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ANAIS DO VII CONGRESSO BRASILEIRO

DE DIREITO URBANÍSTICO
Direito Urbanístico e Justiça Urbana:
cidade, democracia e inclusão social

Organização
Henrique Botelho Frota
Nelson Saule Junior

INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO – IBDU

Gestão 2011-2013 Gestão 2014-2015

Presidente Presidente
Nelson Saule Junior Daniela Campos Libório
Vice-Presidente Vice-Presidente
Daniela Campos Libório Betânia de Moraes Alfonsin
Tesoureiro Tesoureira
Fernando Guilherme Stacy Natalie Torres da Silva
Bruno Filho Diretora Administrativa
Diretora Administrativa Ligia Maria Silva
Ellade Laurinda Piva Imparato Melo de Casimiro
Diretor Administrativo Diretor Administrativo
Henrique Botelho Frota Leandro Franklin Gorsdorf
Secretária Executiva Secretário Executivo
Rosane de Almeida Tierno Henrique Botelho Frota
S256 Saule Junior, Nelson, Org. ; Frota, Henrique Botelho, Org.
Anais do 7o Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico: direi-
to urbanístico e justiça urbana: cidade, democracia e inclusão social. / Or-
ganizado por Nelson Saule Junior e Henrique Botelho Frota. São Pau-
lo: IBDU, 2016.

2216 p.
ISBN 9788568957028

1. Direito Urbanístico 2. Democracia 3. Inclusão Social I. Títu-


lo II. Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico

CDD 349
CDU 34:711.4

Editoração eletrônica: Everton Viana ( CE 01799 DG )


Sumário

A FORMAÇÃO DO DIREITO URBANÍSTICO


PARA ALÉM DA UNIVERSIDADE
Ângela Amaral
Rosângela da Silva Lima 29

A IMPORTÂNCIA DO DIREITO URBANÍSTICO


NA FORMAÇÃO DOS FUTUROS PROFISSIONAIS
QUE ATUAM NA ÁREA JURÍDICA
Elaine Adelina Pagani 45

ANÁLISE BIBLIOMÉTRICA SOBRE A PRODUÇÃO ACADêMICA


BRASILEIRA REFERENTE AO ESTATUTO DA CIDADE
Ana Carolina Guilherme Coêlho 61

ASSESSORIA JURÍDICA UNIVERSITÁRIA E MOVIMENTOS


DE MORADIA: A OCUPAÇÃO MARGARIDA MARIA ALVES
Carmen Añon Brasolin
Carolina Gomes Domingues
Eugênio Mesquita Higgins Azevedo dos Santos 75

COPA LEGAL É COPA QUE RESPEITA OS DIREITOS


HUMANOS: UMA ExPERIêNCIA DE PESQUISA, ExTENSÃO
E CAPACITAÇÃO COLETIVA EM DIREITO URBANÍSTICO
NO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE
Betânia Alfonsin
Bruno Nunes Siufi
Fernanda Peixoto Goldenfum
Geórgia de Macedo Garcia
Giani Camargo Cazanova
Joana Prates Garcia Scorza
Juliane Angélica Palharini
Raquel Marramon
Roberta Andrade
Viviane Guimarães Oliveira 99

ExCLUSÃO URBANA, (IN) SEGURANÇA DA


POSSE E DIREITO À MORADIA: REFLExõES A PARTIR
DO ESTUDO DE CASO DE “TODOS OS SANTOS”,
PAÇO DO LUMIAR, MARANHÃO
Nathália Castro da Silva 125

ExTENSÃO UNIVERSITÁRIA EM DEFESA DO DIREITO À


CIDADE E À MORADIA EM PORTO ALEGRE: A ExPERIêNCIA
DO GRUPO DE ASSESSORIA POPULAR DO SAJU-UFRGS
Alexsander Rafael de Borba
Augusto Sperb Machado
Estêfani Favaron Pereira
Felipe Moralles e Moraes
Janine Garcia dos Santos
João Baptista Alvares Rosito
Lívia Machado Costa
Lívia Zanatta Ribeiro
Mariana Motta Vivian
Sara Judy Christie de Olives 147

O DIREITO URBANÍSTICO NO ENSINO JURÍDICO:


UMA ANÁLISE DE SUA IMPORTÂNCIA E DE SEU
TRATAMENTO NOS CURRÍCULOS JURÍDICOS
Anny Gresielly S. Grangeiro Sampaio
Samira Macêdo Pinheiro de Amorim 169
POSSE E PROPRIEDADE NA AFIRMAÇÃO DO DIREITO
À CIDADE: UMA METODOLOGIA DE PESQUISA FUNDIÁRIA
APLICADA AO MORRO DA PROVIDêNCIA (RJ)
Rosangela Lunardelli Cavallazzi
Tatiana Cotta Gonçalves Pereira 185

PROJETO “LUTAS: FORMAÇÃO E ASSESSORIA EM DIREITOS


HUMANOS” E EMANCIPAÇÃO LOCAL NA OCUPAÇÃO DO
ESPAÇO PÚBLICO: TRAJETÓRIA DE UM PROJETO DE ExTENSÃO
DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA
Miguel Etinger de Araujo Junior
Deíse Camargo Maito
Erika Juliana Dmitruk 209

QUANDO O ENSINO JURÍDICO SE


TRANSFORMA EM ExTENSÃO: ExPERIêNCIAS
COM O DIREITO URBANÍSTICO NA UNEB
Jamile Silva Silveira
Bruno Barbosa Heim 233

A APARENTE SEGURANÇA DA POSSE E


A NECESSIDADE DE REINVESTIMENTO NA
HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL EM RECIFE
Caroline Gonçalves dos Santos
Flávio Antonio Miranda de Souza
Vinícius Albuquerque Fulgêncio 245

A APLICABILIDADE DOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA


A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DA VILA ACABA MUNDO
Júlia Dinardi Alves Pinto
Marcos Bernardes Rosa
Tays Natalia Gomes 271
A CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
E AS INTERVENÇõES URBANAS EM FAVELAS DE BELO HORIZONTE
Cleide Aparecida Nepomuceno 291

A LEGITIMAÇÃO DA POSSE ExTRAJUDICIAL DA LEI 11.977/2009


É UM NOVO CAMINHO PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA?
Pedro Teixeira Pinos Greco 307

A LUTA PELO DIREITO À MORADIA DA VILA SÃO PEDRO


A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ENQUANTO POLÍTICA
DE ACESSO A TERRA URBANIZADA
Cristiano Muller
Karla Fabrícia Moroso S. de Azevedo
Viviane Florindo Borges 327

A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA COMO GARANTIA


DE MORADIA E DE MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
Luciana Bedeschi 347

A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL COMO


INSTRUMENTE DE REALIZAÇÃO DA DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA ATRAVÉS DO DIREITO FUNDAMENTAL DE MORADIA
Juliano Junqueira de Faria
Maraluce Maria Custódio 371

A VALORIZAÇÃO DA POSSE E A REGULARIZAÇÃO


FUNDIÁRIA DE TERRAS DEVOLUTAS MINEIRAS
Virginia Junqueira Rugani Brandão 397

ASPECTOS REGISTRAIS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA


Bruce Leal do Nascimento
Emelin Sousa do Espírito Santo
Josilene Barbosa Aboim
Luana Nunes Bandeira Alves
Maurício Leal Dias 411

COMPETêNCIA MUNICIPAL EM
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Camilla Zuquim Tangerino
Carlos Alberto Jorge Leão da Silva
Inaiê del Castillo Andrade Neves
Maurício Leal Dias 433

O ATIVISMO DO PODER JUDICIÁRIO E DO TRIBUNAL


DE CONTAS DA UNIÃO NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
DA COMUNIDADE DO HORTO FLORESTAL/RJ
Rafael da Mota Mendonça
Mariana Gomes Peixoto Medeiros
Juliana Thomas Kazan 453

OBSTÁCULOS NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA


DOS CONJUNTOS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL
Francisca Leiko Saito
Vera Maria Leme Alvarenga 477

OS DEZ ANOS DA VIGêNCIA DO ESTATUTO DA


CIDADE NO PROCESSO DIALÉTICO DA PRÁxIS
DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
João Aparecido Bazolli 497

PERSPECTIVAS E IMPASSES PARA


REGULAMENTAÇÃO DA ZEIS Nº 114 - CENTRO
HISTÓRICO DE SALVADOR/BA
Aparecida Netto Teixeira
Elisamara de Oliveira Emiliano 523
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM SALVADOR
(2002-2012): AVANÇOS E RETROCESSOS
Angela Gordilho Souza
Adriana Nogueira Vieira Lima 547

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM TERRAS


PARTICULARES: DESAFIOS À EFETIVAÇÃO DA
USUCAPIÃO ESPECIAL COLETIVA URBANA
Luana Xavier Pinto Coelho
Isabella Madruga Cunha 567

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA PLENA: INOVAÇõES


LEGISLATIVAS EM MATÉRIA DE USUCAPIÃO
Soraya Santos Lopes 587

TERRITÓRIOS DE POVOS E COMUNIDADES


TRADICIONAIS E POLÍTICA URBANA
Bruno Barbosa Heim 611

A DIALÉTICA ENTRE A REGULARIZAÇÃO


FUNDIÁRIA E O ALUGUEL NAS ÁREAS PÚBLICAS
MUNICIPAIS OBJETO DE CONCESSÃO
Candelaria Maria Reyes Garcia
Ellade Imparato 633

A PROTEÇÃO AO DIREITO DE POSSE


NOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS
Kristal Moreira Gouveia 647

CARTOGRAFIA SOCIOJURÍDICA DOS CONFLITOS URBANOS:


O CASO DA COMUNIDADE DANDARA, EM BELO HORIZONTE
Maria Tereza Fonseca Dias
Isabella Gonçalves Miranda
Fúlvio Alvarenga Sampaio
Alba Moreira Salles
Ananda Martins Carvalho
Arthur Rodolpho de Paiva Castro
Isabella Aparecida Ferreira da Costa
Julia Dinardi Alves Pinto
Marcos Bernardes Rosa
Tays Natália Gomes 671

CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS: PODER JUDICIÁRIO


E SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL NO BRASIL
Giovanna Bonilha Milano 697

ESTADO, DIREITO E A POLÍTICA URBANA


Tiago Gonçalves da Silva 717

MEDIAÇÃO COMO PRÁTICA DE TRANSFORMAÇÃO


DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS
Antonio Rafael Marchezan Ferreira 739

O DIREITO À MORADIA NO CAPITALISMO


PERIFÉRICO: ANÁLISE DO CASO DA COMUNIDADE
VINHAIS VELHO – SÃO LUÍS/MA
Mariana Rodrigues Viana
Ruan Didier Bruzaca 763

O INADIMPLEMENTO NA PRESTAÇÃO DO DIREITO


À MORADIA E A LEGITIMIDADE DA OCUPAÇÃO:
O CASO DO CIRCO-ESCOLA EM SÃO PAULO
Marcelo Eibs Cafrune 783
PROTEÇÃO POSSESSÓRIA COLETIVA PASSIVA: A NECESSÁRIA
REVISÃO DA TUTELA PROCESSUAL DA POSSE PARA SOLUÇÃO
DE CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS
Thaís Aranda Barrozo 801

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIAS EM
ÁREAS DE CONFLITO POSSESSÓRIO
Cleide Aparecida Nepomuceno 821

A IMPORTÂNCIA DA TRANSVERSALIDADE NO ESTUDO DE


IMPACTO DE VIZINHANÇA – EIV/RIV: O ExEMPLO DE CUIABÁ
Marcel Alexandre Lopes
Tatiana Monteiro Costa e Silva 841

A OUTORGA ONEROSA E A CONCESSÃO DE POTENCIAL


CONSTRUTIVO: UMA LEITURA A PARTIR DO CASO DO
ESTÁDIO DO CLUBE ATLÉTICO PARANAENSE
André Thomazoni Pessoa Silva
Andrei Toshio Hayashi
Felipe Klein Gussoli
Galanni Dorado de Oliveira 859

A TRANSFERêNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR


COMO ALTERNATIVA PARA REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA EM PARAISÓPOLIS – SÃO PAULO
Natália Romano Soares 881

A UTILIZAÇÃO DO CONCEITO DE “VALOR JUSTO” COMO


DEFINIDO PELO INTERNATIONAL VALUATION STANDARDS – IVS
NA DETERMINAÇÃO DA INDENIZAÇÃO JUSTA EM PROCESSOS
DE DESAPROPRIAÇÃO DE BENS IMÓVEIS
Emilio Haddad
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Cacilda Lopes dos Santos 891

APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO URBANÍSTICO - OPERAÇÃO


URBANA CONSORCIADA - À REALIZAÇÃO DAS OBRAS PARA
A COPA DO MUNDO DE 2014: O CASO DE PORTO ALEGRE – RS
Fernanda Peixoto Goldenfum 905

CONSIDERAÇõES CRÍTICAS SOBRE AS


ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL
Cíntia de Freitas Melo
Luiz Fernando Vasconcelos de Freitas 931

DIMENSÃO SOCIAL E JURÍDICA DA POLÍTICA


URBANA NO CENTRO DE SÃO PAULO NA
CONTEMPORANEIDADE (2006-2012)
Afonso Soares de Oliveira Sobrinho 943

DOS VAZIOS URBANOS À FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE:


PERCURSOS DA SOCIOESPACIALIZAÇÃO DA CIDADE ATRAVÉS
DOS INSTRUMENTOS DE PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO E
UTILIZAÇÃO DO SOLO NO MUNICÍPIO DE PORTO VELHO
Diogo Henrique Costa Fonseca
Daniela Pacheco Rodrigues Fonseca 957

ENTRE REGULARIZAR E REMOVER: ANÁLISE


CRÍTICA DA (IN)ADEQUAÇÃO JURÍDICA DO INSTITUTO DA
DESAPROPRIAÇÃO EM CASOS DE REMOÇõES FORÇADAS
Talita de Fátima Pereira Furtado Montezuma 981

ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA:


DESAFIOS PARA SUA REGULAMENTAÇÃO
FRENTE AO CASO DE SÃO PAULO
Angela Seixas Pilotto
Paula Freire Santoro
José Carlos de Freitas 1005

ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA


E VINCULAÇÃO DO PODER PÚBLICO
Rayanna Brito
Edson Ricardo Saleme 1031

GESTÃO DE CIDADES: INSTRUMENTOS CONTEMPORÂNEOS


E A JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA URBANA
João Aparecido Bazolli 1045

NOVAS PERSPECTIVAS PARA O PARCELAMENTO,


EDIFICAÇÃO E UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS (PEUC):
O CASO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO (SP)
Claudia Virginia Cabral de Souza
Fernando Guilherme Bruno Filho
Mauricio de Castro Gazola
Wagner Membribes Bossi 1069

O “DEIxA COMO ESTÁ, PARA VER COMO FICA”: LICENCIAMENTO


URBANÍSTICO, PODER DE POLÍCIA E A SUPREMACIA DO
INTERESSE SOCIAL NA ExECUÇÃO DA POLÍTICA URBANA
Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino 1091

PERVERSÃO DE INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS


EM PROL DOS MEGAEVENTOS ESPORTIVOS:
O FINANCIAMENTO DAS OBRAS NA ARENA DA BAIxADA
Júlia A. Franzoni
Rosangela M. Luft 1119
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS


DIREITO À CIDADE SUSTENTÁVEL
Edson Ricardo Saleme
Silmara Veiga 1147

A EFETIVAÇÃO DO DIREITO AO LAZER NA CIDADE DE BELÉM


Luana Nunes Bandeira Alves 1163

A TÉCNICA DISCIPLINAR DA INFORMALIDADE NO


CENTRO DE SÃO PAULO NA CONTEMPORANEIDADE (2006-2012)
Afonso Soares de Oliveira Sobrinho 1175

AS FAVELAS E O DIREITO À CIDADE: HISTÓRICO DE


NEGAÇÃO EPERSPECTIVAS PARA IMPLEMENTAÇÃO FUTURA
Tarcyla Fidalgo Ribeiro 1189

DIREITO À CIDADE, ESTADO E DIREITO: PRÁTICAS INSURGENTES


E O CASO NOVA COSTEIRA (SÃO JOSÉ DOS PINHAIS –PR)
Glaucia Pereira do Nascimento
Leandro Franklin Gorsdorf
Luana Paz Dornelles Silva
Luisa Winter Pereira
Marina Carvalho Sella
Paulo Henrique Piá de Andrade 1203

DIREITOS E DEFEITOS NA SALVAGUADA DO


MBIEBNTE URBANO TOMBADO: UM ESTUDO SOBRE A
LUTA PELA MORADIA NA AREA URBANA PATRIMONIAL
Lysie Reis 1223

ENTRE A UNIFORMIZAÇÃO E O MULTICULTURALISMO:


O PROGRAMA VILA VIVA À LUZ DO RECONHECIMENTO
Ananda Martins Carvalho
Fábio André Diniz Merladet
Isabella Gonçalves Miranda
Lívia Bastos Lages
Thaís Lopes Santana Isaías 1249

IMÓVEIS OCIOSOS NA IMPLEMENTAÇÃO


DE POLÍTICAS HABITACIONAIS PARA IDOSOS
Luzia Cristina Antoniossi Monteiro
Marisa Silvana Zazzetta
José Francisco 1269

MEIO AMBIENTE, LEGISLAÇÃO, PATRIMÔNIO


HISTÓRICO E CULTURAL: UM ESTUDO SOBRE DANOS
DA CIDADE VELHA E ENTORNO – BELÉM PARÁ
Sandra Regina Alves Teixeira 1291

MOVIMENTOS SOCIAIS, ASSESSORIA


JURÍDICA POPULAR E DIREITO À CIDADE
Linda Maria de Pontes Gondim
Kauhana Hellen de Sousa Moreira 1313

O DIREITO À CIDADE E À JUSTIÇA AMBIENTAL


INTERFACES E POSSÍVEIS CONTRIBUIÇõES DA
EDUCAÇÃO AMBIENTAL DE TENDêNCIA CRÍTICA
Miguel Etinger de Araujo Junior
Luciana Aranda Barrozo 1329

O DIREITO À CIDADE E O FENÔMENO DA VIOLêNCIA URBANA


FORMULAÇõES TEÓRICAS EM PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR
Petrus Rodrigues Cabral
Sâmara Iris de Lima Santos
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Orientadores: Luciano Nascimento Silva


Xisto Serafim de Santana de Souza Junior 1345

O DIREITO À CIDADE ENCLAUSURADO EM


CONDOMÍNIOS FECHADOS: A ANÁLISE DO
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NO
MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
Phillipe Cupertino Salloum e Silva
Maria Luiza Alencar Mayer Feitosa 1367

O PAPEL DA LEGISLAÇÃO COMO


INSTRUMENTO DE REGULAÇÃO URBANÍSTICA
Luiz Alberto Souza 1389

O RETROCESSO DO DIREITO À MORADIA


ADEQUADA EM PORTO ALEGRE/RS: UM
ESTUDO SOBRE A VILA CHOCOLATÃO
Giani Camargo Cazanova 1409

PARA QUEM PROJETAMOS? UMA


DISCUSSÃO SOBRE O DIREITO A CIDADE
A PARTIR DO PLANO PARA BRASÍLIA
Viviane Manzione Rubio 1433

PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO
CULTURAL: DIREITO À CIDADE?
Maria Cristina Rocha Simão 1455

TAC: GARANTIA DO DIREITO À CIDADE?


Thaís de Miranda Rebouças
Glória Cecília dos Santos Figueiredo 1471
ATIVISMO DIGITAL: PARA ALÉM DA
PARTICIPAÇÃO EM ESPAÇOS INSTITUCIONALIZADOS
Sandra Marília Maia Nunes 1493

DA LUTA POR UM PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO


À CIDADE-SEDE DA COPA: REFLExõES SOBRE A LUTA
COLETIVA PELO DIREITO À CIDADE EM FORTALEZA
Valéria Pinheiro 1515

ExPERIêNCIAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS


CONTRADIÇõES DE UM ENSAIO DEMOCRÁTICO: MESAS TÉCNICAS
DE ÁGUA E COMITêS DE TERRA URBANA NA VENEZUELA
Flávio Higuchi Hirao 1529

GRUPOS DE TRABALHO DE APOIO À PRODUÇÃO SOCIAL DA


MORADIA - INTRODUÇÃO DE UM NOVO MODELO DEMOCRÁTICO
E PARTICIPATIVO NA GESTÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
Cristiane Siggea Benedetto 1549

NOVAS FORMAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR


Jacqueline Custódio 1565

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: PARTICIPAÇÃO


POPULAR EFETIVA NO PLANEJAMENTO URBANO
Ana Beatriz Oliveira Reis
Frederico Augusto d’Avila Riani 1583

OS DESAFIOS DA POLÍTICA HABITACIONAL


BRASILEIRA, A PARTIR DO ESTUDO DO CONSELHO
MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE BELO HORIZONTE
Maria Tereza Fonseca Dias
Stéfane Rabelo Pereira da Costa 1597
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

PARA LEVAR A SÉRIO A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:


DIAGNÓSTICO DOS ENTRAVES DA PARTICIPAÇÃO POPULAR
NA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Wilson Levy 1625

PARTICIPAÇÃO E COOPTAÇÃO NOS


CONSELHOS DE POLÍTICA URBANA DO MUNICÍPIO
DE CAMPOS DOS GOYTACAZES - RJ
Rodrigo Anido Lira
Ludmila Gonçalves da Matta 1639

PARTICIPAÇÃO POPULAR E JUDICIALIZAÇÃO


DE CONFLITOS AMBIENTAIS EM ARACAJU-SE
Sarah Lúcia Alves França
Vera Lúcia F. Rezende 1657

PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NO ESTATUTO DA CIDADE:


UMA REAVALIAÇÃO DO CONTEÚDO DO INSTITUTO
Pedro Henrique Ramos Prado Vasques 1679

PLANEJAMENTO URBANO: UMA VISÃO CÉTICA SOBRE


O PENSAMENTO ABISSAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Frederico Garcia Guimarães
Marinella Machado Araújo 1705

REFLExõES SOBRE O CONSELHO MUNICIPAL DA


CIDADE DE CURITIBA: DILEMAS E DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO
DEMOCRÁTICA NA CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA URBANA
Andréa Luiza Curralinho Braga
Clarice Metzner
Leandro Franklin Gosrdorf 1729
A INFLUêNCIA DO COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO:
A ExPERIêNCIA DE BELO HORIZONTE
Jane Aparecida Gonçalves das Neves
Paola Moraes de Miranda 1753

APONTAMENTOS INICIAIS SOBRE A REVISÃO DA


LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DO MUNICÍPIO DO RIO
DE JANEIRO: NOVA LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO
Juliana da Silva Hereda
Madalena Alves dos Santos 1773

CONDOMÍNIOS FECHADOS DE LUxO: ENTRE O


ILEGAL E O PERMISSIVO, A CAMINHO DE UMA ANTICIDADE
Juliana Campos de Oliveira
Rafaela Campos de Oliveira 1791

DISPENSA DE RESERVA DE ÁREA INSTITUCIONAL EM


PROJETOS DE LOTEAMENTO: O CASO DO PROJETO DE
LEI COMPLEMENTAR 13/2012 NO MUNICÍPIO DE PIRACICABA-SP
Roberto Braga
Denise Helena Baldisseri 1817

O ESTATUTO DA CIDADE E A (IN)EFICÁCIA DO


PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO. UMA NECESSÁRIA
RELEITURA DOS INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR NOS PLANOS DIRETORES BRASILEIROS
João Telmo de Oliveira Filho
Carla Portal Vasconcellos 1829

PLANO DIRETOR – CRÍTICA HISTÓRICA


E PROPOSTA DE RECONSTRUÇÃO
Tiago Alves de Figueirêdo 1843
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

QUANDO O PLANEJAMENTO URBANO CONSPIRA


CONTRA A CIDADE: UMA AVALIAÇÃO ATRAVÉS DA
RECENTE PRODUÇÃO IMOBILIÁRIA DE MARINGÁ
Beatriz Fleury e Silva 1865

A ExPERIêNCIA DAS COMPENSAÇõES URBANÍSTICAS EM


CURITIBA PARA A PROTEÇÃO DE ÁREAS VERDES E BENS
CULTURAIS: PONDERAÇõES ACERCA DOS PRINCÍPIOS DA
IGUALDADE E DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Daniel Gaio 1887

A PROBLEMÁTICA DAS INUNDAÇõES E O


PAPEL DO ESTADO ENQUANTO PRODUTOR DO
ESPAÇO URBANO: ANÁLISE DO CASO DE ITAJAÍ/SC
Suzane Concatto
Sérgio Torres Moraes 1897

A REDUÇÃO DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA


FRENTE AO PRINCÍPIO DA SUSTENTABILIDADE URBANA: NOVOS
DESAFIOS PARA A ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Angela Cassia Costaldello
Karin Kässmayer 1911

A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA PELA CONCRETIZAÇÃO DO SISTEMA
URBANÍSTICO-AMBIENTAL
SUSTENTÁVEL
Alessandra Bagno F. R. de Almeida
Marinella Machado Araújo 1929

ÁREAS DE RISCO OCUPADAS POR ASSENTAMENTOS


INFORMAIS: CONFLITO ENTRE ENFRENTAMENTO DE
RISCOS AMBIENTAIS E AFIRMAÇÃO DO DIREITO À MORADIA
Julia Azevedo Moretti 1951

ANALISE DOS INVESTIMENTOS DO PAC EM HABITAÇÃO


E URBANIZAÇÃO NA CIDADE DE BELÉM DO PARÁ
Ariel Maia Gomes
Shaula Colares 1977

APPs URBANAS A LUZ DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL


Christiane Helen Godinho Costa
Ruth de Lima Matos
Maurício Leal Dias 1991

DIREITO AOS PARQUES PÚBLICOS COMO UM DIREITO


AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
NAS CIDADES: O CONTExTO DE SALVADOR-BA
Rafaela Campos de Oliveira
Juliana Campos de Oliveira 2003

DIREITO DO SANEAMENTO AMBIENTAL E CONTROLE


SOCIAL: ExPERIêNCIA DA CONFERENCIA DAS CIDADES
Maurício L. Dias
Jessyca I. N. dos Santos
Christiane H. G. Costa 2025

FAMILIA PARANAENSE: RESGATE SOCIAL PLENO DE FAMILIAS


EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS NO ESTADO DO PARANÁ
Jurandir Guatassara Boeira
Isabella Soares Nacimento
Mariana Bettega Braunert
Guilherme Machado Willemann 2035
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

POR UM DIREITO DO ORDENAMENTO TERRITORIAL:


ELEMENTOS PRELIMINARES PARA UM MODELO INTEGRADO
DE DIREITO URBANO-AMBIENTAL
Luciano de Faria Brasil 2053

A PLENA EFETIVIDADE DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÂO


DE INTERESSE SOCIAL (SNHIS): AVANÇOS E OBSTÁCULOS
Soraya Santos Lopes 2067

LIMITES E POSSIBILIDADES DE SISTEMAS DE


POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA ANÁLISE SOBRE O SNHIS
Renata Gomes da Silva 2091

O ESTATUTO DA METRÓPOLE COMO


SISTEMA ABSTRATO MODERNO
Wagner Barboza Rufino
Tatiana Cotta Gonçalves Pereira 2105

PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO METROPOLITANA:


BREVES COMENTÁRIOS AO MODELO BRASILEIRO
Pedro Henrique Ramos Prado Vasques 2129

A DUALIDADE PRESENTE ENTRE O ATUAL


DESAFIO DE MOBILIDADE URBANA NO BRASIL E
ATUAIS POLÍTICAS ADOTADAS PELO PODER PÚBLICO
Arthur Nasciutti Prudente
Juliana Lima Mafia 2153

DIREITO À CIDADE E À MOBILIDADE PROJETO


CAMINHO ESCOLAR DO PARAISÓPOLIS (SÃO PAULO)
Irene Quintáns Pintos 2167
MOBILIDADE URBANA E CIDADE SUSTENTÁVEIS:
UMA PROPOSTA PARA O TRANSPORTE SOLIDÁRIO
Frederico Garcia Guimarães
Cintia D´Vale Souto Maior Filizzola 2179

REGIME JURÍDICO DO TRANSPORTE


CICLOVIÁRIO: CONTRIBUIÇÃO AO ESTUDO
DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL
Luciano de Faria Brasil 2201
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Apresentação

O Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) é uma


associação civil de âmbito nacional constituída por juristas, urbanistas,
pesquisadores, estudantes, profissionais e militantes sociais que atuam
na temática urbana. Dentre os objetivos do Instituto, destacam-se: reunir
especialistas em estudos urbanos de diferentes ramos disciplinares na-
cionais e internacionais; desenvolver pesquisas que servirão de apoio a
políticas governamentais na área urbanística; promover congressos, cur-
sos, palestras, encontros, seminários multidisciplinares, bem como editar
e publicar estudos e pareceres técnicos periódicos que envolvam a área
de direito urbanístico e planejamento urbano; e promover a consolidação
da disciplina do Direito Urbanístico nas faculdades públicas e particulares.
Desde a sua constituição, o IBDU tem realizado pesquisas, cursos e
capacitações, seminários e, como ponto alto, os Congressos Brasileiros de
Direito Urbanístico, que são dedicados ao debate do Direito e das políticas
públicas urbanas, bem como à apresentação e discussão de pesquisas
científicas sobre temas atuais e relevantes.
No ano de 2013, entre os dias 11 e 13 de novembro, tivemos o grande
prazer de realizar o 7O Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
na cidade de São Paulo. Sob o tema “Direito Urbanístico e Justiça
Urbana: cidade, democracia e inclusão social”, o congresso teve
como mote central a discussão sobre os desafios do Direito Urbanístico
após vinte e cinco anos de promulgação da Constituição Federal de
1988, em especial aqueles relacionados à efetivação da justiça social e
dos direitos humanos nas cidades brasileiras.

25
O Brasil é um país eminentemente urbano, com 84% da população vi-
vendo nas cidades, a maioria em situação de precariedade e informalidade.
Esse quadro também é composto por graves problemas de mobilidade e
acessibilidade, pela segregação social e pela negação ou fragilidade dos
processos de participação democrática no planejamento e gestão das ci-
dades. Esse diagnóstico social contraria o sistema normativo que, desde
1988, vem sendo aperfeiçoado em matéria de Direito Urbanístico.
A questão se torna ainda mais urgente na medida em que o país tem
sediado megaeventos responsáveis por grandes remoções que atingem
o direito à moradia adequada de centenas de milhares de famílias. Com
isso, é preciso pensar em vias que respondam aos graves problemas do
desenvolvimento urbano, voltado a assegurar a distribuição universal,
democrática e sustentável de bens e serviços, gerando riquezas e opor-
tunidades aos seus cidadãos sem violação de direitos.
Realizado na cidade de São Paulo, uma das megalópoles que sim-
boliza as contradições da urbanização brasileira, o 7o Congresso Bra-
sileiro de Direito Urbanístico objetivou impulsionar discussões sobre a
efetividade dos instrumentos jus-urbanísticos derivados da Constituição
Federal e de diplomas normativos como o Estatuto da Cidade e as di-
versas leis que dispõem sobre a promoção do Direito à Cidade.
Assim, a presente publicação reúne os trabalhos de destaque apresen-
tados, conforme seleção da Comissão Científica. As temáticas abordadas
nesta obra foram divididas em dez grandes temas, a saber: 1) Experiências
de ensino, pesquisa e extensão em Direito Urbanístico; 2) Regularização
Fundiária; 3) Conflitos Fundiários Urbanos; 4) Aplicabilidade dos Instru-
mentos de Política Urbana; 5) Direito à Cidade, reconhecimento e práticas
políticas e sociais urbanas; 6) Democracia participativa e planejamento
urbano; 7) Plano Diretor e Planejamento Urbano; 8) Desenvolvimento
Urbano e Questões Socioambientais; 9) Construção de Sistema Nacional
de Desenvolvimento Urbano; e 10) Mobilidade Urbana.
Anais do 7º Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Pelo empenho e compromisso, agradecemos a toda a Comissão Cientí-


fica, composta pelos eminentes professores Adriana Nogueira Lima, Alex
Ferreira Magalhães, Betânia Alfonsin, Daniela Campos Libório Di Sarno,
Fernanda Costa, Fernando Bruno Filho, Henrique Botelho Frota, Ligia Melo
de Casimiro, Marinella Machado Araujo, Maurício Leal Dias, Nelson Saule
Júnior, Vanesca Buzelato Prestes e Wilson Levy Braga da Silva Neto.
Desejamos que os trabalhos aqui reunidos possam contribuir ainda
mais para o desenvolvimento de um pensamento crítico voltado à justiça
social nas cidades brasileiras.

Nelson Saule Junior


Henrique Botelho Frota
Coordenadores da Comissão Científica
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A Formação do Direito
Urbanístico Para Além
da Universidade

Ângela Amaral1
Rosângela da Silva Lima2

1 INTRODUÇÃO

A formação do direito urbanístico acontece no encontro dos conhe-


cimentos e na troca de experiências entre os sujeitos. Com a formação do
direito urbanístico para além da universidade, contribui-se para a formação
de novas pessoas, lideranças e comunidades e amplia-se capacidade de
mobilizar forças sociais na luta pelo direito à cidade.
A luta histórica para imprimir alterações na divisão social do traba-
lho, do conhecimento e do poder podem ser simultâneos e articuladas
experiências mais amplas de formação, ação direta e conquistas, com
pequenas e significativas iniciativas que podem contribuir neste processo.
Grupos, pessoas e instituições de maneiras muitas vezes conflituosas
conseguem constituir experiências importantes que podem se multiplicar
e se fortalecer.
O legado de Paulo Freire, como o de outros estudiosos, contribuiu para
iluminar possibilidades e caminhos de conhecimento e intervenção social,
de produção e difusão de conhecimentos no campo da garantia de direitos
e da construção de sociedades mais justas e melhores.
Segundo Pontual (1994), é fundamentalmente a partir da concepção de

1 Arquiteta e Urbanista, mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, Consultora do Instituto
Polis (angelaamaral@terra.com.br).
2 Arquiteta e Urbanista, mestre em Sociologia Urbana pela PUC-SP, Assessora Técnica de Política Urbana da Assembleia Legislativa
de São Paulo (rosangela.rosas@gmail.com).

29
Antônio Gramsci que se desenvolve uma série de contribuições na direção
de uma visão ampliada do Estado. Com relação à sociedade civil, Gramsci
opera uma mudança fundamental em relação à formulação de Marx. Sem
perder de vista a ideia de que as condições materiais são determinantes,
em última instância, das relações sociais, Gramsci desloca a sociedade
civil para o âmbito da superestrutura (níveis político, jurídico e cultural),
que em conjunto com a sociedade política constituiria o Estado.O obje-
tivo deste artigo é refletir sobre as dinâmicas do curso de regularização
fundiária realizado na Assembleia Legislativa de São Paulo, em setembro
de 2011, com o intuito de capacitar lideranças para aplicação da Lei Es-
tadual n° 13.579/09, que delimitou a Área de Proteção e Recuperação de
Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings (APRM-B), e da
Lei Estadual 12.233/06, que instituiu a Área de Proteção e Recuperação
dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Guarapiranga.
O curso desenvolveu conteúdos e dinâmicas do processo de construção
e aplicação dos marcos regulatórios e da implementação de regularização
fundiária e urbanística e também tratou com destaque dos impasses e
desafios na aplicação da nova legislação estadual de proteção e recupe-
ração dos mananciais nos processos de regularização fundiária da Região
Metropolitana de São Paulo.
Segundo Alvin (2010), as novas legislações de proteção e recuperação
com ênfase na questão dos mananciais das sub-bacias Guarapiranga e
Billings disciplinam a aplicação de novos instrumentos de planejamento
e gestão ambiental que abrangem conceitos contemporâneos quanto à
flexibilização de normas, compensação ambiental e recuperação ambiental
urbana, os quais têm como base arranjos institucionais inovadores.
A lei n° 13.579/09 é considerada uma vitória histórica na luta pelo
direito à regularização fundiária. Sua aprovação contou com a partici-
pação dos moradores do entorno da represa, sendo que a presença da
população nas quatro audiências públicas realizadas nos municípios de
Diadema, São Bernardo do Campo, bairro Cantinho do Céu na zona sul
de São Paulo e na Assembleia Legislativa de São Paulo foram fundamen-

30
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

tais para a elaboração da emenda aglutinadora, com anuência de quinze


líderes partidários e aprovação por unanimidade dos deputados estaduais,
objetivando garantir a regularização fundiária das moradias existentes e
enfatizando também a importância de se equacionar as presentes ocupa-
ções da área por outros meios que não sejam as remoções das famílias,
mas que envolvam pactos entre todos os atores e a redefinição de novos
rumos para a realidade posta.
Para elaborar o curso, os professores partiram de uma perspectiva
emancipadora, crítica e transformadora da realidade social que favore-
cesse o processo de “empoderamento” (protagonismo social e político);
que refletisse criticamente a realidade violadora dos direitos e permitisse
ampliar a participação política; que abordasse as dimensões ética, sócio
psicológica e jurídico-política, promovendo o conhecimento de direitos;
e que estimulasse o diálogo entre o saber acadêmico e o saber popular
sobre o tema.
Com o projeto de capacitação de lideranças comunitárias, pretendeu-
-se, assim, ampliar a discussão do curso de direito urbanístico além da
universidade, uma experiência pedagógica única na ALESP.
O curso estruturou-se em seis módulos: (i) introdução à regularização
fundiária; (ii) instrumentos jurídicos da regularização fundiária; (iii) im-
passes e desafios da nova legislação estadual de proteção e recuperação
dos mananciais para regularização fundiária da Região Metropolitana; (iv)
regularização de assentamentos informais: o grande desafio dos governos
e da sociedade; (v) questões comuns a todos os processos de regulari-
zação fundiária (vi) regularização fundiária de interesse social em áreas
de mananciais, com o objetivo específico de equacionar os problemas
relativos à degradação dos mananciais, principalmente em relação às
ocupações irregulares.
O diálogo entre técnica e experiência de luta foi o tom ideal para o su-
cesso do curso. As avaliações apresentadas pelos participantes indicaram
um significativo avanço na compreensão do direito urbanístico, na luta
contra os despejos forçados, no entendimento das diretrizes das leis da

31
Billings e da Guarapiranga, na identificação dos limites e possibilidades
de ampliação do acesso à terra urbanizada.

2 REFLEXÕES SOBRE DEMOCRACIA E CAPACITAÇÃO

A teoria da democracia participativa abordada por Jean Jacques Rousse-


au (1712-1778) afirma que, se os indivíduos são iguais e livres, então eles
não podem ser governados por ninguém mais se não por eles próprios.
No ideal da política descrito na sua clássica obra O Contrato Social,
todos os cidadãos deveriam participar das decisões relativas a assuntos de
interesse geral e as conclusões seriam estabelecidas por consenso. Para
Rousseau, tal sistema só funcionaria sob condições muito especiais de
equidade social e autonomia econômica. As ideias de Rousseau influen-
ciaram a reflexão moderna acerca da democracia participativa, sobretudo
na sua abordagem comunitarista e assembleista.
Segundo Avritzer (2007), a partir de meados dos anos 1970 teve início
no Brasil o que se convencionou chamar “sociedade civil autônoma e de-
mocrática”, em virtude de diferentes fenômenos: crescimento exponencial
das associações civis, em especial associações comunitárias; reavaliação
da noção de direitos; defesa da autonomia organizacional em relação ao
Estado; valorização de demandas e de negociação com o Estado em busca
de soluções que contemplassem de fato o interesse público, com reper-
cussão também nas instituições, modificando a natureza da ciência, da
técnica e do direito. Nessa época, eram restritos os canais de manifestação
popular e o poder estava nos centros técnicos burocráticos da máquina do
Estado, subordinado a exigências da racionalidade econômica.
Até os anos 1980, no Brasil, marcado pela Ditadura Militar, houve re-
dução significativa da participação social, em virtude das formas verticais
de organização política, concentração do poder na propriedade da terra e
proliferação do clientelismo no interior do sistema político. No processo
da Constituinte, diversos movimentos populares se articularam entre si
e com outros setores como os profissionais e acadêmicos, fortaleceram

32
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

suas lutas e reivindicações que incluíram a participação popular institu-


cionalizada no Estado. A Constituição de 1988 reconheceu e consolidou
amplo espaço para as práticas participativas, retomando-se, por exemplo,
a discussão da reforma urbana reprimida pelo golpe militar.
L.C.de Queiroz Ribeiro (1986, p46-66) afirma:

A Reforma urbana trata-se de uma nova ética social (entendida


enquanto valores básicos que devem orientar a vida na cidade).
Esta ética pretende politizar a discussão sobre a cidade e ao mes-
mo tempo servir de plataforma política aos movimentos sociais
urbanos fornecendo um horizonte que ultrapasse as questões
locais e específicas. A ética [...] se compõe de dois elementos:
o primeiro deve ser condenação das práticas econômicas que
tornam a cidade um objeto de lucro; [...] por outro lado, acesso
à cidade deve ser um direito de ir e vir à cidade, sem que seja
necessário pagar um tributo aqueles que mercantilizam o solo
urbano [...].

A luta pela apropriação do espaço urbano tem se configurado como


marca dos movimentos sociais. Segundo Lefebvre (2008), na sociedade
onde a riqueza se traduz como acumulação de mercadoria, consoante
Marx, o espaço torna-se instrumental nos marcos das relações sociais. As
estratégias são desenvolvidas para o enfrentamento e disputa pelo espaço.
Os instrumentos podem ser utilizados para dispersar a classe operária,
organizar fluxos diversos, subordinar o espaço ao poder, controlar e reger
tecnocraticamente a sociedade inteira para manutenção das relações de
produção capitalista.
Para Lefebvre (2008), “excluir do urbano grupos, classes, indivíduos
implica também excluí-los da civilização, até mesmo da sociedade”. O
direito à cidade legitima a recusa de se afastar da realidade urbana por
mecanismos de segregação.
Nos termos da Carta de Princípios do II Fórum Nacional de Reforma
Urbana, realizado em 1989, “o direito à cidadania é entendido em sua
dimensão política de participação ampla dos habitantes das cidades na
condução de seus destinos, assim como o direito de acesso às condições
de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e
diversificado.” (apud BASSUL, 2005 , p41)

33
Para Celso Daniel (1982), é na linguagem dos direitos que a defesa
de interesses se faz audível e reconhecível na dimensão pública da vida
social, o papel fundamental da esfera pública no sistema democrático, no
âmbito da relação público-privado, sendo o papel da esfera pública uma
referência para a conquista do processo democrático e para a disputa
de novos direitos de cidadania. Segundo Celso Daniel (2002), o sistema
democrático e o modo de produção capitalista são duas dinâmicas dis-
tintas, contraditórias, com muitos pontos de contato que se estabelecem
no mundo ocidental. Elas são, por um lado, a constituição do modo de
produção capitalista e, por outro, a constituição do Estado-nação moder-
no, que abre espaço para a emergência do próprio sistema democrático,
entendido aqui, evidentemente, não como regime político, mas como
sistema social. Já a composição do modo de produção capitalista, se
nutre do Estado-nação sob diferentes regimes políticos, seja ditatorial,
seja democrático: “o sistema democrático tem sido utilizado pelo capital,
pelo movimento do capital, para sua reprodução ao longo de todos esses
séculos” (DANIEL, 2002)
Nesse caminho, as questões do direito urbanístico e as reflexões ur-
banísticas saíram dos círculos técnicos e especializados e passaram para
domínio público; a agenda participativa alavancou a necessidade do
conhecimento para a instrumentalização da disputa, conforme Lefebvre
(2008). Nesse contexto, o curso sob enfoque teve como objetivo principal
abordar instrumentos importantes para o empoderamento das lideranças
comunitárias, que no cotidiano lutam para garantir o direito à cidade.
A proposta do ILP representa os novos movimentos sociais para a
democracia participativa de base, ressaltando a noção de direitos como
construção coletiva, a luta para politizar as relações do cotidiano, diferen-
ciando-se dos movimentos voltados para a conquista do poder do Estado.
Pode-se dizer tratar de uma tentativa de construção de uma nova cultura
política para o desenvolvimento dos espaços urbanos, perfilando uma
nova forma de lidar com o poder.
Ao percorrer a leitura de Gramsci (1994), emerge o pensamento de

34
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

que é preciso educar os trabalhadores para encorajar o despontar de


intelectuais dentro da classe trabalhadora, para que a transformação da
sociedade capitalista se dê através da revolução da classe trabalhadora.
Surge a perspectiva educacional do partido, que, para Gramsci, é funda-
mental na formação de intelectuais que proporcionem consistência à luta
pelos interesses da classe trabalhadora.
Surge um novo perfil de intelectuais orgânicos, vinculados às estruturas
produtivas em diferentes níveis hierárquicos de atuações, com capacidade
de argumentação. Esses novos intelectuais fariam do espaço público seu
palco e da sociedade civil seu público alvo; seriam eles os responsáveis
em retransmitirem as ideologias dos grupos que representam às grandes
camadas da população, ou seja, à massa. É nesse sentido que se pode
pensar o líder comunitário como agente responsável em organizar as
lutas e demandas dos moradores das áreas ocupadas.
Assim sendo, para Gramsci (1994), o Estado ampliado é a soma da
sociedade civil (hegemonia) e da sociedade política (coerção). A grande
contribuição de Gramsci para a luta política relaciona-se à possibilidade
apontada por ele de que as classes subalternas, por meio de suas organi-
zações, podem travar no interior dos aparelhos privados de hegemonia
a luta pela construção de uma contra-hegemonia antes mesmo de se
tornarem classes no poder. Isto coloca no centro da discussão de qual-
quer projeto de emancipação das classes populares a ideia do necessário
fortalecimento da sociedade civil e da sua compreensão como terreno
privilegiado da luta político-cultural. O Estado deixa de ser interpretado
como representante unitário monolítico, em que as decisões políticas estão
centradas exclusivamente nas mãos do Poder Executivo, desconsiderando-
-se outros agentes, e passa a ser analisado como um “campo de forças”
onde se travam as disputas em torno da hegemonia e da dominação de
acordo com os interesses de cada classe social fundamental.
Daniel (1994, p. 23) assim se refere ao direito de participação como
elemento indispensável à mudança das relações entre Estado e Sociedade
e à ampliação das formas de exercício da democracia:

35
Não se trata de restringir a idéia de democracia apenas ao plano
do regime político em sentido restrito, ou às chamadas regras do
jogo, mas compreendê-la como constitutiva de um sistema social,
buscando sua presença ou ausência nas formas de sociabilidade
e de organização do trabalho, bem como nas modalidades de
relação do Estado com a Sociedade – âmbito no qual a extensão
dos direitos demanda a conquista do direito à participação da
sociedade na gestão pública, ultrapassando a mera democracia
representativa.

A importância da formação da população permeia a questão da garantia


dos direitos, a participação social deve pressupor um grupo de pessoas
heterogêneo o suficiente para que o Estado e a Sociedade Civil sejam
representados e possam estabelecer um pacto.

3 O CURSO DO ILP – O PROCESSO


PARTICIPATIVO COMO PROCESSO PEDAGóGICO

Os processos de mobilização social da década de 80 destacaram-se


como fortes articulações entre ações e o saber constituído nos espaços
da formação formal, com destaque para algumas universidades, organi-
zações e lutas populares, possibilitando a construção de novas leituras e
novas propostas que contribuíram para alterar os caminhos das nossas
cidades e da sociedade.
O reconhecimento do protagonismo dos grupos sociais e indivíduos foi
efetivado tanto na Constituição Federal de 1988, que ampliou as formas
de participação direta nas decisões de interesse público, como em nível
internacional, por exemplo, em Istambul, em 1997, no encontro promovido
pela ONU para discutir os problemas do habitat.
Entretanto os mecanismos previstos nem sempre conseguem responder
às novas demandas colocadas pela dinâmica social. As legislações nos
últimos anos têm ampliado as regras que obrigam entidades públicas a
disponibilizarem informações com transparência, mas essas regras ainda
não são aplicadas na maior parte do país. O acesso à educação por pes-
soas de baixa renda também aumentou significativamente, mas para dar

36
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

conta dessa realidade, essas pessoas consomem boa parte de seu tempo
na batalha diária de deslocamentos absurdos, uma vez que o problema
da mobilidade só piorou nos últimos anos.
Durante considerável tempo, ONGs e universidades têm mostrado forte
atuação em atividades de formação não formal, por meio de projetos de
extensão e laboratórios, entre outros meios, garantindo a abordagem
de temas sociais em publicações e objetos de pesquisa, sem assegurar,
entretanto, a troca de informação e os espaços de formação para os que
militam no dia a dia com as decorrências práticas dessas questões.
As iniciativas viabilizadas merecem destaque e avaliação, procurando-
-se analisar sua contribuição, seu potencial e a sua possibilidade de re-
produção em outros espaços semelhantes.
Em setembro de 2011, a proposta de assessores técnicos parlamenta-
res foi acolhida e realizou-se pelo Instituto do Legislativo Paulista – ILP,
o “Curso de Capacitação para Lideranças: Regularização Fundiária de
Assentamentos Informais em Áreas Urbanas na Assembléia Legislativa
do Estado de São Paulo”.
O Instituto do Legislativo Paulista (ILP) foi criado pela Resolução nº
821, de 14 de dezembro de 2001. É um centro multidisciplinar de estudos,
capacitação e políticas públicas. Além de cumprir sua finalidade primeira,
a de subsidiar os trabalhos parlamentares e ações legislativas na área de
políticas públicas, o ILP oferece diversos cursos gratuitos que são abertos
ao público3.
Os cursos realizados até aquele momento estiveram mais voltados ao
apoio das atividades exercidas no âmbito da Assembleia Legislativa e,
desse modo, o curso proposto com foco na formação de lideranças sociais
relacionadas ao tema em questão teve caráter inovador e experimental.
O curso foi gratuito e realizado no auditório do Instituto, sediado na As-
sembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
O curso teve como objetivos gerais: (i) capacitar e potencializar li-

3 Cf. informações disponíveis no sitehttp://www.al.sp.gov.br/assembleia/instituto-do-legislativo/: >.


Acesso em: data 18-07-2013

37
deranças comunitárias na identificação dos limites e possibilidades de
ampliação do acesso à terra urbanizada; (ii) propiciar aos participantes
maior clareza sobre conceitos legais e instrumentos urbanísticos de
planejamento que possibilitem a promoção do direito à moradia social
integrado ao desenvolvimento urbano; (iii) divulgar o conhecimento e a
compreensão do Estatuto da Cidade; (iv) abordar os passos fundamentais
da regularização fundiária com base em experiências recentes desenvol-
vidas no estado de São Paulo.
Delimitou-se como púbico alvo do curso as lideranças comunitárias
e assessorias comprometidas com o tema, que tenham a compreensão
do problema e consigam operar as ferramentas para implementação de
processos de regularização fundiária.
Sendo assim, participaram do curso 65 pessoas, moradores de diversas
cidades do Estado e de diferentes regiões do município de São Paulo. Entre
estes, profissionais de Arquitetura e Direito, estagiários, sendo, contudo,
a maior parte lideranças comunitárias vinculadas aos mais diferentes
partidos ou independentes, com a preocupação maior de entender me-
lhor a dinâmica da regularização com vistas à intervenção concreta em
situações existentes.
Parcela expressiva dos participantes constituiu-se de militantes da área,
mas havia também pessoas de outras áreas de militância, como Saúde e
Educação, que estavam se deparando no cotidiano com problemas rela-
tivos à regularização fundiária e que se inscreveram com a expectativa
de buscar subsídios para os processos em andamento em seus locais de
moradia e de militância.
Compreendidos na faixa etária entre 22 e 66 anos de idade, a formação
e atuação profissional dos participantes também mostrou-se bastante
variada, registrando-se: eletricista, comerciante, estudante, funcionário
público, educador popular, auxiliar administrativo, motorista, vendedor,
professor, assessor técnico parlamentar, líder de produção, sociólogo,
arquiteto, advogado, cabeleireira e manicure, dona de casa, fotógrafo,
corretor imobiliário.

38
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Tal diversidade exigiu esforço na forma de organização e apresentação


do curso e a avaliação realizada pelos participantes indicou demanda
por sua continuidade, envolvendo sugestão de importantes melhorias de
formatação, já que entre os participantes também se identificaram lide-
ranças de comunidades ameaçadas por despejos forçados ou sofrendo
reintegração de posse.
Aspecto marcante do curso foi a troca e o diálogo com antigos mili-
tantes e outros experientes atuantes da luta pela regularização fundiária,
cuja atuação foi fundamental na reconstrução do processo histórico e no
relato de vivências concretas que passaram a ser referência para os demais.
Apresentaram documentos históricos, filmes que eles mesmos haviam
produzido durante processos de reintegração de posse e de resistência,
mostrando o ponto de vista das lideranças e dos agentes comunitários,
entre outros elementos bastante enriquecedores.
Assim o curso favoreceu não apenas a transmissão do conhecimento
sistematizado sobre a legislação, das ferramentas constituídas ao longo
dos últimos anos e das experiências bem sucedidas, mas também de-
monstrou como na prática a atuação das pessoas que estão em situação
de irregularidade urbanística e fundiária tem sido significativa no processo
de construção de novas possibilidades e conquistas.
O saber se consubstancia com a articulação de diversas iniciativas
e ações, de diferentes setores e segmentos sociais, onde os sujeitos
principais têm sido as pessoas que efetivamente vivem a situação de
vulnerabilidade fundiária.
Outro fator positivo residiu no fato de que a maioria do público, as
lideranças sociais, vinculava-se a parlamentares de diferentes grupos po-
líticos, de modo que o espaço de discussão e de preocupação era de outra
ordem e assim o debate pôde fluir num ótimo patamar. O mais importante
naquele momento era entender a legislação, os processos, os agentes, e
as experiências de regularização, sendo que os interesses convergiam,
refletindo inclusive nas discussões internas da Assembleia.
Uma das professoras apresentou em slide uma escritura pública e

39
apontou detalhes significativos para os alunos, trazendo conhecimento
relevante ao público que muitas vezes reivindica o documento desconhe-
cendo por completo o seu teor ou conteúdo, pois nunca teve acesso ao
mesmo. Outra material importante para este público foi a possibilidade
de ter em slides um LEPAC (Levantamento Planialtimétrico Cadastral),
documento que permite conhecer o tamanho da área; a localização da
área na cidade; a localização e dimensões das ruas e vielas; a localização
e tamanho dos lotes; a existência e localização de infraestrutura – redes
de abastecimento de água e energia elétrica, redes de drenagem, redes de
coleta de esgoto; a existência de equipamentos públicos dentro da área
(escolas, creches, praças, áreas de lazer, etc.); é também a partir do LEPAC
que se pode elaborar o plano de urbanização e regularização desenvolvido
pela comissão de moradores.
É interessante destacar a maneira como as pessoas souberam do cur-
so. Muitos receberam a informação através de assessores parlamentares,
mas parcela expressiva do público foi informada por notícia na internet e
comentário de conhecidos nos locais de trabalho e moradia.
Merece igualmente destaque a avaliação do curso: a maioria se ma-
nifestou satisfeita, solicitou sua continuidade, ampliação de tempo e de
temas. Entre os conteúdos solicitados foram mencionados os instrumentos
jurídicos para os casos de despejos forçados. Solicitou-se a ampliação e
o aprimoramento do material entregue; notou-se a expectativa de sair
do curso com um guia com orientações aos envolvidos em projetos de
desenvolvimento urbano contendo informações qualificadas sobre como
garantir o respeito ao direito à moradia adequada na implementação dos
projetos urbanos e na implementação das leis específicas dos mananciais
de São Paulo.
Discutiu-se com professores e alunos a viabilidade da manutenção do
curso no ano seguinte, com a proposta de manter a turma e avançar no
conteúdo, bem como de abrir novas turmas.
Após a finalização do curso foram preparados arquivos digitais com
todo o material produzido e utilizado entretanto não foi possível sua dis-

40
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

tribuição em razão da descontinuidade do curso e de outras dificuldades.


Com alternância da mesa diretora da Assembleia Legislativa a cada
dois anos, o quadro de cargos comissionados tem alta rotatividade, o que
compromete a manutenção de projetos como este.
Decorridos quase dois anos, os alunos até a presente data aguardam
a continuidade do curso, de tempos em tempos ainda entram em contato
com o Instituto para obter informações a respeito.
A atual direção do ILP discute a formulação de novas palestras e cur-
sos para lideranças com o objetivo de ampliar o entendimento sobre os
planos diretores, bem como para capacitação e entendimento dos dados
demográficos do IBGE.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da Constituição de 1988, muito se avançou nas questões re-


lativas ao princípio da função social da propriedade, evidente em muitos
projetos de lei que, sobretudo, têm gerado renovação e também resistên-
cias de setores conservadores.
O Estatuto da Cidade é um dos muitos institutos do Direito Urbanís-
tico que reconhece e garante a função social da propriedade, referido
diploma legal vem se consolidando e sendo reconhecido com seriedade
Na Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo foram aprovadas as
leis específicas de proteção e recuperação dos mananciais das sub-bacias
Guarapiranga e Billings, enfocando o direito à regularização fundiária das
construções existentes.
Considerando que os ambientes de universidades e ONGs para a capa-
citação não formal não são suficientes para garantir o acesso dos atores
sociais ou envolvido os mesmos no processo de diálogo e troca sobre as
questões sociais e o parlamento pode colocar na sua pauta atividades
que contribuam com os processos democráticos , conforme defendeu
Celso Daniel a esfera publica tem papel fundamental e é uma referência
para conquista do processo democrático e para disputa de novos direitos

41
e cidadania, com o direito de participação indispensável à mudanças das
relações entre Estado e Sociedade e à ampliação das formas de exercício
da democracia. Em setembro de 2011, mediante proposta de assessores
técnicos parlamentares, foi acolhido e realizado pelo Instituto do Legis-
lativo Paulista o “Curso de Capacitação para Lideranças: Regularização
Fundiária de Assentamentos Informais em Áreas Urbanas “. com desta-
que para a aplicação das leis específicas de proteção e recuperação dos
mananciais das sub-bacias Guarapiranga e Billings.
Pensando em Rousseau os indivíduos são iguais e livres, e somente
são governados por eles próprios, todos os cidadãos deveriam participar
das decisões relativas a assuntos de interesse geral, a democracia parti-
cipativa aborda tal reflexão.
Em Gramsci (1994) encontramos o pensamento que é preciso educar
os trabalhadores para proporcionar consistência à luta pelos interesses
da classe trabalhadora.
O curso desenvolveu conteúdos e dinâmicas para tratar dos impasses
e desafios na aplicação da nova legislação estadual de proteção e recupe-
ração dos mananciais nos processos de regularização fundiária da Região
Metropolitana de São Paulo, com o objetivo de contribuir para a formação
de lideranças comunitárias.
O grande desafio das lideranças comunitárias é assegurar a implemen-
tação da lei com participação popular, recuperando a qualidade das águas
dos mananciais e garantindo o modelo de ocupação socialmente justo,
com qualidade urbana e ambiental, com um ambiente ecologicamente
equilibrado em uma cidade para todos.
A falta de capacitação continuada das lideranças comunitárias dificulta
o processo de aprendizado e de desenvolvimento do projeto inicial de
empoderamento das mesmas quanto aos conteúdos de direito urbanístico.
Na prática, apesar de bem sucedido o curso em análise, a mudança da
mesa diretora na Assembleia Legislativa acarreta alterações substanciais
na composição dos cargos comissionados da Casa Legislativa, o que
muitas vezes dificulta a continuidade de projetos como este em análise.

42
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Decorridos dois anos da iniciativa do curso de regularização fundiária em


apreço, o Instituto Legislativo anunciou o curso “Planos diretores e cidades
sustentáveis” para lideranças comunitárias.

REFERÊNCIAS

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desafios da nova legislação estadual de proteção e recuperação dos mananciais na
Região Metropolitana de São Paulo. In BÓGUS L.; RAPOSO I.; PASTERNAK S.(org).
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Popular nos governos locais.São Paulo.Revista Pólis, n 14.São Paulo, Instituto
Pólis,1994.pp.63-68

43
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A Importância do Direito Urbanístico


na formação dos futuros profissionais
que atuação na área Jurídica

Elaine Adelina Pagani1

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo visa demonstrar a importância que o Direito Urba-


nístico apresenta em face do crescente desenvolvimento da sociedade,
que até a década de 30 contava com uma economia essencialmente rural,
e a partir de então passou a ser essencialmente urbana. Esse fenômeno
contribuiu para que as pessoas migrassem do campo para a cidade, mas a
cidade não estava preparada para receber esse contingente populacional,
que acabou por se instalar na periferia mal ou não servida pelos serviços
públicos e equipamentos materiais e culturais necessários ao desenvol-
vimento digno do cidadão.
A maioria das grandes cidades brasileiras cresceu a margem da lei,
devido a migração da população do campo para a cidade em busca de me-
lhores condições de vida, portanto populações de baixo poder aquisitivo,
aliado ao fato de que o direito urbano e a legislação urbanística brasileira
somente despertaram a atenção dos estudiosos a partir da crescente ur-
banização nos anos 60. Assim, a cidade que deve ser um espaço social,
palco de experiências humanas, exclui os seus cidadãos porque não tem
condições de abrigá-los, fazendo que muitos moradores não tenham
acesso aos espaços e serviços públicos, educação, cultura, transporte,
moradia digna. Contudo, é bom ressaltar que a cidade e a transformação
dela é resultado dos que nela vivem, inclusive, da parcela da população

1 Mestre em Direito pela PUCRS. Coordenadora do Curso de Direito da Faculdade Cenecista Nossa Senhora dos
Anjos – FACENSA. Presidente da Comissão Especial de Direito Urbanístico e Planejamento Urbano da OAB/RS.

45
excluída a qual também contribui para a formação e a transformação da
cidade. “O cidadão se faz fazendo sua cidade.” (01)
Diante da constante mutação social e do panorama de desigualdades
sociais, foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988, e a regulamentação do seu artigo 182 pela Lei n° 10.257, de
10.07.2001, denominada Estatuto da Cidade, trazendo para a sociedade
e a academia a necessidade de inclusão e discussão desse novo, atual e
promissor campo do Direito – o Direito Urbanístico. Nesse contexto, o Di-
reito Urbano constitui-se numa das áreas do Direito Público que mais tem
crescido, especialmente, após 2001, com o advento do Estatuto da Cidade,
deixando de ser um tema citado apenas entre uma minoria de profissionais
da área do Direito, passando a fazer parte do cotidiano de profissionais
ligados a arquitetura e urbanismo, engenharia, sociologia, economia,
estatísticas e administração pública das três esferas, entre outros, além
da população em geral, por meio de ONG’s, Associações e movimentos
populares, quando da necessária intervenção do espaço urbano e a aplica-
ção do ordenamento jurídico urbanístico. Com efeito, o urbanismo deixou
de ser uma atividade estético-funcional das cidades limitada a técnica de
engenharia ou da arquitetura para abarcar o princípio da função social e
ambiental da propriedade e a sua nova conformação legal.
Por essa razão, torna-se fundamental a necessidade das Instituições
de Ensino Superior – IES – atentarem para a importância da inclusão do
Direito Urbanístico, em caráter obrigatório, nos currículos de seus cursos.
Entretanto, como o objetivo deste trabalho é tratar sobre a importância
que o Direito Urbanístico apresenta na formação dos futuros profissionais
que atuarão na área jurídica passa-se abordar o ensino jurídico.

2 ENSINO JURÍDICO

O curso de Graduação em Direito tem a função de formação inicial no


processo de educação permanente e continuada própria do mundo do
trabalho, tendo em vista formar profissionais hábeis, competentes e capa-

46
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

zes de atenderam as demandas profissionais exigidas pela sociedade. As


faculdades de Direito têm um importante papel no processo de produção
do conhecimento e formação dos profissionais que atuarão na sociedade,
assim, num mundo globalizado o ensino superior não é mais uma opção,
mas sim uma necessidade fundamental para o desenvolvimento do cidadão
e do País. A universidade é um agente ativo que ao cumprir o seu papel,
desenvolvimento da cultura, educação e arte, (re)criação do conhecimento,
inovação da ciência e da tecnologia e integração social, gera efeito positivo
na sociedade. Nesse sentido, as Instituições de Ensino Superior devem
estar atentas e inseridas na dinâmica social, a fim de realizarem a função
de formação de profissionais aptos a atuarem na sociedade. Nessa esteira,
os cursos de graduação devem contemplar em seus currículos algumas
disciplinas que proporcionem aos alunos a interação com as necessidades
locais e regionais. Deste modo, e em consonância com o propósito deste
trabalho, entende-se que a inclusão da disciplina de Direito Urbanístico
nas estruturas curriculares dos cursos de Direito no Brasil, é de suma
importância, pois oportunizará a formação de profissionais reflexivos,
críticos e responsáveis com o processo de urbanificação, eis que munidos
do conhecimento necessário para a gestão do meio urbano.

2.1 Diretrizes curriculares para os cursos jurídicos brasileiros

Antes de passar ao tratamento do ensino jurídico, faz-se necessário


uma abordagem sobre o Sistema de Ensino brasileiro. O Sistema Educa-
cional Brasileiro é regido pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB
– Lei n° 9394, de 20 de dezembro de 1996 – que estabelece as diretrizes e
bases da educação nacional que se desenvolve, predominantemente por
meio do ensino, em instituições próprias, na forma do §1° do Art. 1° da
referida lei. Na forma do §2° do Art. 1° da LDB, a educação escolar deverá
vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social, assim, o ensino supe-
rior em nível de graduação tem a função de formação inicial no processo de
educação permanente e continuada própria do mundo do trabalho, tendo

47
em vista formar profissionais hábeis, competentes capazes de atenderam
as demandas profissionais exigidas pela sociedade.
A LDB, no Art. 21, dispõe acerca dos níveis e modalidades de educação
e ensino compondo-se da educação infantil, ensino fundamental, ensino
médio e a educação superior. Em relação à educação superior, dispõem
os Art. 43 a 57. Estabelece o Art. 53, II da LDB que são asseguradas às
universidades fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas
as diretrizes gerais pertinentes, o que interpretando significa que, desde
que a universidade contemple em sua grade curricular os conteúdos obri-
gatórios fixados nas Resoluções que instituem as Diretrizes Curriculares
Nacionais do respectivo curso de Graduação, terá autonomia para inserir
outros conjuntos de conhecimentos de outras áreas do saber. Assim, o
curso superior de graduação, observadas as Diretrizes Curriculares Na-
cionais pertinentes ao curso, terá a sua imagem retratada através do seu
projeto pedagógico o qual deve contemplar a formação do profissional
com formação humanística, técnico-científica e prática que lhe dê con-
dições à compreensão da complexidade do fenômeno social, urbano,
jurídico estabelecendo a necessária interdisciplinaridade num contexto
de transformações sociais.
Em consonância com a LDB, seguem as Resoluções aprovadas pelo
Conselho Nacional de Educação que estabelecem as Diretrizes Curriculares
específicas de cada curso. As resoluções determinam quais são os conteú-
dos (conjuntos de conjunto de conhecimentos ou área do conhecimento)
obrigatórios na grade curricular do curso de graduação correspondente
a resolução, todavia, ao delinearem o perfil do egresso e as habilidades
e competências que o futuro profissional deverá apresentar permite que
o projeto pedagógico do curso insira outras áreas do conhecimento que
integrem o saber acadêmico proporcionando a interdisciplinaridade.
Os cursos jurídicos brasileiros devem se orientar segundo a normativa
da Resolução CNE/CES n° 9, de 29 de setembro de 2004 a qual institui as
Diretrizes Curriculares Nacionais do Curso de Graduação em Direito para
sua organização curricular. Com base no Art. 5° da referida Resolução,

48
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

a organização do curso de Graduação em Direito deve levar em conta o


contexto local e a sua inserção social, geográfica e política. Portanto, os
cursos jurídicos devem incluir em sua estrutura curricular disciplinas que
além do enfoque dogmático, privilegiem conhecimentos a partir das obser-
vações oriundas das constantes mudanças sociais. Com efeito, a disciplina
de Direito Urbanístico contempla perfeitamente o estudo das atividades
destinadas ao planejamento e a gestão do solo urbano nas suas mais
diversas etapas, tendo como fio condutor a sustentabilidade da cidade.
.
3 O DIREITO URBANO COMO OBJETO DE
PESqUISA E A DISCIPLINA DE DIREITO URBANÍSTICO

Para se conceituar “pesquisa” é necessário saber qual a área do co-


nhecimento humano e o objeto da pesquisa que se pretende investigar.
Segundo Maria de Andrade Marconi e Eva Lakatos (14) pesquisa é “... um
procedimento formal, com método de pensamento reflexivo, que requer
um tratamento científico e se constitui no caminho para conhecer a rea-
lidade ou para se descobrir verdades parciais.”
Indaga-se então se o Direito Urbanístico pode ser um objeto de pes-
quisa? A resposta é afirmativa, o Direito Urbano pode ser um excelente
objeto de pesquisa, pois o Direito, considerando o critério utilizado pela
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES
enquadra-se no bloco de carreiras das ciências humanas e sociais, e esta
é uma área onde a pesquisa tem fundamental importância na busca de
soluções acerca de problemas de interesse público.
Tendo em vista que o Direito Urbanístico é um assunto de fundamental
importância, não somente para o operador do direito, mas também para
outros profissionais envolvidos com o processo de urbanização, con-
forme já exposto neste trabalho, a pesquisa pode ser desenvolvida com
caráter interdisciplinar, multidisciplinar e transdisciplinar (15) envolvendo
os profissionais das diversas áreas do conhecimento, a saber: ciências
biológicas e saúde, ciências exata e da terra, ciências sociais e aplicadas

49
e engenharias e tecnologias na busca multidisciplinar, para o atendi-
mento da demanda de soluções de interesses coletivos. Neste contexto,
a pesquisa pode proporcionar o incentivo a reflexão sobre os diferentes
aportes disciplinares e metodológicos que definem o urbanismo, abordar
as contribuições dos diferentes saberes para desafios que se impõe para
o urbanismo, entre tantos outros problemas que podem ser selecionados,
definidos e diferenciados para a pesquisa futura.
A partir da investigação científica é possível estabelecer trocas e
transversalidade disciplinares que oportunizam o dialogo entre os pes-
quisadores favorecendo a análise e interpretação dos dados de forma
crítico-reflexiva e a formulação de novas estratégias de gestão urbano-
-ambiental, pois ainda há muitos problemas e obstáculos para a efetiva
materialização dos princípios e dispositivos constitucionais e legais
sobre a matéria.
O Direito Urbanístico está intimamente ligado à área do Direito, ainda
que a grande maioria das Instituições de Ensino Superior do país não o in-
clua em seus currículos de graduação, e aquelas que o incluem o fazem de
forma eletiva ou optativa. Talvez, tal procedimento possa ser resultado do
desconhecimento de que o Direito Urbano é um ramo autônomo do Direito.
Credita-se também a falta de atenção para com o Direito do Urbanismo
como disciplina nos currículos no ensino superior de graduação como
consequência por ser um direito recente. O Direito Urbanístico, apesar das
esparsas e remotas origens no Direito brasileiro, somente consagrou-se
como um importante conteúdo jurídico a partir da Constituição Federal
de 1988 e, mais precisamente, com o Estatuto da Cidade.
Convém ressaltar que o Direito Urbanístico como disciplina no ensino
superior em nível de pós-graduação não é recente, apesar de ainda ser
escassa a oferta de cursos na área do direito urbanístico no País. Segun-
doToshio Mukai, em 1976 foi criada a disciplina de Direito Urbanístico nos
curso de pós-graduação da Faculdade de Direito da USP, sob a regência
do professor José Afonso da Silva, e que mais tarde, 1981, como fruto
deste curso foi publicada a primeira obra de sistematização em matéria
urbanística brasileira.

50
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Conforme exposto acima, além do Direito Urbanístico estar ligado à


área do Direito, ele está ligado também em outros campos do conheci-
mento como a arquitetura e urbanismo, engenharia, sociologia, economia,
estatísticas e administração, entre outros, todavia, na maioria das Insti-
tuições de Ensino Superior – IES – falta a sua inclusão na grade curricular
da graduação respectiva.
O Direito Urbanístico como um conteúdo (conjunto de conhecimentos
da área de Direito do urbanismo), permite na organização da grade cur-
ricular do curso a sua inclusão como disciplina específica (por exemplo:
Direito do Urbanismo, Instrumentos de Planejamento e Gestão Urbana),
ou uma disciplina que contemple outro conteúdo (aqui vale lembrar o
Direito Administrativo) ou como tema transversal. Para todas as hipóteses
devem ser observadas a extensão e abrangência da disciplina no contexto
do curso, a carga horária e o público acadêmico alvo, haja vista que a dis-
ciplina poderá versar sob determinados enfoques relevantes para o curso
em questão. Com efeito, o Direito Urbano como disciplina deve objetivar o
propósito de alcançar o conhecimento e a capacitação dos acadêmicos na
interpretação da legislação urbanística em vigor; estudar e discutir casos
práticos de aplicação da legislação urbanística; identificar as necessidades
presentes e futuras dos meios urbanos e rurais, pondo em evidencia as
oportunidades, os desafios, as condicionantes e as ameaças ao seu de-
senvolvimento sustentado; gerir e avaliar os efeitos e as implicações das
transformações urbanísticas.
A partir do reconhecimento do Direito Urbanístico como disciplina e
da sua inclusão nos currículos de graduação que fazem parte da formação
dos futuros profissionais que laborarão na gestão urbana, será possível
estabelecer a necessária interdisciplinaridade que é o caminho para a
atualização de teorias, metodologias e pesquisas. Um campo do conheci-
mento isolado, a exemplo do Direito ou da Arquitetura, não tem condições
de dar andamento às constantes pesquisas que o urbanismo e o Direito
Urbanístico demandam. Ainda que no ensino superior de graduação, os
cursos estejam obrigados a seguirem as Diretrizes curriculares nacional

51
determinadas pelo Ministério da Educação (MEC), é fomentada a inter-
disciplinaridade, a pesquisa e a extensão, de maneira que as Instituições
de Ensino Superior devem definir o perfil dos egressos preconizando a
relação articulada do conhecimento, das habilidades e das competências
na formação de profissionais aptos para a atuação na sua área de forma-
ção, mas com competências intelectuais que reflitam a heterogeneidade
das demandas sociais.
O Direito Urbanístico, também denominado Direito Urbano ou Direito
do Urbanismo (07) constitui-se num dos ramos do Direito Público, que
mais tem crescido no Brasil nas últimas décadas, em virtude do processo
de urbanização e o reconhecimento de sua importância na sociedade,
especialmente após a promulgação da Constituição da República Fede-
rativa do Brasil de 1988 e da regulamentação de seu artigo 182 e 183 pela
Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade. Nesse sentido,
Nelson Saule Júnior sustenta que “A Constituição de 1988 contribuiu em
muito para superar as dificuldades existentes de construção de grupo de
normas e institutos próprios do direito urbanístico.” (08)
O direito urbanístico é um ramo do Direito Público com origem do
Direito Administrativo, que ainda necessita ter declarada a sua indepen-
dência como direito autônomo. Mas isso não significa que, se declarado
como ramo autônomo deixe de integrar a ordem jurídica estatal nas ações
promotoras das políticas urbanas em defesa do direito a cidade. A defesa
em tornar o direito urbano como um direito autônomo consiste em ter o
mesmo os seus princípios e normas jurídico-orientadoras sistematizados.
Ë o que, alias, bem observou Nelson Saule Júnior (09) ao dizer que:

O fato do direito urbanístico ter por objeto a interpretação e a


sistematização das normas e princípios reguladores da atividade
urbanística exige a elaboração de institutos e figuras jurídicas
próprias. O estabelecimento de um sistema de normas próprias
de maneira alguma significa que o direito urbanístico seja inde-
pendente e não integre a ordem jurídica balizadora das ações
e intervenções do Estado para exercer a função pública de pro-
mover a política urbana

52
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

As complicações provenientes da urbanização fazem com que as nor-


mas reguladoras do Direito Urbano também se tornem mais complexas,
então surgindo a necessidade de ser declarada a autonomia do Direito
Urbanístico, nesse sentido José Afonso da Silva (10) dispõe que:

A convivência urbana pressupõe regras especiais, que a ordenem.


Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido
com base nos costumes, e só mais tarde se tornaram regras do Di-
reito legislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais
primários da urbanificação, como o arruamento e o alinhamento.
Assim tinha que ser, porque também as cidades eram simples. À
medida que estas ficaram mais complicadas, também as normas
urbanísticas adquirem complexidade, até chegar à formação de
unidade institucional, que sabe até adquirir autonomia, formando
um ramo autônomo do Direito.

Oportuno ressaltar também que, com a promulgação do Estatuto da


Cidade – Lei n° 10.257/2001, vieram disposições legais que tratam de
forma ampla as questões atinentes às cidades, sendo determinado que os
planos diretores de desenvolvimento dos municípios devem contemplar
o desenvolvimento urbano local levando em consideração os aspectos
econômico-financeiros, sociais e ambientais. Nesse sentido, de acordo
com o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, o meio-ambiente natural
deve ser preservado e é requisito essencial a ser observado no conjunto
das legislações que compõem a ordem jurídico urbanística. (11) Com
efeito, podemos constatar que a legislação urbanística deve contemplar
dois tipos de meio-ambiente: o natural e o construído. Assim, em relação
ao meio-ambiente natural há que se observar a conservação ecológica
equilibrada com um direito de todos e um dever de todos em zelar por
ele. Em relação ao meio-ambiente construído, a legislação deve prever
a forma de ordenação dos espaços urbanos visando a construção de ci-
dades sustentáveis, acessíveis, redistributivas e em consonância com a
preservação do meio-ambiente natural.

53
4 A IMPORTâNCIA DA INCLUSÃO DA DISCIPLINA DE
DIREITO URBANÍSTICO NA ESTRUTURA CURRICULAR DOS
CURSOS JURÍDICOS: UMA RENOVAÇÃO DE VELhOS PARADIGMAS

Longe da realidade que se desenha no horizonte, ainda é minoria os


cursos de Direito no Brasil que contemplam em suas bases curriculares a
disciplina de Direito Urbanístico. Levando-se em consideração que, hoje
em dia, todo e qualquer projeto referente a urbanismo requer estudos e
levantamentos técnicos que envolvem os mais diversos profissionais,
torna-se acertado afirmar que o resultado de um trabalho eficiente e eficaz
que repercutirá na sociedade, somente será possível com a conjugação
interdisciplinar destes profissionais, inclusive os profissionais da área ju-
rídica. Com efeito, não se perquire a formação de um “superprofissional”
que tem um conhecimento global e pleno de todas as áreas do conheci-
mento e que é capaz de realizar todo o trabalho sozinho, até porque esta
hipótese é improvável. De outra banda, a ausência da disciplina de Direito
Urbano nos cursos jurídicos oportuniza a formação de profissionais des-
preparados para lidarem com as questões concretas ligadas a disciplina do
espaço urbano. A própria doutrina já é unânime em afirmar que o Direito
do Urbanismo é uma ciência de natureza eminentemente interdisciplinar.
Nesse sentido, Marcelo Lopes de Souza (18) sustenta que para a superação
dos entraves do conhecimento dos profissionais acerca de determinados
assuntos que norteiam o seu trabalho é a complementação da formação
profissional, senão vejamos:

O modo mais razoável de se minimizarem os efeitos do condicio-


namento imposto pelo fracionamento disciplinar parece residir,
com efeito, não na tentativa de transformação de um saber
generalista por vocação em um privilégio de pretensos especia-
listas, mas na complementação da formação dos profissionais
(arquitetos e cientistas sociais) envolvidos, ao mesmo tempo
em que lhes incute uma visão crítica a propósito da divisão do
trabalho acadêmico em vigor e se lhes desperta a consciência
para a relevância do diálogo interdisciplinar.

Daí a necessidade da inclusão e implementação da disciplina do direito

54
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

urbanístico no âmbito do ensino jurídico, eis que o processo de urbanismo


faz parte, em algum momento, da atividade profissional.
Devido a importância que o Direito do Urbanismo adquiriu ao longo
das últimas décadas, em especial, após a promulgação do Estatuto da
Cidade, e considerando que o processo de urbanização tem tratamento
legal específico, não pode o Direito Urbanístico ficar à margem das grades
curriculares do ensino jurídico. Os ensinamentos do sistema urbanístico
bem como os instrumentos legais que ele proporciona são de extrema
necessidade para os futuros profissionais que forem desempenhar suas
atividades profissionais.
O Brasil que é um país com alto índice de urbanização vem enfren-
tando sérios problemas nas cidades devido a questão das cidades serem
excludentes e não sustentáveis, por isso, a questão urbanística assume
relevante importância no contexto social, o que exige dos profissionais
do Direito conhecimentos especializados acerca de toda a legislação e
doutrina referente à solução desses problemas, contribuindo assim para
a justiça social. Dentre as conseqüências advindas dos problemas acima
relatados podemos destacar o aumento de construções e loteamentos
irregulares ou clandestinos, o crescimento das favelas nas periferias das
cidades de médio e grande porte, e a tensão social e violência cada vez
mais marcante no meio urbano.
Faz-se importante incluir nas grades curriculares dos cursos de gra-
duação de Direito a disciplina de Direito Urbanístico para demonstrar e
alertar que não há falta de legislação para implementar o processo de
urbanístico, mas sim a falta de vontade das políticas públicas de aplicarem
a lei na solução ou amenização dos problemas urbanos. Nesse sentido,
destacamos o Artigo 4º, do Estatuto da Cidade que dispõe acerca dos
instrumentos da política urbana. Desta forma, é urgente a necessidade de
inclusão do direito urbano nos currículos dos cursos de Direito, exaustiva-
mente expostos no decorrer deste trabalho, para formar cidadãos que tenha
conhecimento da legislação e seus instrumentos legais de aplicabilidade
para mudar esses desequilíbrios econômicos e sociais, através da aplicação

55
de uma legislação imparcial e efetiva, que corrija as distorções existentes
na política urbana, o que consequentemente irá surtir benéficos reflexos
na sociedade como um todo. Nesse sentido, os profissionais especialistas
em Direito Urbano têm a tarefa de analisar a aplicabilidade e a viabilidade
dos diversos instrumentos legais para a formulação e implementação de
políticas urbanas, sobretudo pelos municípios, ampliando as condições
de gestão democrática das cidades, propondo soluções jurídico-políticas
objetivando alcançar uma melhor qualidade de vida nas cidades, que é a
essência do urbanismo. As questões referentes ao urbanismo devem ser
tratadas, planejadas e articuladas não somente no aspecto físico, mas
também sob o aspecto social, econômico, político e jurídico, daí ser um
campo de conhecimento que se faz necessário a atuação de diferentes
profissionais, numa abordagem derivada de diversos campos do conhe-
cimento relacionados ao planejamento urbano e a urbanização.
Faz-se necessário, diante da ampliação das demandas e conflitos que
a sociedade moderna vive, encontrar novas soluções desatreladas dos
velhos paradigmas, pois as formulas antigas de solução para os novos
conflitos urbanos tornam inócuas.

5 CONCLUSÕES

A ordem jurídica urbanística brasileira passou a estar presente de forma


constante na pauta das discussões urbanas nas últimas décadas devido a
crescente urbanização das cidades aliada a promulgação da Constituição
Federal de 1988 e a Lei Federal n° 10.257, de 10 de julho de 2001, surgindo
a premência das Instituições de Ensino Superior incluírem em seus currí-
culos o conteúdo de Direito Urbano, em especial para os cursos de Direito.
Assim, ao chegar ao final desta investigação, não podemos dizer que
se chegou ao no fim da pesquisa, pois é um tema que comporta uma
investigação contínua em face de sua ligação com a constante mutação
social. Todavia, convém finalizar com algumas conclusões.
A urbanização é um fenômeno moderno que gera problemas sociais

56
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

que o urbanismo é capaz de resolver mediante a ordenação das cidades


com a localização de serviços públicos, habitação e transporte.
O Direito Urbano, Direito Urbanístico ou Direito do Urbanismo é um
ramo do Direito Público com autonomia, regime jurídico próprio e com
nomenclatura própria, voltado para a realização e aplicação de princí-
pios próprios.
O ensino jurídico deve abranger o estudo do Direito Urbano como forma
de despertar para a necessidade do desenvolvimento do ser humano como
parte integrante do planeta e perceber o papel do Direito nos processos
de urbanificação.
É de fundamental importância e necessária a inclusão do conteúdo de
Direito Urbanístico no âmbito do ensino jurídico a fim de estes profissionais
possam ter o conhecimento e a capacitação na interpretação e aplicação
da legislação urbanística em vigor, identificar as necessidades presentes
e futuras dos meios urbanos e rurais, pondo em evidência as oportunida-
des, os desafios, as condicionantes e as ameaças ao seu desenvolvimento
sustentado, bem como, gerir e avaliar os efeitos e as implicações das
transformações urbanísticas, entre outras atribuições.
Como sugestão para a efetiva inclusão do Direito Urbanístico nos cur-
rículos dos cursos de graduação de Direito, recomendamos à Secretaria
Executiva deste VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico e ao Ins-
tituto Brasileiro de Direito Urbanístico o envio de proposta neste sentido
ao Ministério de Educação/Conselho Nacional de Educação.

REFERÊNCIAS

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Paulo: Manoele, 2004.
FALEIROS, Vicente de Paula. Metodologia do diagnóstico social. Brasília: Co-
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LAKATOS, Eva Maria. MARCONI, Marina de Andrade. Técnicas de pesquisa: pla-
nejamento e execução de pesquisas, amostragens e técnicas de pesquisas,
elaboração, análise e interpretação de dados. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

57
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Editora Ariel, 1975.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997.
MUKAI. Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro. 2ª edição revista, atua-
lizada e ampliada. São Paulo: Dialética, 2002.
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Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Sérgio
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tuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). Coordenadores,
Adilson Abreu Dallari, Sérgio Ferraz. São Paulo: Malheiros, 2002.
YOUSSEF, Alexandre. Políticas públicas e juventude. In: Juventude, cultura e
cidadania, comunicações do Iser, ano 21, Edição Especial, 2002, p. 177.

NOTAS

(01) YOUSSEF, Alexandre. Políticas públicas e juventude. In: Juventude, cultura e cidadania, comunicações
do Iser, ano 21, Edição Especial, 2002, p. 177.
(02) LAKATOS, Eva Maria. MARCONI, Marina de Andrade. Técnicas de pesquisa: planejamento e execução
de pesquisas, amostragens e técnicas de pesquisas, elaboração, análise e interpretação de dados.
5ª ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 15-16.
(03) Bastante interessante é a crítica que Marcelo Lopes de Souza citando Japiassu (1976) expõem por ser
pertinente pesquisa no direito urbanístico, “Muito se clama por interdisciplinaridade na pesquisa científica
contemporânea, mas o que mais se vê, na melhor das hipóteses, é pluridisciplinaridade (justaposição de co-
nhecimentos disciplinares diversos, agrupados de modo a evidenciar as relações entre eles: cooperação sem
coordenação) ou, mesmo, uma mera multidisciplinaridade (conhecimentos disciplinares diversos veiculados sem
que haja uma cooperação entre os especialistas). A verdadeira interdisciplinaridade pressupõe uma cooperação
intensa e coordenada, sobre a base de uma finalidade (e de uma problemática) comum”. Ainda, continua o
autor, “Quanto ao planejamento e à gestão urbanos, eles são, como já se encareceu, ciência social e aplicada
e, como tal, devem ser interdisciplinares por excelência. Mais ainda que a análise, ou diagnóstico – vale dizer,
a pesquisa empírica básica –, a pesquisa social aplicada, com a qual se busca explicitamente contribuir para a

58
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

superação de fenômenos tidos como problemáticos e negativos, demanda intensa e coordenada cooperação
entre saberes disciplinares variados. A necessidade de diálogo, de aprendizado mútuo e de superação de
fronteiras artificiais fica ainda mais evidente quando se trata de pensar para além da problemática, buscando
refletir também sobre as soluções – ou, como já brincou alguém, sobre a “solucionática”.” SOUZA, Marcelo
Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2002. p. 100.
(04) Boa parte dos autores franceses tratam o direito urbanístico como direito do urbanismo, denotando tratar-
-se de uma disciplina jurídica do urbanismo.
(05) SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Consti-
tucional da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano diretor. Editora Fabris: Porto Alegre, 1997. p. 82.
(06) SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Consti-
tucional da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano diretor. Editora Fabris: Porto Alegre, 1997. p. 83.
(07) SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 4° ed. Revista e atualizada. São Paulo: Malheiros,
2006. p. 51-52.
(08) Nesse sentido Toshio Mukai, “Neste momento, nunca é demais chamar a atenção para o fato de que o
urbanismo, especialmente em países mais adiantados, se ocupa não mais do arranjo físico territorial das ci-
dades, mas abrange, quantitativamente, um espaço maior (o território todo, englobando o meio rural e o meio
urbano) e, qualitativamente, todos os aspectos relativos à qualidade do meio ambiente, que há de ser o mais
saudável possível.” MUKAI. Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro. 2ª edição revista, atualizada e
ampliada. São Paulo: Dialética, 2002. p. 53.
(09) SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão
urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 102.

59
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Análise bibliométrica sobre


a produção acadêmica brasileira
referente ao Estatuto da Cidade

Ana Carolina Guilherme Coêlho1

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho contempla uma análise quantitativa e qualitativa


acerca das produções acadêmicas de dissertações e teses nas Universida-
des Brasileiras. O tema eleito para a pesquisa, Estatuto da Cidade, destaca-
-se por sua relevância uma vez que sua abordagem científica, ligando-a a
sua necessidade de entendimento e execução, é bastante recente.
Em sede de observação da evolução histórica da problemática do di-
reito como elemento facilitador e necessário ante a reforma urbana e de
moradia no Brasil, conforme cita Edésio Fernandes (2008), a legislação e
a intervenção do Estado na questão urbana também deduz a elaboração
de normativas legais que orientem os setores envolvidos na questão para
resolução do problema.
O Direito Urbano no Brasil tem sua origem desde os primeiros ali-
nhamentos de Portugal através das ordenações Filipinas. Ao longo desse
tempo, até a sua definitiva inscrição como marco legal dentro da Carta
Constitucional de 1988, o direito urbano foi paulatinamente tratado nos
assuntos que concerniam às questões de construção, saneamento e vi-
zinhança. (FRANÇA, http://www.ibdu.org.br/imagens/20_ANOS_.PDF).
Durante a passagem do século xIx para o século xx, a questão da ur-
banização das cidades brasileiras começa a saltar, denotando seu caráter

1 Mestranda no Programa de Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Bolsista REUNI. E-mail:
carolgcoelho@yahoo.com.br.

61
emergencial de estudo e arregimento dentro das nuances de políticas pú-
blicas. Desta forma, segundo aponta o CENSO 2010 do IBGE, havia quase
191 milhões de pessoas no Brasil, sendo que, desse valor universal, 160
milhões de pessoas são urbanas e 29 milhões rurais, valores que, percen-
tualmente, mostram que em 2010, no Brasil 84% da população é urbana,
demonstrando, então, o avultoso problema em regularizar, fiscalizar e
normatizar a questão.
Desta forma, diante os dados acima narrados, o Estado incluiu na
Constituição Federal de 1988, atribuindo ao de direito urbanístico como
matéria de competência da União para legislar sobre. Assim, percebe-se
que tal ramo do direito é alavancado como tema de interesse nacional,
porquanto incluído, de maneira enfática, dentro das disposições legais do
Estado brasileiro, voltando novamente a aparecer em tal documento legal
nos artigos 182 e 183, artigos esses mais específicos quanto à necessidade
da existência de instrumentos jurídicos específicos para tratar sobre a
cidade, seu desenvolvimento e a urbanização.
Conforme cita José Afonso da Silva (1995), o direito urbano mostra-se
de suma importância para o entendimento da questão urbana brasileira,
bem como sobre o desenvolvimento das cidades no momento em que ele
traça as principais diretrizes legais para a execução de políticas de Estado
e interferências particulares no que toca ao solo, principalmente quando
este está fincando em área urbana.
Portanto, a partir da necessidade prática e por imposição legal, o Estado
viu-se obrigado a legislar em matéria de direito urbanístico, elaborando
e promulgando, no ano de 2001, a Lei 10.257 de 2001, chamada de Esta-
tuto da Cidade. O Estatuto da Cidade apresenta-se como uma norma de
observância nacional voltada para regularizar a questão da moradia e do
acesso e uso do solo por meio de mecanismos jurídicos.
O plano diretor, tão em voga nos últimos tempos, por exigir que os
municípios tracem metas e fiscalizem suas outorgas de construção e uso
do solo, é um nítido exemplo de uma novidade trazida à baila pelo Esta-
tuto da Cidade. Então, clara é a precisão que este instrumento de reforma

62
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

urbana voltado à regulamentação das cidades e do direito à moradia ganha


frente ao universo acadêmico, por refletir o âmbito teórico e de estudos
conclusivos acerca do tema para a ciência.
Para proceder com a análise metodológica sobre os trabalhos que con-
tém o Estatuto da Cidade como objeto de pesquisa, a Autora utilizou-se da
ferramenta BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações),
disponível para consulta por meio da página eletrônica SIGAA da Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Norte. Além da ferramenta de busca
acima, para complementar a análise de dados que não estão integralmente
disponíveis na BDTD, a plataforma Lattes do CNPq também foi de suma
relevância, pois através da busca pelo autor ou orientador, se teve acesso
aos temas de pesquisas.
O intuito da realização da presente pesquisa está na premente neces-
sidade de se conhecer a produção acadêmica brasileira sobre o tema em
comento, uma vez que diante dos resultados obtidos, poderá se elaborar
um panorama geral dos estudos científicos que se dedicam à análise do
Estatuto da Cidade, sendo este um subitem do Direito Urbano, mecanismo
este do entendimento da Cidade e da Questão Urbana.
A possibilidade de tal averiguação realizar-se por análises bibliomé-
tricas de produções acadêmicas está respaldada no campo científico,
porquanto admita tal via de pesquisa, já que essa mostra, de forma clara
e com grande confiabilidade, o universo de produções e temas abordados
na atualidade acerca da temática escolhida pelo autor.
De acordo com Hall (2011) os estudos infométricos e biblimétricos
são grande marcos para o estudo de temas científicos, sendo o primeiro
o estudo quantitativo das informações científicas e o segundo o estudo
qualitativo destas informações. Como procedimento metodológico para a
elaboração do presente estudo, a Autora recorreu à análise de filtros atra-
vés da ferramenta de pesquisa do BDTD, num primeiro momento fazendo
a busca através do assunto, ou palavra-chave, “Estatuto da Cidade”, em um
segundo momento procedendo com a leitura dos resumos dos trabalhos
mostrados e por fim, com a leitura completa dos trabalhos, destacando,

63
assim, os seguintes aspectos: 1) Título; 2) Autor; 3) Ano; 4) Instituição;
5) Região; 6) Tipo (se dissertação de mestrado ou tese de doutorado e 7)
Área do Conhecimento.
Segundo Estivals (1985) “as medidas que se referem aos objetivos,
fenômenos ou fatos, as relações ou leis, assim, o que deve ser estimado
em uma pesquisa bibliométrica é a ‘flutuação do interesse coletivo sobre
a matéria”. Assim, com a plausibilidade de se executar o estudo bibliomé-
trico em relação ao tema de interesse da Autora, desvenda-se o universo
de produções, o que reflete o interesse da comunidade acadêmica em
abordar o Estatuto da Cidade.
Por fim, o escopo do presente trabalho finca na análise de produções de
dissertações e teses sobre o direito urbano, a cidade urbana, assuntos estes
concretizados no Estatuto da Cidade, por meio de ferramentas virtuais de
publicações de trabalhos acadêmicos de universidades brasileiras e quais
as características pormenorizadas de tais publicações, no recorte temporal
de 2001, data de promulgação do Estatuto da Cidade, até o corrente ano.

2 A CIDADE, O DIREITO URBANÍSTICO E O ESTATUTO DA CIDADE

A cidade elucida desmembramentos teóricos que muitas vezes não se


traduzem em realidades palpáveis ou perceptíveis. O conceito que o termo
denota é abrangente, a depender do enfoque que o locutor lhe queira dar.
Na sociologia urbana, a cidade e o campo sempre foram territórios
de embates em busca de conceituações que elucidassem a contenda
que existem entre os universos paradoxos e interdependentes que são.
Entrementes, tal qual a cidade e o campo, espaços territoriais formados
por características extensivas não só ao aspecto físico, mas que envolve
interfaces de comportamento social, o próprio conceito também se mostra
subjetivo. Eis que, como cita Lefebvre (2006, p. 69)

se se denomina com isso uma confusão generalizada, com o


campo se perdendo no seio da cidade, com a cidade absorvendo o
campo e perdendo-se nele, esta confusão pode ser teoricamente
contestada, e a teoria refuta toda estratégia baseada nesta con-
cepção do tecido urbano.

64
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Portanto, diante da afirmação de que essencialmente a discussão


deve-se pautar não pelo consenso de termos entre campo e cidade, mas
sim de como esse campo e essa cidade agora se apresentam, a questão
urbana, pois, torna-se o marco inicial da análise.
A urbanização dos centros populacionais, bem como das áreas con-
cebidas por rurais, ganham novos aspectos ao demonstrarem uma ne-
cessidade premente de readequação social a essa nova estruturação do
espaço geográfico, bem como do modo de vida, incluindo aqui a menção do
grande fluxo imigratório percebido no Brasil durante o século xx, em que
as populações abandonaram um estilo de vida agrário para dedicarem-se
ao urbano capitalista, modificando toda paisagem da cidade e do campo.
Com essa mudança, o Estado precisa readequar-se ao modus vivendi
de sua população, uma vez que problemas que outrora eram prioritários
na agenda pública, tornam-se, agora, obsoletos. Tal qual ocorreu com o
aumento da densidade populacional nos centros urbanos, nas cidades
e a diminuição, consequentemente, nas áreas rurais, a arquitetura das
cidades passou a ser veloz e paulatinamente modificada em nome da
nova forma de vida.
Com isso, o surgimento de territórios domiciliares nos centros urbanos
que se encontravam á margem de legalização aumentou, chegando a um
ponto crítico que não poderia mais ser ignorado pelo Estado, pelo Governo
e pelas agendas políticas.
O ápice da preocupação Estatal com tal demanda em prol de regularizar
e fiscalizar essa nova configuração de cidade e da dinâmica urbana novel
foi com a inclusão de artigos legais na Constituição de 1988, o que refletira,
pois, a preocupação em resolver as pendências e as futuras querelas em
relação à habitação, à estrutura da cidade e a legalização da moradia, da
utilização e gozo do solo urbano.
A partir da exigência constitucional da presença de normas infracons-
titucionais que regularizassem as lacunas existentes quanto a legislação
específica para a questão urbana, o Estatuto da Cidade foi inicialmente
esboçado, desde a promulgação da constituição, sendo definitivamente

65
inserida no ano de 2001, após sua aprovação final.
Conforme se observa na leitura da Lei Maior em comento, ver-se que
a política urbana ganhou um capítulo especifico, embora contenha em
si apenas dois artigos, quais sejam 182 e 183. Porém, mesmo diante da
defasagem em normatizar essa discussão, o Estado exprime a necessidade
de elaboração de uma lei especifica para tratar pormenorizadamente do
assunto, quando diz, no caput do artigo 182 (BRASIL):

A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder


Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(grifos nossos)

Assim, a partir dessa narrativa histórica, entra em cena a Lei 10.257/01,


que disporá em assimilar as principais questões urbanas pertinentes
ao contexto brasileiro, bem como sinalizando os mecanismos jurídicos
específicos a serem utilizados pelos gestores e operadores, para dirimir
conflitos e solucionar impasses sociais.
Desta feita, premente se mostra a importância do estudo e entendi-
mento do Estatuto da Cidade para todas as áreas do conhecimento que
busquem, seja por qual nuance for, elaborar uma análise detida sobre as
cidades, as áreas urbanas e as dinâmicas sociais. Então, justifica-se, pois,
o reconhecimento de pesquisas acadêmicas sobre o tema para que assim,
se possa ter uma noção panorâmica de quais áreas estão se dedicando
no estudo do tema, bem como sob qual perspectiva o assunto é tratado.

3 DA ANáLISE BIBLIOMéTRICA

Para a realização do presente estudo, a abordagem que se pretende dar


para o recorte é de utilizar como filtro a BDTD (Biblioteca Digital Brasileira
de Teses e Dissertações), usando o campo Assunto como parâmetro de
localização de trabalhos acadêmicos de pós-graduação que tratem, especi-
ficamente, do termo “Estatuto da Cidade”, no recorte temporal de 2001 até

66
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

2013, justificando-se a escolha em virtude de ser em 2001 a promulgação


do Estatuto da Cidade que vige até o presente momento.
Com a dita busca, encontrou-se inicialmente 36 (trinta e seis) resultados
de trabalhos os quais trazem em seu assunto o termo pesquisado. Após
essa fase inicial, proceder-se-á com o detalhamento dos 36 trabalhos de
acordo com os seguintes subitens: 1) Título; 2) Autor; 3) Ano; 4) Instituição;
5) Região; 6) Tipo (se dissertação de mestrado ou tese de doutorado e 7)
Área do Conhecimento.
Conforme a tabela abaixo se percebe que os assuntos (que sugerem
diretamente a palavra chave do campo de investigação ao qual o autor se
dedica) e autores são variados envolvendo a chave de pesquisa. Vejamos.

quadro 1: Autores e Títulos encontrados

67
De acordo com as informações acima tabuladas, o Estatuto da Cidade
está presente no campo dos assuntos de todos os trabalhos mencionados,
e, em grande parte, serve como aporte teórico para análise qualitativa de
estudos de caso e para entendimento generalizado na área de concen-
tração do autor.

68
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Seguindo na mesma abordagem, com fulcro nos dados disponibilizados


pela BDTD, salta aos olhos que paulatinamente os trabalhos monográficos
estão se debruçando sobre o tema de cidades, urbanização, pelo viés do
Estatuto da Cidade, pois, de acordo com o gráfico abaixo, perceber-se-á
a publicação de trabalhos anualmente desde 2004 até 2012, não havendo
nenhuma lacuna nesse ínterim.

Figura 1: Publicações por ano

De acordo com a análise, os números demonstram que a maior produ-


ção acadêmica em que no assunto estava presente o estatuto da cidade
foi entre 2007 e 2011, sendo o ápice em 2007 com 7 trabalhos, entre dis-
sertações e teses, publicados no Brasil cujo assunto aborda, entre outros,
o Estatuto da Cidade, o que sugere um aumento gradual de interesse dos
alunos de pós-graduação em estudar o tema proposto.
Outro ponto investigado pela Autora foi as instituições de ensino das
quais provinham os trabalhos analisados. Como resultado, viu-se que as
instituições de ensino superior que tem alunos publicando estudos acerca
do estatuto da cidade são oriundas das regiões Nordeste, Sudeste, Sul e
apenas uma do Centro-Oeste (Brasília), denotando que são essas entidades
de ensino que mais incentivam grupos de estudo ou abordagem teórica no
campo de investigação. Abaixo, segue a tabela discriminando os números
de produções monográficas de cada instituição encontrada.

69
quadro 2: Publicações por instituição

Portanto, visualiza-se que a Universidade de São Paulo- USP, a Pon-


tifícia Universidade Católica de São Paulo- PUC/SP e a Universidade de
Brasília- UnB são as três únicas, de um universo de 17 instituições en-
contradas que tem mais trabalhos publicados, até a presente data, cujo
assunto abranja o Estatuto da Cidade.
Nesse diapasão, analisou-se também as regiões de origem das Univer-
sidades e, portanto, das pesquisas. Chama atenção a ausência de Centros
de Pesquisa da região Norte. Vejamos os resultados pelo gráfico, elaborado
pela Autora a partir dos dados obtidos:

70
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Figura 2: Publicações por região

Em posse dos dados, traçando um paralelo entre as universidades


pesquisadas e as regiões de interesse de estudo dos alunos, é notório o
interesse, em ambos os aspectos, pela abordagem do estatuto da cidade
e sua dinâmica urbana na região Sudeste, bem como podemos inferir que
é nessa mesma região que possui universidades que mais se debruçam
sob essa ótica de estudo acadêmico.
O penúltimo dado submetida à investigação foi descobrir qual era o
nível de pós-graduação que mais publicava trabalhos sobre o tema: se
dissertação de mestrado ou tese de doutorado. No total de 36 trabalhos
encontrados na ferramenta de busca do BDTD, sete são teses de douto-
ramento e vinte e nove trabalhos são fruto de dissertações de mestrado,
como mostra a figura 3:

71
Figura 3: Tipologia das publicações

Por fim, em sede de último dado analisado e tabulado, por considerar a


Autora um dos mais relevantes para sua pesquisa, está quais as áreas de
conhecimento que acolhem o estatuto da cidade com um enfoque teórico.
Para a pesquisa, se analisou individualmente as monografias apresenta-
das e destacou-se qual era o departamento ou curso do qual provinha o
trabalho. Eis os resultados:

Figura 4: áreas de conhecimento

72
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Amparada nos dados acima, a Autora pode avultar a hipótese da mul-


tidisciplinaridade da Lei do Estatuto da Cidade, enquanto são bastante
diversificadas as áreas de conhecimento, pois em um universo global de
36 trabalhos, 9 cursos aparecem como origem de publicação.
Entrementes, mais inequívoco ainda se mostra a importância que tem
o Estatuto da Cidade para a área de Direito e Arquitetura e Urbanismo,
sendo os dois cursos (cabe aqui ressaltar que cursos de instituições diferen-
tes) que mais tem trabalhos publicados na área. Ou seja, há, claramente,
uma interdisciplinariedade que perpassa o tema abordado, mostrando
sua importância e necessidade de entendimento sob enfoques diferentes
e complementares.

4 CONCLUSÃO

Tomando por base os conhecimentos teóricos e análise de dados acima


delineadas, percebe-se que o presente estudo ganha relevância em estudar,
minuciosamente, quais os trabalhos de pós-graduação, no recorte das uni-
versidade brasileiras, que se dedicam a um assunto de suma importância
para quem almeja entender a legislação brasileira pertinente a reforma
urbana, melhoria da qualidade de vida nas cidades e uso e apropriação
do solo em área urbana, qual seja o Estatuto da Cidade.
Com esse estudo, pudemos comprovar a hipótese de que ainda poucos
autores se interessam em estudar o Estatuto da Cidade, quando, a partir
da busca pela ferramenta da Biblioteca Nacional Digital –BDTD, 36 traba-
lhos foram localizados contendo o termo “Estatuto da Cidade” presente
no assunto ou como palavra chave.
De extrema importância também foi constatar a interdisciplinaridade
do tema, pois as áreas de conhecimento de mais produzem são Direito e
Arquitetura e Urbanismo, demonstrando a clara necessidade do enfoque
do assunto sob essas duas égides e sua íntima correlação.
Por fim, sugere-se a continuidade na busca do aprofundamento do
conhecimento sobre a cidade urbana e a relevância do Estatuto da Cidade

73
como mecanismo de intervenção das partes interessadas na pacificação
dos conflitos ora existentes nessa seara, prevendo-se que, no aprofun-
damento do assunto e aumento dos números de publicações, pode-se
afirmar a categórica sabedoria dos pesquisadores sobre a legislação
urbana do Brasil.

REFERÊNCIAS

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_________. A Cidade COM-FUSA. A mão inoxidável do mercado e a produção da
estrutura urbana nas grandes metrópoles latino-americanas. Revista Brasileira de
Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, nº2, 2007.
ARANTES, O.; MARICATO, E.; VAINER, C. A cidade do pensamento único. Desman-
chando consensos. Rio de Janeiro: Vozes, 2002.
BAUMAN, Z. Vida para consumo. Rio de Janeiro: Zahar, 2008.
BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTAÇõES. DISPONÍVEL EM
www.bdtd.ibict.br, acessado de 15 a 20 de janeiro de 2013.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Bra-
sília, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, dispõe sobre o Estatuto da Cidade.
Diário Oficial da União. Brasília, 2001.
CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO-
CNPq. Plataforma Lattes. Acessado em 09 de agosto de 2013.
FERNANDES, E. Do Código Civil ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a
trajetória do Direito Urbanístico no Brasil. In: VALENÇA, M. de M. (Organização).
Cidade (i)legal. Rio de Janeiro: Mauad, 2008.
FONSECA, E. N. (organização). OTLET, P.; ESTIVALS, R.; ZOLTOWSKI, V.; GARFIELD,
E. Bibliometria: teoria e prática. São Paulo: Cutrix, 1986.
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico 2010. São
Paulo, 2010.
LEFEBVRE, Henry. O direito da Cidade. 4 ed. São Paulo: Centauro, 2006.

74
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

ASSESSORIA JURÍDICA UNIVERSITÁRIA


E MOVIMENTOS DE MORADIA: A OCUPAÇÃO
MARGARIDA MARIA ALVES

Carmen Añon Brasolin


Carolina Gomes Domingues
Eugênio Mesquita Higgins Azevedo dos Santos 1

1 INTRODUÇÃO E MéTODO

Para melhor compreensão das reflexões propostas neste artigo, apre-


sentaremos de início uma breve reconstrução histórica do quadro habita-
cional excludente no Brasil, a fim de contextualizar o panorama atual da
produção e especulação imobiliária na cidade de São Paulo. A descrição
dos problemas enfrentados pela população de baixa renda, relativos à falta
de acesso à moradia adequada, especialmente no centro da cidade, virá
acompanhada da apresentação das práticas do movimento de moradia
na luta pela efetivação desse direito. Acreditamos que a exposição dos
conflitos em jogo na construção da política habitacional da cidade, que
envolvem e permeiam a experiência de assessoria jurídica que será aqui
apresentada, é fundamental para a compreensão do papel da ocupação
Margarida Maria Alves na disputa pelo direito à moradia adequada.
Em seguida será apresentado o aporte teórico sobre o qual o SAJU-USP
se apoia para orientar sua atuação enquanto grupo de extensão univer-
sitária nos moldes da assessoria jurídica universitária popular (AJUP).
Com a apresentação de nossos pressupostos queremos deixar claro que
a presente reflexão busca aprofundar a nossa práxis, como momento

1 Militantes do Serviço de Assessoria Jurídica Universitária (SAJU) da Faculdade de Direito da USP. Os e-mails são, respectivamente,
carmembrasolin@gmail.com; carolinagdomingues@gmail.com e eugenio.santo@gmail.com.

75
privilegiado da reflexão-ação dos estudantes envolvidos na assessoria
jurídica universitária popular. Buscamos, assim, produzir conhecimento
junto aos movimentos sociais para a transformação da realidade, da qual
o mundo acadêmico, em regra, se distancia - incluindo a Universidade,
de onde partimos.
A seguir, passaremos à exposição da experiência da ocupação Mar-
garida Maria Alves, apresentando sua história, seus resultados, seus
limites e suas potencialidades. Para isso, buscaremos reconstruir os fatos
e identificar os pontos críticos de sua trajetória. Com base nesse relato,
por fim, serão feitas proposições críticas sobre as decisões políticas que
desfavoreceram a conquista da moradia neste conflito, bem como alguns
apontamentos relativos às perspectivas da ação política do movimento de
moradia, cuja luta é essencial para a efetivação dos direitos.

2 O qUADRO hABITACIONAL EXCLUDENTE

As cidades brasileiras registram na configuração de sua topografia


urbana as marcas de uma sociedade profundamente desigual. A geografia
construída dos centros urbanos corresponde, invariavelmente, às típicas
hierarquias sociais de um país pertencente à periferia do capitalismo: a
nítida segregação espacial que marca seu espaço urbano expressa e traduz
o largo processo histórico de concentração de propriedade e de renda.
Trata-se de um padrão de cidade onde as distâncias sociais estão topogra-
ficamente inscritas. Seu espaço é hierarquizado e as regras que o organi-
zam “são basicamente padrões de diferenciação social e de separação”2.
O processo de urbanização das maiores cidades do país foi caracte-
rizado pelo afluxo de enormes contingentes populacionais atraídos pela
oferta de empregos. Milton Santos aponta que de 1940 a 1980 a população
urbana nacional passa de 26,35% do total para 68,86%. No final desse perí-
odo, aproximadamente 40 milhões de pessoas (33,6% da população) havia
migrado do local de origem. Somente entre 1970 e 1980 incorpora-se à

2 CALDEIRA, 2000, p. 211.

76
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

população urbana mais de 30 milhões de novos habitantes. Em 1960 havia


no Brasil duas cidades com mais de 1 milhão de habitantes: São Paulo e
Rio de Janeiro. Em 1970 havia cinco, em 1980 dez e em 1990 doze 3.
O ímpeto da crescente indústria nacional, especialmente a partir da era
Vargas, esteve na base desse gigantesco processo de migração do campo
para as cidades. A partir de 1930 o Estado adota uma forte política de in-
centivo à industrialização, sem, contudo, interferir significativamente nos
interesses da burguesia agroexportadora. Desse modo, apesar da perda da
hegemonia política dessa classe, o Estado populista evitou uma reforma
agrária, mantendo intacta a estrutura fundiária do país. De acordo com
João Whitaker Ferreira,

o desequilíbrio no acesso à propriedade fundiária, que refletia


a intensa divisão econômica e social do país, iria reproduzir-se
sistematicamente a cada novo estágio do nosso desenvolvimento.
Na transição da economia agroexportadora para a da industria-
lização incipiente, (...) a tomada de hegemonia das forças polí-
ticas liberais e industrializantes não alterou a forma com que as
cidades produziam a segregação socioespacial desde o período
anterior. (MOTISUKE e FERREIRA, 2007, p.38)

O surto industrializante iniciado na década de 1950, por sua vez,


exacerbou esse cenário: a industrialização extremamente rápida pela
qual passou o país nesse período deve-se à instalação de empresas mul-
tinacionais interessadas na possibilidade de utilização de mão de obra
barata, de modo a aumentar suas taxas de lucratividade. Consolidou-se
assim o padrão de acesso dificultado à terra urbana e, consequentemente,
a tendência à forte segregação socioespacial, ficando a população pobre
concentrada, de um modo geral, nos bairros operários do anel periférico:
de uma “industrialização de baixos salários” surge uma “urbanização de
baixos salários” 4. Essa vinda de multinacionais, ainda nas palavras de
João Whitaker Ferreira,

ocorreu sem a ampliação de um mercado interno significativo,

3 SANTOS, 1993, p. 74.


4 As expressões são de Ermínia Maricato. Vide, por exemplo, MARICATO, 2000.

77
sem a generalização de um nível mínimo de renda para a classe
trabalhadora (...). Aqui, a industrialização dos anos 1950 em
diante se dá justamente condicionada à manutenção dos baixos
salários, em um processo – do subdesenvolvimento – já ampla-
mente discutido por muitos intérpretes da formação nacional:
Rui Mauro Marini observou a ‘superexploração dos trabalhadores
periféricos’, Maria da Conceição Tavares identificou a ‘moderni-
zação conservadora’, Florestan Fernandes o ‘desenvolvimento
do subdesenvolvimento’. (MOTISUKE e FERREIRA, 2007, p. 40)

Como ensina Florestan Fernandes, esse período, que se estende até o


final da ditadura militar, expressa a opção feita pela burguesia nacional
de associar-se com os interesses de expansão do capital internacional, em
detrimento da construção de um modelo de desenvolvimento econômico
mais justo 5. Assim, em 1964 foram criados o Banco Nacional da Habita-
ção (BNH) e o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), inaugurando uma
etapa da política habitacional e urbana que significou um aprofundamento
das tendências existentes. Isso porque o BNH e o SFH se dirigiam a um
mercado restrito: as camadas de rendas médias e altas, para as quais foi
destinado cerca de 90% a 95% dos lançamentos do mercado imobiliário
formal, até 1982 6.
Nos anos 1980 e 1990, a dinâmica perversa desse processo de cres-
cimento urbano que exclui do mercado legal grande parte da população
permaneceu inalterada. Conforme argumenta Ermínia Maricato,

para dar uma ideia das dimensões do problema basta lembrar que
entre 1995 e 1999 houve um crescimento de aproximadamente
4,4 milhões de domicílios no Brasil, enquanto que uma estimativa
mostra que apenas 700.00 moradia, aproximadamente, foram
produzidas pelo mercado (IC, 2000). (MARICATO, 2000, p. 156)

O processo de urbanização do país, portanto, impôs à camada pobre de


trabalhadores a precarização da moradia. Nesse quadro, as formas de que
a população excluída do mercado lançou mão para se prover de habitação
foram, fundamentalmente, a favela e o cortiço. Assim, o problema de falta

5 OLIVEIRA, 2003.
6 A informação consta em MARICATO, 1988, p. 3.

78
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

de acesso à habitação adequada está historicamente ligado ao próprio


modelo de crescimento econômico nacional, e não pode ser separado
da questão do acesso à propriedade da terra. O problema habitacional
no país é um problema estrutural: o acelerado processo de crescimento
econômico caracterizado pela grande concentração de renda – modelo
resultante do próprio processo de inserção do país na ordem capitalista
internacional – reproduziu-se com as mesmas características em relação
ao espaço urbano, imprimindo suas feições a ele. De um país desigual
surgem cidades desiguais. Trabalhadores explorados são também, afinal,
moradores espoliados.

2.1 A luta pela moradia no centro de São Paulo

O centro de São Paulo7, apesar de ser um dinâmico polo comercial que


mantém expressiva oferta de empregos, tem um dos mais baixos índices
habitacionais da cidade. Segundo os dados do IBGE, os distritos da Sé e da
República8 são os locais de maior concentração de empregos da cidade,
com 1371 e 1004 empregos por hectare 9. Apesar disso, como mostra a
comparação entre os censos de 1980 e 2000, ambas as regiões tiveram
decréscimo em suas taxas de densidade: 39% e 22%, respectivamente.
Em relação às demandas por habitação, a região se caracteriza pela
vacância de numerosos imóveis. Segundo o dossiê elaborado pela Asso-
ciação Centro Vivo, aproximadamente 10% do número total de domicílios
vazios na cidade se localiza na área central, o que representa mais de 40
mil residências vagas 10.

7 Conforme a definição adotada pelo poder público municipal na recente proposta da PPP habitacional, o centro da cidade é composto
pelos distritos da Sé, República, Santa Cecília, Consolação, Bom Retiro, Pari, Belém, Brás, Mooca, Cambuci, Liberdade e Bela Vista.
8 Utilizamos dados relativos a esses distritos porque é no subdistrito da Sé que fica a ocupação Margarida Maria Alves, motivo deste artigo.
9 SILVA, 2000, p. 26.
10 Dossiê Centro Vivo, 2007.

79
Tabela 1: Domicílios vagos nos distritos Sé e República

Fonte: IBGE, 2001 11

O significativo número de domicílios vazios se explica pela dinâmica


perversa do mercado imobiliário paulista, restrito e excludente. De um
lado, diversos terrenos e edificações permanecem abandonados, violando
abertamente a função social da propriedade urbana – assegurada pela
Constituição Federal de 1988, bem como pelos dispositivos do Estatuto
da Cidade -, à espera da valorização imobiliária da região, que é palco
de significativos investimentos públicos em equipamentos culturais, que
devem servir como ‘âncora’ para o processo de revalorização imobiliária
12
. De outro, os imóveis disponíveis no mercado imobiliário formal podem
ser negociados somente a preços altos, impensáveis para a população de
baixa renda. A esse respeito afirma Ermínia Maricato:

Na metrópole paulistana, se considerarmos que apenas as fa-


mílias que ganham 12 salários mínimos de renda ou mais tem
acesso ao financiamento residencial privado, concluímos que
mais de 60% da população estão fora do mercado. Não é por outro
motivo que as formas ilegais de moradia são quantitativamente
mais importantes que o mercado legal. Para essa população
excluída do mercado legal é que se reproduzem as formas de
provisão habitacional como os cortiços de aluguéis, as favelas e
os loteamentos ilegais, já que a promoção pública não chega a
impactar o mercado devido à baixa oferta de moradias resultantes
das políticas sociais. (MARICATO, 2000, p. 157)

11 Apud HABITARE, 2004, p. 5.


12 É nesse processo que se insere, por exemplo, o caso da Vila Itororó, junto à qual o SAJU-USP atuou por vários anos. Os moradores
da Vila foram removidos no início de 2013 pelo Poder Público, que deseja construir no local um centro cultural. O SAJU-USP apresentou
no V Congresso do IBDU, em 2008, reflexões sobre a situação da Vila, nos artigos “Vila Itororó: direito à cultura como ameaça ao direito
à moradia?” e “A experiência do SAJU-USP na Vila Itororó: assistência e assessoria podem caminhar juntas?”. Ambos os textos estão
disponíveis nos anais do Congresso, no endereço http://ibdu.org.br/eficiente/repositorio/Projetos-de-Pesquisa/congressos-e-seminarios/
anais-v-congresso-de-direito-urban%C3%ADstico-manaus-2008/194.pdf. Último acesso em 29/07/2013.

80
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

É neste cenário de desigualdade que emergem os principais movimen-


tos populares de reivindicação por moradia adequada. Os movimentos so-
ciais urbanos que reivindicam moradia no centro de São Paulo tem origem
nos anos 1980, a partir das lutas de moradores de cortiços. É, entretanto,
ao longo da década de 1990 que as lutas dos movimentos ganham força
e visibilidade: a segunda metade da década caracteriza-se pelo início das
ocupações pelos movimentos sociais de imóveis vazios como forma es-
tratégica de luta. O primeiro movimento a surgir foi a União para a Luta
de Cortiços (ULC), fundado em 1991.
Questões internas ao ULC geraram divisões que resultaram na constru-
ção de novos movimentos: a primeira, em 1993, gerou o Fórum de Cortiços
e Sem-Teto; a segunda, em 1997, gerou o Movimento de Moradia do Cen-
tro (MMC). Também devido a questões internas ao movimento, acontece
outra divisão, mas agora dentro do Fórum de Cortiços e Sem-teto, dando
origem, em 1998, ao Movimento dos Trabalhadores Sem-teto da Região
Central (MTSTRC) e, em 2000, o Movimento Sem-Teto do Centro (MSTC).
Em 2003, foi criado o Movimento de moradia região centro (MMRC) a
partir de famílias que antes eram ligadas ao MMC 13
, ao lado do qual o
SAJU-USP atuou na Ocupação Margarida Maria Alves.
A ocupação Margarida Maria Alves localiza-se no bairro da Luz,
onde, como consequência do abandono por parte do poder público e
do desinteresse do mercado imobiliário, o preço do solo urbano passou
por um largo processo de desvalorização. Dessa forma, nas palavras de
José Marinho Nery Jr, urbanista da Secretaria Municipal de Planejamento
(SEMPLA) em 2010:

A habitação existente [nos bairros da Luz e de Santa Ifigênia] é


povoada totalmente por pessoas muito pobres, em cortiços. Esses
cortiços deveriam ser alvo de melhorias através de instrumentos
urbanísticos, por que as condições em que essas pessoas pobres
vivem são péssimas. O problema é relacionado ao atendimen-
to habitacional. A região precisaria de um instrumento mais
adequado, um que estimulasse uma política habitacional para
justamente fazer com que ela seja ocupada no período noturno.
(SOUZA, 2011, p.140)

13 Conforme NEUHOLD, 2009.

81
Para essa região o poder público tem um projeto de “revitalização”:
trata-se de um projeto que “se iniciou na década de 1970 e ficou pairan-
do na história da política urbana de São Paulo desde então. O projeto foi
abandonado e retomado diversas vezes, em cada momento com um novo
formato até alcançar este, que quer ser definitivo” 14. O urbanista refere-
-se ao Projeto Nova Luz, que era a exata expressão da política urbanística
desenvolvida pelo poder público, que desconsidera todas as possíveis
alternativas à resolução do problema da miséria extrema no centro da
cidade, ao optar pela completa substituição do padrão de vida no bairro.
O prédio ocupado pela ocupação Margarida Maria Alves funcionava, in-
clusive, como a secretaria executiva do projeto Nova Luz.

Essa área não é uma área morta, para ‘revitalizar’, é uma área que
possui problemas de funcionamento. Parece-nos que a definição
do problema no bairro da Santa Ifigênia (...) desconsideraram a
vida que lá existe, como se os mais pobres – prostitutas, camelôs,
encortiçados, desempregados e catadores de lixo – não existis-
sem. Estariam mortos, de acordo com essa perspectiva. A vida
presente é a vida de pessoas pobres, que justamente ocupam
alguns pontos da região porque ela não era mais alvo do interes-
se do mercado imobiliário. As edificações existentes perderam
preço e se tornaram espaço para abrigar exatamente quem não
possui condições financeiras para participar do mercado, ou
que participa dele com relações muito informais ou irregulares.
(SOUZA, 2011, p. 140)

3 OS PRESSUPOSTOS TEóRICOS DA AJUP

O SAJU-USP é um grupo auto-organizado formado por estudantes de


direito que busca, nos moldes da extensão universitária popular e a partir
da atuação junto aos movimentos de moradia do centro de São Paulo, aliar
o ensino e a pesquisa acadêmicos ao conhecimento popular. Enquanto
a extensão tradicional carrega um forte elemento de “responsabilidade
social da universidade” 15
- e no ensino superior jurídico se manifesta na

14 SOUZA, 2011, p. 141.


15 BOAVENTURA apud FURMANN, 2006, p. 45. “(...) que se traduziu na crítica do isolamento da universidade, na torre de marfim
insensível aos problemas do mundo contemporâneo, apesar de sobre eles ter acumulado conhecimentos sofisticados e certamente
utilizáveis na sua resolução”.

82
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

forma dos escritórios-modelos de prática jurídica -, a extensão popular


surge como contestação desse molde de “via de mão única”, no qual o
saber universitário, “superior” e “capaz”, é aplicado sobre a sociedade,
objeto passivo e distante do meio acadêmico. A extensão popular reivin-
dica um modelo “via de mão dupla” pois considera que o conhecimento
científico e o conhecimento popular possuem igual valor. Desse modo,
procura fazer com que o saber popular entre na universidade, de modo a
conjugar os dois saberes e erradicar a dicotomia sociedade-universidade. É
evidente, portanto, a intenção de democratizar a universidade pela prática
da extensão popular 16.
Assim, em contraposição ao estilo apático do “escritório-modelo”
surge no ensino superior jurídico o aporte teórico e prático da Assessoria
Jurídica Universitária Popular (AJUP), que define nosso modo de atuação.
As diferenças metodológicas entre assistência jurídica e assessoria jurí-
dica são muitas. A assistência ratifica a ordem capitalista, na medida em
que não se compromete com alterações na situação social dos assistidos,
mas apenas com a resolução individual dos casos 17
; já a assessoria ju-
rídica se caracteriza fundamentalmente pela opção político-ideológica
de luta pela democracia material por meio da atuação conjunta com os
sujeitos oprimidos.
Os princípios apresentados a seguir18 resumem os valores das AJUPs, e
revelam seu principal conteúdo teórico: o método de educação popular de
Paulo Freire. Para além da resolução do problema do oprimido, de forma
bancária e anti-dialógica, o “agir” ajupiano baseia-se na “ação dialógica”,
revolucionária. Essa forma de agir tem como pressuposto a “co-laboração,
a união, a organização e a síntese cultural”, em contraposição a ação
anti-dialógica que pressupõe “conquista, dividir para manter a opressão,
manipulação e a invasão cultural” 19.

16 Sobre o debate da extensão, conferir MIRANDA, 2010.


17 FURMANN, 2006, p.69.
18 Nesse trabalho, nos guiaremos pela definição principiológica apresentada pelo SAJUP-UFPR em 2003, durante uma oficina de
capacitação.
19 FREIRE, 1987, p. 67.

83
3.1 Princípios AJUPianos

Conforme ensina Ivan Furmann (2003), quatro princípios norteiam a


atuação dos assessores universitários: a superação do individualismo e pre-
ferência pelo coletivo; a participação comunitária e acadêmica horizontais
para conscientização, de modo a negar o paternalismo e a subordinação;
a construção de um direito crítico, que se contraponha ao o dogmatismo
e ao positivismo jurídicos e a presentificação, que nega o absenteísmo.
A superação do individualismo é o primeiro princípio. Com ele, busca-
-se fazer a leitura da realidade em conjunto com o assessorado, de forma
coletiva e totalizante. Isso significa enfrentar, por exemplo, os problemas
de moradia não como um problema especial daquele específico movi-
mento, ou individualizar os casos dos participantes do movimento, mas
perceber que os problemas são coletivizados por outros movimentos de
moradia da cidade, e que fazem parte do todo social.
Por isso, é necessário o entendimento do contexto político em que
a cidade está inserida, quais são os sujeitos que promovem mudanças
privatizantes na cidade e quais são os aliados que estão na resistên-
cia desse processo, e dentre esses, quais são os que compartilham do
mesmo horizonte que o nosso. Nesse sentido, é que temos a “união” e
a “organização” da ação dialógica inscritos como princípios ajupianos:
perceber a luta social como necessariamente coletiva, devendo ser en-
frentada em comunhão.
O segundo princípio é a negação do paternalismo que os métodos
tradicionais de assistência jurídica promovem. A assessoria jurídica se
vale de pressupostos da educação popular freiriana, que tem como prin-
cípio a horizontalidade de saberes. Dessa forma, o saber universitário-
-científico e o saber popular-vivido podem ser igualmente valorizados. A
postura paternalista se limita a aplicar o saber técnico para a solução do
caso, subordinando o assistido; a postura horizontalista conjuga o saber
técnico com saber dotado de saberes de vida, a ponto de se auto-anular
– deixar de ser necessário, em função da conscientização e emancipação
do sujeito oprimido.

84
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Dessa forma, busca-se a “co-laboração” e a “síntese cultural” com o


movimento popular, por meio da troca de saberes. Na medida em que o
sujeito ajupiano detém as possibilidades jurídicas em seu horizonte, o mi-
litante do movimento de moradia conhece a materialidade de se realizar
uma ocupação em determinado momento, contrariando as expectativas
do “sagrado direito à propriedade”. 20
O terceiro princípio é a prática e reflexão no sentido de criticar o dog-
matismo e o positivismo jurídico. Esse princípio abarca desde a litigância
estratégica com os assessorados para garantir posições táticas no judi-
ciário por meio do instrumento processual até a reflexão crítica sobre o
direito na academia.
Esse princípio resguarda dois grandes valores ajupianos. O primeiro é
a possibilidade do uso tático do direito como meio para conquistar ganhos
materiais e como tema-gerador da educação popular para a crítica do
direito, do Estado e da sociedade. O segundo é a interação do estudante
com a Universidade e o meio acadêmico em geral – uma forma de efetivar
a segunda via do saber e da prática popular na extensão universitária -,
efetivando a comunicação entre sociedade e universidade 21.
Enfim, por presentificação entende-se a percepção do estudante como
sujeito presente não só como técnico universitário do direito, mas como
humano que compartilha valores e percepção de mundo do assessorado.
É negar a postura de distanciamento trazida pelo papel social que ocupa
(estudante universitário, por exemplo) com intuito de efetivamente estar
ao lado do movimento popular a ponto de lutar pelo mesmo objetivo e
pensando com a mesma carga axiológica, percebendo-se como parte
dos conflitos sociais. Retomando a comunhão na luta, citada no primeiro
princípio, a presentificação é a ação de se tornar parte na luta popular,
de escolher o lado do oprimido. Esclarecendo, finalmente: a assessoria
jurídica é escolha política, para além dos métodos diferentes da assistência.

20 Wolkmer designa o pluralismo jurídico como sendo “a multiplicidade de práticas jurídicas existentes num mesmo espaço sócio-
-político, interagidas por conflitos ou consensos, podendo ser ou não oficiais e tendo sua razão de ser nas necessidades existenciais,
materiais e culturais”. WOLKMER, 2001, p. 219.
21 Conferir FREIRE, 1968.

85
4 DIREITO à MORADIA E A LUTA DA
OCUPAÇÃO MARGARIDA MARIA ALVES

4.1. “Enquanto morar for um privilégio, ocupar é um direito”

Este lema traduz a história da luta pela efetivação do direito à mora-


dia, previsto no artigo 6º da Constituição Federal de 1988 e amplamente
assegurado pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001). Surgida
por ação espontânea e/ou organizada de grupos sem terra e sem teto,
ocupar já é prática tradicional em diversos momentos sociais urbanos:
sua intenção é a de, por meio da entrada e permanência em um terreno
ou imóvel ocioso, denunciar o descumprimento da função social da pro-
priedade e reivindicar políticas habitacionais para a população de baixa
renda. No ano de 2013, a prefeitura de São Paulo registrou 47 imóveis
ocupados apenas no centro da cidade 22.
Ocupar é tática do movimento de moradia que, além de fornecer às
famílias habitação provisória até que haja atendimento habitacional 23
,
vem acompanhada de propostas de reciclagem dos prédios, construção
de moradias populares e efetivação de outras políticas habitacionais. É
também pela compreensão de que o direito à moradia não se restringe a
um teto e quatro paredes, mas se refere ao direito de toda pessoa de ter
um lar e uma comunidade seguros para viver em paz, com dignidade e
saúde física e mental que se faz necessária essa pressão dos movimentos
sociais. Segundo a relatoria da ONU para o direito à moradia adequada,
o direito à moradia deve incluir: segurança da posse; disponibilidade de
serviços, infraestrutura e equipamentos urbanos; custo acessível, habita-
bilidade; localização adequada; adequação cultural e não discriminação
e priorização de grupos vulneráveis 24.

22 De acordo com o noticiado em http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2013/07/1315769-palco-de-clipe-dos-racionais-pre-


dio-invadido-sera-moradia-popular.shtml. Último acesso no dia 24/07/2013.
23 Exceção feita às ‘ocupações relâmpago’, que, com o intuito de apenas pressionar o poder público, são intencionalmente desocu-
padas após pouco tempo.
24 De acordo com a definição da relatoria especial da ONU para o direito à moradia adequada. Vide http://direitoamoradia.org/?page_
id=46&lang=pt. Acessado em 29/07/2013.

86
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

É na luta pela efetivação deste direito que surgiu a ocupação Margarida


Maria Alves: em ação articulada pelo Movimento de Moradia da Região
Centro (MMRC), no dia 7 de Janeiro de 2013, famílias ocuparam o prédio
da Rua General Couto de Magalhães, na região da Santa Ifigênia, em São
Paulo 25. Posteriormente, o imóvel foi ocupado por famílias do movimento
Instituto de Lutas Sociais (ILS) e do movimento Unificação das Lutas de
Cortiços (ULC). O alvo era um imóvel de propriedade do município, que
funcionava como secretaria do projeto Nova Luz da gestão anterior de Gil-
berto Kassab (PSD), que visava a “revitalização” da área central da cidade.
O objetivo da ocupação era de pressionar a nova gestão de Fernando
Haddad (PT) para a construção de moradia popular no centro, usando para
isso o simbólico prédio sede de um projeto que contrariava as reivindi-
cações dos movimentos de moradia. Ainda mais simbólica tornou-se a
ocupação pelo fato de que a gestão Kassab prometeu ceder o terreno ao
Instituto Lula para a construção do Memorial da Democracia 26
. Assim,
desde o início já se instalou o diálogo com a prefeitura, que demonstrou
interesse na rápida desocupação do prédio para sua demolição. O conflito
de interesses é claro e encontrou nas palavras do coordenador do MMRC
sua exata expressão: “Não concordamos que primeiro o Lula tenha o
memorial dele e depois venha a moradia popular... Só saímos daqui com
moradia para todas as famílias” 27.
Pelo histórico de apoio do movimento de moradia ao Partido dos Tra-
balhadores (PT) em São Paulo e pelas promessas de campanha do prefeito
Fernando Haddad dirigidas para as reivindicações dos movimentos, as
negociações da Ocupação Margarida Maria Alves ocorreram tanto em
conversas individuais entre os líderes da ocupação e representantes do
poder público, quanto em reuniões amplas do movimento de moradia

25 Conforme veiculado nos endereços: http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/sp/2013-01-07/grupos-de-sem-teto-ocupam-predios-


-na-regiao-central-de-sao-paulo.html e http://www.youtube.com/watch?v=yJ63Es6tyq0. Último acesso em 25/07/2013.
26 “O Instituto Lula diz que assumirá todos os custos da construção do museu e ressalta que o terreno será cedido pela prefeitura
por meio de concessão administrativa – isto é, sem transferência de posse”. Vide http://noticias.r7.com/brasil/noticias/instituto-
lula-confirma-construcao-de-museu-na-nova-luz-20120202.html e http://www.redebrasilatual.com.br/politica/2012/05/vereadores-
aprovam-em-definitivo-concessao-de-terreno-a-instituto-lula. Acessado em 25/07/2013.
27 Conforme notícia veiculada pelo Jornal Luzilândia, disponível no sítio http://www.jornaldeluzilandia.com.br/txt.php?id=22296.
Último acesso em 29/07/2013.

87
com a Secretaria de Habitação. O contato inicial da nova gestão com o
movimento de moradia foi ainda tensionado pelo desacordo relativo à
indicação de José Floriano como Secretário de Habitação, por indicação
do Partido Progressita (PP).

4.2. A consolidação da ocupação e a articulação da luta

A consolidação da ocupação ocorreu paulatinamente, pela organização


de seus moradores em mutirões de retirada dos entulhos que obstruíam o
prédio, liberando diversos apartamentos, e com a chamada de colaborado-
res pelos líderes do movimento, como nós do SAJU USP pela proximidade
com o coordenador do MMRC. A primeira mobilização ocorreu contra o
corte da energia elétrica no prédio e a ostensiva presença da Guarda Civil
Metropolitana (GCM) que, com o suposto objetivo de preservar o prédio,
mantinha permanentemente uma viatura em frente a ocupação, chegando
a impedir a retirada de lixo e até a entrada e saída dos moradores. O ato
obteve resultados: o movimento conseguiu a retirada da GCM da porta
do prédio e uma reunião com a Secretaria de Habitação para resolver do
problema da luz, que foi religada poucos dias depois.
A partir de então, além de acompanhar os líderes em reuniões com o
poder público, o SAJU-USP, por acreditar que a mobilização popular tem,
para além da função de trazer a tona os problemas relativos à falta de
moradia, dando visibilidade às demandas populares, o mérito de mobilizar
e conscientizar - em um largo processo pedagógico - seus integrantes
durante o processo de luta política por direitos, buscou incentivar a orga-
nização e o empoderamento dos moradores. Assim, inicialmente, o SAJU
promoveu algumas reuniões para se aproximar dos moradores, passou a
participar das assembleias mensais do movimento e a se envolver com as
atividades desenvolvidas no prédio, como a exibição de filmes no térreo e
as refeições comunitárias. Em pouco tempo surgiu um pequeno jornal da
ocupação, intitulado “Palo Seco”, que publicava as mobilizações feitas e
convidava para as próximas; ocorreu também a nomeação da ocupação

88
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

em homenagem à militante paraibana Margarida Maria Alves, defensora


dos direitos dos trabalhadores rurais 28.
Porém, o grau de proximidade e envolvimento do grupo era tímido
e, com o objetivo de pensar em um projeto mais consistente de atuação
junto à ocupação, decidimos realizar um grande censo com as moradoras
e moradores, a fim de identificar o perfil, as necessidades e os interesses
gerais. As questões levantadas mostraram a realidade dos ocupantes,
que já era esperada: poucos com ensino médio completo, a maior parte
compondo núcleos familiares, ocupando postos de trabalho precariza-
dos, sem emprego fixo ou desempregados, ninguém com remuneração
acima de três salários mínimos, usuários dos serviços públicos de saúde
e educação básica, antigos moradores de regiões periféricas da cidade
ou de outros estados, alguns que estiveram em situação de rua, usuários
em longos períodos de transporte público todos os dias, a grande maioria
ocupando um prédio pela primeira vez, sendo também o primeiro contato
com movimento social.
Esta breve caracterização esclarece o motivo que leva à prática política
da ocupação de prédios vazios: a falta de alternativa habitacional a que a
classe trabalhadora está submetida, do que resulta não apenas a negação
do direito à moradia, mas também de outros direitos correlatos como o
acesso à educação, a creches, a unidades de saúde básica, a aparelhos
de lazer, a transporte público e a saneamento básico. Todos os ocupantes
moravam anteriormente de aluguel ou em moradias precárias do centro
da cidade, como cortiços, ou em regiões bem afastadas, o que, em todos
os casos, representava uma quantia insustentável face ao orçamento da
família, que enfrentava o dilema de pagar o aluguel ou ter dinheiro sufi-
ciente para alimentação.
Embora nada nestes dados seja novidade, a situação da Ocupação
Margarida Maria Alves é um exemplo de como o direito à moradia se
entrelaça em relação interdependente com diversos outros direitos. Sua
breve história sinaliza a importância de a classe trabalhadora reivindicar

28 Sobre a vida de Margarida Maria Alves: http://www.mst.org.br/node/10399. Acesso em: 27/07/2013.

89
uma moradia na região central de São Paulo: ainda que a ocupação não
signifique uma moradia definitiva ou mesmo adequada, já que as condições
estruturais do prédio eram ruins, os moradores obtiveram condições de
vida melhores. As melhorias vêm com a proximidade do local de trabalho,
com a oferta de transporte público integrada, com os equipamentos de
saúde - tão escassos na periferia (principalmente os mais específicos, como
de saúde da mulher e do idoso) -, com a proximidade de creches e escolas
estaduais para as crianças, com possibilidade de uso de equipamentos de
lazer e até com a maior garantia da integridade física, uma vez longe da
típica violência policial nas comunidades periféricas.

4.3. O projeto de mobilização e a


escola popular Margarida Maria Alves

O SAJU atuou na ocupação com o objetivo de fortalecer a luta pelo


acesso a esses direitos, contribuindo para a permanência das famílias no
prédio até que houvesse o atendimento habitacional definitivo. Por acredi-
tarmos na importância da mobilização política, o grupo buscou aprofundar
o caráter pedagógico desta luta, em um processo de troca de saberes e
de conscientização mútua. Nosso objetivo foi o de refletir criticamente,
junto com os moradores e a partir da luta concreta do movimento, sobre
sua experiência concreta de negação do direito à moradia. Assim, em
parceria com o movimento organizamos uma escola popular dentro do
espaço da ocupação, que funcionou como uma escola de alfabetização de
adultos, composta por moradores da Ocupação Margarida Maria Alves, da
Ocupação Mauá, e por funcionárias da Pinacoteca, que se aproximaram
desta articulação de professores e estudantes voluntários.
O SAJU passou a realizar às sextas feiras, no espaço desta escola, ro-
das de discussão nos moldes da educação popular, partindo de temáticas
do movimento ou do cotidiano da ocupação. As discussões abarcavam
reflexões sobre a organização do espaço da cidade, a falta de participa-
ção popular nas decisões políticas, o desinteresse do poder público pela

90
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

população pobre, o funcionamento da estrutura estatal e as dificuldades


enfrentadas pela ocupação em ver sua demanda atendida. Como a maioria
dos participantes da escola eram mulheres, mostrou-se também neces-
sário realizar o debate de gênero, que se imbricava nas diversas outras
temáticas. Para melhor aproveitamento do momento de aprendizado de
todos, educadores-educandos e educandos-educadores, buscamos utili-
zar diversos meios de debate, como vídeos, filmes, notícias, elaboração
de cartazes.
Este processo pedagógico foi muito bem recebido pelos moradores,
apesar da dificuldade da participação, já que as aulas eram sempre à noi-
te, após exaustivas jornadas de trabalho e por vezes no mesmo horário
reservado para a realização de tarefas domésticas. A melhor compreensão
de como funciona o próprio movimento de moradia em que se inserem,
de quais são os interesses do mercado imobiliário e das construtoras e
de quem está por trás das dificuldades do acesso à moradia empoderou
a luta da ocupação ao contribuir para a desmistificação da realidade que
os oprime, evidenciando a necessidade de ação transformadora por parte
dos moradores e engajando-os ao movimento.
Para o grupo, significou o constante desafio de conciliar, como es-
tudantes, os conhecimentos jurídico-dogmáticos relativos ao direito à
moradia com a realidade da ocupação, o que nos aproximou do saber
popular, com a perspectiva de que, nas palavras de Ivan Furmann, o di-
reito possa “servir para retirar o véu da dominação social, desmascarar a
sociedade e auxiliar a conscientização da classe oprimida”, expondo suas
contradições e revelando sua realidade política, “desenvolvendo no povo
brasileiro algo que lhe é estranho, a experiência democrática através do
diálogo político” 29.

29 FURMANN, 2005.

91
4.4. Os limites do acesso à habitação
digna e a luta dos movimentos de moradia

Durante todo o tempo de ocupação, a proposta por parte da prefeitura


limitou-se a cadastrar as famílias indicadas pelos movimentos na Secre-
taria de Habitação, por meio de um arrolamento, que é posteriormente
utilizado para inscrição em programas habitacionais. Visto que, na prática,
o tempo de espera pelo atendimento definitivo após a inscrição no pro-
grama habitacional é de quatro ou cinco anos, o arrolamento não abarca
as necessidades habitacionais dos ocupantes, que são imediatas.
Porém, depois de um princípio de incêndio em um dos quartos da
ocupação, causado intencionalmente após um caso de violência domés-
tica contra uma moradora, a prefeitura decidiu se utilizar do incidente
para impressionar e pressionar as famílias. Os danos causados pelo fogo
foram mínimos, atingindo apenas alguns móveis, tendo sido controlado
pelos próprios moradores. Apesar de factualmente não ter ocorrido ne-
nhum dano estrutural, o poder público alegou que o laudo técnico feito
pelo engenheiro na vistoria condenava o prédio, impossibilitando que as
famílias nele permanecessem, demandando sua desocupação imediata
com a contrapartida de um ‘auxílio’ de 900 reais (também conhecido como
“cheque-despejo”) para cada família e abrigo em albergue por alguns dias.
Nas assembleias dos moradores, desde muito antes das negociações
de remoção formais, já se discutia entre as famílias a alternativa que a
prefeitura costuma oferecer ao movimento: cheque despejo, parceria social
(auxílio de 300 reais para aluguel) e albergue. Em oficinas, os próprios
moradores enxergavam essas alternativas com grandes ressalvas, já que
de forma alguma garantiam o acesso à moradia, além de dividir a luta do
movimento, expulsando cada morador para um canto da cidade. Assim,
quando do episódio do incêndio, mesmo sob forte pressão externa, a
decisão dos moradores foi por ficar no prédio e rejeitar a proposta de al-
bergue e cheque despejo. Um ato foi marcado já para a semana seguinte,
reivindicando a permanência das famílias e repudiando a política habita-

92
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

cional baseada em cheques despejo e albergues, cobrando da prefeitura


as prometidas habitações populares no centro.
O ato gerou grande repercussão na mídia30, contando com o apoio de
diversos coletivos, como a UMM (União dos Movimentos de Moradia) e
o MPL (Movimento Passe Livre), o que resultou em novas negociações e
a proposta final da prefeitura de oferecer programas de “parceria social”
para 80 famílias dos movimentos ocupantes. Ou seja, o pagamento de 300
reais por 30 meses, com possibilidade de renovação, até o momento do
atendimento habitacional definitivo, política oriunda da gestão passada que
falhou no seu propósito, alvo de críticas e controvérsias 31. A avaliação dos
movimentos foi positiva; a oferta foi tomada como uma conquista já que
a gestão atual não concedia mais a “parceria social” por inchar os gastos
financeiros do município. Além disso, outras comunidades e localidades
sofrem também com desocupação por localizarem-se em área de risco
ou risco iminente, e poderiam passar a usufruir do precedente aberto pela
prefeitura, cuja política se restringia aos “cheques-despejo”, depositando
toda a solução para o problema na promessa de campanha de construção
de 55 mil moradias em São Paulo 32.
A ocupação Margarida Maria Alves chega, após 6 meses de luta, a
seu fim. A conjuntura da política habitacional da cidade mostra-se desfa-
vorável ao à atuação do movimento em sua luta pelo acesso à moradia
digna. Apesar de os moradores não desejarem desocupar o prédio e de a
prefeitura nunca ter apresentado o laudo técnico que condenava o prédio,
as famílias sairão em agosto. O desafio será mantê-las próxima ao movi-
mento, já que a perspectiva é de que elas retornem às regiões periféricas
e à moradias precárias.

30 Algumas páginas online que veicularam o ato são:http://noticias.terra.com.br/brasil/cidades/sp-ato-por-moradia-defende-ocupacao-


-de-predio-doado-para-instituto-lula,74f05a963f4af310VgnVCM20000099cceb0aRCRD.html, e http://saopaulo.mpl.org.br/2013/07/09/
informes-dos-atos-da-ultima-semana/. Acesso em : 24/07/2013.
31 Para a polêmica relativa ao bolsa-aluguel: http://redeextremosul.wordpress.com/2011/05/19/conjuntura-sobre-o-bolsa-aluguel/.
Acesso em: 28/07/2013.
32 Conforme promessa de campanha de Fernando Haddad: http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/18964. Acesso em: 28/07/2013.

93
5 REFLEXÕES SOBRE OS LIMITES DO ACESSO à MORADIA
DIGNA E SOBRE A LUTA DOS MOVIMENTOS DE MORADIA

“Tanta casa sem gente tanta gente sem casa”

É dever do Poder Público efetivar o direito fundamental à moradia,


não podendo se abster, tampouco dar ensejo à sua violação. Portanto,
é imprescindível que a prefeitura, ao realizar uma remoção, ofereça al-
ternativas habitacionais capazes de assegurar a manutenção do direito
à moradia adequada. No caso da ocupação Margarida Maria Alves, por
exemplo, outras possibilidades jurídicas poderiam ter sido levadas em
consideração, como a concessão de uso para fins de moradia, a autori-
zação de uso para fins de moradia, a concessão de direito real de uso e a
locação social, mecanismos previstos pelo artigo 5º do decreto municipal
48.832/2007, aplicável ao caso. Ignorando todas as possibilidades de
regularização do prédio e da área, a prefeitura tampouco apresentou o
laudo técnico que supostamente caracterizaria o risco da ocupação, na
contramão das orientações sobre os casos de remoção.
Os movimentos de moradia apontam críticas e propostas para a política
urbana e habitacional de São Paulo, que atualmente se mostra insusten-
tável, muito longe tanto da efetivação da legislação em vigor quanto da
resolução das demandas por habitação. Diversos mecanismos jurídicos
considerados progressistas advindos com o Estatuto da Cidade ainda não
foram implementados, como o IPTU progressivo, e os que foram são alvo
de intensas críticas, como a demarcação das ZEIS 3 (Zona Especial de
Interesse Social), no âmbito do Plano Diretor Estratégico, cujo objetivo
seria o de priorizar o acesso à moradia para a população de baixa renda na
região central, por meio da construção de Habitação de Interesse Social.
Entretanto, o critério utilizado para a definição de quais famílias serão
atendidas, qual seja, o do valor da renda mensal, não corresponde à faixa
econômica em que majoritariamente se encaixam aqueles que compõem
o movimento. A maior parte das famílias da ocupação Margarida Maria

94
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Alves, por exemplo, tem renda entre 0 e 3 salários mínimos, faixa em


geral não atendida pelos projetos de habitação popular, do que decorre
a preocupação de que as atuais propostas de construção de moradia no
centro não atendam aos interesses dos movimentos populares.
Assim, as exigências do movimento incluem a redefinição e a efetiva-
ção de projetos de construção de habitação de fato popular, a adoção de
mecanismos que viabilizem e promovam a autogestão, e a reformulação
da proposta do poder público de construir habitações no centro para a
população de baixa renda por meio de parcerias público privada 33
. As
demandas convergem no sentido da qualificação das políticas públicas
de moradia, que não devem limitar-se na “entrega de unidades”, mas que
devem concretizar o direito à moradia adequada.
Os movimentos de moradia, por catalizarem demandas concretas
e urgentes, inerentes à vida cotidiana de seus integrantes, são agentes
políticos essenciais ao processo de construção democrática da cidade e
devem ter suas reivindicações ouvidas. O poder público deve acolher suas
propostas e instituí-las, garantindo a participação organizada dos setores
populares nesse processo. Nesse sentido, os espaços de participação
popular, como os Conselhos Gestores das ZEIS (frequentemente alijados
do processo decisório), representam a forma mais efetiva de garantir a
articulação entre os interesses levantados pela mobilização popular e os
planos do poder público.
Apesar da existência de uma série de garantias legais, os rumos da
política habitacional da cidade depende quase exclusivamente dos inter-
esses políticos e econômicos das gestões municipais. Esta não tem força
ou interesse de barrar a influência da especulação imobiliária, das con-
strutoras e empreiteiras. Nesse quadro, a luta política dos movimentos de
moradia é a melhor alternativa para a população pobre que ver efetivados
os seus direitos. Ao pressionar o poder público a organização popular é

33 As críticas dos movimentos de moradia à forma como tem sido conduzida a proposta são muitas, e incluem a crítica à indefinição
sobre a execução da desapropriação e à falta de participação popular por meio dos Conselhos Gestores das ZEIS 3. A Carta Aberta
“Questões para a PPP da ‘Casa Paulista’ para o centro de São Paulo” pode ser acessada no endereço http://raquelrolnik.wordpress.
com/2013/04/22/os-perigos-da-anunciada-parceria-publico-privada-de-habitacao-no-centro-de-sao-paulo/. Último acesso em 29/07/2013.

95
capaz de obter resultados concretos que não viriam sem ela.
Nessa perspectiva, acreditamos que é importante articular o conheci-
mento universitário com a luta dos movimentos sociais populares. Projetos
como o da escola popular, que possibilitam tanto a alfabetização quanto a
formação política de seus membros, são essenciais para que o movimento
cumpra com o papel de mobilizar sua base, transformando o horizonte
político dos envolvidos no sentido de lutar de modo qualificado para obter
ganhos concretos. Na perspectiva do SAJU, é necessário criar centros de
referência na formação dos militantes do movimento de moradia, com
escolas populares que possibilitem também a formação de lideranças.
Como estudantes universitários acreditamos que é essencial resta-
belecer a ligação entre o conhecimento acadêmico e o saber popular,
de tal modo que o primeiro se construa a serviço deste. Nesse sentido, é
necessário incentivar projetos que fortaleçam os movimentos sociais e
contribuam para sua luta política, como é o caso das assessorias, sejam
elas jurídicas, de arquitetura, de engenharia ou de assistência social.
Projetos de extensão popular que atuem diretamente com movimentos
sociais democratizam a universidade pública, aproximando-a de sua
verdadeira função social.

REFERÊNCIAS

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tro de São Paulo: propostas e reivindicações para políticas públicas. São Paulo, 2007.
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______. Novas tendências da extensão universitária em Direito. Da assistência jurídica à
assessoria jurídica. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 627. Disponível em: <http://

96
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

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Convênio MCT/DINEP/FVA–HABITARE 2004. Disponível em: < http://reabilita.pcc.
usp.br/Textos_tecnicos/Relatorio_Tecnico_Parcial.pdf >. Acesso em: 30 jul. 2013.
MARICATO, Ermínia. A cidade é um grande negócio. Teoria e Debate n° 03, junho
de 1988. Disponível em: < http://www.teoriaedebate.org.br/materias/sociedade/
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M. e CYMBALISTA, Renato (orgs.). Planos Diretores Municipais: novos conceitos de
planejamento territorial. São Paulo: Annablume, 2007.
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de São Paulo. 165 p. Dissertação (Mestrado em Sociologia) – FFLCH, USP, 2009.
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SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1993.
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bHab FAUUSP, 2000. Disponível em: <http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/
biblioteca/textos/silva_habitacaocentro.pdf>. Acesso em: 28 jul. 2013.
SOUZA, Felipe Francisco de. A Batalha pelo Centro de São Paulo: Santa Ifigênia,
Concessão Urbanística e Projeto Nova Luz. São Paulo: Paulo’s Editora, 2011.
WOLKMER, Antonio Carlos. Pluralismo Jurídico – fundamentos de uma nova cultura
no direito. São Paulo: AlfaOmega, 2001.

97
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Copa legal é Copa que respeita os direitos


humanos: uma experiência de pesquisa,
extensão e capacit(ação) coletiva em Direito
Urbanístico no município de Porto Alegre*.
Betânia Alfonsin1
Bruno Nunes Siufi2
Fernanda Peixoto Goldenfum3
Geórgia de Macedo Garcia4
Giani Camargo Cazanova5
Joana Prates Garcia Scorza6
Juliane Angélica Palharini7
Raquel Marramon8
Roberta Andrade9
Viviane Guimarães Oliveira10

1 INTRODUÇÃO

Desde que o Estatuto da Cidade foi promulgado, em 2001, um dos


maiores desafios para que a lei que regulamenta a política urbana no
Brasil alcance efetividade diz respeito à difusão do conteúdo da nova
ordem jurídico-urbanística junto aos gestores públicos, aos operadores
jurídicos e ao conjunto da população11. A falta de informação retarda a

1 Betânia Alfonsin é professora da Faculdade de Direito da FMP. Coordenadora do Grupo de Pesquisa e Extensão
em Direito Urbanístico da FMP e Doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. betania@via-rs.net
2 Bruno Nunes Siufi é Estudante de Graduação em Direito na FMP. Funcionário do Banco do Estado do Rio
Grande do Sul (Banrisul). brunosiufi@yahoo.com.br
3 Fernanda Peixoto Goldenfum é Bacharela em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUCRS. Pós-graduanda em
Direito Público-Direito Municipal pela FMP/ESDM. fernandagoldenfum@hotmail.com
4Geórgia de Macedo Garcia é estudante de Graduação em Direito pela FMP. georgiademacedog@hotmail.com
5 Giani Camargo Cazanova é Bacharela em Direito pela FMP. Pós-graduanda em Direito Municipal pela Escola
Superior de Direito Municipal (ESDM). Integrante do SAJU/UFRGS. giani.cazanova@gmail.com.
6 Joana Prates Garcia Scorza é Bacharela em Direito pela FMP. jogscorza@yahoo.com.br
7 Juliane Angelica Palharini é Bacharela em Comunicação Social com Habilitação em Jornalismo pela ULBRA-
-RS. Estudante de graduação em Direito pela FMP. j.aprs@hotmail.com
8 Raquel Marramon é Bacharela em Psicologia pela UFCSPA. Estudante de graduação em Direito pela FMP.:
raquelmarramon@gmail.com
9 Roberta Andrade é estudante de Graduação em Direito pela FMP. betasandrade@gmail.com
10 Viviane Guimarães de Oliveira é Bacharela em Direito pela FMP. Estudante do PROPUR - UFRGS.
viviane.direitourbanistico@gmail.com

11 A propósito, ver FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. A construção do Direito Urbanístico Brasilei-
ro: desafios, histórias, disputas e atores. In: Coletânea de Legislação Urbanística: normas internacionais,
constitucionais e legislação ordinária. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 14.

99
construção de políticas urbanas e uma jurisprudência mais avançada em
matéria de conflitos fundiários urbanos e que reconheça, de fato, efeitos
jurídicos concretos às funções sociais da cidade e da propriedade. Neste
contexto, assume centralidade como tarefa para garantir a consolidação
do Direito Urbanístico no Brasil, o ensino jurídico, bem como as atividades
acadêmicas de pesquisa e extensão nesta área.
Constatada a necessidade de incidir na formação dos futuros opera-
dores jurídicos, a Faculdade de Direito da Fundação Escola Superior do
Ministério Público - FMP, incluiu na matriz curricular do Curso de Direito
a disciplina de Direito Urbanístico, desde o ano de 2007. A fim de integrar
a essa formação as dimensões de pesquisa e extensão, indispensáveis a
uma Instituição de Ensino Superior12, foi fundado o Grupo de Pesquisa e
Extensão em Direito Urbanístico da FMP, no ano de 2009.
Trabalhando com o método de estudo de caso, a primeira atividade
desenvolvida pelo grupo, ainda em 2009, foi a análise da alienação de
uma passagem de pedestres na zona sul de Porto Alegre, em um caso
que envolvia várias irregularidades ofensivas às diretrizes do Estatuto da
Cidade, ao Código Civil e à Lei de Licitações. O bem público situava-se
em um loteamento antigo da cidade, de alto valor paisagístico e cultural
para o bairro e havia sido vendido sem consulta prévia à população, sem
demonstração do interesse público, sem licitação e a autorização legislati-
va era genérica, sem qualquer especificidade. Depois de investigar o caso
e constatar a sua gravidade, o Grupo elaborou um dossiê e encaminhou
ao Ministério Público do Meio Ambiente e do Patrimônio Público, tendo
logrado a abertura de um inquérito civil a partir da referida denúncia. No
curso do inquérito civil foram realizadas audiências públicas no local, pelas
quais se constatou a contrariedade da população moradora do bairro com
aquela alienação, bem como averiguou-se que mais de 150 passagens de
pedestres estavam sendo preparadas para fins de alienação no município.
A relevância do trabalho desenvolvido pelo grupo na ocasião ficou clara

12 Ver artigo 207 da Constituição Federal.

100
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

quando foi determinada pelo Ministério Público a suspensão de tais alie-


nações pelo município. O caso foi objeto de um Termo de Ajustamento
de Conduta e todos os casos de alienação de passagens de pedestres
pretendidas pelo município na Vila Assunção serão avaliados caso a caso
por um grupo de técnicos com a participação da comunidade.
A reflexão sobre o caso da Vila Assunção fez com que o grupo passasse
a pesquisar o tema da privatização do espaço público e suas conexões
com o esvaziamento das instâncias tradicionais da esfera pública em Porto
Alegre a partir do ano de 2005, tais como o Conselho do Orçamento Parti-
cipativo, os Fóruns Regionais de Planejamento e os Conselhos Setoriais13.
Essa pesquisa coincidiu com a aceleração dos preparativos da cidade para
a Copa de 2014, acentuando a relevância social de tal estudo.
No ano de 2011, então, o Grupo de Direito Urbanístico inicia um novo
estudo de caso, chamado “Impactos urbanísticos, ambientais, sociais e
jurídicos da Copa de 2014 em Porto Alegre”, buscando avaliar o processo
de preparação da Copa no município, à luz das diretrizes contidas no artigo
2º do Estatuto da Cidade. Tal pesquisa constatou que a maior parte das
diretrizes preconizadas pelo Estatuto da Cidade para a Política Urbana
das cidades brasileiras foi solenemente ignorada durante a realização das
obras preparatórias à Copa, não apenas em Porto Alegre, mas em todas as
capitais brasileiras que sediarão jogos oficiais. A investigação foi publicada
pelo Grupo em dois artigos nos anais do Congresso Comemorativo aos dez
anos do Estatuto da Cidade, realizado em Porto Alegre no ano de 201114.
A partir de 2012, o Grupo passa a pensar em partilhar o conhecimento
produzido através desta pesquisa e surge a ideia de organizar um curso
de capacitação a respeito do tema, a ser oferecido a lideranças comuni-

13 Ver, a propósito: ALFONSIN, Betânia et al. Desconstituição da esfera pública, abandono e privatização do
espaço público em Porto Alegre: tendências hegemônicas e resistências contra-hegemônicas. Revista Ma-
gister de Direito Ambiental e Urbanístico. Caderno Direito do Patrimônio Cultural. Porto Alegre: Magister,
2005- , Bimestral. V. 32, p. 74.
14 ALFONSIN, Betânia et al. A copa de 2014 e a política urbana preconizada pelo Estatuto da Cidade: um estudo
dos impactos sociais e ambientais em Porto Alegre. In Anais do II Congresso de Direito Urbano Ambiental
– Congresso Comemorativo aos dez anos do Estatuto da Cidade. Porto Alegre: Exclamação, 2011, p. 109.
ALFONSIN, Betânia et al. Impactos urbanísticos e econômicos da Copa de 2014 em Porto Alegre à luz do Es-
tatuto da Cidade. In Anais do II Congresso de Direito Urbano Ambiental – Congresso Comemorativo aos dez
anos do Estatuto da Cidade. Porto Alegre: Exclamação, 2011, p. 127.

101
tárias de Porto Alegre. Depois de conquistar o apoio institucional da FMP,
o Grupo passou a organizar tal curso, com uma metodologia capaz de
potencializar seu efeito multiplicador. É o que passamos a relatar .

2 METODOLOGIA

Após a observação da conjuntura social e política de Porto Alegre,


foram identificados, inicialmente, alguns temas15 que estavam em pauta
nas discussões realizadas na cidade sobre a Copa do Mundo de 2014. Pos-
teriormente, foram contatados representantes de movimentos sociais para
verificar se as temáticas abordadas eram de seus interesses, bem como se
seriam de utilidade prática para a militância. Assim, após a reflexão com
os atores políticos, reuniram-se os temas em sete eixos.
A partir desse contato, observou-se que, na cidade, emergiam novas
formas de militância social que não ocupavam os espaços tradicionais de
representação. Esses novos atores organizam-se em meio virtual levan-
tando as temáticas acerca do meio ambiente, da ocupação dos espaços
públicos, do patrimônio cultural, da mobilidade urbana. Para participar
dos encontros de capacitação, foram convidados movimentos/coleti-
vos/instituições que tivessem representatividade e participação ativa na
construção da cidade.16 O nome escolhido para o curso foi “Encontros de
Capacit(ação) Coletiva para a Copa do Mundo de 2014”, posteriormente

15 Megaeventos Esportivos: Impactos e Legados da Copa de 2014; Direito à Cidade, à Moradia e à Regulari-
zação Fundiária; Transparência e Democratização da Gestão Pública; Instrumentos de Defesa dos Direitos
Fundamentais; Direito à Acessibilidade; Direito à Mobilidade Urbana; Impactos Ambientais e Alteração da
Legislação Urbanística.
16 Enviaram representantes os seguintes movimentos/coletivos/instituições: Associação dos Geógrafos Brasi-
leiros (AGB); Associação Comunitária do Centro Histórico; Região de Planejamento 7; Associação de Amigos e
Moradores do Jardim Universitário (AAMJU); Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural (AGAPAN);
Associação de Amigos e Moradores da Vinte e Quatro de Maio e Adjacências (AMIVI) Coletivo Catarse; Coletivo
Quantas Copas por uma Copa?; Blog Chega de Demolir Porto Alegre; Movimento Morro Santa Teresa; Coletivo
Defesa Pública da Alegria; Quilombo do Sopapo; Movimento das Pessoas com Deficiência; ONG Centro de
Direitos Econômicos e Sociais (CDES); ONG CIDADE; ONG ACESSO – Cidadania e Direitos Humanos; Instituto
de Pesquisa Direito e Movimentos Sociais (IPDMS); Observatório das Metrópoles; Programa de Planejamento
Urbano da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PROPUR/UFRGS); Grupo
de Assessoria Popular do Serviço de Assessoria Jurídica Universitária da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (GAP/SAJU-UFRGS); Grupo de Assessoria Justiça Popular do Serviço de Assessoria Jurídica Universi-
tária da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (GAJUP/SAJU-UFRGS); Defensoria Pública do Estado do
Rio Grande do Sul.

102
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

acrescido de um nome mais chamativo, “COPA LEGAL É COPA QUE RES-


PEITA OS DIREITOS HUMANOS”. Demonstra-se que o objetivo primordial
foi a concretização de um projeto de capacitação de multiplicadores de
conhecimento ligado à cultura dos direitos humanos, um patrimônio ju-
rídico irrenunciável, ainda que em tempos de Copa do Mundo.
Ao todo, foram realizados seis encontros quinzenais. Tal proposta
objetivou uma dinâmica menos desgastante e uma natural incorporação
à rotina dos participantes. Cada encontro começou com uma fala exposi-
tiva de aproximadamente quarenta e cinco minutos que tinha por intuito
fomentar o debate. Em seguida, foi aberto o espaço para intervenção
com falas individuais limitadas a três minutos para oportunizar a todos a
manifestação. Os encontros marcaram-se pela informalidade e horizonta-
lidade. Assim, não se desenvolveram no tradicional modelo de pergunta-
-resposta, uma vez que o palestrante não estava na condição de detentor
do conhecimento, e sim, de provocador do debate-diálogo. Logo, como
qualquer outro participante, fazia perguntas/intervenções que eram res-
pondidas/complementadas pelos próprios integrantes dos encontros. Um
aspecto da horizontalidade é que qualquer participante do curso poderia
dar a sua contribuição, com base em suas experiências, especialmente,
as de militância. Acredita-se que haveria condições por parte de todos
para “dar uma aula”, pois há muito conhecimento acumulado, além de
haver um consenso entre a Comissão Organizadora de que aqueles que
expõem suas ideias, consequentemente, aprendem. Já uma demonstração
da informalidade existente nos encontros do Curso de Capacit(ação) foi a
organização de uma recepção, anterior ao início da exposição realizada
pelo palestrante-convidado, na forma de um coffee-break, momento em
que havia uma confraternização entre os participantes, militantes que
compartilhavam experiências.
Um fato interessante foi a concretização da possibilidade de uma
atuação em parceria com o CATARSE, o qual caracteriza-se por ser um
coletivo de mídia alternativa17. Tal coletivo foi convidado enquanto um

17 Disponível em: <http://coletivocatarse.com.br/home/>. Acesso em 06 de agosto de 2013.

103
ator político e como detentor de um compromisso social, em virtude da
possível disponibilização on-line da realização do curso. Este ator político
aceitou a proposta da realização de uma parceria, comprometendo-se a
realizar o registro dos encontros, permitindo que o material pudesse ser
utilizado, futuramente, nas comunidades, especialmente àquelas em que
seus moradores são atingidos pelas obras realizadas em nome da Copa do
Mundo de 2014, bem como possibilitando uma maior difusão do debate,
concretizando um diálogo extra-academia. Adotou-se a utilização de um
chat simultâneo com o intuito de dar abertura a um debate em meio virtual,
concomitante à realização/exibição dos encontros.
No decorrer da elaboração do Curso de Capacit(ação), bem como
durante a disponibilização do ambiente para a realização dos encontros,
os objetivos traçados foram reafirmados e aprimorados. Inicialmente, a
realização de eventos desta natureza baseia-se na responsabilidade social
da FMP, enquanto instituição de ensino superior. Outra base para sustentar
a realização dos encontros é a crença na função social do conhecimento,
em outras palavras, o conhecimento acumulado não deve permanecer
concentrado na Academia, e sim, ter uma finalidade social. Buscou-se,
portanto, partilhar com as comunidades e cidadãos atingidos pelas obras
para “receber” a Copa do Mundo de 2014, o conjunto de informações
produzidas no Ciclo de Encontros. Também, acredita-se que deve haver
multiplicadores de conhecimento: a partir da troca de saberes, os partici-
pantes poderiam compartilhar suas experiências em suas comunidades,
multiplicando, assim, o conhecimento construído. Apresenta-se, então,
uma síntese dos debates realizados durante o ciclo.

3 MEGAEVENTOS ESPORTIVOS: I
MPACTOS E LEGADOS DA COPA DE 2014

A importância e magnitude da Copa são inquestionáveis, embora o


legado para os países-sede sejam discutíveis. Cabe destacar que Porto
Alegre sediará alguns jogos nos dias 15 ,18 ,22 ,25 e 30 de julho de 2014.

104
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

No encontro de abertura com a presença da palestrante Betânia Alfon-


sin18 o tema debatido foi “Os Impactos e Legados da Copa do Mundo de
2014”. Os megaeventos esportivos acarretam uma série de impactos para
os países e as cidades-sede, que vão muito além da reforma e ampliação
de estádios para receber os jogos. Constata-se, sem maior esforço, im-
pactos urbanísticos, ambientais, sociais, econômicos, jurídicos, culturais
e simbólicos (intangíveis). Todos estes impactos serão objeto de análise
neste texto, já que foram tema de diferentes encontros, nos quais foram
abordados os efeitos negativos que a Copa impõe à cidade e a sua po-
pulação como: a legislação brasileira que está sendo alterada de forma
altamente questionável; diversas obras viárias que ofendem os planos
diretores das cidades; valorização imobiliária sem recuperação para a
coletividade; geração de resíduos; violação do direito à moradia adequa-
da (despejos em massa); condições precárias na geração de empregos;
sobrecarga de infraestrutura, energia, água e esgotos; desvalorização do
patrimônio histórico e cultural do país.
Verificou-se a importância da troca de experiências vivenciadas pela
comunidade. Ouviu-se relatos de descaso do poder público com os mora-
dores das áreas atingidas pelas obras, a falta de respeito com os cidadãos
que estão protegendo o patrimônio ambiental e cultural da cidade, a falta
de participação popular na tomada de decisões. A assistência judiciária
oferecida às pessoas prejudicadas pelas obras de ampliação das aveni-
das da capital também foi um dos pontos questionados pela palestrante.
Segundo relatos, as desapropriações ocorreram de forma violenta19com
propostas indenizatórias pífias20 e desumanas, desrespeitando a consti-
tuição brasileira.
A conclusão que se obtém é que o poder público ofende os cidadãos
brasileiros ao dar prioridade ao caderno de encargos da Federação In-

18 Betânia Alfonsin é professora da Faculdade de Direito da FMP. Coordenadora do Grupo de Pesquisa e


Extensão em Direito Urbanístico da FMP e Doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.
19 Disponível em http://www.espn.com.br/noticia/313783_desapropriacao-para-a-copa-faxina-social-em-terras-gauchas Acesso
em 15 de março de 2013.
20 Disponível em http://racismoambiental.net.br/2013/03/onu-critica-brasil-por-desapropriacoes-para-copa-e-olimpiada/ Acesso
em 12 de abril de 2013.

105
ternacional de Futebol (FIFA) relegando a uma agenda secundária tudo
aquilo que atenderia ao verdadeiro interesse público, como é o exem-
plo mais nobre, o atendimento aos direitos fundamentais expressos na
Constituição Federal. Um momento de felicidade, lazer e comemoração
se tornou uma mancha na história de Porto Alegre, do Rio Grande do Sul
e do Brasil, com direitos dos cidadãos brasileiros sendo violados com a
submissa cumplicidade do poder público.

4 DIREITO à MORADIA, à CIDADE


E à REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA.

Observando a conjuntura social e política de Porto Alegre, constatou-


-se que o Direito à Moradia era uma pauta constante nas discussões que
ocorriam sobre a Copa de 2014. Este tema emergia bastante relacionado
ao Direito à Cidade e à Regularização Fundiária. Por este motivo, no se-
gundo encontro de Capacit(ação) Coletiva, esteve presente o Dr. Jacques
Alfonsin21 que, na condição de palestrante, realizou uma exposição inicial
sobre o tema Direito à Moradia, à Cidade e à Regularização Fundiária.
A política urbana existente antes da Constituição de 1988 pensava
a habitação como um problema meramente quantitativo. Dessa forma,
para abrigar as populações de baixa renda fixadas nas áreas centrais e
valorizadas da cidade, propunha a construção de unidades habitacionais
nas regiões periféricas do município. Esse paradigma guiado pelo lema
“remover para promover” foi rompido com a inauguração do capítulo Da
Política Urbana, composto pelos artigos 182 e 183 da Carta Constitucio-
nal, que colocou a moradia no centro do debate da política urbana22. A
Porto Alegre da década de 90 alinhou-se às novas diretrizes adotadas,
tornando-se um dos municípios com legislação urbanística mais avan-
çada. A Lei Orgânica do Município, em seu artigo 208, trouxe a possibi-

21 Jacques Alfonsin é advogado popular e coordenador da ACESSO - cidadania e direitos humanos.


22 ALFONSIN, Betânia. Da invisibilidade à regularização fundiária: a trajetória legal da moradia de baixa renda
em Porto Alegre – século xx. Dissertação de mestrado no Programa de Pós Graduação em Planejamento
Urbano e Regional. Porto Alegre: UFRGS, 2000, p.16.

106
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

lidade de regularização das moradias autoconstruídas no próprio tecido


intraurbano da cidade, garantindo à população pobre o direito ao centro
e aos bens oferecidos por ele. A expressão “sem remoção” é significativa,
pois indica que as regularizações devem ser realizadas no próprio local
ocupado, rompendo, portanto com a prática de expulsão dos pobres para
as áreas menos valorizadas da cidade23. Logo, o direito à moradia passa
ser o direito à cidade e à cidadania24.
Com a promessa de trazer ao país investimentos, empregos, desen-
volvimento, a Copa do Mundo trouxe a flexibilização da legislação e, por
consequência, de alguns direitos que haviam sido conquistados. Dentre
estes, está o direito à moradia adequada previsto na normativa nacional25,
estadual26, municipal27, bem como ratificado pelo Brasil em documentos
internacionais28. Conforme estudo realizado pelo Instituto Políticas Alter-
nativas para o Cone Sul, já há como legado da Copa 170 mil remoções
forçadas por todo país29, dentre as quais, aproximadamente 9 mil ocorre-
ram e estão previstas para ocorrer em Porto Alegre30. Na capital gaúcha,
entre as comunidades atingidas pela Copa estão as Vilas Cruzeiro, Cristal,
Nazaré, Dique, Chocolatão, a Ocupação 20 de Novembro. Essas comu-
nidades têm apresentado fortes críticas aos projetos de reassentamento
impostos, bem como às soluções apresentadas pela municipalidade que
mostraram-se inadequadas às realidades das famílias, tais como o aluguel

23 ALFONSIN, Betânia. Da invisibilidade à regularização fundiária: a trajetória legal da moradia de baixa renda
em Porto Alegre – século xx. Dissertação de mestrado no Programa de Pós Graduação em Planejamento
Urbano e Regional. Porto Alegre: UFRGS, 2000, p.147-149
24 ALFONSIN, Betânia. Da invisibilidade à regularização fundiária: a trajetória legal da moradia de baixa ren-
da em Porto Alegre. In: FERNANDES, E.; _____(Org.) A Lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, p. 170.
25 Conforme o previsto no art. 182 e art. 183 da Constituição Federal; no Estatuto da Cidade; na Medida Pro-
visória 2.220/2001; na Lei 11.977/2009.
26 Conforme o previsto no art. 174, § 1°, I, II e III; art. 176, II, III, V, Ix, da Constituição do Estado do Rio Grande
do Sul.
27 Conforme o previsto no art.158; art.201, §1° e 2°§; art.208, da Lei Orgânica de Porto Alegre.
28 Dentre estes, destacamos: a Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discri-
minação Racial (1965); o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966); a Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver
(1976); a Agenda Habitat (1996).
29 INSTITUTO POLÍTICAS ALTERNATIVAS PARA O CONE SUL. Na sombra dos megaeventos esportivos. Rio
de Janeiro, 2012, p. 35. Disponível em: http://www.br.boell.org/web/51-1439.html. Acesso em 06 de agosto de 2013.
30 Dado mencionado pelo cientista político Sérgio Baierle, consultor da ONG Cidade, na “Apresentação sobre
os impactos das obras da Copa 2014”. Disponível em:http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/p/
documentos.html. Acesso em: 06 de agosto de 2013.

107
social e o bônus moradia.3132 Embora tenham sido retiradas de seu local
original, desrespeitando o artigo 208 da Lei Orgânica Municipal, outras
ainda resistem à cidade de exceção33. Assim, elas exercem, como bem
apontou Jacques Alfonsin, o direito de resistência, pois “quando a con-
tradição entre as leis e medidas jurídicas do Estado se torna de tal modo
insuportável que outro remédio não há senão o de considerar tais leis e
medidas como injustas, arbitrárias e, por isso, legitimadora do direito de
resistência individual e coletivo”34.
Por fim, como destacou um dos atores políticos presentes no encon-
tro, o direito à moradia adequada é um direito fundamental, logo deveria
ser prioridade diante de qualquer obra de infraestrutura. Assim, quando
o Poder Público refere-se à “negociação” para tratar sobre a questão da
moradia, é possível verificar o quanto esse direito humano fundamental
está sendo negligenciado.

5 TRANSPARÊNCIA E DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA

A abordagem para o tema da Transparência e Democratização da


Gestão Pública no evento de Capacit(ação) Coletiva para a Copa de 2014
pautou-se em críticas à atual conjuntura político-social e às formas de par-
ticipação popular na gestão pública. Para aproximação do tema contou-se
com a colaboração do cientista político Sérgio Baierle35. A discussão partiu
do relato sobre a construção dos círculos institucionais, como o Orçamento
Participativo, ONGs, Organizações Comunitárias, enquanto canais para a
concretização das aspirações cidadãs. Segundo Baierle, ocorre uma crise

31 Ver, a propósito, carta entregue ao Comitê Popular da Copa ao Prefeito José Fortunati, em 04/07/2013.
Disponível em: http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2013/07/movimentos-elaboram-carta-ao-prefeito-e.html. Acesso
em 29de julho de 2013.
32 Cabe destacar as manifestações ocorridas com intuito de questionar os efeitos da Copa sobre a cidade.
Disponível em: http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2013/06/centenas-ocupamlargo-em-porto-alegre. html; http://
comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2013/07/movimentos-sociais-e-moradores-da.html. Acesso em 06 de agosto de 2013.
33 Conceito desenvolvido por Carlos Vainer. Ver, a propósito, a entrevista concedida à Escola Politécnica de
Saúde Venâncio (EPSJV). Disponível em: http://www.epsjv.fiocruz.br/index.php?Area=Entrevista&Num=21. Acesso em
29 de julho de 2013. .
34 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estado de Direito. Coimbra: Gradiva Publicações Ltda, p.14.
35 Sérgio Baierle é cientista político e membro do conselho diretor da ONG CIDADE – Centro de Assessoria
e Estudos Urbanos.

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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

nesses movimentos urbanos, lenta, mas progressiva, em um paradigma


que poderia ser denominado de a “longa marcha da democracia brasileira”.
Ainda que com a intenção de melhoria na qualidade democrática, muitos
vícios começam a surgir, como a terceirização comunitária de políticas
públicas e o surgimento de verdadeiras “oligarquias comunitárias”.
Sobrevêm da articulação desses movimentos uma nova proposta de
atuação, que implanta através da participação popular, um novo meio
de normatizar econômica, política e socialmente os interesses cidadãos.
Baierle comenta que, neste paradigma de avanço continuado, vagaro-
samente se esboça uma disputa por hegemonia na qual alguns setores
conquistam o monopólio da representação, num processo que têm por
vezes expropriado a tutela de direitos. Em Porto Alegre, exemplificati-
vamente, citamos o caso da Vila Dique, na qual as famílias realocadas,
tiveram denegados pela justiça seus direitos de uma moradia de tamanho
adequado mesmo sem a devida discussão com a comunidade, pois um
acordo prévio à remoção, entre a Associação de Moradores e Prefeitura,
estabelecia o tamanho das unidades para reassentamento; inviabilizando
acordo em outro sentido.
O Estatuto da Cidade em seu artigo 2º, inciso II, preconiza a gestão
democrática da política urbana através de novos modelos de gestão, que
podem ser discutidos nos diversos setores da sociedade e onde o cidadão
de simples espectador torna-se protagonista desse processo. No entanto,
percebemos um novo paradigma articulado no cenário atual, que se en-
carrega progressivamente de excluir os movimentos urbanos populares em
prol de um estado de exceção, em que os bilhões de Reais empreendidos
às obras da Copa privilegiam determinados interesses econômicos. E como
resultado o planejamento urbano enfrenta um colapso.

6 INSTRUMENTOS DE DEFESA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

O encontro que abordou o tema “Instrumentos de defesa dos direitos


fundamentais” teve como convidada a Defensora Pública Adriana Sche-

109
fer do Nascimento36. Enfatizou-se que a atuação da Defensoria é não só
judicial, como também extrajudicial, o que, em muitos casos, tendo em
vista principalmente a necessidade de uma resposta célere à situação, se
mostra mais eficaz.
Apresentadas informações sobre o funcionamento do órgão, a pa-
lestrante destacou a atuação da Comissão de Monitoramento da Copa37.
Tal Comissão surgiu a partir da percepção de que muitas demandas
atendidas pelo Núcleo de Defesa Agrária e Moradia da Defensoria Públi-
ca relacionavam-se à Copa do Mundo, cabe ressaltar que a maior parte
destas demandas eram relacionadas à remoção forçada. Notou-se, então,
a importância e a necessidade de a Defensoria inteirar-se dos fatos e da
veracidade das informações que chegavam ao Núcleo, a fim de mediar os
casos e, por conseguinte, evitar demandas ainda maiores em 2014. Além
disso, a atuação da Comissão na Vila Tronco foi apresentada como um
exemplo de trabalho. Neste caso, diante da observação de que se tratavam
especificamente de remoções, a mediação apresentou-se como a solução
mais efetiva e rápida para as famílias envolvidas.
Percebeu-se, ainda, que um dos grandes problemas locais era a falta
de informações prestadas à comunidade atingida. No caso da comunida-
de da Vila Tronco, uma “sobreviolação” de direitos humanos ocorre, já
que os processos de tomada de decisão são muito pouco transparentes.
Quando procura o Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB),
órgão responsável pela relocalização das famílias atingidas pela obra
viárias, a população recebe informações parciais, reduzindo o escopo de
escolhas que cada uma das famílias teria, no caso, para sua relocalização.
Neste ponto, a busca extrajudicial de dados com os entes envolvidos e o
contato com a população mostrou-se, de fato, resolutivo. Além disso, ao
se requisitar informações para o poder público, se está pressionando a
própria Administração a aumentar sua eficiência e transparência, apre-

36 Adriana Schefer do Nascimento é Defensora Pública do Estado do Rio Grande do Sul, onde coordena o
Núcleo de Defesa Agrária e Moradia (NUDEAM). É membro da Comissão de Monitoramento dos Efeitos da
Copa e Megaeventos da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul.
37 Conferir sítio: http://www.dpe.rs.gov.br/site/noticias.php?id=1610. Acesso em16 de agosto de 2013

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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

sentando soluções e esclarecimentos, o que favorece ainda mais a solução


extrajudicial das questões.
Ficou demonstrada, assim, como esta prática mostra-se mais adequada
aos casos relacionados à questão da moradia, em especial quando envolve
grandes eventos como a Copa do Mundo. Também se destaca o papel da
Defensoria Pública tanto na atuação junto à comunidade da Vila Tronco,
como também nas recentes mobilizações sociais, em que o órgão esteve
acompanhando os protestos, visando evitar o abuso de poder da Brigada
Militar e garantir os direitos dos manifestantes38. Por fim, fica demonstrado
que a proximidade da Defensoria Pública da realidade, seu contato com a
população e a valorização de técnicas alternativas de solução de conflitos
tem viabilizado a mediação e evitado a judicialização de muitos casos.

7 DIREITO à ACESSIBILIDADE

A cada encontro do Grupo, ficava mais claro que o tema do direito à


acessibilidade estava distante da agenda social da Copa, sendo apenas
analisado por poucos setores sociais, isto é, entende-se haver uma omis-
são por parte do Poder Público e da iniciativa privada em relação a este
tema. O Encontro que abordou o tema do direito à acessibilidade iniciou-se
com uma exposição do palestrante Doutor Mauro Luis Silva de Souza39.
Em momento posterior, oportunizou-se a abertura de um debate entre os
participantes, acerca do tema apresentado.
A exposição se iniciou com a demonstração do conceito de acessibi-
lidade, o qual se faz presente na Lei 10.098/2000 que estabelece normas
gerais e critérios básicos para oportunizar a acessibilidade às pessoas
com deficiência ou com mobilidade reduzida, em seu artigo 2º , inciso I,
conforme transcrição literal:

Possibilidade e condição de alcance para utilização, com segu-


rança e autonomia, dos espaços, mobiliários e equipamentos

38 Disponível em: http://www.anadep.org.br/wtk/pagina/materia?id=17719. Acesso em 14 de agosto de 2013.


39 Promotor de Justiça atuando na Promotoria Especializada dos Direitos Humanos em Porto Alegre. Presidente
da Fundação Escola Superior do Ministério Público. Professor da Faculdade de Direito da FMP.

111
urbanos, das edificações, dos transportes e dos sistemas e meios
de comunicação, por pessoas portadoras de deficiência ou com
mobilidade reduzida.

Um fato observado pelo palestrante foi que, com base neste conceito
de acessibilidade, houve a possibilidade de que o Governo brasileiro fir-
masse o compromisso de internalizar as normas contidas na Convenção
Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, a qual foi
regulamentada no Brasil através do Decreto 6949/2009. Tal Convenção foi
recepcionada em nossa legislação com força de Emenda Constitucional,
respeitando os requisitos contidos no artigo 5º, § 3º, da Constituição Federal
de 1988. Sintetizando, a Emenda tem caráter de norma constitucional, ou
seja, o direito à acessibilidade possui status constitucional.
Um caso discutido foi uma ação judicial proposta por uma pessoa com
deficiência física, usuária de cadeiras de rodas, a qual pleiteava o direito
à acessibilidade à arena esportiva do Sport Club Internacional, local onde
ocorrerão os jogos do Mundial de 2014. Este indivíduo sentiu-se violado
em sua dignidade, pois o local é de difícil acesso, tendo que se deslocar
de um lado do estádio a outro, a fim de poder assistir aos jogos, além de
o local determinado ao uso de usuários de cadeiras de rodas permanecer
na altura do gramado, bem como haver uma barreira de concreto que
impossibilitava a sua visão do campo de futebol. Não havia uma cober-
tura, fazendo com que a pessoa com deficiência física ficasse sujeita aos
efeitos climáticos, exemplificando, à ocorrência de chuva. Um aspecto
relevante é que o local ofertado aos usuários de cadeiras de rodas, no
estádio, contém metragens menores às exigidas pelas normas internacio-
nais. Tal intermediação ocorreu através da Defensoria Pública do Estado
do Rio Grande do Sul, a qual está tentando garantir o direito ao lazer e à
dignidade a este cidadão, além do direito à acessibilidade.
Uma exigência da FIFA, existente no Caderno de Encargos40 desta

40 Disponível em: http://www.fifa.com/mm/document/tournament/competition/football-stadiums-technical-recommendations-and-


-requeriments-en-8211.pdf. Acesso em: 24 de julho de 2013.

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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

entidade, é que a quantidade mínima de lugares reservados nos está-


dios às pessoas com deficiência e com mobilidade reduzida encontre-se
entre 0,5% a 1% da capacidade total do estádio, fato que se situa aquém
do exigido pela lei brasileira de acessibilidade, a saber, 4%, consoante o
Decreto 5.296/2004. Já às pessoas com deficiência visual, a FIFA realizou
a exigência de que os assentos destinados aos deficientes visuais deverão
estar próximos ao local onde estará situada a Imprensa, com o intuito de
que tais indivíduos possam ouvir a transcrição dos jogos. A FIFA omitiu
tratamento às demais pessoas com deficiência, exemplificativamente, aos
deficientes sensoriais (os deficientes auditivos).
Este caso apontado é apenas para demonstrar que a FIFA, uma enti-
dade privada, ao estabelecer metragens menores às exigidas pelas nor-
mas internacionais, está violando o direito à acessibilidade, um direito
das pessoas com deficiência, sendo este ampliado a outras pessoas que
possuem mobilidade reduzida, total ou parcial, permanente ou provisó-
ria. No Caderno de Encargos da Entidade, consta que um especialista em
acessibilidade deverá ser consultado a fim de determinar projetos para o
estádio garantir que haja o cumprimento dos padrões internacionalmente
aceitos, exigência que parece não estar sendo observada.

8 DIREITO à MOBILIDADE URBANA

Nas últimas semanas, o país tem acompanhado diversas manifestações


populares que começaram pautadas pela questão das tarifas do transporte
público e trazendo para o centro do debate político nacional a questão
da mobilidade urbana, que, segundo a lei 12.587/2012, em seu artigo 4º,
inciso II, é a “condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e
cargas no espaço urbano”. De acordo com dados do Governo Federal41, os
investimentos em mobilidade urbana para a Copa de 2014 em Porto Alegre
estão orçados em cerca de R$ 922 milhões. É possível verificar que estes
investimentos não estão sendo acompanhados de consulta à população,

41 Conferir sítio: http://www.copa2014.gov.br/pt-br/sedes/portoalegre/mobilidade. Acesso em 29 de julho de 2013.

113
ocasionando diversas remoções forçadas, além de significativos impactos
ambientais conforme exposto ao longo do presente artigo.
No encontro sobre este tema, esteve presente como palestrante o
Vereador Marcelo Sgarbossa42. Sgarbosssa apresentou projetos de revi-
talização de cidades como Seul, Lisboa e Nova Iorque em que diversas
áreas, anteriormente destinadas para o trânsito de veículos, foram trans-
formadas em parques e áreas de lazer, em contraponto com o que está
ocorrendo em Porto Alegre. O debate acerca da mobilidade urbana está
tão presente neste momento que a Câmara de Vereadores do Porto Alegre
foi ocupada por manifestantes - em grande parte jovens - devido à rejeição
pela maioria dos parlamentares por maior transparência nas contas de
transporte coletivo. A mobilidade urbana no Brasil é fortemente marcada
pela lógica do transporte individual de passageiros, como se o carro fosse
o único modal possível para viabilizar o transporte. Além de esse modelo
ter sido fortemente incentivado por políticas públicas e pela estratégia
de sucessivos governos para as cidades brasileiras, a indústria automo-
bílistica incentiva este desejo de consumo, visto que o automóvel é uma
mercadoria que experimenta inovações tecnológicas a cada lançamento
de um novo produto no mercado. Os congestionamentos cotidianamente
enfrentados pela totalidade das capitais brasileiras demonstram a falência
desse paradigma, que, além de individualista, é oneroso e insustentável
em uma perspectiva ecológica. Mesmo assim, é inegável a opção do go-
verno brasileiro em reforçar este modelo com as obras viárias introduzidas
na Matriz de Responsabilidades para a Copa de 201443.
É fundamental que busquemos compreender a conjuntura para que
possamos trabalhar por uma cidade que seja voltada para as pessoas,
para que os direitos de cidadania sejam respeitados seguindo a afirmativa
de Harvey de que:

42 Marcelo Sgarbossa é advogado e cicloativista. Especialista em Direitos Humanos. Mestre em Análise de


Políticas Públicas pela Universidade de Turim (Itália). Doutorando em Direito pela UFRGS. Conselheiro da
Comissão de Direitos Humanos da OAB/RS. Vereador de Porto Alegre.
43 Íntegra das obras incluídas na Matriz de Responsabilidades da Copa de 2014 no Brasil disponível em:
<http://www.copa2014.gov.br/pt-br/brasilecopa/sobreacopa/matriz-responsabilidades> Acesso em: 02 de
agosto de 2013.

114
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

[...] o direito à cidade é muito mais que a liberdade individual de


ter acesso aos recursos urbanos: é um direito de mudar a nós
mesmos, mudando a cidade. Além disso, é um direito coletivo, e
não individual, já que essa transformação depende do exercício de
um poder coletivo para remodelar os processos de urbanização44.

A cidade é palco de lutas. O levante da juventude, ao contrário dos


que o procuram compreender como um movimento que busca se afastar
da política, na verdade, é atestado da necessidade de uma nova política
no Brasil, do aprofundamento da democracia para além dos limites da
democracia representativa. Há uma exigência por controle social das ta-
rifas, por abertura de planilhas do transporte coletivo, por retomada dos
espaços públicos, por direito à cidade.

9 IMPACTOS AMBIENTAIS E ALTERAÇÕES


DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA

O último encontro do curso teve como tema os “Impactos Ambientais


e Alterações da Legislação Urbanística” e como palestrante convidada
a Dra. Annelise Steigleder45, uma das responsáveis pelo ajuizamento de
ação civil pública contra o Município de Porto Alegre para garantir a im-
plantação do Parque Gasômetro.
Atendo-se ao fato de que o meio ambiente é uma das maiores preocu-
pações mundiais atuais e tendo em vista a realização das obras “impres-
cindíveis” para a Copa e os legados que deixarão, não houve dúvidas que
o referido tema deveria estar presente no calendário do curso.
O caso do corte das árvores na região do projetado Parque Gasômetro
marcou história na cidade, considerando não apenas a forte atuação contra
este ato pelos cidadãos, que lutaram até o último instante acampando no
local para proteger as árvores, como também do Ministério Público, que

44 HARVEY, David. O direito à cidade. In: <http://revistapiaui.estadao.com.br/edicao-82/tribuna-livre-da-


luta-de-classes/o-direito-a-cidade>. Acesso em: 29 julho 2013.
45 Annelise Steigleder é promotora da Promotoria de Justiça de Defesa do Meio Ambiente de Porto Alegre/
RS. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paraná.

115
ingressou com ação civil pública na tentativa de barrar o corte das mesmas
entre a futura rótula da Avenida Edvaldo Pereira Paiva e a rótula Cuias.46
As alegações e motivações foram diversas. Cabe destacar primeiramen-
te a ilegalidade da iniciativa municipal, tendo em vista que está previsto
no Plano Diretor que a área é destinada à criação do Parque Gasômetro.
Além disso, uma vez consumada a obra, o parque perderia não só uma
significativa massa vegetal, como também uma boa parte de sua extensão
e de sua característica paisagística. O ato de cortar árvores nativas para
fazer vias expressas é inaceitável.
Infelizmente, a 22ª Câmara Cívil do Tribunal de Justiça do Rio Grande do
Sul, por unanimidade, autorizou o corte das 115 árvores47. Os desembar-
gadores Maria Isabel de Azevedo Souza e Marco Aurélio Heinz seguiram o
voto do relator da matéria, desembargador Carlos Eduardo Zietlow Duro,
que reformou sua própria decisão anterior, na qual, em caráter liminar,
havia suspendido o corte dos vegetais em 19 de abril.
A permissão para retirar as árvores da região do Gasômetro demons-
tra a capacidade devastadora deste evento, demonstrando que os três
poderes estão aproveitando-se da oportunidade da Copa para viabilizar
interesses nem sempre coincidentes com as necessidades da população.
A legislação brasileira é violada para privilegiar um espetáculo esportivo e
seus patrocinadores oficiais. As decisões referentes aos impactos ambien-
tais nas estruturas das cidades já foram tomadas sem o questionamento
necessário para avaliar os benefícios ou malefícios. Mais do que nunca,
percebe-se que os compromissos assumidos com a FIFA através do “Ca-
derno de Encargos” estão não só acima das políticas sociais brasileiras,
como a saúde e a moradia, como também, há uma flagrante violação da
legislação local, como foi o caso demonstrado pela desconsideração do
Plano Diretor de Porto Alegre.

46 Ver, por exemplo, o vídeo gravado pelo Coletivo Aura “Quantas copas por uma copa?”, disponível em http://
vimeo.com/67835242. Acesso em 31/07/2013.
47 Agravo de Instrumento nº 70054203187

116
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

10 CONCLUSÃO

O balanço da experiência de extensão e pesquisa realizada através do


Copa legal é Copa que respeita os direitos humanos deve ser feito em um
duplo viés, que considere (i) em que medida os objetivos metodológicos
traçados pelo Grupo de Direito Urbanístico foram atingidos e, (ii), que no-
vos conhecimentos foram produzidos através desta experiência, ou seja, é
necessário avaliar se os Encontros de Capacit(ação) Coletiva para a Copa
de 2014 foram capazes de elevar o patamar de conhecimento disponível
para a análise dos impactos urbanísticos, ambientais, sociais e jurídicos
sobre o exercício dos direitos fundamentais48 em Porto Alegre.
Em uma perspectiva metodológica, pode-se dizer que os encontros
conseguiram reunir atores de diferentes movimentos sociais, estabele-
cendo uma troca de saberes bastante fértil entre representantes das co-
munidades e movimentos com a “academia”. Os debates sobre cada um
dos temas-chave aqui apresentados, lograram ser um espaço democrático
de partilha e (re)construção de conhecimento, já que o tempo dedicado
às intervenções dos participantes foi sempre tão privilegiado quanto a
exposição do palestrante convidado. A fala de cada um/a sempre foi
valorizada na busca do aprofundamento da reflexão coletiva e a riqueza
do diálogo estabelecido durante os encontros é, sem dúvida, um legado
importante do Ciclo de capacitação.
Uma questão conjuntural foi altamente significativa para o sucesso do
Ciclo de Encontros de Capacitação coletiva. Quando o projeto começou,
às vésperas da Copa das Confederações49, a desesperança tomava conta
da maior parte dos atores, tanto que foi necessário um grande esforço de
mobilização para reunir representantes dos vários movimentos e garantir

48 A expressão direitos fundamentais, aqui, é utilizada ancorada no conceito materialmente aberto de direitos
fundamentais, tais como apresentados por Ingo Sarlet, ou seja, abrangendo além dos direitos elencados no art.
5º da Constituição Federal, “direitos materialmente fundamentais não escritos (no sentido de não expressa-
mente postitivados), bem como de direitos fundamentais constantes em outras partes do texto constitucional
e nos tratados internacionais”. Ver SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria
geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 86.
49 A copa das Confederações foi realizada no Brasil entre 15 e 30 de junho de 2013.

117
a pluralidade e representatividade que pretendíamos para dar início ao
Ciclo. Um sentimento de impotência e inércia parecia dominar a socieda-
de, até que uma indignação acumulada emergiu fortemente nas ruas de
todo o Brasil, nas manifestações populares de junho e julho de 2013. O
temor inicial dos organizadores de que tal fato pudesse acarretar o esva-
ziamento progressivo dos encontros esvaneceu-se quando percebeu-se
que a reivindicação das ruas coincidia em grande medida, com a agenda
de reflexão proposta pelo projeto.
Entende-se que o Ciclo cumpriu com um papel importante na capaci-
tação dos atores, estabelecendo uma dialética entre a ação realizada nas
ruas por muitos dos participantes em sua militância social e a reflexão
teórica realizada durante os encontros de capacitação. Da mesma forma,
observou-se em várias palestras que as pessoas atingidas por problemas
reais estavam vivenciando violações concretas a seus direitos humanos e
tiveram a oportunidade, não apenas, de compartilhar a experiência, mas
também, de receber orientações capazes de solucionar o problema, bem
como de organizar o encaminhamento de suas questões junto a órgãos
como a Defensoria Pública ou o Ministério Público. Exemplificativamente,
uma representante da Vila Tronco contou o caso familiar de violação do
direito à moradia e saiu do Encontro com o compromisso de ser atendida
pela Defensoria Pública; uma pessoa com deficiência física usuária de ca-
deira de rodas que lutava por acessibilidade no Estádio Beira-Rio e já tinha
seu caso encaminhado pela Defensoria Pública, levou a notícia também ao
Ministério Público dos Direitos Humanos que se comprometeu a acompa-
nhar o caso; e, finalmente, representantes do Movimento “Quantas copas
por uma copa?”, indignados/as com os projetos para a orla, aproveitaram
a presença da promotora Annelise Steigleder para agendar um encontro
com a Promotoria do Meio Ambiente para a qual levarão um dossiê com
documentos contendo fatos novos sobre as irregularidades nos projetos
de revitalização da orla do Guaíba. O objetivo de apoiar ações de advocacy
visando promover o respeito aos Direitos Humanos durante a preparação

118
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

da Copa, portanto, parece ter sido atingido. A Responsabilidade Social da


FMP, enquanto instituição de ensino superior foi, neste sentido, plena-
mente cumprida nesta inovadora atividade de Extensão.
No que diz respeito ao conteúdo desenvolvido durante o curso, pode-
-se dizer que apesar de estar centrado em temas chave relacionados aos
impactos da Copa de 2014 em Porto Alegre, não há dúvida alguma que
os participantes foram capacitados de forma a adquirir conhecimentos
e competências relacionadas ao Direito Urbanístico no Brasil. A própria
metodologia adotada pelos encontros favoreceu esse processo, já que o
processo de preparação da cidade para a realização da Copa de 2014 foi
analisado sempre à luz dos direitos fundamentais, do Estatuto da Cidade
e dos documentos internacionais garantidores de direitos humanos dos
quais o Brasil é signatário. Nesse sentido, é evidente que uma ampla divul-
gação da pauta da Reforma Urbana permeou o ciclo de encontros de forma
transversal, ampliando o patamar de conhecimento que os participantes
do curso possuíam sobre esse tema.
Também é preciso sublinhar que o conhecimento que se produziu ao
longo do curso de capacitação demonstra que a prioridade dada pelos
governos às obras da Copa, em detrimento de outras políticas sociais,
teve efeitos altamente perversos nas cidades brasileiras que sediarão o
evento. Tal fato não passou despercebido pela população, como as ma-
nifestações populares de junho de 2013, de norte a sul do país, deixaram
claro. Exigir nas ruas transporte público de qualidade e acessível, moradia
digna, serviços públicos de saúde e educação universais, bem como ética
na política e uma gestão pública democrática, já representa um importante
amadurecimento político da população brasileira, especialmente quando
essa pauta se combina ao rechaço à realização de um megaevento es-
portivo a qualquer preço. Confia-se que o curso de capacitação coletiva
sobre a Copa de 2014 desenvolvido pelo Grupo de Pesquisa e Extensão em
Direito Urbanístico da FMP na cidade de Porto Alegre tenha contribuído
para um novo salto de consciência de seus participantes, através do qual

119
o direito à cidade sustentável50 passe a ser compreendido como um direito
coletivo e uma bandeira capaz de unificar as diferentes lutas sociais que
atualmente pululam no país e reivindicam, em última instância, o direito
de viver em uma cidade mais justa, acessível, democrática e sustentável.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. In: <http://

50 O Estatuto da Cidade (lei 10.257/01), em seu artigo, 2º, inciso I, preconiza, como uma diretriz da política
urbana brasileira a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”.

120
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*Todos/as os/as autores/as são membros do Grupo de Pesquisa e Extensão em Direito Urbanístico da Facul-
dade de Direito da Fundação Escola Superior do Ministério Público - FMP.

123
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Exclusão urbana, (in) segurança da


posse e direito à moradia: reflexões a
partir do estudo de caso de “Todos os
Santos”, Paço do Lumiar, Maranhão

Nathália Castro da Silva1

1 PAÇO DO LUMIAR E “TODOS OS SANTOS”:


ENTRE O PLANO DIRETOR E A IRREGULARIDADE FUNDIÁRIA

Com uma área de 1.410,015 km², a Ilha de São Luís constitui o espaço
de maior aglomeração urbana do estado do Maranhão, composto pelos
municípios de São Luís, Paço do Lumiar, São José de Ribamar e Raposa.
De acordo com Juarez Diniz,

Centrados em um território insular, os municípios de São Luís,


Paço do Lumiar, São José de Ribamar e Raposa embora politica-
mente independentes, constituem uma área contínua na qual se
desenvolve o maior fluxo de relações político-administrativas do
Estado, figurando nas últimas décadas, como cenário de significa-
tivas mudanças, quer na organização de seu espaço físico, quer
no arranjo de suas estruturas socioeconômicas [...].2

O atual processo de conformação do aglomerado urbano da Ilha,


vinculado ao aumento populacional e a sérios problemas de ocupação
do solo urbano, inseriu contemporaneamente o município de Paço do
Lumiar no âmbito das discussões nacionais sobre desenvolvimento e
expansão urbana.

1 Graduada em Direito pela Universidade Federal do Maranhão – UFMA. Assessora jurídica do Ministério Público
do Estado do Maranhão. E-mail: nathcastros@hotmail.com
2 DINIZ, Juarez Soares. As condições e contradições no espaço urbano de São Luís (MA): traços periféricos.
Disponível em: <http://www.nucleohumanidades.ufma.br/pastas/CHR/2007_1/juarez_diniz_v5_n1.pdf>.
Acesso em: 12 ago. 2012, p. 03.

125
Localizado no litoral norte do Maranhão, com uma área de 125 km²,
Paço do Lumiar representa o foco espacial deste estudo. Atualmente com
105.121 habitantes, o município, apesar de ter um bom desenvolvimento
da agricultura e da pesca, tem no setor de serviços seu grande potencial
econômico3. Entretanto, é marcado por um elevado nível de desigualdade
econômica e social, uma vez que apresenta, de acordo com o Censo 2010,
42,45% de incidência de pobreza e um IDH de 0,727.
Com a Constituição de 1988, a busca por um planejamento urbano
eficaz ganha importância constitucional, recebendo tratamento norma-
tivo em capítulo específico (Da Política Urbana – Cap. II, do Título VII,
CF). Essa medida se refletiu de modo concreto no âmbito municipal, com
a afirmação do plano diretor como o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana das cidades.
Mais do que definidor de normas técnicas referentes ao ordenamento
urbano, o plano diretor é um instrumento político de gestão democrática
da cidade. Por ser ferramenta básica que condensa normas técnicas e
de gestão, o art. 182 da Carta Magna estabeleceu que o plano diretor é
instrumento obrigatório a ser implementado nos municípios com mais de
20.000 (vinte mil) habitantes. Apesar dessa obrigatoriedade, o constituinte
não fixou um prazo nem forma de cumprimento da norma. Tal obscuridade
somente veio a ser sanada com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001),
que regulamentou o dispositivo constitucional.
De acordo o art. 41 da Lei Federal 10.257/01, o plano diretor se tornou
instrumento obrigatório da política urbana nas seguintes hipóteses:

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:


I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações ur-
banas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os ins-
trumentos previstos no§ 4odo art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

3 De acordo com dados do Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o setor de
serviços gera para o município de Paço do Lumiar uma receita avaliada em 14.866.394 reais, enquanto que o
setor da agropecuária gera 4.065.451 e o setor da indústria produz 3.929.251 reais.

126
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou ati-


vidades com significativo impacto ambiental de âmbito regional
ou nacional.
VI – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto,
inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos.4

Com o advento do Estatuto da Cidade, as situações de obrigatorieda-


de para a criação de planos diretores ampliaram-se, representando um
reconhecimento público do alto grau de expansão urbana que as cidades
brasileiras tiveram nos últimos anos.
A partir da Constituição de 1988 e da Lei nº 10.257/01, o instrumento
do plano diretor precisou ser abarcado no planejamento urbano de inú-
meros municípios brasileiros. Através da Lei Municipal nº 335/2006, foi
instituído o Plano Diretor de Paço do Lumiar. Composto por oito títulos,
dispõe sobre diretrizes gerais, macropolítica do meio ambiente natural e
edificado – e de seus instrumentos, macropolítica da infraestrutura social
e econômica, e macropolítica de planejamento e gestão democrática.
Este plano diretor elenca como objetivo maior ordenar a cidade, as-
segurar o cumprimento da função social desta e da propriedade urbana e
rural, na busca do bem-estar dos habitantes (art. 2º). Para o cumprimento
efetivo da função social da cidade e da propriedade urbana e rural, o
Plano Diretor estabelece uma série de diretrizes fundamentais, quais
sejam as principais:

Art. 3º. I – Direito a uma cidade sustentável, através do


direito à terra urbana e rural, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana e rural, à saúde, à edu-
cação, aos transportes e serviços públicos, ao trabalho e
renda justa, à cultura e ao lazer;
IV – previsão na legislação de parcelamento do solo para permitir
a redução dos custos da construção e aumentar a oferta de lotes
e unidades habitacionais;
V – regularização fundiária e urbanização de áreas ocu-
padas por população de baixa renda mediante o esta-

4 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial
da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 04 de setembro de 2001.

127
belecimento de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e da edificação, sob a ótica da situação
socioeconômica da população;
VII – adequação dos diferentes instrumentos de política econô-
mica, tributária, financeira e dos gastos públicos para o cumpri-
mento dos objetivos do desenvolvimento urbano;
x – acesso aos espaços, equipamentos e serviços públicos para
todos os cidadãos, especialmente aos portadores de necessidades
especiais;5 (grifou-se)

Em Paço do Lumiar, para que a cidade cumpra sua função social, é fun-
damental que haja o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social, ao acesso universal dos direitos sociais
e ao desenvolvimento econômico. É função social também do município
garantir elementos que conduzam a uma gestão democrática da cidade,
com a abertura de espaços para a participação dos habitantes nas decisões
públicas e com a universalização de direitos sociais.
Um dos pilares deste Plano Diretor refere-se à definição do conteúdo
da função social da propriedade urbana e rural. O Estatuto da Cidade (art.
39) destinou o preenchimento deste conteúdo aos planos diretores, uma
vez que é no âmbito municipal que podem ser analisadas com maior
eficiência as singularidades da estrutura fundiária local. Desse modo, o
direito de propriedade pode-se transformar no direito à propriedade, isto
é, passa a ser definido em virtude de uma função socialmente orientada.
Sendo assim, no que toca à propriedade urbana, estabelece o Plano
Diretor:

Art. 5º - A propriedade urbana cumpre sua função social ao aten-


der, no mínimo, a compatibilidade do uso da propriedade com:
I – a infraestrutura, equipamentos e serviços públicos disponíveis;
II – a preservação da qualidade do meio ambiente urbano e rural;
III – a segurança, bem estar, educação e saúde de seus usuários.6

Diante da gama de diretrizes elencadas pelo Plano Diretor e da inovação

5 PAÇO DO LUMIAR. Lei nº 335 de 09 de outubro de 2006. Dispõe sobre o Plano Diretor de Paço do Lumiar e
dá outras providências. Paço do Lumiar, MA, 2006.

6 Id. 2006.

128
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

da Constituição Federal ao inserir o princípio da função social da proprie-


dade, esperava-se ao menos uma consistência maior do conteúdo desta
função em relação à propriedade urbana de Paço. A norma basicamente
trata de requisitos formais mínimos a serem respeitados pela propriedade
privada. Não faz referência alguma a importância da posse, não contri-
buindo, portanto, para a defesa fundamental do direito à moradia.
Em contrapartida, quanto à política habitacional do município, o art.
14 do Plano define seus objetivos, a saber: identificar o déficit habitacional
do município e promover a sua redução, promover o acesso à moradia
digna à população de baixa renda e a melhoria de qualidade das habitações
classificadas como de interesse social.
Apesar do ponto de incoerência exposto acima, existe uma série de
direitos afirmados e assegurados no Plano Diretor de Paço do Lumiar,
seguindo a linha de outros planos diretores existentes pelo país. O que se
espera, minimamente, é que haja vontade política em garantir a concretude
de tais normas. Entretanto, existe um impasse em torno da efetividade do
instrumento, em âmbito geral.
O dilema diz respeito aos interesses conflitantes das partes que pactuam
para a construção de um plano diretor. De um lado, temos a população
em massa, composta majoritariamente por moradores de baixa renda e
minorias, que sentem de perto as consequências da expansão desenfreada
do espaço urbano. Expansão esta, gerada pela outra parte do pacto, a elite
econômica brasileira, representada principalmente pelo setor empresarial
imobiliário. Sobre este impasse, coloca Linda Gondim,

É preciso ter em conta que tal compromisso implica concessões


cujos custos são concretos e imediatos, enquanto seus benefícios
são hipotéticos e remotos. Para aceitar fazer concessões, é pre-
ciso, em primeiro lugar, que os pactuantes estejam convictos de
que suas chances de vitória num eventual conflito seriam remotas
e, em segundo, acreditem que um acordo evitaria males maiores
do que as perdas imediatas. 7

7 GONDIM, Linda M.P. O plano diretor como instrumento de um pacto social urbano: quem põe o guizo no
gato? Disponível em: < http://revistas.fee.tche.br/index.php/ensaios/article/viewFile/1781/2152>. Acesso
em: 10 ago. 2012, p.03.

129
Como aborda a autora adiante, dificilmente os agentes ligados aos
grandes empreendimentos imobiliários, vão permitir a inviabilidade de
seus projetos, que visam à lucratividade da propriedade privada do solo
urbano e a apropriação de certos serviços públicos. Todavia, para fechar
o compromisso social, que é a construção de um plano diretor com as
diversas partes envolvidas nesse processo, é necessário que ao menos
no plano teórico – aquele que consta no papel – sejam feitas concessões
visando estabelecer uma negociação, pois existe um longo processo para
a concretização das normas, que não é seguro, geralmente não tem prazo
e não segue a ordem aparente.
No que se refere à efetividade dos planos diretores, a realidade de Paço
do Lumiar não difere das grandes cidades brasileiras. Em seu próprio Pla-
no Diretor, há o reconhecimento da situação de irregularidade fundiária
por que passa o município, com a definição de vinte e oito áreas urbanas
como zonas especiais de interesse social8.
A grande quantidade de áreas que precisam de regularização fundiária
determinadas no Plano Diretor é apenas uma parte do conjunto de inúme-
ras comunidades que passam por problemas semelhantes no município.
Em relação à sua conformação urbanística,

Percebe-se que há uma enorme concentração de investimentos


imobiliários pelo mercado hegemônico nas glebas litorâneas,
enquanto grande parte da cidade se constrói de maneira infor-
mal e precária. A estratégia diz respeito à construção de ilhas de
modernidade cercadas por gigantes áreas de não-cidade.Nesta
senda, os problemas da segregação espacial, da degradação
do meio ambiente, da crise habitacional e do acesso informal
à moradia e à cidade têm se mostrado presentes na realidade
maranhense. Paço do Lumiar não destoa no cenário da Ilha de
São Luís. No município de, aproximadamente, 100 mil habi-
tantes é muito débil o número daqueles que têm sua situação
habitacional regularizada. Não bastasse a insegurança jurídica
da circunstância, a ameaça constante de despejos forçados que
inúmeras comunidades sofrem ainda se agrava devido a pres-
sões do mercado imobiliário, dada a proximidade com a capital.

8 De acordo com o Plano Diretor, as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS são porções do território
destinadas, prioritariamente, à recuperação urbanística, à regularização fundiária e produção de Habitações
de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular - HMP, incluindo a recuperação de imóveis degradados, a
provisão de equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter local.

130
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Grande parte de seu território se apresenta como extensão da


área litorânea de São Luís e tem sido visada para a construção
de condomínios de luxo.9

Esse contexto de irregularidade fundiária não passou despercebido


pelas instâncias do Poder Público local. Em 25 de março de 2010, foi
realizada uma audiência pública sobre áreas em risco de ação judicial e
reintegração de posse em Paço do Lumiar. O compromisso principal esta-
belecido foi a formação de um grupo de trabalho presidido pela Prefeitura
Municipal de Paço do Lumiar com parceria do Ministério das Cidades,
OAB/MA, Secretaria Estadual de Direitos Humanos, Defensoria Pública
do Maranhão (DPE/MA) e da União, e com as comunidades, para a cons-
trução de um plano e de projetos de regularização fundiária sustentáveis
no município. Tal medida expressa a necessidade iminente de regularizar
o espaço urbano de Paço do Lumiar.
Em virtude deste cenário, no dia 10 de abril de 2010, diversas comu-
nidades constituíram o Fórum das Comunidades Ameaçadas de Despejos
Forçados de Paço do Lumiar. Este fórum atualmente conta com a partici-
pação de mais de trinta comunidades, aglutinadas em torno do processo
de ocupação e regularização fundiária do espaço urbano municipal.
Diante da omissão do poder público local e da situação de conflito
possessório vivido por diversas comunidades da região, em 10 de agosto
de 2011 foi realizada, na Assembleia Legislativa do Maranhão, a Audiência
Pública intitulada “Os direitos fundamentais das comunidades e a questão
fundiária na ilha de São Luís”. Esta propôs uma ampla discussão com as
comunidades e as autoridades envolvidas sobre a questão fundiária, em
busca de soluções que assegurassem o amplo direito à moradia.
A situação de Paço do Lumiar pôde ser exposta na ocasião através da
participação de inúmeras comunidades, como Cajueiro, Eugênio Pereira,

9 EVERTON, Carlos José Penha; LINHARES, Paulo César Corrêa; SILVA, Nathália Castro da. Assessoria Jurídica
Universitária Popular e o Direito à moradia: a experiência do NAJUP “Negro Cosme” na comunidade “Lote-
amento Todos os Santos”. In: Por uma visão crítica e interdisciplinar do Direito: revista do SAJU v.07 n. 02.
Coord. Augusto Jaeger Junior et al. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2012, p. 13.

131
Todos os Santos, Menino Gabriel, Vila Cafeteira, entre outras.
Para que se possa entender substancialmente o cenário da luta pelo
direito à moradia e à cidade, que diversas comunidades compartilham
de modo semelhante, faz-se necessário apresentar um recorte territorial
mais específico, em que também esta pesquisa se insere: a comunidade
Todos os Santos.
A comunidade, localizada à margem esquerda da Estrada de Rodagem
que vai do Maracajá ao Olho D’água, no município de Paço do Lumiar,
compreende uma área de aproximadamente 140.710,00 m²10. “Todos os
Santos” nasceu enquanto comunidade através de uma ocupação realiza-
da por mais de 150 (cento e cinquenta) famílias em outubro de 2007, na
referida área. Esta ocupação deu origem a um litígio judicial (processo nº
1063/2007, 2ª Vara da Comarca de Paço do Lumiar) entre o conjunto de
moradores e o empresário Douglas Ferreira de Pinho, sócio-proprietário
da empresa imobiliária Setran Empreendimentos Ltda, que se apresentou
como proprietário da citada terra.
O processo judicial em destaque iniciou-se com o ajuizamento de uma
ação de reintegração de posse por Douglas Pinho em face dos moradores/
ocupantes da área em questão. O autor alegou ser proprietário e possuidor
da terra há mais de cinco anos, tendo-a adquirido de PENA BRANCA DO
MARANHÃO S/A AVICULTURA, através de Escritura Pública de Compra e
Venda lavrada em 23 de abril de 2002. Expôs ainda que tentou, de forma
amigável, retomar a área, porém sem sucesso.
Apesar de ter utilizado um instrumento processual eminentemente
possessório, o direito de propriedade foi fundamento majoritário em seu
argumento de defesa da posse, bem como o tratamento desta como apên-
dice daquele direito, como se instituto autônomo não fosse.
Em 12 de dezembro de 2007, após a oitiva de testemunhas e de uma
das partes, foi expedida a decisão, pela juíza titular da 2ª Vara da Comarca
de Paço do Lumiar à época, em favor do requerente.
Em contraposição, a DPE/MA, em 22 de abril de 2008, representando

10 Dados provenientes do Processo nº 1063/2007, que tramita na 2ª Vara da Comarca de Paço do Lumiar.

132
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

os moradores/ocupantes da área, interpôs agravo de instrumento objeti-


vando garantir a suspensão dos efeitos da decisão que deferiu a liminar de
reintegração de posse, autorizando a permanência dos ocupantes na área
sob litígio. Visou ainda que, sendo provido o agravo, fosse reconhecida a
nulidade de todos os atos processuais, a partir da audiência de justificação
prévia, uma vez que os ocupantes réus não foram regularmente citados.
A Defensoria elencou que o terreno em questão trata-se, na verdade,
de um loteamento clandestino e irregular, já que não houve um apro-
veitamento adequado da propriedade, uma vez que o Agravado foi de-
nunciado pelo Ministério Público Federal perante a Comarca de Paço do
Lumiar (Inquérito Civil nº 002/2005) por ter dado início a loteamento ou
desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão
público competente, e por veicular publicamente afirmação falsa sobre a
legalidade do loteamento, conforme os arts. 50, I e III, c/c § único, I c/c
art. 51, da Lei nº 6.766/79.
Soma-se a isto o fato de que a área foi utilizada pelos ocupantes com
o único fito de garantir o direito à subsistência, expressão da dignidade
da pessoa humana e do direito à vida, já que a moradia é um direito
fundamental sem o qual os demais direitos basilares do ser humano não
podem ser exercidos.
Assim, em caráter definitivo, em 24 de julho de 2008, a 3ª Câmara Cí-
vel do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, manifesta-se sobre o
caso, expedindo o acórdão que conhece do recurso e lhe dá provimento,
para anular o processo a partir da audiência de justificação prévia, aí se
incluindo a decisão concessiva liminar reintegratória, por ausência de
citação do réu para acompanhar o ato de justificação.

2 EXPERIÊNCIAS DE ASSESSORIA JURÍDICA POPULAR: INSEGURANÇA DA


POSSE COMO REALIDADE DA COMUNIDADE “TODOS OS SANTOS”

Neste ponto, cabe explicitar o modo de contato da pesquisadora com


a realidade fundiária de Paço do Lumiar. Durante o período da graduação

133
em Direito, foi integrante do Núcleo de Assessoria Jurídica Universitária
Popular – NAJUP “Negro Cosme”. De acordo com o seu projeto de extensão,

O Núcleo de Assessoria Jurídica Universitária Popular (NAJUP)


“Negro Cosme” existe formalmente desde 2000, data na qual foi
aprovado pela Assembleia Departamental de Direito da Univer-
sidade Federal do Maranhão, o que atesta a existência do grupo
perante a instituição. […] O Núcleo atua com uma postura ino-
vadora na extensão em Direito, substituindo o trabalho de assis-
tência judiciária (pura e simples, que se resume ao ajuizamento
de ações), pelo trabalho de educação popular em direitos
humanos, fortalecendo o protagonismo popular como forma
de libertação social. 11

De acordo com Celso Campilongo12, o trabalho da assessoria jurí-


dica popular apresenta-se, no campo da extensão universitária, como
um serviço legal inovador. Aprofundando-se teoricamente, Luiz Otávio
Ribas explicita:

Dessa forma, pode-se aproximar de um conceito de “assessoria


jurídica popular”, que seria uma prática jurídica insurgente desen-
volvida por advogados, professores ou estudantes de direito, entre
outros, voltada para a realização de ações de acesso à justiça e/
ou educação popular em direitos humanos, organização comuni-
tária e participação popular de grupos ou movimentos sociais. 13

Nesse sentido, é importante fazer o recorte político que caracteriza e


distingue o trabalho da assessoria jurídica popular dos demais trabalhos
extensionistas:

Queremos demarcar que a distinção, o corte que põe em lados


opostos o que têm chamado de Assistência Jurídica e Assessoria
Jurídica Popular ou Serviços Legais Tradicionais e Serviços Legais
Inovadores é o aprofundamento do conteúdo político e da refle-
xão exercitada pelo estudante ou profissional do Direito sobre
seu papel no mundo. Ambos fazem-se presentes no trabalho da
Assessoria Jurídica Popular. Mais do que isso, ao realizar este
exercício, ao reconhecer-se enquanto sujeito político, o assessor

11 COSME, Najup Negro. Projeto de extensão universitária “Pés no Chão”. Pró – Reitoria de Extensão da Uni-
versidade Federal do Maranhão. São Luís, 2011, p. 02.
12 CAMPILONGO, Celso; PRESSBURGER, Miguel. Discutindo a assessoria popular. Rio de Janeiro: AJUP/FASE,
jun. 1991. Coleção “seminários”, n. 15.
13 RIBAS, Luiz Otávio. Acesso à justiça e educação popular. Caderno de Textos do xII Encontro da Rede
Nacional de Assessorias Jurídicas Universitárias. Teresina: EDUFPI, 2010, p.29.

134
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

jurídico militante faz uma opção: pelo trabalhador explorado, pelo


desempregado, pelo camponês, pela mulher, pela criança, pelos
homossexuais, pelos índios. Pelo povo. Faz uma opção pelos
setores calados, subalternizados pelas formas hegemônicas de
produção do econômico, do social e do político.14

Essa opção feita pela assessoria jurídica popular reflete a sua compre-
ensão política frente à conjuntura social no atual Estado Democrático de
Direito no país15. Graças a essa aparência sólida de garantidor de direitos,
de promotor da participação cidadã do povo, o Estado Democrático, em
sua essência, claramente é excludente, uma vez que grande parte da
população sequer tem suporte básico de direitos que a permita exercer
conscientemente seu papel político e, assim, ter condições de mudar as
condições socialmente impostas.
Nessa medida, o Direito, como parte integrante dessa superestrutura
estatal, não vem se posicionando de modo diverso. Apesar do pretenso
discurso de neutralidade, o Direito historicamente se mostra desfavorável
às demandas das camadas sociais menos favorecidas, mantendo assim a
vigente ordem de desigualdade social.
Assim expõe Antônio Alberto Machado:

Numa sociedade capitalista, naturalmente estratificada, a pauta


ideológica das classes que figuram no topo da hierarquia social
necessita ao menos da aparência de legalidade para lograr o
consenso legitimador. E essa, digamos, aura de legalidade, é
perseguida por intermédio do discurso dogmático que apresenta,
retoricamente, a lei como instância desideologizada, indiferente
aos interesses políticos desta ou daquela classe. 16

Neste campo de disputas, para compreender a prática das assessorias


jurídicas populares, é relevante trazer à exposição as categorias emanci-

14 LIMA, Thiago Arruda Queiroz. A assessoria jurídica popular como aprofundamento (e opção) do conteúdo
político do serviço jurídico. Disponível em: < http://www.urca.br/ered2008/CDAnais/pdf/SD1_files/Thia-
go_ARRUDA.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2012, p-02-03.
15 Para Gomes Canotilho, um Estado de Direito pressupõe a sujeição do poder a princípios e regras jurídicas,
garantindo às pessoas e cidadãos liberdade, igualdade e segurança. Mas, por outro lado, o Estado Constitucional
é também um Estado Democrático. A legitimidade do domínio político e a legitimação do exercício do poder
radicam na soberania popular e na vontade popular. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estado de Direito.
Coleção Cadernos Democráticos. Lisboa: Gradiva, 1999, p. 31.
16 MACHADO. Antônio Alberto. Ministério Público – Democracia e Ensino Jurídico. Belo Horizonte: Editora
Del Rey, 2000, p. 41.

135
patórias no seio do Direito, elencadas por Edmundo Lima de Arruda Junior:

Em seu pensamento, as lutas por emancipação social travadas na


instância jurídica abrangem os campos da legalidade relida, da
legalidade sonegada e da legalidade negada. A legalidade relida
diz respeito às batalhas interpretativas no sentido de criar, dentro
do próprio sistema jurídico, sentidos para as normas vigentes,
denunciando, assim, o esgotamento do paradigma legal tradicio-
nal. A legalidade sonegada seria relativa à busca pela efetividade
dos instrumentos normativos vigentes, constitucionais ou infra-
constitucionais, desde que contenham um núcleo emancipatório.
E a legalidade negada concerne ao reconhecimento de práticas
insurgentes enquanto legítimas constituintes de direitos e à
atuação próxima aos movimentos sociais, no sentido de validar
suas demandas jurídicas pautadas no reconhecimento das sub-
jetividades e necessidades fundamentais.17

Embora esteja mais próxima do âmbito da legalidade negada, o NAJUP


não negligencia as demais categorias, já que de acordo com Juary Chagas
(2011), o Direito pode e deve ser utilizado como meio de instrumento
para proteger a classe trabalhadora, os indigentes e as minorias contra
as investidas do poderio econômico dominante. Entretanto, cabe àqueles
compreenderem que o Direito, em sua essência, não tem condições de
conduzir a uma transformação definitiva da sociedade, justamente por
servir como um dos braços hegemônicos de dominação.
Após a exposição dos elementos e análises políticas que balizam as
práticas das assessorias jurídicas populares, cabe refletir sobre a atuação
local do NAJUP.
Entre o início de 2011 até os dias atuais, o NAJUP organiza suas ativi-
dades em torno do projeto de extensão “Pés no Chão”, cadastrado na Pró-
-Reitoria de Extensão da Universidade Federal do Maranhão. Englobando
um conjunto de oficinas temáticas referentes ao direito à moradia, direito
à cidade, organização popular e acesso à justiça, além de trabalhar na
perspectiva de resistência popular junto ao povo, este projeto nasce em
um contexto de intenso protagonismo comunitário.
Como já dito, o município de Paço do Lumiar possui uma realidade

17 EVERTON; LINHARES; SILVA; 2012 apud ARRUDA JUNIOR 1997, p. 67.

136
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

latente de insegurança da posse em várias comunidades. Tais problemas


vieram à tona em novembro de 2009, conforme exposto no Projeto “Pés
no Chão”:

Neste contexto, em 18 de novembro de 2009, uma reintegração


de posse ocorrida na antiga comunidade Bob Kennedy, na qual
45 famílias foram privadas do direito a uma habitação digna por
terem suas casas derrubadas, se tornou emblemática no quadro
dos conflitos fundiários urbanos do município de Paço do Lumiar.
A história da mãe Gillene Souza que deixou a comunidade dias
antes para dar a luz Gabriel e, ao retornar, encontrou sua casa
destruída por tratores, rebatizou a comunidade com o nome de
‘Menino Gabriel’ e foi o gérmen da mobilização de um conjunto
de entidades e comunidades em todo o estado do Maranhão.18

A partir deste conflito e de inúmeros outros surgidos na Ilha, em 2010,


um conjunto de entidades de defesa dos Direitos Humanos organizou-se
em defesa do direito à moradia e à cidade, criando o Fórum de Combate
aos Despejos Forçados. Este Fórum agrega as seguintes entidades/grupos:
Comissão de Direitos Humanos da OAB/MA, Núcleo do Direito à Moradia
(DPE/MA), NAJUP “Negro Cosme”, Comissão Pastoral da Terra/MA, União
Estadual por Moradia Popular/MA, Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra/MA. Além destas, a força popular deu-se através da participação
do Fórum das Comunidades Ameaçadas de Despejos Forçados de Paço do
Lumiar, além da integração de outras comunidades independentes da Ilha.
Assim, à medida que o NAJUP se inseriu nesta organização, foi possível
ter um contato real com diversas comunidades ameaçadas de despejos
forçados. Visando realizar um trabalho de organização popular mais foca-
lizado em alguma comunidade, “Todos os Santos” se destacou por haver
uma liderança bem articulada, na pessoa da senhora Carmosina Leite e,
em contraposição, por perceber a maior parte da comunidade pouco ativa,
mesmo com a iminência de despejo forçado da área.
Destarte, objetivando construir junto aos moradores um trabalho con-
sistente de articulação, de protagonismo popular, de reconhecimento e
luta por direitos fundamentais é que o NAJUP organizou sua atuação ex-

18 Id., 2011, p. 13.

137
tensionista em torno desta comunidade através do Projeto “Pés no chão”.
As problemáticas surgidas desenvolveram-se para além da questão
processual anteriormente apresentada. Desde o início de seu trabalho,
em 2011, o NAJUP percebe a gama de aviltamento de direitos que sofrem
os moradores:

No caso de “Todos os Santos”, além do que diz respeito ao direito


à moradia e ao direito à cidade – que são temas geradores das
discussões – foi observado um déficit muito grande de concreção
de outros direitos sociais, tal como saneamento básico, transporte
público, educação formal básica.
Neste sentido, muitos dos encontros tidos com a comunidade
foram dedicados a discussões sobre o total descaso do poder
público para com a falta de abastecimento de água e as possíveis
soluções que a própria comunidade poderia viabilizar para o pro-
blema. Durante este momento, o amadurecimento das discussões
foi fundamental para que a comunidade não realizasse acordo
com um futuro candidato a Prefeito do município, o qual realizou
visitas à comunidade constrangendo os moradores a tê-lo como
candidato. Por decisão autônoma, apesar de não unânime, a
comunidade reconheceu as contradições da proposta que a ela
se avultava e a recusou. 19

Ademais, foi possível perceber uma falta de união entre parte dos
moradores, uma vez que os mais antigos, que se estabeleceram na área
através da compra do loteamento irregular da SETRAN, preferem não se
relacionar com outros moradores, a quem denominam de “invasores”,
dificultando assim a luta coletiva pelo direito à moradia e à cidade, que
envolve a comunidade como um todo.
Por volta dos meses de maio e junho de 2011, a comunidade começou
a ser assediada pela Imobiliária MASA que, através de ameaças de des-
pejo forçado, reivindicava a titularidade de parte da área para si, visando
construir um empreendimento imobiliário denominado “Cidade Verde”,
vinculado ao Programa “Minha Casa Minha Vida”, do Governo Federal.
Este assédio reiterado aos moradores culminou em uma ação
truculenta em 10 de junho de 2011, na qual foi realizado um despejo
parcial na comunidade, com a derrubada de três casas, pertencentes

19 Id., 2012, p-15-16.

138
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

às senhoras Maria Natália Carvalho, Conceição Maria Lima dos Santos


e Cristiane Sousa. Também foram destruídas as áreas de plantação
dos moradores João Batista Mendonça Farias e Luis Carlos Pereira
Marques. Tal ação não chegou a ser mais nociva em virtude da rápida
intervenção em defesa da comunidade, implementada pelo NAJUP,
em parceria com a DPE/MA e com os próprios moradores. Ressalta-se
que tal ação violenta deu-se ilegalmente, com a presença de tratores
e policiais armados vestidos à paisana20.
Como o “Cidade Verde” é um projeto imobiliário financiado pela Caixa
Econômica Federal, por ser vinculado ao Programa Minha Casa Minha
Vida, não seria interessante para a empresa que o terreno de construção
do projeto fosse objeto de litígio judicial. Sendo esta informação de conhe-
cimento público e tencionando dialogar uma solução finalizar o impasse
travado entre moradores e a construtora, estabeleceu-se uma negociação
entre as partes, mediada pelo Centro Comunitário “Mulheres em Ação” –
CECOMA, NAJUP, DPE/MA, Comissão de Direitos Humanos da OAB/MA
e União Estadual por Moradia Popular/MA.
Através desta negociação, foi possível a assinatura de um Termo de
Ajustamento de Conduta – TAC, tendo como partes, de um lado, a DPE/
MA, e do outro a MASA – Imobiliária, Construção, Incorporação e Hote-
laria Ltda, primeira compromissária. Como segundo compromissário se
apresentou o CECOMA. Já como intervenientes do TAC, apresentaram-
-se, a Comissão de Direitos Humanos da OAB/MA, a União Estadual por
Moradia Popular/MA e o NAJUP “Negro Cosme”.
O TAC estabeleceu como objetivo fundamental, de acordo com sua
cláusula primeira, a delimitação da linha limítrofe entre a área denominada
“Loteamento Cidade Verde”, localizada em Paço do Lumiar, e a comuni-
dade “Todos os Santos”, bem como detalhar o procedimento de reparação
dos danos sofridos por moradores da área pela ação da empresa citada,

20 O vídeo intitulado como “Conflito de Terras em Paço do Lumiar/MA”, que mostra a tentativa ilegal de des-
pejo levada a cabo pela construtora em 10/06/2011, pode ser acessado virtualmente. Disponível em: <www.
youtube.com/watch?v=EZJl0M5hMD0> Acesso em: 01.07.2011.

139
mediante o cumprimento de obrigações estipuladas e assumidas pelos
compromissários e anuentes. A empresa se comprometeu a reconstruir
as três casas que foram derrubadas e a indenizar dois moradores que
tiveram suas áreas de roça destruídas.
Como forma de compensação pelos danos morais coletivos sofridos
pela comunidade, a empresa também se empenhou na construção de
um poço com caixa d’água e bomba (projeto aprovado pelo Serviço Au-
tônomo de Água e Esgoto – SAAE/ Paço do Lumiar), a ser utilizado por
toda a comunidade. Ainda como reparação, a empresa comprometeu-se
a construir a sede social do CECOMA, em alvenaria.
Após o transcorrer do prazo de seis meses estabelecido no TAC,
encontram-se devidamente cumpridas as obrigações imputadas à MASA.
Para além desta intervenção pontual de construção coletiva do TAC, o
trabalho de assessoria jurídica popular continua ser realizado em “Todos os
Santos”, seja através da realização de oficinas que contemplam a questão
da moradia – que ainda não foi assegurada efetivamente– seja através
de trabalho de base, estimulando o protagonismo dos moradores para
se reconheçam enquanto sujeitos ativos da luta pelo direito à moradia, à
cidade e por tantos outros direitos básicos seus.

3 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E PERSPECTIVAS DE EFETIVAÇÃO DO


DIREITO À MORADIA PARA A COMUNIDADE “TODOS OS SANTOS”

Diversos elementos caracterizam hoje “Todos os Santos” como uma


comunidade urbana consolidada. Com cerca de 300 famílias, em 2012, ela
completou cinco anos de efetiva posse na terra. Neste período, “Todos os
Santos” foi aos poucos adquirindo infraestrutura urbana, importante para
o seu processo de consolidação.
A comunidade possui rede pública de energia elétrica a cobrir as resi-
dências ali existentes, incluindo a iluminação nas vias públicas, pleiteada
em 2008, através do Programa Federal “Luz para Todos”. Possui um sistema
de abastecimento de água, conquistado através do TAC referido anterior-

140
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

mente. Tal sistema é composto de um poço com caixa d’água e bomba,


e canos de transmissão para as residências. Este sistema foi constituído
pela empresa MASA, com auxílio do Serviço de Abastecimento de Água e
Esgoto (SAAE) de Paço do Lumiar. Além destes equipamentos, percebe-se
o aumento no número de construção de casas de alvenaria, de pequenos
comércios, a construção de uma igreja, plantações.
É importante ressaltar a presença de um centro comunitário consolida-
do e registrado, o Centro Comunitário “Mulheres em Ação” – CECOMA, que
possui um papel fundamental de articulação dentro de “Todos os Santos”,
na medida em que é espaço de diálogo local, de promoção de assembleias,
de mobilização política e que vem construindo junto aos moradores uma
luta significativa no que concerne ao direito à moradia, com conquistas
notáveis, como o TAC já citado. Ademais, verifica-se que a própria Prefei-
tura Municipal reconhece a existência da comunidade consolidada, já que
destina para os moradores da área benefícios públicos, como a instalação
de melhorias sanitárias nas residências.
Estes dados denotam a significativa modificação que ocorreu na loca-
lidade ao longo desses cinco anos, permitindo a sua solidez e reconheci-
mento público enquanto comunidade estabelecida.
No que toca à seara jurídica, a questão apresenta-se mais comple-
xa. Como já dito, o direito à moradia abrange um complexo de deveres
prestacionais, positivos e negativos. Um de seus elementos essenciais é a
segurança jurídica da posse, que permite ao indivíduo a garantia mínima
de um “teto” para sobreviver.
Pela análise do cenário já explanado, a perspectiva de regularização
fundiária da comunidade concentra-se em torno de um instrumento
urbanístico nascido com o novo Código Civil de 2002, a desapropriação
judicial indireta. Este instituto está previsto no §4º do art. 1.228 do Código
Civil, a saber:

§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel


reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e
de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de
pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou sepa-

141
radamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse
social e econômico relevante.21

Esta modalidade de desapropriação comporta diversos requisitos: o


imóvel deve consistir em “extensa área”; a posse deve ser ininterrupta e
de boa fé; deve ter mais de cinco anos; a área deve ter um “considerável
número de pessoas” e possuir uma série de obras/serviços construídos
pelas pessoas que ocupam a área, denotando assim uma relevância social
e econômica.
Alguns destes requisitos tratam-se, em verdade, de conceitos jurídi-
cos indeterminados, que vincularão a concretização do instituto a uma
construção jurisprudencial, pois caberá ao magistrado um juízo de valo-
ração acerca do conteúdo destes conceitos, dependendo, sem dúvida, da
tensão gerada e da ponderação realizada entre a função social da posse
e o direito de propriedade22.
Neste sentido, a desapropriação judicial indireta, para ser plena e pro-
duzir efeitos jurídicos, necessita transmitir uma contrapartida pecuniária
ao titular da propriedade privada, que será concretizada através de uma
indenização. O §5º do art. 1.228 do Código Civil expõe que, no caso da
desapropriação judicial indireta, o juiz fixará a justa indenização ao pro-
prietário. E que pago o preço, valerá a sentença como título para o registro
do imóvel, em nome dos possuidores.
Tratando-se de uma ocupação constituída basicamente de moradores
de baixa renda, cabe uma reflexão acerca de como se dará a devida inde-
nização. Em análise sobre a questão, expressa Nelson Rosenvald:

A resposta para a primeira questão admite duas opções: os


próprios possuidores ou o Poder Público. Buscando o que seria
razoável dentro do contexto da norma, é possível admitir ambas
as soluções, na medida em que certas variáveis se descortinam.

21 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 10. 406 de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil. Brasília, DF, 10 de janeiro de 2002.
22 A expressão “conceito jurídico indeterminado” significa a vaguidade semântica existente em certa norma
com a finalidade de que ela, a norma, permaneça, ao ser aplicada, sempre atual e correspondente aos an-
seios da sociedade nos vários momentos históricos em que a lei é interpretada e aplicada. (ABREU, Frederico
do Valle. Conceito jurídico indeterminado, interpretação da lei, processo e suposto poder discricionário do
magistrado. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6674>. Acesso em: 24 maio 2007)

142
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A primeira situação seria aquela em que uma coletividade de


pessoas com condições econômicas precárias ocupam uma gleba
abandonada pelo proprietário, deferindo moradia e cumprindo
a função social da posse. Se estes possuidores forem responsa-
bilizados pelo pagamento, a lei estaria criando uma espécie de
usucapião coletiva onerosa, na qual haveria sérias dúvidas sobre
a capacidade financeira e o desejo dos possuidores em arcar com
os pesados custos do pagamento ao proprietário.23

Nessa linha, descortina-se o Enunciado nº 308 do Conselho de Justiça


Federal:

A justa indenização devida ao proprietário em caso de desapro-


priação judicial (art. 1.228, §5º) somente deverá ser suportada
pela Administração Pública no contexto das políticas urbanas
de reforma urbana ou agrária, em se tratando de possuidores de
baixa renda e desde que tenha havido intervenção daquela nos
termos da lei processual. Não sendo os possuidores de baixa
renda, aplica-se a orientação do Enunciado 84 da I jornada de
direito civil.24

O Enunciado 84 explicita que a defesa fundiária com origem no direito


de aquisição com base somente no interesse social deve ser indenizável
pelos próprios responsáveis ao titular da propriedade. Isto é, em situa-
ções em que grupos de indivíduos com certo poder aquisitivo realizam
obras, serviços e melhoramentos em uma área, não se confundindo com
a ocupação realizada por grupo de pessoas em um nível de pobreza que
necessita daquela terra para assegurar seu direito à moradia.
A questão referente à indenização da terra é um dos elementos que
diferencia o instituto da desapropriação judicial indireta da usucapião
especial urbana, prevista no art. 9º do Estatuto da Cidade.
Em casos de assentamentos urbanos pobres, que necessitam da terra
para a moradia e geração de renda, é cabível a concretização dos dois
institutos, mas na desapropriação judicial indireta o Estado pode arcar
com o ônus da indenização. Já no caso da usucapião urbana, a posse

23 FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009,
p. 43.

24 Enunciado 308. Conselho da Justiça Federal. Brasília, 2010.

143
transforma-se em propriedade a título gratuito.
Outro elemento que diferencia os dois institutos é que a usucapião não
exige boa-fé dos ocupantes como a desapropriação indireta. Todavia, re-
quer que no lastro temporal de cinco anos não haja oposição à ocupação,
isto é, que não tenha litígio causado por terceiro referente à titularidade
da terra. Este último elemento não é exigido na desapropriação indireta.
No caso em tela, a comunidade “Todos os Santos” preenche todos os
requisitos que garantem a concretização da desapropriação judicial indi-
reta da área, a saber: um considerável número de pessoas tem a posse de
uma extensa área por mais de cinco anos, ininterruptamente, de boa-fé
e nesta realizou obras e serviços social e economicamente relevantes.
Ademais, em consonância com a Lei nº 11.977/09, que dispõe sobre o
Programa Federal “Minha Casa Minha Vida” e sobre a regularização fundi-
ária de assentamentos urbanos, a citada ocupação pode ser considerada
como área urbana consolidada, uma vez que possui abastecimento de
água potável e distribuição de energia elétrica, como dispõe o art. 47 da
citada legislação:

Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos


urbanos, consideram-se:
II – área urbana consolidada: parcela da área urbana com densida-
de demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare
e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos
seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais urbanas;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos;25

No que toca à seara processual, expressa Nelson Rosenvald:

A defesa fundada no direito de aquisição com base no interesse


social será suscitada pelos réus da ação reivindicatória. Para que
ocorra a possibilidade da desapropriação judicial (CC, art. 1.228,
§§ 4º e 5º), é necessário, além da presença dos pressupostos

25 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 11.977 de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha
Casa, Minha Vida - PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. Diário
Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 07 de julho de 2009.

144
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

legais, que haja intenção das partes na sua realização, sendo


importante considerar que os possuidores talvez não tenham a
pretensão de pagar o eventual preço fixado nem de adquirir a
propriedade do respectivo imóvel. Dai a necessidade de pedido
expresso nesse sentido, ou mesmo de conciliação realizada no
curso do respectivo processo reivindicatório. Cuida-se de alega-
ção em sede de defesa, na qual os possuidores efetuam pedido
contraposto, deduzindo pretensão em sede de contestação, o
que provocará o alargamento do processo, pois a sentença será
formalmente uma, porém materialmente dúplice. A decisão
produzirá coisa julgada em favor da coletividade que deduzir a
pretensão expropriatória. 26

Assim, o pedido de desapropriação indireta não pode ser gerar uma


ação autônoma, mas sim surgir em sede de contestação àquela decisão
de reintegração de posse prolatada em 2007 contra a comunidade “Todos
os Santos”.
Por todas as razões expostas, a perspectiva concreta de regularização
fundiária da comunidade “Todos os Santos” e de efetivação do direito à
moradia, dá-se com a implementação da desapropriação judicial indireta
para a referida área. Desapropriação que só pôde ser vislumbrada como
possibilidade real para a comunidade a partir da força que esta desem-
penhou em se manter na posse ao longo destes cinco anos, defendendo
o seu direito à moradia e buscando garantir o mínimo de outros direitos,
tão fundamentais quanto à moradia, para conseguirem sobreviver.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado


Federal, 1988.
_______. Presidência da República. Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta
os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política
urbana e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do
Brasil. Brasília, DF, 04 de setembro de 2001.
_______. Presidência da República. Lei nº 10. 406 de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil.
Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 10 de janeiro de 2002.

26 Id., 2009, p. 48.

145
_______. Presidência da República. Lei nº 11.977 de 07 de julho de 2009. Dispõe
sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV e a regularização fundiária
de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de
21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e
a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
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146
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Extensão universitária em defesa do


direito à cidade e à moradia em Porto Alegre:
a experiência do grupo de assessoria
popular do SAJU-UFRGS
Alexsander Rafael de Borba1
Augusto Sperb Machado2
Estêfani Favaron Pereira3
Felipe Moralles e Moraes4
Janine Garcia dos Santos5
João Baptista Alvares Rosito6
Lívia Machado Costa7
Lívia Zanatta Ribeiro8
Mariana Motta Vivian9
Sara Judy Christie de Olives10

1 INTRODUÇÃO

Este texto busca apresentar a experiência do Grupo de Assessoria


Popular (GAP), integrante do Serviço de Assessoria Jurídica Universitária
(SAJU) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), em ações
de extensão no campo do direito à cidade e à moradia e refletir sobre a

1 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: alexsan-
der_rafael@hotmail.com
2 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: augusto@
machados.org
3 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUCRS. Membro do GAP. E-mail: efavaron@
hotmail.com
4 Graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Estudante de graduação de Filosofia pela UFRGS.
Membro do GAP. E-mail: felipe.moralles@gmail.com
5 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: janine_gar-
cia@hotmail.com
6 Graduado em Jornalismo pela PUCRS. Mestre em Antropologia Social pela UFRGS. Estudante de graduação
em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: joao.rosito@gmail.com
7 Estudante de Relações Internacionais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: innocent_state@hotmail.com
8 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: zr.livia@
gmail.com
9 Estudante de graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela UFRGS. Membro do GAP. E-mail: marianavi-
vian@live.com
10 Estudante de graduação em Gestão em Políticas Públicas pela UFRN. Membro do GAP. E-mail: sara_judy@
hotmail.com

147
prática extensionista como integrante do tripé universitário. A partir do
relato de três ações do grupo, sustenta-se que a extensão universitária
pode configurar-se como espaço de interação entre a universidade e a
sociedade, como meio de conhecimento da realidade social por parte dos
alunos e como instrumento de luta pela efetivação dos direitos humanos,
especialmente o direito à cidade e à moradia.
Os serviços jurídicos gratuitos universitários costumam integrar as
faculdades de direito como espaço de iniciação dos estudantes à prática
forense. Em geral, focam-se na oferta de assistência judiciária gratuita
destinada à população de baixa renda e constituem-se, muitas vezes, em
alternativas viáveis e de qualidade aos serviços ofertados pelas Defenso-
rias Públicas. Este tipo de atuação insere-se no tripé acadêmico ensino-
-pesquisa-graduação como disponibilização de um conhecimento gestado
na universidade à comunidade, sob forma de um serviço. Em geral, está
presente em outras unidades acadêmicas que não apenas as faculdades
de direito, como nas faculdades de medicina, odontologia e arquitetura,
áreas em que a “prática” tem destaque fático e simbólico nos currículos
e no imaginário dos cursos.
Existe, porém, diferenças de concepção e prática, de acordo com o
entendimento sobre extensão universitária. Sabe-se que as diversas pos-
sibilidades de ações em extensão comportam desde cursos destinados
ao público em geral, passam pela oferta de serviços especializados em
atendimento gratuito e chegam a práticas concebidas a partir de uma ideia
de engajamento político com o objetivo de mobilização por efetivação de
direitos.
As experiências do GAP apresentadas neste texto retratam um tipo de
prática extensionista entendida como prática política de mobilização pela
efetivação de direitos. O grupo insere-se no Serviço de Assessoria Jurídica
Universitária da Faculdade de Direito da Universidade Federal, fundado
em 1950, e, atualmente, um dos maiores e mais antigos programas de
extensão da universidade. Com 63 anos de existência, o SAJU atravessou
diferentes momentos históricos do ensino jurídico e teve, em seu formato,

148
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

o reflexo das conjunturas políticas do país, o que se pode perceber nas


configurações institucionais do programa ao longo desses anos.
Com o objetivo de refletir sobre a prática extensionista do grupo no
campo do direito à cidade e à moradia, entendendo-a como espaço de
interação entre a universidade e a sociedade, de conhecimento da reali-
dade social por parte dos alunos e de luta e mobilização pela afirmação
de direitos, serão apresentadas as atuações do grupo em três contextos.
Antes, serão contextualizadas a criação e consolidação do SAJU e do GAP
na extensão universitária.

2 O SERVIÇO DE ASSESSORIA
JURÍDICA UNIVERSITáRIA DA UFRGS

O Serviço de Assessoria Jurídica Universitária da UFRGS (SAJU) foi


fundado em setembro de 195011 como projeto dos estudantes do Centro
Acadêmico André da Rocha e, atualmente, é um programa de extensão
da Faculdade de Direito, vinculado a Pró-Reitoria de Extensão (PRORExT)
da UFRGS. O SAJU conta com aproximadamente 250 membros divididos
em 17 grupos temáticos e, apesar de ter surgido na faculdade de Direito,
é um projeto multidisciplinar que agrega estudantes de vários cursos e
profissionais de várias áreas.
O objetivo do projeto, descrito em seu estatuto12, é: “proporcionar aos
necessitados o acesso à justiça e a defesa dos direitos humanos, bem
como o estudo do Direito sob um viés crítico” 13
. Além disso, também
possui como características principais a autonomia dos grupos jurídicos

11 O SAJU-RS e SAJU-BA são os serviços de assessoria jurídica universitária popular pioneiros no Brasil.
12 O estatuto do SAJU foi redigido em 2000 pelos estudantes e prevê os princípios, a forma de organização e
o funcionamento da instituição.
13 ESTATUTO DO SAJU. Disponível em <http://www.ufrgs.br/saju/sobre-o-saju/estatuto>. Acesso em:
25/07/2013. Art. 2o.

149
e a desvinculação a atividades de representação estudantil clássica14.
Como projeto de extensão, faz parte do tripé acadêmico conjuntamente
com o ensino e a pesquisa e caracteriza-se como extensão popular, na me-
dida em que proporciona a aproximação entre o ambiente acadêmico e a
sociedade, principalmente a seus segmentos mais vulneráveis socialmente.
O projeto passou por vários momentos ao longo da sua história, atuan-
do desde uma perspectiva assistencialista - nos anos 50 alterou a nomen-
clatura de “Serviço de Assistência Judiciária” para “Serviço de Assistência
Jurídica”- até a mudança na década de 80 para o referencial da assessoria
jurídica universitária popular (AJUP)15, momento em que alterou a sigla
para “Serviço de Assessoria Jurídica Universitária”. A mudança do termo
é justificada por Ivan Furmann16:

Apesar da palavra ‘Assessoria’ em sentido comum ser quase


sinônima da palavra ‘Assistência’, foi ela escolhida para simbo-
lizar uma metodologia inovadora de extensão. A escolha busca
suprimir um significado político contrário às propostas de índole
‘assistencialista’. A postura política da Assessoria, por surgir no
espaço discursivo dos movimentos populares, é um postura de
contestação e não de caridade.

A assessoria jurídica universitária popular compreende que o acesso


à justiça não significa apenas a tutela judicial das demandas sociais, mas
também uma atuação em educação popular fora da Universidade, numa
tentativa de desmistificação do conhecimento restrito ao mundo acadêmi-

14 Art. 2o. O SAJU tem por fundamentos:


I - o compromisso para com o social;
II - o espírito democrático;
III - a desvinculação a atividades políticas;
IV - a autonomia dos Grupos Jurídicos;
V - a justiça;
VI - a fraternidade;
VII - a igualdade;
VIII - a cooperação
15 Alguns de seus referenciais teóricos são: José Geraldo de Souza Junior, Paulo Freire, Roberto Lyra Flho,
Jacques Alfonsin, Celso Fernando Campilongo e Boaventura de Sousa Santos.
16 FURMANN, IVAN. Novas Tendências da Extensão Universitária em Direito: da Assistência Jurídica à As-
sessoria Jurídica. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 627, 27 mar. 2005 . Disponível em: <http://jus.com.br/
artigos/6481>. Acesso em: 25 jul. 2013.

150
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

co17. Sendo uma AJUP, o serviço compõe a Rede Nacional de Assessorias


Jurídicas Universitárias Populares (RENAJU), a qual agrega outros núcleos
do Brasil que atuam sob o mesmo viés teórico- metodológico e que pro-
põem uma prática insurgente através do Direito.
Em 1997 ocorre a institucionalização do SAJU, e o projeto passa a ser
formalmente vinculado a Pró-Reitoria de Extensão Universitária (PRO-
RExT). Atualmente, o serviço trabalha em temáticas como direito cível,
direito trabalhista, direito de família, direito do consumidor, direito penal,
direitos sexuais e de gênero, defesa a adolescentes selecionados pelo
sistema penal juvenil, direito à moradia e à cidade, direito de imigrantes
e refugiados, luta antimanicomial e mediação de conflitos.

3 GRUPO DE ASSESSORIA POPULAR:


EXTENSÃO EM DIREITO à CIDADE E à MORADIA

O Grupo de Assessoria Popular (GAP) é um dos núcleos do Serviço de


Assessoria Jurídica Universitária. Foi criado por estudantes da Faculdade de
Direito da UFRGS no ano de 2000 para trabalhar com demandas coletivas
de regularização fundiária e direito à moradia na cidade de Porto Alegre e
consolidou-se formalmente como atividade extensionista ao cadastrar o
projeto Consolidando a Cidadania na Pró-Reitoria de Extensão da UFRGS.
A criação do grupo coincidiu com a nova base legal de garantia do
direito à moradia e à cidade, o Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001,
legislação que auxiliou, ao criar novos regimes jurídicos de acesso a terra,
na fundamentação jurídica para muitos casos de regularização fundiária
de ocupações irregulares em terras públicas. Cita-se o caso paradigmático
da Vila São Pedro18, comunidade há mais de 30 anos assentada em terras
do Governo do Estado do Rio Grande do Sul que logrou, acompanhada

17 Alguns grupos do SAJU realizam oficinas sobre a temática do grupo e informação em direitos humanos nas
comunidades populares assistidas ou em outros locais como escolas e EJAs de Porto Alegre.

18 O caso da Vila São Pedro consta no site do Ministério das Cidades como exemplo em regularização fun-
diária. Encontra-se disponível em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/
RegularizacaoFundiaria/Experiencia_Regularizacao_Porto_Alegre.pdf, acesso em: 20/07/2013.

151
pelo GAP, via acordo judicial a Concessão de Uso Especial para fins de
Moradia Coletiva.
A partir de 2003 o grupo atualizou formalmente o projeto para Abrigando
a Cidadania, o qual permanece até hoje. Atualmente, o objetivo geral do
projeto é contribuir para a capacitação, orientação e fortalecimento dos
moradores de áreas irregulares de ocupação habitacional para que eles
possam se reconhecer como agentes de transformação de suas realidades
e entender que esse mesmo contexto também influencia na sua formação
como sujeito social. Entende-se que essa conscientização e a mobilização
comunitária são ferramentas potencializadoras para efetivar a garantia
Constitucional de moradia adequada. Para os estudantes extensionistas,
forma-se o conhecimento através do estudo e aprofundamento teórico-
-político sobre o tema e da prática engajada com a realidade social que
proporcionam uma experiência de contato com situações concretas de
violações de direitos fundamentais, contribuindo na formação acadêmica
de qualquer profissão.
O método de trabalho desde o início da concepção do grupo foi a
assessoria jurídica universitária popular (AJUP), alinhando-se às concep-
ções introduzidas ao SAJU na década de 80. Tal prática está voltada para
a promoção do acesso à justiça às populações vítimas da desigualdade
social, buscando a garantia de efetivação dos direitos humanos através
de mecanismos jurídicos, políticos, educativos e outros. Nesse sentido,
ao buscar uma definição da Assessoria Jurídica Popular, referiu Luis
Otávio Ribas19:

A assessoria jurídica popular, amplamente concebida, consiste


no trabalho desenvolvido por advogados populares, estudantes,
educadores, militantes dos direitos humanos em geral, entre
outros; de assistência, orientação jurídica e/ou educação po-
pular com movimentos sociais; com o objetivo de viabilizar um
diálogo sobre os principais problemas enfrentados pelo povo
para a realização de direitos fundamentais para uma vida com
dignidade, e a sua efetivação.

19 RIBAS, Luis Otávio. Assessoria Jurídica Popular Universitária. Captura Críptica: direito, política e atualidade,
Florianópolis, v. 1, n. 1, p.249-250, dez. 2008.

152
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Dentre as bases referencias da AJUP utilizada pelo grupo, destaca-


-se ainda a dialética da troca freireana20, através da qual realiza-se uma
relação de troca horizontal entre assessores e assistidos, sendo ambos
sujeitos do processo de conscientização crítica e transformadora. Tendo
a assessoria jurídica popular, desta forma, como método para a interação
universidade-sociedade, tal projeto tem como escopo propiciar o desen-
volvimento de soluções que impulsionem a reforma urbana, buscando
efetivar os direitos humanos à moradia adequada e à cidade sustentável.
Em sua formação, o grupo conta com estudantes das áreas do direito,
filosofia, relações internacionais e políticas públicas, prezando sempre pela
interdisciplinaridade de seus membros. Sua composição, ainda, soma-se
a rede de parcerias firmada com outros grupos de atuação da área, com-
postos também por profissionais que contribuem para a concretização de
suas ações. Nessa seara, importante salientar que o grupo compõe o Fórum
Estadual de Reforma Urbana do Rio Grande do Sul21, espaço de debates
e construções de ações a nível estadual no que se refere à garantia dos
direitos sociais dentro do espectro do direito à cidade.
Nessa perspectiva de atuação em rede, refere Jacques Távora Alfonsin22:

Isso, por si só, já coloca a assessoria jurídica popular integrando


um processo mais amplo de atuação junto ao povo, do qual
fazem parte atividades culturais, educativas, pedagógicas, não
raro promovidas por outros grupos populares que não os even-
tualmente por ela assistidos, e por outras assessorias. O objeto
de sua prestação de serviço, assim, além da sua abrangência
própria, se insere numa interdisciplinaridade de atividades da
qual ela é, apenas, uma parte.

As atividades do GAP também se pautam pelo diálogo com a univer-


sidade, sendo que em 2010 o grupo realizou uma oficina no 5º Congresso
Brasileiro de Extensão Universitária (CBEU) que foi criada para que: “os

20 FREIRE, Paulo. Educação como prática da liberdade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1967.
21 FÓRUM ESTADUAL DE REFORMA URBANA. Disponível em: < http://reformaurbanars.blogspot.com.br/>.
Acesso em: 18/07/2013.
22 ALFONSIN, Jacques Távora. Assessoria jurídica popular. Breve apontamento sobre sua necessidade, limites
e perspectivas. In: IV ENCONTRO INTERNACIONAL DE DIREITO ALTERNATIVO. Direito e direitos: Democracia,
Constituição e Multiculturalismo. 1998, Florianópolis.

153
participantes pudessem refletir em uma perspectiva crítica, didática e di-
vertida sobre o modelo de cidade que temos atualmente, entendendo as
correlações de poder e interesses vivenciados no nosso contexto social”23.
O jogo simulava uma gestão administrativa municipal em que os
jogadores fariam o papel dos gestores da cidade- GAPilândia- e enfrenta-
riam problemas reais do meio urbano relacionados a temática de direito
à cidade, tais como: acesso à terra, regularização fundiária e acesso a
serviços públicos fundamentais como rede de abastecimento de água,
esgoto e transporte.
Cada grupo de participantes recebia uma quantia em dinheiro para
investir com autonomia no orçamento na cidade- que a cada rodada
apresentava uma série de problemas a serem resolvidos pelo gestor.
Todas as escolhas gerariam consequências pré-determinadas pelo grupo
que produziu o jogo, sendo que algumas eram benéficas para a cidade.
Assim a experiência foi descrita pelos integrantes do GAP24:

Os participantes podiam escolher o modelo de cidade que


consideravam melhor, optando, por exemplo, por concentrar
serviços no Centro, crendo que dessa maneira o acesso seria
razoavelmente fácil para toda a população. Poderiam ainda optar
por disponibilizar um maior número de linhas de ônibus ou de
metrô, na esperança de que a facilidade de mobilidade atenuasse
as dificuldades da população. [...] Enfim, a maneira pela qual
construir uma cidade saudável e de prover acesso ao direito à
moradia e à cidade era restringida apenas pelo entendimento
dos participantes e pela verba que recebiam.

Desta forma, a oficina propiciou o debate acerca do direito ao aces-


so a serviço básicos na cidade de forma a garantir os direitos humanos
fundamentais da população. A consciência sobre o direito à moradia e à
cidade ainda é incipiente para algumas parcelas da população, mesmo
sendo direitos constitucionalmente garantidos25, e para outros, o modelo
de cidade que se quer reflete uma escolha política neoliberal de forma a
reforçar exclusões sociais.

23 PETERS, Antonia et al. O jogo da cidade. Revista do SAJU: para uma visão crítica e interdisciplinar do direito,
Porto Alegre, v. 7, n. 2, p. 130-131, dez. 2011.
24 Ibid.,p. 133-134.
25 O direito à moradia é um direito social consagrado no art. 6º da Constituição Federal, bem como há, na
Carta Magna, um capítulo específico destinado à política urbana.

154
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Sabe-se que há muito a avançar em termos de políticas públicas, sejam


as habitacionais ou outras, que não reforcem os serviços públicos como
mercadoria, mas como direitos. Dessa forma, o GAP pensa a suas ações
de forma a conscientizar a população sobre seus direitos como ferramenta
para a emancipação popular. A seguir, apresentam-se três experiências de
atuação do GAP: a atuação do grupo junto a duas comunidades de Porto
Alegre e a participação na 5ª Conferência das Cidades.

3.1 Vila São Pedro: uma experiência em regularização fundiária

A Vila São Pedro está localizada na Av. Ipiranga, bairro Partenon de


Porto Alegre, área altamente valorizada pelo mercado imobiliário na capital
gaúcha. A terra no local é de propriedade do Estado do Rio Grande do Sul
e constitui parte da área destinada à construção do Hospital Psiquiátrico
São Pedro, inaugurado em 1884. As primeiras ocupações no local pelas
famílias de baixa renda datam de 1973 e após 40 anos persiste a ocupa-
ção irregular da área, destacando-se o perfil de pobreza socioeconômica
e precárias condições habitacionais dos seus moradores, sendo a área
enquadrada como aglomerado subnormal pelo CENSO de 201026.
Em 2003 o GAP-SAJU em parceria com a ONG internacional Centro
pelo Direito à Moradia Contra o Despejo (COHRE- Center on Housing Rights
and Evictions) iniciou o assessoramento jurídico popular da comunidade.
O escritório do Programa das Américas da ONG COHRE em Porto Alegre,
ligada ao Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU)27, contribuiu com
as ações extensionistas do GAP-SAJU para o trabalho na Vila São Pedro.
A atuação do GAP desde sua criação teve como referencial teórico-
-metodológico as obras de Celso Fernandes Campilongo, Jacques Távora
Alfonsin, José Geraldo de Sousa Junior, Paulo Freire e Clodóvis Boff em

26 Segundo o IBGE o aglomerado subnormal “É um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habi-
tacionais (barracos,casas etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo
ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em
geral, de forma desordenada e densa”. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/
censo2010/aglomerados_subnormais/agsn2010.pdf
27 Blog do FNRU, disponível em: < http://www.forumreformaurbana.org.br/>. Acesso em: 26/07/2013.

155
Como trabalhar com o povo e a partir dos ensinamentos destes o grupo
definiu que: “a ação central do Abrigando a Cidadania não poderia ser
outra senão a educação popular”28. O método utilizado pelo grupo na
época era o de pesquisa-ação, ou seja, sobrepor o momento investigativo
com o momento participativo. A investigação tratava-se do estudo por
parte do grupo e a ação se dava por meio de oficinas de capacitação nas
quais, através de dinâmicas interativas, se fazia uma comparação entre
a realidade da comunidade e a situação a que se queria chegar como
ponto de partida para o traçado das metas e estratégias para alcançar o
resultado pretendido29.
Tal envolvimento comunitário é fundamental na perspectiva da asses-
soria jurídica popular, pois se entende que somente a partir da conscienti-
zação coletiva, da desmistificação do conhecimento do qual o advogado
seria o detentor, é possível a emancipação social. Trata-se de uma forma
insurgente de se atuar através do Direito, quebrando o paradigma da
relação cliente e advogado, de forma a garantir o acesso à justiça a po-
pulações à margem na sociedade e do sistema jurídico. Como explica a
ex-integrante do GAP Carolina Vestena30:

Esta construção se faz coletivamente adotando uma metodologia


de certa forma inovadora, que chama os sujeitos ao diálogo e
troca de experiências sobre o mundo. Quando se fala em ser-
viço legal inovador, na verdade afirma-se uma atuação dentro
da epistemologia freiriana, de ruptura, de desconstrução das
tradicionais práticas depositárias.

Além da contribuição a sociedade, é uma experiência de grande valor


para os estudantes da Universidade, que através da ação extensionista
procuram suprir as falhas do ensino jurídico dogmático, de linguagem

28 KONZEN, Lucas e BERNI, Paulo. Direito na 1ª pessoa do plural: fazendo extensão nas vilas de Porto Ale-
gre. Revista do SAJU: para uma visão crítica e interdisciplinar do direito / Serviço de Assessoria Jurídica
Universitária da Faculdade de Direito da UFRGS. Edição especial, nº 5. Porto Alegre: Faculdade de Direito
da UFRGS, 2006, p. 131.
29 Ibid.,p. 131.
30 VESTENA, Carolina Alves. Limites e perspectivas de interação comunitária: reflexões do projeto Abrigando
a Cidadania. Revista do SAJU: para uma visão crítica e interdisciplinar do direito, Porto Alegre, vol. 6, nº1.
p.107, 2010.

156
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

técnica e de visão monodisciplinar do fenômeno jurídico. O GAP desde a


sua criação é composto por estudantes de diversas áreas do conhecimento,
por entender que a visão e o diálogo interdisciplinar são essenciais para
atender as demandas por justiça social.
Assim, por meio do trabalho realizado pelo COHRE, protocolou-se
em 2002 o pedido administrativo da Concessão de Uso Especial para fins
de Moradia- CUEM31, e passados três anos da inércia do poder executivo
em relação ao pedido protocolado, ajuizou-se numa parceria do SAJU e
do COHRE em nome da Associação de Moradores da São Pedro Ação de
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia em face do Estado do Rio
Grande do Sul. Salienta-se que esta ação resultou de um esforço coletivo
que envolveu a comunidade da Vila São Pedro organizada através de um
Comitê Gestor, a Associação de Moradores da Vila São Pedro, bem como
envolveu outros atores sociais e jurídicos, como o GAP-SAJU, o CDES, a
Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul e a Câmara de Vereadores
de Porto Alegre.
Durante todo este processo, o grupo de trabalho definiu estratégias de
mobilização, informação, formação, incidência e de instrumentalização.
Destaca-se nessas atividades a produção coletiva do projeto urbanístico
e arquitetônico para a Vila São Pedro e do cadastro socioeconômico que
serviu de base para a ação judicial. A estratégia de incidência, como ex-
plicam os integrantes do COHRE: “teve por objetivo sensibilizar gestores
públicos estaduais e municipais, bem como a sociedade sobre a pauta da
vila São Pedro.”32
Em 2010 foi assinado acordo judicial que deu fim a ação judicial e con-
cedeu a CUEM coletiva aos moradores da São Pedro. No entanto, com a
transferência do escritório do COHRE na América Latina de Porto Alegre

31 O advento do Estatuto da Cidade e da Medida Provisória 2.220, ambos de 2001, reconheceram o direito
à moradia das famílias ocupantes de áreas públicas, permitindo a essas famílias reivindicar seu direito judi-
cialmente, caso o proprietário da área não fornecesse administrativamente a denominada Concessão de Uso
Especial para Fins de Moradia – CUEM.
32 MULLER, Cristiano; DE AZEVEDO, Karla Fabrícia Moroso S; BORGES, Viviane Florindo. A luta pelo direito
à moradia da Vila São Pedro- a regularização fundiária enquanto política de acesso a terra urbanizada. II
Congresso Internacional: Sustentabilidade e Habitação de Interesse Social, Porto Alegre, maio 2012.

157
para Bogotá na Colômbia, os trabalhos desenvolvidos por aquela ONG
foram retomados pelo CDES (Centro de Direitos Econômicos e Sociais) e
novamente pelo GAP-SAJU.
Atualmente, luta-se pelo registro público da CUEM, bem como pela
regularização urbanística da área. As atividades retomadas consistem em:
mobilização e encontros na comunidade, reuniões com o poder público e
utilização do espaço da V Conferência Estadual das Cidades para divulga-
ção da situação fundiária das comunidades irregulares em Porto Alegre.
Percebe-se novamente o uso das mesmas estratégias bem sucedidas em
2006: mobilização da comunidade através da criação do Grupo de Tra-
balho da São Pedro, incidência no poder público com a oitiva por parte
do Governo do Estado dos moradores e líderes comunitários, informação
da comunidade através de reedição de um jornal de circulação interna e
reuniões entre o GT, o GAP-SAJU e o CDES.
Entende-se que a luta da comunidade já trouxe avanços ao garantir a
posse coletiva da área, mas resta imprescindível para a garantia do direito à
moradia e mudança da condição de aglomerado subnormal a urbanização
e construção das unidades habitacionais no local.

3.2 Vila Dique: um caso de remoção e violação de direito


a serviços públicos fundamentais

A Vila Dique surgiu aproximadamente em 1957, pois não consta em


levantamento aerofotográfico de 1956, mas já aparece num mapa de
núcleo de vilas irregulares em 1958.33 Oficialmente chama-se Vila San-
tíssima Trindade e localizou-se inicialmente junto a Rua Taim, próxima à
Av. Sertório e atrás do Aeroporto Salgado Filho. O nome popular de Vila
Dique decorre da sua localização entre dois diques, que servem para evi-
tar inundações na Região Norte de Porto Alegre. Os moradores advieram
principalmente de regiões de colonização alemã, atraidos pelos empregos

33 MORAES, Aldovan de Oliveira. Poder público municipal e habitação de interesse social em Porto
Alegre. Vol. II. 7. ed. [s. ed.]: Porto Alegre, 2011.

158
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

em fábricas da caixas de madeira e papelão.


Durante a Ditadura Militar, mais precisamente em 1975, a vila foi objeto
de remoção. Porém, estima-se que novas ocupações da área ocorreram
no mesmo ano, pois constam em mapa de vilas irregulares de 1980 e em
levantamento aerofotográfico de 1982.34 Em 1990, a Vila Dique foi palco da
inauguração do primeiro galpão de reciclagem de Porto Alegre, pelo então
Prefeito Olívio Dutra, já que muitos habitantes mantêm como atividade
econômica a triagem de resíduos e venda de materiais recicláveis. A Vila
Dique expande-se gradualmente ao longo da então chamada Av. Dique
e atinge seu limite máximo, a BR-290 (Free Way), em 1998, totalizando
cerca de 1300 famílias.
Em 2006, sucederam novas tentativas de remoção, em razão da ne-
cessidade de ampliação do aeroporto. Essas remoções começaram a se
concretizar no final de 2009, com a alocação de famílias ao Complexo
Habitacional Porto Novo, na Av. Bernardino Silveira Amorim, no Bairro
Sarandi, distante em cerca de 4.5km. As remoções continuaram nos anos
seguintes. Atualmente, a maior parte dos antigos moradores da “Velha
Dique” moram no Complexo Habitacional Porto Novo, chamado então
popularmente “Nova Dique”. O terreno da Nova Dique pertence ao Mu-
nicípio, onde se habita por meio de Concessão de Direito Real de Uso.
Previa-se a extinção da Velha Dique em 2011. Entretanto, a empresa
responsável pela construção das 1.476 unidades habitacionais (1.256 para
moradores da Vila Dique, 125 da Vila Morada do Sol, 95 da Vila Keddie)
teve contrato extinto, quando faltavam cerca de 500 unidades. Assim,
há ainda os que não foram contemplados com as novas casas e moram
em meio aos escombros da antiga comunidade. Em 2012, anunciou-se a
construção das casas faltantes, por meio do programa Minha Casa, Minha
Vida. Muitas pessoas acabaram acampando nas imediações do complexo
habitacional e fizeram reivindicações pelas novas edificações, das quais
participamos. Em meados de junho de 2013, reiniciaram-se as obras.
A ação do GAP junto à comunidade começou mesmo em julho de 2012,

34 Ibid.

159
quando uma reunião foi convocada por uma líder comunitária, presidente
do grupo de mães, e por uma professora da UFRGS, que desenvolve um
projeto de memórias da comunidade. Os relatos trouxeram um amplo
espectro de problemas, desde questões pessoais, como a separação de
corpos de um casal e a perda da moradia, até denúncias de favorecimen-
tos políticos nas concessões. Interessou-nos sobretudo as violações de
direitos à moradia e à cidade dos moradores, como as falhas construtivas
das moradias, o não acesso aos contratos de concessão de uso, e a au-
sência do serviço de entrega de correspondência particular nos domicílios
da região, não obstante a regular cobrança de luz, água e a contribuição
social. Tem-se, portanto, de um lado, moradias com vícios construtivos
e sem a devida documentação que lesam o direito à moradia e colocam
a população em risco; de outro, a não prestação de um serviço público
essencial pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a reforçar a his-
tória discriminação de comunidades populares na cidade de Porto Alegre.

3.2.1 Problema com a Entrega de Correspondência

Por meio do portal “Fale com Os Correios”, noticiamos a reclamação


dos moradores da Avenida Bernardino Silveira Amorim, 1915 – Complexo
Porto Novo – Nova Vila Dique – Bairro Rubem Berta – Porto Alegre/RS;
CEP: 91160-001, em razão do não recebimento de suas correspondências.
A resposta obtida foi: “Informamos que o endereço indicado trata-se de
área sem entrega, não contemplada com a entrega diária de carteiros. Os
moradores desta área devem retirar suas correspondências no Centro de
Distribuição Sarandi, localizado na Rua Engenheiro Ubatuba de Farias,
296.” A exigência de percorrerem cinco quilômetros de distância para
poder receber suas cartas não pode ser considerada verdadeira solução,
uma vez que os moradores ou trabalham longe de casa e não tem disponi-
bilidade de seu horário comercial, ou são idosos e apresentam dificuldade
de locomoção.
Ao interrogarmos a Secretaria de Planejamento Municipal fomos infor-

160
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

mados de que, se a Vila Dique possui instalações de água, as ruas já teriam


nome, para que o Departamento Municipal de Águas e Esgotos (DMAE)
pudesse abastecê-los. Contudo, as ruas para o cadastro de CEP podem
não ser as mesmas utilizadas pelo DMAE. Pelo contrário, para o cadastro
de CEP, as ruas necessitariam da nomeação pela Câmara Municipal, que
sobre isso legisla. Após a promulgação da lei, ela seria enviada para a
Secretaria de Planejamento Municipal (SPM), que faria então o cadastro
dos nomes e envia uma cópia da lei para os correios. Somente então os
correios criariam o CEP.
A legislação municipal prevê que a denominação de logradouros
irregulares, destinada à orientação dos serviços públicos implantados
na área, depende apenas de manifestação favorável da comunidade,
expressa através de votação, abaixo-assinado ou qualquer outro meio
capaz de expressar a vontade da maioria dos moradores do logradouro a
ser denominado (art. 7 da LC 320/94).35 De regra, bastaria a escolha dos
nomes das ruas e um comprovante de residência para se iniciar, através
da Câmara, o processo legislativo. Assim, organizamos uma assembleia
de moradores na Nova Dique para a escolha democrática dos nomes dos
logradouros, bem como para recolhimento da documentação necessária.
A assembleia teve êxito: muitos compareceram e saímos tanto com as
preferências dos moradores, quanto com os comprovantes de residência.
Entretanto, ao nos reunirmos com a Comissão de Direitos Humanos da
Câmara Municipal, para tratar das questões da Vila Dique, foi-nos infor-
mado que o projeto deve observar alguns requisitos legais de resolução
da Mesa da Câmara.36 Algumas dessas ruas, se não todas, não estariam
cadastradas como logradouros na SPM, o que demandaria não só a assem-
bleia e os documentos recolhidos, mas também a assinatura da maioria
dos moradores para colocar como anexo ao projeto de lei. Portanto, não
são poucos os obstáculos que o GAP tem enfrentado para solucionar, junto

35 PORTO ALEGRE. Câmara Municipal. Lei Complementar n. 320/94. Disponível: <www.camarapoa.rs.gov.


br/biblioteca/integrais/LC320Atualizadaat%C3%A9LC692.htm>. Acesso: 26/07/2013.
36 PORTO ALEGRE. Câmara Municipal. Memorando Circular n.009/01. Disponível: <www.camarapoa.
rs.gov.br/biblioteca/integrais/Circ_09_01.ht>. Acesso: 26/07/2013.

161
com os moradores, a falta de correspondência.
Esses entraves são de difícil superação, pois são várias as ruas e muitas
as casas para recolhimento da assinatura dos moradores. Assim, o grupo
vem articulando lideranças comunitárias que auxiliem na empreitada. Um
obstáculo a ser superado são os grupos de interesse antagônicos existentes
na comunidade, em parte pela vinculação de alguns líderes comunitários
a partidos políticos, em parte por desentendimentos pessoais entre esses
líderes. Atualmente buscamos estabelecer uma ponte entre as lideranças
com a ajuda de membros do Fórum Estadual de Reforma Urbana (FERU).
Nesse meio tempo, chegou-nos a informação ainda de que a Defensoria
Pública da União tem abordado o tema da falta de entrega da correspon-
dência em outras comunidades de Porto Alegre. Desse modo, enviamos
um ofício direitos humanos e tutela coletiva para viabilizar a atuação da
instituição também em relação à Vila Dique. Portanto, o grupo pretende,
além de seguir a via administrativa de nomeação dos logradouros, tam-
bém abrir uma via judicial para obrigar a Empresa Brasileira de Correios
e Telégrafos à prestação do serviço público essencial à comunidade da
Vila Dique.

3.2.2 Problema do Acesso aos Contratos

A Concessão de Direito Real de Uso em Porto Alegre foi regulamentada


após forte mobilização de populações moradoras de áreas públicas, com
objetivo de legalizar a permanência de famílias habitantes de terrenos
municipais. Com o tempo, os contratos de concessão tornaram-se gran-
de instrumento de regularização fundiária.37 O terreno destinado à Nova
Dique pertence, notadamente, ao município, vinculado, por meio desse
instrumento, à moradia. Não conseguimos, é verdade, a autorização para
distribuirmos os contratos para os moradores. Eles permanecem nas mãos
do Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB), que exige o reco-

37 ALFONSIN, Betânia Moraes. Urbanizador social: emergência de um novo paradigma para a democratização
do acesso à terra em Porto Alegre. Revista do SAJU, n.5, 2006, p.76 ss.

162
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

lhimento individual por cada morador, o que raramente acontece. Porém,


organizamos uma assembleia para o esclarecimento dos direitos e deveres
envolvidos na Concessão do Direito Real de Uso e para a distribuição de
alguns modelos escritos.
Na oficina, explicamos que o contrato tem validade de 30 anos, pror-
rogáveis sempre que necessário por igual período. Como se destina à ha-
bitação de pessoas de baixa renda, prevê-se a inalienabilidade do imóvel
a terceiros, sob pena de resolução em favor do DEMHAB. Ressalva-se
apenas o direito de herança. Não obstante, esclarecemos que as vendas
permanecem comuns na prática, e a autarquia municipal as tolera, expe-
dindo novo contrato em nome do adquirente, desde que ele seja pessoa
carente. Foi-nos questionada as cobranças mensalmente. Explicamos
então que consiste numa contraprestação mensal obrigatória de 5% a
7,5% do salário mínimo, conforme a renda familiar (art. 13 do Decreto
10.789/93).38 Na prática, explicamos que o inadimplemento não gera a
extinção da concessão como previsto. Assim, muitas pessoas deixam de
pagar, em razão da falta de condições, sem perder a moradia. Não obs-
tante, recomendamos o pagamento, pois ele serve de garantia do direito
de posse das casas, em vez de sujeitar os moradores a mera boa vontade
de certo departamento municipal.

3.2.3 Problema com as construções

As obras de construção das unidades habitacionais da Nova Vila Dique


previstas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) utilizaram re-
cursos da União transferidos ao Município de Porto Alegre por intermédio
do Ministério das Cidades, representado pela Caixa Econômica Federal.
A concepção do projeto foi muito bem feita, por prever praças, escola,
posto de saúde, novo centro de triagem, espaço comunitário, unidades
comerciais, unidades habitacionais adaptadas para cadeirantes, etc., o

38 PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Decreto 10.789/93. Disponível: < www2.portoalegre.rs.gov.br/


netahtml/sirel/atos/Decreto%2010789>. Acesso: 26.07.2013.

163
que lhe rendeu inclusive um prêmio recentemente (Selo de Mérito 2013 -
Relevância Social). Porém, em auditoria feita pelo Tribunal de Contas da
União, avaliou-se a execução das obras de construção das habitações na
Nova Dique e constataram-se muitas falhas graves na execução do projeto.
Elas poderiam ter gerado a interdição da obra, o que não ocorreu devido
ao estágio avançado na execução (97% concluída) ao tempo da auditoria.39
As deficiências construtivas foram sentidas imediatamente pelos
moradores. Ao receberem as casas, deparavam-se com pisos quebrados,
canos estourados e paredes rachadas. Assim, muitos tiverem de gastar
suas economias, senão sacar seu FGTS, para tornar os espaços habitáveis.
O GAP ainda estuda um meio de compensar essas perdas, o que ocorre-
ria provavelmente por meio de uma ação civil pública contra a empresa
outrora licitada.

3.3 A Conferência Nacional das Cidades

O GAP busca dialogar e promover ações articuladas com as populações


em situação de violação, bem como com os movimentos de atuação da
área, e também com todas as esferas de poderes públicos que viabilizam
de diferentes formas a concretização destes. Nessa seara, sua participação
na Conferência das Cidades no ano de 2013 proporcionou um envolvi-
mento do grupo enquanto entidade acadêmica junto a inúmeras pautas
da população de Porto Alegre no que tange ao direito à cidade.
A Conferência das Cidades, criada pelo Ministério das Cidades 40,
caracteriza-se enquanto espaço de diálogo entre governos e sociedade
civil e intenta contribuir para o avanço das políticas públicas de desenvol-
vimento urbano, bem como fortalecer a participação cidadã na construção
de pautas prioritárias, servindo de instrumental para tanto. Em sua quinta
edição, este ano, apresentou-se com o lema “Quem muda a cidade somos
nós: Reforma Urbana já!”.

39 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Levantamento de Auditoria n. 000.291/2010-


2. Rel. Marcos Bemquerer Costa. Disponível: <http://dc310.4shared.com/doc/suWfuZxQ/preview.html>.
Acesso: 26.07.2013.
40 O Regimento Interno e a Resolução Normativa da 5ª Conferência encontram-se disponíveis em: <www.
cidades.gov.br/5conferencia/legislacao/regimento.html>. Acesso em: 26/07/2013.

164
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A participação na etapa municipal iniciou-se com a preparação da Con-


ferência, da qual o SAJU juntamente com outras entidades, movimentos
sociais e poder público municipal fizeram parte. Representando o SAJU,
participaram o Grupo de Assessoria Popular e o Grupo de Assessoria Justiça
Popular (GAJUP), grupo este que também lida com o direito à moradia,
demarcando a prática colaborativa entre os grupos do núcleo extensio-
nista. O espaço de preparação do evento consolidou-se, então, a partir de
uma representação plural, o que gerou uma ampliação de perspectivas,
experiências e saberes na construção do mesmo.
O texto base produzido pela comissão preparatória dividiu-se em quatro
eixos principais, que serviram de ponto de partida para as discussões tidas
na Conferência. Foram estes: controle social efetivo, gestão democrática
da cidade e participação popular no Conselho Municipal das Cidades;
impacto das obras da Copa do Mundo 2014; função social da propriedade,
regularização fundiária e acesso à terra, conflitos fundiários em Porto
Alegre; transversalidades das políticas urbanas de Porto Alegre.
O direito à cidade não se esgota na academia, e é por isso que o grupo,
enquanto projeto extensionista, propõe-se a ampliar suas atuações através
de um envolvimento político com o tema. É nesse sentido que se atribui
relevância a participação na Conferência das Cidades, hoje um dos únicos
espaços de discussão das problemáticas da cidade de Porto Alegre e de
elaboração de propostas advindas da sua população.
Para a etapa estadual, o GAP está em processo de mobilização, junto
a outras entidades, das comunidades de Porto Alegre localizadas em re-
giões de propriedade do Estado, em situação de Regularização Fundiária.
Intenta-se, com isto, dar visibilidade aos moradores em suas diferentes
situações de violações a direitos fundamentais, bem como fomentar a
participação efetiva destes no debate de sua cidade e gerar o comprome-
timento do poder público para com estas populações, fazendo-se cumprir
e utilizar os instrumentos de garantia à moradia digna e de provimento
ao acesso à cidade.

165
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O GAP e suas ações inserem-se na concepção de extensão que prioriza


a interação com a sociedade, o conhecimento da realidade social e a mo-
bilização pela efetivação de direitos. A partir das experiências relatadas,
intenta demonstrar que tais questões envolvem uma complexidade e uma
gama de atuações que necessitam desenvolver-se em parceria com outros
atores sociais da área.
A formação dos estudantes, nesse processo, revela-se primordial para
a qualidade de suas práticas. Assim, buscam-se preencher as lacunas exis-
tentes na grade curricular da graduação em Direito através da participação
em espaços de aprendizado em direitos humanos, bem como através da
troca com o saber popular. Nesse sentido, o engajamento político na luta
pela efetivação do direito à moradia e à cidade também se faz necessário
na busca pela concretização de seus ideais.
Por fim, ressalta a relevância da constante reflexão crítica, não apenas
ao direito posto e ensinado em sala de aula, mas também às suas pró-
prias práticas extensionistas na busca por justiça social. É a partir destas
compreensões que se torna possível uma atuação distante das práticas
de dominação que demarcam historicamente a sociedade.

REFERÊNCIAS

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para a democratização do acesso à terra em Porto Alegre. Revista do SAJU, n.5, 2006.
ALFONSIN, Jacques Távora. Assessoria jurídica popular. Breve apontamento sobre
sua necessidade, limites e perspectivas. In: IV ENCONTRO INTERNACIONAL DE
DIREITO
ALTERNATIVO. Direito e direitos: Democracia, Constituição e Multiculturalismo.
1998, Florianópolis.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Levantamento de Audito-
ria n. 000.291/2010-2. Rel. Marcos Bemquerer Costa. Disponível em: <http://
dc310.4shared.com/doc/suWfuZxQ/preview.html>. Acesso em: 26/07/2013.

166
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

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tensão nas vilas de Porto Alegre. Revista do SAJU: para uma visão crítica e
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PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Decreto 10.789/93. Disponível: < www2.
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VESTENA, Carolina Alves. Limites e perspectivas de interação comunitária: refle-
xões do projeto Abrigando a Cidadania. Revista do SAJU: para uma visão crítica
e interdisciplinar do direito, Porto Alegre, vol. 6, n. 1. p.105- 128, 2010.

168
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

O direito urbanístico no ensino jurídico:


uma análise de sua importância e de
seu tratamento nos currículos jurídicos

Anny Gresielly S. Grangeiro Sampaio1


Samira Macêdo Pinheiro de Amorim2

INTRODUÇÃO

Em 11 de agosto de 1827 foram criados os primeiros cursos jurídi-


cos no Brasil e um século após já se falava que as Faculdades de Direito
do País haviam se tornado “fábricas de bacharéis”, em alusão à criação
indiscriminada de novas faculdades e ao aumento das vagas no referido
curso sem o necessário controle de qualidade.
A crise no ensino jurídico brasileiro, então, não é originária dos tempos
atuais; pelo contrário, em maior ou menor intensidade ela tem sido objeto
de preocupação da sociedade desde 1927, no sentido de buscar melhorar
a qualidade do ensino jurídico.
A Ordem dos Advogados do Brasil tem se debruçado sobre o tema do
ensino jurídico em todas as suas conferências, desde a I Conferência Na-
cional da Ordem dos Advogados do Brasil, em 1958, sempre na perspectiva
de contribuir para a melhor formação dos profissionais da área jurídica.
Mais recentemente, discute-se sobre a necessidade de se estabelecer
um novo marco regulatório para o ensino jurídico brasileiro e diversas
audiências públicas vêm sendo realizadas pela OAB, buscando ouvir a
comunidade acadêmica e levantar dados para subsidiar o referido marco.

1 Mestranda em Ordem Constitucional pela Universidade Federal do Ceará. Universidade Federal do Ceará –
UFC. Advogada. grangeiro.adv@gmail.com
2 Mestranda em Ordem Constitucional pela Universidade Federal do Ceará. Universidade Federal do Ceará –
UFC. Advogada. samiramacedop@gmail.com

169
Dentre os diversos pontos debatidos está a formação de profissionais
com foco na sustentabilidade e adoção de uma perspectiva humanista do
Direito, pelo que o momento atual do ensino jurídico está propício à dis-
cussão sobre o conteúdo das grades curriculares das Faculdades de Direito.
Neste artigo avalia-se a importância do estudo do Direito Urbanístico
nas instituições de ensino jurídico, por entender-se que ele pode, e muito,
contribuir para a formação de profissionais mais voltados à sustentabili-
dade do desenvolvimento das cidades e à perseguição do bem-estar do
homem inserido na coletividade.
Além disso, analisa-se o tratamento direcionado a essa matéria nos
currículos jurídicos, através do estudo das diretrizes curriculares e, por
fim, realiza-se uma pesquisa para avaliar esse tratamento nas grades
curriculares das instituições de ensino superior do Ceará que possuem
curso de Direito reconhecidos pelo Ministério da Educação.
Para o desenvolvimento do trabalho, utilizou-se pesquisa bibliográ-
fica, pesquisa em sítios eletrônicos atualizados, pesquisa detalhada da
legislação constitucional e infraconstitucional que tratam sobre o tema
proposto, além de pesquisa para estudo comparado - através de entre-
vista com coordenadores dos cursos e de dados dos sítios eletrônicos
oficiais - do tratamento dedicado ao Direito Urbanístico nas instituições
de ensino superior do Ceará que possuem o curso de Direito reconhecido
pelo Ministério da Educação.

1 A AUTONOMIA E A IMPORTâNCIA
DO DIREITO URBANÍSTICO NO ENSINO JURÍDICO

A concepção moderna de urbanismo transcende a estética e passa a


ter um cunho social, tendo como objetivo o bem-estar do homem. O ur-
banismo, então, não se restringe a alinhamentos, pavimentações, bancos
etc., mas relaciona-se à melhoria das condições de vida do homem no
contexto urbano e busca garantir a vida digna dos homens juntamente
com o bom desenvolvimento da cidade.

170
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Para Hely Lopes Meirelles3 urbanismo é:

[...] o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os


espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições
de vida ao homem na comunidade. Entendam-se por espaços
habitáveis todas as áreas em que o homem exerce coletivamente
qualquer das quatro funções sociais: habitação, trabalho, circu-
lação, recreação.

A atividade urbanística é, pois, uma função do Poder Público, que


atua visando à ordenação dos espaços habitáveis e a sistematização do
território.4 A relação do urbanismo com o Direito é inevitável, já que por
meio do exercício dessa função pública são promovidas restrições à pro-
priedade pública e privada, o que, num Estado Democrático de Direito, só
é possível se respeitado o princípio da legalidade.
Tem-se, assim, o Direito Urbanístico que, em sentido objetivo, é o con-
junto de preceitos de ordem pública dos quais se valem os entes políticos
para ordenar os espaços habitáveis, proporcionando melhores condições
de vida ao homem na comunidade.
Enquanto ciência, o Direito Urbanístico é “o ramo do direito público
que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios
disciplinadores dos espaços habitáveis.”5
Partindo do conceito acima exposto, o Direito Urbanístico possui au-
tonomia, pois possui objeto (ordenamento dos espaços habitáveis e siste-
matização do território); princípios (função social da cidade, supremacia
do Direito Público sobre o Direito Privado na interpretação das regras do
Estatuto da Cidade, dentre outros); institutos jurídicos (o planejamento
urbanístico, o parcelamento do solo urbano, a ocupação do solo, o zone-
amento, o loteamento, o desmembramento, o direito de superfície, direito
de preempção, índices urbanísticos etc.); e leis específicas próprios (Lei
10.257/2001 – normas gerais de direito urbanístico –; normas suplemen-
tares estaduais e normas municipais, v.g. Plano Diretor).

3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Editora Saraiva. 2003, p. 491.
4 SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 4.ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 34.
5 Ibid. p. 50.

171
É nesse sentido que Edésio Fernandes6 defende a autonomia do Direito
Urbanístico, dispondo ainda que:

Como objeto, o Direito Urbanístico visa a promover o controle


jurídico do desenvolvimento urbano, isto é, dos vários processos
de uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas cidades. A
urbanização intensiva foi certamente o fenómeno socioeconómi-
co mais significativo do século xx, tendo provocado mudanças
drásticas de todas as ordens. O impacto desse processo na ordem
jurídica não pode ser mais ignorado.

A autonomia do Direito Urbanístico é também defendida por, Celso


Antônio Bandeira de Mello7, Georges Louis Hage Humbert8 e Édis Milaré9,
o qual defende:

Já foi dito que o Direito Urbanístico é o ramo da ciência do Di-


reito, que tem por objeto o estudo e concretização nas normas
regras e princípios, que visam à ordenação as cidades. Já o Direito
Ambiental, pode ser conceituado como o complexo de princípios
e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que,
direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente
em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as
presentes e futuras gerações.

É bem verdade que a autonomia desse ramo do Direito ainda é con-


testada por alguns estudiosos do tema. José Afonso da Silva destaca forte
tendência dos doutrinadores a considerar o Direito Urbanístico como parte
do Direito Administrativo, citando como exemplos Virgilio Testa, Italo di
Lorenzo, Eduardo García de Enterría e Luciano Parejo Alfonso, Antônio
Carceller Fernández, José Luís Laso Martínez, Fernando Alvez Correia,
dentre outros.10
No Brasil, José Afonso da Silva11 e Toshio Mukai12 consideram que o

6 FERNANDES, Edésio. Do Código Civil ao Estatuto da Cidade algumas notas sobre a trajetória do Direito Urba-
nístico no Brasil. Revista URBANA, Caracas, v. 7, n. 30, jan. 2002. Disponível em: <http://www2.scielo.org.
ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0798-05232002000100004&lng=es&nrm=iso>. Acesso em: 16 ago. 2013.
7 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo.18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
8 HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito Urbanístico e função socioambiental da propriedade imóvel
urbana. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
9 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 109
10 SILVA. op. cit., p. 40
11 SILVA, op. cit., p. 44.
12 MUKAI, Toshio. Direito urbano e ambiental. 3.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 30

172
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Direito Urbanístico é uma disciplina de síntese, expressão cunhada por José


Afonso da Silva com base nos ensinamentos de Carlos Mouchet, que reco-
nhecia no Direito Urbanístico uma nova disciplina, que somava elementos
do direito constitucional, administrativo, municipal, civil e financeiro.
Apesar de não serem defensores da autonomia do Direito Urbanístico,
ambos – José Afonso da Silva e Toshio Mukai – reconhecem o potencial
da disciplina em tornar-se autônoma devido ao desenvolvimento de suas
normas. Admitem, inclusive, a existência de uma série de instituições e
institutos próprios desse ramo do Direito no ordenamento jurídico brasi-
leiro, como o planejamento urbanístico, o parcelamento do solo urbano,
a ocupação do solo, o zoneamento, o loteamento, o desmembramento,
direito de superfície, direito de preempção, índices urbanísticos etc.
A maior relutância no reconhecimento da autonomia do Direito Urba-
nístico se deve à larga utilização de institutos e princípios de outros ramos
do Direito, como o Direito Administrativo, Constitucional e Tributário, bem
como à pouca sistematização de suas normas, o que não propiciaria o
desenvolvimento de institutos, princípios e diretrizes próprios.
Em razão disso, nas palavras de Edésio Fernandes, muitos juristas
restringem o Direito Urbanístico a uma perspectiva do Direito Administra-
tivo ou como um sub-ramo do Direito Ambiental, enquanto “as cidades e
seus problemas crescem assustadoramente, e a despeito do fato de que
milhares de leis urbanísticas têm sido aprovadas em níveis de governo
desde a década de 1930”.13
Discorda-se do posicionamento dos juristas que negam autonomia ao
Direito Urbanístico, pois, como já exposto no presente artigo, esse ramo do
Direito possui objeto, princípios, institutos e leis próprios. A interdiscipli-
naridade, que é tão clara no Direito Urbanístico, e, infelizmente, ocultada
no ensino de tantos outros ramos do Direito, não constitui empecilho ao
reconhecimento de sua autonomia.
Relembre-se que a realização da interdisciplinariedade é um dos
elementos estruturais do projeto pedagógico do curso de graduação em

13 FERNANDES, op.cit.

173
Direito, conforme determina a Resolução CNE/CES nº 09/2004 (diretrizes
curriculares nacionais do curso de graduação em Direito).
Ademais, a Constituição Federal destacou a autonomia do Direito
Urbanístico no artigo 24, inciso I, ao tratar da competência para legislar
sobre esse ramo do Direito: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário,
financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; [...]”
A Lei Magna, inclusive, possui capítulo exclusivamente destinado a
tratar da política urbana, sendo pioneira na definição de um conceito
para a função social da propriedade. Isto porque, apesar de a função
social da propriedade ter sido inserida no texto constitucional desde
a Constituição de 1934, somente com a promulgação da Constituição
Federal de 1988 estabeleceu-se um conteúdo para esse princípio (artigo
182, parágrafo segundo).
Regulamentando as disposições constitucionais acerca da política ur-
bana foi editado o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), que concentrou
as normas gerais sobre Direito Urbanístico, além de possibilitar maior
unidade às normas municipais, pelo estabelecimento de diretrizes gerais,
o que permitiu uma melhor compreensão desse ramo do Direito.
Ainda, com o Estatuto da Cidade foram incorporados novos institutos
ao Direito Urbanístico – transferência do direito de construir, outorga
onerosa do direito de construir, operações urbanas consorciadas etc. – o
que veio a reforçar a autonomia desse ramo do Direito.
Uma vez reconhecida a autonomia desse ramo do Direito e tendo-se
exposto a relevância de seu objeto para a persecução do bem-estar do
homem na comunidade, bem como diante da inseparável relação diaria-
mente travada entre homem e cidade, fica clara a importância da matéria
de Direito Urbanístico no ensino jurídico, que, numa visão crítica, busca a
formação de profissionais aptos a atuar diante das diversas necessidades
da comunidade em que estão inseridos e servir de instrumento para as
necessárias mudanças sociais.

174
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

2 AS DIRETRIZES CURRICULARES E
O ENSINO DE DIREITO URBANÍSTICO

Para a análise do ensino jurídico de direito urbanístico, é indispensável


a apreciação do seu tratamento nos currículos jurídicos, o que interfere
diretamente na formação e atuação dos operadores de direito, inclusive
na defesa dos direitos dos habitantes da cidade.
O termo currilucum, conforme Mossini14, significa caminho, trajeto,
percurso e foi aplicado pela primeira vez nos meios educacionais no século
xVI, porém seu significado foi se alterando ao longo do tempo.
Considera-se, pois, o currículo como um mecanismo de estipular um
trajeto para se atingir o objetivo do curso, que possuiu, no Brasil, diversos
momentos históricos. Esses momentos históricos iniciam-se com o surgi-
mento dos cursos de Direito no País, em que existia um currículo único, o
qual era caracterizado pela obrigatoriedade de todos os cursos de Direito
seguirem o mesmo currículo, pré-determinado e rígido, sendo válido para
todo o território nacional. 15
O atual momento histórico dos currículos jurídicos no Brasil baseia-se
na resolução do Conselho Nacional de Educação (CNE) e da Câmara de
Educação Superior (CES) nº 9, de 29 de setembro de 2004, que se distancia
da rigidez dos currículos únicos e institui as diretrizes curriculares nacio-
nais do curso de graduação em direito.
Nesse sentido, a Resolução traz conteúdo mais flexível, traçando ape-
nas orientações a serem observadas obrigatoriamente pelas instituições
de ensino superior de Direito na elaboração de seus currículos, permitindo
adequações às necessidades regionais.
A resolução CNE/CES nº 09/04, no seu art. 5º prevê três eixos de for-
mação, quais sejam, o eixo de formação fundamental, o eixo de formação
profissional e o eixo de formação prática, que serão contemplados obri-

14 MOSSINI, Daniela Emmerich de Souza. Ensino Jurídico: história, currículo e interdisciplinariedade. 2010.
249 f. Tese (Doutorado em Educação) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010, p. 118.
15 LINHARES, Mônica Tereza Mansur. Educação, currículo e diretrizes curriculares no curso de Direito:
um estudo de caso. 2009. 505 f. Tese (Doutorado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo, 2009, p. 270.

175
gatoriamente, como se extrai do termo “deverá” presente na norma, no
Projeto Pedagógico e na organização curricular das instituições de ensino
superior de Direito.

Art. 5º O curso de graduação em Direito deverá contemplar, em


seu Projeto Pedagógico e em sua Organização Curricular, conte-
údos e atividades que atendam aos seguintes eixos interligados
de formação:
I - Eixo de Formação Fundamental, tem por objetivo integrar o
estudante no campo, estabelecendo as relações do Direito com
outras áreas do saber, abrangendo dentre outros, estudos que
envolvam conteúdos essenciais sobre Antropologia, Ciência Polí-
tica, Economia, Ética, Filosofia, História, Psicologia e Sociologia.
II - Eixo de Formação Profissional, abrangendo, além do enfo-
que dogmático, o conhecimento e a aplicação, observadas as
peculiaridades dos diversos ramos do Direito, de qualquer natu-
reza, estudados sistematicamente e contextualizados segundo
a evolução da Ciência do Direito e sua aplicação às mudanças
sociais, econômicas, políticas e culturais do Brasil e suas relações
internacionais, incluindo-se necessariamente, dentre outros con-
dizentes com o projeto pedagógico, conteúdos essenciais sobre
Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário,
Direito Penal, Direito Civil, Direito Empresarial, Direito do Traba-
lho, Direito Internacional e Direito Processual; e
III - Eixo de Formação Prática, objetiva a integração entre a
prática e os conteúdos teóricos desenvolvidos nos demais Ei-
xos, especialmente nas atividades relacionadas com o Estágio
Curricular Supervisionado, Trabalho de Curso e Atividades
Complementares.

O art. 2º da Resolução CNE/CES nº 09/2004 estabelece que a orga-


nização dos cursos de graduação em Direito deve observar as diretrizes
curriculares nacionais e se expressa através do projeto pedagógico de
cada instituição, que deve conter: o perfil do formando; as competências e
habilidades; os conteúdos curriculares; o estágio curricular supervisionado;
as atividades complementares; o sistema de avaliação; o trabalho de curso
como componente curricular obrigatório do curso; o regime acadêmico
de ofertas; e a duração do curso.
Esclarece-se que a resolução traz a necessidade de que constem nos
projetos pedagógicos os conteúdos curriculares, que se distinguem de
disciplinas. Conteúdo é a matéria e disciplina é o continente. Da mesma
forma acontece no art. 5º da Resolução, que traz conteúdos essenciais
(matérias) e não disciplinas.

176
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Assim, a matéria pode estar integralmente contida em uma disciplina,


ou pode estar desdobrada em várias disciplinas.16 Logo, os conteúdos
curriculares devem estar presentes no projeto pedagógico e estar em
consonância com o art. 5º da Resolução.
Verifica-se, no entanto, que a necessidade de as instituições observarem
o art. 5º da Resolução em nada beneficia ou obriga o ensino de Direito
Urbanístico, já que ele não está previsto expressamente em nenhum dos
eixos de formação.
Nesse sentido, não é obrigatória a criação da disciplina de direito ur-
banístico, como não o é para nenhuma disciplina, pois a resolução trata
de matérias e não de disciplinas obrigatórias. Todavia, ao contrário do
que acontece com as matérias de Direito Constitucional, Direito Adminis-
trativo, Direito Tributário, entre outras, que devem obrigatoriamente ser
observadas na grade curricular dos cursos de Direito, seja em disciplina
própria ou em disciplina que abranja seu conteúdo, não há a imposição
de que se trate da matéria de Direito Urbanístico durante o curso, nem
mesmo no programa de outra disciplina.
Contudo, embora não haja a obrigatoriedade, percebe-se que os currí-
culos, assim como a educação, tem caráter dinâmico, devendo acompa-
nhar as constantes mudanças, elementos e necessidades sociais. Em razão
dessa dinamicidade é que há a flexibilidade das diretrizes curriculares.
O Direito Urbanístico é uma disciplina que atende às necessidades
atuais de regularização dos solos urbanos habitáveis, que surgem com a
urbanização, processo de aumento desproporcional da população urbana
frente à população rural, que, no Brasil,ocorreu de maneira descontrolada
e sem planejamento.
Várias consequências decorrem da urbanização descontrolada e sem
planejamento do País, que são facilmente visualizadas nas grandes cidades
brasileiras, problemas como habitações irregulares, falta de mobilidade
social e de saneamento básico, entre outros, que ultrapassam as questões
de paisagem e estética urbana e tornam-se questões relacionadas à qua-

16 LINHARES, op. cit., p. 325.

177
lidade de vida dos cidadãos e sustentabilidade das cidades.
Tudo isso fundamenta a necessidade de interferência estatal com o
objetivo de ordenar os espaços habitáveis17, utilizando essencialmente
os institutos que compõem o Direito Urbanístico.
Contudo, indaga-se com que eficiência serão utilizados e debatidos
esses institutos caso os operadores de direito não tenham formação ade-
quada nesse assunto e não sejam estimulados à pesquisa na área, que,
como exposto no capítulo anterior, possui todos os fundamentos de uma
disciplina autônoma, passível de estudo, ensino e pesquisa autônomos,
embora utilizando-se da interdisciplinariedade, presente em todas as
demais disciplinas.
Nesse sentido, a pesquisa no âmbito do Direito Urbanístico enfrenta
restrições em razão do pouco desenvolvimento do ensino dessa matéria,
isso porque há uma intrínseca relação entre o ensino, a pesquisa e a ex-
tensão, disposta no art. 207 da Constituição Federal de 1988 e no art. 2º,
§1º, VIII da Resolução CNE/CES nº 9/2004, que implica em uma interde-
pendência entre eles. Dessa maneira, a ausência do ensino, desestimula
a pesquisa e a atuação dos profissionais do Direito nessa área jurídica.
Diante do exposto, considera-se que a pesquisa em Direito Urbanís-
tico e a própria ciência pode ser estimulada, desenvolvida e incentivada
através do oferecimento de disciplina própria do tema. Contudo, não se
pode torná-la uma disciplina necessariamente obrigatória nas grades cur-
riculares, até mesmo em coerência com as diretrizes curriculares e com a
autonomia curricular das instituições de ensino superior.
O que se almeja é a conscientização da dinamicidade dos currículos
jurídicos - que devem se adaptar aos contextos sociais - e da atual impor-
tância do Direito Urbanístico para assegurar direitos como o da moradia
adequada, do meio ambiente equilibrado, da mobilidade social, entre
outros, que estão diretamente relacionados com o ambiente urbano e
com a qualidade de vida dos cidadãos.
Soma-se a isso à percepção de que os operadores de direito são os

17 SILVA, op. cit., p. 34.

178
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

instrumentos de mudança social, indispensáveis à realização prática de


direitos abstratamente previstos em dispositivos legais, como dispõe
Machado18:

Este (jurista atual) não deve tão-somente saber manejar um co-


nhecimento de natureza estritamente normativa e um punhado
de técnicas processuais que não questionam suas próprias fina-
lidades; precisa, antes de tudo, (a) realizar a crítica permanente
dos valores predominantes no contexto social onde opera seu
saber/fazer, e, além disso; (b) realizar uma contínua adaptação
de sua técnica a esses valores da sociedade; (c) assumindo com-
promissos com o meio social em que atua.

Diante do exposto, conclui-se que, ainda que em caráter optativo,


as instituições de ensino superior devem se adaptar à realidade e as
necessidades sociais e oferecer a disciplina de Direito Urbanístico, além
de promover debates sobre a matéria, de modo a familiarizar os futuros
operadores com a disciplina, estimulando a busca por conhecimento,
incrementando, desse modo, o ensino e a pesquisa nessa área, como um
compromisso com o meio social.

3 A disciplina de Direito Urbanístico nos currículos jurídicos das


faculdades do Estado do Ceará

Diante da importância do ensino de Direito Urbanístico e considerando


o tratamento legal dado à disciplina nas diretrizes curriculares, buscou-se
uma análise prática de como tem se desenvolvido o seu ensino, através
de uma pesquisa das grades curriculares das instituições de ensino supe-
rior com curso de Direito reconhecido pelo MEC, o que pressupõe nível
mínimo de qualidade. Diante da limitação quanto à extensão do trabalho,
limitamo-nos às instituições do Estado do Ceará.
Para isso, analisou-se a grade curricular do curso de Direito de cada
instituição, através de pesquisa em seus sítios eletrônicos ou através de
entrevistas com os coordenadores do curso.

18 MACHADO, Antônio Alberto. Ensino jurídico e mudança social. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 151.

179
O Estado do Ceará possui atualmente dezenove instituições de ensino
superior que possuem o curso de Direito reconhecido pelo MEC, quais
sejam, o Centro Universitário Christus (UNICHRISTUS), o Centro Universi-
tário Estácio do Ceará (FIC), a Faculdade Católica Rainha do Sertão (FCRS),
a Faculdade Cearense (FAC), a Faculdade de Ciências Aplicadas Doutor
Leão Sampaio (FLS), a Faculdade de Ensino e Cultura do Ceará (FAECE), a
Faculdade de Fortaleza (FAFOR), a Faculdade do Vale de Jaguaribe (FVJ), a
Faculdade Farias Brito (FFB), a Faculdade Integrada Grande Fortaleza (FGF),
a Faculdade Luciano Feijão (FLF), a Faculdade Metropolitana da Grande
Fortaleza (FAMETRO), a Faculdade Nordeste (FANOR), a Faculdade Paraíso
do Ceará (FAP), a Faculdade Sete de Setembro (FA7), a Universidade de
Fortaleza (UNIFOR), a Universidade Estadual do Vale do Acaraú (UVA), a
Universidade Federal do Ceará (UFC) e a Universidade do Cariri (URCA).
Constatou-se na pesquisa que três tratamentos são direcionados à
matéria de Direito Urbanístico nas dezenove referidas faculdades, quais
sejam, algumas delas trazem a matéria em uma disciplina própria obri-
gatória, outras trazem a matéria em disciplina própria em caráter eletivo,
ou seja, sem a obrigatoriedade, e outras não dispõem de uma disciplina
intitulada de Direito Urbanístico, mas possuem disciplinas com alguns
conteúdos similares a essa disciplina, como o Direito Ambiental, o Direito
da Cidade ou o Direito Municipal.
Dentre as instituições submetidas à pesquisa, seis delas, quais sejam,
a Faculdade Cearense (FAC), a Faculdade de Ciências Aplicadas Doutor
Leão Sampaio (FLS), a Faculdade do Vale de Jaguaribe (FVJ), a Universidade
do Cariri (URCA), a Faculdade Nordeste (FANOR) e a Faculdade Luciano
Feijão não possuem a disciplina exclusiva para Direito Urbanístico, nem
mesmo como optativa. Entretanto verificou-se que todas elas possuem
disciplinas como Direito Ambiental ou Direito Municipal que, de alguma
maneira, limitadamente abordam aspectos do Direito Urbanístico. No caso
da Faculdade Nordeste, por exemplo, é oferecida a disciplina de Direito
das Cidades, abrangendo o Direito Urbanístico e o Direito Ambiental. Da
mesma forma, a Faculdade Luciano Feijão oferta em caráter obrigatório

180
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

a disciplina de Direito das Cidades.


Dez das instituições, por sua vez, possuem a disciplina de Direito
Urbanístico em caráter eletivo, ou seja, não é obrigatoriamente cursada
pelos alunos. Só cursa tal disciplina quem assim desejar e optar. É o caso
do o Centro Universitário Christus (UNICHRISTUS), do Centro Universitário
Estácio do Ceará (FIC), da Faculdade Católica Rainha do Sertão (FCRS),
da Faculdade Farias Brito (FFB), da Faculdade Integrada Grande Fortaleza
(FGF), da Faculdade Metropolitana da Grande Fortaleza (FAMETRO), da
Faculdade Paraíso do Ceará (FAP), da Universidade de Fortaleza (UNIFOR),
da Universidade Estadual do Vale do Acaraú (UVA) e da Universidade
Federal do Ceará (UFC).
Por fim, três das faculdades possuem a disciplina de Direito Urbanístico
como obrigatória em suas grades curriculares, são elas: a Faculdade de
Ensino e Cultura do Ceará (FAECE), a Faculdade de Fortaleza (FAFOR) e
a Faculdade Sete de Setembro (FA7).
Com os dados, constata-se uma atual tendência positiva do ensino do
Direito Urbanístico nos cursos de graduação em Direito, já que treze das
dezenove faculdades trazem em suas grades curriculares a disciplina.
Dentre essas, a maioria a oferece em caráter eletivo, o que já supre a ne-
cessidade mínima de ensino dessa matéria, embora, diante da relevância
da disciplina para a realidade social na qual estão inseridos os alunos, seja
desejável a promoção de frequentes debates sobre o assunto, estimulando,
assim, uma maior procura dos alunos pela disciplina.
Por outro lado, como resultado do debate da autonomia ou não do
Direito Urbanístico, verifica-se que algumas faculdades, a minoria das
pesquisadas, não oferecem a disciplina de Direito Urbanístico em suas
grades curriculares.
Nada impede, porém, que algumas de suas matérias sejam abordadas
no ensino de outros ramos do direito como no Direito Ambiental, conside-
rando os vários pontos de intercessão entre eles, apesar de tal tratamento
mostrar-se insuficiente ao estudo das questões mais relevantes afetas ao
Direito Urbanístico, na medida em que gera uma análise restrita e não

181
valoriza a autonomia da matéria em um contexto histórico e social que,
como já destacado, impele estudos mais aprofundados.

CONCLUSÃO

Um dos aspectos da chamada crise do ensino jurídico é a crise operacio-


nal, que abrange as crises curricular, didático-pedagógica e administrativa
e é objeto de constantes debates.
Quanto à crise curricular, um dos questionamentos que sempre exis-
tiu, e sempre deve existir, em razão das mudanças sociais - que devem
ser acompanhadas pela ciência jurídica - é o que deve ser ensinado nos
cursos jurídicos. Esse questionamento foi abordado ao longo do trabalho,
com direcionamento específico à necessidade ou não do ensino jurídico
de Direito Urbanístico.
Embora não esteja elencado entre os conteúdos obrigatórios a serem
oferecidos pelos cursos jurídicos de graduação, o Direito Urbanístico é
uma ciência com elementos que lhe confere autonomia, adquirindo cada
vez mais relevância diante da urbanização e da necessária intervenção
estatal nesse processo para a garantia do direito à cidade com todos di-
reitos daí decorrentes.
Diante do exposto e considerando o caráter dinâmico dos currículos
jurídicos, os quais devem adaptar-se às peculiaridades sociais, temporais,
históricas e regionais, contempla-se a importância do ensino jurídico de
Direito Urbanístico, seja com a oferta da disciplina em caráter obriga-
tório ou em caráter eletivo. No último caso, imprescindível que se faça
uma divulgação da abrangência, conteúdo e importância da matéria,
vez que o desconhecimento ainda é um empecilho ao desenvolvimento
dessa ciência.
Com incremento do ensino jurídico de Direito Urbanístico, as pesqui-
sas e a evolução desse ramo do Direito tendem a crescer e adquirir mais
qualidade. Da mesma forma, espera-se o aumento do número de profis-
sionais aptos a atuar nessa área e o aperfeiçoamento de suas formações,

182
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

especialmente com a adoção da postura crítica e reflexiva necessária à


persecução de um dos principais objetivos desse ramo do Direito, que é
assegurar o Direito à Cidade, respeitando-se a sua função social e a dig-
nidade de seus habitantes.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Ministério da Educação. Resolução nº. 9, de 29 de setembro de 2004.


Institui as diretrizes curriculares nacionais dos cursos de graduação em Direito e
dá outras providências. Disponível em: <http://www.udesc.br/arquivos/id_sub-
menu/83/resolucao_2004_9_ces.pdf> Acesso em: 30 jun. 2013.
FERNANDES, Edésio. Do Código Civil ao Estatuto da Cidade algumas notas
sobre a trajetória do Direito Urbanístico no Brasil. Revista URBANA, Cara-
cas, v. 7, n. 30, jan. 2002. Disponível em: <http://www2.scielo.org.ve/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0798-05232002000100004&lng=es&nrm=iso>. Acesso
em: 16 ago. 2013.
HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito Urbanístico e função socioambiental
da propriedade imóvel urbana. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
MACHADO, Antônio Alberto. Ensino jurídico e mudança social. 2.ed. São Paulo:
Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Editora Sa-
raiva. 2003.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São
Paulo: Malheiros, 2005.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MOSSINI, Daniela Emmerich de Souza. Ensino Jurídico: história, currículo e
interdisciplinariedade. 2010. 249 f. Tese (Doutorado em Educação) – Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010.
MUKAI, Toshio. Direito urbano e ambiental. 3.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
LINHARES, Mônica Tereza Mansur. Educação, currículo e diretrizes curricu-
lares no curso de Direito: um estudo de caso. 2009. 505 f. Tese (Doutorado em
Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009.
SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 4.ed. São Paulo: Malheiros,
2006.

183
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Posse e propriedade na afirmação do


direito à cidade: uma metodologia de
pesquisa fundiária aplicada ao Morro
da Providência (RJ)

Rosangela Lunardelli Cavallazzi1


Tatiana Cotta Gonçalves Pereira2

1 JUSTIFICATIVA DA ESCOLhA PELA LINhA OFICINA

A pertinência do trabalho ora proposto na Oficina 1: “Experiências


de ensino, pesquisa e extensão em Direito Urbanístico” , linha Direito
Urbanístico em defesa dos habitantes da cidade pode ser fundamentada
segundo duas escalas.
No que tange à escala da experiência de pesquisa no campo do direito
urbanístico, onde o estudo prioriza o Estatuto da Cidade e a Legitimação
de Posse trazida pela Lei 11.977/09 como microssistemas na compreensão
dos conflitos inerentes às questões urbanas, permitindo a construção de
metodologia de pesquisa fundiária, contribuindo de forma relevante para
trabalhos acadêmicos e para o campo do Direito Urbanístico brasileiro.
No que diz respeito à escala de defesa dos direitos dos moradores da
cidade, o estudo se desenvolve com ênfase no reconhecimento da posse
como realidade que efetiva o direito à moradia nas favelas, especialmente
no que tange ao reconhecimento da posse ad usucapionem como forma
de propriedade, ao reconhecer os altos níveis de vulnerabilidade dos

1 Doutora e Mestre em Direito. Pós-doutora (Pós-Doutorado na Ecole Doctorale Villes et Environnement


– Universite Paris 8). Professora e pesquisadora da UFRJ e PUC/Rio. Líder do Grupo de Pesquisa Direito e Ur-
banismo do Diretório de Grupos de Pesquisa do CNPq. Bolsista Produtividade do CNPq. cavallazzi@uol.com.br.
2 Mestre em Direito da Cidade (UERJ), Doutoranda em Sociologia e Direito (UFF). Professora de Direito DO
Departamento de Ciências Jurídicas da UFRRJ (Seropédica), pesquisadora do LADU (PROURB/FAU/UFRJ).
tatianacotta75@gmail.com

185
possuidores em razão da tutela de direitos difusos e alcançando a insti-
tucionalização de direitos.

2 PREMISSAS DO CAMPO

2.1 Premissas metodológicas

A escolha e construção da metodologia adequada para a realização


da pesquisa jurídica e urbanística implica no necessário levantamento
das possibilidades metodológicas presentes nos campos do direito e do
urbanismo, principalmente na capacidade de produção de sentido do
pesquisador na qualidade de intérprete.
Os métodos de interpretação da lei “[...] constituem um conjunto de
princípios e conceitos que funcionam como diretrizes retóricas, cujo caráter
científico é alcançado através do senso comum teórico”3.
O senso comum teórico encaminha o conceito dos métodos interpre-
tativos como técnicas rigorosas que permitem alcançar o conhecimento
científico do direito positivo4. Este “paradigma” referencia toda a produção
e conservação teórica dogmática. Na verdade, o ato interpretativo pode
ser considerado, segundo Warat (1979), como produto do convencimen-
to jurídico5.
Os distintos métodos da hermenêutica jurídica elaboram fórmulas
de significação assim, por exemplo a) o método exegético (Bonnecase,
Proudhon) - apelo ao espírito do legislador; b) método histórico (Savigny)
- apelo ao espírito do povo, apelo à necessidade; c) método comparativo
(Ihering) - análise de outros sistemas jurídicos; d) método dogmático - ex-
plicitação dos componentes sistemáticos e lógicos do direito positivo; e)
método do positivismo sociológico (Duguit) - análise sistêmica dos fatos;

3 Warat, L. A. Mitos da Interpretação da Lei. 1979 Define o senso comum teórico como uma montagem
de noções, representações - imagens - saberes, presentes nas diversas praticas jurídicas, que governam os da-
dos da realidade, assegurando a reprodução dos valores e práticas predominantes. Constitui um agregado
de normas que disciplinam ideologicamente o trabalho dos juristas.
4 Warat, L. A. (1979), op. cit, p. 75
5 Warat, L. A. (1979), op. cit, p. 31.

186
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

f) método do positivismo fático (Cohen e Alf Ross) - lingüística a partir


dos contextos de uso; g) método empírico-dialético da Escola Egológica
(Cossio) - compreensão valorativa da conduta através da análise empírico-
-dialética; h) método tópico - retórico (Viehweg) produção de conclusões
dialéticas a partir dos lugares.
Os métodos de interpretação cumprem uma função mítica6, pois
podem ser considerados uniformizados como lugares ideológicos7, fór-
mulas para produzir sentidos.
Em virtude destes papéis realizados pelos métodos de interpretação,
Warat (1979) conclui que eles podem ser indistintamente utilizados8.
Torna-se essencial para a produção de sentido no processo de constru-
ção do objeto do conhecimento a compatibilidade entre método e tipo de
problema que venha a ser alvo da interpretação.
Nessa perspectiva, a escolha do método no caminho científico, espe-
cialmente no caminho científico, não pode ficar restrita aos métodos da
hermenêutica jurídica. Nessa perspectiva, dois métodos foram priorizados:
o do caso-referência e o do diálogo das fontes.
O método do diálogo das fontes adotado em razão da natureza do
campo do Direito Urbanístico – direito difuso. O Diálogo das Fontes en-
controu sua primeira tradução no Brasil com Claudia Lima Marques9, no
campo do Direito do Consumidor.
Já o estudo de caso-referência constitui o método adotado por uma das
autoras desde 1993, quando em sua tese10 de doutorado, foi necessário
enfrentar as dificuldades e dilemas do método do estudo de caso para a
pesquisa do campo jurídico no que tange a demonstração dos estudos e
casos exemplares e demonstrativos da tese desenvolvida. A adoção do

6 Neste papel eles cumprem funções, tais como: 1) função mítica da consolidação das crenças jurídicas;
2) função redefinitória enquanto podem ser utilizados como um "relato despido de sua função explicativa,
embora mantenham a aparência e gerem a ilusão de funcionar como tal"
7 “Os lugares ideológicos são fórmulas para reconhecer nos diferentes discursos a mesma voz ética”. Warat,
L. A. (1979), op. cit., p. 66.
8 Warat, L. A. (1979), op. cit, p. 67.
9 MARQUES, C. L. Contratos no Código de Defesa do Consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
10 CAVALLAZZI, R. L. O Plano da Plasticidade na Teoria Contratual. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro.
UFRJ,1993.

187
método estudo de caso, embora apropriado, exigia análise integral do
caso escolhido e, mais ainda, trazia em seu bojo a implícita abordagem do
sociólogo, não necessariamente imprescindível à demonstração da tese no
plano jurídico. Tornou-se uma exigência em virtude da complexidade da
pesquisa e, principalmente em razão da tradição dos métodos da herme-
nêutica jurídica, encontrar um procedimento mais suave, mas ao mesmo
tempo, suficientemente pertinente e estruturado para a demonstração das
práticas sociais inerentes ao quadro conceitual construído no campo no
campo do Direito Urbanístico.

2.2 Premissas epistemológicas

O Direito Urbanístico tem sua institucionalização com a Constituição


Federal de 1988, ganhando espaços no debate nacional sobre a Reforma
Urbana. Sua consolidação se dá com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01),
que constitui seu microssistema11. Outras normas também vêm sendo
editadas ao longo dos anos, trazendo novos instrumentos jurídicos, po-
dendo-se destacar a Medida Provisória 2.220/01, que trata da concessão
especial para fins de moradia em imóveis públicos, a Lei 11.481/07, que
trata do mesmo tema no âmbito da União, a Lei 11.977/09, que estabelece
a legitimação de posse e a usucapião administrativa, além do processo
de revisão da Lei 6766/79, através do Projeto de Lei nº 3.057/00 sobre
parcelamento para fins urbanos e regularização fundiária sustentável em
áreas urbanas.
Toda essa estrutura normativa do campo do Direito Urbanístico como
espaço jurídico privilegiado integra tutela efetiva do direito à cidade e suas
funções sociais, conforme estabelece o art.182 da Constituição Federal.
Assim, é no reconhecimento do direito à cidade como direito humano
fundamental, como eixo articulado de direitos sociais que podemos vis-
lumbrar a carta de identidade do Direito Urbanístico.

11 À exemplo do microssistema do Código Defesa do Consumidor, o Estatuto da Cidade constitui um corpo


de normas específicas e prioritárias a serem adotadas no processo de qualificação das relações jurídicas
entre desiguais.

188
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Ao compreender a cidade como uma aglomeração de pessoas hete-


rogêneas dividindo o mesmo espaço, com pluralidade de etnias, credos,
culturas, preferências políticas, Lefebvre (2006) vai afirmar que essa é a
maior característica da cidade industrial, e que, portanto, essa cidade se
constitui como arena de diversos conflitos, de lutas pelo seu uso. A vida
comunitária de certa forma acirra os contrastes, embora não impeça o
apego de todos a ela e nem a contribuição ativa para a beleza da obra.12
Hoje, na sociedade de serviços com a cidade standard, as lutas urbanas
reforçam o sentimento de pertencimento dos citadinos.
É a partir desse enfoque que compreendemos o direito à cidade, “[...]
não à cidade arcaica mas à vida urbana, à centralidade renovada, aos lo-
cais de encontro e de trocas, aos ritmos de vida e empregos do tempo que
permitem o uso pleno e inteiro desses momentos e locais, etc.”13 Portanto,
em nossa leitura entendemos, como premissa, o direito à cidade tal qual
colocado por Lefebvre, ou seja, um direito construído dialeticamente, que
“se forma enquanto se procura”14, que nasce das lutas cotidianas pelo uso
e apropriação do espaço urbano, da realidade social em suas contradições
vividas.
Em termos especificamente jurídicos, sem pretensões de engessa-
mento, reconhecendo a possibilidade histórica da incorporação de novos
direitos, optamos por compreender o direito à cidade como aquele que
realiza suas funções sociais, na medida exata em que viabiliza eficácia
social aos direitos sociais, como um feixe, ou seja, de forma articulada,
concretizando a vida digna. Assim,

Consideramos o direito à cidade, expressão do direito à digni-


dade da pessoa humana, o núcleo de um sistema composto por
um feixe de direitos que inclui o direito à moradia – implícita a

12 “A cidade tem uma história; ela é a obra de uma história, isto é, de pessoas e de grupos bem determinados que
realizam essa obra nas condições históricas.” (2006:46/47). Interessante é que Lefebvre trabalha o tempo todo
a cidade dentro da dicotomia obra (uso) e produto (troca), chegando a dizer que ela foi, historicamente, mais
obra do que produto, o que se modifica no quadro do capitalismo, ainda mais se pensarmos no século xxI,
quando a cidade é em si mercadoria.
13 LEFEBVRE, H. O Direito à Cidade, 2006, p.143
14 (LEFEBVRE, 2006: apresentação). Essa ideia é defendida por Lefebvre acerca da sociedade urbana, mas
como adepto do método dialético, é possível transportarmos tal afirmativa para a compreensão do filósofo
francês acerca do direito à cidade, uma vez que não podemos “fechar” tal perspectiva.

189
regularização fundiária –, à educação, ao trabalho, à saúde, aos
serviços públicos – implícito o saneamento –, ao lazer, à seguran-
ça, ao transporte público, à preservação do patrimônio cultural,
histórico e paisagístico, ao meio ambiente natural e construído
equilibrado – implícita a garantia do direito às cidades sustentá-
veis como direito humano na categoria dos interesses difusos.
(CAVALLAZZI, 2007, p. 56)

2.3 Premissas teóricas

Numa perspectiva estritamente jurídica, a principal característica


da favela é justamente a ilegalidade da ocupação da terra em relação à
moradia. O ordenamento jurídico brasileiro estabelece os direitos reais,
que são aqueles em que há “poder imediato da pessoa sobre a coisa, que se
exerce erga omnes” (GOMES, 1996, p.2), sendo o principal deles o direito
à propriedade privada. Portanto, como não é possível viver fora do solo, a
aquisição da propriedade privada15 é a forma legal e segura de garantir um
pedaço de chão para viver ou produzir na sociedade capitalista brasileira.
Deve-se ressaltar, contudo, que a partir da Lei de Terras de 1850,
adotou-se como modo de aquisição legal prioritário da propriedade pri-
vada o contrato de compra e venda (ato inter vivos), através de dois atos:
o primeiro com a Escritura Pública de Compra e Venda e pagamento do
ITBI, e em segundo momento o registro de tal Escritura no devido Regis-
tro Geral de Imóveis (RGI). Quem consegue trilhar todo esse caminho se
torna proprietário do bem, com eficácia erga omnes, ou seja, trata-se de
um direito que se opõe a qualquer um, todos devendo respeitar tal situ-
ação jurídica, valendo lembrar que esse direito em regra é exercido em
oposição, via de regra, a não proprietários.
Em contraposição, talvez por herança, já que em um curto período
vigorou um regime de posse livre no Brasil (1822/1850)16, a posse também
é um direito. Pelo novo Código Civil, “considera-se possuidor todo aquele
que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à

15 Vide Lei 601 de 1850 (Lei de Terras).


16 Não exatamente como uma opção legislativa, mas, ao contrário, por ausência de norma que regulamentasse
o acesso à propriedade (ROCHA et al, 2010, p.62), que se consagrava como direito fundamental absoluto na
Constituição de 1824.

190
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

propriedade.” (art.1196). A posse é, na verdade, a relação de fato da pessoa


com a coisa e por isso se configura como uma situação concreta que produz
efeitos jurídicos. Os moradores de favela são considerados possuidores,
pois não detêm o registro da propriedade da terra em que vivem, mas,
ao construírem suas casas em terrenos de terceiros, exteriorizando atos
como se donos fossem, demonstram domínio sobre a terra, configurando
a possibilidade, atendidos os requisitos constitucionais e legais (art.183 da
Constituição Federal) de adquirir a propriedade do solo, declarada através
da ação de usucapião (arts. 941 a 945 do Código de Processo Civil).
Assim, enfatizamos que o fato dos moradores de favelas não possuírem
um título de propriedade registrado no Registro Geral de Imóveis abso-
lutamente significa que eles não tenham direitos – e, inclusive, algumas
situações de irregularidades se equiparam a de moradores em loteamentos
irregulares ou clandestinos17. Defendemos que tanto a posse ad usucapio-
nem quanto outras situações de aquisição da propriedade privada (como
escritura pública sem registro no RGI; inventários não concluídos; ausência
do registro da cadeia sucessória da propriedade, ou de desmembramento
de gleba maior) não conduzem necessariamente à ilegalidade da proprie-
dade da terra, mas, no máximo, à mera irregularidade. Afirmamos com isso
que, em nosso olhar, se trata de situação jurídica incompleta (ato jurídico
não perfeito, muitas vezes), mas geradora de direitos. Nesse sentido, temos
afirmado se tratar de direito de propriedade lato sensu, pois todas essas
situações “irregulares” são situações constituídas como proprietárias,
a exemplo de outras hipóteses de propriedade privada e tuteladas pelo
ordenamento, faltando apenas a formalidade de uma declaração, seja
judicial, seja extrajudicial.
E, observando a realidade brasileira, compreendendo que a apropriação

17 Loteamento é espécie de parcelamento do solo, que pode se dar das seguintes maneiras:

Parcelamento regular é parcelamento aprovado, registrado e devidamente executado (ou implantado), em


conformidade com a lei e com as licenças expedidas.
Parcelamento clandestino é parcelamento não aprovado, oculto à Administração Pública. Parcelamento
irregular é parcelamento aprovado, mas não registrado, ou ainda que registrado, com falha na implantação.
(AMADEI e AMADEI, 2012, p.14)

191
real do espaço se dá simbolicamente através de leis e regras que legitimam
ou não tal apropriação, temos como fato inconteste a inadequação de
diversas situações fundiárias, ou seja, não há eficácia social, no sentido
do reconhecimento do critério da legitimidade, da norma jurídica, espe-
cialmente daquela definida pelo art. 1.245 do novo Código Civil18, segundo
a qual “só é dono quem registra”.
Portanto, nosso trabalho de pesquisa no campo (mediante o caso
- referencia) parte do reconhecimento de que a posse ad usucapionem
é propriedade, conforme a melhor doutrina, já que tendo o possuidor
atingido os requisitos adquire a propriedade, direito que pode, inclusive,
ser argumentado em eventual defesa. Assim, nos parece extremamente
equivocado não reconhecer o direito dos moradores de favelas, sob o ponto
de vista legal, como proprietários da terra em que construíram suas casas.
Esse não reconhecimento constitui uma série de implicações jurídicas
e sociais, sendo a mais grave delas o que se denomina de “insegurança na
posse”. Essa insegurança é traduzida no medo do morador de ser obrigado
a sair de sua moradia, pois embora o ordenamento reconheça a posse
como um direito, a propriedade (devidamente transcrita no Registro Geral
de Imóveis) é tratada como um direito maior, inclusive segundo o senso
comum, em grande medida em razão das normas relativas à ocupação
e propriedade da terra estabelecidas desde o início do processo de colo-
nização19. E assim explica-se o fato dos possuidores estarem vulneráveis
a despejos, seja por uma ação judicial do proprietário, seja por algum
programa do Poder Público (de regularização fundiária ou remoção).
Portanto, na tentativa de instrumentalizar moradores de favelas na
defesa de sua posse ad usucapionem, entendemos que o melhor cami-
nho, no processo de reconhecimento pleno dos direitos do possuidor,
a fim de promoção da segurança jurídica, seria priorizar o plano da
propriedade e através da ação de usucapião ver declarada e registrada
a propriedade privada.

18 “Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.§
1o Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.”
19 Na época colonial, inclusive a posse é crime, o que acontece também no advento da Lei de Terras (1850).

192
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

3 APRESENTAÇÃO DO CASO-REFERÊNCIA

3.1 A ocupação do Morro da Providência

Muitos autores afirmam que o Morro da Providência é a primeira favela


do país20, tendo o substantivo favela surgido a partir dos primórdios de
sua ocupação, quando ocorreu a mudança de seu nome, passando a se
chamar Morro da Favella:

A maior parte dos comentaristas apresenta duas razões para essa


mudança de nome: 1ª) a planta favella, que dera seu nome ao
Morro da Favella – situado no município de Monte Santo no Esta-
do da Bahia – ser também encontrada na vegetação que recobria
o morro da Providência; e 2ª) a feroz resistência dos combatentes
entrincheirados nesse morro baiano da Favella, durante a guerra
de Canudos, ter retardado a vitória final do exército da República,
e a tomada dessa posição representando uma virada decisiva da
batalha. VALLADARES (2005, p.29)

Há também outra hipótese para a ocupação do morro:

A Inspetoria de Higiene Pública, associada aos médicos e contan-


do ainda com o interesse policial, vai fechar ou mesmo demolir
muitas destas precárias habitações. A mais famosa delas, o
popular Cabeça de Porco, ficava exatamente no sopé do morro
da Providência. Assim, há indícios de que em 1893 “logo após a
destruição do Cabeça de Porco, (...) um de seus proprietários, dono
também de terrenos na encosta, autorizou a ocupação da mesma,
cobrando dos antigos inquilinos o direito de ali construírem case-
bres” (ABREU, 1994, p. 37).

Cabe esclarecer, entretanto, que embora vislumbremos um posse mais


do que centenária, há partes do morro da Providência que foram objeto
de intervenção pública visando a implementação de política urbana, prin-
cipalmente as ruas de acesso, sendo possível observar esse fato através

20 Esta afirmação parece ser bem comum a todos os que tratam do tema, mas estudiosos respeitados, como
ABREU (1994), VALLADARES (2005), BARBOSA (MENDES, 2005) vão relatar a existência simultânea de diversas
ocupações na cidade, como o morro de Santo Antônio, a Mangueira e a Quinta do Caju.

193
de diversos PAAs e PALs21 elaborados pela Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, bem como por relato de CARDOSO et al (1987, pp.76-77):

No final da década de 1850, por ocasião da implantação da


estrada de ferro, os morros da Providência, na encosta voltada
para a planície, e o da Formiga já eram ocupados por um número
considerável de moradores. Essa ocupação tornara-se possível
devido à abertura de duas vias de acesso - o caminho da Formiga
(atual rua Ebroíno Uruguai) e rua da Providência (atual Rêgo Barros) -
e as melhorias efetuadas principalmente pelos proprietários de
pedreiras.

Assim, conforme já destacamos:

[...] a ocupação do entorno do morro é autorizada e planejada


pelo Poder Público e se configura como legal [...], começando
em meados do século xIx. Esta ocupação formal (no sentido de
aquisição do terreno e de autorização para construir) está muito
relacionada ao desenvolvimento das atividades portuárias, à
exploração das bicas, à presença da Estrada de Ferro e das pe-
dreiras que marcam a paisagem do morro. Provavelmente são os
trabalhadores envolvidos nestas atividades econômicas que vão
morar por ali. (GUIMARÃES; PEREIRA, 2012, p. 155)

3.2 Breve relato dos Projetos de


Política Pública de Intervenção na área

A zona portuária do Rio de Janeiro – onde se insere o Morro da Pro-


vidência – sofreu algumas intervenções no século xx, sendo destaque
as políticas do prefeito Pereira Passos (1902-1906) que terminaram por
esvaziar essa região em detrimento do desenvolvimento de outras áreas
da cidade.
Com relação ao morro em si, temos em 1987 a definição de um períme-
tro como Área de Preservação Ambiental (APA), criada pela Lei municipal

21 PAA (Projeto Aprovado de Alinhamento) – Define o traçado dos logradouros, separando o espaço públi-
co das parcelas privadas ou de outros bens públicos. PAL (Projeto Aprovado de Loteamento) – Projeto de
parcelamento da terra, podendo ser efetuado através de Loteamento ou Desmembramento ou através de
Remembramento – neste projeto são identificados os lotes e suas dimensões. Ambos são projetos elaborados
e aprovados por técnicos da Prefeitura Municipal e estão disponíveis na Secretaria Municipal de Urbanismo
(SMU). Para referências completas sugerimos a leitura de GUIMARÃES, I.B.B. ; PEREIRA, T. C. G., 2012, p.160.

194
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

971/87, regulamentada pelo Decreto nº 7351/88, que ficou conhecida


como Projeto SAGAS, pois abrange os bairros portuários da Saúde, Gamboa
e Santo Cristo. Esse projeto visava regulamentar a preservação urbana
da região, conforme na época é reconhecida na afirmação “atualmente
a maioria dos sobrados antigos abriga atividades impróprias, particular-
mente estacionamento e armazenamento”. (SAMPAIO, 2010).
Com o Plano Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, instituído pela Lei
Complementar n.° 16 de 1992, foi criada a Área de Proteção do Ambiente
Cultural – APAC, com o objetivo de proteger as áreas com características
ambientais e urbanas de notável interesse para a identidade cultural da
cidade, dentre elas está a favela aqui estudada (SOARES; MOREIRA, 2007).
Em 2005, a Prefeitura inaugurou o projeto Favela-Bairro no Morro da
Providência, programa cujo objetivo era integrar a favela à cidade, dando-
-lhe características de bairro. Na Providência, diversas obras de urbaniza-
ção e infraestrutura foram feitas, sobretudo na área da Gamboa. Diversas
edificações foram restauradas, inclusive no âmbito de um projeto que
visava transformar a favela numa espécie de “museu vivo”, batizado como
Museu a céu aberto. As intervenções a partir de 2000 foram respaldadas
pela definição do Morro da Providência como Área de Especial Interesse
Social (AEIS) através da Lei nº 2976 de 11/01/2000.
Em 2010 é inaugurada a Unidade de Polícia Pacificadora. A instalação
da UPP se coaduna com o processo de requalificação da zona portuária
da cidade, a Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha.
Embora não seja nosso objeto, é necessário registrar que essa OUC é
o primeiro projeto pensado para a área a sair da esfera do planejamento,
sendo executado pela concessionária Porto Novo. No perímetro dessa
intervenção está a área do Morro da Providência, que recebe intervenções
a partir do Programa Morar Carioca, conforme já ressaltamos:

No que diz respeito às intervenções urbanísticas no Morro


da Providência, o projeto prevê melhorias na infraestrutura,
recuperando redes de água e esgoto, na acessibilidade e nas
condições de salubridade, através de remoções para promoção
de desadensamento. Os cinco principais eixos das obras são:
ampliação da largura das vias internas da favela, construção de

195
um teleférico ligando o Morro da Providência à Estação Central
do Brasil e a Gamboa, o plano inclinado, remoção de habitações
em área de risco e construção de novas moradias, além das obras
de infraestrutura e pavimentação que já estão sendo realizadas
nas partes baixas e proximidades do morro (p. ex. na rua Ebroino
Uruguai e na rua Barão da Gamboa).
(GUIMARÃES, I.B.B. ; PEREIRA, T. C. G., 2012, ps.165/166)

Nessa intervenção planejada, a proposta inicial previa a remoção de


oitocentas moradias, sem, contudo prévio e necessário processo demo-
crático com a comunidade, pois a forma como os moradores ficavam
sabendo dessas intenções era arbitrária e abusiva, sem observância do
devido processo legal22, e também sem levar em conta a propriedade
do solo23. O resultado tem sido um processo cruel de ressignificação e
de gentrificação do Morro da Providência. Portanto, a adoção de uma
metodologia que reforçasse o direito dos possuidores, ganha sentido jus-
tamente em razão desses fatos; uma metodologia que os reconhecesse
como proprietários lato sensu, buscando, ao mesmo tempo, reconstruir
toda a cadeia de sucessão da propriedade do morro, a fim de verificar o
abandono da mesma.24 Nosso objetivo é instrumentalizar os moradores
com documentos e informação qualificada, que os façam ter garantida sua
permanência na terra ou, quando forem removidos, que sejam reconheci-
dos como proprietários, integrando os processos de desapropriação, com
justa e prévia indenização em dinheiro, o que, afinal, é direito fundamental.

22 “[...] os técnicos da Prefeitura chegam sem crachá ou uniforme e não dizem qual seu objetivo; perguntam
quantas pessoas moram ali, fotografam, cadastram (alguns moradores achavam que o cadastro era para o
programa Bolsa Família) e quando o morador repara, sua casa foi marcada com a sigla SMH e um número,
que não sabem o que significa.” (PEREIRA; RIBEIRO, 2012)
23 Chegou-se ao absurdo do Prefeito editar o Decreto 34522/11 que traz as “diretrizes para a demolição
de edificações e relocação de moradores em assentamentos populares”, ressaltando a possibilidade de sua
aplicação a situações de emergência, “tais como incêndios, enchentes, desabamentos e despejos” (grifos
nossos). Esse Decreto define o procedimento para a demolição, as alternativas que os moradores têm, e traz
um formulário e uma tabela que indicam os valores máximos a serem pagos de indenização por conta dos
materiais e condições de conservação das casas (benfeitorias). Como já afirmamos esse “Decreto, portanto,
reforça a vulnerabilidade não só dos moradores da Providência mas de todos os moradores de assentamentos
urbanos informais na cidade do Rio de Janeiro, pois ao dispor sobre possibilidades de remoção e demolição
de casas o faz desconsiderando o valor da terra, os laços construídos na comunidade e estabelece o despejo
como uma situação de emergência, o que é absurdo.” (PEREIRA; RIBEIRO, 2012)
24 O que é causa de perda da propriedade, conforme art.1275, II do novo Código Civil.

196
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

4 PROPOSTA METODOLóGICA

Nossa metodologia é desenvolvida com a premissa da necessária


tutela jurídica do direito à moradia, segundo a tese do reconhecimento
institucional da posse. Foi adotada uma pesquisa fundiária em dois planos.
A primeira no plano institucional da propriedade stricto sensu da terra,
priorizando o Registro de Imóveis; a segunda no plano instituinte da pro-
priedade lato sensu e da posse, seu histórico e modos de ocupação. Logo,
o processo da pesquisa do plano institucional incluiu diversos momentos.
Inicialmente, a identificação do imóvel a ser investigado: o nome da
rua e o número da casa do morador. Com o endereço, é possível tentar
identificar o proprietário do imóvel através de uma certidão de ônus re-
ais no Registro Geral de Imóveis (RGI) competente. Esse caminho óbvio,
contudo, nem sempre é fácil de ser concretizado na prática. Isto porque
dependendo do tempo de existência da favela, já aconteceram tantos
“parcelamentos” (feitos pelos próprios moradores, sem nenhum tipo
de registro) que é muito provável que os números das casas existentes
não estejam registrados no RGI (às vezes nem a rua está registrada na
Prefeitura). Assim, podemos observar duas situações. A primeira, a ideal:
encontrar de imediato o proprietário do imóvel através da certidão emitida
pelo cartório, encerrando a pesquisa da propriedade fundiária; a segunda,
quando a certidão simplesmente apresenta como resultado “nada consta”
em relação ao referido imóvel. Se for esse o caso, costumamos adotar
dois procedimentos em sequência: primeiro é preciso realizar a consulta
à Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) a fim de levantar os PAAs e
PALs, pois são esses documentos oficiais que nos mostram como e quando
as ruas foram alinhadas pelo poder público e como os proprietários par-
celaram o solo, identificando no último PAL o lote que designa a área do
imóvel investigado. De posse deste número (PAL e seus lotes) retornamos
ao RGI para solicitar uma certidão histórica do lote que interessa naquele
PAL. Mesmo assim, o PAL pode não ter sido registrado e novamente a
certidão declarar “nada consta”. Outra possibilidade é escolher alguns

197
números de casas que aparecem no último PAA da rua e solicitar certidões
de ônus reais. Pode ter resultados positivos.
Por fim, sem qualquer resposta positiva, ou se o objetivo for a constru-
ção de toda a cadeia sucessória da propriedade do imóvel, é preciso buscar
no 1º RGI25 uma certidão “desde a fundação”26 do imóvel; buscar no Arquivo
Nacional e municipal as escrituras públicas antigas, ou eventualmente,
no setor de situação enfitêutica na Prefeitura,ou no Serviço de Patrimônio
da União, no caso de terras públicas ou em que haja divisão dominial.
No âmbito da posse, o ideal é entrevistar moradores antigos para que
contem suas histórias de chegada à favela, e muitas vezes a Associação
de Moradores funciona como um “cartório” local, com registro de trans-
ferência de bens entre possuidores. Esses relatos e documentos ajudam
a construir a história da formação da comunidade.
Levantados esses dados, começamos a trabalhar com imagens:
identificamos o perímetro pesquisado no google maps e outros recursos
tecnológicos para em seguida “desenhar” as informações constantes nos
documentos (RGI, PAAs e PALs),27 confrontando-as e tentando compre-
ender se e como o que foi planejado efetivamente se concretizou. Assim,
construindo uma visão jurídico-urbanística integrada.

5 APLICAÇÃO DA METODOLOGIA

No final da década de 1850, as encostas do morro da Providência,


voltadas para a planície já eram ocupadas por moradores, ocupação pos-
sibilitada pela abertura de duas vias de acesso (atuais Ebroino Uruguai
e Rego Barros). Do outro lado, na parte da Gamboa, o mesmo também

25 No caso da cidade do rio de Janeiro é o 1º RGI que detém o registro de todas as propriedades imóveis
antes de 1920.
26 Fundação do RGI ressalte-se.
27 O LADU (Laboratório de Direito e Urbanismo), grupo de pesquisa vinculado ao PROURB/FAU/UFRJ, vinculado
ao Diretório de Grupos de Pesquisa do CNPq, coordenado pela primeira autora, tem como integrantes, além
de juristas, arquitetos e urbanistas, que pesquisam segundo uma abordagem interdisciplinar estabelecendo o
diálogo entre o direito e o urbanismo.

198
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

ocorria, embora aquela área tivesse usos “sujos”28.


A partir do levantamento e análise que fizemos dos PAAs e dos PALs
da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, e das certidões emitidas pelo
2º RGI foi possível observar que o acesso ao Morro pela rua Barão da
Gamboa, entrada 21 está registrado, e, assim, optamos por esse recorte
espacial29, conforme pode ser visto na imagem abaixo:

Imagem 01: Área de estudo (Rua Barão da Gamboa, entrada 21).


Fonte: <Google Maps>. Acesso em: 14 agosto de 2013.

O registro da propriedade levantado através de certidão histórica30


aponta como último proprietário José Dias da Silva, que em 1956 adquiriu do
Espólio de Júlio Máximo de Serra Pinto e Ermelinda de Serra Pinto; e estes ad-
quiriram em 1927 de Margarida Máximo de Serpa Pinto e Espólio de Antonio
de Serpa Pinto Júnior. Infelizmente não conseguimos nenhuma informação

28 Nessa área se localizavam depósitos e armazéns, um grande mercado de comércio de escravos e também
o cemitério para os negros que morriam nas viagens ou no próprio mercado.
29 Era preciso eleger um lugar específico no morro, pois se trata de ocupação antiga, numa área com 3.443
moradores em 930 domicílios, excluídos desse cômputo a comunidade da Pedra Lisa, com 221 moradores
em 53 moradias e a Moreira Pinto, com 282 pessoas em 66 domicílios. (fonte: Instituto Pereira Passos/PMRJ)
30 A certidão histórica do local registra toda a cadeia sucessória da propriedade desde a fundação do 2º RGI
(de 27 de outubro de 1927 a 15 de junho de 2012).

199
anterior a essa. A certidão do 1º RGI não apresentou nova informação
(“nada consta”) e a pesquisa realizada no Arquivo Nacional também não
resultou frutífera. O interessante é que esse registro diz respeito a uma
área com 23.600m², e não faz menção a nenhum tipo de lote ou PAL na
mesma, o que indica que não houve parcelamento registrado do solo após
1956. A certidão nomeia ainda os proprietários de imóveis confrontantes,
inclusive nos fundos do imóvel, o que nos demonstra que toda essa área
era ocupada tinha proprietários com registro, e não posseiros. O desenho
feito a partir das informações contidas na certidão foi o seguinte:

Desenho 01: Imóvel sito à Rua Barão da Gamboa, 21, conforme o último registro no 2ºRegistro Geral do
Imóvel. Matrícula 86.812.
Fonte: LADU/PROURB/FAU/UFRJ.

200
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Observando o desenho do registro e o espaço realmente construído,


foi possível observar que o PAL 37.092, de 1988, constitui um desenho
bastante assemelhado ao descrito no registro, mostrando a entrada do
morro como servidão e dividindo a área em dois lotes.

Imagem 02: PAL 37092


Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

Sobrepusemos o PAL 37092 com as informações do RGI (desenho 01),


que resultou no desenho 02. Salvo pequenas diferenças, podemos afirmar
que ambos os documentos dizem respeito à mesma área, sendo que o
primeiro apresenta um desmembramento do terreno em dois lotes e um
recuo do alinhamento do terreno à Rua Barão da Gamboa de 48,92m².
Nossa hipótese é que esse PAL é um projeto de desmembramento do
lote registrado e nele consta como proprietário a Organização Rubens
Berardo S/A, sendo a família Serpa Pinto proprietária de terreno vizinho.
Esse desmembramento não foi registrado, é certo, e nos parece que essa
empresa pode ter comprado de José Dias da Silva através de uma escri-

201
tura de compra e venda não registrada, mas reconhecida pelo Município
à época por ocasião da elaboração do PAL como um justo título. Assim,
a Organização Rubens Berardo S/A seria a última proprietária irregular
do imóvel sito a Rua Barão da Gamboa, 21.

Desenho 02: Sobreposição gráfica do Desenho 01 e do redesenho do PAL 37092.


Fonte: LADU/PROURB/FAU/UFRJ.

Com relação ao histórico da posse na área tivemos duas fontes igual-


mente importantes: o depoimento de D. Lúcia Oliveira da Silva, residente
na casa 17 da entrada 2131, quinta geração de sua família no morro da
Providência, seus netos a sétima; e o livro escrito por Sonia Zylberberg
em 1992, um livro oficial da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, numa
coleção intitulada Memórias das Favelas. D. Lúcia afirma que seu bisavô,
Joaquim Pereira Paradinha, português, comprou um lote na área por volta
de 1850. E, de fato, nesse livro, Zylberberg coloca o barracão do Paradinha
como uma das principais referências da área e como um dos primeiros

31 Endereço informal, claro, mas constante nas contas de luz e no carnê de IPTU.

202
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

barracos construídos. Nossas hipóteses aqui são: 1. o senhor Joaquim


Pereira Paradinha pode ter comprado um lote que não foi regularizado,
ou cujo registro perdeu-se no tempo, tendo em vista que a Lei de Terras
data de 1850 e o 1º Ofício de Registro de Imóveis do Rio de Janeiro é de
186532; ou 2. O bisavô de D. Lúcia detinha era a posse do lote e legitimou-a
nos moldes estabelecidos pela Lei de Terras. O fato é que o carnê de IPTU
pago por D. Lúcia traz como endereço Rua Barão da Gamboa, 21, casa 17
e o nome de seu bisavô na capa, está identificado como proprietário (e
não “destinatário”, que é o comum quando se trata de possuidor).
Em termos de desenho, o que mais se aproxima da real ocupação da
entrada 21 é o do PAA 8188, que prevê a abertura de uma travessa, e tem
em seu desenho uma espécie de loteamento, casas sobrepostas, parecendo
comprovar a ocupação do morro à época (1964). Nossa hipótese aqui é
que essa ocupação parece ser oriunda da aquisição de lotes privados em
um loteamento que acabou não se regularizando.

Imagem 03: PAA 8188


Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

32 A Lei 601, de 18 de setembro de 1850 estabelecia a obrigação de registrar as terras possuídas perante os
vigários das paróquias (Registros do Vigário). A verdade é que “(...)no Brasil o sistema de propriedade territorial
estava em completa balbúrdia e quase que em parte alguma se podia dizer com certeza se o solo era particular
ou público” (SILVA, 2008 apud ROCHA et al, 2010, p.62)

203
Embora haja clara referência a casas, quando desenhadas na forma real
de ocupação da área elas não são precisas, ou seja, a partir deste desenho
verificamos que o PAA 8188 foi morfologicamente modificado. Além desse
fato também foi observado que a casa de D. Lúcia, nossa principal fonte,
não se encontrava no perímetro pesquisado (desenho 03).

Desenho 03: Redesenho do PAA 8188 e a casa de D. Lúcia em vermelho.


Fonte: LADU/PROURB/FAU/UFRJ.

Com esse “quebra-cabeças” para montar, observamos, através do


cotejamento entre o PAL 37092 e PAA 8188 que o número 21 do primeiro
é referenciado como número 19 no segundo, e que não inclui na planta
as casas dos moradores – exceto a edificação nº 21, a qual consta como
“a demolir”. Nossa hipótese aqui é que provavelmente D. Lúcia mora no
que era número 19, mesmo porque o alargamento projetado no PAL 37092
não corresponde à atual configuração do espaço construído da área.

6 CONCLUSÃO

Escolhemos investigar a situação fundiária do morro Providência na


expectativa de instrumentalizar juridicamente os moradores na defesa de
seus direitos à moradia e à propriedade, inclusive por considerarmos o

204
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

processo de regularização fundiária como um direito subjetivo deles. Nesse


sentido, desenvolvemos uma metodologia que busca em registros imobili-
ários, plantas oficiais e depoimentos sobre o passado de uma comunidade
a fim de reconstruir importante tempo da história jurídico-urbanística,
empoderando os moradores de conhecimento acerca dessa história e de
seus direitos, auxiliando-os nas suas lutas pelo direito à cidade.
Esse trabalho, contudo, é muito árduo, sendo às vezes inexequível.
No caso-referência aqui adotado, por se tratar de uma ocupação muito
antiga, datada do século xIx, foi muito difícil encontrar a cadeia suces-
sória de proprietários nos Registros Gerais de Imóveis ou nos Arquivos
Públicos. Ao desenhar o que estava registrado e sobrepor com desenhos
planejados e autorizados para a área pesquisada foi possível observar
sensíveis diferenças. Isto demonstra que o planejamento institucional da
ocupação do morro naquele espaço ocorreu em paralelo à ocupação de
fato por parte dos moradores.
Assim, é possível afirmar que quando o ordenamento jurídico e o
próprio Poder Público criam institutos distintos para quem compra um
pedaço de terra seguindo todos os procedimentos (propriedade privada)
por caminhos diversos (posse), criam não apenas categorias que levam a
direitos e tratamentos distintos, mas a uma percepção da realidade que
muitas vezes não pode ser identificada através de documentos oficiais.
Essa realidade afastada da norma e do planejamento urbanístico acaba
por produzir uma situação ainda maior de vulnerabilidade aos possuidores.
Embora seja cada vez mais forte a proteção da posse em termos legais,
ainda falta muito para que essa situação jurídica seja respeitada pelo
Poder Público. A verdade é que toda vez que se pensa em reconfigurar
determinada área, o espaço dos possuidores é o primeiro a ser objeto de
remoção planejada, pois em caso de indenização o valor será apenas o
da casa, e não o da terra.
Mas a interpretação da norma que esconde direitos legítimos também
ocorre porque os próprios possuidores se veem apenas como possuidores,
“sem direitos”. O desconhecimento de seus verdadeiros direitos sobre a

205
terra que ocupam – no caso da Providência há mais de um século – os torna
vítimas de um discurso que não reconhece sua verdadeira condição: a de
proprietários lato sensu, ou por sua posse ad usucapionem, ou pela mera
ausência de efetivação de registro da alienação da propriedade, o que é
extremamente dificultado pelo procedimento jurídico imposto, conforme a
pesquisa mostrou, e que resulta numa realidade completamente apartada
do rigor das instituições, num círculo vicioso.
Portanto, é preciso considerar a necessidade do reconhecimento de
um conceito ampliado de direito à propriedade, que chamamos aqui de
propriedade lato sensu. Não é possível definir o proprietário apenas pelo
registro, mesmo porque diversas pesquisas apontam para uma história
fundiária no país em que os registros são confusos e injustos, quando não
fraudados. E, principalmente, porque a própria norma reconhece diversas
situações jurídicas válidas de aquisição da propriedade, como do nosso
caso-referência. Acreditamos que esse entendimento poderá reduzir as
diversas formas de vulnerabilidade, inclusive a simbólica, em diferentes
espaços, em diferentes projetos e concretizar o direito à cidade para todos.

REFERÊNCIAS

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favelas no Rio de Janeiro. Espaço e Debates, São Paulo, v. 14, n. 37, 1994. pp. 34-46.
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solo urbano em todos os seus aspectos (loteamento e desmembramento).
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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

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Depoimentos: Maurício de A. ABREU, Milton TEIxEIRA, Rachel COUTINHO, GUTA,
Marília BARBOSA, Susane WORCMAN e Haroldo COSTA. Rio de Janeiro: Tríplice
Produções, 2005. 1 Video (DVD), 52 min. Colorido/pb. son.
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à espacial: as transformações dos Morros da Conceição e da Providência
no contexto do Porto Maravilha. In: II Encontro Nacional de Pós Graduação e
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207
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Projeto “Lutas: Formação e Assessoria em


Direitos Humanos” e Emancipação Local na
Ocupação do Espaço Público: Trajetória de
um Projeto de Extensão da Universidade
Estadual de Londrina

Miguel Etinger de Araujo Junior1


Deíse Camargo Maito2
Erika Juliana Dmitruk3

INTRODUÇÃO

O presente estudo analisa os conflitos urbanísticos enfrentados pela


comunidade do Jardim Igapó da Cidade de Londrina, a primeira comuni-
dade que o projeto integrado de pesquisa e extensão “Lutas: formação e
assessoria em direitos humanos” atuou, bem como a trajetória do projeto
de extensão, que muito se desenvolveu com o contato comunitário.
A partir de uma denúncia recebida por uma liderança daquela comu-
nidade o projeto tomou conhecimento de alterações que foram realizadas
na Praça Pedro Pezzarini, localizada no mesmo bairro. Essas alterações

1 Professor Adjunto dos cursos de Graduação e Mestrado em Direito da UEL – Universidade Estadual de Lon-
drina. Doutor em Direito da Cidade. Colaborador e Coordenador temporário do Projeto Integrado de Extensão
e Pesquisa LUTAS: Formação E Assessoria Em Direitos Humanos; Universidade Estadual de Londrina; E-mail:
miguel.etinger@gmail.com.
2 Acadêmica do Quarto Ano do Curso de Direito, bolsista de iniciação científica pela Fundação Araucária
de Apoio à Ciência e Tecnologia do projeto de pesquisa Direito à Moradia: Aplicabilidade e Efetividade Dos
Instrumentos Jurídicos na Região Metropolitana De Londrina/PR e colaboradora no projeto de pesquisa e
extensão: Lutas: formação e assessoria em Direitos Humanos; Universidade Estadual de Londrina; E-mail:
dcmaito@gmail.com;
3 Professora assistente de Direito Penal e Processo Penal na Universidade Estadual de Londrina. Especialista
em Filosofia Política e Jurídica pela Universidade Estadual de Londrina e mestre em Teoria e Filosofia do Direito
pela Universidade Federal de Santa Catarina.

209
consistiam na construção de uma cancha de bocha4 e outra cancha de
malha5 além da existente, bem como passarelas e canteiros de flores em
local antes utilizado pelas mães e crianças para a recreação, alterações
essas feitas sem a oitiva da comunidade. Ademais, quando as informações
referentes a essa reforma eram solicitadas, o poder público não a fornecia.
Em um segundo momento, ainda que pese a não solução do conflito
anterior, surge um novo problema: um projeto de construção de uma
quadra poliesportiva na mesma praça, projeto esse não precedido de
consulta popular. Além disso, quando os moradores das adjacências da
praça requisitavam junto aos órgãos públicos o acesso a esse projeto, ele
era negado.
Em ambos os casos, referentes ao mesmo bem público, foi possível
observar que, além de não haver participação popular na escolha do que
seria feito com esse patrimônio da coletividade, informações referentes
a ele foram negadas pela administração pública quando solicitadas pela
comunidade. Sabe-se que o acesso à informação é indispensável para
que se alcance qualquer participação popular e, sua falta faz com que a
população esteja totalmente alheia às decisões concernentes a ela. Além
disso, nesses processos houve também a não observância da Gestão De-
mocrática da Cidade, instituto de direito urbanístico que será analisado
no presente estudo.

1 CONFLITOS URBANOS DA PRAÇA PEDRO PEZZARINI

Estudantes de Direito da Universidade Estadual de Londrina, partici-


pantes do projeto de ensino e extensão “Lutas: formação e assessoria em
direitos humanos”, vem, há algum tempo, estabelecendo contato com a
comunidade do bairro Jardim Igapó. Nesse bairro há uma grande praça,

4 Bocha ou boccia é um esporte praticado sobretudo por idosos, que consiste em lançar bolas situando-as mais
perto possível de uma marcação. Para esse esporte, é necessária uma cancha de 26,50 m de comprimento,
4m de largura e altura de 30cm.
5 Malha é outro esporte também praticado predominantemente por idosos, no qual se lançam discos de metal
em direção a um pino com a intenção de derrubá-lo ou deixar a malha o mais próximo possível deste pino.
Para o esporte é necessário um campo retangular, com 36 metros de comprimento e 2,50 metros de largura.

210
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

que os moradores das adjacências sempre frequentam, o que a torna ponto


de encontro e, consequentemente, formadora de uma identidade local.
A praça, por ser grande e plural, sempre abarcou todos os segmentos
da população: o campo de futebol existente nela é usado pelos homens
aos finais de semana e era utilizado também pelas crianças da escola Ma-
estro Andrea Nuzzi para a prática de Educação Física e outras atividades
escolares. Uma cancha de malha era utilizada pelos idosos e, ao lado dessa
construção, havia um gramado destinado às mães com suas crianças, local
esse sombreado e longe das ruas, portanto seguro aos infantes.
No entanto, o espaço seguro e sombreado antes destinado às mulheres
com seus filhos pequenos foi totalmente transformado com a ampliação
dos campos de malha, construção um campo de bocha, mesinhas para a
prática de jogos como xadrez e baralho, passarelas e canteiros de flores.
Indignada com essa exclusão, uma líder comunitária foi à busca de
informações sobre a obra feita e buscou também ser ouvida, a fim de
que um segmento inteiro de uma comunidade não fosse ignorado. Tudo
começou com uma notificação na Secretaria Municipal do Meio Ambiente
acerca da construção irregular de uma cancha de malha na praça, o que
resultou no posterior embargo da obra por ser construída sem projeto
algum. No entanto, mesmo com o embargo a obra não cessou.
O poder público municipal foi provocado desde então, porém a solicita-
ção de voz e participação restou ignorada. Foram protocolizados diversos
pedidos em vários órgãos municipais da cidade de Londrina, quais sejam:
Secretaria Municipal de Obras, Companhia Municipal de Trânsito e Urba-
nização (CMTU), Secretaria Municipal do Meio Ambiente, Fundação de Es-
portes de Londrina. Além disso, cartas e abaixo-assinados foram entregues
ao prefeito de Londrina da época e a dois vereadores, declarações foram
prestadas no Conselho Tutelar, na 20ª Promotoria de Justiça da Comarca
de Londrina, no Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça
dos Direitos Constitucionais de Curitiba, e uma moção de repúdio foi
apresentada no VIII Encontro Estadual de Educadores Negros do Paraná,
tudo isso em busca da participação nas decisões que lhe dizem respeito.

211
Outro episódio de exclusão deve ser mencionado: certa vez, em come-
moração ao Dia da Árvore, crianças da Escola Municipal Maestro Andrea
Nuzzi foram levadas até a praça para que fizessem atividades culturais
e de cidadania. Porém, visto que a praça estava em reforma, foram im-
pedidas por uma moradora de ocuparem o espaço, até que a CMTU e a
Guarda Municipal de Londrina chegaram, de forma a reprimir e intimidar
as pessoas que participariam das atividades. Percebe-se que as pessoas
ali presentes estiveram diante do cerceamento do direito de locomoção,
e os alunos, da educação e cultura.
No decorrer do tempo, o cenário político de Londrina mudou total-
mente. Aquela gestão, comandada na pessoa do seu prefeito, Homero
Barbosa Neto, teve seu mandato cassado em 30/07/2012, devido a várias
investigações acerca da prática de crimes contra a Administração Pública.
Após este fato, mais dois prefeitos passaram pela administração da cidade
e, com as eleições realizadas em 2012, foi possível a entrada de uma nova
administração municipal, e esperava-se que com essa renovação, talvez
uma gestão participativa e baseada no acesso à informação fosse possível.
Porém, a participação popular nas decisões que dizem respeito ao bem
público permanece como um direito a ser conquistado.
A escola Maestro Andrea Nuzzi, localizada em frente à praça, con-
forme dito anteriormente, não possui espaço suficiente para a prática de
educação física. Dessa forma, fazia-se necessário utilizar a praça para
tanto. Porém, após os episódios de exclusão da própria escola no uso
daquele bem público, a escola deixou de utilizá-lo, pois a diretoria temia
represálias da administração pública municipal.
A escola, no ano de 2013, recebeu verbas que deveriam ser destinadas à
construção de uma quadra poliesportiva, do Fundo Nacional de Educação,
sendo que essa quadra não caberia no espaço físico da escola. E, por a
praça ser um bem pertencente ao município e a escola ser municipal, de
forma deliberada e sem consulta prévia à população, foi escolhida como
local para a construção da quadra.
A direção da escola, juntamente com a Secretaria Municipal da Edu-

212
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

cação, convocou uma assembleia com os pais dos alunos para informar
sobre a construção da quadra no referido bem público. Ocorre que essa
assembleia foi realizada somente com os pais de alunos, que não são
necessariamente os moradores e frequentadores da praça. Além disso,
pelo acesso à ata da assembleia ocorrida em 26 de abril de 2013 na escola,
percebeu-se que o motivo da assembleia era somente informar os pais
dos alunos acerca da construção da quadra. O projeto já estava aprova-
do, a verba já estava destinada e o local definido. Alguns moradores do
bairro, sabendo dessa assembleia por meio de pais de alunos da escola,
compareceram a ela, a fim de questionarem a reforma e obterem maiores
informações. Esses moradores não foram atendidos e a única informação
que obtiveram foi que a quadra seria construída na praça e que ela não
afetaria o campo de bocha e malha. Tiveram acesso também a um mapa
confeccionado pela arquiteta responsável pelo projeto, mapa esse sem
escalas, portanto, não se permitia saber as reais dimensões da quadra.
É importante ressaltar que, essa mesma assembleia, sem participação
popular, foi utilizada pelo poder público como anuência da comunidade
para a implementação do projeto.
Assim, inconformada com a imprecisão das informações obtidas, pois
não eram suficientes para saber qual espaço da praça seria alterado, bem
como a impossibilidade de diálogo, a população foi aos órgãos públicos
em busca dessas informações. Primeiramente, fizeram um pedido na se-
cretaria de educação, pedido esse sem protocolo e intitulado como “barrar
construção de quadra”. É importante observar que a comunidade, em
um primeiro momento, buscava obter informações sobre o projeto, para
discuti-lo, deliberar sobre ele e, quem sabe, procurar outro local para a
construção da obra. A secretaria não ofereceu qualquer resposta. Após
isso, foram na gerência de serviços de informações da prefeitura muni-
cipal, onde também não obtiveram reposta. Além disso, foram à Central
de Atendimento ao Cidadão do Ministério Público, buscando que essa

213
instituição intermediasse o diálogo, bem como o acesso às informações6.
Por último, os moradores fizeram requerimentos formais à Prefeitura
Municipal de Londrina e à Câmara Municipal de Vereadores7 de Londrina,
pedindo a realização de audiências públicas a fim de debater a questão e
ter acesso às informações que dizem respeito à obra que será construída
na praça. No entanto, em um primeiro momento, a prefeitura municipal
negou qualquer diálogo, e a questão também foi negligenciada pelos
vereadores. Em um segundo momento, procurou-se outros vereadores
para o mesmo fim, sendo que esses últimos assumiram a demanda e
conseguiram marcar uma audiência pública para a discussão do assunto.
Na audiência pública, além do acesso às informações que tanto pediram
em órgãos públicos, a população pode deliberar sobre o projeto e discuti-
-lo com as autoridades públicas. Dessa forma, após longos debates, foi
possível suspender o projeto, para que ele possa ser discutido e, somente
após isso, implementado.

2 O PROJETO “LUTAS: FORMAÇÃO E ASSESSORIA


EM DIREITOS hUMANOS” E SUA ATUAÇÃO

A trajetória do projeto de extensão muitas vezes coincidiu com a traje-


tória do conflito com o qual ele lida. Portanto, para este estudo, o conflito
e o projeto serão abordados de forma conjunta.
O projeto extensionista, antes de o ser, era um subprojeto denominado
“O papel do advogado nos movimentos sociais” inserido em um projeto de
pesquisa em ensino, denominado “Carreiras Jurídicas em Loco”. O objetivo
desse último projeto era estudar as carreiras jurídicas e os cargos privativos
de bacharéis em direito, realizando visitas em órgãos públicos bem como
estreitando a relação entre teoria e prática das profissões jurídicas. Está
cadastrado sob nº 00167 na UEL – Universidade Estadual de Londrina.

6 06/05/2013 – Protocolo sem número na Secretaria da Educação, intitulado como “Termo de Declarações”
referente a “barrar construção de quadra” e Protocolo 0078.13.001390-3 na Central de Atendimento ao Cidadão
do Ministério Público do Paraná. 07/05/2013 - Protocolo do Processo 42311/2013 na Gerência de Serviços
de Informações da Prefeitura Municipal de Londrina.
7 13/05/2013 - Protocolo 1056 de Pedido de Audiência Pública na Câmara Municipal de Londrina.

214
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Teve início em 17/05/2011 e possui previsão de término em 30/04/2014.


Inúmeros professores fizeram suas propostas de trabalho e inseriram-se
na metodologia definida. No subprojeto “O papel do advogado nos movi-
mentos sociais” o objetivo tornou-se apresentar aos alunos a formação te-
órica e prática de advogados militantes em direitos humanos residentes na
cidade de Londrina/PR e suas relações com os movimentos desta região.
O substrato teórico desde o início e até a atualidade, consiste numa
visão crítica do Direito, forjada na perspectiva marxista da análise deste
e do Estado, a partir de trabalhos realizados na Universidade de Brasília
- UnB com as obras que formam a coleção Direito Achado na Rua e em
textos do professor Roberto Lyra Filho, bem como na metodologia de edu-
cação popular de Paulo Freire. O grupo foi formado por uma professora
orientadora e alunos de Direito da Universidade Estadual de Londrina.
Após diversas leituras e discussões em grupo, o projeto de ensino não
queria somente estudar, mas colocar o conhecimento em prática, visto que
o próprio conhecimento adquirido instigava à prática. Assim, em agosto
de 2011 o projeto foi procurado pela liderança comunitária, conforme
mencionado anteriormente.
Percebendo a discriminação ocorrida na reforma da praça, a repressão
às atividades escolares e o descaso no fornecimento de informações, o
projeto de ensino buscou entender o porquê disso e realizar algumas ações.
A liderança comunitária foi ouvida diversas vezes pela professora e
alunos, o que resultou no memorial aqui contado. Com isso em mãos, o
primeiro passo foi buscar reafirmar as raízes dos moradores do bairro
e sua relação com a praça, através de entrevistas filmadas, nas quais
os moradores contavam sua história no bairro e a relação com aquele
bem público.
Além dessa identificação dos moradores com suas próprias histórias,
os protocolos e processos abertos nos órgãos administrativos munici-
pais foram constantemente exigidos, não só mais pela liderança, mas
pelos alunos.
Certo dia, o projeto de ensino deparou-se com uma oportunidade única:

215
uma conversa com o então prefeito, na Escola Municipal Maestro Pedro
Nuzzi, através de uma atividade que o então governo municipal fazia nos
bairros da cidade: atender a população local pra ouvi-la. O atendimento
iniciava-se às 6h da manhã, e alguns alunos do projeto lá foram a fim de
obter do prefeito esclarecimentos sobre o projeto de reforma da praça.
Em conversa com o prefeito, assessores e secretários, os estudantes
puderam perceber que, os administradores consideravam que não havia
problema algum naquele bem público e que a população fora ouvida para
a realização das primeiras reformas Em verdade, o que o projeto de ensino
procurou ouvir o segmento excluído da comunidade: as mulheres, algumas
crianças, a escola, representada por uma professora e moradores antigos.
Em unanimidade, foi verificada a exclusão da população em qualquer
debate acerca da reforma da praça.
Após a oitiva desses segmentos excluídos, teve-se motivação para o
presente trabalho e a pretensão garantir a participação popular. Porém,
além de verificar as circunstâncias fáticas, os alunos buscaram entender
as circunstâncias jurídicas da mudança da praça. Foram novamente aos
órgãos governamentais na busca de respostas e buscaram até mesmo ver
algum registro da participação popular alegada pelos administradores. No
entanto, o projeto de ensino não conseguiu acesso a documento algum
que provasse o alegado, e, conseguiram tão somente a autorização e o
termo de convênio pelos quais a reforma foi realizada.
Paralelamente a esses fatos, a líder comunitária requisitou providências
junto ao Ministério Público do Estado do Paraná da Comarca de Londrina,
através da 24ª Promotoria de Justiça – Promotoria de Direitos e Garantias
Constitucionais. A Promotoria, portanto, iniciou um processo administrati-
vo para apurar o caso. O projeto de ensino participou de forma ativa desse
processo, participando das reuniões bem como ajudando a moradora a
atuar no processo através de petições e juntada de documentos.
No Ministério Público, em 26/04/2012, foi feita a primeira reunião para
apurar as irregularidades. Na reunião, estiveram presentes dois integran-
tes da CMTU, representantes do projeto de ensino e a líder comunitária.

216
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Nessa oportunidade, os problemas foram ditos e ficou acordado que o


Ministério Público solicitaria dos órgãos da prefeitura o envio dos projetos
de revitalização da praça e dos processos de participação popular, aguar-
daria encaminhamento por parte da comunidade e dos alunos do projeto
de ensino, ofícios retratando as ações da Guarda Municipal e analisaria a
possibilidade de realização de audiência pública com a comunidade para
falar sobre a praça.
No mesmo órgão, em 09/06/2012 foi feita uma segunda reunião, na
qual estiveram presentes quatro pessoas da comunidade, representantes
do projeto de ensino, um estudante de jornalismo da UEL, um advogado da
Comissão de Direitos Humanos da Ordem dos Advogados do Brasil, uma
professora de pedagogia da UEL e dois militantes de Direitos Humanos.
Devido à divergência entre os próprios membros da comunidade quanto
à participação das mudanças feitas na praça, ficou decidido que um órgão
municipal realizaria uma pesquisa junto aos moradores para eles se po-
sicionarem acerca das mudanças ocorridas e do projeto de revitalização
na ocasião apresentado por ele.
A pesquisa realizada entrevistou 105 moradores, um de cada domicí-
lio, na qual a comunidade, por maioria (95 contra 8, em média) aprovou
as mudanças feitas, bem como pedia por novas revitalizações. Em face
dessa pesquisa, o Ministério Público encerrou o procedimento e arquivou
o processo.
No entanto, o projeto de ensino, ao solicitar e analisar a pesquisa feita,
concluiu que as perguntas foram feitas de forma direcionada, levando a
população a responder se concordava com a atividade praticada pelos
idosos (malha, bocha, etc), ao invés de perguntar se a reforma trouxe
melhoras ou pioras no bem público. Dessa forma, tendo consciência de
que o problema não acabara, o projeto de ensino decidiu resolver esse
problema de forma alternativa, sem acionar órgãos públicos.
A partir dessa pesquisa, o projeto pensou juntamente em quais seriam
as causas dessas respostas dos questionários. Concluiu-se que as pesso-
as talvez não mais usassem a praça, devido ao episódio com a Guarda

217
Municipal e a falta de espaço para todos os seguimentos da população.
Considerando isso, o projeto elaborou um evento de recreação para ser
realizado junto com a população no bem público.
Inúmeras reuniões foram feitas entre o grupo e com a comunidade para
decidir no que a atividade iria consistir e qual dia seria realizada. Após
isso, decidiu-se que o evento seria em 04/11/2012 e que uma gincana para
as crianças seria a atividade principal, com atividades paralelas para os
adultos. Antes da realização do evento, fez-se uma ampla divulgação nas
escolas do bairro, igreja e comércios para contar com a ajuda e presença
de vários segmentos da população.
O evento foi muito proveitoso e atingiu os objetivos aos quais se propôs.
A praça foi lotada pelos moradores e foi possível fazer uma interação entre
os idosos – que ocuparam somente uma quadra daquelas construídas – e o
restante da população, que ocupou a parte sombreada restante e parte da
área construída. Com isso, buscou-se criar um sentimento na população de
que aquele bem era de todos e por isso, deveria ser amplamente utilizado.
Naquela ocasião, o projeto de ensino soube que algumas pessoas es-
tavam interessadas em montar uma associação de moradores do Bairro
Jardim Igapó. Esse fato coincidiu também com a vontade dos alunos e da
professora orientadora a formar uma AJUP – Assessoria Jurídica Universi-
tária Popular, modelo de assessoria jurídica fundada nas visões de Paulo
Freire, que tem a educação popular e a emancipação social como norte,
de forma a agregar a formação teórica e prática dos alunos direcionada
para o atendimento de demandas sociais coletivas.
Interessante salientar que, mesmo sem que houvesse uma comunicação
prévia entre os alunos e a professora, ambos começaram a redigir um pro-
jeto de extensão que visasse justamente isso. Devido a maior experiência
e maior conhecimento de como se elabora um projeto, a professora ter-
minou de escrever primeiro e os apresentou aos alunos que, por sua vez,
sugeriram algumas alterações. Essas alterações foram feitas e o projeto
integrado de pesquisa e extensão foi criado, em consonância com uma
Assessoria Jurídica Popular.

218
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Com a criação do novo projeto, novos membros sugiram, principalmen-


te após a realização do “I Congresso de Direito Vivo”, evento organizado
pelo projeto e realizado na UEL que teve como finalidade maior inserir
a discussão do direito crítico na Universidade. É válido mencionar a vi-
sibilidade que o projeto alcançou, dentro e fora da universidade devido
ao congresso, que contou com palestras relacionadas a Teoria Crítica do
Direito, Direito à Moradia e Assessoria Jurídica Popular.
Após o congresso, que contou também com a participação da lideran-
ça comunitária do bairro trabalhado, teve-se conhecimento do problema
relacionado à quadra poliesportiva. Neste segundo momento, haja vista
que muitos moradores já sabiam da construção da quadra e já estavam
em busca de informações, o projeto atuou no sentido de agrega-los, para
que, de forma conjunta, portanto mais eficaz, pudessem exigir informações
e medidas por parte do poder público. Além disso, o projeto ajudou-os
a redigir os documentos a serem entregues nos órgãos públicos, pois se
sabe que, infelizmente, a burocracia e formalidade ainda imperam.
Com os requerimentos realizados nos órgãos públicos e a insistência
da comunidade, agora atuando de forma conjunta, conseguiu-se a rea-
lização da audiência pública para a discussão do projeto e fornecimento
de informações sobre ele. Haja vista que o projeto da obra foi suspenso
temporariamente, o Lutas tem acompanhado o processo juntamente à
Câmara dos Vereadores de Londrina.
Paralelamente a essas ações, o projeto de extensão está elaborando um
curso de formação de associação de moradores, para que a comunidade
possa agir de forma independente.

3 PRINCÍPIOS DE DIREITO URBANÍSTICO


APLICADOS AO CASO CONCRETO

No caso estudado foi possível identificar institutos pertencentes e


relacionados ao direito urbanístico que foram totalmente esquecidos na
reforma e construção das quadras de bocha e maia e em relação ao pro-

219
jeto de construção da quadra, mas que o projeto de extensão procurou,
através de suas ações, fazerem valer.

3.1 Direito ao acesso à informação relativa


a bens públicos de uso comum do povo

Conforme dispõe o artigo 99 do Código Civil8, praças são bens públicos,


de uso comum e domínio público. A praça, como bem de uso comum, é
um bem inalienável, imprescritível e insuscetível de servidão, assim como
os rios, mares, estradas e ruas, que por sua própria natureza de bem, não
possuem um valor patrimonial, estão destinados a atingir fins públicos,
ou seja, o interesse coletivo.
A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro9 considera “bens de uso co-
mum do povo aqueles que, por determinação legal ou por sua própria
natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições,
sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Ad-
ministração.”. Além disso, a autora considera que bens de uso comum
são destinados à coletividade e os de domínio público são aqueles que
podem ser usados indistintamente pelas pessoas, sendo locais abertos
à utilização pública, que adquirem o caráter de comunidade, de uso
coletivo, de fruição própria do povo.
Já o autor Celso Antônio Bandeira de Mello10 considera bens públicos
como os bens pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno
e os utilizados por estas para a prestação de qualquer serviço público.
Dentro dessa classificação, uma praça é um bem de uso comum, ou seja,
destinado ao uso indistinto de toda e qualquer pessoa.
Quanto à utilização dos bens de uso comum, ela deve ser livremente
usada por todos, porém, isso pode levar a um conflito de interesses, como
no caso em estudo. Assim, como o próprio nome indica, os bens de uso

8 Brasil. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm > Acesso em 05/05/13
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Edição. São Paulo: Atlas, 2007. p. 632.
10 DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 25ª Edição. São Paulo: Malheiros,
2008. P. 898.

220
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

comum devem ser utilizados indistintamente por quaisquer sujeitos, em


concorrência igualitária e harmoniosa com os demais, de acordo com o
destino do bem e condições que não lhe causem um uso indevido.
Dessa forma, tendo em vista que esses bens são destinados a todas
as pessoas, as informações relativas a ele devem ser acessíveis a toda
população, haja vista que não há a possibilidade de individualizar quem
são seus destinatários. Dessa forma, faz-se necessário que as informações
relativas a ele não sejam somente fornecidas quando solicitadas, mas
públicas de uma forma geral.
Nos episódios em estudo, a falta de informação levou à falta de
participação popular nas questões que dizem respeito às pessoas des-
tinatárias de determinado bem público e permitiu que os governantes
dessem a destinação que bem quisessem a ele. Além disso, a constante
negação de informações permitiu com que as obras e projetos tivessem
continuidade, sem que a população pudesse fazer reivindicações base-
adas nas informações.
Sabe-se que a informação é também pressuposto para o exercício de
direitos, pois, para que se possa reivindicar algo, necessário é que se te-
nha prévia informação sobre o objeto da reivindicação. Todas as pessoas
devem ter o direito de saber as características de modalidades de obra,
atividade ou desenvolvimento que se pretende fazer e que possa afetar,
prejudicar ou alterar um bem público, alterações essas que afetam todos
os usuários daquele determinado bem. Assim, a informação não pode ser
negada, principalmente quando claramente existirem interesses legítimos
coletivos. O Estado deve se mostrar como principal garantidor de que essa
informação seja realmente pública e não ser um óbice à sua obtenção,
como verificado no caso.
O art. 5º, xxxIII da Constituição Federal11, prevê o direito a receber
dos órgãos públicos informações de interesse pessoal, coletivo ou geral
do administrado, prevendo sua prestação dentro do prazo da lei, sob pena

11BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da


União. Brasília/DF, 05 de julho de 1988. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm> Acesso em 05/05/13.

221
de responsabilidade, protegendo também as informações imprescindíveis
à segurança da sociedade e do Estado.
Já o inciso xxxIV do art. 5º garante o direito de petição e certidão a
qualquer órgão público, independentemente do pagamento de taxas. Além
disso, o art. 37, § 3º prevê o acesso à informação como forma participação
dos usuários na administração pública, dispositivo regulamentado pela
Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa e Lei 12.527/11 – Lei
de Acesso à Informação – LAI.
Mesmo com a existência de leis e previsões constitucionais garantidoras
do acesso à informação, foi possível observar seu não cumprimento no
caso concreto. Além disso, no episódio, vários preceitos constitucionais
foram lesados, principalmente o princípio da primazia do interesse público
sobre o privado e o princípio da publicidade.
Em relação à informação, o projeto de extensão Lutas todo momento a
buscou, seja na forma de exigência dos protocolos abertos, seja na aber-
tura de novos e na feitura de petições para solicitar maiores informações
sobre o bem público. Além disso, houve orientações à comunidade, no
sentido de sempre fazerem requerimentos formais, por escrito aos órgãos
públicos, de forma que eles pudessem ser exigidos posteriormente.
Deve-se observar também a contribuição que a Lei de Acesso à Infor-
mação trouxe ao caso concreto. Antes da promulgação da lei, o acesso à
informação não ocorreu de forma alguma. Muitos pedidos foram feitos e
exigidos posteriormente, sem uma resposta efetiva. Vale salientar tam-
bém que, antes da promulgação da LAI, não havia serviços orientados
ao fornecimento de informações ao cidadão e nem um procedimento
administrativo orientado especificamente ao fornecimento de informação
a quem o requeresse.
Já em relação ao episódio da quadra poliesportiva a lei já havia sido
promulgada e, apesar de em um primeiro plano ela não ser observada,
pode-se concluir que ela trouxe algumas contribuições e permitiu que
mecanismos antes não observados pudessem ser aplicados, tais como o

222
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

serviço de fornecimento de informações, previsto no art. 9, I da LAI12 e


a própria realização da audiência pública, prevista no art. 9, II da LAI13.
Em um primeiro momento, observou-se que as informações referentes
à Praça Pedro Pezzarini nunca estiveram à disposição da população, pois,
ao contrário do que era esperado, quando solicitados foram negadas. A
pesar de a Administração Pública municipal de Londrina já ter o serviço de
informação ao cidadão com a Gerência de Serviço de Informações, esse
órgão não foi efetivo para prestar a informação dentro do prazo deter-
minado, conforme preceitua o art. 11 da LAI14 e sequer foram fornecidas
as negativas de acesso dentro do prazo estipulado pela lei, conforme
preceituam os art. 14 e art. 15.
Interessante nesse caso é analisar a atitude da comunidade perante
a negativa de acesso às informações. Sabe-se que, apesar de a lei estar
vigente, ela não é totalmente acessível à população. Apesar de a prefei-
tura de Londrina já contar com um serviço de informações, o procedi-
mento que o cidadão e o órgão devem seguir para requerer e fornecer
a informação não são públicos. Dessa forma, o cidadão, perante a não
prestação da informação no prazo legal, não encontra alternativas para
suprir essa necessidade.
Dessa forma, alguns integrantes da comunidade, mesmo com o des-
conhecimento da lei, fizeram algo nela previsto: o pedido de audiência
pública, previsto no art. 9, II da lei. Sabe-se que na lei é dito que o órgão
público, per si, deve fazer audiências e consultas populares, porém, in casu,
foi necessário seu pedido para o órgão público. Observa-se que, mesmo
sendo dever do órgão detentor da informação promover a audiência
pública, que nesse caso seria a Prefeitura Municipal, essa audiência, por
questões políticas, somente foi obtida por meio da câmara dos vereadores

12 ______. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a
informações previsto no inciso xxxIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Con-
stituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm> Acesso em 05/05/2013.
13 Id., Ibid.
14 Id., Ibid.

223
de Londrina, e, mesmo assim, depois de vários pedidos e negociações,
sendo que os alunos do projeto ajudaram também na formulação dos
pedidos de audiência.
Nessa audiência, representantes do poder executivo municipal tiveram
de fornecer todas as informações antes requeridas pela comunidade e, os
representantes dessa última puderam discutir a obra que seria implantada
na comunidade. Após a apresentação de todas as informações necessárias,
a comunidade foi vitoriosa, pois a obra foi suspensa por prazo indetermi-
nado. Agora, com os questionamentos da comunidade, o poder público
irá analisar a viabilidade da obra.
Dessa forma, pode-se concluir que, a pesar de uma audiência pública
ter sido realizada, e a comunidade poder participar de forma ativa desse
processo, observa-se que ainda se está longe de uma gestão participativa
e baseada no acesso à informação. O acesso à informação necessária não
foi deferido de pronto e, para que ele pudesse ser conseguido, um longo
caminho foi percorrido, que não o estabelecido pela lei.
Pode-se concluir que a realização adequada do direito à informação
não é autônoma, pois depende da conjugação de outros direitos, o da
transparência e, principalmente o da participação, estando esse último
intimamente ligado com a Gestão Democrática da Cidade.

3.2. Gestão democrática da cidade

O princípio da gestão democrática da cidade encontra base no art. 1º,


parágrafo único da Constituição Federal15, que permite o exercício direto
do poder emanado do povo, nos termos determinados pela Constituição.
A Carta Magna, em seu art. 29, xII, prevê a cooperação no planejamento
municipal, uma forma de participação direta. Com essa permissiva cons-
titucional, foi criado o Estatuto da Cidade - Lei n. 10.257/2001, que tem
como a gestão democrática uma de suas diretrizes.

15 BRASIL, 1988, op. cit.

224
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Para Caramuru Afonso 16, a Gestão Democrática da Cidade, prevista no


art. 2º, II do Estatuto da Cidade, é uma clara forma de participação direta
da população no governo da cidade, sem intermediação de representantes.
Além da previsão do art. 2º, II, como uma regra geral de implementação
da política urbana, o capítulo IV da Lei 10.257/01, denominado Estatuto
da Cidade17, é totalmente dedicado à gestão democrática da cidade, sendo
que o art. 43 especifica como ela se dará:

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão


ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis
nacional, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;

Logo, a gestão democrática da cidade implica na participação dos seus


cidadãos e habitantes nas funções de direção, planejamento, controle e
avaliação das políticas urbanas, garantido assim, quando implementadas,
a cidade para todos os cidadãos.
De acordo com Caramuru Afonso18, no art. 43, I, o Estatuto impõe que
os órgãos de política urbana sejam colegiados, portanto, tendo compo-
nentes da administração pública e cidadãos escolhidos pela população.
Vale lembrar que essa previsão se dá em todas as esferas da federação,
no sentido de gerenciar a política urbana. Quanto à previsão de debates e
audiências públicas – art. 43, II – o Estatuto impõe que isso deve ocorrer no
processo de elaboração, acompanhamento e controle da polícia urbana,
sendo que essas práticas devem estar previstas também no plano diretor.
O mesmo autor, ao explicar o art. 43, III, diz que as conferências sobre
assuntos de interesse urbano são obrigatórias em todos os entes da fe-

16 FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p. 40
17 BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm > Acesso em 05/05/13
18 FRANCISCO, Op. cit. p. 266 - 267

225
deração. As conferências seriam debates realizados no mundo técnico e
acadêmico, mas abertas à população, com vistas a trazer o conhecimento
científico à elaboração da política urbana. Já no art. 43, IV, do Estatuto
prevê não só a iniciativa de lei que é prevista constitucionalmente, mas a
apresentação de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Vale salientar que a Lei 10.257/2001 não é uma lei autoaplicável, sua
efetividade depende da aprovação do Plano diretor. É este que, desdo-
brado em leis, regulamentos e normas administrativas, interferirá na vida
cotidiana dos cidadãos. De acordo com o art. 40, § 4º e seus incisos19, os
Poderes Legislativo e Executivo tem o encargo de garantir a participação
da comunidade e a transparência na elaboração e implementação do Plano
diretor. É nessa participação popular do Plano diretor que se dá também
a gestão democrática da cidade, pois o plano garante que a população
decida, diretamente, o que vai querer para si.
Segundo Hely Lopes Meirelles20, o Plano diretor deve ser a aspiração
da população local para a definição dos objetivos de cada município e, por
isso mesmo, tem supremacia sobre os outros instrumentos administra-
tivos do município. Além disso, é um instrumento norteador dos futuros
empreendimentos da prefeitura, para o atendimento das necessidades da
comunidade, a exemplo de locais e custos a serem feitas obras públicas.
Devido ao fato de o Plano diretor dever ser a aspiração da própria po-
pulação, ele é um instrumento para a efetivação da gestão democrática
da cidade na qual a União, os Estados e Municípios deverão se atentar
para que suas decisões estejam voltadas a uma filosofia de transparência
e cooperação. Segundo o artigo 2º, em seu inciso II o Estatuto da Cidade21
traz, respectivamente, as diretrizes da formação e o âmbito dessa gestão:
“participação da população e de associações representativas” e “na for-
mulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos”.
Vistos todas essas previsões constitucionais e mecanismos legais ga-

19 BRASIL, 2001, Op. cit.


20 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
p. 550.
21 BRASIL, 2001, Op. cit.

226
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

rantidores da gestão democrática da cidade, é necessário analisar a efetivi-


dade deles. Para Renato Saboya22, muitas vezes, há dominação disfarçada
de participação. Projetos pré-aprovados são submetidos à votação, para
que a população pense que decidiu algo. Ademais, horários inadequados
para as audiências públicas, utilização de vocabulário excessivamente
técnico, tempo insuficiente para resolução dos problemas e até mesmo
um consenso forçado são táticas de alguns governantes para distanciar
a população de seu plano diretor, portanto, da Democracia.
Os alunos do projeto de pesquisa, na ocasião da conversa com os
administradores públicos municipais puderam perceber essa dominação
disfarçada de participação. Primeiramente, o horário marcado para a
conversa com a população foi totalmente inadequado: seis horas da ma-
nhã. É sabido que nesse horário muitos trabalhadores estão acordando,
quando não já estão no trabalho ou a caminho dele. Além disso, o tempo
de conversa com o prefeito era demasiadamente reduzido: 5 minutos por
pessoa, quando sozinha na sala, e, no caso de mais pessoas, o tempo era
somente dobrado, não importando o número de pessoas.
Ademais, a conversa consistiu em somente ouvir e debater os proble-
mas, sem respostas consistentes às indagações, e os administradores,
apesar dos estudantes mostrarem a evidência de exclusão de toda uma
parcela da população, afirmavam sempre que houve consulta prévia, sem
que provassem isso. Por outro lado, o mais importante nunca foi feito
pela administração pública: a efetiva participação popular, por meio dos
mecanismos previstos no Estatuto da Cidade. Ocorre que o simples aten-
dimento à população foi uma prática com viés assistencialista, totalmente
divergente do conceito de participação popular.
Já no segundo momento, com o governo da administração pública
municipal trocado, em que pese as várias tentativas infrutíferas de diálogo,
conseguiu-se realizar uma audiência pública por intermédio da Câmara
Municipal dos Vereadores. Esse foi o ápice que conseguiu-se alcançar da

22 SABOYA, Renato. Gestão democrática ou democracia maquiada? Urbanidades. Florianópolis. Dis-


ponível em <http://urbanidades.arq.br/2008/06/gestao-democraetica-ou-democracia-maquiada/> Acesso
em 05/05/13

227
Gestão Democrática da Cidade, que continuará sendo buscada sempre.
A Gestão Democrática da Cidade sempre foi buscada pelo projeto em
todos os episódios. O debate promovido entre a população e a própria cons-
cientização que ela teve sobre o bem público foi exemplo disso. Ademais,
a própria busca na realização da audiência pública, um dos instrumentos
da Gestão Democrática da Cidade se fez também bastante presente.
Por fim, mesmo que a participação no primeiro episódio não foi pos-
sível, a comunidade, conjuntamente com o projeto, foi vitoriosa na reali-
zação da audiência pública – algo, infelizmente, raro em nossa cidade – e
em suas implicações práticas que, além da suspensão do projeto da obra
se conseguiu um debate democrático do bem que é de todos. Espera-se
que, com essa prática, se inicie uma cultura de participação popular, de
forma a implantar e fazer valer a Gestão Democrática da Cidade.

3.3 Associação de Moradores – Uma Busca Democrática

Como dito anteriormente, o projeto de extensão está trabalhando no


sentido de elaborar um curso para formação de associação de morado-
res. Esse curso, composto por quatro módulos de formação, visa passar
à comunidade a importância de se formar uma associação de moradores
e explicar, passo a passo, como ela funciona.
A ideia de se fazer um curso que visa incentivar a comunidade a
associar-se surgiu do fato de percebermos que, no início dos conflitos,
havia muitos moradores atuando de forma individual e desarticulada, o
que fazia com que as informações obtidas ficassem esparsas e muitos
pedidos feitos em vão. Além disso, a pressão popular, muitas vezes, é
indispensável para que um direito se concretize e, sendo uma associação
composta por várias pessoas, é possível conseguir essa concretização e
proteção de direitos.
Por outro lado, uma associação de moradores pode ser muito útil a
uma comunidade. Primeiramente, ela é um fator de agregação, união e
convivência da comunidade e, através dela, laços são criados na busca

228
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

pelo bem coletivo. Ademais, por ela ser uma organização social sem
fins lucrativos, permite que uma atuação sem pressões externas e de
forma independente.
Além disso, o Estatuto da Cidade23, em seu art. 2º, II, prevê a participação
de associações representativas comunitárias na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano, como diretriz de política urbana. Há a previsão também de sua
atuação na elaboração do plano diretor da cidade, de acordo com o art.
40, § 4º, I, sendo também um dos mecanismos de controle dos organismos
gestores de regiões metropolitanas, assim previsto no art. 45 que trata da
gestão democrática da cidade.
Por conseguinte, de acordo com o art. 5º da Lei 7.347/8524, uma associa-
ção constituída a mais de um ano e que tenha como finalidade proteção “ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência
ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”, é
parte legítima para propor Ação Civil Pública, ação de responsabilidade
por danos morais e patrimoniais causados à coletividade. Dessa forma,
imagina-se que, caso ocorra qualquer novo incidente no local que cause
dano à comunidade, com a associação de moradores, constituída a mais
de um ano, eles terão à sua disposição uma ferramenta jurídica eficaz.
Outro poder atribuído a uma associação de moradores, além do cuidado
com a comunidade e reivindicação de direitos coletivos dos moradores, é
a legitimidade para a proposição de usucapião especial coletiva urbana,
prevista no art. 10 do Estatuto da Cidade25. Dessa forma, percebe-se que
uma associação de moradores é uma ferramenta democrática muito útil
na persecução de direitos, daí nasce a importância do curso.
O curso, conforme mencionado, está dividido em quatro módulos. O
primeiro consiste no diagnóstico da comunidade e introdução ao curso.

23 BRASIL, 2001, op. cit.


24 BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l7347orig.htm > Acesso em 05/05/2013
25 BRASIL, 2001. Op. cit.

229
Através dele, os alunos do projeto de extensão farão um maior contato
com a comunidade, de forma que não sejam vistos como desconhecidos
que impõem seu conhecimento, mas parte da comunidade que também
visa o bem comum. Além disso, a introdução permite que os moradores
se identifiquem com o curso e a metodologia aplicada, que é a educação
popular emancipadora proposta por Paulo Freire26.
O segundo módulo objetiva explicar o que é uma associação de mo-
radores e quais suas finalidades. Nele, serão explicados os motivos de
se criar uma associação e qual sua utilidade. O terceiro módulo explica,
passo a passo, todos os requisitos formais necessários para se montar uma
associação. Por fim, o quarto módulo informa os locais que os moradores
podem recorrer caso tenham problemas e os canais pelos quais pode-se
conversar com o poder público.
Assim, busca-se com esse curso, a consolidação do acesso à infor-
mação e a Gestão Democrática da Cidade, mas que, dessa vez, isso seja
buscado pelos moradores de forma independente e articulada.

4 CONCLUSÃO

Apesar de a trajetória do projeto e dos problemas da comunidade do


Jardim Igapó muitas vezes se coincidirem, na verdade, o que se busca
com o curso de formação de associação de moradores é a atuação inde-
pendente e autônoma da comunidade, de forma a não mais necessitar de
auxílio do projeto. Essa independência é divisora de águas entre políticas
assistencialistas e ações emancipadoras. Enquanto a primeira visa que
os assistidos fiquem dependentes dos detentores do poder e do conheci-
mento, a segunda busca que os sujeitos, conscientes de si mesmos e da
realidade, possam atuar sozinhos e assim transformarem a realidade. Isso
é essencial para que os sujeitos realmente exerçam seus direitos.
Dessa forma, quando o projeto deixar a comunidade, mas na certeza de

26 C.f. FREIRE, Paulo. A Pedagogia do Oprimido. Disponível em < http://portal.mda.gov.br/portal/saf/


arquivos/view/ater/livros/Pedagogia_do_Oprimido.pdf> Acesso em 05/05/13

230
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

que estão aptos para fazerem suas próprias reivindicações e unidos para
a atuação conjunta, outras comunidades terão a oportunidade de fazerem
o curso. Assim, esse curso será utilizado como forma de emancipação de
comunidades, sejam elas em situação de vulnerabilidade social, sejam
elas em situação de conflitos, conforme a do Jardim Igapó.
Além disso, com esse curso, será possível a capacitação de pessoas para
a formação de diversas organizações sociais, não somente associações
de moradores, haja vista que, às vezes, essa não será a necessidade de
determinada população. O curso poderá ser utilizado, por exemplo, para a
formação de associações de mulheres, de catadores de lixo, dentre muitas
outras que visam promover o bem de uma determinada comunidade. Com
esse curso, irá se buscar a emancipação e organização social, de forma
que a sociedade possa atuar de forma mais consciente, sobretudo aqueles
indivíduos que tem seus direitos sempre negados.
Assim, em que pese a não solução do conflito inicial que levou o pro-
jeto de extensão a atuar na comunidade, espera-se que ela, unida, possa
resolver seus problemas e fazer valer sempre seu direito ao acesso à
informação, bem como garantir a Gestão Democrática da Cidade. Como
visto, a associação de moradores é um instrumento eficaz na gestão e, é
através da formação desse instrumento que o projeto de extensão buscará
uma sociedade que atente para uma democracia participativa.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de


1988. Diário Oficial da União. Brasília/DF, 05 de julho de 1988.
______. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras
providências.
______. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional

231
e dá outras providências.
_______. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e
183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá
outras providências.
______. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil.
______. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de
2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso xxxIII do art. 5o, no inciso
II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no
8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005,
e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.
DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 25ª Edição.
São Paulo: Malheiros, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Edição. São Paulo:
Atlas, 2007.
FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo:
Juarez de Oliveira, 2001.
FREIRE, Paulo. A Pedagogia do Oprimido. Disponível em < http://portal.mda.
gov.br/portal/saf/arquivos/view/ater/livros/Pedagogia_do_Oprimido.pdf> Acesso
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ª Edição. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008.
SABOYA, Renato. “Gestão democrática ou democracia maquiada?” Urbanidades.
Florianópolis. Disponível em <http://urbanidades.arq.br/2008/06/gestao-demo-
craetica-ou-democracia-maquiada/> Acesso em 05/05/13

232
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Quando o ensino jurídico se


transforma em extensão: experiências
com o Direito Urbanístico na UNEB

Jamile Silva Silveira1


Bruno Barbosa Heim2

1 INTRODUÇÃO

O espaço educacional pode propiciar, por excelência, a reflexão crítica


sobre as diferentes concepções de mundo existentes na sociedade contem-
porânea. A Universidade, produtora do saber científico, deve possibilitar
ferramentas necessárias para a leitura crítica de mundo dos sujeitos que
a constroem, preservando a indissociabilidade entre a prática do ensino,
pesquisa e extensão. Esses pressupostos deveriam ser o principal pilar
que norteia a prática docente.
Sendo assim, o texto que o leitor tem em mãos é fruto de reflexões de
práticas docentes, do curso de Direito da Universidade do Estado da Bahia
(UNEB), onde é ministrada a disciplina Direito Urbanístico. As experiências
vivenciadas por discentes e docente se ancoram em tecer o elo entre o
ensino e aprendizagem na sala de aula com iniciativas extensionistas, que
interrogam a realidade da região do município de Paulo Afonso.
Paulo Afonso, município onde a UNEB-Campus VIII se localiza, será
apresentado, brevemente, para uma compreensão do seu cenário social,
político e cultural. Um dos pontos que direcionam esse trabalho é: Como
o ensino do Direito Urbanístico pode contribuir para a compreensão da
questão urbana em Paulo Afonso?

1 Mestre em História Social e Graduada em Historia. Professora em regime de Dedicação Exclusiva da Univer-
sidade do Estado da Bahia. Ministra a disciplina de Direito em Movimentos Sociais. Email: jamissil@gmail.com
2 Mestrando em Ecologia Humana, Especialista em Direito Público e Graduado em Direito. Professor da Uni-
versidade do Estado da Bahia. Ministra a disciplina de Direito Urbanístico. Email: brunoheimadv@gmail.com

233
2 PAULO AFONSO, URBE DE MÚLTIPLAS IDENTIDADES

O povoamento da região de Paulo Afonso ocorreu de maneira efetiva


por volta do século xVII, no período nominado Ciclo do Gado, com os
criadores que estabeleceram mais de 500 currais no interior da Bahia3.
Através da decorrente concentração de terras e a formação de latifúndios
o povoamento no sertão se consolidou, inclusive com o transporte de
negros para a função de vaqueiros. Aliado ao movimento dos latifúndios
de gado ocorreu a ação das missões da igreja católica, em especial da
ordem jesuíta e caçadores de escravos, para a catequização de índios,
formação de aldeamentos e captura de índios que poderiam ser vendidos
nas fazendas.
A região também foi palco de movimentos messiânicos e do cangaço.
Os penitentes e flagelados, fruto de práticas disseminadas com as pro-
cissões pelo catolicismo, se estabeleceram na mentalidade do sertanejo
e culminaram com a criação de Irmandades e Confrarias religiosas. Em
meio à pobreza e opressão, a promessa de igualdade e dignidade de todos
perante à Deus ganha espaço entre os grupos subalternos4.
Fruto dessa política de povoamento do sertão, baseada na perspectiva
ainda colonizadora, os habitantes iniciais deste território foram pratica-
mente dizimados. As nações indígenas remanescentes ao processo, dentre
elas os Pankararé, Tuxá, Kiriri e Kaimbé, que até hoje vivenciam embates
com posseiros pela demarcação e regularização de terras tradicionais. A
partir de conflitos e massacres impetrados por uma lógica de dominação
- política, econômica e cultural – foram construídas no imaginário social
as figuras do vaqueiro, cangaceiro, coronéis, do sertanejo e homem forte
do sertão que resistem as adversidades do clima e do trabalho.

3 DIOCESE DE PAULO AFONSO: Caracterização, problemas e metas pastorais. In: Cadernos Diocesanos.
N. 1, set/1985. p. 08.
4 O termo foi usado pelo teórico italiano Antonio Gramsci ao estudar os movimentos populares italianos ao
longo da história que antecedeu o fascismo. O uso de grupos subalternos passou a ser usado para abrigar,
de maneira ampliada, o conjunto de sujeitos que, coletivamente, estão dispersos na sociedade civil por não
conseguirem agregar suas demandas e projetos numa só classe. É justamente esta dispersão que lhes confere
o caráter de subalternidade.

234
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Assim, pode ser compreendido com maior lucidez o contexto de im-


plantação das hidroelétricas e a formação da cidade de Paulo Afonso. A
memória histórica reproduzida sobre Paulo Afonso e região é a elaborada
pela Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHESF), que trata de sua
própria existência como um marco do progresso nordestino e brasileiro.
Fundada em 1945, a CHESF foi responsável por uma série de transforma-
ções, ligadas tanto às questões econômicas e energéticas como também
ao reordenamento espacial e demográfico das regiões que compõem as
áreas de tangência das barragens. No que diz respeito ao último aspecto,
a história oficial da CHESF silencia e restringe o protagonismo histórico
regional aos gestores e à própria instituição.
Para além dos grupos sociais com o anseio de melhorar suas condições
de vida através do trabalho na CHESF, advindos de outras localidades, a
população local também foi composta na formação de Paulo Afonso por
protagonistas externos a esse processo, oriundos desta “história anterior”.
Essa região foi “a que mais recebeu migrantes, notadamente nos períodos
das obras, que deram origem ao complexo hidrelétrico entre 1949 e 1982”.5
A lógica espacial na localidade foi demarcada pela CHESF, que dividiu,
com cerca de arame farpado e depois um muro de pedras, de um lado
o que chamava de “acampamento” da empresa e do outro as moradias6
da população que se aglomerava em torno do “acampamento”. Essa se-
gregação social, cultural e de classe, também estava presente dentro do
acampamento, onde as moradias, locais de lazer e educacionais, eram
divididos de acordo com sua função dentro da empresa, como o exemplo
do Clube dos Engenheiros, ou Clube de Paulo Afonso (CPA) e o Clube dos
Operários de Paulo Afonso (COPA).
A Vila Poty cresceu e se transformou em um grande bairro que beirava
os muros do acampamento Chesf. Através de um intenso processo de
lutas sociais e reivindicações, o muro (chamado de muro da vergonha)

5 REIS, Roberto Ricardo do Amaral. Paulo Afonso e o Sertão Baiano: Sua geografia e seu povo. Paulo Afonso:
Fonte Viva, 2004. p. 223.
6 Estas moradias faziam parte da “vila poty”, conhecida pelas casas construídas com os sacos do cimento da
marca Poty, reutilizados, após a construção da barragem.

235
foi derrubado. O crescimento da cidade fora do acampamento, a cidade
até então ilegal, passa a ser legalizada com o crescimento desordenado e
sem planejamento. Este processo de crescimento desigual acompanha a
dinâmica da urbanização brasileira, pois, segundo Maricato:

O Brasil, como os demais países da América Latina, apresentou


intenso processo de urbanização, especialmente na segunda
metade do século xx. [...] Trata-se de um gigantesco movimen-
to de construção de cidade, necessário para o assentamento
residencial dessa população bem como de suas necessidades
de trabalho, abastecimento, transportes, saúde, energia, água,
etc. Ainda que o rumo tomado pelo crescimento urbano não
tenha respondido satisfatoriamente a todas essas necessidades,
o território foi ocupado e foram construídas as condições para
viver nesse espaço.7

Após esse processo, os grupos sociais da cidade de Paulo Afonso


foram modificando o espaço urbano local, reforçando as segregações e
desigualdades, aos sujeitos a que esse espaço sempre foi negado durante
o período de ocupação, instalação e consolidação dos projetos da CHESF.

3 ENSINO DO DIREITO URBANÍSTICO

O ato de ensinar pressupõe o envolvimento de atores que aprendem


uns com os outros. Segundo Paulo Freire, “ensinar não é transferir co-
nhecimentos, conteúdos, nem formar é ação pela qual um sujeito criador
dá forma, estilo ou alma a um corpo indeciso e acomodado”.8 Um apre-
ende com o outro, sendo o discente peça fundamental para existência do
docente. Possibilitar a construção da leitura crítica de mundo construída
em sala coletivamente deve ser sempre um dos objetivos do professor.
Assim, o exercício de relacionar os conteúdos, selecionados para o
debate em sala de aula, com a sociedade (cidade, práticas sociais, cultu-
rais e sujeitos) onde os universitários estão inseridos é fundamental para
a reflexão crítica e sincera dos instrumentos do Direito Urbanístico frente
a realidade concreta.

7 MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Rio de Janeiro: Vozes, 2001. p. 16.
8 FREIRE, Paulo. Pedagogia da Autonomia: Saberes necessários à prática educativa. São Paulo: Paz e Terra,
1996. p. 23.

236
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A universidade pública, crítica e democrática tem por papel funda-


mental a ser por excelência local de produção de conhecimento científico.
Debater nesse espaço os problemas da cidade é, ao mesmo tempo, refletir
sobre o papel da instituição como produtora/reprodutora desses mesmos
problemas sociais. Sobre essa relação, Paula defende que:

A crise da cidade hoje é, no essencial, uma das sínteses possí-


veis da crise da modernidade, de suas virtualidades e promessas
emancipatórias. Tomado pelo capital, tanto a modernidade como
os seus melhores frutos – a cidade, a universidade – foram desfigu-
rados pela imposição da lógica do lucro, pela vitória do interesse
individual, pela desconstituição das perspectivas de solidariedade
e pela desvalorização da diversidade cultural.9

Neste contexto, é um desafio rediscutir nesse ambiente universitário,


aspectos da memória e historia local, identificando realidades existentes,
onde as cidades, legal e ilegal, convivem no cenário atual. No caso de
Paulo Afonso, além das particularidades apresentadas em tópico anterior,
pode-se somar que trata de um município emancipado no ano de 1958,
ainda recente se comparado a outros da Bahia.
Visando essas questões, a disciplina de Direito Urbanístico da UNEB
tem por finalidade discutir: Formação urbana no Brasil; Nova ordem
jurídica-urbanística; Função social da propriedade; Planejamento urbano;
Regularização fundiária; e Patrimônio cultural.
O curso é ministrado em aulas expositivas e seminários com incentivo
à participação do aluno com questionamentos, discussão e nas pesquisas
para levantar dados sobre o direcionamento dos conteúdos abordados. A
avaliação é de forma processual tendo como principal foco a participação,
contribuição e mudança do conhecimento vivenciada por cada um.
Entre as atividades de cunho extensionistas já realizadas nas discipli-
nas de direito urbanístico encontram-se: exposição fotográfica durante o
“II Seminário Sobre Meio Ambiente: do trabalho e construído – olhares
do direito”; ministrar o seminário “Direito dos povos de terreiro: o direito

9 PAULA, João Antônio de. A cidade e a universidade. In: BRANDÃO, Carlos Antônio Leite (Org.). As Cidades
da Cidade. Belo Horizonte: UFMG, 2006. p. 49-50.

237
urbanístico em face dos terreiros” para os povos de terreiro do Município
de Paulo Afonso; e elaborar Nota Técnica sobre a alteração do Plano
Diretor Municipal.

4 OLhARES DO DIREITO: EXPOSIÇÃO FOTOGRáFICA

Os discentes foram desafiados a organizar o evento, “II Seminário


Sobre o Meio Ambiente: do trabalho e construído - Olhares do Direito”,
entre 17 e 19 de julho de 2013, em conjunto com a disciplina de Direito
do Trabalho, quando ocorreram as palestras “Interações entre Direito do
Trabalho e Direito à Cidade no ambiente urbano” e “Memórias da Cidade
de Paulo Afonso”.
Na oportunidade ocorreu exposição fotográfica com registros fotográ-
ficos de autoria dos discentes das disciplinas Direito Urbanístico e Direito
do Trabalho. Eles retrataram situações problema da cidade, apresentando
em resumo expandido a situação retratada e como o direito, em especial
o direito urbanístico, pode ser utilizado para solucionar a questão.
Foram identificados em pesquisa de campo e apresentados na mostra
fotográfica “situações problema”, que podem servir como diagnóstico
inicial sobre a localidade. Questões como: acessibilidade, saneamento
básico, descumprimento da função social da propriedade, loteamentos
clandestinos, vazios urbanos, transporte, dentre outros.
Sabe-se que:

A dificuldade de construir uma proposta urbanística nos governos


municipais democráticos, que se elegeram após o fim da dita-
dura, em 1988 (ou mesmo antes, em 1984), mostra que estamos
despreparados para o tema, enquanto profissionais que deveriam
informar governos e sociedade sobre possíveis alternativas e
suas conseqüências. 10

Assim, o processo de pesquisa que resulta a apresentação dessas


temáticas problematizadas em forma de texto e imagem, inicia a inquie-

10 MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Rio de Janeiro: Vozes, 2001. p. 49.

238
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

tação entre os estudantes sobre a necessidade de um plano, um projeto


urbanístico para a cidade, incluindo todos os sujeito e suas particularidades
que a habitam.
Abaixo são apresentadas imagens do evento, onde se observa a ex-
posição fotográfica, em painéis onde foram exibidas as fotos e resumos
expandidos, produzidos individualmente pelos discentes da disciplina
Direito Urbanístico. Os discentes participaram ativamente da dinâmica de
organização do espaço físico, inscrição e divulgação da atividade.

Figura 1 - Abertura da Exposição Fotográfica


Fonte: Arquivo pessoal

Figura 2: Inscrição para Exposição Fotográfica


Fonte: Arquivo pessoal

239
5 DIREITO URBANÍSTICO EM FACE DOS TERREIROS

O seminário “Direito dos Povos de Terreiro: direito urbanístico em face


dos terreiros” teve por tema esta comunidade tradicional ignorada nas
políticas públicas, cujos parcos direitos assegurados são constantemen-
te violados. Seu objetivo foi orientar os ialorixás e babalorixás, líderes
religiosos de religiões afro-brasileiras sobre os direitos assegurados no
ordenamento jurídico pátrio, relacionados ao direito urbanístico, para
que estes sujeitos possam exigir do poder público medidas concretas em
seu benefício.

O patrimônio simbólico do negro brasileiro afirmou-se no Brasil


como território político-mítico-religioso, para sua transmissão e
preservação. Perdida a antiga dimensão do poder guerreiro, ficou
para os membros de uma civilização desprovida de território
físico a possibilidade de reterritorializar na diáspora através de
um patrimônio simbólico consubstanciado no saber vinculado
ao culto dos muitos deuses, a institucionalização das festas, das
dramatizações dançadas e das formas musicais.11

Esses sujeitos históricos, com práticas culturais que acentuam sua


identidade, também são os membros dos mais de 40 terreiros da cidade
de Paulo Afonso. Os discentes da disciplina tiveram contato com terreiros
da cidade através de visitas de campo, onde puderam conhecer o espaço
físico destes templos e conversar com ialorixás/babalorixás sobre a religão
afro-brasileira, ouvindo suas histórias, ritos e mitos. Muitos discentes, ao
falar a estes povos sobre a necessidade de compreender os seus direitos,
se inquietaram ao escutar, de muitos, a afirmação: “nunca tivemos direito
a nada”.
Em seguida revisaram literatura científica sobre os temas selecionados,
realizaram pesquisa em órgãos públicos locais e preparam apresentação,
que foi anteriormente exposta ao docente da disciplina. Um dos cuidados
apontados para a apresentação aos povos de terreiro foi o uso de termos

11 ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei: Legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São
Paulo: FAPESP, 2003. p. 65.

240
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

técnicos jurídicos inteligíveis para sujeitos alheios ao campo jurídico, caso


contrário não ocorreria a socialização de conhecimento, pois as palestras
careceriam de destinatários.
Os discentes da disciplina direito urbanístico apresentaram palestras
sobre a legalização da situação fundiária de terreiros em áreas públicas
e particulares, tombamento e reconhecimento de imunidade tributária.
Segundo Ahmed:

[...] falar em cidades e direito à cidade, significa articular habi-


tantes e seus direitos à porção território com seus usos espaciais,
físicos e simbólicos.
Dispor hoje sobre cultura, exercícios de direitos culturais, política
cultural, diz respeito ao estudo a à visualização dos mecanismos
de apropriação simbólica e usurpação de espaços e dominação
de territórios.12

Nessa articulação, que o autor se refere, sobre os habitantes e seus


direitos, que os povos vieram e participaram de forma ativa nas apresen-
tações, tendo um primeiro espaço para expor suas inquietações e dúvidas,
como ilustra a imagem abaixo.

Figura 3: Abertura do Evento Direito dos Povos de Terreiro


Fonte: Arquivo pessoal

12 AHMED, Flávio. Cultura e Espaço Urbano no Direito das Cidades. In: COUTINHO, Ronaldo e BONIZZATO,
Luigi. Direito da Cidade: novas concepções sobre as relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 86.

241
7 NOTA TéCNICA SOBRE A
MODIFICAÇÃO DO PLANO DIRETOR

Um exemplo problematizado foi a Lei n. 1.212/11, de autoria da Câmara


de Vereadores do município de Paulo Afonso, cujo conteúdo se resume
à alteração de dispositivos de Lei n. 905/00, o Plano Diretor de Desen-
volvimento Urbano e Ambiental, em especial no tocante à verticalização
de determinadas zonas da cidade, que passaram de três a sete gabaritos.
Em semestre pretérito os discentes da disciplina produziram, em ativi-
dades de grupo, notas técnicas sobre esta modificação do Plano Diretor,
dando caráter prático aos conteúdo socializado em sala de aula e contri-
buindo para a fiscalização da política urbana desenvolvida pelo Município.
As pesquisas apontaram que: o plano diretor do município de Paulo
Afonso, aprovado antes do Estatuto da Cidade não sofreu revisão, como
determinam os artigos 40, §3º e 50 do Estado, o que torna o plano sem
vigência. Neste sentido, se o plano diretor não possui vigência, qualquer
alteração introduzida neste, ainda que válida, não teria possibilidade de
entrar em vigência.
Mas não foi só, constataram-se vícios formais na elaboração e apro-
vação da lei que alterou o plano, como: ausência de estudos técnicos que
embasassem o planejamento urbano; ausência de profissional legalmente
habilitado para promover o planejamento; vício de iniciativa e ausência
de participação social.
A nota técnica n. 01/2013 NPJ-UNEB, Campus VIII, Paulo Afonso-BA foi
apresentada em reunião ordinária do Conselho de Meio Ambiente e gerou
uma indicação ao prefeito para revisão do plano diretor municipal, além
de ter motivado reunião da Secretaria de Planejamento do Município com
o Colegiado de Direito da Universidade para tratar do assunto.

242
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

8 CONCLUSÃO

O ensino jurídico carece de revisão didática e metodológica, pois, em


alguns aspectos, não dialoga com a sociedade que é o espaço fundamental
para efetivação e produção de direitos. O docente do Direito Urbanístico
tem ferramentas necessárias para promover essa interação, unificando
as esferas do ensino, pesquisa e extensão, no ambiente acadêmico ou em
áreas da cidade que necessitem de projetos de intervenção.
A cultura acadêmica é a que restringe a formação acadêmica na re-
produção de conteúdos de manuais nos cursos de Direito. Pensar além
desse ensino tradicional é estimular a criticidade, possibilitando a criação
dos múltiplos olhares na história contemporânea, constituindo assim, não
meros sujeitos limitados, mas leitores de mundo.

REFERÊNCIAS

AHMED, Flávio. Cultura e Espaço Urbano no Direito das Cidades. In: COUTINHO,
Ronaldo e BONIZZATO, Luigi. Direito da Cidade: novas concepções sobre as
relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183
da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20
ago 2013.
DANTAS, Andréa Medeiros. Linguagem jurídica e acesso à Justiça. Jus Navigandi,
Teresina, ano 17, n 3111, 7 jan. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/arti-
gos/20812>. Acesso em: 30 ago. 2013.
DIOCESE DE PAULO AFONSO: Caracterização, problemas e metas pastorais. In:
Cadernos Diocesanos. N. 1, set/1985.
FREIRE, Paulo. Pedagogia da Autonomia: Saberes necessários à prática educativa.
São Paulo: Paz e Terra, 1996.
GRAMSCI, Antonio. Cadernos do Cárcere. Vol. 2. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2006.

243
MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Rio de
Janeiro: Vozes, 2001.
PAULA, João Antônio de. A cidade e a universidade. In: BRANDÃO, Carlos Antônio
Leite (Org.). As Cidades da Cidade. Belo Horizonte: UFMG, 2006
REIS, Roberto Ricardo do Amaral. Paulo Afonso e o Sertão Baiano: Sua geografia
e seu povo. Paulo Afonso: Fonte Viva, 2004.
ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei: Legislação, política urbana e territórios na
cidade de São Paulo. São Paulo: FAPESP, 2003
UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA. Departamento de Educação, Campus
VIII. Núcleo de Prática Jurídica. Nota Técnica. n. 01/2013. NPJ-UNEB, Campus VIII,
Paulo Afonso-BA.

244
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A aparente segurança da posse e


a necessidade de reinvestimento na
habitação de interesse social em Recife

Caroline Gonçalves dos Santos1


Flávio Antonio Miranda de Souza2
Vinícius Albuquerque Fulgêncio3

INTRODUÇÃO

Este artigo apresenta os resultados de um estudo realizadoatravés-


doLatin American Housing Network (LAHN) sobre a renovação de assen-
tamentos irregulares consolidados em nove países da América Latina por
meio de estudos de casos de onze cidades. O LAHN é coordenado pelo
professor Peter Ward (Universityof Texas) e conta com pesquisadores
de várias universidades, incluindo-se Universityof Texas, Universidade
Federal de Pernambuco, Universidad de Buenos Aires, Universidad de
Guadalajara, entre outras.
A pesquisa em rede parte do pressuposto de que durante a década
de 1970, o principal objetivo dos estudos de assentamentos irregulares
na América Latina, e em outras cidades de países em desenvolvimento,
era determinar sua natureza e a dinâmica do seu desenvolvimento com
o objetivo de mudar o paradigma da forma como esses assentamentos
eram vistos e tratados.
As investigações dessa época levantaram evidências no sentido de que
os assentamentos irregulares não eram um fenômeno esporádico, mas

1 Mestre em Desenvolvimento Urbano, Universidade Federal de Pernambuco, Doutoranda em Desenvolvimento


urbano, santoscarolineg@yahoo.com.br
2 Doutor em Planejamento Urbano, Universidade Federal de Pernambuco, Professor Associado 3, fdesouza67@
gmail.com
3 Bacharel em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal de Pernambuco,Mestrando em Desenvolvimento
Urbano, vinicius.vaf@gmail.com

245
sim estrutural. Entendeu-se que a irregularidade era uma resposta dos
pobres ante a incapacidade dos governos e do mercado formal de oferecer
solo para moradia a preços acessíveis e em quantidades suficientes para
responder à rápida e crescente urbanização.
Como consequência da falta de entendimento dos governos sobre os
processos de urbanização, durante a década de 1970, os assentamentos
irregulares já ocupavam entre 25% e 50% da superfície urbanizada de
muitas cidades latino-americanas, africanas e asiáticas. Desde então essas
percentagens mundiais se mantêm, apesar dos registros de variações por
cidades e regiões do mundo. Sem dúvida o número de pessoas que os
habita tem aumentado constantemente. Com base nas informações das
Nações Unidas, estima-se que em 2020 o número de pessoas que habi-
tarão em assentamentos irregulares seja de 1500 milhões4. Isto significa
que os assentamentos irregulares consolidados aumentarão também na
medida em que o tempo passa. A diferença é que a problemática dos
assentamentos irregulares criados recentemente é conhecida e existem
esforços mundiais para intervir, mesmo que modestamente5, o que não
acontece em assentamentos irregulares consolidados. Isto se deve princi-
palmente porque se supõe que os assentamentos irregulares antigos, por
estarem fisicamente incorporado à cidade e possuírem infraestrutura, já
não apresentam mais problemas.
Entende-se que estes estudos contribuirão de maneira substancial à
geração de conhecimento científico sobre a temática da moradia dirigida
à população de baixa renda. Seus resultados se articulam com os debates
sobre a organização dos domicílios, as “estratégias de sobrevivência” e
o impacto que tem as mudanças econômicas na moradia e no assenta-
mento. Mais especificamente, esta investigação oferece conhecimentos
úteis para o desenho de políticas para a renovação das casas e dos as-
sentamentos irregulares antigos, agora consolidados pós-regularização
fundiária e urbanística.

4 Durand-Lasserve et al, 2002.


5 UN-Habitat, 2000.

246
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

O presente artigo se dedica a revelar os resultados observados e anali-


sados especificamente na cidade do Recife. A cidade do Recife é referência
nas discussões e na luta pela moradia no cenário brasileiro, sendo uma
das pioneiras no reconhecimento da cidade informal e na proposição de
regularização urbanística e fundiária. E, por isso, possui numerosos casos
de práticas de intervenções estatais em áreas pobres, o que nos possibilita
analisar as demandas atuais dessas áreas pós-intervenção estatal.

1. AS GERAÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS


hABITACIONAIS COM ÊNFASE NA LEGALIZAÇÃO
DE POSSE E URBANIZAÇÃO DA áREA

Em termos gerais, a partir da década de 1970 é possível identificar duas


gerações de políticas habitacionais impulsionadas em países em desen-
volvimento por organizações multinacionais, como o Banco Mundial6. A
primeira foi o “Projeto Urbano” que veio substituir a política de desalo-
jamento, destruição de assentamentos irregulares, como consequência
do avanço da mobilização social pelo reconhecimento do direito social
à moradia. Políticas públicas mais positivas começaram a oferecer apoio
ao processo de ocupação irregular do solo; tornou-se mais convencional
e aceitável levar adiante projetos e canalizar recursos para a admissão
de serviços e infraestrutura, além de regularizar a posse da terra. Pos-
teriormente o trabalho comparativo entrou em análises mais amplas,
relacionando a irregularidade com a política social e o planejamento, que
contribuíram para um melhor entendimento do contexto político, no qual
decisões sobre a política de moradia são tomadas7.
A partir do final da década de 1980, surgiu uma segunda geração de
políticas públicas a “Gestão Urbana”, desta vez buscando reforçar as insti-
tuições locais e a capacidade governamental para instrumentar ações que
puderam ser sustentáveis a longo prazo. Isto requeria uma gestão urbana

6 Ward, 2005; UNCHS, 1997.


7 Gilbert e Ward, 1985.

247
mais eficiente, redução ou remoção e cobrança dos custos de dotação
de serviços e infraestrutura os assentamentos irregularese regularizar a
posse da terra, muitas vez contando com isto, e com o apoio de agências
econômicas multinacionais como o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento. O importante é que essa segunda geração de políticas públicas
se apresenta em um momento em que se incentiva a sustentabilidade
fiscal, a colaboração do setor público com o privado para realizar projetos
conjuntos, o apego ao planejamento urbano etc. Estas duas gerações de
políticas públicas formavam as bases da política habitacional a partir da
década de 1970 até hoje.
Apesar de significativos avanços conquistados na segunda metade
do século xx, agora é urgentemente necessária uma nova fase de in-
vestigação. Os primeiros assentamentos irregulares são agora urbani-
zações populares que se encontram no interior das metrópoles, por isso
é imperioso explorar qual o impacto nestas áreas devido à pressão na
mudança do uso do solo como resultado da globalização (deslocamen-
to), da reestruturação econômica (migração), da transição demográfica
(envelhecimento), da inevitável deterioração da habitação depois de anos
de uso intensivo e do relativo esquecimento em que se encontram por
parte das políticas públicas.
Depois de décadas de trabalho individual, familiar e comunitário, as
moradias e os próprios assentamentos têm se transformado substancial-
mente. A maioria conta com todos os serviços, ruas pavimentadas, casas
finalizadas com materiais permanentes, e possuem dois e até três pisos.
Mas argumenta-se aqui, que apesar de sua aparente integração espacial e
física, estes assentamentos requerem atenção e apoio de políticas públicas
para sua renovação.
Durante os últimos 20-50 anos, a composição social dos assentamen-
tos e domicílios também têm mudado significativamente. A densidade
da população tem aumentado, os usos do solo e a posse da terra têm se
diversificado. Quando muitos dos residentes pioneiros permanecem em
suas casas originais, a estrutura e tamanho do domicílio ou grupo social

248
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

que o habita já não corresponde com a transformação que tem sofrido a


moradia ao longo dos anos. Inclusive, tem se levantado que estas áreas
residenciais representam um nicho de moradia para alguns dos grupos
mais vulneráveis, como são os domicílios encabeçados por mulheres,
pessoas da “terceira idade” e outros que fazem parte dos chamados “novos
pobres”. Todos eles cada dia mais excluídos da economia e dos apoios de
bem-estar públicos e privados8. Em suma, além de apresentar problemas
de construção, estas casas são anacrônicas, uma vez que não suprem as
necessidades do espaço requerido atualmente por seus ocupantes9.
Com base no exposto, segue-se a análise do estudo de caso da cidade
do Recife.

2. O ESTUDO DE CASO DA CIDADE DO RECIFE

A cidade do Recife vivencia as consequências dos problemas rela-


cionados à carência de moradias desde meados do século xIx. Cortada
por vários rios, contava com extensa área de terrenos alagadiços, que
significaram por vários anos obstáculos à expansão urbana e serviram à
ocupação majoritária da população de baixa renda, através de construções
insalubres, chamadas de mocambos (Figura 1).

Figura 1 – Mocambos em Santo Amaro, Recife/PE.


Fonte: Museu da cidade do Recife, s/d.

8 Larr, 2004.
9 Ward et al, 2011.

249
O número de mocambos do final do século xIx para início do século xx
cresceu vertiginosamente, Souza10 aponta que em recenseamento realiza-
do em 1923, das 39.026 habitações recenseadas, 51,1% eram identificadas
como mocambos. Assim, em 1939, em face da expansão da cidade, bem
como do número de mocambos, foi criada a Liga Social Contra o Mocam-
bo, um programa de demolição de moradias consideradas inadequadas
e reassentamento dos moradores de mocambos para casas populares.
No entanto, Relatórios da Liga Social Contra o Mocambo11 indicam
que, entre os anos de 1939 e 1945, foram demolidos 14.597 mocambos
e somente 6.173 unidades novas foram construídas. Inúmeras famílias
ficaram sem casa depois dessas ações de cunho “social”.
Outras iniciativas em paralelo e em nível federal foram sendo imple-
mentadas ao longo da primeira metade do século xx, mas sempre sob
o viés da produção de novas habitações e tentativas de erradicação dos
assentamentos ocupados irregularmente.
Como salientado anteriormente a partir da década de 1970 começaram
a surgir iniciativas que reconhecia como viável a solução de moradia ado-
tada pelo pobre, sob um discurso de que o governo proveria a população
de baixa renda oportunidades de desenvolvimento para que a mesma
pudesse dar manutenção a sua moradia, ou seja, garantiria o empodera-
mento dos pobres.
Como resultados dessas políticas observa-se que a população de baixa
renda alcançou acesso ao abrigo e a serviços básicos. Em alguns casos,
antes mesmo da entrega de títulos, ou seja, da garantia e segurança da
posse, foram adicionados quartos ou um segundo pavimento, o que indica
o investimento na habitação em dados momentos. No entanto, as opor-
tunidades de desenvolvimento parecem não ter resistido ou estão abaixo
das expectativas face às necessidades dessa população, já que se verifica
uma aparente descontinuidade de manutenção à moradia.
É importante salientar,como exposto por De Souza12, que a sensação

10 Souza, 2004.
11 Relatórios da Liga Social Contra o Mocambo, 1942.
12 De Souza, 1998.

250
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

de seguridade da posse das populações é frequentemente influenciada


por outros fatores, inclusive psicológicos e as ameaças de despejo ou de
remoção, bem como as ameaças pessoais, entre membros familiares, po-
dem influenciar na redução do potencial de reinvestimento pelas famílias,
limitando assim o processo de consolidação, mais do que a ausência da
garantia da posse através do título.
A questão que se coloca para discussão neste artigo é que as áreas
consolidadas e regularizadas voltam a apresentar determinadas carên-
cias que demandam novas políticas públicas habitacionais voltadas à
reconsolidação e re-regularização desses assentamentos. Carências estas,
como já mencionado, decorrentes da pressão na mudança do uso do solo
como resultado do deslocamento da área na relação centro-periferia; da
reestruturação econômica, transição demográfica pelo envelhecimento
e sucessão de títulos e da inevitável deterioração da habitação depois de
anos de intensivo uso.
De modo que se discute o porquê das pessoas não continuarem inves-
tindo em suas moradias apesar da seguridade de posse, materializada na
distribuição de títulos há quase duas décadas. Além disso, que demandas
recentes vêm se impondo nessas áreas.
Para esta investigação, foram analisados dois assentamentos habita-
cionais para a baixa renda na cidade do Recife, que foram alvos de inter-
venções estatais em várias escalas, conferindo título aos moradores ao
término do processo, além de infraestrutura e serviços básicos, sendo eles:
Coronel Fabriciano–de ocupação originalmente irregular datada
da década de 1970, e localizada no bairro da Imbiribeira, foi instituída
como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) em 1988 e foi o primeiro
assentamento da cidade a ter tido sua regularização jurídico-fundiária e o
processo de urbanização concluído. E, juntamente às ZEIS, Greve Geral,
Vila do Vintém e Vila da União compõem as únicas áreas nesta situação13.
A regularização fundiária se deu através do instrumento de Concessão
de Direito Real de Uso (CDRU) na forma condominial, gratuito e por um

13 Silva, 2009.

251
prazo de 50 anos, renovável por igual período, desde que seja acordado
entre as partes.
Para a regularização urbanística, o plano determinou a remoção provi-
sória de toda a população para que as casas pudessem ser reconstruídas,
bem como para a implantação do esgotamento sanitário, da drenagem e
a pavimentação das ruas. Os lotes foram redesenhados e demarcados pela
prefeitura, tomando como base a média de 70 m², sendo 7m de frente e
10m de fundo, à exceção dos lotes de esquina.
Desse modo, a ZEIS Coronel Fabriciano foi totalmente regularizada
entre os anos de 1994 e 1995 e, em 1996, todos os 86 títulos registrados
em cartório já haviam sido entregues às famílias14.
Brasília Teimosa – sua ocupação data de 1947, numa área conhecida
como Areal Novo, hoje bairro de Brasília Teimosa. É um caso bastante
emblemático, alvo de disputas de interesse público e privado, sob forte
pressão e especulação imobiliária, em virtude da sua localização à orla
marítima e fluvial. Bastante importante na mudança de postura em direção
à consolidação, regularização e urbanização, com a institucionalização das
ZEIS. Possui em torno de 1.791 imóveis regularizados com os instrumentos
de Doação e CDRU, mas o processo de legalização ficou paralisado por
anos, sendo retomado em 2005 com a revigoração do contrato de Cessão
de Aforamento que se encontra em andamento15.
O caso de Brasília Teimosa, que esbarra em alguns obstáculos, inclusive
políticos, incita atenção para um fator levantado em discussão de De Souza
(2004), de que os recursos têm sido disponibilizados para a melhoria das
áreas quase independente da finalização do processo de regularização
fundiária, o que atrai bastante a população. A legalização fundiária tem se
dado em períodos longos, que chegam a durar mais de 15 anos, enquanto
as melhorias físicas nas ZEIS acontecem quase imediatamente depois
de completado o plano urbanístico e aprovado seu orçamento, fator que
descaracteriza o processo.

14 Silva, 2005.
15 Atlas Municipal do Desenvolvimento Humano no Recife, 2005 e Silva, 2009.

252
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Hoje, as inúmeras invasões e ocupações de outrora, sejam ZEIS ou


não, estão, na sua maioria, de alguma forma consolidadas, melhoraram
materiais construtivos, ampliaram cômodos ou, ao menos, garantiram sua
permanência na determinada localidade. No entanto, estão reapresentando
carências relacionadas a questões sociais, legais e aspectos construtivos.
Diante disso, ressalta-se a importância de compreender quais são
essas as demandas contemporâneas, identificando possíveis fatores que
interferem na efetiva manutenção de condições satisfatórias de habitação.

2.1 Demandas recentes e investimentos


na moradia pela população de baixa renda

Nos meses de junho e julho de 2010 foram aplicadas 45 entrevistas


semiestruturadas nos assentamentos de baixa renda: 23 em Brasília Tei-
mosa e 22 em Coronel Fabriciano, com questões versando sobre:aorigem
da moradia, situação física, situação legal, demandas recentes e investi-
mentos para manutenção.
Quanto à origem da moradia, embora tenham sido identificados casos
significativos de invasão, na maioria das situações a propriedade foi ad-
quirida através da compra de ditos proprietários anteriores e, em Coronel
Fabriciano, duas famílias afirmaram ter comprado de invasores anteriores.
O caso da herança, que apareceu com pelo menos um caso em cada
área, já confirma a tendência do início da mudança de geração e a suces-
são dos direitos adquiridos, que será enfocado quando da abordagem dos
aspectos legais (Tabela 1).

253
Tabela 1 – Formas de aquisição do lote

Mesmo diante da aparente consolidação, que pode ser apreendida


num primeiro olhar, como o objetivo é identificar possíveis demandas por
políticas de reconsolidação, procurou-se aprofundar essa observação. Foi
questionado aos próprios moradores sobre sua visão acerca da situação
física da sua moradia. Pediu-se para que eles apontassem se havia pro-
blemas e o que planejavam fazer para solucionar (Tabela 2).

Tabela 2 – Condições físicas das moradias visitadas por área.

Em Brasília Teimosa, 17 dos 22 entrevistados válidos, afirmaram ter


problemas como goteira, umidade e/ou rachadura, o que é um percentual
bastante elevado (77,3%), e indica a deterioração dos materiais construti-
vos. Essa questão voltará a ser analisada sob o olhar do pesquisador mais
adiante. Além disso, desse total de 17 casos, 6 dizem não planejar fazer

254
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

nada para melhorar essa questão por impossibilidade financeira.


Em Coronel Fabriciano, já há um indicativo do mesmo problema: 11 do
total de 20 afirmaram ter problemas de goteira, umidade e/ou rachadura.
E a tendência é se agravar, pois, dos 11, apenas 5 pensam em reparar o
problema, os demais também afirmam não ter condições financeiras para
tal investimento.
Também em Coronel Fabriciano é significativa a insatisfação quanto
à forma que está construída a casa, mesmo não sendo a maioria dos
casos. As pessoas foram ampliando suas casas, conforme as demandas
do arranjo domiciliar, mas hoje consideram que alguns cômodos ficaram
apertados com relação a outros.
Observa-se, portanto, um processo de deterioração, natural em virtude
do tempo e das transformações que ocorrem nas áreas, mas que pode vir
a comprometer o grau de consolidação, uma vez que parte da população
sinaliza não haver condições de investir para reverter tal situação.
Além da situação física, foi analisada também a situação jurídica da pro-
priedade (Tabela3). As questões legais que incidem sobre essas áreas, no
que envolve questões de herança, sucessão e testamento são as mesmas
de qualquer outra área. No entanto, nos casos de regularização fundiária,
tem-se orientado a colocação do título em nome do cônjuge feminino ou
no nome dos dois cônjuges, pois se acredita que a mulher dificilmente
venderia a sua moradia por seu perfil de guerreira em defesa da família.

255
Tabela 3 – Dados sobre a propriedade atual e instrumentos que a legitimam por área.

Mesmo assim, como se pôde ver na tabela 3, dentre os que afirmaram


ter título de propriedade, a maioria disse que o título está em nome de
apenas um dos cônjuges e frequentemente do homem.
Outra situação observada é que a pessoa que aparece na escritura
nem sempre continua sendo o dono, na maior parte dos casos, porque já
faleceu. Quando questionados porque não mudaram o título ainda, ora
afirmam não ter dinheiro para isso, ora afirmam não haver necessidade
para tal, haja vista que a casa ficou para herdeiros ou cônjuge vivo.
Assim como na maior parte do país, nenhuma das famílias entrevista-
das tem ou fez testamento. Alguns apontam que ao menos tem deixado
indicações de quem fica com a casa. A própria legislação brasileira, dife-
rentemente de outros países, termina por influenciar esse posicionamento,
uma vez que garante a sucessão legítima, em razão do parentesco, de
pelo menos 50% do bem, caso o proprietário tivesse deixado testamento
manifestando sua vontade de deixar bens a outros que não parentes.
Perguntados sobre por qual motivo acreditam que as pessoas não fazem
testamento, a maioria diz ser porque termina por causar disputas entre
os familiares. Alguns dizem ainda que são pobres e não têm o que deixar.

256
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Maria, 73 anos, moradora de Coronel Fabriciano há 32 anos, revela sua


preocupação com relação à posse da casa, pois embora ela esteja na área
desde a invasão e tenha vivenciado todo o processo de consolidação, o
título de posse está em nome do seu filho que faleceu recentemente, e havia
acabado de registrar um filho que, segundo ela, não era dele. Ela afirma
que antes de morrer, seu filho teria escrito a próprio punho, por sobre o
título de propriedade, seu desejo de que a casa ficasse para a mãe – no
caso ela – e seu filho, mas como nada foi registrado em cartório, não tem
validade. Nessas circunstâncias, ela teme ser expulsa futuramente pelo
herdeiro legítimo. Apesar disso, na época da visita, sua moradia estava
em obra para subdivisão a fim de servir de residência a sua outra filha,
irmã do proprietário falecido.
A dificuldade em estabelecer e manter processos regulares, legais e
formais, com relação à moradia, parece ser ainda um dos principais pro-
blemas nas áreas, mesmo em Coronel Fabriciano, ZEIS totalmente regu-
larizada. Sabe-se, porém, que essa situação não é característica apenas
de áreas pobres, mas se agrava nessas áreas pela fragilidade do acesso
de informações e pelas próprias demandas geralmente urgentes.
Ward et al.16 propõem que o conceito adotado para a titularidade seja
o de familyproperty, ou seja, a propriedade seja em nome da família como
um todo, o que não é fácil pela constante alteração do ciclo de vida familiar
e filhos fora do casamento, e que não deveriam ficar de fora dos direitos
da habitação, segundo a legislação brasileira pertinente. Mas facilitaria
e garantiria a sucessão de maneira ainda mais segura. Colocam também
que, no México, tem-se adotado programas para incentivar a realização
do testamento, como: Setembro – mês do testamento; Testamento a baixo
custo para a baixa renda mexicana; e Novembro: regularize sua proprie-
dade. Experiências que podem ser adotadas no Brasil.
Além disso, deve-se salientar que a família tradicional vem sofrendo
diversas alterações. De tal maneira que os papéis desempenhados por
seus integrantes estão frequentemente em transição. Em dado momento,

16 Ward et al, 2011.

257
é a mulher que trabalha fora de casa; em outro, é o homem; quando não,
os dois passam o dia fora. Há também os casos de divórcio, pais soltei-
ros e tantos outros. Além disso, principalmente nos lares pobres, outras
pessoas têm aparecido para compor o domicílio, a saber: os irmãos, os
cônjuges dos filhos, os netos e até mesmo um amigo, tornando-se assim,
essa instituição, cada vez mais heterogênea e demandando por novas
formas de serem tratadas.
Outro ponto analisado nas áreas de estudo tomou com base um dos
princípios do discurso regularização urbanística e fundiária em favor da
melhoria qualitativa das áreas já ocupadas, em que se ressalta a impor-
tância de dotar as áreas de redes de infraestrutura e conferir acesso aos
serviços básicos. Sabe-se que inúmeras áreas na cidade do Recife são ainda
carentes dessas melhorias, mas como o foco deste estudo está voltado
a áreas que foram alvo de ações de intervenções para conferir soluções
nesse sentido, entendeu-se a necessidade e importância de conhecer a
qualidade desses serviços a partir da satisfação dos moradores.
Quando questionada a qualidade e regularidade dos serviços, os mo-
radores deveriam classificar em bom, satisfatório ou ruim. Desse modo,
os dados foram sintetizados na Tabela 4 a seguir, agrupando os que
consideraram o serviço bom ou satisfatório entre o percentual satisfeito
com o mesmo.
Além de questionada a qualidade do serviço, foi perguntada à popu-
lação, caso pudesse solicitar alguns serviços, quais seriam. Os resultados
surpreenderam um pouco, pois muitos dos serviços alvos de reclamações
não foram solicitados pelos entrevistados na oportunidade colocada.

258
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Tabela 4 – Demonstrativo de satisfação dos moradores com os serviços oferecidos por área.

A área que demonstra maior satisfação com os serviços ofertados é


Coronel Fabriciano, onde a porcentagem mais baixa é 70% e se refere ao
esgotamento sanitário. O sistema de esgotamento sanitário foi entregue
recentemente, em 2009, na forma condominial, em toda a área de Coronel
Fabriciano, mas a população de algumas ruas tem se queixado da qualidade
do serviço, uma vez que afirma que vem transbordando em algumas ruas.
Essa forma condominial traz a ideia do viver em comunidade, e de que
todos precisam zelar para o bem viver comum, de modo que um problema
em uma das casas traz transtornos para toda a comunidade. Além disso,
reclamam que o calçamento realizado após as obras de saneamento não
tem suportado o trânsito local de carros, apresentando danos.
Porém, dessas 6 pessoas que se disseram insatisfeitas do total de 22
entrevistadas, apenas 2 solicitaram o serviço, quando perguntada se gos-
taria de solicitar serviços para sua área.
O serviço de esgotamento volta a ser bastante reclamado também em
Brasília Teimosa. A situação foi noticiada no jornal Diário de Pernambuco.
Na ocasião, o presidente do Conselho dos Moradores, Wilson Lapa, denun-
ciou que, em média, 18 ruas do bairro estariam enfrentando problemas
com esgotamento a céu aberto na porta das residências17.

17 AMARAL, 2010. Moradores de Brasília Teimosa sofrem com esgotos a céu aberto – Diário de Pernambuco.

259
Moradores contam que já foram feitas várias denúncias ao Ministério
Público, e que algumas obras foram feitas, mas que até então o proble-
ma não foi resolvido de forma efetiva. No entanto novamente quando
questionada a população quais serviços solicitaria, apenas 7 dos 14 que
reclamaram do serviço optaram por solicitar esgotamento sanitário.
Dentre os serviços que apresentam maior percentual de satisfação
nas áreas estudadas, destaque para a coleta de lixo, com quase 100% de
aprovação, e o abastecimento de energia elétrica. Nas duas áreas, a po-
pulação é quase unânime em destacar a frequência com que é realizada
a coleta de lixo, pelo menos três vezes por semana. Ressalta-se que, com
os projetos de urbanização, o acesso desse serviço foi facilitado.
Em Brasília Teimosa, mesmo não sendo a maioria da população entre-
vistada, há uma significativa insatisfação com os serviços de drenagem,
iluminação pública e transporte público. Segundo moradores, há apenas
duas linhas que circulam no bairro, e em grandes intervalos temporais.
Ambas se direcionam ao centro da cidade: uma vai até os bairros de Santo
Antônio e São José e a outra vai até a Av. Conde da Boa Vista.
Consultando a página na internet da Grande Recife Consórcio de Trans-
porte, confirma-se que há apenas 2 ônibus da linha 014 Brasília (Conde da
Boa vista) e 1 ônibus da linha 018 Brasília Teimosa. O que, como já pontua
a população, não atende as suas demandas. Do total de 10 que reclamam
do serviço, 6 gostariam de solicitar melhorias no acesso.
Por fim, coloca-se que os serviços de abastecimento de água e policia-
mento obtiveram praticamente os mesmos percentuais de satisfação nas
duas áreas. Com reclamações comuns sobre a falta de água constante,
problema que era comum a toda a cidade do Recife e vem sendo solucio-
nado, através do abastecimento pelo reservatório de Pirapama.
Por fim, sobre o policiamento, as reclamações estiveram voltadas a
demora de viaturas em chegar às ocorrências.
Como se pôde observar, o alcance aos serviços e à infraestrutura já se
deu, mas a população demanda ainda por melhor qualidade, regularidade
e mais amplo acesso desses serviços oferecidos para que, de fato, tenham
e mantenham as condições adequadas de moradia.

260
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Mesmo identificando problemas e situações insatisfatórias na escala


da casa e da rua, do ponto de vista dos moradores, percebeu-se que a
maioria dos entrevistados pretende permanecer na sua localidade, sendo
Brasília Teimosa a que alcança a maior porcentagem da população (Ta-
bela5). A vantagem locacional e a forte especulação imobiliária justificam
bem esse resultado.

Tabela 5 – Dados relacionados às expectativas dos moradores em relação à área e à moradia.

Tomando como base ainda as expectativas da população, investigou-se


quem considerava que poderia melhorar as condições físicas da casa. Em
Coronel Fabriciano, obteve-se a maior porcentagem, 80% (16 do total de
20 que responderam a esta pergunta) afirmam que sim, embora, desses,
65% de fato dizem planejar fazer melhorias. Dos 7 que dizem não planejar,
6 afirmam não ter condições financeiras no momento para assumir as
prestações decorrentes das melhorias e apenas 1 diz ser porque a casa
não precisa.
Já em Brasília Teimosa o percentual é o mesmo, tanto para os que dizem
ter condições quanto para os que planejam, 42,9%. Dos 12 entrevistados,
do total de 21 casos válidos, que afirmaram que não planejam e não têm
condições de fazer melhorias, apenas 1 justifica que a casa não precisa,
9 dizem não ter condições financeiras satisfatórias para arcar com as
despesas e 2 optaram por não responder.
As intenções dos moradores que pensam em realizar melhorias são
variadas, abrangem desde pequenos reparos de pintura, troca de telhas,
pequenas reformas e até construção de mais um pavimento em busca de
mais espaço.
Sobre outros possíveis apoios, financeiros ou não, através de esferas

261
estatais ou organizações comunitárias para reforma e/ou reparos na casa,
a população das duas áreas estudadas dizem que não contam com ajuda
de ninguém, a não ser deles mesmos e, no máximo, de parentes próxi-
mos. No entanto, quando questionados sobre esse mesmo tipo de apoio
relacionado às melhorias na área, eles citam o suporte das associações de
moradores e autoridades municipais, a esfera imediatamente reconhecida
para atuar no provimento de serviços básicos e infraestrutura da cidade.
Em Brasília Teimosa, 13 do total de 21 casos válidos, dizem pedir ajuda
a sua associação, 6 dizem recorrer às autoridades municipais e 2 dizem
que eles mesmos buscam resolver os problemas. Por sua vez, em Coronel
Fabriciano, a maioria (13 do total de 20) busca as autoridades municipais
para alcançar melhorias, 6 recorrem à associação de moradores e apenas
1 diz não contar com a ajuda de ninguém, só dele mesmo. Essa opção em
ir direto às autoridades municipais antes da associação corrobora com a
revelação de descontentamento de alguns moradores com a composição
atual da associação, segundo eles, pouco atuante.
Diante de toda essa expectativa com relação à área e à casa, investigou-
-se também se está havendo venda de casas nas áreas e quais os valores
estão sendo praticados (Tabela 6).

Tabela 6 – Percepção e estimativa de valor de venda das casas em cada área.

A área com a casa vendida pelo maior valor, de conhecimento dentre


os entrevistados, foi em Brasília Teimosa, 150 mil reais, localizada na orla
marítima. Quando questionados se poderiam identificar o novo morador
(o comprador) para uma possível entrevista, os entrevistados afirmaram
que a casa está fechada desde a venda, o que confirma, assim, as notícias
que vêm sendo veiculadas sobre a supervalorização dos lotes na área e

262
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

levanta a suposição de que o novo comprador possa estar fazendo reser-


va de estoque de terra para especulação ou aguardando modificações na
legislação das ZEIS para que possa estabelecer outros tipos de empreen-
dimentos na localidade.
Passadas algumas décadas desde a origem de cada área, o medo de
expulsão hoje se tem reduzido, 29,8% dos moradores, nas duas áreas,
disseram já ter pensado que poderiam ser expulsos, o maior número de
casos foi identificado em Brasília Teimosa, 8 do total de 20 – mas desses,
3 disseram ser porque ouviram falar dessa possibilidade, outros justifica-
ram temer a disputa entre familiares e 2 pontuam o grande interesse e
pressão do mercado imobiliário. Em Coronel Fabriciano, 5 entrevistados
de 20 dizem pensar que podem ser expulsos, ou porque acreditam que
a prefeitura pode ordenar, já que o terreno pertence a ela, ou por desen-
tendimento entre herdeiros.
Alguns moradores colocaram, inclusive, que não temem ser expulsos,
pois teriam direito à indenização pelo tempo de moradia e investimen-
tos na área. Mas em virtude de outras experiências na cidade do Recife,
sabe-se que, se houver rumores de retirada das famílias, mesmo que sob
indenização, a população envolvida tende a se organizar e lutar pela sua
permanência, como aconteceu em Coronel Fabriciano, em Brasília Tei-
mosa, além de outras áreas, outrora.
Por fim buscou-se analisar a situação física da moradia do ponto de
vista técnico do pesquisador. As Figuras 2 e 3 demonstram o grau de con-
solidação atual dessas áreas, que se revelam como grande conquista face
aos problemas relacionados à moradia na cidade do Recife.

263
Figura 2 – Rua Albacora, em Brasília Teimosa, em contínua consolidação.
Fonte: Acervo pessoal, 2010.

Figura 3 – Grau de consolidação na Rua 18 de dezembro, em Coronel Fabriciano.


Fonte: Acervo pessoal, 2010.

Embora a média do grau de consolidação nas duas áreas represente


condições satisfatórias de moradia, há de se salientar a tendência à dete-
rioração dos materiais empregados, ainda que adequados à função que
exercem. Identificou-se em Brasília Teimosa, em 58,8% dos casos, que o
grau de consolidação classifica-se como transitório, que são os casos em
que se adotam materiais de melhor qualidade e estão em bom estado de
conservação, mas faltam acabamentos ou começam a apresentar pro-
blemas. Em Coronel Fabriciano a porcentagem foi semelhante, 57,9% dos

264
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

casos, o que provoca a reflexão de que, em um futuro próximo, essas áreas


demandarão por novos investimentos para reconsolidação, uma vez que
muitos moradores dizem não ter condições financeiras para realização
das melhorias e manutenção necessária, como foi visto anteriormente.
Esta preocupação é ainda maior no que tange Coronel Fabriciano, na
medida em que este assentamento recebeu investimentos estatais, inclu-
sive para a construção das próprias moradias.
Sabe-se que, independentemente da faixa de renda e da origem da
moradia, se irregular ou regular, a habitação precisa de manutenção, e
depois de algum tempo, precisa de reparos mais significativos. O que se
ressalta neste artigo é que essas áreas têm recebido ou receberam inves-
timentos habitacionais importantes, mas sua população tem encontrado
dificuldades em manter essa habitação, seja pelo baixo poder aquisitivo,
seja pela composição familiar que adquiriu mais pessoas e intensificou
o uso da moradia.
Além disso, verificou-se a fragilidade atual quanto à questão da ti-
tularidade, uma vez que a sucessão da posse não vem sendo registrada
e atualizada junto aos cartórios. Embora não se verifique, na fala dos
moradores, maior relação entre a falta de investimento e a fragilidade da
titularidade, uma vez que nem sempre um fator esteve atrelado ao outro,
quando foi afirmado que eles já investiam na moradia, independente de
terem sido entregues os títulos de posse. Contudo, entende-se que a atu-
alização do registro facilitaria o controle urbano do poder público, bem
como conferiria mais segurança ao atual proprietário e, se necessário,
aos seus futuros herdeiros.
No que se refere ao quesito para além da casa, como a relação com a
rua e o assentamento como um todo, a população entrevistada já se coloca
insatisfeita com a regularidade e qualidade de serviços como abastecimen-
to de água, de iluminação pública, de transporte público e reclamam da
falta ainda de esgotamento sanitário adequado, de obras de drenagem e
de outras opções de conexão com a cidade por meio do transporte público,
mesmo estando situadas aparentemente em meio as áreas centralizadas

265
da rede urbana da cidade, citando inclusive o “abandono” dos setores
públicos que por ora estiveram mais próximo do importante processo de
intervenção vivenciado.
Ou seja, observa-se que aparecem novas demandas oriundas de mu-
danças no arranjo familiar, condições econômicas dos familiares, novas
dinâmicas na relação com a cidade, mas velhas demandas relacionadas
ainda a qualidade e regularidade de acesso a serviços e infraestrutura
permanecem.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como apontado por De Souza18, as ameaças de despejo ou de remo-


ção, incluindo ameaças pessoais, entre membros familiares, influenciam
mais na redução do potencial de reinvestimento pelas famílias, limitando
assim o processo de consolidação, do que a ausência da garantia de posse
através do título.
No entanto, como se observou neste estudo, atualmente o medo de
expulsão nas áreas estudadas é consideravelmente reduzido e, quando
existe, decorre do grande interesse pelo mercado imobiliário na área,
como em Brasília Teimosa, e/ou da preocupação com disputas familiares.
Ainda assim, boa parte da população tem a consciência que, em caso de
necessidade de remoção, elas deverão ser indenizadas pelo investimento
na construção. De modo que, neste caso, a falta de investimentos por parte
de algumas famílias relaciona-se a outros fatores, sendo o mais percep-
tível a falta de poupança por parte dos moradores, uma vez que a renda
tem sido empregada para sustento da família. Supõe-se que a essa falta
de poupança decorre da ausência de programas de geração de emprego
e renda nas intervenções empregadas nas respectivas áreas, como era
almejado pelos defensores do processo de regularização fundiária.
Assim, verifica-se uma tendência a uma possível demanda futura de
investimentos para recuperação das condições da moradia, ou seja, re-

18 De Souza, 1998.

266
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

consolidação física da unidade habitacional, justificada pelos seguintes


motivos observados através das análises desenvolvidas: uso intensivo da
moradia; rearranjo domiciliar, no qual a família nuclear foi acrescida por
outros parentes, ou agregados, que quando não compartilham a mesma
casa, compartilham o lote; ausência de apoios para investimentos, além
da já citada falta de poupança; e a própria transição demográfica, com
envelhecimento da unidade habitacional e dos moradores, havendo troca
inclusive de gerações e de interesses.
Em suma, é possível englobar as principais demandas por parte da
população apontadas a seguir em três escalas, quais sejam:
Microescala: demandas relativas a casa
Acesso à expertise para projeto de ampliação e reforma;
Acesso a crédito para aquisição de materiais de construção;
Acesso a apoio jurídico para regularização da ampliação ou reforma
empreendida;
Acesso a informações sobre tratamento de questões jurídicas, como
herança, sucessão e testamento e a soluções mais práticas para o perfil
dessa população de baixa renda.
Mesoescala: demandas relativas à rua
Ampliação de acesso aos serviços básicos, como saneamento e trans-
porte público;
Melhoria na qualidade e na regularidade dos serviços fornecidos, tais
como: iluminação pública; abastecimento de água, esgotamento sanitário,
drenagem, transporte público;
Acesso a apoio técnico e a crédito para ligação do esgotamento da
rua para as moradias
Macroescala: demandas relativas ao assentamento
Dotação de equipamentos públicos na própria área, como: creches,
escolas, postos de saúde, postos policiais;
Acesso a áreas livres de lazer.
Haja vista as novas irregularidades percebidas, o processo de regula-
rização fundiária parece não ter fim. No entanto, Mesmo diante de vários

267
fatores que impõem dificuldades à concretização de todo o processo de
legalização e urbanização, reconhece-se que as políticas de regularização
fundiária incidem sobre o problema da habitação, se não solucionando,
amenizando-o.
Conclui-se que é necessário diminuir o estoque de habitações infor-
mais, mas aponta-se que esses assentamentos necessitam também de
políticas públicas habitacionais que lidem com questões atuais da mora-
dia, considerando aspectos não tangíveis como sucessão e herança, além
de aspectos tangíveis, como acesso a crédito, materiais de construção,
expertises, entre outros.
Embora se compreenda que ainda há assentamentos, recentes ou não,
que demandam pelas primeiras e mais básicas intervenções do Estado, que
possibilitem ao menos condições de acessibilidade a sua área, entende-
-se também que o Estado precisa manter políticas habitacionais voltadas
ao pós-intervenção, com a finalidade, inclusive, de não se perder os altos
custos dos investimentos em urbanização e regularização.

REFERÊNCIAS

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Recife, 2005. CD-ROM.
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268
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

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269
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A aplicabilidade dos instrumentos


jurídicos para a regularização fundiária
da Vila Acaba Mundo

Júlia Dinardi Alves Pinto¹


Marcos Bernardes Rosa²
Tays Natalia Gomes³

1. APRESENTAÇÃO

Entendendo a cidade capitalista como a expressão territorial da so-


cialização contraditória das forças produtivas, enxergamos nas favelas
brasileiras sua face mais marcante. Soma-se a esse processo o modelo
excludente de urbanização brasileira, combinada à processos históricos
de omissão por parte do Estado em garantir o direito fundamental à mo-
radia. Em Belo Horizonte, esse modelo foi agravado pela característica da
cidade ter sido pensada para ser uma cidade capital, sede administrativa
do Estado de Minas Gerais. Assim, os trabalhadores que a construíram, se
viram alijados da cidade em construção, sendo submetidos a ocupações
precárias no entorno dessa cidade.
Esse processo, comum às favelas belo-horizontinas, também se deu na
Vila Acaba Mundo. Essa comunidade, localizada na zona Sul da cidade,
começou a se formar na década de 1940, composta por trabalhadores
da mineração localizada na Serra do Curral. A localização remota e as
dificuldades decorrentes da precariedade da ocupação, explicam o nome
da comunidade.

1 Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais, bolsista do Programa Pólos de Cidadania
da Faculdade de Direito da UFMG. juliadinardi@gmail.com.
2 Graduando em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais, bolsista do Programa Pólos de Cidadania
da Faculdade de Direito da UFMG. markinrosa@gmail.com.
3 Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais, bolsista do Programa Pólos de Cidadania
da Faculdade de Direito da UFMG. taysnatalia@gmail.com.

271
Com o crescimento da cidade, o vetor Sul se portou como área de
expansão para uma classe média-alta que hoje abriga os lotes mais va-
lorizados do município. No correr dessa expansão, grande parte da vila
foi removida, e hoje as 350 habitações (1.400 pessoas) se encontram em
um espaço bastante reduzido do original na Zona Sul. A ocupação se deu
principalmente em terrenos cujos proprietários não exerciam a posse,
ora entregues à especulação imobiliária. Atualmente, é alvo do processo
de gentrificacão social, por meio da pressão que os bairros vizinhos de
alto padrão, promovem. Na esteira da informalidade, os moradores estão
submetidos principalmente à insegurança da posse, assombrados pela
ameaça de despejo.
Apesar da caracterização da posse ser inquestionável, haja visto o
lapso temporal de mais de sessenta anos decorrente e a despeito de haver
vários instrumentos jurídicos para a regularização fundiária, a situação
de informalidade persiste. Desde a década de oitenta, houve tentativas
de regularização, por meio de decretos municipais, de declaração de que
a Vila se encontra em uma ZEIS, Zona Especial de Interesse Social, o que
facilitaria a regularização.
É nesse contexto que se inicia a atuação do programa Pólos de Cida-
dania na Vila Acaba Mundo. Com a intenção de mobilizar a comunidade
através do fortalecimento dos seus meios de associação e organização
e efetivar, com ajuda de parcerias, a regularização fundiária da área. O
Programa, em suas atividades, baseia-se nos referenciais metodológicos
da pesquisa-ação onde ação e pesquisa em campo são definidas de forma
participativa e continuada. As etapas da pesquisa participativa e da ação
comunitária se retroalimentam, sendo sempre a atuação do programa
informada pelas percepções e análises realizadas pelos integrantes do
Pólos e a comunidade. Várias técnicas de planejamento e sistematização
das prioridades são utilizadas nesses espaços de convergência. A defini-
ção das prioridades ocorre em espaços de diálogo entre a comunidade e
o programa, tais como oficinas, assembleias, reuniões e debates.

272
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A atuação do Programa tem como objetivo geral fortalecer o proces-


so de mobilização social na comunidade. Por meio da metodologia da
pesquisa-ação, buscamos atuar em conjunto com os moradores a fim de
fortalecer os laços sociais presentes na comunidade bem como suas lutas
externas, sobretudo no tocante do direito à moradia e da regularização
fundiária. Também aparecem como atividades do Programa: participar
das reuniões que ocorrem na comunidade; promover a realização de
oficinas com os moradores e os líderes comunitários a fim de fortalecer
as interações entre eles; promover a realização de assembleias sobre
a questão fundiária; fortalecer a associação de moradores; auxiliar no
ingresso dos devidos instrumentos jurídicos para promoção da regu-
larização fundiária da Vila; estabelecer uma cooperação com órgãos
públicos (Defensoria Pública, Ministério Público, etc.); estabelecer um
diálogo entre a Vila e outras comunidades da cidade que tenham em
comum a luta pelo direito à moradia;
Em 2008, O Programa Pólos fez um diagnóstico juntamente com a
população da Vila Acaba Mundo no qual foi detectado que o principal
problema enfrentado pela comunidade: a necessidade de regularização
fundiária. A partir daí, foi desenvolvido um plano de ação envolvendo os
diversos atores que atuavam na Vila, como a Associação de Moradores e
os projetos sociais. O fortalecimento das redes de apoio foi uma das pri-
meiras etapas do projeto de implementação das ações. O Programa Pólos
atuou em conjunto com as demais entidades na criação do FEMAM, fórum
de entidades que atuam na Vila com fins de inclusão social.
Neste trabalho, buscaremos elencar as possibilidades de regularização
fundiária, apresentando os instrumentos disponíveis na legislação.

2. POSSIBLIDADES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA

2.1. O Decreto Legislativo nº. 13.519/2009 e a Ação Civil Pública


nº. 0409295-33.2013.8.13.0024

273
Em meados da década de 1980, a pressão exercida pela opinião pública
pela regularização da Vila Acaba Mundo fez com que a Prefeitura Muni-
cipal de Belo Horizonte, por meio do seu Poder Executivo, decretasse a
desapropriação da área de toda vila para fins de interesse social, tratava-se
do o Decreto 4845/1984. Esse decreto declarou - juntamente com outras
favelas - a Vila Acaba Mundo como área de urbanização específica de
interesse social, caracterizada como Setor Especial – 4 (SE – 4), posterior-
mente declarada pela Lei Municipal 7166/1996 como Zona Especial de
Interesse Social – ZEIS, sendo, assim, definitivamente reconhecida pelo
Estado como “aglomeração de baixa renda consolidada e com necessidade
premente de regularização fundiária e urbanização.” Entretanto, a referida
declaração de interesse social caducou face ao transcurso do prazo de
02 (dois) anos sem que o Município de Belo Horizonte implementasse a
devida expropriação para o aproveitamento adequado da área, nos ter-
mos propostos pelo Decreto. Mais uma vez prevaleceu a histórica inércia
estatal, da Prefeitura de Belo Horizonte e do Estado de Minas Gerais, na
execução de políticas públicas em favor da população carente, notada-
mente em matéria de habitação, implicando no adiamento da melhoria da
condição de vida de centenas de famílias pobres, compostas por adultos,
idosos, homens, mulheres e crianças.
Anos mais tarde, em 2008 foi realizada uma audiência pública na Câ-
mara Municipal de Belo Horizonte, na qual de Belo Horizonte, na qual foi
discutida o Projeto de Lei 795/2008, que foi aprovado com unanimidade
em 15.12.2008. O referido projeto legislativo foi um resultado da crescen-
te preocupação com os destinos da Vila Acaba Mundo - cada vez mais
pressionada pela sanha arrecadatória do setor imobiliário e de alguns
proprietários, em um cenário de supervalorização imobiliária e escassez
de terrenos aptos para a construção civil – e tinha o escopo de declarar de
utilidade pública e interesse social para fins de desapropriação dos imóveis
em proveito da comunidade, viabilizando-se, assim, sua regularização
fundiária e o tão sonhado fim da constante intranqüilidade suportada
por tantas famílias pobres, sem contar a facilitação ao acesso a serviços
públicos essenciais de água e energia elétrica.

274
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Contudo, o Município de Belo Horizonte, por meio do seu Prefeito,


no primeiro dia de sua gestão, no ano de 2009, malgrado ciente da gra-
vidade do contexto social que permeia a Vila em questão, preferiu vetar
o projeto, sob a justificativa de que a expropriação de toda a área seria
demasiadamente onerosa para o erário municipal. Diante disso, os mo-
radores se uniram às entidades e instituições que atuam na comunidade
para reivindicar, mais uma vez, a solução definitiva para os problemas
fundiários da Vila Acaba Mundo. Desse modo, após inúmeras reuniões
mantidas com vereadores e representantes da Prefeitura e da Companhia
Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte – URBEL, restou acertado
que, não obstante a expedição do veto, seria expedido Decreto Municipal
(Decreto 13519/2009) declarando como área de utilidade pública para fins
de desapropriação, nos termos do Decreto-Lei 3.365/1942, 19 (dezenove)
lotes da Vila, correspondentes a moradias de 71 (setenta e uma) famílias
que sofriam (e ainda sofrem) iminente perigo de despejo por conta de li-
tígios judiciais decorrentes do manejo de ações por alguns “proprietários
‘registrais’” de lotes abandonados há décadas por estes últimos na região.
Estava selado, assim, o reconhecimento pelo Chefe do Executivo muni-
cipal da legitimidade do pleito reivindicado pelos moradores e diversos
apoiadores da Vila Acaba Mundo, desapropriando os 19 (dezenove) lotes
de maior conflituosidade fundiária da Vila Acaba Mundo.
Após publicado referido Decreto Municipal 13.519/2009, as lideran-
ças comunitárias da Vila Acaba Mundo continuaram mobilizadas para
garantir a efetivação do processo expropriatório. No entanto, apesar das
inúmeras tentativas da comunidade e das entidades envolvidas para im-
pulsionar o réu municipal a iniciar os procedimentos de desapropriação e
regularização da localidade, este, após quase 03 (três) anos da aprovação
de referida norma, mantém-se inexplicavelmente inerte, não adotando
quaisquer providências em relação à situação. Diante disso a Defensoria
Pública do Estado de Minas Gerais, em parceria com o Programa Pólos
de Cidadania, ingressou com uma Ação Civil Pública (Autos nº. 0409295-
33.2013.8.13.0024) em face dos governos Estadual e Municipal a fim de

275
reivindicar o imediato cumprimento do referido Decreto, tendo em vista
que o mesmo caduca após 4 anos de sua publicação, ou seja, no próxi-
mo ano de 2014. A ação foi ajuizada em 27/02/2013 e encontra-se em
tramitação na Terceira Vara da Fazenda Estadual do Tribunal de Justiça
de Minas Gerais. Até o presente momento, não houve nenhuma decisão
quanto a matéria, houve apenas uma discussão quanto à competência. O
Estado declinou a competência de julgar para o Município, alegando que
o processo deve ser encaminhado às Varas da Fazenda Municipal, tendo
em vista tratar-se de Decreto Municipal.

2.2. O Usucapião Especial

Por ser a Vila Acaba Mundo uma ocupação espontânea que data da
década de 1940, a regularização da área por meio do usucapião especial
é a melhor alternativa vislumbrada. O usucapião deve ser interpretado a
partir de princípios e previsões constitucionais como a da moradia e da
função social da propriedade (SCHAFER, 2006). A proposta do usucapião
especial coletivo é diferente de qualquer outro tipo de usucapião pois além
de requerer a aquisição da propriedade para os possuidores, requer a ur-
banização da área. O diferencial entre o usucapião individual e o coletivo
é que o primeiro visa a regularização da situação fundiária do indivíduo
enquanto o segundo tem como finalidade não só “regularizar, mas permitir
a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, alterando
o perfil socialmente indesejável de determinados núcleos habitacionais
urbanos” (LOUREIRO, 2006, p. 89). Como a Vila Acaba Mundo é fragilizada
socialmente e irregular, a urbanização é essencial.
O usucapião é uma forma originária de aquisição da propriedade,
legalmente dada ao possuidor que ocupa áreas sem sofrer oposição,
pelo prazo fixado em lei, correspondente a cinco anos (BRASIL, 2002).
Fundamenta-se no reconhecimento de que o direito de uso é suficiente
para que o direito à moradia seja garantido pela aquisição da propriedade.
Portanto, valoriza a segurança da posse. O usucapião especial urbano parte

276
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

da premissa de que a titularidade da propriedade deve ser reconhecida


para que a regularização fundiária seja promovida e o direito à moradia
seja concretizado. O usucapião urbano está disposto no art. 183 da Cons-
tituição Federal, cuja letra diz:

Art. 183: Aquele que possuir como sua área urbana de até duzen-
tos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterrupta-
mente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário
de outro imóvel urbano ou rural.

A previsão de ingresso do usucapião na forma coletiva no Estatuto da


Cidade, que data de 2001, não acarreta em maior gravame para proprie-
tários, já que o usucapião especial urbano está previsto na Constituição
Federal desde 1988 e a modalidade coletiva apenas acrescenta à anterior,
a possibilidade de urbanização de núcleos habitacionais degradados
(LOUREIRO, 2006). O art. 9º do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, re-
gulamenta a previsão constitucional quanto ao usucapião especial. Tal
artigo, no seu inciso 2º, afirma ser o usucapião especial um direito que
não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
As principais vantagens do usucapião coletivo são a economia pro-
cessual, pois é necessário um único processo para a resolução de vários
conflitos urbanísticos, e a proposta de urbanização, que consiste em uma
segunda etapa do processo. Há também economia de tempo, os processos
são mais breves e dispõem de menos recursos (não é necessária a demar-
cação de todos os terrenos e intimação de todos os vizinhos de cada lote,
mas apenas da área total objeto da ação). A implementação viária e da
infra-estrutura da região são facilitadas, já que todo o terreno é usucapido,
não havendo a necessidade de futuras desapropriações para a passagem
de vias e outros benefícios.
O deferimento do usucapião não está subordinado ao prévio preen-
chimento de requisitos urbanísticos, nem obediência ao Plano Diretor. “A
aquisição originária do domínio e a finalidade primordial de regularização
fundiária do instituto desvinculam-no das rígidas regras da Lei do Parce-

277
lamento do Solo e de Planos Diretores” (LOUREIRO, 2006, p.91). Pensar
de outra forma esvazia o instituto e nega efetividade ao art. 183 da Cons-
tituição Federal, pois a maioria dos núcleos habitacionais ocupados por
pessoas de baixa renda não cumprem as regras urbanísticas. regularização
fundiária promovida pelo usucapião coletivo pressupõe a elaboração de
projeto de urbanização da área usucapida. Desse modo, deverá ser feito
um planejamento quanto à localização das vielas e áreas comuns, que
poderão ser destinadas ao Poder Público municipal, em acordo celebrado
em juízo conforme o plano de urbanização apresentado ao juiz na forma
de uma planta contendo memorial descritivo com a divisão dos lotes entre
os possuidores (BRASIL, 2002).
O memorial descritivo é essencial para explicitação ao juiz da configu-
ração da área objeto de usucapião. O memorial deve conter a descrição
da situação de fato das áreas comuns e dos espaços ocupados individu-
almente (BRASIL, 2002). É papel do Município realizar as intervenções de
urbanização na área objeto de usucapião para inseri-la na cidade legal e
regular. O envolvimento do Poder Público Municipal é derivado da com-
petência comum de promover a melhoria das condições habitacionais,
de saneamento básico, de combater a pobreza e os fatores de marginali-
zação social promovendo a integração social dos setores desfavorecidos
(BRASIL, 2002).A sentença final do processo de usucapião tem natureza
declaratória, declara o domínio individual ou coletivo sobre o imóvel. A
sentença que reconhecer o domínio valerá como título para o registro de
imóveis, nos termos da segunda parte do artigo 13.
O usucapião especial de imóvel urbano pode ser invocado como maté-
ria de defesa (art. 13, Estatuto da Cidade). A arguição de usucapião como
defesa sempre foi admitida, porém a decisão nesse caso não servia como
título para a transcrição do registro imobiliário, apenas declarava o direito
do réu ingressar com ação de usucapião coletivo. Duas são as hipóteses
possíveis de interpretação nesse caso. Uma delas é a de que realmente a
sentença simplesmente declara a possibilidade do usucapião e cabe ao
réu requerer o mesmo em uma nova ação observando todos os preceitos

278
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

legais. O fundamento desse modo de resolver a questão é infringência do


devido processo legal. Outra forma de interpretação é entender que se
foi alegado usucapião como defesa, devem ser chamados para participar
da ação todos os interessados que eventualmente seriam citados caso o
usucapião fosse proposto a parte. Essa opção tende a atrasar mais a ma-
nifestação jurisdicional sorbre a controvérsia, em prejuízo da economia
processual.

Requisitos do Usucapião

2.2.1.1. A área ocupada deve ser privada

Apenas as áreas de propriedade privada podem ser objeto de usucapião.


O artigo 183, § 3º da Constituição Federal dispõe que os imóveis públicos
não serão adquiridos por usucapião. Caso uma área pública seja ocupada
outros instrumentos de regularização fundiária e segurança da posse de-
vem ser utilizados, como a concessão especial de uso para fins de moradia.
2.2.1.2. Não ter a propriedade de nenhum imóvel
Um dos requisitos do usucapião coletivo é a não existência de outro
imóvel sob o nome do requerente. Esse requisito traduz a ideia central do
usucapião especial urbano: efetivar o direito à moradia. Caso o requerente
da ação seja dono de um ou mais imóveis, não necessitará de usucapir
uma área para nela residir, pois poderá residir em outro local sobre o qual
já exerça a propriedade. Sob essa mesma ótica, uma pessoa não pode ser
beneficiada mais de uma vez pelo usucapião especial urbano.
2.2.1.3 Posse contínua, direta, mansa, pacífica, com ânimo de dono e
incontestada pelo período de cinco anos, devendo haver, construída no
local uma residência
Não é exigido justo título e boa-fé no caso da usucapião especial
urbana, como é feito na usucapião ordinária. O título de domínio será
conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil. O que se exige é a posse contínua, direta, mansa, pacífica,

279
com ânimo de dono e incontestada pelo período de cinco anos, devendo
haver, construída no local uma residência, ainda que muito simples.
É necessária a presença de uma moradia no local objeto da ação, pois
o usucapião especial urbano visa garantir o direito à moradia e exige que
o requerente tenha estabelecido residência na área há no mínimo cinco
anos. A posse nesse caso é direta, afinal, se o interessado habita no local,
necessariamente exerce a posse direta. O herdeiro legítimo continua, de
pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel
por ocasião da abertura da sucessão (§ 3, artigo 9º do Estatuto da Cidade).
Preenchidos todos os requisitos, inclusive o prazo mínimo, a contestação
da posse pelo proprietário legal não anula o preenchimento dos mesmos.

2.2.1.4 Ocupação de áreas urbanas com mais


de duzentos e cinquenta metros quadrados

Quando a ação é proposta coletivamente, deve-se observar o art. 10


do Estatuto de Cidade que afirma:

Art.10: as áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta


metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para
sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada
possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente,
desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel
urbano ou rural.

Ao mencionar a lei a impossibilidade de identificação dos limites


entre os terrenos, tal impossibilidade deve ser interpretada no sentido de
facilitar a usucapião em locais de muita densidade populacional, o que
condiz com a realidade de muitas cidades brasileiras. O reconhecimento
da propriedade no usucapião coletivo depende da existência de composse.
Os efeitos jurídicos para a posse exercida por uma única pessoa são os
mesmos para os casos de posse coletiva (BRASIL, 2002).
A composse se configura nas áreas urbanas caracterizadas como fave-
las, onde existem espaços físicos ocupados por meio de regras informais

280
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

de uso do solo e nos quais a própria comunidade convencione sobre os


locais de passagem, as escolas, as igrejas, as vielas, locais de lavagem de
roupa, depósito de lixo, etc. (BRASIL, 2002).
No caso do usucapião individual o imóvel objeto da ação não deve
ter mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, enquanto no caso
coletivo a área ocupada pode ser maior que duzentos e cinquenta metros
quadrados, afinal, a soma das posses individuais pode superar esse limite
imposto ao usucapião individual. Ocorre que, a fração ideal determinada
pelo condomínio não pode corresponder a área maior do que a anterior-
mente citada, já que a ação em questão visa atender a pessoas de baixa
renda (LOUREIRO, 2006).

2.2.1.5. O imóvel deve ser utilizado para a moradia

A previsão do usucapião especial diz respeito à efetivação do direito


social à moradia e por essa razão o imóvel objeto de usucapião especial
deve ser utilizado para a moradia do possuidor ou de sua família.
Ocorre que na Vila Acaba Mundo existem vários imóveis que são uti-
lizados para fins comerciais. Os pontos comerciais que ficam junto das
residências serão objeto da ação junto com as mesmas, porém, aqueles
que são independentes não podem ser objeto do usucapião especial urbano
para fins de moradia, mesmo sendo o estabelecimento comercial útil para
a vida comunitária (FERRAZ, 2006).

2.2.1.6 Os autores envolvidos devem ser pessoas de baixa renda

O universo de pessoas beneficiadas com a possibilidade de ingresso


de ação de usucapião coletivo deve ser composto por pessoas de baixa
renda. Respectivo termo é vago e cabe ao juiz interpretar, caso a caso, se
aquele que pediu a aquisição da propriedade não tem condições de por
negócio oneroso, adquirir imóvel para a sua moradia (LOUREIRO, 2006).

281
2.2.1.7. Legitimidade Ativa

O artigo 12 do Estatuto da Cidade determina quem são as partes legí-


timas para propositura de ação de usucapião especial urbano. São elas: o
possuidor isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;
os possuidores, em estado de composse; e a associação de moradores da
comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde
que explicitamente autorizada pelos representados.
No caso da ação proposta na modalidade coletiva, a legitimação tam-
bém deve ser coletiva. Sendo assim, a possibilidade de propositura da ação
pela associação de moradores possibilita maior interação e participação
da comunidade (FERRAZ, 2006), além de facilitar o processo de mobili-
zação social, afinal as associações possuem legitimidade nos locais que
representam. A substituição processual gerada pela propositura da ação
através da Associação de Moradores (legitimação extraoriginária) requer
autorização dos representados pois conforme o at. 6º do CPC ninguém
poderá pleitear em nome próprio direito alheio, salvo quando autorizado
em lei (SCHAFER, 2006).
Essa foi a modalidade escolhida para propositura da ação de usucapião
coletivo a respeito da Vila Acaba Mundo. Desse modo, a Associação dos
Moradores da Vila Acaba Mundo foi orientada a modificar o seu estatuto
para que pudesse ser legitimada enquanto parte autora no usucapião co-
letivo. Para tanto, foram feitas reuniões na comunidade para esclarecer
a importância da representação da Associação e para orientar o proce-
dimento adequado paraa modificação do estatuto. O Programa Pólos
acompanhou as assembleias e todo o trâmite realizado pela Associação.
O Ministério Público deve intervir, como fiscal da lei, nas ações de
usucapião especial urbano, conforme §1º do artigo 12 do Estatuto da
Cidade. A não intervenção prevista em respectivo preceito legal implica
em nulidade. O Ministério Público deve verificar se todas as condições
da ação estão sendo cumpridas, sem contestar o direito do requerente.

282
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

2.3. A concessão de Uso Especial

Para além dos lotes privados, parte das moradias da Vila Acaba Mundo
esta inserida em área pública, que no projeto seria destinada a contrução
de vias. Para as famílias que moram nesses espaços, e não são poucas, há
uma solução: a concessão de uso especial para fins de moradia.
É possível questionar: e porque não a usucapião para todos? A Cons-
tituição proíbe, no §3º do artigo 183, a utilização da usucapião para a
regularização de terrenos públicos. No entanto, estabelece no §1º desse
mesmo artigo que a concessão de uso pode ser concedida, desde que
atenda aos mesmos requisitos. Transcrito abaixo:
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
A concessão de uso é uma faculdade do poder público, o qual deve
buscar áreas nas quais ela possa ser aplicada. Contudo, o que tem visto
é um verdadeiro descaso da administração pública que, ao contrário do
que propõe o estatuto da cidade e a constituição federal, têm retirado as
famílias de suas moradias para abrir avenidas, construir parques e tantas
desculpas mais, mesmo aquelas consolidadas há mais de 50 anos.
Diferentemente da usucapião, a concessão de uso especial para fins
de moradia não concede ao ocupante a propriedade do bem, que perma-
nece em poder da administração pública. O que se adquire é o título de
concessão de uso, isto é, a concessão do direito de usar o bem. Com ela,
portanto, têm-se assegurada a segurança da posse, tão demandada na
Vila Acaba Mundo que, como já destacado, tem na falta dela um de seus
maiores problemas, já que se trata de área muito valorizada.
Para obtê-la, o cidadão deve fazer o pedido da concessão diretamente
à administração pública, por meio de procedimento administrativo. Caso
não seja aprovado, resta o direito recorrer ao judiciário. Após longo pro-
cesso, que inclui recursos de ambas as partes (administração pública e
morador requerente), o juiz é que irá decidir se aquela família terá o direito
à concessão. E, se aprovado, não cabe mais à administração qualquer

283
discricionariedade: ela é obrigada a dar o título de uso.
A concessão de uso é um direito real e, como tal, tem eficácia erga
omnes. Isto é, é oponível a terceiros e não somente ao concedente, que
tem como título um contrato entre o Poder Público e o ocupante da área
pública. Ressalta- se que, obtida ou pelo meio administrativo ou pela
sentença do juiz, a concessão deverá ser levada no Cartório de Registro
de Imóveis para que tenha eficácia.
Os requisitos da Concessão de uso são os mesmos da Usucapião: ocu-
pação ininterrupta há mais de 5 anos, terreno de até 250m², fins de moradia
e não possuir outro imóvel. Da mesma forma, se aplica perfeitamente à
situação dos ocupantes da Vila Acaba Mundo, que ali estão, incontesta-
velmente, há mais de 50 anos. Essa regulamentação é feita na Medida
Provisória 2220, de 2001, cujo primeiro parágrafo vem transcrito abaixo:

Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por


cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e
cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área
urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em re-
lação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou
concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

O direito à concessão só pode ser conferido uma única vez a cada be-
neficiário, e é gratuito. Cumpre ressaltar que essa gratuidade diz respeito
ao direito de usar o terreno, e não a obras de urbanização e melhoras
que completam a regularização fundiária. Segundo Betânia de Morais
Alfonsin (ALFONSIN, 2002), “é interessante que os ocupantes contribuam
financeiramente, junto à administração pública, para essas melhorias,
pois “a regularização fundiária é um processo que só logra êxito quando
conta com ativa participação da comunidade beneficiária do projeto.”
Nesse sentido, destaca-se a concessão de uso como uma das etapas da
regularização fundiária, que só se completa com a urbanização da área e
regularização, por meio dos instrumentos adequados, das áreas privadas
da comunidade do Acaba Mundo.

284
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Assim como na modalidade da usucapião especial, a concessão de uso


tem a modalidade coletiva, aplicada quando não for possível identificar os
terrenos de cada possuidor, como é o caso da comunidade em questão.
As casas são muito próximas, sendo que grande parte delas compartilha
do mesmo corredor e porta de entrada, o que não permite estabelecer os
limites de cada terreno e faz da modalidade coletiva da concessão a mais
ideal. Cumpre transcrever o artigo:

Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos
e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001,
estavam ocupados por população de baixa renda para sua mo-
radia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde
não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor,
a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida
de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprie-
tários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel
urbano ou rural.

Destaca-se que, nessa modalidade, o possuidor pode acrescentar ao


tempo de sua posse a posse do seu antecessor, sendo as duas contínuas,
o que facilita bem o processo. A partir da concessão também serão for-
mados condomínios, no entanto, ao invés de serem co-proprietários, os
moradores serão co-usuários. Dentro dos condomínios, cada possuidor
terá igual fração ideal de terreno, independentemente do tamanho do
terreno de que cada um ocupe, a não que eles estabeleçam acordo al-
ternativo entre si. Mesmo neste caso, cada lote atribuído não poderá ter
fração superior a 250m².
Mesmo que o poder público queira destinar a área do Acaba mundo
para obras públicas, ele tem a faculdade de atribuir a concessão de uso
para outro imóvel, de preferência próximo à comunidade em questão. Isso
acontece, porque a medida provisória 2220 traz uma grande inovação:

Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito


de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hipótese de ocupação
de imóvel:

285
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;
III - de interesse da defesa nacional, da preservação
ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras con-
gêneres; ou
V - situado em via de comunicação.

Por último, cumpre trazer uma problemática ainda não levantada,


que é a presença de estabelecimentos comercias, os quais não podem
ser contemplados nem pela usucapião, nem pela concessão de uso, que
exigem o fim moradia. Contudo, a medida provisória traz uma interessante
solução para estes casos: Autorização de uso. Esse instrumento traz os
mesmos requisitos de tempo de ocupação, dimensão de terreno e área
urbana, acrescentada a finalidade comercial. E ainda, traz os mesmos
benefícios obtidos pela concessão de uso: gratuidade, posse do antecessor
e exercício do direito em outro local.
Conclui-se como totalmente possível, senão obrigatória, a regulariza-
ção da Vila Acaba Mundo, facilmente executada a partir dos instrumentos
supramencionados.

2.4 A Demarcação Urbanística

Há, ainda, outros instrumentos muito interessantes de regularização


fundiária que se aplicam à Vila Acaba Mundo, que são a demarcação ur-
banística e a legitimação de posse, um complementar ao outro.
A demarcação urbanística, inserida na regularização fundiária de inte-
resse social, é um procedimento administrativo no qual a administração
pública delimita área ocupada para fins habitacionais, sejam eles públicos
ou privados, definindo seus limites, área, localização e confrontantes,
com o objetivo de identificar quais são os ocupantes e qual a natureza e
o tempo de cada posse.
A demarcação só pode ser feita pelo poder público, isto é, pela União,
pelos Estados, pelo município e pelo distrito federal, assim como suas
secretarias. Em terras públicas, cada ente poderá fazer a demarcação de

286
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

terras dentro de seu próprio domínio. No caso da comunidade em questão,


acredita-se que o ente mais adequado a realizar a regularização fundiária é
a Prefeitura de Belo Horizonte, mais especificamente a Companhia Urbani-
zadora – URBEL. No entanto, esta tem-se negado a realizar a demarcação
urbanística na Vila Acaba Mundo.
A demarcação urbanística deve vir acompanhada da legitimação de
posse, instrumento que, também executado pelo poder público, confere
ao ocupante o reconhecimento da posse do imóvel objeto de demarcação
urbanística, constituindo, assim, fator determinante de segurança da posse.
A legitimação de posse somente poderá ser concedida a moradores
cadastrados pelo poder público que não sejam concessionários, foreiros
ou proprietários de outro imóvel, urbano ou rural; ocupem lote com área
inferior a 250m² e não tenham sido beneficiados anteriormente por outra
legitimação de posse. Não sendo possível identificar os terrenos ocupa-
dos por cada família, aplica-se a legitimação de posse de forma coletiva,
estabelecendo-se uma fração ideal não superior a essa dimensão.
É muito importante destacar que a demarcação urbanística e a legiti-
mação de posse não implicam a alteração de domínio dos imóveis sobre
os quais incidirem. Este somente irá se processar com a conversão da
legitimação de posse em propriedade após 5 anos de seu registro, se-
guindo a mesma lógica da usucapião. Explico: após 5 anos do registro de
legitimação de posse, o interessado tem o direito de requerer ao oficial de
registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade,
sem a necessidade de qualquer procedimento administrativo ou judicial.
Para tanto, dita o §1º do artigo 60 da Lei 11.977/ 2009, mais co-
nhecida como Programa Minha Casa Minha Vida, que o adquirente
deverá apresentar:

I – certidões do cartório distribuidor demonstrando a inexistência


de ações em andamento que versem sobre a posse ou a proprie-
dade do imóvel;
II – declaração de que não possui outro imóvel urbano ou rural;
III – declaração de que o imóvel é utilizado para sua moradia ou
de sua família; e
IV – declaração de que não teve reconhecido anteriormente o
direito à usucapião de imóveis em áreas urbanas.

287
Ressalta-se que os instrumentos analisados só se aplicam a ocupa-
ções já consolidadas e nas quais não haja oposição dos proprietários dos
imóveis. Dessa forma, ela não pode ser feita na totalidade da Vila Acaba
Mundo, pois parte dela é objeto de ação de reintegração de posse. No
entanto, há ainda uma grande área cujos lotes não foram reivindicados
pelos proprietários oficiais, estão consolidadas e ocupadas por população
de baixa renda, o que torna a demarcação urbanística instrumento ade-
quado para a regularização de grande parte da comunidade.
Em resumo, a demarcação urbanística e a legitimação de posse, em
sucessão, se mostram muito interessantes para a Vila Acaba Mundo,
pois, além de grande parte desta atender a todos os requisitos, geram
a segurança da posse daquelas famílias e implicam, posteriormente, a
propriedade por meio da usucapião.

3. CONCLUSÃO:

Diante do exposto neste trabalho, é perceptível que a Regularização


Fundiária da Vila Acaba Mundo não só é possível, como pode ser efetivada
por diferentes instrumentos jurídicos. O que se nota é a falta de interesse
político do Poder Público, sobretudo municipal, para efetivação do direito
à propriedade em favor dos moradores que vivem ali há anos. Isso porque,
como já foi dito, a Vila localiza-se em uma região extremamente rica da
capital mineira, entre os bairros nobres do Sion e Mangabeiras.
Além disso, há um projeto de uma grande construtora, que pretende a
construção de um luxuoso empreendimento imobiliário atrás da Vila. No-
tadamente é perceptível que o capital imobiliário é a razão desse descaso
do poder público. Todavia, a Vila é uma comunidade mobilizada nessa
luta em prol do direito à moradia e já conquistou vitórias ao longo de sua
luta, como o Decreto de desapropriação dos 19 lotes. A mobilização social
e a cônscia de cada morador individualmente do seu papel na luta pelo
reconhecimento da legitimidade da posse que cada um exerce sobre sua
moradia é fundamental na luta do Acaba Mundo pela sobrevivência entre
os arranha-céus do Sion e as mansões do Mangabeiras.

288
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRáFICAS

BRASIL, Constituição da República Federal/1988.


BRASIL, Estatuto da Cidade. Lei 10.257/2001.
BRASIL, Lei Federal 11.977/2009.
BRASIL, Medida Provisória 2220/2001.
BRASIL, Ministério das Cidades. Regularização Fundiária Urbana: como aplicar a Lei
Federal nº 11.977/2009 - Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de habitação
e Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Brasília, 2010.
ALFONSIN, Betânia de Morais. Concessão de uso especial para fins de moradia:
garantindo a função social da propriedade pública. Livro: OSÓRIO, Letícia Marques.
Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as cidades brasi-
leiras. Porto Alegre/2002. Editor Sergio Antonio Fabris.
FERNANDES, Edésio (org.) Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da
Cidade: Diretrizes, Instrumentos e Processos de Gestão. Belo Horizonte: Editora
Fórum, 2006, pp. 83 a 110.
FERRAZ, Sérgio. Usucapião Especial In.: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio
(org.) Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo:
Malheiros, 2006.
LOUREIRO, Francisco. Usucapião Coletivo e Habitação Popular In.: ALFONSIN, Be-
tânia; FERNANDE, Edésio (org.) Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto
da Cidade: Diretrizes, Instrumentos e Processos de Gestão. Belo Horizonte: Editora
Fórum, 2006, pp. 83 a 110.
OSÓRIO, Letícia Marques. Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspec-
tivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre. Editor Sergio Antonio Fabris, 2002.
SCHAFER, Gilberto. Usucapião Especial Urbana: da Constituição ao Estatuto da
Cidade. In: ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio (org.) Direito à Moradia e
Segurança da Posse no Estatuto da Cidade: Diretrizes, Instrumentos e Processos
de Gestão. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006, pp. 111-130.

289
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A Concessão de uso especial para fins


de moradia e as intervenções urbanas
em favelas de Belo Horizonte

Cleide Aparecida Nepomuceno1

INTRODUÇÃO

A precariedade das moradias urbanas nas grandes metrópoles


brasileiras é um problema visível, mas esse deficit qualitativo pode ser
melhorado por meio de políticas públicas de regularização fundiária, ins-
trumentalizadas, em seu aspecto jurídico, dentre outros, pela concessão de
uso especial para fins de moradia –CUEM- prevista na Medida Provisória
2220/20012, quando a área for pública. A Defensoria Pública de Minas
Gerais tem observado que as intervenções urbanas em Vilas e Favelas
pelo Município de Belo Horizonte têm acarretado, para uma minoria de
moradores, insegurança em relação à posse em razão do pagamento de
indenizações pelo desapossamento que englobam apenas as benfeitorias3,
justamente por falta de reconhecimento, por parte do Município, da carac-
terização da CUEM, importando em violação do direito à moradia digna.

REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA E
áREAS OBJETO DE REGULARIZAÇÃO

A regularização fundiária é mecanismo de melhoria habitacional para


assentamentos com déficit qualitativo, ou seja, para aglomerações urbanas

1 Defensora Pública em Minas Gerais, titular da Defensoria Especializada em Direitos Humanos, Coletivos e So-
cioambientais, pós-graduada em direito urbanístico pela Puc – Minas . cleide.nepomuceno@defensoria.mg.gov.br
2 BRASIL. Medida provisória nº 2220, de 4 de setembro de2001. Diário Oficial (da) União, Poder Executivo,
Brasília, DF, 5 de set.2001 (Edição extra). Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2220.
htm Acesso em 15 de julho de 2013.
3 Nesse sentido consultar: http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&app=urbe
l&tax=8178&pg=5580&taxp=0&

291
caracterizadas pela carência de infraestrutura como pavimentação de
ruas, drenagem pluvial, esgotamento sanitário, legalização dos serviços
públicos de água e luz, direito a um endereço e também a instrumentos
que proporcionem segurança da posse por meio de sua titulação. Essa
política pública abrange o aspecto jurídico compreendido por mecanismos
que transformem a posse em domínio ou que importem em algum título
que a legitime, e o aspecto urbano de transformação do espaço ocupado,
conforme conceito previsto nos artigos 46 e 47, VII da Lei 11.977/2009.
São alvo dessas políticas públicas as Vilas ou Favelas, que além dos
aspectos acima também possuem em comum o forte adensamento e
ausência, em regra, de planejamento prévio em sua formação. Para Fer-
nandes (1998, p.133) entende-se por Favelas:

Favelas são assentamentos humanos que resultam de invasão


de áreas públicas e de particulares; o que define juridicamente as
favelas de outras formas de ocupação precária do solo comuns
no Brasil, tais como loteamentos “clandestinos” e “ irregulares”,
é o fato de que os favelados não têm qualquer forma de título de
posse ou propriedade:4.

A doutrina distingue as Vila ou Favelas dos loteamentos clandestinos


ou irregulares, que também podem ser alvo de regularização fundiária.
Segundo Osório (2006)5, entende-se por loteamento clandestino lotes
que nunca foram apresentados às autoridades legais e que só poderão se
regularizar através de normas especiais, e, lotes irregulares aqueles que
foram vendidos faltando uma condição legal.
A Lei Federal 6.766/766 disciplina o parcelamento do solo em duas
modalidades: loteamento e desmembramento. O loteamento significa a
divisão de uma gleba em lotes destinados à edificação e implica a abertura

4 FERNANDES, Edésio. Direito do urbanismo: entre a cidade “legal” e a cidade “ilegal”. In: FERNANDES, Edésio
(Org.). Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. p. 133.
5 OSÓRIO, Letícia Marques. Direito à Moradia Adequada na América Latina. In: ALFONSIN, Betânia et al
(Org.). Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade. Belo Horizonte: Editora Fórum,
2006. p. 17-39.

6 BRASIL. Lei 6766, de 19 de dezembro de 1979 . Diário Oficial (da) União, Poder Executivo, Brasília, DF, 20 de
dez.1979. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6766.htm .Acesso em 15 de julho de 2013.

292
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

de vias de circulação, logradouros públicos ou prolongamento e modifica-


ção e ampliação das vias existentes (§1º, artigo 2º). O desmembramento
se difere do loteamento apenas pelo aproveitamento do sistema viário
existente, desde que não implique em abertura de novas vias.
O loteador é responsável pela implantação da infraestrutura, aprovação
do projeto de loteamento ou desmembramento e seu registro no Cartório
de Registro do Imóvel e posteriormente, estará autorizado a comercia-
lizar os lotes (artigo 37). Entende-se por infraestrutura soluções para o
escoamento de águas pluviais, redes de esgoto, abastecimento de água,
energia elétrica publica e domiciliar e vias de circulação. Se porventura
o loteador não cumprir com todos os requisitos do loteamento, inclusive
seu registro, e vender os lotes, o Município (artigo 40) poderá regularizar
o loteamento e tentar se ressarcir contra o empreendedor dos prejuízos.
O Superior Tribunal de Justiça tem entendido nesse caso que há um de-
ver da municipalidade, pois ao Município cabe zelar pelo ordenamento
territorial urbano7.
A literatura distingue as Favelas dos loteamentos clandestinos ou
irregulares, tendo em vista o surgimento e a situação jurídica deles, mas,
a julgar pelas características físicas de precariedade e carência de infra-
estrutura urbana, poder-se-ia considerar que todos, em muitos casos, são
áreas favelizadas latu sensu, e que algumas dessas Favelas se originaram
de loteamentos clandestinos ou irregulares onde pessoas pobres e traba-
lhadoras pagaram pela terra sem registro, infraestrutura e ignorada pelo
Poder Público e outras, de ocupação espontânea.
Registra-se também que para efeito do direito público subjetivo à regu-
larização fundiária o artigo 46 da Lei 11.977 de 20098 e o artigo 2º, inciso
Ix do estatuto da cidade não fazem distinção entre aqueles que pagaram

7 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 131.697/SP, 2ªTurma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, j.
07.04.2005, DJ de13.06.2005,p.158; REsp n. 124.714-SP, relator Ministro Peçanha Martins, DJ de 25.9.2000;
REsp n. 259.982-SP, relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 27/9/2004; REsp 292.846/SP, Rel. Min. Humberto
Gomesde Barros, DJ 15.04.2002
8 BRASIL. Lei 11977, de 07 de julho de 2009. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 8 de jul.
de 2009. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm. Acesso
em 15de julho de2013.

293
ou não pela terra, cuja posse está consolidada no tempo. Nos dois casos,
a melhoria da situação habitacional deve ser conteúdo de políticas pú-
blicas em prol desta parcela da sociedade em nome do direito à cidade
sustentáveis e a seus benefícios9.
A Fundação João Pinheiro10 utiliza-se de outro termo para se referir às
habitações carentes em sua pesquisa periódica sobre a situação habitacio-
nal brasileira, baseada nas informações da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios – PNAD, elaborada e divulgada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE. Ela adota a expressão aglomerado subnor-
mal quando se refere às moradias inadequadas, valendo-se da definição
do IBGE segundo a qual:

Aglomerado Subnormal: segundo definição do IBGE, é o conjunto


constituído por no mínimo 51 unidades habitacionais (barracos,
casas etc.) ocupando ou tendo ocupado, até período recente,
terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas,
em geral, de forma desordenada e
densa, e carentes, em sua maioria, de serviços públicos essen-
ciais 11(FJP, 2007).

A Lei 11.977/2009 utiliza o termo assentamento irregular ou in-


formal referindo-se aos locais que ainda não foram alvos de regula-
rização fundiária.
O termo favela é carregado de uma estigmatização, que associa o
morador ao bandido ou à figura do invasor, o que além de generalizante
não compreende o processo de formação histórico das Favelas, fruto da
ausência de políticas públicas para que o trabalhador pobre tivesse acesso
a uma moradia previamente infraestruturada.
A expressão adotada pelo IBGE sugere uma dicotomia em relação
à normalidade que seria a prévia titulação das moradias, mediante seu
registro no cartório de registro de imóvel, e precedida do prévio parcela-

9 NEPOMUCENO, Cleide. As favelas e o direito à cidade. Revista ADEP. Belo Horizonte, Ano I, nº 2, p. 19-
20- mai de 2012
10 Fundação João Pinheiro Centro de Estudos Políticos e Sociais. Déficit Habitacional no Brasil. Belo
Horizonte: 2007 Disponível em www.fjp.gov.br Acesso em 5 de maio de 2013
11 Fundação João Pinheiro Centro de Estudos Políticos e Sociais. Déficit Habitacional no Brasil. Belo
Horizonte: 2007

294
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

mento do solo, conforme Lei 6.766/79, mas também não é das melhores.
O surgimento espontâneo das unidades habitacionais informais ou irregu-
lares pode ser considerado modo plenamente normal dentro do contexto
socioeconômico em que elas surgiram.
Apesar da mencionada visão estigmatiszante da favela, destaca-se a
existência de um movimento de valorização da favela, seja nas músicas
ou pela mídia independente12, razão pela qual adotar-se-á o termo favela
ou assentamentos irregulares ao longo do texto como expressões sinôni-
mas, ressaltando o enfoque no surgimento de Favelas em áreas públicas,
de forma espontânea, posto que, em regra, não foram precedidas de
um loteamento, que, no caso, além de clandestino ou irregular, seriam,
tratando-se de área pública, completamente ilegal.

A concessão especial de uso para fins de moradia – CUEM

A situação jurídica dos assentamentos irregulares varia de acordo com


a natureza jurídica da terra onde está situado, se pública ou privada, se a
posse é conflituosa ou pacífica, pelo tempo da ocupação e origem da posse,
ou seja, se foi precedida de um parcelamento clandestino ou irregular ou
se originou de ocupação espontânea e sem origem em negócio jurídico
de compra e venda entre o ocupante e o loteador.
É objeto de análise deste ensaio a posse mansa, pacífica e ininterrupta,
em terras públicas municipais há mais de 5 anos completos, antes de 30
de junho de 2001, que se enquadram nos requisitos previstos para a ca-
racterização da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, CUEM,
contidos na Medida Provisória 2220/2001.
Segundo a interpretação do mencionado diploma legal, a concessão
de uso especial para fins de moradia é um direito público subjetivo
do possuidor do bem13, que deve ser reconhecido, uma vez presentes

12 Dos quais se destacam em Belo Horizonte: ONG Favela é isso ái. Disponível em: <http:// www.favelaeis-
soai.com.br>. Acesso em: 5 de maio de 2013.
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Atualização de Eurico de Andrade Azevedo, Délcio
Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 536.

295
os requisitos indicados no art. 1° da Medida Provisória n° 2.220, de 4 de
setembro de 2001:
A vigência da Medida Provisória foi prorrogada indefinidamente
pelo art. 2° da Emenda Constitucional n° 32, de 11 de setembro
de 2001, segundo a qual: as medidas provisórias editadas em data
anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida
provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva
do Congresso Nacional. (Constituição Federal de 1988).
Se por um lado é direito do ocupante à declaração da CUEM, por outro
é dever do poder público a outorga do título de concessão, que tem
natureza de uma atividade vinculada da Administração Pública, “para
o fim de reconhecer ao ocupante o direito subjetivo à concessão para
moradia.” (CARVALHO FILHO, 2010, p.1285) 14
A outorga do título exige o prévio requerimento administrativo e no
caso de indeferimento é que caberia a manifestação do Poder Judiciário,
mediante a devida provocação, cuja sentença teria a natureza declaratória
(art. 6° da Medida Provisória), entretanto, pelo princípio do amplo acesso
à Justiça (artigo 5º, xxV da CR) a Defensoria Pública tem argüido em sede
de defesa de ações reivindicatórias ou possessórias este direito em favor
dos moradores de áreas públicas que se enquadram no caso, sem prévio
requerimento administrativo.
São duas as espécies de concessão de uso especial para fins de mora-
dia, a concessão individual e coletiva, tal como previsto para a usucapião,
cujos requisitos estão previstos nos artigos 1º e 2º, abaixo transcritos:

Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e
cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área
urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem
o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em
relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário
ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou
rural. (BRASIL, 2004)

14 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23 ed. revista, ampliada e
atualizada até 31/12/2009. 2a tiragem. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2010. p. 1285.

296
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos
e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001,
estavam ocupados por população de baixa renda para sua mo-
radia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde
não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a
concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de
forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários
ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou
rural. (BRASIL, 2004)

A concessão de uso especial para o fim de moradia, assim como a


usucapião, tem fundamento legal no §3º,do artigo 183 da Constituição
Federal e seu alicerce no princípio da função social da moradia, uma
vez que esse instrumento privilegia o uso em detrimento da propriedade
meramente formal ou registraria e proporciona a segurança da posse por
meio de sua titulação.
Apesar do §2º do artigo 183 da Constituição Federal afirmar que os bens
públicos não são suscetíveis de usucapião, a interpretação da Constitui-
ção Federal permite aferir a constitucionalidade da Medida Provisória em
questão como uma forma excepcional de promover o direito à moradia
em favor de ocupantes de terras públicas dando significado ao valor da
dignidade humana e à função social da propriedade. Vanêsca Buzelato
Prestes (2006, p. 207)15 também interpreta o artigo 183 da mesma forma:

O caput do artigo não se refere à propriedade pública ou pri-


vada. Dentro do contexto em que se situa –política urbana em
cumprimento às funções sociais da cidade – e na hipótese de
inexistência do §3º, o art.183, em tese, pode ser aplicado tanto
a imóveis privados quanto aos públicos. Para os possuidores de
imóveis privados que fizessem jus ao direito o título a ser con-
cedido seria de domínio, e para aqueles que estivessem em área
pública a concessão de uso, a teor do que dispõe o §1º do mesmo
artigo. A existência do §3º neste artigo reforça o entendimento de
que nos imóveis públicos não há o direito ao título de domínio.
Porém, a sua inserção na constituição Federal não afasta a possi-
bilidade da concessão de uso estabelecida pelo caput e pelo §1º.
Isto porque o caput não faz a diferença entre imóveis públicos e

15 PRESTES, Vanêsca Buzelato. A concessão Especial para fins de Moradia na Constituição Federal e no Estatuto
da Cidade – da Constitucionalidade da Medida Provisória nº 2220 de 04 de Setembro de 2001. In: Direito à
Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade, Betânia Alfonsin e Edésio Ferandes (Org). Editora
Fórum, Belo Horizonte: 2006. p. 207.

297
privados e a explicitação contida no parágrafo somente reforça
o entendimento de que o comando do artigo atinge a ambas as
categorias de propriedade.

A concessão de uso especial para fins de moradia foi vetada no texto


do Estatuto da Cidade, mas prevista posteriormente na Medida Provisória,
porém, limitada no tempo, pois o texto prevê o reconhecimento do direito
público subjetivo apenas àquelas ocupações cujo aniversario de 5 anos
ou mais estaria completo até 30 de junho de 2001.
O Código Civil também faz referência à concessão de uso especial para
fins de moradia como direito real (artigo 1225, inciso xI, do Código Civil,
com redação atribuída pela Lei11481/2007), garantia que pode ser esten-
dida para todos os fins de direito, como garantia em hipoteca, sucessão.
Apesar da expressa previsão legal o reconhecimento deste direito tem
encontrado obstáculos junto ao Município de Belo Horizonte.

A CUEM NO MUNICÍPIO DE BELO hORIZONTE

O Município de Belo Horizonte tem promovido intervenções urbanas


em Vilas e Favelas de Belo Horizonte, cuja política ou programa é co-
nhecido por Vila Viva. Segundo a sociedade de economia mista, URBEL,
responsável pela execução da política, “O Vila Viva engloba obras de
saneamento, remoção de famílias, construção de unidades habitacionais,
erradicação de áreas de risco, reestruturação do sistema viário, urbani-
zação de becos, implantação de parques e equipamentos para a prática
de esportes e lazer.16”
A despeito das melhorias proporcionadas à parte da sociedade e até
mesmo para alguns moradores do local, dar-se-á destaque, neste artigo,
a um aspecto do programa que tem provocado insatisfação nos munícipes
que procuraram os serviços da Defensoria Pública: a indenização das ben-

16 BELO HORIZONTE (Prefeitura). Urbel Vila Rica: Integração das Vilas à cidade. Disponível em: <http://
portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&app=urbel&tax=8178&pg=5580&taxp=0&. >
Acesso em: 10 de jun de 2013.

298
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

feitorias com exclusão do pagamento da posse, ou seja, do lote onde elas


estão edificadas. Essas pessoas, cujas moradias tiveram de ser removidas
em função de área de risco ou em função da realização de obras públicas
no local para reestruturação do sistema viário, não foram reassentadas na
própria Vila nas unidades habitacionais verticais edificadas, seja porque
não foram selecionadas ou porque não fizeram essa opção.
Esses moradores receberam do Município apenas uma indenização
pelas benfeitorias o que significa para a Defensoria Pública o não reconhe-
cimento do direito deles à regularização fundiária que importa no direito
à segurança da posse na própria Vila, ponto central do direito à moradia,
conforme sustenta Letícia Marques Osório (2006, p.35) :

A segurança da posse é um ponto central do direito à moradia e


à terra pois sem ela – independentemente se formal ou informal
– o direito à moradia vai estar em permanente ameaça, e o risco
de despejo ou deslocamento forçado será sempre iminente. A
segurança da posse, por se tratar de elemento central do direito
humano à moradia, deve ser assegurada a todos, com igualdade
e sem discriminação, abrangendo todos os indivíduos e famílias
independentemente de idade, status econômico, grupo ou outra
afiliação e status.17

Apesar de o programa Vila Viva prever a disponibilidade de unidades


habitacionais aos moradores desapossados ou uma indenização das ben-
feitorias para aqueles que não recebem os apartamentos, a ausência de
indenização da posse representa uma ameaça para aqueles que não se
enquadram no perfil de apartamento ou não são para tanto selecionados.
A opção dos apartamentos não é adequada para aqueles que possuem
animais de estimação, que vivem de coleta de material reciclável ou que
possuem moradia de uso misto, ou seja, residência e atividade comercial
ou ainda famílias muito numerosas, pois os apartamentos possuem cerca
de 60 metros quadrados com, no máximo, três quartos.
Frisa-se que o pagamento das indenizações não é suficiente para
aquisição de outra unidade habitacional na mesma Vila, já que recebem

17 OSÓRIO, Letícia Marques. Direito à Moradia Adequada na América Latina. In. ALFONSIN, Betânia et al (Org.).
Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006. p. 35

299
o valor apenas das benfeitorias e se forem comprar outra terão de pagar
pelas benfeitorias e pela posse de outro terreno ou residência, como pode
ser verificado pelo documentário “Uma avenida em meu quintal” produzido
pelo Programa de Extensão Pólos Reprodutores de Cidadania da UFMG e
dirigido por Frederico Triani e Samira Motta.18.
A Defensoria Pública ajuizou ações individuais em favor daqueles que
receberam o valor da indenização das benfeitorias reclamando o direito
ao reconhecimento da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia,
quando o Município reconhecia a sua titularidade da área desapossada ou,
na ausência de prova documental sobre a titularidade da área, pedindo a
indenização da posse, já que se trata de Favelas consolidadas no tempo
há mais de 20 anos, sem qualquer litígio possessório, mas os processos
ainda não foram julgados19.
A Defensoria Pública defende que os moradores de favelas possuem
direito público subjetivo à regularização fundiária, com fundamento legal
no artigo 46 e Lei 11977/2009 e que este direito importa no reconheci-
mento da posse como expressão do direito humano à moradia. Sustenta
ainda que a posse é direito autônomo e independente da propriedade e
como tal deve ser respeitado.
O pedido de indenização da posse tem fundamento ainda na Instrução
Normativa nº 16 de 2011 do Ministério das Cidades publicada no Diário
Oficial da União no dia 18 de março de 201120, que serve de orientação
para que as obras realizadas com recursos federais, como Pró-Moradia,
PPI – Projetos Priorioritários de Investimentos e Programas de Habitação
de Interesse Social, Urbanização de Assentamentos Precários – UAP,
sigam suas recomendações, dentre elas a que define o conceito de in-

18 Uma avenida em meu quintal. Direção de Frederico Triani e Samira Motta. Produção: Programa de Extensão
Pólos Reprodutores de Cidadania. UFMG. Disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=rlxKVtikzPw>,
Acesso em: 05 de jun de 2013.
19 Processos: 2283833032011.8130024; 2769039172011.8.130024; 02043244420128130024;
1844478512011.8.130024; 0817939652011.8.130024; 020480931820118130024; 2043296802010.8.13.0024;
1056279602012.8.13.0024; 1844494052011.8.130024; 3295817720118130024; 1844486282011.8.13.0024.
20 BRASIL. Instrução Normativa nº 16 de 2011 do Ministério das Cidades publicada no Diário Oficial da União
no dia 18 de março de 2011. Disponível em : https://www.legisweb.com.br/legislacao/?legislacao=78986
Acesso em11 de junho de 2013.

300
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

denização em seu anexo I, item 5 sobre regularização e urbanização de


assentamentos precários:

(....)
5.1.12 Indenização de Benfeitorias: valor correspondente aos
custos relacionados à indenização de investimentos realizados
pelos beneficiários finais, sem possibilidade de serem aproveita-
dos em função do projeto ou de exigências legais,
5.1.12.1 Considera-se para o cálculo do valor mínimo de indeni-
zação o montante necessário à recomposição do valor real do
imóvel originário, seus bens materiais e imateriais, incluindo a
posse do terreno, o uso do solo, sua exploração econômica e as
potencialidades sociais imanentes ao direito de moradia digna.

Apesar da insistência da Defensoria Pública e do programa Vila Viva


contar com recursos federais21, e das ações ajuizadas, ainda sem julga-
mento definitivo de mérito, o Município insiste em não indenizar a posse,
alegando que não há instrumentos legais para tanto.
A advogada Liana Portilho Mattos22 em artigo titulado Concessão de Uso
Especial para Fins de Moradia: Um Caso Concreto relata que, em 2003, os
moradores de Viadutos ao longo da Via Expressa em Belo Horizonte e do
Viaduto localizado na Avenida Silva Lobo, apoiados pelo Programa Pólos
Reprodutores de Cidadania da Faculdade de Direito da UFMG, a Pastoral
de Rua da Arquidiocese de Belo Horizonte e o Escritório de Integração
do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Puc Minas, formularam
pedido administrativo ao Município de Belo Horizonte pedindo o reconhe-
cimento da CUEM, mas o Município não respondeu. Apesar do silêncio,
a advogada relata que os moradores, com o mencionado apoio técnico,
acabaram por ceder à pressão do Município em abandonar o local, mas
foram encaminhados para um programa de aluguel social. Ela conclui que
o Poder Público não teve respeito a uma situação jurídica consolidada,
no caso, aquisição da concessão de uso especial para fins de moradia.

21 BELO HORIZONTE (Prefeitura). Urbel Vila Rica: Integração das Vilas à cidade. Disponível em: <http://
portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&app=urbel&tax=8178&pg=5580&taxp=0&. >
Acesso em: 10 de jun de 2013.
22 MATTOS, Liana Portilho. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia: um Caso Concreto. In: ALFONSIN,
Betânia, FERANDES, Edésio (Org) . Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade.
Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006.

301
O mesmo desrespeito se repete com o programa Vila Viva, implantado a
partir de 2005.
O pagamento de uma indenização somente pelas benfeitorias é inca-
paz de permitir ao morador desapossado a compra de uma outra unidade
habitacional na própria favela, obrigando-o a residir em outra mais dis-
tante, na maioria das vezes na região metropolitana. Este fato chamou a
atenção dos movimentos populares, conforme manifesto divulgado em
mídia independente.23
O não reconhecimento por parte do Município do direito dos mora-
dores de área pública municipal onde foi erigido uma Favela importa em
um discurso distorcido da nova ordem jurídica urbana, que compreende
a Constituição Federal, o Estatuto das Cidades, a Lei 119777/2009 e a
Medida Provisória 2220/2001, onde um dos pilares é o direito à cidades
sustentáveis nas quais o direito à moradia deve ser assegurado.
A segurança da posse é conteúdo do direito à moradia, conforme
Comentário Geral nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Cul-
turais das Nações Unidas24, órgão das Nações Unidas para o controle dos
tratados em matéria de Direitos Humanos. O Comentário analisa o artigo
11 do pacto, o Comitê afirma:

Segurança da posse. A posse toma uma variedade de formas(...).


Independente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam pos-
suir um grau de sua segurança, o qual garanta proteção legal
contra despejos forçados,pressões incômodas e outras ameaças.
Estados-partes deveriam, consequentemente, tomar medidas
imediatas com o objetivo de conferir segurança jurídica de posse
sobre pessoas e domicílios em que falta proteção, em consulta
real com pessoas e grupos afetados e também condição mínima
de dignidade humana, pois despejos forçados violam o direito
humano à moradia, à segurança nas relações sociais de trabalho,
de estudo e ainda fragilizam os laços de afeto e solidariedade
entre a vizinhança.

23 PROGRAMA Vila-Rica ou Vila-morta? Belo Horizonte. Set de 2008. Disponível em: <http://brasil.indymedia.
org/media/2008/10//429698.pdf>. Acesso em: 10 de jun de 2013.
24 COMENTÁRIO GERAL Nº4, do Comitê das NaçõesUnidades de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
FERNANDES, Edésio e ALFONSIN, Betânia (Coordenadores) Coletânea de Legislação Urbanística. Belo
Horizonte: Editora Fórum, 2010.

302
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A remoção ou desapropriação de casas em Vilas e Favelas, por qualquer


motivo, como risco de desabamento ou obras públicas, deve ser prece-
dida da justa indenização como em qualquer outro lugar da cidade. Isso
implica no pagamento de indenização prévia à saída do morador e justa,
que compreenda o valor da terra nua (posse) e o valor das edificações
(benfeitorias), cujo montante deve ser suficiente para aquisição de outro
imóvel melhor ou similar, sempre que não for possível ao Poder Público
promover o reassentamento, ou seja, a realocação da família em outro
imóvel na mesma região, sem risco construtivo, obviamente.
Não é juridicamente admissível que o morador de favela não seja
destinatário do comando constitucional contido no artigo 182, §3º da
Constituição Federal que garante a prévia e justa indenização mediante a
desapropriação, só por ausência da formalização, ou seja, da propriedade
do imóvel que não foi por ele obtida em razão de um processo de urba-
nização excludente que lhe reservou a pobreza, relegando-o à margem
da sociedade.
A ausência de titularidade do imóvel por parte do morador de favela não
pode servir de subterfúgio para o não pagamento de uma indenização em
relação à posse, principalmente quando a área for de propriedade pública
municipal em face do direito dos moradores à regularização fundiária
que, em seu aspecto jurídico, pode ser, neste caso, resolvido por meio do
reconhecimento do próprio ente público da concessão de uso especial
para fins de moradia em favor dos moradores. Interpretação contrária
retira todo o conteúdo do disposto na Medida Provisória 2220/2001 e no
contido no artigo 46 e 47 da Lei 11977/2009 que regulamenta a regula-
rização fundiária.

303
CONCLUSÃO

A política de regularização fundiária do Município de Belo Horizonte


é executada por uma sociedade de economia mista denominada URBEL.
Um dos principais programas por ela desenvolvido com a capitação de
recursos federais é conhecido por Programa Vila Viva, modelo de inter-
venção urbanística integrada em vilas e favelas, conforme informações
do sítio do Município25.
Apesar de o programa ter obtido reconhecimento no país, segundo
informações do Município, e ser visível algumas melhorias urbanas, não
se pode deixar de mencionar que alguns moradores foram desapossados
de suas moradias, recebendo em troca apenas uma indenização pelas
benfeitorias, insuficiente para aquisição de outra melhor ou em condições
parecidas no mesmo local, em razão do Município de Belo Horizonte não
reconhecer o direito destes moradores à concessão de uso especial para
fins de moradia, prevista na Medida Provisória 2220/2001, conforme casos
que aportaram na Defensoria Pública de Minas Gerais.
O não reconhecimento de direito com previsão constitucional e legal
por parte do Município é atitude completamente distorcida daquela es-
perada por quem deve ser responsável pelo desenvolvimento urbano e
pela construção de cidades sustentáveis onde o direito a um teto (moradia
adequada) é um dos pilares.
Alguns moradores de Favelas em Belo Horizonte, desapossados de
suas casas edificadas há mais de 15 anos em terras públicas municipais,
receberam em troca indenização somente das benfeitorias, pois não lhes
foram reconhecidos o direito à regularização fundiária instrumentalizada
pela concessão de uso especial para fins de moradia prevista na Medida
Provisória 2220/2001.
O estigma do favelado como invasor não pode servir de subterfúgio
para o não reconhecimento de direitos em face do ordenamento legal vi-

25 BELO HORIZONTE (Prefeitura). Uma cidade melhor para todos. Disponível em: <http://portalpbh.pbh.
gov.br/pbh/ecp/contents.do?evento=conteudo&idConteudo=15885&chPlc=15885&&pIdPlc=&app=salanotic
ias>. Acesso em: 10 de jun de 2013.

304
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

gente que visa construir cidades humanizadas que superem a segregação


espacial dos pobres. A Defensoria Pública espera que o Poder Judiciário
tenha maior sensibilidade no julgamento dos pleitos de declaração do
direito público subjetivo à concessão de uso para fins de moradia nos
caso que foram ajuizados.

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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23 ed.
revista, ampliada e atualizada até 31/12/2009. 2a tiragem. Rio de Janeiro: Lúmen
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COMENTÁRIO GERAL Nº4, do Comitê das NaçõesUnidades de Direitos Econômicos,
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Atualização de Eurico
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Stanley Rocha (Org). Estudos Avançados da Posse e dos Direitos Reais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2010. p.276-300

306
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A Legitimação da posse extrajudicial da


Lei 11.977/2009 é um novo caminho
para a regularização fundiária?

Pedro Teixeira Pinos Greco1

I. CONSIDERAÇÕES INTRODUTóRIAS

Precisamos expor, antes de adentrar diretamente o tema, o pensa-


mento do Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de
Janeiro Marco Aurélio Bezerra de Melo2 (informação verbal), ao qual nos
filiamos, de que o objeto de estudo aqui apresentado não se trata de uma
modalidade de usucapião, porque é na verdade uma forma de legitimação
da posse. O legislador, equivocadamente, criou uma legitimação da posse
e no final do seu procedimento colocou um requisito temporal que só é
encontrado nas formas de usucapião. Dessa forma, esse instituto não deve
ser chamado de usucapião administrativa ou extrajudicial como parte da
doutrina vem fazendo.
Pautados nesse raciocínio entendemos que há a inauguração de um
novo caminho para um antigo instituto que foi introduzido no Brasil pela
Lei de Terras de 1850. Esse novo instituto se soma a outros instrumentos
de regularização fundiária existente no país que o Professor Melhim Namen
Chalub3 discrimina de forma não exaustiva:

A regularização se faz usualmente mediante concessão de direito


real de uso, aforamento gratuito ou doação do poder público,
quando situados esses aglomerados em terras públicas, ou

1 Advogado recém formado pela Faculdade Nacional de Direito da UFRJ – pedrotpgreco@hotmail.com e gre-
cotpedro@gmail.com
2 Entrevista dada ao autor no dia 31 de julho de 2013.
3 CHALUB, Melhin Namem. O grande teste da usucapião administrativa. In CASTRO, Paulo Rabello de.
Galo Cantou! A conquista da propriedade pelos moradores do Cantagalo. Rio de Janeiro: Record:2011. p. 202

307
mediante ação judicial de usucapião ou de desapropriação com
finalidade específica, quando em terras particulares.

Em que pese o interessante fim teleológico da Lei 11.977/2009, não


cairemos no sebastianismo, como parte da doutrina tem feito, de creditar a
esse novo instituto a remediação de todos os problemas enfrentados pela
regularização fundiária. Conforme o Professor Edésio Fernandes4 adverte
isso é totalmente inadequado, pois novas políticas, programas, projetos e
institutos precisam saber que:

Leva muitos anos para implementar um programa de regula-


rização totalmente integrado, especialmente se houver litígios
jurídicos e legais envolvidos […] Dada à diversidade das situações
existentes, não há nenhuma resposta automática, mágica ou
simplista, ou soluções que sirvam para todos os casos.

Portanto, buscaremos olhar objetivamente fundamentado não em


“achismos”, mas em dados empíricos e opiniões doutrinárias. Em suma,
serão detalhadas as possíveis discussões em torno da matéria e as even-
tuais críticas em relação a esse novo instituto, para que fique flagrante o
direito de moradores de favelas, loteamentos e assentamentos assemelha-
dos de obterem a correta legitimação de sua posse, conferindo segurança
jurídica ao exercício dessas.

II. A DESJUDICIALIZAÇÃO E A CARTORIALIZAÇÃO

O poder Judiciário, descrito por Montesquieu5 em sua obra mais fa-


mosa “Do Espírito das Leis” como a mera “boca da lei” que sugere que os
juízes deveriam ter pouca ou nenhuma margem de discricionariedade na
interpretação e aplicação das leis, se transformou muito desde o tempo
desse jus filósofo.
Nos dias atuais o Judiciário acaba tendo uma posição ativa e criadora,

4 FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais na América Latina. Lincoln Institute


of Land Policy. 2011, p. 27
5 MONTESQUIEU, Do Espírito das Leis. Brasil Editora. 1999, p. 27.

308
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

judicializando as funções típicas dos outros poderes, forçando estes a


cumprirem os direitos que garantam o mínimo existencial à população
brasileira, o que ficou conhecido como a “judicialização da vida”.
Apenas a título ilustrativo para retratar esse fenômeno, vale a pena
mencionar o Recurso Especial 1.185.474/SC de Relatoria do Ministro
Humberto Martins da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça jul-
gado unanimemente em 20/04/2010 e publicado em 29/04/2010. Nesses
dizeres percebemos que fica claro como os juízes vêm atuando de forma
a garantir os preceitos fundamentais expressos na Constituição:

A realização dos Direitos Fundamentais não é opção do go-


vernante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode
ser encarada como tema que depende unicamente da vontade
política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à
dignidade humana não podem ser limitados em razão da
escassez quando esta é fruto das escolhas do adminis-
trador. (grifo nosso)

Ademais, há um sólido fortalecimento do “ativismo judicial” que conso-


ante o Ministro do Supremo Tribunal Federal Luis Roberto Barroso6 é uma
participação intensa e ampla do Judiciário em casos não contemplados
explicitamente pela Constituição transbordando, assim, as balizas cons-
titucionais em prol da coletividade.
Como consequência natural desse processo de fortalecimento do Judi-
ciário que teve como marco a nova Constituição, a população gradativa-
mente se voltou para esse Poder para buscar a solução de seus problemas
jurídicos já que ele gozava e ainda usufrui de notável prestígio constitu-
cional, legal e político, inclusive sendo autorizado a inovar juridicamente
conforme a doutrina constitucionalista mais progressiva desde que para
beneficiar o interesse público primário.
Isso implicou aumento sensível de demandas, deixando esse Poder
refém de seu próprio gigantismo, passando este a ter dificuldades para
manejar tantos litígios, originando a tão famosa e discutida morosidade
do Judiciário.

6 BARROSO, Luis Roberto. A judicialização, o ativismo judicial e legitimidade democrática. 2008, p. 06

309
Como alternativa para melhorar esse quadro surge o fenômeno de saída
do Judiciário. Logo, apresentam-se, outros palcos para a composição de
conflitos e dentre eles o cartório aparece de forma relevante (artigo 57,
§ 9º da Lei 11.977).
Quanto a esse espaço para compor litígios pode-se mencionar as suas
recentes atribuições de forma exemplificativa: a) o reconhecimento da
paternidade extrajudicialmente, b) o processamento extrajudicial da re-
tificação de área de imóveis urbanos e rurais, c) a execução extrajudicial
na alienação fiduciária de imóveis, d) o registro tardio, e) a separação e o
divórcio extrajudiciais, f) inventário extrajudicial e mais recentemente a
g) legitimação da posse extrajudicial na forma da Lei 11.977/2009.
Essa fuga do Judiciário é conhecida como desjudicialização que é gêne-
ro que tem como espécie a cartorialização. Nessa perspectiva, o magistrado
Fluminense Marco Aurélio Bezerra de Melo7 conceitua a desjudicialização:

O fenômeno da desjudicialização das relações jurídicas pode ser


compreendido como uma prática jurídica em que se busca um
mecanismo exógeno ao Poder Judiciário, a fim de ser ver alcan-
çado um resultado efetivo do direito sem a intervenção direta da
atividade jurisdicional.

Na questão urbanística, temos como expoente máximo desse pro-


cesso a legitimação da posse extrajudicial que se vale dos dispositivos,
mormente, da Política Urbana da Constituição, do Estatuto da Cidade, e
da Lei 11.977/2009, sobretudo em seu artigo 48, IV(“estímulo à resolução
extrajudicial de conflitos”) para ampliar o acesso à legitimação da posse.
Sobre esse assunto Desembargador Marco Aurélio Bezerra de Melo8 já
prevendo a urgência de medidas mais céleres escreveu em 2008, portanto,
antes da promulgação da Lei 11.977/2009, que:

[…] talvez seja possível imaginar um procedimento ad-


ministrativo mais efetivo para o reconhecimento da
propriedade sem a inevitabilidade da apreciação judicial,

7 MELO, Marco Aurélio Bezerra de. Legitimação da Posse dos Imóveis Urbanos e o Direito à Moradia.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 142
8 MELO, Marco Aurélio Bezerra de. Legitimação da Posse dos Imóveis Urbanos e o Direito à Moradia.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 136

310
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

atendendo aos ditames da Constituição e do Estatuto da Cidade


de proporcionar a regularização das posses em favelas acompa-
nhada da devida urbanização da área (grifo nosso)

O Professor Melhim Namem Chalub9 complementa esse ideário ao


afirmar que:
No contexto da ordem urbanística popular, a desjudicialização,
além de contribuir para aliviar uma sobrecarga desnecessaria-
mente imposta ao judiciário, constitui importante instrumento
de realização da função social da propriedade.

Assim, a desjudicialização e a cartorialização podem contribuir dire-


tamente para a construção de um novo Judiciário, em razão do desloca-
mento de vários processos, desde que fundados em direitos disponíveis,
para um ou outro palco viável. Possibilita-se, desse modo, que o juiz se
ocupe de questões que efetivamente justifiquem a atuação da autoridade
judiciária, sendo consenso doutrinário que essa via alternativa não fere
o direito fundamental e cláusula pétrea da inafastabilidade jurisdicional
(artigo 5º, xxxV da Constituição da República), uma vez que havendo
qualquer problema o Judiciário poderá atuar no feito para evitar qualquer
alegação de inconstitucionalidade ou ilegalidade.
A despeito de haver uma tendência em elogiar a atuação dos car-
tórios é necessário perguntar se os cartórios estariam preparados para
desempenhar essa função, que antes cabia ao Judiciário. Inclinamo-nos
em afirmar que os cartórios poderiam desempenhá-la, uma vez que os
oficiais de registro de imóveis são profissionais capacitados e aprovados
em processo seletivo de difícil aprovação tendo eles, normalmente, va-
lorosa experiência no tema. Por conseguinte, esse seria senão o melhor,
em nossa opinião, mas um bom órgão para essa tarefa; também concorda
com essa posição o Juiz do Estado do Rio de Janeiro Eduardo Telles10 e
as advogadas Roberta Athayde11 (informação verbal) e Mariana Trotta12
(informação verbal).

9 CHALUB, Melhin Namem. O grande teste da usucapião administrativa. In CASTRO, Paulo Rabello de.
Galo Cantou! A conquista da propriedade pelos moradores do Cantagalo. Rio de Janeiro: Record:2011. p. 212.
10 Entrevista dada ao autor no dia 08 de agosto de 2013.
11 Entrevista dada ao autor no dia 21 de maio de 2013.
12 Entrevista dada ao autor no dia 12 de julho de 2013.

311
III – A LEGITIMAÇÃO DA POSSE
EXTRAJUDICIAL DA LEI 11.977/2009

No que pertine ao procedimento em si, a princípio, faz-se o cadas-


tramento sócio econômico das pessoas que moram nas casas que pas-
sarão pelo procedimento da legitimação de posse extrajudicial da Lei
11.977/2009 (nesse mesmo traçado caminhou o artigo 233 do Plano Diretor
Carioca de 2011: “A regularização fundiária compreenderá: elaboração do
cadastro socioeconômico e de lotes e edificações para regularização fundiária
e lançamento no cadastro imobiliário do Município”); recolhem-se os docu-
mentos pertinentes desses moradores, faz-se a pesquisa fundiária para se
descobrir de quem é a área, se ela tem matrícula no cartório, se pertence
a vários ou a apenas um proprietário e qual será a área que restará para
o proprietário caso a sua terra venha a ser usucapida.
Segundo a inteligência do artigo 50 da Lei 11.977 não só o particular,
individual ou coletivamente, bem como cooperativas habitacionais, as-
sociações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações
da sociedade civil de interesse público, além do Poder Público em todos
os seus níveis da Administração Direta podem iniciar a legitimação da
posse extrajudicial.
Não obstante, a boa intenção do legislador, de acordo com a servidora
da Secretaria Municipal de Habitação (SMH) da municipalidade Carioca
Angélica Pullig13 (informação verbal), na prática, até agora, essa lista di-
latada de legitimados ativos se resume basicamente às Prefeituras com
acesso aos recursos da União e mesmo assim somente aquelas com
Secretarias de Habitação e Urbanismo bem aparelhadas e com pessoal
treinado conseguem iniciar esse procedimento.
Apesar dessas linhas de financiamento federais, a pergunta “quem
paga a conta?” ainda se mostra um ponto capital, pois esse processo
de regularização é muito caro e prolongado, não sendo recomendado
que a única fonte de renda seja somente a União sob pena de termos

13 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012.

312
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

legitimações iniciadas sem um término definitivo. Dessa maneira, para


garantir maior independência à legitimação da posse extrajudicial temos
posição que se coaduna com a do Professor Edésio Fernandes14: “Na
ausência de qualquer contribuição financeira dos moradores, é improvável
que as políticas de regularização alcancem a escala necessária para tornar
os programas sustentáveis”.
Em vista disso, a Lei 11.977/2009 nesse ponto já se mostra desatuali-
zada, podendo recair sobre ela críticas por se omitir nesse ponto de não
prever formas outras de financiamento ou de não tratar explicitamente
do auxílio dos próprios moradores no adimplemento da regularização,
enquanto ela não chega ao fim.
Quanto ao procedimento, se possível deverá ser instruído com todo o
material que corrobore a tese da legitimação da posse extrajudicial, assim,
caso seja exequível deve-se apresentar planta e memorial descritivo que
individualize a área e a indicação das ruas, ruelas, logradouros, praças e
outras áreas das cercanias. Sobre esse assunto o Professor Melhim Namem
Chalub15 defende que mesmo que a Lei 11.977/2009 não preveja é, segundo
ele, natural e até desejável que o Poder Público, no caso o Município ou o
Distrito Federal quando ocorrer nessa localidade à obrigação de elaborar
também a planta.
Com o auto de demarcação pronto instruído com as plantas e me-
moriais, será remetido ao cartório, onde correrá todo o procedimento de
legitimação da posse. Cabe ao oficial de registro nesse processo: a) inserir
na matrícula da área em processo de usucapião administrativa que nessa
área pesa esse gravame, b) em seguida notificar o eventual proprietário da
área pessoalmente se for conhecida a sua identidade, se não for notória
ele será citado por edital, que é a forma que seus vizinhos e possíveis
terceiros interessados são citados.
O prazo para o proprietário da terra se manifestar nos moldes do artigo

14 FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais na América Latina. Lincoln Institute


of Land Policy. 2011, p. 25
15 CHALUB, Melhin Namem. O grande teste da usucapião administrativa. In CASTRO, Paulo Rabello de.
Galo Cantou! A conquista da propriedade pelos moradores do Cantagalo. Rio de Janeiro: Record:2011. p. 205

313
57 § § 2º e 3º da Lei 11.977/2009 e o artigo 7º, VI da Portaria nº 207/2011
da Corregedoria Geral de Justiça do TJERJ, que esmiuçou o tema no Rio de
Janeiro, será de 15 (quinze) dias, sendo essa notificação pessoal conforme
o artigo 57 § 1º da Lei e dos artigos 4º § 3° e 5º §1º daquela Portaria. Como
se nota não há nenhuma afronta ao devido processo legal, contraditório e
ampla defesa, pois todas essas cláusulas pétreas são plenamente obser-
vadas. Sobre esses prazo achamos que o legislador foi muito feliz, pois
confere maior celeridade ao processo e valoriza a posse do possuidor.
Vemos com bons a atitude da Secretaria Municipal de Habitação do
Rio de Janeiro que tem guiado esse projeto na pessoa da municipalidade
Carioca de buscar áreas em que é certo que o Poder Público, seja ele em
qualquer esfera, e o proprietário não se pronunciarão de acordo com a
fala da servidora Angélica Pullig16 (informação verbal). Isso é justamente
para evitar que o procedimento se arraste no cartório, evitando-se assim
a tão criticada morosidade que não mais seria judicial, mas cartorária.
Após os Entes Públicos e o proprietário não impugnarem o feito, mes-
mo após a legal citação, deverá ser feita a averbação da demarcação nas
linhas do artigo 51 da Lei 11.977/2009 e dos artigos 6º e 7º da Portaria
do nº 207/2011 da CGJ do TJERJ sendo feito o parcelamento do solo nos
moldes da Lei 6.766/1979 e o registro do imóvel com a entrega do título
aos ocupantes cadastrados. Segundo os artigos 48, V e 58 § 2º da Lei
11.977/2009 a concessão do título será dada preferencialmente à mulher.
Essa última previsão poderia estar sujeita a censura acadêmica em
vista que confere uma prerrogativa a mulher, no entanto, concordando
com a proteção da mulher dada pela Lei 11.430/2006 (Lei Maria da Pe-
nha) e no foro privilegiado da mulher no artigo 100, I do CPC, o nosso
posicionamento que segue a linha do Professor Edésio Fernandes17 e do
Juiz Estadual do Rio de Janeiro Eduardo Telles18 (informação verbal) que
aqui não há uma discriminação odiosa e preconceituosa, ambas proibidas

16 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012.


17 FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais na América Latina. Lincoln Institute
of Land Policy. 2011, p. 406.
18 Entrevista dada ao autor no dia 08 de agosto de 2013.

314
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

pela Constituição, mas a afirmação do princípio da igualdade material


(artigo 5º, caput da CR).
Outro ponto digno de nota foi a previsão do artigo 56 § § 2º e 3º da Lei
11.977/2009 que determina a notificação do Ente ou Entidade Pública em
30 (trinta) dias para se manifestar, omitindo-se, o feito prosseguirá para
a etapa seguinte de entrega do título de posse para o morador, desde que
o possuidor fique 5 (cinco) anos ininterruptamente, terá o seu título con-
volado em propriedade, artigos 47, VII e 60, Lei 11.977/2009.
Compartilhamos da visão do Desembargador Marco Aurélio Bezerra de
Melo19 (informação verbal), da advogada Roberta Athayde20 (informação
verbal), da advogada Mariana Trotta21 (informação verbal), do Defensor
Público do Estado do Rio de Janeiro Valter Elísio22 (informação verbal), e
de um dos líderes dos moradores da Rocinha José Martins de Oliveira23
(informação verbal), que esse requisito temporal de cinco anos no final do
procedimento é totalmente descabido, pois mistura a legitimação da posse
com a usucapião não conferindo celeridade nem efetividade ao instituto
que buscava exatamente esses dois itens.
Há aqui um claro conservadorismo do Legislativo no que tange a
posse e propriedade, pois sem dúvida nesse assunto andaria melhor o
legislador se ele tivesse suprimido esse prazo. A argumentação de que a
ausência desse prazo de 5 (cinco) anos pegaria o proprietário de surpresa
não se sustenta, porque a ele já foi dada a chance de se manifestar em
momento anterior.
Desde o auto de demarcação a harmonia com o meio ambiente eco-
logicamente equilibrado na forma do artigo 225 da Constituição e do
artigo 48, II, da Lei 11.977 deve ser observada, sob pela de remoção das
famílias que moram nessas áreas, segundo a servidora Angélica Pullig24
(informação verbal) que representa a municipalidade Carioca.

19 Entrevista dada ao autor no dia 31 de julho de 2013.


20 Entrevista dada ao autor no dia 21 de maio de 2013.
21 Entrevista dada ao autor no dia 12 de julho de 2013.
22 Entrevista dada ao autor no dia 06 de agosto de 2013.
23 Entrevista dada ao autor no dia 08 de novembro de 2012.
24 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012.

315
Ousamos discordar de tal visão, pois, acreditamos que: a) O próprio
artigo. 54 §§ 1º, 2º e 3º da Lei 11.977/2009 admite a ocupação de áreas
de preservação permanente (APP) desde que motivada e desde que haja
consolidação da ocupação; b) A Resolução/CONAMA nº 369/2006 que
define os casos excepcionais em que é possível a autorização para a su-
pressão ou redução de áreas verdes que estejam em APP, estando nesse
contexto incluídas as ocupações informais; e c) A Constituição do Estado
do Rio de Janeiro de 1989 que, já avançada para o seu tempo, na sua
redação original, prevê em seu artigo 271 que a criação de unidades de
conservação ambientais será seguida dos procedimentos necessários a
regularização fundiária.
Podemos elencar também a jurisprudência da Terceira Turma do STJ
que por unanimidade julgou em 07/05/2007 e publicou em 18/06/2007
o AgRg na MC nº 12.594/RJ de Relatoria do Ministro Ari Pargendler que
o direito à moradia pode superar o direito ao meio ambiente, in verbis:

PROCESSO CIVIL. INTERDITO PROIBITÓRIO. MEDIDA LIMINAR.


Estando em conflito o direito à preservação ambiental e o direito
à moradia dos ocupantes da área, é acertada a decisão que, num
primeiro momento, o do exame da medida liminar, protegeu o
direito à posse de quem tem habitação no local.

No entanto, esse caso, mesmo que não seja a jurisprudência domi-


nante no Superior Tribunal de Justiça, serve para demonstrar que a pon-
deração entre dois direitos fundamentais (direito à moradia x direito ao
meio ambiente) não pende apenas para um lado, podendo haver, como é
natural que aconteça, com direitos fundamentais de nível constitucional
a sua ponderação, não havendo, portanto, nesse debate uma posição
fossilizada e absoluta.
Sobre essa discussão da relatividade desses dois direitos o Tribunal
Pleno do Supremo Tribunal Federal no RMS nº 23.452/RJ de Relatoria do
Ministro Celso de Mello por unanimidade julgou no dia 16/09/1999 e
publicou no dia 12/05/2000 o acordão:

OS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS NÃO TêM CARÁTER

316
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

ABSOLUTO. O estatuto constitucional das liberdades públicas,


ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas - e consi-
derado o substrato ético que as informa - permite que sobre elas
incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a
proteger a integridade do interesse social e, de outro, a
assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois
nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detri-
mento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos
e garantias de terceiros. (grifo nosso)

Em relação ao procedimento da Lei 11.977 cabe aqui a crítica da advo-


gada Roberta Athayde25, com a qual nos harmonizamos, de que o artigo
58, caput tem uma primeira fase extremamente rápida e outra fase que fica
em estado letárgico esperando a elaboração, registro do parcelamento do
solo para conferir a propriedade.
Em síntese, quanto ao procedimento para ilustrá-lo de forma esque-
mática podemos listar o seguinte encadeamento: a) Faz-se o cadastro das
famílias que vivem em condições informais; b) recolhem-se documentos
que atestem essa condição de hipossuficiência; c) estuda-se o local físico
em que elas serão assentadas levantando-se quem é o proprietário; d)
definem-se seus limites, área, localização e confrontantes, elaboram-se
as plantas, fazem-se os estudos geo-urbanísticos; e) notifica-se o Poder
Público em 30 dias para se pronunciar; f) caso o proprietário e o Poder
Público, apesar de notificados, se omitam, entra-se com o pedido junto ao
cartório competente na área para efetuar a averbação na matrícula sendo
dado ao morador o título de posse; g) passados 5 anos de posse tranquila
esse título de posse convola-se em título de propriedade para o morador.
Apenas se por algum motivo não se observar os 5 (cinco) anos ou se
o possuidor legitimado abandonar a terra, não haverá a conversão de
posse em propriedade. Assim, é necessário que se faça uma averbação
para extinguir o título de legitimação, conforme dispõem o artigo 60-A
da Lei 11.977/2009.
Não podemos nos furtar de criticar a postura do SMH, conforme de-

25 ATHAYDE, Roberta Bernardi. A evolução do conceito de regularização fundiária: O Estatuto da


Cidade à Lei 11.977/2009. Anais do “1º Seminário Fluminense de Direito Urbanístico”. Organizado por
Alex Magalhães e Rafael Soares Gonçalves. Rio de Janeiro. 2011, p. 10

317
poimento da servidora Angélica Pullig26 (informação verbal) de não incluir
no processo da legitimação da posse casas que estejam, segundo ela, em
condições frágeis de habitabilidade, pois, a Prefeitura não poderia segundo
ela regularizar o ilegal.
Posicionamo-nos na esteira do Professor Alex Magalhães27 (informação
verbal) e do arquiteto Ricardo Corrêa28 (informação verbal) de que o SMH
não pode extrapolar os ditames da Lei, endurecendo-a e dificultando o
acesso àqueles que estão em situação precária quanto a sua situação fun-
diária. A legitimação da posse não pode ser confundida como o “Habite-se”
que será dado depois sendo obrigação do Poder Público no que expõe o
artigo 23, xI da Constituição da República melhorar e reurbanizar essa área
para garantir a dignidade dessas famílias que moram nessas condições.
Importantíssimo destacar que esse procedimento é destinado predo-
minantemente à população de baixa renda (artigo 47, VII, 11.977/2009),
somente beneficiando aqueles que não sejam concessionários, foreiros
ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural e que, além disso, não
tenham já utilizado outras formas de legitimação de posse (artigo 59 §
1º, I e II, Lei 11.977/2009). Pensamos que essa iniciativa do legislador
foi boa, pois além de guardar simetria com o regramento do artigo 183,
caput, in fine, da Constituição garante maior e melhor distribuição das
terras urbanas.
Em conclusão, todo esse procedimento da legitimação da posse extra-
judicial tende a ser mais rápido, havendo previsão de que todo o proce-
dimento dure em média 8 (oito) anos, de acordo com a servidora da SMH
Angélica Pullig29 (informação verbal).
É preciso analisar um caso até o final para que se confirme essa previ-
são da Secretária Municipal de Habitação Carioca. Contudo, pode se falar
desde já que essa média está relativamente alta para o que se esperava
desse instituto. Desse modo, não seria exagerado criticar esse prazo,

26 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012


27 Entrevista dada ao autor no dia 31 de julho de 2013.
28 Entrevista dada ao autor no dia 14 de agosto de 2013.
29 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012.

318
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

pelo menos na teoria, quanto a sua duração razoável que não atende aos
preceitos mínimos da efetividade e celeridade.

IV. APRESENTAÇÃO DOS CASOS REFERÊNCIA

No Rio de Janeiro, a legitimação de posse extrajudicial vem sendo


utilizada em duas áreas da cidade. Na Rocinha, mais especificamente no
bairro Barcelos, e no loteamento Santa Clara em Guaratiba. A escolha
dessas localidades não foi à toa e se deve ao fato de o auto de demarca-
ção de ambas estar pronto, o que facilitou muito o início do processo de
regularização. Outras áreas como as Favelas do Areal (Guaratiba), João
Lopes (Realengo) e no Complexo do Alemão (Penha), de acordo com a
servidora Angélica Pullig da Secretaria Municipal de Habitação da Prefei-
tura Carioca30 (informação verbal), também estão sendo estudadas como
futuros espaços de aplicação desse instituto. Além de o servidor do ITERJ
Luiz Cláudio31 ter afirmado que esse procedimento já está sendo viabilizado
no Vidigal e na Baixada Fluminense.
Quanto a Rocinha vale algumas considerações iniciais, nas décadas de
40 e 50 essa favela teve uma grande expansão de construções, principal-
mente devido à grande imigração de pessoas vindas do norte e nordeste
do país. Em 1960 houve um segundo surto de expansão, dessa vez mais
concentrado na parte plana da favela (bairro Barcelos). E foi justamente
nessa região plana da Rocinha, o Barcelos em que se utilizou pela primeira
vez o instituto da legitimação da posse extrajudicial no Rio de Janeiro.
Nessa última localidade plana da favela, a Companhia Christo Redentor
detinha a propriedade da terra e nas décadas de 50 e 60, efetuou várias
promessas de compra e venda e desse primeiro negócio jurídico não se fez
o registro no cartório. Em seguida, os adquirentes fizeram vários pequenos
lotes e venderam novamente para terceiros, não havendo escritura dessa
primeira venda, tampouco das posteriores.

30 Entrevista dada ao autor no dia 21 de agosto de 2012.


31 Entrevista dada ao autor no dia 07 de agosto de 2013.

319
Desse fato, nas palavras da advogada Roberta Athayde32 (informação
verbal), que atuou diretamente na regularização do Barcelos, surgiu um
descompasso fundiário entre o que está no cartório e o que se observa na
prática. Como consequência desse longo período de dissonância, ficava
difícil ou quase impossível se reconstituir a cadeia sucessória de compra
e venda de propriedades e lotes, o que trazia óbices para o ajuizamento
das demandas de adjudicação compulsória.
Nessa área os lotes são bem definidos, existe clara urbanização e o
desenvolvimento ocorreu em cima de uma área particular. Além de a
municipalidade carioca, com a Lei nº 3.351 de 28/12/2001, ter alçado a
Rocinha à condição de AEIS (Área de Especial Interesse Social) ou ZEIS
(Zona de Especial Interesse Social), o que muito facilita a regularização
fundiária, pois sua constituição é condição para inclusão do assentamento
no programa de regularização.
Essas características levaram a Fundação Bento Rubião no começo
dos anos 2000 em concordância com os moradores, a patrocinar várias
demandas de usucapião judicial para os moradores que não possuíssem
a promessa de compra e venda devidamente registrada.
A estratégia dessa instituição se mostra perspicaz porque mesmo que
muitos desses moradores tenham, inclusive, adquirido o terreno, quase
todos não regularizaram a situação no cartório, sendo, de fato, a saída
mais sábia alegar a usucapião em vez de tentar montar toda a cadeia de
compra e venda. Em adição a isso a Fundação também andou bem ao
evitar o manejo da usucapião coletiva (artigo 10 Lei 10.257/2001), recém
criada e de árida aplicação, já que poucos juízes e promotores a conhe-
ciam, além de demandar uma situação fática homogênea das moradias,
o que não se encontrava na região.
Escolhido o plano de ação o primeiro desafio foi lidar com a notável
morosidade judiciária para decidir, dentro de uma duração razoável do
processo, e com as inúmeras decisões e sentenças contraditórias que
vinham dos magistrados Fluminenses, o que atrapalhava a efetividade

32 Entrevista dada ao autor no dia 21 de maio de 2013

320
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

da regularização, uma vez que às vezes áreas vizinhas de igual natureza


jurídica tinham decisões diametralmente opostas.
Em complementação a isso, essas ações estavam padecendo de alguns
entraves cartoriais e processuais. Quanto a esses problemas a advogada
Roberta Athayde33 (informação verbal) pontua que não havendo individu-
alização das moradias no cartório, que ainda entendia a região como uma
grande propriedade cuja dona ainda era a Companhia Christo Redentor.
Por suposto, sem a individualização conforme essa advogada não há
sentença favorável, uma vez que não há individualização da demanda,
não havendo alternativa aos juízes senão extinguir o feito sem resolução
do mérito, por falta de um dos pressupostos processuais de validade da
demanda. Devido a esses fatos muitas demandas judiciais fracassaram.
No transcorrer dessas ações surgiu a Lei 11.977/2009, que, aparente-
mente, facilita o caminho, porque, não é exigido passar pelo Judiciário o
que, em teoria, concederá maior celeridade à devida legitimação da posse
desses moradores. Para tratar do tema foi concebido o Provimento nº 65
da Corregedoria Geral de Justiça do TJRJ/2009 participando da idealiza-
ção desse ato normativo o ITERJ, a Secretaria Municipal de Habitação, a
Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, a Fundação Bento Ru-
bião, o Ministério das Cidades, os oficiais de registro do Rio de Janeiro e
a Corregedoria do TJRJ.
Cabe aqui observação feita pela advogada Mariana Trotta34 (informa-
ção verbal) corroborada pelo arquiteto da Fundação Bento Rubião Ricar-
do Corrêa35 com a qual concordamos, que forte no princípio da gestão
democrática prevista no Estatuto da Cidade, esse provimento padece
de falta de participação da sociedade civil que poderia ser muito bem
representada pelas associações de moradores das favelas, loteamentos
e assentamentos assemelhados que estão sendo alvo desse instituto ou
até mesmo pela Federação das Favelas do Estado do Rio de Janeiro. Outra
observação interessante, com a qual também estamos de acordo, foi feita

33 Entrevista dada ao autor no dia 21 de maio de 2013.


34 Entrevista dada ao autor no dia 12 de julho de 2013.
35 Entrevista dada ao autor no dia 14 de agosto de 2013.

321
pelo Juiz Eduardo Telles36 (informação verbal) de que o Ministério Público
Estadual deveria estar presente nesse provimento explicitamente porque
a sua função constitucional é de fiscalizar a fiel aplicação da lei, portanto,
não poderia estar de fora dessa força tarefa.
Ademais, outro dado que merece ser destacado, é a opinião de José
Martins de Oliveira37 (informação verbal), membro da Fundação Bento
Rubião e da Associação de Moradores do Bairro Barcelos, e uma das mais
antigas e conhecidas lideranças comunitárias da Rocinha de que a legiti-
mação extrajudicial da posse seria inadequada para áreas consolidadas
como a Rocinha (Barcelos), sendo somente viável em áreas de ocupações
recentes como o loteamento Santa Clara, que será abordado em seguida,
devido a menor complexidade jurídico-social encontrada nessas áreas.
Em contrapartida, na visão do Desembargador do TJERJ Marco Aurélio
Bezerra de Melo38 (informação verbal) e da advogada Mariana Trotta39
(informação verbal), nos locais em que há uma ocupação consolidada
há décadas, como no caso da Rocinha, não haverá impugnação ao feito,
porque a situação já está consolidada podendo o processo tramitar mais
facilmente, sem um contencioso que atrasaria a legitimação da posse.
Quanto a essa questão precisamos de mais matéria-prima para nos
posicionar, tendo em vista que ambos os lados têm argumentos atraentes
a seu favor. Destarte, ainda precisamos observar o trâmite das atuais legi-
timações em andamento, para vislumbrar qual dos dois lados terá razão.
A outra área onde se desenvolve a legitimação da posse extrajudicial
é o Loteamento Santa Clara em Guaratiba, processo este que começou
em maio de 2012. Nessa localidade, o loteador vendeu os lotes, mas não
concluiu o processo de implantação do loteamento e abandonou por
completo a área fracionada. Assim, os moradores requereram a inscrição
Núcleo de Regularização de Loteamentos da Prefeitura, em virtude de ser
um loteamento irregular (artigo 47 da Lei 11.977/2009), para que houvesse

36 Entrevista dada ao autor no dia 08 de agosto de 2013.


37 Entrevista dada ao autor no dia 08 de novembro de 2012.
38 Palestra proferida no Centro Cultural da Justiça Federal/RJ (CCJF) no dia 03/07/2013
39 Entrevista dada ao autor no dia 12 de julho de 2013.

322
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

a intervenção no loteamento nos moldes do artigo 40 da Lei 6.766/1979.


Nesse caso, a municipalidade do Rio de Janeiro, conhecendo a Lei
11.977/2009 e já com a experiência em curso na Rocinha, preferiu não
fazer a pesquisa, que, teoricamente, segundo a primeira Lei citada, deve-
ria ser feita para descobrir toda a cadeia sucessória, o que despenderia
muito tempo e recursos para se valer de um atalho proporcionado pelo
artigo 71 da Lei 11.977/2009 para chegar até a titulação da posse desses
moradores. Importante diferenciar que essa é a primeira experiência em
loteamento, diferentemente da outra que acontece em favela.
Em resumo, espera-se que a legitimação da posse extrajudicial da Lei
11.977/2009 traga mais efetividade à regularização fundiária, porque não
se precisaria requerer a tutela jurisdicional, economizando tempo no caso
do Bairro Barcelos e do loteamento Santa Clara.

V. CONSIDERAÇÕES FINAIS

No Brasil, até bem pouco tempo atrás, a regularização fundiária ainda


pareceria estar renegada ao segundo plano tanto nos bancos acadêmicos
quanto na prática e na política. Parece que esse cenário teve uma leve
mudança, mas ainda é pouco para a dimensão do problema do nosso país
que engloba milhares, ou quiçá milhões de pessoas. Cidadãos estes que
normalmente são de baixa renda e que parecem gozar, assim como os
seus problemas, de uma quase completa invisibilidade.
Todavia, a advogada Roberta Athayde40 sustenta que um interessante
movimento se formou no sentido de não compreender apenas essa ma-
téria como jurídica, mas interdisciplinar, dando maior importância a esse
assunto não só pelo Direito, mas por outras cadeiras também. Infere-se
que para se resolver problemas multitemáticos é preciso:

40 ATHAYDE, Roberta Bernardi. A evolução do conceito de regularização fundiária: O Estatuto da


Cidade à Lei 11.977/2009. Anais do “1º Seminário Fluminense de Direito Urbanístico”. Organizado por
Alex Magalhães e Rafael Soares Gonçalves. Rio de Janeiro. 2011, p. 12

323
uma maior compreensão do papel da dimensão social na regu-
larização fundiária, pois este tem sido subavaliado. A atuação
dos assistentes sociais e sociólogos precisa e deve ir além do
que lhe tem sido atribuído […] Faz-se necessário a absorção
por parte destas comunidades a compreensão do que significa
ser cidadão, entender o valor do patrimônio e a importância da
proteção ambiental, além disto, há a necessidade de projetos
educacionais e de geração de renda, assim poderemos alcançar
a sustentabilidade da regularização fundiária.

Voltando agora para o aspecto jurídico, pode se afirmar que a Lei


11.977/2009 reafirmou a legitimação da posse. Conquanto esse conceito
não seja novo parece que a ele nunca foi dado à devida significância e
com essa “novidade” surgiu um novo instituto (que não é propriamente
revolucionário, já que apenas une o conceito secular da legitimação da
posse com o trâmite do registro de imóveis conhecido há séculos).
Para os olhos dos mais preocupados com o grave problema da questão
fundiária, em nosso país, esse instituto parece tímido, diante da tradição
brasileira que vê a propriedade como absoluta inspirada no período roma-
no de que esta serve apenas para os usos e desmandos do proprietário,
porém, para outros estes entusiastas da questão fundiária esse instituto
é um grande avanço simbólico.
Entretanto, essa ferramenta não se propõe e também não deve ser vista
como a resolução de todos os problemas fundiários urbanos, notadamente
em virtude do pouco tempo de vigência da Lei 11.977/2009 e da extrema
complexidade para se chegar ao fim de um processo de regularização
fundiária. A resposta para essa situação fática tipicamente brasileira é ter
vários institutos à disposição e aplicar aquele que se mostrar mais célere
e efetivo ao caso concreto.
Para fechar o nosso texto é preciso que voltemos ao nosso título:“A
Legitimação da Posse Extrajudicial da Lei 11.977/2009 é um novo Caminho
para a Regularização Fundiária?” Hoje com os elementos de pesquisa a
nosso dispor não podemos responder de maneira adequada essa tese, sob
pena de cairmos em um raciocínio falacioso. O transcorrer do tempo será
o senhor para determinar se essa questão será respondida positivamente

324
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

ou se teremos mais um instituto “letra morta” em nosso ordenamento.


Não torcemos pela realização desse último cenário, mas vemos que
para que isso não aconteça devem os juízes, os oficiais de registro, os
gestores públicos, os advogados, os defensores públicos, os promotores,
os sociólogos e os assistentes sociais, pavimentar essa rua ainda esbura-
cada com várias dúvidas ainda a serem preenchidas.
Fechamos o nosso texto com uma citação de Montesquieu41 ideó-
logo que ajudou a inspirar a Revolução Francesa e que também pode
nos instigar a debater mais o tema e quem sabe mudar a atual figura da
questão fundiária no Brasil: “não se deve nunca esgotar de tal modo um
assunto, que não se deixe ao leitor nada a fazer. Não se trata de fazer ler,
mas de fazer pensar”.

VI. REFERÊNCIAS BIBLIOGRáFICAS

ATHAYDE, Roberta Bernardi. A evolução do conceito de regularização fun-


diária: O Estatuto da Cidade à Lei 11.977/2009. Anais do “1º Seminário Flu-
minense de Direito Urbanístico”. Organizado por Alex Magalhães e Rafael Soares
Gonçalves. Rio de Janeiro. 2011.
BARROSO, Luis Roberto. A judicialização, o ativismo judicial e legitimidade
democrática. 2008.
CHALUB, Melhin Namem. O grande teste da usucapião administrativa. In CASTRO,
Paulo Rabello de. Galo Cantou! A conquista da propriedade pelos moradores
do Cantagalo. Rio de Janeiro: Record, 2011.
FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais na América
Latina. Lincoln Institute of Land Policy, 2011.
MELO, Marco Aurélio Bezerra de. Legitimação da Posse dos Imóveis Urbanos
e o Direito à Moradia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
MONTESQUIEU, Do Espírito das Leis. Brasil Editora, 1999.

41 MONTESQUIEU, Do Espírito das Leis. Brasil Editora. 1999, p. 88.

325
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A luta pelo direito à moradia


da Vila São Pedro a regularização
fundiária enquanto política

Cristiano Muller1
Karla Fabrícia Moroso S. de Azevedo2
Viviane Florindo Borges3

1. INTRODUÇÃO

No Brasil existem atualmente 84,35% da população residindo em cida-


des. Embora não exista uma apreciação segura do número de domicílios
e famílias em assentamentos informais, das mais diferentes tipologias,
dados trabalhados a partir do Censo de 2010 apontam a existência de
6.329 aglomerados subnormais¹ no Brasil, onde residem 6% da população
brasileira em 5,6% dos domicílios particulares ocupados. Fala-se aqui de
mais de 11 milhões de pessoas que utilizam como moradia, habitações
localizadas em áreas precárias, sem acesso à infraestrutura básica, que não
possuem a documentação legal que garanta seu direito à moradia e nem
mesmo tem reconhecido a sua posse, e que se encontram espacialmente
e socialmente excluídas da cidade.
Esta realidade já é conhecida e vem se agravando nas últimas decadas.
Ainda na decada de 80 a realidade das cidades brasileiras impulsionou a
discussão que levou à instauração da “função social da cidade e da pro-
priedade” no processo de produção das cidades. Como resultado deste
debate, a Constituição Brasileira incluiu um capítulo específico sobre a

1 Advogado, Doutor em Direitos Humanos e Diretor Executivo do Centro de Direitos Econômicos e Sociais – CDES;
2 Arquiteta e Urbanista, Especialista em Direitos Humanos e Pesquisadora do Centro de Direitos Econômicos
e Sociais – CDES;
3 Assistente Social, Mestre em Geografia Urbana e Colaboradora do Centro de Direitos Econômicos e Sociais
– CDEE;

327
política urbana com uma série de instrumentos para a garantia do direito
à cidade², para o cumprimento da função social da propriedade e para a
democratização da gestão urbana. Mais de uma década depois em 2001,
é aprovada lei federal que trata da regulamentação desta política urbana
prevista na Constituição Federal: O Estatuto da Cidade. Nesta lei estão
expressos os conceitos e os instrumentos que visam a transformação das
cidades brasileiras em cidades mais sustentáveis, justas e democráticas.
Uma das políticas previstas no bojo desta nova ordem jurídico-urbana,
subsidiada a partir de discussões internacionais do direito à cidade e ga-
rantida pela Constituição Federal a partir de 1988, é a política de regulari-
zação fundiária³. Para tanto a nova normativa oferece instrumentos legais,
urbanísticos e de gestão que visam retirar da informalidade, camadas da
população que até então estavam invisíveis na sociedade. Na esteira desta
nova ordem jurídico-urbana constitucional, cria-se em 2005 o Ministério
das Cidades e com ele a proposta de promover políticas púbicas urbanas
articuladas por meio de programas governamentais, incluindo a unificação
orçamentária, que mais tarde reflete-se na disponibilização de recursos
financeiros para projetos urbanos e habitacionais articulados à política em
implementação. Partindo-se de uma perspectiva programática, a política
habitacional enfoca, em um primeiro momento, a regularização fundiária
a partir de dois movimentos complementares e simultâneos que tinham
por objetivo atacar o problema da produção informal da cidade: o primeiro
de caráter curativo, com o objetivo de atender o passivo, regularizando
os assentamentos informais consolidados, removendo e gerenciando os
riscos e reconhecendo o direito à moradia das famílias dos assentamentos
informais; o segundo de caráter preventivo cujo objetivo foi o de evitar
a formação de novos assentamentos precários e novas ocupações pre-
datórias. Desenha-se assim uma política pública, com marco normativo
na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade, que se implementa de
forma descentralizada, respeitando a autonomia municipal e a participação
cidadã na concepção, execução e fiscalização das ações. Neste contexto
normativo, aborda-se o caso da Vila São Pedro, cujo processo de regula-

328
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

rização fundiária foi impulsionado pelo Poder Público Estadual antes da


aprovação do Estatuto da Cidade, e retomado à luz da nova normativa
jurídico-urbana pela comunidade da Vila São Pedro, apoiada pelas orga-
nizações da sociedade civil.
A nova ordem jurídico-urbana brasileira propõe uma nova e abrangente
compreensão sobre a informalidade fundiária de assentamentos urba-
nos, refletindo outro olhar sobre o processos de regularização fundiária.
Destaca-se que o termo “regularização” não é utilizado de forma homo-
gênea pelos municípios brasileiros. Em muitos casos refere-se apenas à
urbanização de áreas informais com ações que visam à implantação de
infraestrutura e prestação de serviços públicos. Em outros casos, o termo
é utilizado apenas para as ações que visam legalizar as posses das áreas
ocupadas informalmente. Poucas experiências combinam estas duas
dimensões do processo de regularização fundiária e associam a essas
intervenções a necessidade da participação social como instrumento que
possibilite a garantia do acesso à cidade para as famílias em situação de
irregularidade e vulnerabilidade social. Sem a participação e envolvimento
efetivo das famílias não se diminui a desigualdade social, pois toda a in-
tervenção que legaliza e urbaniza a terra não ampara a família, trazendo
para a formalidade apenas o “lote”. Desta forma entende-se regularização
fundiária como:

Um processo conduzido em parceria pelo Poder Público e popula-


ção beneficiária, envolvendo as dimensões jurídicas, urbanísticas
e sociais de uma intervenção que, prioritariamente objetiva le-
galizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas
irregularmente para fins de moradia e, promover a melhoria no
ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem
como incentivar o pleno exercício da cidadania pela comunidade
sujeito do projeto4 (Centro pelo Direito à Moradia Contra Despe-
jos - COHRE, 2008).

Enquanto política pública, a regularização fundiária deve ser compre-


endida a partir do desenvolvimento e articulação de três dimensões de
intervenção: a regularização jurídica dos lotes; a melhoria/qualificação
do ambiente urbano, e; o desenvolvimento social.

329
Mesmo diante de um quadro normativo favorável e de uma gama de
recursos direcionados à regularização fundiária, são relevantes os obs-
táculos encontrados. Esses obstáculos pautam-se, especialmente nas
visões burocráticas e ideológicas que defendem o uso social da terra e
da propriedade urbana presentes, ainda hoje, nas ações de urbanistas
e operadores do direito. No campo do planejamento urbano tem-se a
“necessidade de criar sobre o papel em branco” que impõe um “modelo
pronto” que não tem, via de regra relação nenhuma com a realidade a ser
modificada e que desconsidera o olhar dos moradores e as relações que
estabelecem com a cidade a partir do lugar que moram. No campo jurídico
a falta de um olhar que integre a necessidade da moradia adequada (com
segurança da posse superando a informalidade), a propriedade urbana e
os direitos socias (que são direitos coletivos) emperram, desconstituem
e algumas vezes destróem processos sociais de luta pelo uso social da
terra. Sem dúvidas os despejos coletivos são a materialização desta visão.
Com o intuito de contribuir para a reflexão da política de regularização
fundiária, apresentamos relato do processo de regularização fundiária da
Vila São Pedro, compreendendo que as experiências vividas pelos morado-
res da Vila São Pedro podem auxiliar outras comunidade no fortalecimento
do protagonismo para a condução de suas lutas pela terra urbanizada,
propondo ainda provocar os operadores do direito, os urbanistas e os
gestores públicos a ampliarem o leque de possibilidades e parcerias para
a execução da regularização fundiária em assentamentos informais. As-
sim, o estudo será apresentado em dois momentos, tendo como marco
temporal, a alteração normativa advinda com o Estatuto da Cidade e a
consequente alternância no protagonismo para a condução do processo
de regularização fundiária pela comunidade.

2. A VILA SÃO PEDRO

A história de ocupação da vila São Pedro está relacionada com a


construção e surgimento ao final do século xIx do Hospital Psiquiátrico

330
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

São Pedro (HPSP), equipamento e importante referência para o desenvol-


vimento urbano da região sudeste de Porto Alegre. O HPSP é inaugurado
em 1884, destinado a abrigar “doentes mentais” da Santa Casa e da Cadeia
Civil. Sua construção, nesta época estava fora dos limites urbanos da ci-
dade, em uma região onde as terras eram na sua maioria de propriedade
do Estado do Rio Grande do Sul.
Neste mesmo período as intervenções urbanas de Porto Alegre, dentro
da lógica progressista de desenvolvimento impulsionada pela industria-
lização do país visavam a “higienização” da cidade onde o Plano Geral
de Melhoramentos (1914) regulamentava estas ações. Ações estas que
invisibilizava a pobreza no centro da cidade, optando por ignorá-la ou
escondê-la. Os pobres que moravam no centro da cidade moravam em
sub-habitações como cortiços e malocas. Os planejadores urbanos da
época, através dos seus planos reguladores, projetavam na área ocupada
por estas pessoas, jardins, praças, parques ou equipamentos como se a
terra não estivesse sendo ocupada.
Na década de 60 a população de Porto Alegre já havia crescido 60%,
quando comparada àquela existente no início dos anos 50, e este cres-
cimento atingia as áreas de ocupação irregular e informal, que mesmo
assim ficaram de fora das estratégias previstas no Plano Diretor de 1959,
o qual trabalhou apenas nas áreas centrais da cidade, deixando de fora
as periferias. Neste período a área ocupada pelo HPSP, que antes estava
completamente isolada do perímetro urbano da cidade, agora já esta sendo
envolvida pelas ocupações, no atual bairro conhecido como Partenon.
A ocupação da área lindeira ao HPSP, iniciada por volta de 1973 e
conhecida como “Vila do Cachorro Sentado”, nos seus primeiros oito
anos (1981) já possuiam aproximadamente 150 famílias. Segundo Claudia
Fonseca, os ocupantes da Vila nesta época eram “alguns migrantes rurais
recentes, cuja maioria da população já mora na zona urbana há muito
tempo” (FONSECA, 2000, p. 16). Conforme estudo etnográfico no livro
“Família, fofoca e honra” as famílias moradoras da comunidade neste
período era composta por:

331
Os homens adultos, analfabetos na sua maioria, são mestiços
de origem italiana, açoriana, alemã, polonesa, mas principal-
mente afro-brasileira; ganham a vida como papeleiros, guardas-
-noturnos, biscateiros e operários intermitentes da construção
civil. As mulheres, quando trabalham, são faxineiras. Alguns dos
jovens completam suas rendas como roubo e as mulheres, de to-
das as idades, praticam a mendicância (FONSECA, 2000, p. 17).

Os moradores ocupantes primeiros da comunidade inserem-se na dinâ-


mica da sociedade capitalista, pois correspondem a uma comunidade que
não se insere socialmente a partir do trabalho formal, representado pela
inadequação, ou servindo como exército de reserva para a indústria. Assim,
a Vila do Cachorro Sentado caracterizou-se ao longo da sua formação em
um núcleo segregado pelos grupos dominantes moradores do entorno, não
só pela condição socioeconomica, mas também pela precariedade habi-
tacional, uma vez que os domícilios em geral eram formados por uma ou
duas peças, onde residem crianças e adultos. Esses aspectos refletem para
Fonseca “uma condenação moral por parte do mundo exterior perseguindo
os moradores em numerosas situações cotidianas” (FONSECA, 2000, p.
16). Condenação moral expressa diretamente no nome da comunidade,
conhecida como “Cachorro Sentado”5.
Com quase 40 anos de existência a comunidade, atualmente, de-
nominada de Vila São Pedro, consolidou-se como um assentamento
informal com famílias em situação de vulnerabilidade social, econômica
e precariedade habitacional. A consolidação da área enquanto território
de moradia deve-se num primeiro momento a um aglomerado de famílias
que em 1981 eram de 150 domicílios com aproximadamente 750 pessoas,
em 2006 a comunidade era composta de 280 domícilios totalizando 1026
moradores (COHRE, 2006), e segundo o Censo 2010 atualmente há 151
domicílios, totalizando 542 pessoas na comunidade.
Os Censos de 2000 e 2010 referem-se à comunidade enquanto aglo-
merado subnormal. Caracterizado para além da condição de precariedade
habitacional, esse tipo de assentamento informal também apresentam
condições de pobreza socioeconômica. Neste caso, sobre a Vila São
Pedro podemos verificar, por meio do levantamento socioeconômico

332
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

realizado pelo Centro pelo Direito à Moradia Contra Despejos (COHRE)


em 2006, uma comunidade constituída por homens (47%) e mulheres
(53%), com uma composição etária bastante concentrada dos 15 aos 40
anos, representando 45% dos moradores. Os dados referentes à idade nos
mostram que a Vila é uma comunidade de adultos jovens, com somente
2% de pessoas acima de 65 anos, caracterizando a população na faixa
etária economicamente ativa, tanto para o mundo do trabalho como na
construção de suas relações. Sobre dados de renda dos responsáveis pelo
domicílio identificou-se que 70% destes são mulheres “chefes de família” 6,
na faixa etária entre 22 a 60 anos, destas 59% com escolaridade de ensino
fundamental incompleto, deste universo de 70% mulheres responsáveis
pelos domicílios, 15% não possuem renda, sobrevivendo do auxílio da rede
primária e ou socioassistencial e/ou da medicância; 30% trabalhadoras
informais e 25% são trabalhadores com vínculo empregatício.
Há uma relação direta entre a condição precária de moradia e situação
de pobreza de renda nas comunidades, a correlação destas duas dimensões
da pobreza é expressa por Ermínia Mariacato, por meio da dificuldade de
acesso aos serviços e infraestrutura urbanos (transporte precário, sane-
amento deficiente, drenagem inexistente, dificuldade de abastecimento,
difícil acesso aos serviços de saúde, educação e creches, maior expo-
sição à ocorrência de enchentes e desmoronamentos, etc.). Somam-
se menores oportunidades de emprego (particularmente do emprego
formal), menores oportunidades de profissionalização, maior exposição
à violência (marginal ou policial), discriminação racial, discriminação
contra mulheres e crianças, difícil acesso à justiça oficial, difícil acesso
ao lazer. A lista é interminável (MARICATO, 1996). Assim, identificamos ao
longo da existencia da comunidade que a população enfrenta um processo
de pouca mobilidade diante a perspectiva de serem “benenficiários dos
direitos” introduzidos pelo processo de urbanização na cidade.

333
3. VILA SÃO PEDRO: CONSTRUINDO CIDADANIA A
PARTIR DO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA

O processo de regularização fundiária da vila São Pedro nasce junto


com a ocupação da área, e tem momentos distintos ao longo dos mais
de 30 anos de luta e intervenções de ordem pública e social. O advento
do Estatuto da Cidade tem impacto importante nesse processo. Essa
normativa traz um elenco de instrumentos jurídicos e urbanísticos que
possibilitam outras formas de intervir no quadro da irregularidade urbana
através da normatização e, principalmente indução das formas de uso e
ocupação do solo, da incorporação de novas estratégias de gestão que
reconhecem e envolvem o cidadão e as comunidades e da ampliação das
possibilidades de regularização das posses urbanas. Assim, partindo-se
desses pressupostos, organiza-se o processo de regularização fundiária
da vila São Pedro em dois momentos que tem como marco temporal o
advento do Estatuto da Cidade em 2001.

3.1 Da ocupação ao projeto Morada São Pedro

Este primeiro momento, anterior ao Estatuto da Cidade, as interven-


ções foram impulsionadas pelo poder público estadual e municipal sendo
a primeira ação concreta em direção a regularização a expedição, pelo
Estado do Rio Grande do Sul, de termos de permissão de uso em benefício
de diversas famílias moradoras da vila em 1992. No entanto estes termos
não garantiam de fato a posse das famílias, por se tratar de instrumen-
tos jurídicos precários, ao mesmo tempo em que estavam descolados
de obras de urbanização e infraestrutura. Neste primeiro período, tanto
recursos como instrumentos voltados a regularização fundiária eram
escassos, e neste contexto um dos espaços que se mostra acessível para
as demandas comunitárias em Porto Alegre é o Orçamento Participativo.
Porém, as questões relacionadas a dominialidade da área impossibilitou
a comunidade a acessar esses recursos.

334
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Em 1999 a política habitacional do Estado ganha espaço na estrutura


institucional através da criação da Secretaria Estadual de Habitação -
SEHAB, que dentre as suas linhas de ação pautou a regularização fundiaria,
constituindo departamento e programa governamental com essa finalida-
de. A partir desta estrutura institucional foi implementado o Projeto Morada
São Pedro. No âmbito deste projeto a regularização fundiária passa a ser
trabalhada de forma interdisciplinar, com enfoque jurídico, urbano e social,
mas ainda carente de recursos e de instrumentos normativos que dessem
conta da complexidade dos processos de regularização fundiária. Dentre as
possibilidades da epoca foram realizadas ações visando a qualificação da
área e das famílias como a topografia e o cadastramento socioeconômico.
Partindo-se de um enfoque mais global de “acesso à cidade” foi iniciado
processo de elaboração de projeto urbanístico que envolvia além da vila
São Pedro, os demais elementos do entorno da vila: Hospital Psquiátrico
São Pedro, Vila Salvador França e o Instituto Psiquiátrico Forense. Mui-
tos foram os embates do Estado, enquanto promotor do processo, para
viablizar a regularização fundária da Vila São Pedro: implementação de
ações de diferentes Secretárias de Estado de forma coordenada; a desins-
titucionalização do HPSP e a inserção dos seus ex-internos na sociedade
e na cidade materializado nas moradias construidas em conjunto com
as da vila São Pedro; o papel do HPSP enquanto equipamento urbano e
patrimônio histórico cultural do Estado e a sua revitalização; a inserção
socio-territorial das famílias da vila São Pedro e a pressão imobiliária na
área tendo em vista sua localização em região de alto valor comercial.

335
FIGURA 1 – Localização da Vila São Pedro. Fonte: COHRE (2006).

FIGURA 2: Vila São Pedro – Ocupação e inicio do processo de urbanização. Fonte: COHRE (2006)

Neste contexto de disputa urbana, destaca-se como importante avanço


desta etapa do processo o gravame de AEIS – Área Especial de Interesse
Social - na Vila São Pedro, visto que protegeu o território, principalmente
dos interesses de mercado, reafirmando o uso social da terra e o cumpri-
mento da função social da propriedade. O gravame ocorreu de forma con-
junta com outras áreas estaduais ocupadas para fins de moradia, ficando
pendente a sua regulamentação (definição do regime urbanístico), que
decorre do projeto urbanístico. Ocorre que em 2002, após a entrega das
primeiras 30 unidades habitacionais7 as obras de urbanização, bem como

336
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

processo de regularização fundiária foram paralizados. Esta paralização,


que tem como marco a troca do governo estadual, deixou mais de 250
famílias a espera da unidade habitacional e uma comunidade inteira na
sombra das especulações de mercado, ou seja: ameaçadas de despejo.

3.2 A retomada do processo de


regularização fundiária: novos protagonistas

Com a troca na administração estadual (proprietário da gleba), a con-


sequente alteração nos rumos da política habitacional e a paralização das
obras de urbanização sob o argumento da falta de recursos, as famílias
passaram a ter na “segurança da posse” sua principal demanda mesmo
vivendo em condições de habitabilidade precárias. Mesmo sob o enten-
dimento de que a regularização fundiária é um processo que deve ser
trabalhado de forma interdisciplinar, a ausência do Estado, traduzida na
falta de ações e de uma política clara sobre a regularização fundiária e as
ameaças de despejo postas pelos interesses convergentes do mercado e do
Governo do Estado, comunidade e parceiros viram a necessidade de focar
suas ações na segurança da posse visando a permanência das famílias
na área. Nesse sentido, as novas bases legais, e seus instrumentos foram
determinantes para a implementação dessa estratégia. O advento do Es-
tatuto da Cidade e da Medida Provisório 2.220, ambas de 2001 passaram a
reconhecer o direito à moradia das famílias moradoras de áreas públicas,
permitindo à essas famílias reinvidicar de forma administrativa ou judicial
esse direito caso o proprietário da área não forneça de forma pacifica a
denominada Concessão de Uso Especial para fins de Moradia – CUEM.
Partindo-se desta premissa legal, em 2002 a Associação de Moradores
da Vila São Pedro, legalmente assistida pelo COHRE – Centro pelo Direito
à Moradia Contra Despejos protocolou pedido administrativo de CUEM
em conjunto com outras comunidades que faziam parte do Programa
Estadual de Regularização Fundiária. Passados 3 anos deste protocolo, e
frente a ausência de resposta do Estado do Rio Grande do Sul com rela-

337
ção ao pedido protocolado, a Associação de Moradores da Vila São Pedro
ajuizou Ação contra o Estado do Rio Grande Sul solicitando a CUEM de
forma Coletiva. Uma ação inovadora visto que as bases legais eram re-
centes (2001) e que não foram detectados precedentes deste tipo de Ação
Judicial, ainda mais de forma “coletiva”.
Esta ação da comunidade da Vila São Pedro, visando a garantia do seu
Direito à Moradia, foi resultado de um processo coletivo, compartilhado
entre diversos atores públicos e privados que atuaram, inicialmente pela
mobilização e informação da comunidade visando instrumentaliza-la
para o enfrentamento jurídico e político da disputa territorial. Assim foram
atores importantes desta caminhada: a comunidade da Vila São Pedro,
organizada através de um Comitê Gestor composto por representantes
da Associação de Moradores e por lideranças comunitárias, o Centro pelo
Dirieto à Moradia contra Despejos - COHRE, o Serviço de Assesoria Jurí-
dica Universitária da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – SAJU/
UFRGS, o Ministério das Cidades, a Assembléia Legislativa do Estado e a
Camara de Vereadores do município de Porto Alegre.
É importante destacar que disputas desta envergadura, que colocam
em cheque conceitos formatados e subvertem a lógica de mercado his-
tóricamente posta, propondo-se a tratar a questão da terra e da moradia
por uma perspectiva de direito e não mais de mercadoria, necessitam
diferentes estratégias de intervenção, sendo a judicialização uma delas.
Assim a judicialização do processo de regualrização fundiária da Vila São
Pedro, foi conduzida de forma articulada à estratégias de mobilização, de
formação e informação, de incidência e de instrumentalização:
Estratégia de Mobilização: esta estratégia teve por objetivo mobilizar
a comunidade para o enfrentamento do processo de regularização fun-
diária e fortalecer a coletividade visto que a ação judicial previa a CUEM
de forma coletiva, e que este trata-se do primeiro passo para a efetivação
do direito à cidade e à moradia que no caso da Vila São Pedro vai além
da CUEM, pois a comunidade necessita também de intervenções fisicas
para qualificação do espaço e das moradias. Foram ações vinculadas

338
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

á essa estratégia: a constituição de um Comitê Gestor, a realização de


reuniões sistemáticas (A) e o desenvolvimento de dois projetos visando o
fortalecimento comunitário, um denominado “ Minha Vila Fotografo Eu”
(C), onde a fotografia foi a ferramenta de mobilização e outro chamado de
“Construção Coletiva de um Espaço Comunitário” (B), onde a ferramenta
de mobilização foi a construção de uma estrutura Geodésica no terreno
destinado para a comunidade desenvolver suas atividades comunitárias.

FIGURA 3: Estratégias de Mobilização. Fonte: COHRE (2006)

Estratégia de (in)formação: Esta estratégia teve por objetivo formar a


comunidade sobre direitos humanos, direito à moradia e sobre as questões
tecnicas que envolveram o processo de regularização fundiária. Também
teve ações voltadas à informação sobre os temas tecnicos relevantes do
processo e seus avanços no tempo. Foram ações desta estratégia: a ela-
boração e distribuição de Folhetim Informativo da Regularização Fundi-
ária e oficinas juridicas e urbanas visando a formação / capacitação dos
moradores da vila São Pedro;
Estratégia de Instrumentalização: Esta estratégia teve por objetivo
instrumentalizar, através de peças tecnicas, o processo de regularização
fundiária e a ação judicial da CUEM em conjunto com a comunidade. A
partir desta estratégia foram elaborados os seguintes documentos: ca-
dastro socioeconômico e proposta de projeto urbanístico e arquitetônico
para a Vila São Pedro. Para a construção de uma proposta urbanística
e arquitetônica foram realizadas oficinas temáticas (A) e promovidas
visitas em empreendimentos de HIS na cidade de Porto Alegre (B). O ca-
dastro socioeconômico subsidiou a ação judicial e o projeto urbanístico

339
foi apresentado ao Ministério Público como proposta alternativa àquela
desenvolvida pelo Estado sem a participação da comunidade.

FIGURA 4: Projeto urbanístico prioposto pela comunidade. Fonte: COHRE (2006)

FIGURA 5: Oficina o espaço que temos: COHRE (2006)

Estratégia de Incidência: esta estratégia teve por objetivo sencibilizar


gestores públicos estaduais e municipais, bem como a sociedade sobre a
pauta da vila São Pedro. Ela foi fundamental para o andamento da ação
judicial e para o resguardo do direito à moradia das familias. As ações de
incidência foram definidas pontualmente ao longo do processo de regualri-

340
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

zação fundiária de acordo com as demandas e necessidade apontadas pelo


própio processo, como por exemplo: garantir voz perante o Governo do
Estado; barrar ações arbitrárias do Estado na comunidade, e; sensibilizar
o poder judiciário sobre a urgência das demandas da comunidade. Assim,
foram ações de incidência: a denúcia na midia (foi realizada repostagem
na TVE sobre a situação da Vila São Pedro), a realização de Audiências
Públicas no legisltivo municipal e estadual, o protocolo de pedidos e de-
núncias junto ao Ministério Público Estadual e a articulação da comunidade
da vila São Pedro com outras comunidades com pauta semelhante, como
a Vila São Judas Tadeu e Vila Salvador França.
Em 2008, decorridos 3 anos o ajuizamento da ação da Vila São Pedro,
o judiciário chamou a primeira Audiência e ouviu as partes, seus relatos
e testemunhas, onde o encaminhamento dado foi a de uma mesa de
negociação para definir o “objeto” da diputa, visto que não havia acordo
quanto a área a ser concedida (tamanho e delimitações). Destaca-se que
desde o inicio do processo a comunidade demanda a área toda, a qual
é composto pela área ocupada pelas famílias, a área que foi urbanizada
em 2002 e a parte da frente que é ocupada por revendas clandestinas de
automóveis que ali se estabeleceram sem nunca pagar nada aos cofres
públicos. Esses terrenos, que fazem frente para a Av. Ipiranga são estra-
tégicos para a regularização fundiária (em especial sob o aspecto urba-
nístico) sob o ponto de vista da garantia do “direito à cidade” para a vila
São Pedro. Aberta a mesa de negociação, em 2008, decorreram mais 2
anos de intensos embates e disputas, encontros e tensionamentos, para
que em maio de 2010 fosse assinado o Acordo que deu fim a Ação Judicial
(interesse do Estado) e que viabilizou a Concessão de Usos Especial para
fins de Moradia para a vila São Pedro, primeiro passo para a efetivação
do direito à moradia: com a terra garantida, a comunidade lutará agora
pelas obras de urbanização e pelas moradias.

341
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS: OS DESAFIOS DO PROCESSO
DE REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA, DA VILA SÃO PEDRO
PARA EFETIVAÇÃO DO DIREITO A MORADIA.

Não há dúvidas que a vila São Pedro se beneficiou dos avanços nor-
mativos e de investimentos das últimas décadas relacionadas à regula-
rização fundiária. A comunidade também logrou avanços significativos
em termos de cidadania, pois, a compreensão da comunidade de que a
questão da moradia ou da “efetivação do direito à moradia” transcende a
“casa”, articulada aos novos instrumentos disponibilizados pelo Estatuto
da Cidade e a necessidade de mapear parceiros, desencadeou uma ação
em rede que ao mesmo tempo em que fortaleceu a luta da regularização
fundiária construiu cidadania, tornando-se também ação estratégica de
incidência pela regularização fundiária através da CUEM.
Por outro lado, é fato que há muito a se fazer naquela comunidade para
que se efetive o “direito à moradia” das famílias que lá residem. O processo
vivido pela comunidade da vila São Pedro, coloca como primeiro desafio
da regularização fundiária, os limites da instituição pública enquanto
promotora de processos desta envergadura que exigem ações de Estado,
e não de Governo para serem efetivas. Também, registra a comunidade
como protagonista e promotora das ações que defendem seus interesses
(que são coletivos) e aponta ações de mobilização, de capacitação, de
informação e de fomento à organização comunitária como eixos estru-
turais do processo, e um desafio para a comunidade e seus parceiros. As
paralisações do processo refletido especialmente na não finalização das
obras, a demora nas respostas do poder executivo e judiciário, a ausência
do poder público (enquanto Estado) na comunidade, o não cumprimento de
acordos legais8 e de compromissos políticos são variáveis que fomentam
a desmobilização e a desarticulação da comunidade.
Também está posto o desafio de atuar de forma articulada em processos
de regularização fundiária, tanto do ponto de vista técnico, como do ponto
de vista estratégico. Tecnicamente, o processo da vila São Pedro iniciou

342
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

sob uma perspectiva interdisciplinar (jurídica, urbana e social), quando


impulsionada pelo poder público, mas a falta de garantias e a ameaça
de despejo forçou uma atuação focada nos aspectos jurídicos (garantir a
posse). Complementarmente cabe também destacar os desafios no campo
registral. Passados dois anos da outorga da CUEM pelo estado do RS aos
moradores da vila São Pedro, ainda não se efetivou seu registro público.
Sem dúvidas processos deste tipo, com base legal recente e ainda pouco
utilizada acabam por esbarrar nos procedimentos padrões, ainda não
adequados ou regulamentados. No caso da Vila São Pedro está pendente
para o Registro, o desmembramento da área concedida do todo maior que
agrega ainda o HPSP, a parte urbanizada da vila e a parte ocupada pelas
revendas de automóveis. Sobre esse ponto há de se destacar a fragmen-
tação da área visando atender quesitos legais. Urbanisticamente interessa
para a cidade e para a comunidade que o território ocupado pela vila São
Pedro seja compreendido e trabalhado na sua totalidade: parte ocupada,
parte urbanizada e áreas que fazem frente para a Ipiranga. Tem-se aqui
o desafio da ação técnica integrada.
Por fim, cabe destacar o grande e atual desafio da comunidade da
Vila São Pedro para efetivar seu direito à moradia, que é o da retomada
das obras de urbanização e de construção das moradias. O Estado do Rio
Grande do Sul, a partir de uma mudança de governo, assumiu o compro-
misso pela retomada das obras. Contudo ainda carece da definição de
uma Política de Regularização Fundiária para o Estado. Questões como a
posse coletiva, a participação efetiva e o protagonismo comunitário não
podem ser deixados à margem do processo de regularização fundiária da
vila São Pedro, pois são elementos fundamentais para a sustentabilidade
do processo no tempo (permanência das famílias na área regularizada) e
no espaço (área de interesse social). Num contexto de supervalorização
imobiliária, onde um dos desafios está no acesso dos menos favorecidos a
terra urbanizada, o reconhecimento da posse coletiva através da CUEM é
um grande avanço e deve se estender aos projetos de urbanização da vila,
os quais devem primar pelo uso social e coletivo da terra. A regularização

343
fundiária pela propriedade individual inserido no atual modelo de desenvol-
vimento não garante o direito à moradia e a inserção socioeconômica das
famílias à cidade, servindo apenas aos interesses do mercado. A moradia
é um direito a ser garantido pelo estado brasileiro, não é mercadoria, e
por assim deve ser entendido enquanto política de Estado para o acesso
à terra urbanizada com interface direta com a política territorial e com
a política habitacional, e sendo assim deve, no âmbito do ordenamento
jurídico urbano brasileiro, integrar o Plano Diretor (instrumento de gestão
territorial) e o Plano Local de Habitação de Interesse Social (instrumento
de gestão da política de habitação de interesse social).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRáFICAS

ALFONSIN, Betânia de Moraes. Da invisibilidade à regularização fundiária: a tra-


jetória legal da moradia de baixa renda em Porto Alegre – século xx. (Dissertação
de Mestrado do Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional),
Porto Alegre: UFRGS. 2000.
FONSECA, Claudia. Família , fofoca e honra: etnografia de relações de gênero e
violência em grupos populares. Porto Alegre. Editora da UFRGS, 2000.
MARICATO, Ermínia. Metrópole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigual-
dade e violência. São Paulo, Editora HUCITEC, 1996.
CENTRO PELO DIREITO À MORADIA CONTRA DESPEJOS (COHRE). Direito à Mo-
radia: para conhecer e fazer valer. Porto Alegre, 2008. Cartilha.
________. Relatório Etapa III do Projeto Urbanização, Regularização e Integração de
Assentamentos Precários Vila São Pedro/Porto Alegre, 2006.

NOTAS

1
Segundo o IBGE Aglomerado Subnormal é É um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habita-
cionais (barracos,casas etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo
ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em
geral, de forma desordenada e densa”.
2
O direito à cidade é definido como o usufruto equitativo das cidades, visando o desenvolvimento sustentável
através de alternativas e de novas formas de pensar a gestão do solo urbano de forma a potencializar o in-
teresse social na apropriação da terra fazendo com que a cidade cumpra sua função social e que se produza
de forma democrática, justa, eqüitativa e sustentável. Isto posto, pressupõe-se o exercício pleno e universal
da vida, ou seja o exercício de todos os direitos econômicos, sociais, culturais, civis e políticos, inerentes ao
ser humano, previstos na normativa nacional e pelos pactos e tratados internacionais. Carta Mundial pelo

344
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Direito à Cidade (2005).


3
“A regularização fundiária é importante no caminho da garantia efetiva do Direito à Cidade, já que nas últimas
décadas se observa uma complexificação da segregação sócio-espacial, em um fenômeno no qual os pobres
passaram a ocupar também os interstícios da cidade formal e das regiões de alta renda, inclusive tendo em
vista a busca de oportunidades de emprego e rendimentos, evidentemente mais abundantes nestas regiões
da cidade. A possibilidade de regularizar as ocupações localizadas no tecido intra-urbano da cidade (às vezes
existentes há décadas) é uma garantia à população pobre de que ela também terá “Direito ao Centro” e aos
bens oferecidos por este mesmo centro”. ALFONSIN, Betânia de Moraes. 2000.
4
Definição proposta pelo Centro pela Moradia Contra Despejos COHRE (2008) a partir do conceito definido
por Betânia de Moraes Alfonsin.
5
Uns dizem que o nome foi dado por um “burguês” que, ao não conseguir recrutar trabalhadores entre os
homens aparentemente ociosos, sentados à entrada da vila, teria dito: — “O quê! Só tem cachorro sentado por
aqui?”. Segundo outros, morreu um cachorro à entrada da vila e o pessoal foi tão negligente que “o cadáver
ali ficou sentado ali umas duas semanas” até ser removido (FONSECA, 2000).
6
Segundo Fonseca (2000) a partir de diversos autores o termo “família chefiada por mulher” tem sido em-
pregado para designar unidades domésticas de mulheres sem marido, ou, havendo marido, aquelas onde
são maiores: o número de consangüíneos matrilaterais, a renda da mulher, ou, simplesmente, a influência
feminina nas redes afetivas da ajuda mútua.
7
O Projeto previa a construção de 277 unidades habitacionais.
8
Em 2002 foi assinado um TAC – Termo de Ajustamento de Conduta – que responsabilizava o Estado do RS,
obrigando-o a realizar as ações que tinham por objetivo a regularização fundaria das vilas São Pedro e Salvador
França sob pena de multa, o qual nunca foi cumprido.

345
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A regularização fundiária
como garantia de moradia e
de meio ambiente equilibrado

Luciana Bedeschi 1

INTRODUÇÃO: O contexto histórico da irregularidade e da


informalidade dos assentamentos habitacionais nas cidades

No Brasil a segregação social no uso e ocupação do solo para fins


de moradia e trabalho teve origem no Império, com a Lei 601/1850, ga-
nhou força na República; e, com o Código de 1916, marcou a formação
da cidade capitalista
As favelas especialmente, símbolo da desigualdade na cidade, surgem
no final do século xIx e hoje estão presentes em 80% das cidades brasi-
leiras. Elas marcam a fuga do cortiço, do aluguel exorbitante e a falta de
condições de fixação no campo.
Mas há outros fatores que acirraram a informalidade e a segregação
dentro da cidade, refiro-me à legislação urbanística, promotora de ex-
clusão territorial na forma de planejamento urbano, que reiteradamente
definiu territórios dentro e fora da lei, configurando regiões de cidadania
plena e regiões de cidadania limitada. A estes fatores de segregação
somam-se os processos de renovação dos centros urbanos que sobrevém
para e simultaneamente promover valorizações imobiliárias, e que também
vão contribuir para o aumento do valor do aluguel e a gentrificação, na
forma de exclusão da população local. Este movimento, típico do sistema
capitalista, empurra populações para as periferias das cidades e muitas

1 Doutoranda em Planejamento e Gestão do Território na Universidade Federal do ABC. Graduada em Direito


pelo Centro Universitário das Faculdades Metropolitanas Unidas (1997) e Mestra em Direito Público pela Pon-
tifícia Universidade Católica de São Paulo (2012). É vice coordenadora na organização não governamental
Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos.

347
vezes para áreas impróprias à ocupação para fins de moradia. Deste modo,
a ocupação em áreas de proteção permanente passam a ser o refúgio da
população desassistida.
Desprezadas pelo mercado imobiliário as áreas de proteção perma-
nente localizadas em perímetros urbanos foram gradativamente ocupadas
por favelas e por loteamentos informais e irregulares. Da parte do Poder
Público, remover as moradias em áreas protegidas significa o dever de
garantir o direito à moradia em lugar seguro, mas como as políticas habi-
tacionais são insuficientes, tolerar, à própria sorte, é uma opção política
adotada em muitos casos.
Em vista deste quadro, entre tanto outros problemas da urbaniza-
ção brasileira, foi iniciado no início da década de 1960, fortalecido na
década de 1980 - um amplo movimento de reforma urbana disposto ao
enfrentamento da situação degradante da habitação caracterizada pela
irregularidade urbana e a exposição ao risco, resultando, inicialmente, em
mudanças pontuais na legislação, culminando, nos anos seguintes, em
importantes mudanças nas normas gerais, que geraram novos direitos à
população moradora destas áreas irregulares e informais, seja a partir de
implantação de infraestrutura necessária para o conforto e a contenção
de riscos, seja pelo reconhecimento do direito, possibilidade de titulação
e proteção jurídica da moradia.

A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE


NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A expressão “meio ambiente” foi trazida ao Direito Constitucional


Brasileiro pela Constituição Federal de 1988. Na Assembleia Constituinte
de 1988 foi colocada a questão do meio ambiente a partir da mobilização
social, que promoveu seminários em diversas capitais brasileiras - já que o
debate em torno da escassez dos recursos naturais era latente no país. Esta
mobilização da sociedade civil é também marca do sociambientalismo
brasileiro nascido na segunda metade dos anos 1980, período da rede-

348
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

mocratização do país, fruto de articulações entre os movimentos sociais


e o movimento ambientalista - mais antigo -, e ao que se deve a inclusão
no texto constitucional dos direitos de povos indígenas, de comunidades
quilombolas e de suas manifestações culturais.
O meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, cuja proteção se impõe ao
Poder Público e à coletividade no sentido de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações, logo, é que se constitui numa importante
inovação eis que é o bem ambiental, tratado como valor difuso, imaterial ou
material que serve de objeto nas relações jurídicas de natureza ambiental.
A Constituição Federal de 1988 ao mesmo tempo em que anuncia “todos
têm direito” cria direito subjetivo, ou seja, este direito é individual e geral
ao mesmo tempo2, como de interesse difuso, sua proteção é difusa. Estes
aspectos são parte do bem ambiental material nas cidades: material no
sentido da preservação da qualidade dos recursos ambientais disponíveis;
e, imaterial, no sentido da consciência de bem-estar, que atinge todos os
habitantes das cidades sem fazer distinção de classes e ideologias.

O DIREITO à CIDADE E à MORADIA


NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O momento da Assembleia Nacional Constituinte também marcou a


mobilização de um conjunto de entidades, associações de classe, orga-
nizações não governamentais e movimentos populares que produziram
uma emenda popular subscrita por cerca de 131.000 eleitores.3Inobstante
as demais intervenções dos diversos setores interessados, o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade foi então introduzido como
direito fundamental dirigente da política urbana, no caput do artigo 182
da Constituição Federal.

2 Neste sentido, MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2011.p. 133.
3 A emenda popular da reforma urbana propunha um conjunto de princípios, regras e instrumentos destinados
à institucionalização e promoção do direito à cidade. Conforme SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas
do Direito Urbanístico Brasileiro: ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do
Plano Diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997. p. 30-31.

349
Contudo, a trajetória do direito à cidade remete à decada de 1960,
quando as primeiras ideias sobre o direito à cidade como um direito hu-
mano começam a ser desenvolvidas, inicialmente na França, a partir das
formulações de Henri Lefebvre, para quem o direito à cidade (não a cidade
arcaica, mas a centralidade), em relação aos trabalhadores, encontrava-
-se em formação assim como o Direito do Trabalho, como luta coletiva
e emancipação,4 e no Brasil, com as lutas sociais pela reforma urbana
iniciadas na mesma década, que reivindicavam reformas estruturais no
trato das questões fundiárias brasileiras. Em decorrência do regime militar
que afundou o Brasil numa ditadura militar que durou de 1964 a 1986,
estes temas não puderam ser colocados ampla e publicamente em debate,
reaparecendo com força na Assembleia Constituinte.
Esta experiência brasileira, de institucionalizar uma ideia política de
cidade inclusiva, foi decisiva para a inclusão do direito à cidade em Fó-
runs em Conferências Internacionais, dos quais se destacam o Tratado
“Por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis”,
elaborado para a Conferência da Sociedade Civil Sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento durante a Conferência das Nações Unidas Sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, a ECO 92; e os
temas da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos,
Habitat-II, realizada em Istambul em 1996:”Adequada Habitação Para To-
dos” e o “Desenvolvimento de Assentamentos Humanos em um Mundo
em Urbanização”. Esta última Conferência, além de ser um espaço para a
construção do direito à cidade em âmbito internacional, ainda reconheceu
o direito à moradia como um direito humano, influenciando no Brasil para
a promulgação da Emenda Constitucional 26 de 2000, que inclui o direito
à moradia aos direitos sociais.5
Carta Mundial pelo Direito à Cidade6, publicada em 2004, define o direito

4 LEFEBVRE, Henri. Direito à Cidade. São Paulo: Centauro, 2001. p. 139.


5 SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito Urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas.Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 2007. p. 36.
6 A Carta Mundial pelo Direito à Cidade origina-se no Fórum Social das Américas, realizada em Quito, 2004,
e é fruto da organização de um conjunto de movimentos populares, organizações não governamentais, asso-
ciações profissionais, fóruns e redes nacionais e internacionais da sociedade civil.

350
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

à cidade como o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios da


sustentabilidade e da justiça social, compreendendo o direito coletivo dos
habitantes das cidades em especial dos grupos vulneráveis e desfavoreci-
dos, conferindo-lhes legitimidade de ação e de organização, baseado nos
usos e costumes, com o objetivo de alcançar o pleno exercício do direito
a um padrão de vida adequado.
Quanto ao direito fundamental à moradia, este foi inserido na Cons-
tituição Federal, no Título II, “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”,
Capítulo II: “Dos Direitos Sociais”, da Constituição Federal de 1988. É a
edição da Emenda Constitucional nº 26/2000, que incluiu a moradia no
rol dos direitos sociais fundamentais, dispostos no artigo 6º da Consti-
tuição Federal. O direito coletivo à moradia revela-se inicialmente como
direito e garantia dos trabalhadores e como disposição para construção de
melhoria das moradias, segundo artigos 7, inciso IV e 23, inciso Ix. Este
direito coletivo à moradia vai densificar com a publicação do Estatuto da
Cidade, reconhecendo o direito à moradia de forma coletiva aos moradores
de assentamentos informais localizados em áreas públicas e particulares
e estabelecendo garantias para o exercício coletivo destes direitos, nas
formas dos instrumentos da Concessão de Direito Real de Uso, da Con-
cessão de Uso Especial para Fins de Moradia, e na Usucapião Coletiva.
Em âmbito internacional, a moradia é um direito humano reconhecido,
protegido e tem como fundamento o direito a toda pessoa manter um
nível adequado de vida, com dignidade, segundo o artigo xxV da Decla-
ração Universal dos Direitos Humanos. Como direito subjetivo, legitima a
pretensão do seu titular, individualmente, protegendo-o no caso de uma
restrição. No contexto objetivo, este direito fundamental representa uma
garantia social coletiva, o que implica proibir restrições à sua eficácia, e
promover ações estatais que fomentem sua realização.

OS ENCONTROS E DESENCONTROS DA LEGISLAÇÃO


DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E DA LEGISLAÇÃO
URBANÍSTICA NO âMBITO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA

Embora constituam disciplinas jurídicas distintas, cada qual com seus

351
institutos e princípios próprios, existe forte interação entre os pressupos-
tos do Direito Ambiental e do Direito Urbanístico, uma vez que ambos
os direitos influenciam as condições de cumprimento da função social
da propriedade.
As agendas internacionais buscaram conciliar interesses ambientais
e urbanísticos. Assim como a Agenda 217, a Agenda Habitat8 converge
no sentido de que a proteção ambiental e a promoção da moradia são
conteúdo do desenvolvimento sustentável, por isso devem ser aplicadas
conjuntamente.
Mas se as agendas buscam um tom conciliatório, cabe saber o quanto
a legislação brasileira converge em direitos. Partindo de uma retrospectiva
da legislação brasileira verifica-se que se as normas ambientais, conceitos
e deveres relativos ao meio ambiente são novidade na Constituição de
1988, contudo, as primeiras políticas de proteção ao meio ambiente foram
sancionadas na década de 1930. Naquele período os objetivos eram o de-
senvolvimento e a manutenção da propriedade e dos meios de produção.
Neste momento político, conhecido como “Segunda República”, surgem as
primeiras respostas às inquietações e manifestações contra a exploração
predatória dos recursos naturais. São deste período, portanto, o conjunto
de decretos voltados à proteção e gestão dos recursos naturais que com-
preendem o Primeiro Código Florestal de 1934, o Código de Mineração e
o Código de Águas.
A Política Nacional do Meio Ambiente9, implantada em meio a um pro-
cesso de redemocratização do país, representa uma pequena mudança de
orientação no rumo das políticas ambientais ao integrar em seus objetivos
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental. A cria-

7 A Agenda 21, como resultado da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento - ECO-92, é o
compromisso assumido por cada país considerando os diversos setores da sociedade em refletir de forma local
e global como poderão contribuir para solução de problemas socioambientais. Em 1997, na Rio+5, a agenda
é revista. Em 2000, na 55ª Assembleia das Nações Unidas foi adotada nova agenda, denominada Metas de
Desenvolvimento do Milênio, que prioriza as políticas globais para erradicação da pobreza e da fome.
8 A agenda Habitat resulta da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos - Habitat II,
realizada na Cidade de Istambul em junho de 1996.
9 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins
e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

352
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

ção dos Sistemas Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e do Conselho


Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) respondeu às demandas dos am-
bientalistas e estes órgãos foram implementados para estruturar a política
do meio ambiente, entretanto, as ações de integração dos diversos órgãos
que compõem o SISNAMA não foram previstas e não foram estabelecidas
quaisquer diretrizes para favorecer esta integração. A criação do CONA-
MA é representativa e caracteriza-se como a maior inovação trazida pela
Lei nº 6.983/1981 por favorecer a participação da sociedade civil. Com o
tempo, o CONAMA ganhou importância pelo conjunto de Resoluções que
dispõem sobre a política do Meio Ambiente.
Também, e em síntese, é oportuno lembrar as medidas de proteção ao
Meio Ambiente contidas na legislação urbanística, para perceber como
estas medidas interferem na regularização fundiária de interesse social.
É deste período a publicação da Lei federal nº 6.766/1979, que foi san-
cionada para disciplinar o parcelamento do solo, não sua regularização.
Em matéria ambiental destacou-se ao proibir o parcelamento em terre-
nos inseridos em áreas de preservação ecológica e estabelecendo faixa
non eadificandi de 15 metros de cada lado ao longo de águas correntes e
dormentes, quando o Código Florestal, vigente à época, previa uma faixa
de 5 metros.
Adiante, 11 anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988,
o Estatuto da Cidade, Lei federal nº 10.257/2001, vai estabelecer como
diretrizes gerais de política urbana a garantia do direito às cidades sus-
tentáveis, a proteção, a preservação e a recuperação do meio ambiente
natural e construído, a regularização fundiária e a urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de
normas especiais de urbanização, consideradas a situação socioeconô-
mica da população e as normas ambientais; e a ordenação e controle de
uso do solo como forma de evitar a deterioração de áreas urbanizadas e
a poluição e a degradação ambiental.
Mas até este ponto, a possibilidade legal de regularização integrada e
de interesse social de loteamentos irregulares e informais com incidências

353
ambientais caracterizadas pelas ocupações de faixas de áreas de preser-
vação permanente era praticamente inexistente, inobstante o respeito ao
direito à moradia das populações vivendo nestas áreas, que foi inserido na
Medida Provisória nº 2.220/2001, dispondo ao Poder Público assegurar o
exercício do direito da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
se o imóvel cuja concessão requerida estiver sobre área de preservação
ambiental e proteção de ecossistemas naturais.
Em 2006 foi publicada a Resolução CONAMA nº 369, produzida a partir
de um acordo entre ambientalistas e urbanistas. A CONAMA nº 369 dispõe
sobre a regularização fundiária de interesse social, em seção denominada
“Da regularização fundiária sustentável em área urbana”, que estabelece
o conceito de ocupação consolidada.
Mas a Lei federal nº 11.977/2009 também trouxe disposições para a
interação entre a legislação urbanística e ambiental e a solução para os
assentamentos consolidados em áreas de proteção permanente. Inicial-
mente, ao dispor sobre o procedimento de regularização fundiária esta
lei atribui dimensão à proteção ambiental às medidas de regularização,
e vincula ao plano de regularização fundiária as medidas necessárias à
sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo
compensações ambientais.
Poupadas as diferenças conceituais e de marco temporal existentes
entre os dois regramentos, verifica-se que no tocante ao estabelecimen-
to de plano ambiental para implantação de regularização fundiária, a
Resolução CONAMA nº 369 e a Lei federal nº 11.977/2009 têm o mesmo
entendimento, ou seja, de que os aspectos da área e as medidas ambientais
devem compor o plano de regularização fundiária.
Contudo, a Resolução CONAMA nº 369 não acumula experiências de
aplicação. Neste sentido, é difícil fazer, ainda que em síntese, uma compa-
ração entre a resolução CONAMA e a lei federal, mas quando então a Lei
federal nº 11.977/2009 promove a simplificação do processo de aprovação
da regularização fundiária de interesse social ao reunir no mesmo proce-
dimento o licenciamento urbanístico e ambiental, no âmbito municipal,

354
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

porém estabelecendo que o Município tenha Conselho de Meio Ambiente


e Órgão Ambiental capacitado, em consonância à Política Nacional de
Meio Ambiente, verifica-se que ela supre uma carência imposta pela
CONAMA que advém da indefinição sobre a competência para autorizar
a intervenção em áreas de preservação permanente.
Logo, em virtude da publicação da Lei federal nº 11.977/2009, verifica-
-se que na regularização fundiária de interesse social é a norma geral,
estabelecida pelo seu artigo 54, que deve ser aplicada. E nem há que se
falar sobre conflito de disposições. E mesmo que fosse, como critério de
solução aplicáveis para as questões de antinomia levantadas em virtude da
possibilidade de intervenção nas APP com finalidade de promover a regu-
larização fundiária de interesse social, é importante verificar que: enquanto
i) critério hierárquico, a Lei federal nº 11.977/2009 está no mesmo grau de
hierarquia do Código Florestal10 e em hierarquia superior às resoluções
do CONAMA; ii) aplicado critério cronológico, a Lei federal nº 11.977/2009
é cronologicamente mais recente que a Lei federal nº 6.766/1979 e a
derroga no tocante à regularização fundiária de assentamentos em áreas
urbanas; e, finalmente, iii) quanto ao critério da especialidade, a Lei fede-
ral nº 11.977/2009 trata com especialidade a regularização fundiária de
interesse social de assentamentos em áreas urbanas, e cria regra especial
para admitir, com critérios, a regularização fundiária de interesse social em
áreas de preservação permanente ocupadas até 31 de dezembro de 2007.
Portanto, os instrumentos disponíveis hoje para a regularização fundi-
ária em APPs são os estudos ambientais, que devem compor os Planos de
Regularização Fundiária, outros instrumentos podem e devem ser orga-
nizados pelos Municípios como garantia da recuperação de áreas verdes,
das ações de educação ambiental e de demais ações sanitárias que podem
de fato, promover a melhoria ambiental das áreas de preservação perma-
nente em perímetros urbanos. Logo, a dimensão da proteção ambiental

10 Veja Lei federal 12.651/2012, especialmente o artigo 64 que “Na regularização fundiária de interesse social
dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e que ocupam Áreas de Preservação Per-
manente, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária,
na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009”.

355
em áreas urbanas deve ser vista com mais cautela pelo Poder Público e
população em geral. Cada vez mais a dimensão ambiental e sua proteção
tendem a ocupar mais espaços na legislação urbanística, nas políticas
públicas e no modo de vida nas cidades, um exemplo é a inserção sempre
que possível da expressão sustentabilidade na nova legislação, políticas,
diretrizes e práticas.

DIREITOS FUNDAMENTAIS, GARANTIAS E


DIRETRIZES APLICáVEIS à REGULARIZAÇÃO
FUNDIáRIA DE INTERESSE SOCIAL

A compreensão de direitos fundamentais na ordem jurídica brasileira


pressupõe a observação dos fundamentos dispostos no artigo 1º da Cons-
tituição Federal de 1988: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa
humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
político. Cabe também observar os objetivos fundamentais da República,
disciplinados no artigo 3º da Constituição Federal, e que se constituem em
construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento
social, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais, e promover o bem de todos, sem preconceitos de ori-
gem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A chamada dos fundamentos e objetivos interessa ao objetivo deste
artigo porque os instrumentos da regularização fundiária, ao serem regu-
lamentados e aplicados pelo Poder Público, atendem aos direitos funda-
mentais: a) individuais e coletivos, pela garantia da moradia adequada ao
coletivo, e individualmente por cada morador; e d) difusos caracterizados
pelo pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantia de
bem-estar de seus habitantes e cumprimento da função social da proprie-
dade e da cidade.
As garantias visam, como o nome promete, densificar direitos. Embora
não sejam tão nítidas as linhas que separam direitos e garantias, há ver-
bos que podem enunciar garantias, ou seja, tanto reconhece um direito
que o garante.

356
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Para um conceito mais amplo de garantia constitucional, adverte José


Afonso da Silva, estariam os “meios predispostos para assegurar a ob-
servância, e, portanto, a conservação, de um determinado ordenamento
constitucional”.11
A garantia, portanto, pode ser entendida como a densificação, a cor-
porização de um direito. Contudo, há a distinção entre direito e garantia,
sendo bem um e meio outro. Seguindo na lição de José Afonso da Silva:
“as garantias constitucionais são também direitos, não como outorga de
um bem e vantagem em si, mas direitos instrumentais, porque destinados
a tutelar um direito principal”.12
Por um recorte entre direitos, garantias e diretrizes, papel e função de
cada um, consequentemente sua aplicação, uma vez que o tema central
deste artigo é defender a regularização fundiária como diretriz de recu-
peração de áreas de proteção permanentes, é oportuno, na busca de um
conceito de diretriz, mencionar Patrícia Helena Massa-Arzabe, que, ao
estudar a dimensão jurídica das políticas públicas, expõe que:

[...] o legislador pátrio de políticas sociais utiliza de maneira


geral a expressão “diretriz” para estabelecer parâmetros de
operacionalização da política, como a descentralização político
administrativa, a participação da sociedade civil organizada, por
meio dos conselhos, na formulação das políticas e no controle
das ações, a primazia da responsabilidade do Estado na condu-
ção da política.

Neste sentido enquanto as diretrizes atribuem os eixos operacionais de


atuação, os princípios conferem o estado de coisas com que esta atuação
deve se dar, seguindo a autora,

A estatuição de princípios e diretrizes em textos normativos


tem evidente finalidade de vinculação dos órgãos dos poderes
públicos à sua observância, assim como a vinculação de sua atu-
ação aos órgãos e instâncias controladoras, com a incorporação
destes princípios e diretrizes nas ações e burocracias estatais, de
sorte que os objetivos visados pelas políticas sociais possam se
concretizar.13

11 Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 187- 188.
12 Ibid., p. 417.
13 Dimensão jurídica das políticas públicas. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.). Políticas públicas: reflexões
sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 65.

357
Vale trazer também, para o entendimento do papel das diretrizes, o
comentário de Maria Paula Dallari Bucci, que, ao produzir um conceito
válido de política pública em Direito, apresenta à diretriz o seguinte papel:

Poder-se-ia dizer que as políticas públicas atuam de forma com-


plementar, preenchendo os espaços normativos e concretizando
os princípios e regras, com vistas aos objetivos determinados.
Caberia, então, encontrar lugar (ou melhorar os seus contor-
nos) para uma categoria jurídico-formal, situada provavelmente
abaixo das normas constitucionais e acima ou ao lado das
infraconstitucionais. Por este raciocínio, as políticas públicas
corresponderiam, no plano jurídico, a diretrizes, normas de um
tipo especial, na medida em que romperiam as amarras dos
atributos de generalidade e abstração - que extremam as normas
dos atos jurídicos, esses sempre concretos -, para dispor sobre
matérias contingentes.14

Portanto, toma-se a diretriz como meio, direção, estratégia, procedi-


mento, indicação e instrução de ação concreta no sentido da construção de
políticas públicas, mas que também não afasta a finalidade, neste sentido,
para garantia de direitos fundamentais. A partir deste ponto, os direitos,
garantias e diretrizes a seguir mencionados devem ser observados na
aplicação da legislação urbanística e ambiental que estabelecem a regu-
larização fundiária de interesse social em áreas de proteção permanente,
consequentemente à proteção do direito à moradia.
A regularização fundiária de interesse social como diretriz de proteção
e recuperação de áreas de preservação permanente
A regularização fundiária e de interesse social é diretriz de desenvolvi-
mento das funções da cidade e da propriedade urbana, conforme dispõe o
Estatuto da Cidade, e é instrumento de garantia do direito social à moradia
e ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como prevê a
Lei federal nº 11.977/2009, isso porque, além do direito à moradia, tam-
bém o meio ambiente na cidade é observado como questão emergente,
sendo-lhe garantidos instrumentos de proteção.
Os comandos que prenunciam a regularização fundiária como diretriz

14 Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 26.

358
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

de garantia de cidades sustentáveis, consubstanciados na Constituição


Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade, articulam todo o discurso sobre
o conceito e conteúdo deste instituto e sua eficácia como instrumento de
gestão integrada entre o ambiente e a cidade, uma vez que se trata de
produto de discussão destas duas disciplinas que vem amadurecendo desde
a proposta de lei de parcelamento do solo15, estas garantias em nada se
opõem aos mandamentos fundamentais da proteção do meio ambiente,
e nem mesmo contra os princípios da função social da propriedade e da
cidade, porque estabelecem um programa de instrumentos para defesa e
integração daqueles direitos fundamentais.
Estes comandos relativos à regularização fundiária estão inseridos
na Lei federal nº 10.257/2001, Estatuto da Cidade, cujos objetivos, como
dispostos no artigo 2º, já tratam que

[...] a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvol-


vimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana
mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito às cidades sustentáveis entendido como o
direito à terra urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
[...] xIV- regularização fundiária e urbanização de áreas ocupa-
das por população de baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e
edificação, consideradas a situação socioeconômica da popula-
ção e as normas ambientais.

Enquanto programa, a regularização fundiária também prenuncia


ações multidisciplinares de grande importância para a proteção do meio
ambiente quando a Lei federal 11.977/2009 define o conteúdo de projeto,
como definido no seu artigo 51:

O projeto de regularização fundiária deverá definir, no mínimo,


os seguintes elementos:

I - as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver neces-


sidade, as edificações que serão relocadas;

15 Como exposto, trata-se do projeto de lei que se encontra em tramitação no Congresso Nacional sob nº
3057/2000. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposic
ao=19039>

359
II - as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível,
as outras áreas destinadas a uso público;
III - as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade
urbanística, social e ambiental da áreas ocupada, incluindo as
compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei.

Adiante a lei irá disciplinar o necessário licenciamento ambiental


podendo ser realizado pelo Município ou subsidiariamente pelo Estado,
artigo 53, § 1º, e a realização de estudo técnico de intervenção e melhoria
das condições ambientais em relação à ocupação, artigo 54, § 2º, sendo
conteúdo mínimo:

I - Caracterização da situação ambiental da área a ser regula-


rizada;
II - Especificação dos sistemas de saneamento básico;
III - Proposição de intervenções para o controle de riscos geo-
técnicos e de inundações;
IV - Recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis
de regularização;
V - Comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade
urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos
hídricos e a proteção das unidades de conservação, quando for
o caso;
VI - Comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores
propiciada pela regularização proposta; e
VII - Garantia de acesso público às praias e aos corpos d’água,
quando for o caso.

Não resta dúvida de que o estudo que compõe o projeto de regulariza-


ção fundiária como conteúdo do licenciamento, assim como as medidas
de compensação que eventualmente podem ser previstas, pautam-se nos
princípios mais importantes relativos à proteção do meio ambiente: os
princípios da precaução e da prevenção, o princípio do desenvolvimento
sustentável, e os princípios da informação e da participação.
Estes princípios e instrumentos que buscam o estado de equilíbrio do
meio ambiente não estão descolados dos mandamentos de defesa ao
direito à moradia e às funções sociais da cidade, na verdade são parte de
um mesmo programa, cuja eficácia não pode ser desprezada, uma vez
que se constituem como garantias de efetividade de direitos.
Logo, o que falar sobre estas diretrizes de políticas públicas, se elas

360
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

não forem verdadeiras salvaguardas de direitos socioambientais, o mesmo


podendo dizer dos instrumentos de gestão? Estas diretrizes e instrumentos
citados são salvaguardas de direitos fundamentais (à moradia e ao meio
ambiente), que se articulam, com outros direitos fundamentais conexos
(à saúde, à educação, ao lazer, à segurança), por isso a defesa, de que tais
diretrizes e instrumentos devem ter o tratamento de garantia de direitos
fundamentais, cuja função é assegurar que na regularização fundiária de
interesse social em áreas de preservação permanente estes assentamentos
sejam incorporados à cidade legal, contribuindo para a proteção do meio
ambiente ecologicamente equilibrado na medida em que os instrumentos
previstos sejam aplicados
Deste modo, diante dos novos instrumentos de regularização fundiária
de interesse social, os assentamentos antes excluídos do debate da regu-
larização fundiária, estarão incluídos em vista destes novos instrumentos
que os tornarão incorporados à cidade legal. Portanto, o que não se pode
contar, e nem se espera, é que a implantação de programas e instrumen-
tos contidos na referida Lei federal nº 11.977/2009 venham a restringir
estes direitos fundamentais com a proposição de condições e restrições
ao conteúdo dos direitos fundamentais.
Para assegurar este estado de coisas, maior importância deverá ter o
Plano Diretor Municipal, que, segundo Edésio Fernandes16:

[...] deve ser compreendido não apenas como um instrumento


de gestão urbana e ambiental, mas sobretudo como o processo
compreensivo e participativo no qual pode se dar o enfrentamento
dos diversos conflitos existentes acerca do uso e ocupação do
solo urbano e de seus recursos.

Diante deste quadro, para o autor:

[...] falar em Direito Urbanístico e em Direito Ambiental no Brasil


hoje significa falar não somente nas normas legais em vigor, mas
também na qualidade política do processo de produção dessas
leis, nas condições e obstáculos para seu cumprimento efetivo,

16 Impacto socioambiental em áreas urbanas sob a perspectiva jurídica. In: MENDONÇA, Francisco. (Coord.).
Impactos socioambientais urbanos. Curitiba: UFPR, 2004. p. 117.

361
e na dinâmica do processo sociojurídico de produção da ilegali-
dade. É papel de todos - dos setores estatal, privado, comunitário
e voluntário, bem como do Ministério Público - juntar forças
não dividir, para assim enfrentar as graves questões ambientais
urbanas, sobretudo de forma a dar suporte à ação dos governos
municipais comprometidos com a promoção da reforma urbana.

O que se quer defender é que as prescrições estabelecidas pelas dire-


trizes legais não são meros aconselhamentos. Diretrizes têm legitimidade
e eficácia no sentido de gerar responsabilidades e deveres em favor da
garantia do direito à moradia, do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, eis que estabelecem meios e direcionam programas de atu-
ação. Estas políticas contêm em seu núcleo o fundamento da dignidade
humana e estão a abranger as dimensões: física, com a urbanização e o
saneamento do risco social e ambiental, que experimenta não só a co-
munidade interessada como também todo seu entorno; e jurídica, equi-
valente à titulação jurídica do lote e a segurança da moradia, seja pela
concessão, seja pela propriedade. Esta é a contribuição para a proteção
do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA COMO


GARANTIA DE DIREITO FUNDAMENTAL à MORADIA

Para entender a regularização fundiária de interesse social como ga-


rantia de direito fundamental, é necessário entender que as garantias de
direito, como exposto, constituem-se em instituições e procedimentos
sem os quais direitos fundamentais não podem ser exercidos, portanto
as garantias são conexas aos direitos fundamentais.
A regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por popu-
lação de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação
socioeconômica da população e as normas ambientais, é uma diretriz do
inciso xIV do artigo 2º do Estatuto da Cidade. O objetivo deste instituto
é promover o direito à moradia e o direito a cidades sustentáveis, ambos
inequivocamente direitos fundamentais.

362
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Não é demais lembrar que o dispositivo do parágrafo 2º do artigo 5º


da Constituição Federal estabelece que: “Os direitos e garantias expressos
nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos prin-
cípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte”.
Verificado o sentido das diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, não
há como não reconhecer que as diretrizes coadunam garantias gerais no
sentido de normas especiais, que dispõem meio para realização de direitos
e objetivos definidos pela política pública. E, se a política pública à qual
nos referimos tem por objetivo a realização de direitos fundamentais, não
há como afastar a estreita relação entre diretriz e garantia, o que faz com
que a diretriz incorpore efeito de garantia de direito.
Portanto, se havia algum paradoxo caracterizado pelos embates entre
as questões ambientais e urbanísticas, ao menos quanto à regularização
fundiária de interesse social, que impedia a articulação de políticas urba-
nísticas e ambientais, este suposto paradoxo não tem mais razão de existir,
em vista da garantia de proteção de direitos fundamentais presentes no
mesmo programa nas cidades e que, portanto, não se restringem.17
Os instrumentos destas garantias são, desde logo, a legislação, as
diretrizes e programas que asseguram os instrumentos da regularização
fundiária de interesse social e os instrumentos que asseguram, neste
mesmo programa, as medidas de proteção ambiental e recuperação das
áreas de preservação permanente.
José Afonso da Silva ao discorrer sobre garantias de direitos sociais
fundamentais, cria entendimento que pode ser estendidos ao tema deste
trabalho, neste sentido:

17 Neste sentido, vale citar a produção de Resoluções CONAMA, produzidas a partir de 2009, que visa pro-
mover a educação ambiental e também se atém ao licenciamento ambiental de novos empreendimentos
destinados à construção de habitações de interesse social. A Resolução nº 412 de 2009, que estabelece critério
e diretrizes para o licenciamento ambiental de novos empreendimentos de HIS; a Resolução nº 422 de 2010,
que estabelece diretrizes para ações de educação socioambiental conforme a Lei federal nº 9.795/1999 e a
Resolução nº 429 de 2011.

363
Diz-se que o núcleo central dos direitos sociais é constituído pelo
direito do trabalho (conjunto dos direitos dos trabalhadores) e
pelo direito de seguridade social. Em torno deles, gravitam outros
direitos sociais, como o direito à saúde, o direito de previdência
social, o de assistência social, o direito à educação, o direito ao
meio ambiente sadio. A Constituição tentou preordenar meios
de tornar eficazes esses direitos, prevendo, p. ex., fonte de
recursos para a seguridade social, com aplicação obrigatória
nas ações e serviços de saúde e as prestações previdenciárias e
assistenciais (arts. 194 a 195), assim como a reserva de recursos
orçamentários para a educação (art. 212). Aos direitos culturais,
impõem-se ao Estado dar-lhe apoio, incentivos e proteção (art.
215). Para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente,
o §1º do art. 225 define vários procedimentos, incluindo estudo
prévio do impacto ambiental, a que se dará publicidade, no caso
de instalação de obras e serviços causadores de degradação ao
meio ambiente, assim como estatui meio de atuação repressiva
de natureza penal, administrativa e civil (art. 225, §3º). São ainda
modulações cuja eficácia própria só a experiência vai confirmar.18

Este entendimento há que ser aplicado aos direitos relativos à moradia


adequada, sobretudo e em vista da produção de garantias que se observa
desde a Constituição Federal de 1988, pois se o direito à moradia em meio
ambiente equilibrado nas cidades encontrava limitações à sua eficácia,
ante a ausência de programas, a atual legislação ambiental-urbanística
se dispôs a discipliná-los na forma de programas aptos a garantir os di-
reitos constitucionais relativos à moradia, ao meio ambiente equilibrado
e à cidade.

CONCLUSÃO

Foi exposto, muito brevemente, o histórico do parcelamento do solo e


os principais aspectos da irregularidade e informalidade em cidades brasi-
leiras, assim como os conflitos, para entender a evolução da regularização
fundiária de interesse social como garantia do direito fundamental à mo-
radia. Demonstrou-se, no tocante à regularização de áreas de preservação
permanente, ser fundamental que os planos de regularização fundiária de
interesse social, quando incidirem sobre área de proteção permanente,

18 Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 467.

364
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

tenham seus estudos ambientais e suas medidas de mitigação imple-


mentados, e que estas medidas possam estar munidas de informações
de qualidade ambiental e indicadores de sustentabilidade que poderão
orientar os Planos Diretores. Chegar neste ponto será um grande passo
em garantia de moradia e cidades sustentáveis.
A inovação da Lei federal nº 11.977/2009 é o estabelecimento de di-
retrizes e instrumentos de regularização fundiária de interesse social em
áreas de preservação permanente, já ocupadas por população de baixa
renda. Neste sentido, este trabalho buscou defender que a regularização
fundiária de interesse social é uma garantia de direito à moradia e também
uma diretriz de proteção de recuperação de áreas de proteção permanente.

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368
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

<http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/moradia-
-adequada/declaracoes/declaracao-de-istambul-sobre-assentamentos-humanos>.
Acesso em: 20 mar. 2012.

UNIVERSIDADE SÃO PAULO. Declaração de Estocolmo sobre o ambiente huma-


no - 1972. Publicada pela Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente
humano em junho de 1972. Disponível em:
<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Meio-Ambiente/declaracao-de-
-estocolmo-sobre-o-ambiente-humano.html>. Acesso em: 14 de agosto de 2013.

UNIVERSIDADE SÃO PAULO. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento - ECO-92 ou RIO-92. Disponível em:
<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Agenda-21/capitulo-01-con-
ferencia-das-nacoes-unidas-sobre-o-meio-ambiente-e-desenvolvimento.html>.
Acesso em14 de agosto de 2013.

369
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A regularização fundiária de interesse


social como instrumente de realização
da dignidade da pessoa humana através
do direito fundamental de moradia
Juliano Junqueira de Faria1
Maraluce Maria Custódio2

1 INTRODUÇÃO

O constante e contínuo aumento da população urbana no Brasil tem


trazido, inegavelmente, um problema para as cidades: a irregular ocupação
do solo urbano.
Nesse contexto, não há como evitar a ocupação realizada por população
de baixa renda, muitas das vezes em aglomerados urbanos, especialmente
quando não há um planejamento urbano efetivado pelo poder público com
a fiscalização e a realização de atos para o real cumprimento do plano
diretor e diretrizes urbanas necessárias à garantia do meio ambiente
urbano adequado.
A título de ilustração, tem-se que os resultados do último Censo Demo-
gráfico (2010) divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatís-
tica – IBGE, demonstram que o Brasil possui uma população residente de
190.755.799 (cento e noventa milhões, setecentos e cinquenta e cinco mil
e setecentos e noventa e nove) habitantes, dos quais 160.925.804 (cento
e sessenta milhões, novecentos e vinte e cinco mil e oitocentos e quatro)
habitantes vivem em áreas urbanas3.

1 Mestre em Direito Privado pela PUC Minas; Especialista em Direito de Empresa pelo Instituto de Educação
Continuada da PUC Minas; Especialista em Direito Processual Civil pela Fundação Escola Superior do Ministério
Público de Minas Gerais. Professor de Direito Civil do Centro Universitário Newton (Belo Horizonte – MG) –
email: jjdefaria@gmail.com
2 Doutora em Geografia pela UFMG em cotutela com a Université d’Avignon (França) Mestre em Direito Cons-
titucional pela UFMG e Mestre em Direito Ambiental pela Universidad Internacional de Andalucía (Espanha) e
Professora de Direito Ambiental do Centro Universitário Newton (Belo Horizonte – MG) – email: maralucem@
hotmail.com
3 Informação disponível no endereço eletrônico <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/caracteris-
ticas_da_populacao_tab_pdf.shtm> Acesso em 05 mai. 2013.

371
O IBGE identificou, ainda, que, no Brasil, existem 6.329 (seis mil, tre-
zentos e vinte e nove) aglomerados subnormais, assim entendidos aqueles
representados por favelas, invasões, grotas, baixadas, comunidades, vilas,
ressacas, mocambos, palafitas, entre outros assentamentos irregulares4,
dos quais 3.954 (três mil, novecentos e cinquenta e quatro) encontram-
-se situados nos centros urbanos do Sudeste do país, principal destino da
população de baixa renda que busca uma vida melhor.
Nesses aglomerados subnormais, residem 11.425.644 (onze mi-
lhões, quatrocentos e vinte e cinco mil e seiscentos e quarenta e
quatro) habitantes.
Os números se apresentam com extraordinária relevância para aqueles
que lidam com o Direito, pois é sabido que a ocupação nos aglomerados
subnormais normalmente se mostra irregular, não conferindo ao possuidor
qualquer título que legitime sua situação jurídica.
Nessa esteira, ganha relevância o instituto da regularização fundiária
de áreas urbanas, estabelecido como diretriz do Estatuto da Cidade, e
regulado pela Lei Federal 11977/09, demonstrando o conhecimento e
preocupação do legislador com o crescimento desordenado dos centros
urbanos e com a proteção dos direitos dos indivíduos à uma vida mais
digna. Por isso estabelece o direito a moradia e é voltado à regularizar
e conceder títulos de propriedade na forma da lei, àquelas pessoas que
ocupam terras urbanas irregularmente.
Assim, pretende-se com este artigo compreender e fazer uma breve
análise do instrumento da regularização fundiária em especial a de inte-
resse social demonstrando que este faz cumprir o direito fundamental,
e fundamento da Federação Brasileira, da dignidade da pessoa humana
garantindo o direito social fundamental à moradia.
Neste contexto, será usada a perspectiva de Immanuel Kant de digni-
dade da pessoa humana. Demonstrando que esta foi usada para criar a
interpretação deste princípio, tanto no plano internacional, configurado

4 Informação disponível no endereço eletrônico <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/


censo2010/aglomerados_subnormais/default_aglomerados_subnormais.shtm> Acesso em 05 mai. 2013.

372
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

pela Declaração Universal de Direito Humanos, quanto na Constituição


Brasileira de 1988 – CF/88.
Tal estudo será realizado pelo método dedutivo, utilizando a técnica
bibliográfica. E pretende ao final demonstrar que o Estado Brasileiro vem
tentando efetivar os objetivos buscados na CF/88, através dos instrumen-
tos urbanísticos.
Para tanto, analisar-se-á inicialmente o conceito de dignidade da pessoa
humana e sua configuração legal tanto internacional quanto brasileira,
bem como sua interligação com o direito de moradia, que também é
preceito constitucional. E apresentar-se-á como o Estado Brasileiro vem
compreendendo a configuração da regularização fundiária. Para por fim
evidenciar como esta realiza a proteção da dignidade da pessoa humana
através do direito efetivo à moradia.

2 DIREITO à MORADIA COMO UM DOS


EFETIVADORES DA DIGNIDADE DA PESSOA hUMANA

2.1 O Princípio da Dignidade da Pessoa humana

A República Federativa do Brasil tem como fundamento o princípio


da dignidade da pessoa humana, conforme estabelecido na CF/88 5
em seu artigo 1º, inciso II: “Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos: [...] III - a dignidade da pessoa humana”. Além do mesmo
constituir como objetivo fundamental em seu artigo 3º, incisos III e IV,
“Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil: [...] III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; [...] IV - promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras

5 MEDAUAR, Odete (org.). Coletânea de Legislação Ambiental. 11ªed.rev.ampl.atual.São Paulo: RT, 2012, p.23

373
formas de discriminação.”6 Pontos centrais para garantir uma real dig-
nidade do ser humano.
Tal princípio, dotado da qualidade de norma constitucional, não deve
ser entendido apenas como verdade fundamental a orientar a interpretação
do sistema do direito. Deve, sim, ser entendido como norma jurídica em
geral, produzindo determinados efeitos que haverão de ser garantidos,
mesmo que coativamente, pela ordem jurídica.
Já se afirmou que “dignidade da pessoa humana é uma locução tão
vaga, tão metafísica, que embora carregue em si forte carga espiritual,
não tem qualquer valia jurídica”7 Tal entendimento, entretanto, não deve
prevalecer. Necessário é que se determine o significado da dignidade da
pessoa humana, a fim de que se possam determinar os efeitos pretendidos
pela norma.
Segundo Antônio Junqueira de Azevedo8, a utilização da expressão
“dignidade da pessoa humana” no mundo do direito é fato histórico re-
cente. O autor anota que a expressão em causa surgiu pela primeira vez9,
no contexto em que hoje está sendo usada, em 1945, no preâmbulo da
Carta das Nações Unidas10.

6 MEDAUAR, Odete (org.). Coletânea de Legislação Ambiental. 11ªed.rev.ampl.atual.São Paulo: RT, 2012,
p.23.
7 BARROSO, Luís Roberto. O Direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibi-
lidades da constituição brasileira. 6.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p.296.
8 AZEVEDO, Antonio Junqueira de. Caracterização jurídica da dignidade da pessoa humana. Revista Trimestral
de Direito Civil, Rio de Janeiro, v.9, p.3-24, jan/mar. 2002.
9 A respeito das várias previsões legislativas acerca da dignidade da pessoa humana, ver: NOBRE JÚNIOR,
Edílson Pereira. O direito brasileiro e o princípio da dignidade da pessoa humana. Revista de Direito Adminis-
trativo, Rio de Janeiro, v.219, p.237-251, jan-mar. 2000.
10 A Carta das Nações Unidas foi assinada em São Francisco, a 26 de junho de 1945, após o término da Con-
ferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional, entrando em vigor a 24 de outubro daquele
mesmo ano. Assim consta do preâmbulo de referida carta: “Nós, os povos das nações unidas, resolvidos a
preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espaço da nossa vida, trouxe
sofrimentos indizíveis à humanidade, e a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e
no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres, assim como das nações grandes
e pequenas, e a estabelecer condições sob as quais a justiça e o respeito às obrigações decorrentes de tratados
e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos, e a promover o progresso social e melhores
condições de vida dentro de uma liberdade ampla. E para tais fins, praticar a tolerância e viver em paz, uns
com os outros, como bons vizinhos, e unir as nossas forças para manter a paz e a segurança internacionais, e
a garantir, pela aceitação de princípios e a instituição dos métodos, que a força armada não será usada a não
ser no interesse comum, a empregar um mecanismo internacional para promover o progresso econômico e
social de todos os povos, resolvemos conjugar nossos esforços para a consecução desses objetivos. Em vista
disso, nossos respectivos Governos, por intermédio de representantes reunidos na cidade de São Francisco,
depois de exibirem seus plenos poderes, que foram achados em boa e devida forma, concordaram com a
presente Carta das Nações Unidas e estabelecem, por meio dela, uma organização internacional que será
conhecida pelo nome de Nações Unidas”.

374
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Não obstante, é consenso teórico no mundo atual o valor essencial do


ser humano, que deve ser reconhecido como centro e fim do direito. Nos
dizeres de Ana Paula de Barcellos11

ainda que tal consenso se restrinja muitas vezes apenas ao dis-


curso ou que essa expressão, por demais genérica, seja capaz
de agasalhar concepções as mais diversas – eventualmente
contraditórias –, o fato é que a dignidade da pessoa humana, o
valor do homem como um fim em si mesmo, é hoje um axioma
da civilização ocidental, e talvez a única ideologia remanescente.

E é em Kant que se deve buscar as bases para a concepção da digni-


dade. Para Kant12, o ser humano é dotado de dignidade enquanto tal, ou
seja, enquanto ser humano.
Thomas Hill, citado por Gláucia Correa Retamozo Barcelos Alves13
(2002, p.221), afirma que “a doutrina kantiana da dignidade da pessoa
humana se inscreve na tradição cristã que atribui a cada ser humano um
valor primordial, independentemente de seu mérito individual e de sua
posição social”.
Kant, na busca de justificação e demonstração do imperativo categóri-
co, assevera que o Homem e, de uma maneira geral, todo o ser racional,
existe como fim em si mesmo, e não como meio arbitrário desta ou da-
quela vontade. Dessa forma, em todas as ações, tanto nas que se dirigem
ao homem mesmo, como nas que se dirigem a outros seres racionais, ele
sempre há de ser considerado como fim.
Segundo Kant14

os seres cuja existência depende, não em verdade da nossa von-


tade, mas da natureza, têm, contudo, se são seres irracionais,
apenas um valor relativo como meios e por isso se chamam
coisas, ao passo que os seres racionais se chamam pessoas,
porque a sua natureza os distingue já como fins em si mesmos,

11 BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais: o princípio da dig-
nidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p.103.
12 KANT, Immanuel. Fundamentação da Metafísica dos Costumes. Tradução Paulo Quintela. Lisboa:
Edições 70, 2002.
13 ALVES, Gláucia Correa Retamozo Barcelos. Sobre a dignidade da pessoa. In: COSTA, Judith Martins (Coord.).
A Reconstrução do Direito Privado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.221.
14 Idem, p.68

375
quer dizer como algo que não pode ser empregado como simples
meio e que, por conseguinte, limita nessa medida todo o arbítrio
(e é um objeto de respeito). Estes não são portanto meros fins
subjectivos cuja existência tenha para nós um valor como efeito
de nossa acção, mas sim fins objectivos, quer dizer coisas cuja
existência é em si mesma um fim, e um fim tal que se não pode
pôr nenhum outro em seu lugar em relação ao qual essas coisas
servissem apenas como meios; porque de outro modo nada em
parte alguma se encontraria que tivesse valor absoluto; mas se
todo o valor fosse condicional, e por conseguinte contigente, em
parte alguma se poderia encontrar um princípio prático supremo
para a razão.

Para Kant15, os seres racionais se mantêm relacionados por meio de


leis comuns o que caracteriza o que convencionou chamar de reino. Nesse
reino ou, conforme quer Maria Celina Bodin de Moraes16 ,mundo social,
existem duas categorias de valores: o preço e a dignidade.
Segundo Kant17

no reino dos fins, tudo tem ou um preço, ou uma dignidade. Quan-


do uma coisa tem preço, pode-se pôr em vez dela outra como
equivalente; mas quando uma coisa está acima de todo o preço,
e portanto, não permite equivalente, então tem ela dignidade.

Além disso, considera Kant18 “aquilo, porém que constitui a condição


só graças à qual qualquer coisa pode ser um fim em si mesma, não tem
somente um valor relativo, isto é um preço, mas um valor íntimo, isto é
dignidade”.
Isso nos leva a concluir que, a dignidade caracteriza o ser humano
como ser racional, dotado de vontade, e que, deva ser considerado como
fim em si mesmo, jamais podendo ser considerado como meio para a
consecução de fins outros.
Comunga-se das lições de Maria Celina Bodin de Moraes19, para quem
o preço manifesta um valor exterior, ou seja, de mercado, representando

15 Idem.
16 MOARES, Maria Celina Bodin de. Danos à Pessoa humana: uma leitura civil-constitucional dos
danos morais. Rio de Janeiro: Renovar, 2003
17 Idem, p.77
18 Ibdem
19 Idem, p.81

376
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

interesses particulares, enquanto que a dignidade representa um valor


interior e de interesse geral.
Lembrando Kant20, tem-se que somente as coisas que possuam preço
podem ser substituídas por outras equivalentes. O ser humano, ao con-
trário, por ser dotado de dignidade, não admite substituição. Não pode
ser considerado mercadoria ou mero instrumento para a realização de
fins outros.
A concepção da dignidade como um valor absoluto faz com que o ser
humano seja considerado o fim último a ser alcançado, exatamente por
ser humano. Nada mais do que isso. Tanto particulares, quanto o próprio
Estado, devem pautar as suas ações pelo respeito a essa condição.
Nas palavras de Ana Paula de Barcellos21

o homem é um fim em si mesmo – e não uma função do Estado,


da sociedade ou da nação – dispondo de uma dignidade ontoló-
gica. O Direito e o Estado é que deverão estar organizados em
benefício dos indivíduos.

E a dignidade, como tal, não admite qualificações. O ser humano deve


ter a sua dignidade promovida e aquele deve ser respeitado como indi-
viduo em si e que é um fim em si mesmo e não um meio. Isso faz com
que a dignidade de uma pessoa independa de seu status social, do cargo
que ocupa, da sua popularidade, de sua utilidade para outros22. Torna-se
impossível a afirmativa de que um ser humano possua mais dignidade do
que outro. Aquele que tem dignidade não tem preço e, por não possuir
preço, não pode ser mensurado23.
No século xx, a Segunda Guerra Mundial é apontada como momento

20 Idem.
21 BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais: o princípio da dignidade da
pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p107.
22 Gláucia Retamozo Alves (2002, p. 215-218) fala da concepção hobbesiana de pessoa, para quem esta
última seria definida em razão de seu papel social, o que atualmente poderia ser denominado de “identidade
estatutária”. Segundo Alves, essa forma de se conceber a pessoa apresenta forte resquício medieval, já que
a pessoa é vista como um ator social. Além do mais, “atenta contra a dignidade humana, à medida em que
impede o homem de se desenvolver na sua plenitude, como que amputando sua dimensão íntima, sua iden-
tidade pessoal, que é substituída pela identidade estatutária”.
23 ALVES, Gláucia Correa Retamozo Barcelos. Sobre a dignidade da pessoa. In: COSTA, Judith Martins (Coord.).
A Reconstrução do Direito Privado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. P. 213-229.

377
especialmente marcante no que tange à concepção da dignidade da pessoa
humana. O nazismo revela os horrores a que eram levados seres humanos
e trouxe como política de governo assumida e defendida o extermínio de
milhares de pessoas como se essas não possuíssem nenhum valor em si.
Como vítimas, tem se principal exemplo dos judeus.
Hanna Arendt24 observa o tratamento dispensado aos judeus, donde se
verifica o desprezo ao ser humano em si. Ao apresentar o julgamento de
Adolf Eichmann, acusado de cometer crimes contra o povo judeu, crimes
contra a humanidade e crimes de guerra durante o período do regime
nazista e principalmente durante o período da 2ª Guerra Mundial, Hanna
Arendt lembra o episódio ocorrido no outono de 1941, seis meses depois
de a Alemanha ter ocupado a parte sérvia da Iugoslávia. Segundo afirma25,

o Exército vinha sendo infernizado pela guerra de guerrilha


desde então, e as autoridades militares decidiram resolver dois
problemas de um só golpe, fuzilando cem judeus e ciganos para
cada soldado alemão morto. Sem dúvida nem os judeus nem os
ciganos eram guerrilheiros, mas, nas palavras do funcionário
civil do governo militar, um certo Staatsrat Harald Turner, ‘os
judeus já estavam ali no campo [mesmo]; afinal, eles também
são sérvios, e, além disso, têm de desaparecer’.

É no contexto do pós- 2ª guerra que se consagra a dignidade da pessoa


humana nos vários ordenamentos jurídicos. Diversos países introduziram
em suas Constituições a dignidade da pessoa humana como fundamento
do Estado que se criava ou recriava26.
Tomemos de exemplo as Constituições27 Italiana, Alemã e Portuguesa,
como lembrado por Antônio Junqueira de Azevedo28.
A Constituição italiana de 1947 expressa em seu artigo 3º, 1ª parte:

24 ARENDT, Hannah. Eichmann em Jerusalém: um relato sobre a banalidade do mal. São Paulo: Ed. Com-
panhia das Letras, 1999. 344p
25 ARENDT, Hannah. Eichmann em Jerusalém: um relato sobre a banalidade do mal. São Paulo: Ed. Com-
panhia das Letras, 1999, p.34
26 BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais: o princípio da dig-
nidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. 327p.
27 Os textos originais das constituições de diversos países, dentre os quais os aqui mencionados, podem ser acessados através do
endereço eletrônico <https://www.planalto.gov.br/legisla.htm>.
28 AZEVEDO, Antonio Junqueira de. Caracterização jurídica da dignidade da pessoa humana. Revista Tri-
mestral de Direito Civil, Rio de Janeiro, v.9, p.3-24, jan/mar. 2002, p.4

378
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais


perante a lei sem distinção de sexo, raça, língua, religião, opinião
política e condições pessoais e sociais.29

A Constituição alemã de 1949 estabelece em seu artigo 1.1:

A dignidade do homem é intangível. Respeitá-la e protegê-la é


obrigação de todo o poder público30.

Por fim, a Constituição portuguesa de 1976, que prevê em seus artigos


1º e 13, 1ª alínea:

Art. 1º. Portugal é uma República soberana, baseada na digni-


dade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na
construção de uma sociedade livre, justa e solidária. [...]
Art. 13. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são
iguais perante a lei.

Ademais de todo o exposto é necessário a referência à Declaração


Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela Resolução 217 A (III)
da Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948, que
faz referência à dignidade do homem em várias oportunidades:

Preâmbulo
Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a
todos os membros da família humana e de seus direitos iguais
e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz
no mundo,[...]
Considerando que os povos das Nações Unidas reafirmaram, na
Carta, sua fé nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e
no valor da pessoa humana e na igualdade de direitos dos homens
e das mulheres, e que decidiram promover o progresso social e
melhores condições de vida em uma liberdade mais ampla, [...]
Artigo I Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade
e direitos. São dotadas de razão e consciência e devem agir em
relação umas às outras com espírito de fraternidade. [...]
Artigo XXII Toda pessoa, como membro da sociedade, tem
direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional,
pela cooperação internacional e de acordo com a organização e

29 Idem
30

379
recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e cul-
turais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento
da sua personalidade.[...]
Artigo XXIII 1.Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre es-
colha de emprego, a condições justas e favoráveis de trabalho e
à proteção contra o desemprego.
2. Toda pessoa, sem qualquer distinção, tem direito a igual re-
muneração por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remuneração
justa e satisfatória, que lhe assegure, assim como à sua família,
uma existência compatível com a dignidade humana, e a que se
acrescentarão, se necessário, outros meios de proteção social.
4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles ingressar
para proteção de seus interesses.31

Demonstrando que a teoria kantiana sobre o principio da dignidade


da pessoa humana - do ser humano ser um fim em si mesmo, foi adotada
pela Declaração Universal dos Direitos Humanos como pela CF/88.
Daí porque a impossibilidade de se pretender que seja o ser humano um
instrumento a serviço do Estado. Àquele devem ser asseguradas condições
de uma vida digna. A busca da realização desse estado de coisas, ou seja,
da realização da dignidade, deve ser alçada à prioridade, seja do próprio
Estado, seja de particulares. E ter moradia é uma questão básica para
garantir esta dignidade, dai a necessidade de efetivação real de tal direito.

2.2 O Direito Social à Moradia

O direito à moradia tornou-se direito constitucionalmente protegido


com a Emenda Constitucional de nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, que
alterou a redação de seu art. 6º.
Preocupado com tal ponto o Estatuto da Cidade já possibilitava uma
serie de instrumentos para garantia deste direito. Dentre estes o que se
destaca é o a regularização fundiária, especialmente a de interesse social.
Este instrumento foi regulamentado pela lei 11977/09. Demonstrando,
claramente, a vontade do poder publico em cumprir sua função de garan-

31 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇõES UNIDAS. Carta das Nações Unidas, assinada em 26 de junho de 1945.
Disponível em <http://www.onu-brasil.org.br/documentos_carta.php> Acesso em 10 dez. 2005.

380
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

tidor do Direito à Moradia e por extensão da dignidade da pessoa humana.


Tem-se, portanto, a moradia como um direito fundamental de cunho
social, juntamente com a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, etc.
Muito mais que um direito de todo e qualquer cidadão, passa a moradia
a ser uma importante diretriz a orientar o Poder Público para implemen-
tação de políticas aptas a assegurarem esse direito.
Na verdade, não era a moradia alheia à Constituição da República
brasileira anteriormente à publicação da Emenda Constitucional 26.
A carta magna com ela já se preocupava. Veja-se, a título de exemplo,
os textos de seu artigo 7º, inciso IV e artigo 23, Ix:

Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros
que visem à melhoria de sua condição social.[...]
IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de
atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com mora-
dia, alimentação, educação saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e
previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder
aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
[..]
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios:[...]

Ix – promover programas de construção de moradias e a melhoria


das condições habitacionais e de saneamento básico”.32

Deve o poder público, por isso mesmo, pautar-se nos mandamentos


constitucionais. É dever do Estado, possibilitar condições mínimas de
moradia a toda população, possibilitando a ela um teto, um porto segu-
ro, onde possa estabelecer e manter condições, mesmo que mínimas, de
uma vida digna.

32 MEDAUAR, Odete (org.). Coletânea de Legislação Ambiental. 11ªed.rev.ampl.atual.São Paulo: RT, 2012.

381
3 A Regularização Fundiária

A Regularização Fundiária aparece no Estatuto da cidade como uma


diretriz da politica urbana e se encontra configurada no artigo 2º inciso
xIV. In verbis

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvi-


mento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
as seguintes diretrizes gerais: [...]

xIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas


por população de baixa renda mediante o estabelecimento de
normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edi-
ficação, consideradas a situação socioeconômica da população
e as normas ambientais”.33

E sua regulamentação esta prevista entre os artigos 46 e 60 da Lei


11.977/09, que defini a mesma em seu artigo 46:

A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídi-


cas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização
de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de
modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.34

Admite a legislação 2 (duas) modalidades de Regularização Fundiária:


1) Regularização Fundiária de Interesse Social e 2) Regularização Fundiária
de Interesse Específico.
A Regularização Fundiária de Interesse Social é destinada a assenta-
mentos irregulares ocupados por população de baixa renda, nos casos em
que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há pelo menos 5
(cinco) anos, naqueles em que os imóveis a serem regularizados estejam

33 Idem, p.469
34 BRASIL. Lei 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida –
PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/L11977compilado.htm> Acesso em 5 mai. 2013.

382
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

situados em Zona Especial de Interesse Social - ZEIS35 ou nos em que a


área seja da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
declarada de interesse para implantação de projetos de regularização
fundiária de interesse social.
Por sua vez, a Regularização Fundiária de Interesse Específico é aquela
existente quando não caracterizado o interesse social necessário à Regu-
larização Fundiária de Interesse Social.
O procedimento de Regularização Fundiária pode ser pretendido por
seus beneficiários, individual ou coletivamente e por cooperativas habi-
tacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais,
organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações
civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento
urbano ou regularização fundiária, atribuindo-se aos legitimados o poder
de promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive
os atos de registro. Por óbvio, não se exclui a possibilidade de o poder
público atuar de ofício.
Exige-se, entretanto, que haja um conhecimento prévio de informações
sobre a demarcação do imóvel de domínio público ou privado, seus limi-
tes, área, localização e confrontantes, bem como sobre seus ocupantes
e suas posses.
Para tanto, poderá valer-se a Administração Pública do procedimento
da Demarcação Urbanística, definida pela Lei 11/977/09 como o procedi-
mento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regulariza-
ção fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou
privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a
finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo
das respectivas posses.

35 Parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predo-
minantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e
ocupação do solo.

383
3.1 Regularização Fundiária de Interesse Social

A Regularização Fundiária de Interesse Social depende da análise e da


aprovação36, pelo Município ou pelo Distrito Federal, do Projeto de Regu-
larização Fundiária, que deverá definir, ao menos, a) as áreas ou lotes a
serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão
relocadas; b) as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível,
as outras áreas destinadas a uso público; c) as medidas necessárias para
a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área
ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas
em lei; d) as condições para promover a segurança da população em si-
tuações de risco, considerado o disposto no parágrafo único do art. 3º da
Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; e e) as medidas previstas para
adequação da infraestrutura básica, considerando, também, as caracterís-
ticas da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos
e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação
e as áreas destinadas a uso público.
Ocorre que o Projeto deve ser precedido da Demarcação Urbanística
que, uma vez elaborada deverá ser levada pelo Município ao Registro de
Imóveis. Antecipadamente, entretanto, o Município deverá notificar os
órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes
federados, para que se manifestem, no prazo de 30 (trinta) dias quanto: I
- à anuência ou oposição ao procedimento, na hipótese de a área a ser
demarcada abranger imóvel público; II - aos limites definidos no auto de
demarcação urbanística, na hipótese de a área a ser demarcada confron-
tar com imóvel público; e III - à eventual titularidade pública da área, na
hipótese de inexistência de registro anterior ou de impossibilidade de iden-
tificação dos proprietários em razão de imprecisão dos registros existentes.

36 Segundo a Lei 11.977/09, a aprovação exigida corresponde ao licenciamento urbanístico do projeto de


regularização fundiária de interesse social, bem como ao licenciamento ambiental, se o Município tiver
conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado. E, caso o projeto abranja área de Unidade de Pre-
servação de Uso Sustentável (assim entendida aquela cujo objetivo básico é compatibilizara a conservação
da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais), será exigida também a anuência
do órgão gestor da unidade.

384
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Na hipótese de ser dado prosseguimento ao procedimento de Regula-


rização Fundiária, o Município enviará o Auto de Demarcação Urbanística
ao Cartório de Registro de Imóveis, que deverá proceder às buscas para
identificação do proprietário da área a ser regularizada e de matrículas
ou transcrições que a tenham por objeto.
Na sequencia, o Oficial do Registro de Imóveis deverá notificar o pro-
prietário e os confrontantes da área demarcada, pessoalmente ou pelo
correio, com aviso de recebimento, ou, ainda, por solicitação ao oficial de
registro de títulos e documentos da comarca da situação do imóvel ou do
domicílio de quem deva recebê-la, para, querendo, apresentarem impugna-
ção à averbação da demarcação urbanística, no prazo de 15 (quinze) dias.
Também o poder público responsável pela regularização deverá no-
tificar, por edital, eventuais interessados, bem como o proprietário e os
confrontantes da área demarcada, se estes não forem localizados nos
endereços constantes do registro de imóveis ou naqueles fornecidos pelo
poder público para notificação.
Decorrido o prazo da notificação, sem impugnação, a demarcação
urbanística será averbada nas matrículas dos imóveis atingidos pela
demarcação urbanística. Havendo impugnação, o oficial do registro de
imóveis deverá notificar o poder público para que se manifeste no prazo
de 60 (sessenta) dias, quando poderá propor a alteração do auto de de-
marcação urbanística ou adotar qualquer outra medida que possa afastar
a oposição do proprietário ou dos confrontantes à regularização da área
ocupada. Caso haja impugnação apenas em relação à parcela da área
objeto do auto de demarcação urbanística, o procedimento seguirá em
relação à parcela não impugnada. Não havendo acordo, a demarcação
urbanística será encerrada em relação à área impugnada.
A partir da averbação do auto de demarcação urbanística, o poder
público deverá elaborar o Projeto de Regularização Urbanística e sub-
meter o parcelamento dele decorrente a registro. Com o registro do
parcelamento, o poder público concederá título de Legitimação de Posse
aos ocupantes cadastrados.

385
A Legitimação de Posse, entendida como ato do poder público desti-
nado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de
demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e
natureza da posse, será concedida preferencialmente em nome da mulher
e registrado na matrícula do imóvel, como determina o §2º do artigo 58
da Lei 11.97/09 embora, a nosso viso, soe inconstitucional a regra por
violação o princípio da igualdade.
Devidamente registrada, a Legitimação de Posse constitui direito em
favor do detentor da posse direta para fins de moradia, razão pela qual
também será concedida ao coproprietário da gleba, titular de cotas ou
frações ideais, devidamente cadastrado pelo poder público, desde que
exerça seu direito de propriedade em um lote individualizado e identificado
no parcelamento registrado.
Entretanto, a Legitimação de Posse somente poderá ser concedida aos
moradores cadastrados pelo poder público, desde que a) não sejam con-
cessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural e b)
não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente.
Também, não será concedido Legitimação de Posse aos ocupantes a
serem realocados em razão da implementação do projeto de regularização
fundiária de interesse social, devendo o poder público assegurar-lhes o
direito à moradia.
Como visto, a legitimação de posse constitui ato de reconhecimento
pelo poder público da posse do ocupante do imóvel objeto da demarca-
ção urbanística. Por essa razão, a Lei 11.977/09 prevê a possibilidade
que a posse assim reconhecida seja convertida em propriedade, através
do procedimento de usucapião administrativa, contemplado pela lei na
forma seguinte:

Art. 60. Sem prejuízo dos direitos decorrentes da posse exerci-


da anteriormente, o detentor do título de legitimação de posse,
após 5 (cinco) anos de seu registro, poderá requerer ao oficial
de registro de imóveis a conversão desse título em registro de
propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos
termos do art. 183 da Constituição Federal.
§ 1o Para requerer a conversão prevista no caput, o adquirente

386
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

deverá apresentar:
I – certidões do cartório distribuidor demonstrando a inexistência
de ações em andamento que versem sobre a posse ou a proprie-
dade do imóvel;
II – declaração de que não possui outro imóvel urbano ou rural;
III – declaração de que o imóvel é utilizado para sua moradia ou
de sua família; e
IV – declaração de que não teve reconhecido anteriormente o
direito à usucapião de imóveis em áreas urbanas.
§ 2o As certidões previstas no inciso I do § 1o serão relativas à
totalidade da área e serão fornecidas pelo poder público.
§ 3o No caso de área urbana de mais de 250m² (duzentos e
cinquenta metros quadrados), o prazo para requerimento da
conversão do título de legitimação de posse em propriedade
será o estabelecido na legislação pertinente sobre usucapião.37

De toda sorte, como a usucapião, em qualquer das suas formas, exige


posse contínua, poderá o título de Legitimação de Posse ser extinto pelo
poder público emitente quando constatado que o beneficiário não está
na posse do imóvel e não houve registro de cessão de direitos.
Portanto, verifica-se tratar de instrumento que garante a titulação do
possuidor, inclusive com formalização da propriedade (direito real por
excelência), em favor do ocupante de baixa renda.
E, exatamente porque o instituto objetiva preservar os interesses de
pessoas de baixa renda, é que a Lei 11.977/09 atribui ao poder público,
diretamente ou por meio de seus concessionários ou permissionários de
serviços públicos, a implantação do sistema viário e da infraestrutura
básica (vias de circulação; escoamento das águas pluviais; rede para o
abastecimento de água potável; e soluções para o esgotamento sanitário
e para a energia elétrica domiciliar) ainda que o poder público tenha
sido provocado à sua realização, bem como estabelece que não serão
cobradas custas e emolumentos para o registro do auto de demarcação
urbanística, do título de legitimação e de sua conversão em título de
propriedade e dos parcelamentos oriundos da regularização fundiária
de interesse social

37 BRASIL. Lei 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida –
PMCMV Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/L11977compilado.
htm> Acesso em 5 mai. 2013.

387
Como se vê, a regularização fundiária aqui apresentada, que pode
culminar com a titulação da propriedade, busca vincular o homem ao
solo urbano já ocupado, garantindo o direito social à moradia. Ao mes-
mo tempo, busca a regularização fundiária assegurar e implementar a
função social da propriedade.

3.2 A Função Social da Propriedade

Tradicionalmente, a propriedade tem sido estudada sob seu aspecto


estrutural e sob o seu aspecto funcional.
Símbolo maior do individualismo burguês, a propriedade é apresentada
pelo ordenamento jurídico infraconstitucional de forma analítica. A lei
não define o direito de propriedade. Entretanto, afirma que o proprietário
tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de revê-la do
poder de quem injustamente a possua. Ensina Gustavo Tepedino38 que as
faculdades de usar, gozar e dispor da coisa são expressão do elemento
interno ou econômico39 do domínio, enquanto que o poder de reaver, ou
seja, o poder de afastar as ingerências alheias ao direito de propriedade,
integra o seu elemento externo ou jurídico. O conjunto dos elementos
interno e externo compõe o aspecto estrutural do direito de propriedade.
O Código Civil brasileiro em vigor, assim como o revogado Código Civil
de 1916, não fez qualquer referência expressa à função social da proprie-
dade, estando a sua previsão primeira inserta no texto da Constituição da
República de 1988 (artigo 5º, incisos xxII e xxIII).
O aspecto funcional, que não integra a estrutura40 do direito de proprie-
dade, representa a sua ideologia. Trata do aspecto dinâmico do direito de
propriedade, o papel que o direito de propriedade desempenha nas relações
sociais. A propriedade sempre exerceu uma função na sociedade, seja

38 TEPEDINO, Gustavo. Contornos Constitucionais da Propriedade Privada. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas
de Direito Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar: 2001. p. 267-291
39 “É através dessas faculdades que o titular da propriedade pode obter as vantagens econômicas decorrentes
da situação proprietária”. (GONDINHO, 2001, p. 140)
40 Contra essa orientação tem-se André Pinto da Rocha Osorio Gondinho (2000) e José Afonso da Silva (1997),
para quem a função social integra a própria estrutura do direito de propriedade.

388
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

como expansão da inteligência humana, seja como objeto da supremacia


do capital sobre o trabalho, seja como instrumento para construção de
uma sociedade mais justa e solidária.
A função da propriedade, entretanto, torna-se social, a partir do mo-
mento em que o ordenamento reconheceu que o exercício da propriedade
deveria ser protegido não no interesse do seu titular, mas no interesse
coletivo da sociedade41. A propriedade é assegurada como direito funda-
mental, desde que atendida a sua função social. Uma nova hermenêutica
impõe-se, posto que não se pode vislumbrar a proteção ao direito de
propriedade se os demais princípios e garantias fundamentais previstos
na Constituição não estão sendo assegurados.
Referindo-se à Constituição da República de 1988, Gustavo Tepedino
(2001, p. 272) afirma que “o texto inovou de forma provavelmente sem
precedentes, no sentido de funcionalizar a propriedade aos valores sociais
e existenciais”. Assim, tem-se que a situação proprietária-patrimonial deve
conviver ao lado de situações jurídicas existenciais. Somente o convívio
harmônico é que outorga ao titular do direito real a proteção jurídica que
se fizer necessária.
O constituinte de 1988 procedeu clara opção pelos valores existenciais
que exprimem a ideia de dignidade da pessoa humana, em superação ao
individualismo marcante no ordenamento anterior a ela. Passa-se, assim,
a exigir que os valores patrimoniais adequem-se à nova realidade, pois a
pessoa prevalece sobre qualquer coisa.
A nova concepção de propriedade que a ordem constitucional im-
põe traduz um poder-dever. O proprietário não pode mais exercer seu
direito de forma absoluta, violentando o interesse social, porque deverá
compatibilizá-lo com a função social. Portanto, a propriedade vincula-se

41 Comungamos do entendimento de César Fiuza (2004), para quem a propriedade constitui uma relação
jurídica dinâmica, na qual se vislumbra direitos e deveres, tanto do titular quanto dos não titulares. Dessa
forma, a função social da propriedade apresenta-se como fundamento dos direitos dos não titulares e dos
deveres do titular do direito real. Retira-se, assim, a atenção da figura do proprietário, para se afirmar que
também os não titulares possuem direitos. Nunca é demais lembrar que, a todo momento, conforme enunciado
legal (artigo 1.228 do Código Civil em vigor e artigo 524 da lei revogada), chama-se a atenção somente para
os poderes do proprietário.

389
a um direito de uso, gozo e disposição que deve ser exercido, atendendo
sua destinação sócio-econômica, ou seja, sua função social.
Assim entende Teodoro Adriano Zanardi42, para quem

A concepção oitocentista do direito de propriedade, que estava


insculpida no Código Civil de 1916, não encontra guarida no sis-
tema jurídico pátrio, pois, como já visto nos capítulos anteriores,
a Constituição Federal de 1988 trouxe princípios que incidem
diretamente sobre o direito de propriedade. Trouxe, ainda, dis-
positivos que prevêem essa incidência. Tais princípios também
foram incorporados pelo Código Civil de 2002, bem como pelo
Estatuto da Cidade de 2001 e já estavam previstos no Estatuto
da Terra de 1964.

A função social da propriedade tem um conteúdo preestabelecido no


Título I da Constituição. Jamais devem ser relegados a dignidade da pessoa
humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, a construção
de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento
nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das
desigualdades sociais e regionais, a promoção do bem de todos sem pre-
conceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação, como fundamentos e objetivos da República Federativa
do Brasil43
Nesse sentido, conclui-se que “o conteúdo da função social da pro-
priedade é informado pela própria Constituição, que tem na dignidade da
pessoa humana regra basilar”44.
A propriedade, portanto, não mais é absoluta em todos os seus termos.
Não mais é

aquela atribuição de poder tendencialmente plena, cujos confins


são definidos externamente, ou, de qualquer modo, em caráter
predominantemente negativo, de tal modo que, até uma certa
demarcação, o proprietário teria espaço livre para suas atividades
e para a emanação de sua senhoria sobre o bem. A determinação

42 ZANARDI, Teodoro Adriano. Propriedade e posse sob a perspectiva da função social. 2003. 135f.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte, p.100.
43 TEPEDINO, Gustavo. Contornos Constitucionais da Propriedade Privada. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas
de Direito Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar: 2001. p. 267-291
44 GONDINHO, André Pinto da Rocha Osorio. Direitos Reais e Autonomia da Vontade: o princípio da
tipicidade dos direitos reais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p.413.

390
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

do conteúdo da propriedade, ao contrário, dependerá de centros


de interesses extrapatrimoniais, os quais vão ser regulados no
âmbito da relação jurídica de propriedade.45

Com a Constituição de 1988, os interesses patrimoniais do proprietá-


rio restaram submetidos aos princípios fundamentais do ordenamento
(artigos 1º, 3º e 5º).

A disciplina da propriedade constitucional, a rigor, apresenta-se


dirigida precipuamente à compatibilidade da situação jurídica
de propriedade com situações não proprietárias. De tal compa-
tibilidade deriva o preciso conteúdo da propriedade, inserta na
relação concreta.46

Não se trata de limitação ao direito de propriedade ou de esvaziamento


de seu conteúdo. O direito de propriedade, embora concebido e tutelado
sob a égide da função social, continua outorgando a seu titular as prerro-
gativas de usar, gozar, fruir e dispor da coisa, bem como revê-la de quem
injustamente a possua. Entretanto, esse seu direito deve compatibilizar-
-se com situações jurídicas existenciais47, não proprietárias, para que seja
objeto de proteção jurídica.

Para o titular do direito de propriedade, a função social assume


uma valência de princípio geral. A sua autonomia para exercer as
faculdades inerentes ao domínio não corresponde a um livre ar-
bítrio. O proprietário, através de seus atos e atividades, não pode
perseguir fins anti-sociais ou não sociais, como também, para ter
garantida a tutela jurídica ao seu direito, deve proceder conforme
à razão pela qual o direito de propriedade lhe é tutelado. Em
outras palavras, deve proceder de forma a promover os valores
fundamentais da República esculpidos no texto constitucional.48

45 TEPEDINO, Gustavo. Contornos Constitucionais da Propriedade Privada. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas
de Direito Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar: 2001. p. 280
46 Idem, p.286
47 O Código Civil em vigor (Lei 10.406/2002), muito embora não tenha se referido expressamente à função social
da propriedade, inovou na legislação infraconstitucional, determinando que a propriedade deve ser exercida
em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, e de modo que sejam preservados, conforme
determinado por lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico
e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. Esse o texto do §1º do artigo 1.228. Ao nosso ver,
o legislador apresentou-se tímido ao enunciar o interesse social no trato da propriedade. Poderia ter sido mais
ousado, fazendo expressa referência à função social da propriedade e à necessidade de sua compatibilização
com situação jurídicas existenciais, respeitada a dignidade da pessoa humana.
48 GONDINHO, André Pinto da Rocha Osorio. Direitos Reais e Autonomia da Vontade: o princípio da
tipicidade dos direitos reais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p.148

391
A situação jurídica real (patrimonial por excelência), portanto, mesmo
modelada pela autonomia da vontade, deve estar compatibilizada com a
tutela constitucional dos valores da função social da propriedade e, via
de consequência, com os valores de uma situação jurídica existencial.
Dessa forma, a função social da propriedade49 deve estar harmoniza-
da com a autonomia da vontade, a fim de que a modelação da situação
jurídica real ocorra no direito de forma legítima.
O projeto constitucional exige que se conceba a relação entre a
Constituição e a legislação infraconstitucional de forma que a primeira
apresente-se como fundamento interpretativo da segunda, o que obriga
a uma leitura dos institutos do direito civil à luz da Constituição, e não
inversamente50 51.
Daí porque concluímos seguindo o entendimento de André da Rocha
Osorio Gondinho52 para quem a modelação dos tipos reais pela autonomia
da vontade

deve abranger a tutela constitucional da iniciativa privada e


da propriedade, de modo que a intervenção da autonomia da
vontade no âmbito da modelação de situações jurídicas reais
se submeta aos princípios constitucionais, fazendo incidir, nas
relações privadas de direito real, os valores existenciais e sociais
situados no vértice do ordenamento.

Assim, temos que a intervenção da autonomia da vontade da mo-


delação dos tipos de natureza real deve compatibilizar-se não somente
com os limites modulares do próprio tipo, traçados pelo legislador que o
descreveu mas, também, com as normas de ordem pública que permeiam
o nosso ordenamento e, principalmente, com o princípio constitucional
da função social da propriedade que exige que a situação real conviva

49 E aqui se pode falar em função social da situação real, posto que a propriedade é o direito real por excelência,
dela derivando os demais direitos reais possíveis.
50 Não é possível, portanto, que se promova, no que concerne à propriedade, uma leitura da Constituição
à luz do Código Civil. Exige-se, sim, que o Código Civil seja lido à luz da Constituição, para que se consiga
compreender os caracteres, conteúdos e extensão do tipo proprietário.
51 TEPEDINO, Gustavo. Contornos Constitucionais da Propriedade Privada. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas de
Direito Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar: 2001, p.276.
52 Idem, p.138.

392
Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

em harmonia com valores existenciais, não patrimoniais, e que são ex-


pressão da dignidade da pessoa humana, fundamento maior da República
Federativa do Brasil.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como visto, o inchaço populacional das cidades, verificado ao longo


dos tempos, se fez em boa medida com a informalidade na ocupação do
solo, em boas medidas.
Ocorre que o Estado Brasileiro, definido como Estado Democrático
de Direito, fez-se sob o princípio da dignidade da pessoa humana, que
determina que o ser humano há de ser percebido e tratado como um fim
em si mesmo, razão pela qual exige-se que sejam pensados mecanismos
capazes de proteger essa dignidade, mas, também, promovê-la.
A Lei Ordinária Federal nº 11.977/09, ao prever os procedimentos de
Regularização Fundiária, contemplou mecanismo de legitimar a situação
jurídica do cidadão que ocupa o solo urbano.
E ao assim fazer, a Lei Federal nº 11.977/09 acaba por contemplar
um mecanismo capaz de realizar a dignidade da pessoa humana pois,
garante a regularização de ocupações urbanas irregulares, titularizando
os ocupantes.
Sem sombra de dúvidas, ao assim permitir, a Lei Federal 11.977/09
favorece a dignidade da pessoa humana, pois permite uma legítima vin-
culação do ocupante ao solo urbano, que poderá dar a ele uma legítima
finalidade, inclusive para fins de moradia, o que também acaba por sig-
nificar o respeito à função social da propriedade.
Em última e não técnica palavra, trata-se de instrumento capaz de pos-
sibilitar uma efetiva melhora de condições de vida da população, embora
tenhamos o entendimento de que a imediata realização do procedimento
de regularização fundiária exija melhores considerações, que fogem ao
âmbito do presente trabalho, dadas a impossibilidade da Administração
Pública de atender, em tese, a todas as demandas e exigências que lhe
são impostas.

393
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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

A valorização da posse e a
regularização fundiária de
terras devolutas mineiras

Virginia Junqueira Rugani Brandão1

INTRODUÇÃO

A regularização fundiária plena abrange a regularização jurídica


(dominial), urbanística e ambiental das áreas situadas tanto na zona rural
como na zona urbana. Assim, em breves palavras, os lotes, os sítios e as
fazendas devem estar adequados à legislação federal, estadual e municipal,
dotados da infraestrutura necessária à vida digna e do documento formal
que proteja a propriedade ou a posse do titular do direito, respeitando o
meio ambiente em sua volta, bem como as limitações urbanísticas. Além
disso, chama-se atenção para a dimensão sócio-econômica da regulari-
zação fundiária, que deve atentar para a integração dos assentamentos
informais ao conjunto da cidade, de forma sustentável.2
A regularização fundiária plena, assim, está em completa consonância
ao princípio da função social que todo imóvel deve cumprir, garantindo o
direito à moradia digna, a subsistência do trabalhador rural, dentre outros.
Não obstante os variados instrumentos de regularização fundiária dis-
postos, principalmente, em leis federais, a realidade mineira demonstra
que grande parte da população, principalmente nas cidades do interior,
habita locais irregulares, de maneira que a informalidade tornou-se a
regra, ao invés da exceção.

1 Bacharel em Direito. Pesquisadora/extensionista do Núcleo Jurídico de Políticas Públicas – NUJUP. Assessora


jurídica do ITER/MG. vrugani@gmail.com.
2 Idéias debatidas no âmbito do Núcleo Jurídico de Políticas Públicas – NUJUP, no GT Função Social da Pro-
priedade, em 2012.

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O presente artigo pretende chamar a atenção para a regularização
fundiária de terras devolutas do Estado de Minas Gerais, no que tange a
irregularidade dominial, a saber, quando o possuidor ocupa essas terras
devolutas sem qualquer título formal que lhe dê garantia jurídica sobre a
posse exercida.
Admite-se assim, que as terras devolutas estaduais também são alvo
da irregularidade fundiária. Aliás, a dificuldade em catalogar todas as
áreas devolutas existentes no âmbito estatal corrobora com essa situação.
Há de se atentar, porém, para o fato de que, uma vez identificada a terra
devoluta, a regularização fundiária é uma de suas principais destinações,
nos termos da Lei Mineira 11020/1993.
Quanto à conceituação de terras devolutas sabe-se que, segundo o Có-
digo Civil de 2002, as terras devolutas estão incluídas na categoria dos bens
públicos disponíveis. De modo geral, costuma-se dizer que elas tiveram
sua origem na extinção do regime de concessão de capitanias, quando as
terras foram devolvidas ao patrimônio da Coroa Portuguesa. Contudo, o
conceito ideal vai um pouco mais além. Terras devolutas são aquelas que
pertencem ao Estado pelo simples fato de que não foram desmembradas
do patrimônio público por um título legítimo, dada a origem pública da
propriedade fundiária no Brasil, e que não estão afetadas a um uso público.
A lei mineira, por meio do art. 2º, §1º do Decreto 34.801/1993 escla-
rece o que vem a ser considerado título legítimo, ressalvado que nesse
rol, incluem-se ainda, as propriedades ocupadas pelos remanescentes das
comunidades dos quilombos:

Consideram-se títulos legítimos aqueles que, segundo a lei civil,


seja apto para transferir o domínio, entendendo-se, também,
como tais, os títulos de sesmarias, expedidos pelo Governo,
desde que não incursos em comisso; sesmarias não confirma-
das, mas revalidadas de acordo com a Lei n. 601, de 1850; as
escrituras particulares de compra e venda ou doação, desde que
o pagamento do ‘Imposto de Siza’ – Alvará de 3 de julho de 1809
– tenha sido realizado antes da publicação do Decreto n, 1318
de 1854; legitimação das posses, de acordo com as legislações
de terras; bem como as terras inscritas no registro Torrens e de-

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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

cisões judiciais sobre terras, transitadas em julgado, com efeito


constitutivo de direitos.3

Com efeito, a Lei Federal n. 601, de 1850, “editada com o propósito de


dar disciplina à caótica situação fundiária brasileira, foi a primeira lei a
tratar sobre as terras devolutas em um plano sistêmico, sendo base para
o instituto fundiário do Brasil até os dias atuais”.4

Art. 3º São terras devolutas:


§ 1º As que não se acharem applicadas a algum uso publico
nacional, provincial, ou municipal.
§ 2º As que não se acharem no dominio particular por qual-
quer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras
concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em
commisso por falta do cumprimento das condições de medição,
confirmação e cultura.
§ 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras
concessões do Governo, que, apezar de incursas em commisso,
forem revalidadas por esta Lei.
§ 4º As que não se acharem occupadas por posses, que, apezar de
não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei.5

Apenas em 1891, com a promulgação da segunda Constituição brasi-


leira, que as terras devolutas foram transferidas aos Estados-membros,
respeitando os limites territoriais de cada ente estatal.
Finalmente, a vigente carta magna de 1988, além de determinar a
compatibilização de terras devolutas com a política agrícola e com o plano
de reforma agrária, declara como bens dos Estados, as terras devolutas
não pertencentes à União que, por sua vez, são aquelas indispensáveis à
defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.
Assim, em Minas Gerais, desde 2001, cabe à autarquia denominada
Instituto de Terras de Minas Gerais promover a regularização jurídica
das terras devolutas urbanas e rurais, nos moldes da Constituição Es-

3 MINAS GERAIS, Decreto 34.801/1993. Disponível em< http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/


completa/completa.html?tipo=DEC&num=34801&comp=&ano=1993> Acesso em: 18 ago 2013.
4 ARAÚJO M. M. et al. Relatório de Pesquisa GT Função Social da Propriedade. Belo Horizonte, Ana
Paula Costa Melo, 2013,p. 12.
5 BRASIL, Lei 601/1850. Disponível em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L0601-1850.htm>
Acesso em 18 ago 2013.

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tadual Mineira e das Leis Estaduais 7373/1978 e 11020/1993.
Nesse contexto, o presente trabalho busca trazer à baila da regulari-
zação fundiária de terras devolutas mineiras a valorização do instituto da
posse, como instrumento hábil a fornecer segurança jurídica e dinamici-
dade na efetivação da regularização, numa perspectiva de regularização
fundiária plena, que enalteça o princípio da dignidade humana,em con-
trapartida à utilização massiva do instituto da propriedade.
Para tanto, o artigo mostra, de maneira crítica, a incidência do institu-
to da posse no programa de regularização fundiária de terras devolutas
mineiras, abordando os argumentos contrários à utilização singular do
instituto da posse em tais casos. Após, desenvolve-se o entendimento
acerca da função social da posse de terras públicas e seus benefícios à
regularização fundiária. Ao final, a conclusão vislumbra uma evolução
na política pública brasileira de modo geral, a caminho da valorização do
instituto da posse, e o seu préstimo à execução da regularização fundiária
de terras devolutas.

2 - qUAL A RELEVâNCIA CONFERIDA


à POSSE NA POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO DE
TERRAS DEVOLUTAS MINEIRAS?

A posse é um instituto sempre presente na regularização fundiária de


terras devolutas mineiras, haja vista que a devolutividade da terra implica,
necessariamente, na propriedade estatal cujo domínio não é exercido de
modo fático, o que permite que as pessoas tomem posse do local, de ma-
neira originária ou derivada, sem saber que se trata de propriedade estatal.
Um dos motivos dessa situação é a falta de registro das terras devolutas
estaduais no Cartório de Registro de Imóveis. Para se proceder a abertura
de matrícula em nome do Estado de Minas Gerais, seria necessário, primei-
ramente, abrir um processo discriminatório, que pode ser administrativo
ou judicial e, após extremar as terras devolutas das demais, arrecada-se
a área e abre-se a matrícula no cartório competente.

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Isso é possível, porque a propriedade das terras devolutas é do Estado-


-membro não em decorrência do registro, mas em decorrência de lei, mais
especificamente no art. 26, IV da Constituição Federal de 1988.
No âmbito do Estado de Minas Gerais, a legislação infraconstitucio-
nal que trata da regularização das terras devolutas, se restringe apenas
à regularização jurídica, não obstante o comando do caput art. 246 da
Constituição Mineira de 1989:
Art. 246 – O Poder Público adotará instrumentos para efetivar o direito
de todos à moradia, em condições dignas, mediante políticas habitacionais
que considerem as peculiaridades regionais e garantam a participação da
sociedade civil.6
Tendo em vista que não existe usucapião de bens públicos, essa re-
gularização se dá por meio de processos administrativos específicos que
visam legitimar a posse ou a propriedade das ocupações irregulares nas
terras devolutas. A própria Constituição Estadual de Minas Gerais aponta
para a legitimação por meio de outorga de título de domínio ou de con-
cessão de uso.
O rito processual é diferenciado conforme a área devoluta se encontre
em zona urbana ou rural, havendo ainda requisitos legais diferentes no
que concernem as zonas urbanas e as zonas de expansão urbana. Ainda
sim, esses processos guardam algumas semelhanças, como por exemplo,
a posse pacífica e de boa fé como requisito imprescindível à legitimação
da posse ou do domínio dos ocupantes, bem como as formas de disponi-
bilização das terras devolutas aos possuidores.
A Lei Estadual 7373/78, que dispõe sobre a legitimação de terras de-
volutas do estado em zona urbana e de expansão urbana, aponta apenas
uma forma de regularização jurídica, que é a legitimação de domínio, ou
seja, a transferência da propriedade estatal para o ocupante. A posse, que
deve ser exercida de modo contínuo e pacífico, figura apenas como um
dos requisitos para essa legitimação.

6 MINAS GERAIS, Constituição Estadual 1989. Disponível em < http://www.almg.gov.br/consulte/legisla-


cao/completa/completa.html?tipo=CON&num=1989&comp=&ano=1989> Acesso em: 18 ago 2013.

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Já a Lei Estadual 11020/93, regulamentada pelo Decreto 34.801/93,
dispõe de maneira geral sobre as terras públicas e devolutas estaduais,
com ênfase maior às terras devolutas rurais, e prevê que a regularização
jurídica dar-se-á por meio da alienação ou concessão, que se procedem de
quatro formas diferentes, a saber, concessão gratuita de domínio; alienação
por preferência; legitimação de posse; e concessão de direito real de uso.
Os dois primeiros instrumentos referem-se à legitimação de domínio,
enquanto os dois últimos regularizam a posse do ocupante, mantendo, a
priori, a propriedade estatal daquelas terras devolutas.
A Lei 11020/93 faz referência ainda à reserva de área devoluta, utili-
zada quando o caso concreto não se enquadra nos requisitos legais das
formas de disponibilização acima delineadas. Contudo, esse instrumento,
que efetivamente transfere apenas a posse da terra devoluta por meio de
decreto do Governador, está restrito a órgãos ou entidades interessadas
que desenvolvam na área atividade de interesse público previsto no Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado, de maneira a restringir sua utili-
zação no que tange a regularização fundiária.

2.1 – A legitimação da posse

A origem do instituto da legitimação da posse está na Lei de Terras


brasileira, datada de 1850, e, desde aquela época, objetivava regularizar
a situação jurídica das ocupações das terras devolutas que se deram em
razão da extinção das sesmarias.
Esse instrumento tipicamente brasileiro consiste na exaração de ato
administrativo, através do qual o Poder Público reconhece ao posseiro
que exerça posse mansa, pacífica e contínua, desempenhando na terra
seu trabalho ou moradia, o domínio pleno formal.7
Dessa forma, percebe-se que apesar do instituto ser denominado de
legitimação da posse, ele consiste na realidade em uma forma de aliena-
ção da terra devoluta. 8

7 STEFANINI, 1978 apud MARQUES, B. F. Direito Agrário Brasileiro. São Paulo, Atlas, 2012. P. 87.
8 MATOS NETO, 1988 apud Ibid., p. 88.

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Isso ocorre porque, segundo a lei mineira, ao possuidor que preencha


determinados requisitos legais, é concedida uma licença de ocupação, um
documento provisório que representa um título de posse válido por um
prazo determinado de no mínimo quatro anos, findo o qual o ocupante
terá preferência para aquisição da propriedade da área. Ademais, essa
licença é intransferível inter-vivos, inegociável e impenhorável, com o
intuito de, mais do que proteger, manter o beneficiário na posse da terra,
antes de conferir-lhe a propriedade.
Um ponto interessante é o direito conferido por lei ao beneficiário com
licença de ocupação de obter crédito rural. Contudo, como a propriedade
continua pertencendo ao estado, e a posse conferida temporariamente é
inegociável, é improvável que as instituições financeiras aceitem o imóvel
como garantia hipotecária ou suas criações como garantia pignoratícia.9
Percebe-se assim, que a política mineira utiliza do instituto da posse
apenas como requisito para aquisição do domínio da terra.

2.2 - A concessão de direito real de uso

De maneira geral, a concessão de direito real de uso, como o próprio


nome sugere, gera direito real oponível a terceiros e possibilita a utilização
de bens públicos pelo particular, por tempo certo ou indeterminado. O ato
de outorga desse instrumento estabelece uma destinação específica de
interesse social, a fim de assegurar a função social do imóvel, e admite
transferência inter-vivos ou causa-mortis.
Já a concessão de direito real de uso de que trata a lei mineira tem
caráter mais restritivo, pois é fornecida por tempo certo de até 10 anos,
em sede de direito nominal e intransferível, exceto causa-mortis. Durante
esse período, o concessionário pode fruir plenamente do terreno para
fins específicos de uso e cultivo da terra, estabelecidos no instrumento de
concessão, respondendo por encargos civis, administrativos e tributários
que incidirem sobre o imóvel.

9 Ibid., p. 90.

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Decorrido o prazo e comprovadas as condições estabelecidas no ins-
trumento de concessão, ao concessionário será outorgado título de pro-
priedade após o pagamento do valor da terra, acrescido dos emolumentos.
Assim, esse instrumento típico de garantia da posse é transformado
em requisito para aquisição de domínio da terra devoluta mineira.

3 - OS ARGUMENTOS CONTRáRIOS
à VALORIZAÇÃO DO INSTITUTO DA POSSE

Como verificado no capítulo anterior, a legislação mineira, não obstante


contemplar instrumentos relativos à posse na regularização jurídica das
terras devolutas, tende a valorizar a propriedade ao conferir provisoriedade
aos títulos de posse, como se a posse não fosse segura o suficiente para
garantir a permanência do possuidor no local.
A ideologia dessa política advém da noção popular de que “só é dono
quem registra”, já que a propriedade e outros direitos reais referentes a
bens imóveis só são oponíveis erga omnes quando o título que lhes deu
origem é registrado no cartório competente.
Ademais, o procedimento de regularização fundiária concretiza seus
objetivos quando os títulos concedidos aos beneficiários do programa são
registrados. Sem o registro, os beneficiários não podem provar que detém
o direito real de uso ou a propriedade do imóvel que ocupam. Portanto,
para que tivesse segurança jurídica, a posse também teria que ser regis-
trada, tal qual a propriedade, de maneira que seria irracional despender
o mesmo trabalho para conseguir apenas a posse da área.
Os adeptos dessa corrente antiga de pensamento acreditam que a
garantia da posse funciona como um paliativo até que se transfira a pro-
priedade, que dá acesso ao crédito bancário, sana conflitos, possibilita
o reconhecimento de direitos sociopolíticos e evita o risco de expulsão
pela ação do mercado imobiliário, por mudanças políticas que quebrem o
pacto sociopolítico gerador da percepção de segurança de posse, ou pela
pressão do crime organizado.10

10 FERNANDES. E. (Coord). Regularização da Terra e Moradia: o que é e como complementar. Dispo-


nível em < www.polis.org.br/uploads/949/949.pdf> Acesso em: 18 ago 2013. p. 23.

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Anais do VII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico

Segundo esse entendimento, já que a regularização fundiária corres-


ponde à filosofia de fixação do homem à terra, o titulo de propriedade
tem grande significado para o posseiro nos aspectos jurídico, econômico,
social e político. A propriedade gera ao seu titular segurança jurídica,
melhoria de vida, status de proprietário, maior consumo, nova disposi-
ção para o trabalho e maior produtividade, gerando maior lucro para a
economia do país.11
Entretanto, ao estudar leis federais como o Estatuto da Cidade e a Lei
11977/09, à luz da Constituição Federal de 1988, é notável a exponencial
valorização da posse como garantidora do direito à moradia, de maneira
que o pensamento que centraliza a propriedade como única solução para