identificar los principales espacios de coordinación existentes en el
territorio, especialmente aquellos en los que participan instituciones u organizaciones de diversos
sectores, conocer sus características más importantes, y realizar una valoración sobre sus posibilidades
de contribuir con el territorio. Puede utilizarse una ficha como la siguiente, para ordenar la información
acopiada sobre cada espacio de coordinación identificado.

Tabla 2. Ficha Espacios de coordinación

Fichas de espacios de coordinación
Nombre
Objetivo/s para los que fue creado
Institución/es) que los lidera/n
Instituciones participantes
Naturaleza
Temporalidad
Fortalezas
Debilidades
Percepción de los habitantes
Relación con el desarrollo del territorio

Se sugiere realizar en conjunto la siguiente reflexión:

 ¿Consideran que alguno de los espacios de coordinación existentes podría asumir el rol de
articular la gestión del territorio? ¿Por qué?
 ¿Qué cambios requeriría? ¿O será necesario crear un nuevo espacio de coordinación?

2.2.4. Cuarto momento. Identificar iniciativas para el desarrollo del territorio

En este momento se proponen las siguientes acciones:

 Identificar las principales iniciativas como: normativas, políticas, programas, proyectos y planes

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  Caracterizar las iniciativas más relevantes identificadas

Al identificar dichas iniciativas, es importante considerar las distintas dimensiones del desarrollo:
ambientales; productivas y de infraestructura; programas sociales y de salud pública; de gobernanza y
seguridad públicas; educativas y culturales, etc.). En el análisis preliminar del territorio se realizó
también una primera identificación de algunas iniciativas, la cual ahora puede retomarse, ampliarse y
validarse con el grupo gestor en proceso de conformación.

Se propone realizar en grupo una breve caracterización de las iniciativas de desarrollo relevantes
identificadas, considerando sus orientaciones, así como las oportunidades o amenazas que presentan.
Dada la gran cantidad de iniciativas de desarrollo que suelen existir, se sugiere incluir únicamente
aquellas que tienen implicaciones significativas para el territorio, ya sea que se consideren positivas o
contraproducentes. Al igual que en los casos anteriores, se sugiere organizar la información en fichas
como la siguiente.

Tabla 3. Información sobre iniciativas de desarrollo del territorio

Fichas de iniciativas para el desarrollo del territorio
Nombre
Tipo (normativa, política, programa, proyecto, plan…)
Institución/es) ejecutora/s
Objetivo/s
Beneficiarios
Breve descripción de objetivos, actividades y resultados esperados
Financiamiento
Posibles implicaciones positivas o contraproducentes para el desarrollo
del territorio

Se sugiere que el grupo realice la siguiente reflexión:

 ¿Cuáles de las iniciativas de desarrollo identificadas son más relevantes para el proceso de
gestión territorial que se implementará? ¿Por qué? ¿Qué efectos positivos o negativos
podrían implicar?

2.3. Producto

Documento de síntesis interpretativa de la organización institucional del territorio, incluyendo tanto el

marco normativo y de políticas públicas, los mecanismos de gobernanza y las relaciones entre los
ámbitos nacional, subnacional o local, y las instituciones, instancias de coordinación, organizaciones de
gestión territorial e iniciativas relevantes, con una valoración preliminar de su potencial para contribuir
al desarrollo territorial.

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