la

CAPITULO VIII
h
5

h ORGANIZACIONTNDUSTRLAL,
b COMPETITIVIDADINTERNACIONAL
Ic YPOLITICAPUBLICA

JORGE KATZ
ã El nivel de competitividad de h industria argentina ha sido fre-
-uentemente examinado en base a un modelo & equilibrio general de
nbos sectores. El sector primario capta divisas exportando ruage-goods,
eientras que el sector manufacturero sólo produce para el mercado
doméstico y no participa en actividades de exportach. La devalua-
hón de la moneda local induce la expansih de 10s precios domésticos
y la consiguiente cati del salario real. Partiendo de una situación de
rlesequilibrio externo, Ia economlsl vuelve al entorno del equilibrio a
%és de una devaluacibn, una contracción en la demanda interrm de
wge-go& y la consiguiente expansibn de exportaciones. El modelo
rue presentado originalmente en la literatura por 0. Braun y L. Joy
&aun y Joy, 1968) y posteriormente elaborado por A. Canitrot (Cani-
got, 1981)y otros.
M. Sidrauski (Sidrauski, 1968) y más adelante R. Frenkel (Frenkel,
?982), R. Fernández (Fernández, 1983) y otros autores extendieron
Ronsiderablemente la versih original del modelo incluyendo la pre-
sencia activa de un sector monetario, movimientos internacionales de
lapital, etcétera.
A pesar del gran respeto intelectual que dicho modek concitara
n el medio profesional local, resulta claro que, como consecuencia de
;
u alto grado de agregSci6n, el mismo no permite una exploración
hatisfactoria de diversas cuestiones de organización industrial que jue-
pn un papel muy significativo en la explicacion del desempeño eco-
nómico de largo plazo de nuestra sociedad, asi como de los determi-
hantes del grado de competitividad que la misma logra en los
percados internacionales.
A su vez, queda claro que el mismo proviene de una tradici6n
1
l 381
382 Jorge Ka?

intelectual de equilibrio general que toma co1110 dados el perfecto fus

cionamiento de los mercados y la existencia de expectativas racionale,
y conductas de maximización de beneficios por parte de los agente
econ&nicos. En ese marco analítico no surge la necesidad de explorry,
cuestiones relacionadas con el fracaso deI sistema de precios, tema
que, por el contrario, tiene una importancia crucial fuera de la econ-
rnk4 neclcl6sica convencional.1 a
Los modelos neockicos de crecimiento han servido para estudia*
las fuentes u otigenes del aumento observado de productividad y Ie
“hechos estilizados” básicos del crecimiento econ6mico, pero está-
construidos sobre una serie de supuestos simplificadores referidos a las
instituciones y el comportamiento de los agentes económicos indiv?
duales y los mercados que muchas veces bloquean mgs de lo que ayu-
dan nuestra comprensión del fen6meno. Su uso se toma aún más irre;
alista en el caso de pa’es de menor desarrollo relativo, donde, cas
por definición, los causales de fracaso del sistema de precios -infore
mación imperfecta, ausencia de mercados, etc.- aparecen como más
4r
difundidos y persistentes que en los palises desarrollados. .
En la Sección 1 de este trabajo reseñamos brevemente los alcance-
y limitaciones del modelo neoclásico convencional como marco anaMi&
co de h problemática de1 crecimiento econ6mico.
El estudio de dicho tema y el de la competitividad internacional stibt
han visto enriquecidos en años recientes a través de un amplio núme-m
ro de contribuciones provenientes del campo de la Organizacibn
Industrial que parten de suponer la existencia de imperfecta informan
ción, costos de transacción, “bienes publicos”, externaiidades y otras-

1 En un trabajo reciente, R. Nelson identifica las raices de dicha tradiciów

intelectual de la siguiente manera:
ñL
“Desde la formulacibn de Ia teotia de1 equilibrio general, hace casi un
siglo, los economistas se han ocupado del comportamiento de las firma-
y la consiguiente asignacibn de recursos dadas las tecnologías existen-
tes... Reflejando parcialmen e esta orientacibn general... los economista-
siguieron una linea de pensamiento que postulaba que ias empresas sem
enfrentan con una serie de alternativas dadas y conocidas y no tienen
dificultad alguna en elegir la mejor, dados sus objetivos CgeneraImente,m
la maxihzaci6n de sus beneficios). Así, e1 problema econ0mico radica,
básicamente, en brindar los incentivos (precios) apropiados, ya que ele-m
gir la mejor alternativa no constituitia dificultad alguna” [Nelson. 1991). Lñ
mrganizacibn industrial, competitividad internacional y polÍtica publica 383
ñb
;i%“omalias’ semejantes que dan lugar a un mal funcionamiento del sis-
bcma de precios. En este campo analítico se le otorgn importancia a
%as instituciones -además del mercad- como determinantes del
emportamiento micr=conómico. La informacibn disponible por parte
& la firma, la naturaleza dei proceso ptiuctivo que 6s~ emplea -si
abaja para “stocks” o Lo hace “a Pd&“-, su actualización tecnol6
@ca, su grado de integración vertical o el “clima” colaborativo o con-
-dontativo de las relaciones laborales inciden, junto a variables de
wen macrwconómico -como son el tipo de cambio o la tasa de
#te&- sobre la performance econ6mica global y el grado de compe-
titividad que una determinada empresa o rama industrial alcanzan
“30 méstica e internac ionalmente .
h Esta forma ‘no ortodoxa’ de aproximaci6n a los fundamentos
microeconómicos de la teoria del crecimiento y el comercio ha sido
ab.
-nriquecida en años recientes por aportes de muy distinto origen que
brevemente reseñamos en la Sección II de este estudio. El primer con-
‘unto de aportaciones está representado pcx los trabajos pioneros de
dh
Jutores como J. Bain (Bain, 1959), F. Scherer (1980) y Hay y Morris
$Hay y Morris, 1979, etc., en el marco del llamado paradigma de
;Estructura-Conducta-Performance’. Ia estmcfura del naercado -repre-
jentada por el número de vendedores en el mercado, el grado de con-
bentración, las barreras a la entrada, etc.- determina la conducta, que
onsiste en el comportamiento inversor y de precios, las actividades de
6
&D, gastos de ventas, etc. Por su lado, la conducta determina la per-
Wurwz~nce de la fiia que se ve representada por los niveles de benefi-
ios, relaciones de precios y costo marginal, introducción de nuevos
6
-prcxluctos, etc. Una extensión reciente de esta linea de pensamiento al
$mbito internacional es la de R. Caves (Caves, 1989), quien trató de
patinar diferencias entre países en orpnización industrial relacionán-
dolas luego con distintas medidas alternativas de performance compe-
%tiva en los mercados mundiales.
Las contribuciones más recientes de los llamados autores de la
hueva Organizacibn Industrial Empirica son de una naturaleza algo
Werente a las anteriores, aunque igualmente importantes a la hora de
buscar un nuevo basamento micrwconómico para la teoría macro. Los
logros alcanzados por la profesi6n en esta dirección han sido reciente-
mente reseñados por R. Gordon en su SU- para ei JOZ.OTW~ of Econo-
nak Litwurure de septiembre de XW. Junto a los autores neokeynesia-
nos estos tehicos de la Nueva Orgnización Industrial están explorando
384
m
el fenómeno de la inflexibilidad descendente de los precios industria-
ies. En lugar de utiikar mtieios de competencia perfecta, empleai
modelos de conducta monopblica (R, Gordon, 1990) a partir de IIrñ
idea de que diferentes rasgos descriptivos de la estructura de un dete
r-
minado sector -como pueden ser, por ejemplo, el tamaRo de Ia..
plantas que en 61 opon, el grado de sindimlizaci6n prevalente en le
mismas, la organización ‘stock’ o ‘flow’ de la produccibn, etc.- inflk
yen sobre la mayor o menor inflexibilidad que exhiben los precio,
nominales de dicho Sector (Carlton, 1989; Breshanan, 1989). 1111
Un tercer grupo de autoEs preocupado por cuestiones de OrganjSà,
zación Industrial y su incidencia sobre el modelo de crecimiento dL
largo plazo de una determinada sociedad es el de los “neo-shumpete
tinos” como R. Nelson y S Winter (Nelson y Winter, 1982), N. Rose+
berg (Roxmkg, 1982), G. Dosi (Dosi ej. al., 19881, B. Arthur (Arthur,
1985), 0. Williamson (1985), etc. Estos autores introdujeron la idea 6
que ‘la historia cuenta’ y de que otras instituciones, además del mecm
nismo de precios, juegan un papel importante en la definición del
“sendero de crecimiento natwal” de largo plazo seguido por cualquie
firma, industria o sociedad. En este marco analítico existe ‘aprendiz+-
zcuencial’ y lay firmas son diferentes entre sí en cuanto a su acceso al
conocimiento tecnológico y a la organizaci6n del proceso productivc Eb,
También difieren en lo relativo a sus esfuerzos innovativos y a sm
capacidad para apropiarse de los beneficios del cambio tecnol6gico
la innovación. Ias instituciones -como por ejemplo el sistema dtb
pcltentes- influyen sobre el patr6n de apropiación interfirma e interim.
dustria de los beneficios de la innovación y el cambio tecnológico-
Estos autores sostienen que el funcionamiento-del Sistema Nacional dt
Innovación, i.e. la red & firnmas, instituciones, etc. que apoya el proce&
so de cambio tecnol6gico y la innova&$n, juega un papel significativs
como determinante de ta performance de largo plazo de cualquier
industria o psis. m
Junto con las contribuciones mencionadas anteriormente, el deba=
te & años recientes se vio tambikn enriquecido pr las aportaciones
de la Escuela Francesa & la RegukiCln -A. Lipietz (Lipietz, 1987F
etc.- así como por los autores de la “es@afizaci6n flexible”, comm
M. Piore y Ch, SakI (Piore y Sabe& 19841, que pmstan particular aten-
ción a los nuevos patrones de organización de la producción y de divi.-
siõn sociai del trabajo que actualmente estin adoptando las empresa-
industriales de los países desarrollados como resultado de la revolu-
m
 @sr ganizacih industrial, competitividad internacional y política pública 385

lon inform&ica y organizacional. En este contexto está emergiendo

:*
dna nueva literatura microecon6mica que se ocupa de aspectos de
erganización y planificación de la producción a nivel de establecimien-
do fabril así como de cuestiones inherentes al tejido industrial y a la
divisi.õn del trabajo a nivel sectorial (Florida, 1991).
ab Es importante comprender que las teorías previamente resenadas
&lejan Ias visiones de economistas y cientiicos sociales que trabajan
fuera de la óptica neoclasica convencional. Lo que estos autores han
-tentado hacer es, por un lado, construir nuevos fundamentos microe-
WonOmicos para la teoria macroeconómica y, por el otro, desarrollar
una mejor comprensión del funcionamiento -y reciente reestructura-
++ó I n- d e sus propias sociedades, i.e. paises industriales maduros.
a ¿En qué medida las lecciones que surgen de las lomeas de investi-
gación previamente mencionadas pueden ser transferidas a los países
-Friféricos, ie. a los paises de industrializaci6n reciente, donde las fir-
amas, los mercados y las instituciones difieren en muchos aspectos de
-los de paises industriales maduros? Nuestra sospecha es que dicha
tratiferencia tilo puede *r efectuada de manera sumamente precaria
my que estos países reclaman un espacio teórico propio que refleje ade-
cuadamente los rasgos altamente indiosincr%sicos de su propia organi-
m
zación social e industrial. La literatura sobre Organización Industrial de
mpaíses industriales maduros puede ser útil como marco de referencia,
a pero sin duda la trama específica de organización social del mundo
periférico debe ser correctamente captada y no suponer que la misma
ms610 constituye una versión menos madura -y retrasada en el tiem-
AI w del modelo de organización social de los paises centrales.
El presente trabajo explora algunas de estas cuestiones con rela-
h ción al caso argentino, prestando atención al modelo altamente idiosin-
a ctiico de organización social e industrial que este país desarroliara a
’ lo largo de tres “momentos” de su historia industrial de posguerra. La
h Seccion III del trabajo examina este tema comenzando por la “primera
m,etapa sustitutiva”, esto es, la que abarca desde la salida de la guerra
hasta mediados de los años setenta. Los principales msgos estilizados
’ de dicha etapa así como su performance en términos de crecimiento y
ir competitividad externa son aIlí estudiados en base a un examen senci-
llo de correlaciones interindustriales. IDS resultados obtenidos son lue-
h go comparad& con 10s que previamente presentaran en la literatura
b autores como G. W. E. Salter o W. Beckerman (Salter, 1966; Becker-
man, 1974) referidos a la economía británica. A continuación de lo
L
 I
anterior, la Seccibn IV se ocupa del -eso de reestructuración indus-fl
trial que sufre h RepUblica Argentina desde mediados de los años
setenta hasta fines de los ochenta, esto es, lo que aqui denominarno,@
la “segunda fase sustitutiva”.
En el curso de estos años se observa una marcada contraccibn de@
la producci6n doméstica & durables de consumo y bienes de capital,fl
todos ellos rubros relativamente intensivos en valor agregado domésti-4
co y en el uso de servicios locales de @eniería. C-timemente
con dicho proceso contractivo sz exwde fuertemente la producci&
l-1 de “commodities” industrial- de uso difundido entre los que sen
destacan la siderurgia, la celuuiosa y papel, el aluminio, los prc&ctos
petroquímicos, los aceites de soja y gkwl, etc. Todas éstas son rama?
& proceso basadas en recursos naturales domésticos en las que lag
pKKlucci6n se lleva a cabo en plantas de alta intensidad de capital y,
con bajo contenido de ingenietia y valor agregado locai.
Esta reestructuración del aparato industrial Iocal fue inducida por#
la legislacih de promoci6n industrial que cl pak implanta a partir de
la primera mitad de los años setenta. Una treintena de nuevos estable-I
cimientos fabriles de gran porte, altamente intensivos en capital y m
actualizados en lo que a escalas de planta y tecnolugias de proceso se
m
refiere respecto al “estado del arte “internacional, hace irrupcibn en el
escenario industrial doméstico como consecuencia de dicha legislaci6n fl
promocionai. El diferimiento impositivo financia una alta proporci6n A
de la inversion fisica de cada uno de estos emprendimientos, excep-
ción hecha del ca= de la industria aceitera, donde la explicación de lo a
ocurrido es algo diferente a la del caso general. a
Ocurre, sin embargo, que al momento de Ia puesta en marcha de
muchos de estos nuevos establecimientos fabriles la economía local sc rd
encuentra en plena fase contractiva y transitando por una etapa de m
fuerte desequilibrio macroeconómico. A raíz de ello, y de la caida
de Ia demanda interna que dicho proceso trae aparejada, muchos de 1
estos nuevos establecimientos abandonan la idea orginal de trabajar 1111
básicamente para el mercado domestico y encuentran en el ámbito de
la exportacibn una posible solucion a la subutilizacion de su capacidad m
instalada, siendo éste el camino por el que se concreta una tipida m
expanslon de las exportaciones industriales aun en el marco de un
fuerte procesú contractivo de la economía en su conjunto y del sector d
maAufacturer0 en particular. m
A lo largo de la década de los añm ochenta este nuevo conjunto de ~
eaganlzach
. industrial, competitividad ìntemacional y política pública 387
m
establecimientos fabriles adquiere una enorme importancia dentro del
*
Jparato productivo local, concentrando el grueso de Ia nueva capacidad
mxprtadora que el país desarrolla en esos años. Durante ese mismo
ríaio la industria metahecanica pierde el liderazgo que ejerciera en
dge
I;Ls dos decadas previas. Sin embargo, y dada la naturaleza capital inten-
miva de las nuevas plantas de proceso y su escasa influencia “aguas aba-
& sobre el conjunto del aparato induskal doméstico, mal puede sor-
prender el hecho de que h reestructuraci6n del sector manufacturero de
-os años rìchenta haya estado acompaõada de un fuerte aumento de la
dterogeneidad estructural prevalente en la economia, esto es, de una
creciente “dualización” del sector industrial doméstico.
m Si bien es cierto que las exportaciones de “commodities” industria-
des han adquirido un papel protag6nico desde el punto de vista del
sector externo de nuestra econo&, no es menos cierto que aún no
disponemos de una evaluacion del impacto que la reestructuración del
-parato productivo de los años ochenta habrá de tener sobre las venta-
jas compamtivas de largo plazo de nuestra industria manufacturera y
%l* Inserción internacional. Gran parte de estas exportaciones ocurre a
mcostos marginales y se halla fuertemente subsidiada por precios
domesticos significativamente más altos que los precios de exporta-
6 cion. Por otro lado, paises como Brasil, Chile o Mtxico han intentado
men años recientis avanzar en una direcci6n parecida desarrollando sus
propias industrias de exportación de “commodities” en campos suma-
@4mente parecidos y muchas veces competitivos con los nuestros. Por
@éstos y otros varios motivos, posteriormente examinados en las páginas
&fi+es de este tn&ajo, el destino último del proceso de reestructura-
crón industrial de los años ochenta nos resulta todavia incierto y digno
kde un detenido debate prospectivo. Estas cuestiones se retornan sobre
.el final de este estudio.
la historia del desarrollo industrial de nuestro país no acaba, sin
h embargo, con lo ocurrido en materia de reestructuración del aparato
ã productivo en el curso los años whenta. Sobre el fina1 de dicha déca-
da y en nuestros dias el eje de la politica industrial se ha ido trasladan-
h do desde el ámbito de la promoción sectorial y regional -ue induje-
b t-a, como hemos visto, el proceso de transformación estructural de ia
-década pasada- hacia el campo de las privatizaciones de 10s activos
0 del Sector Público a cambio de papeles de la deuda externa, repatria-
s ciones de capital, etc. Este giro hacia una política industrial “indirecta”
-más inducida por la necesidad de financiar la brecha fiscal que
4
388 Jorge Ka8

padece nuestra economía que por la de mejorar la eficiencia microeco

nomica del aparato productivw está induciendo contempo&~amen~
te la gradual transición hacia un nuevo cuadro de organización induM
trial. El proceso se halla en plena gestación y es, por ende
incompleto. En este nuevo escenario una veintena de grandes grupo!
empresarios y bancarios de capital nacional, muchos de ellos propietaE
ríos de las plantas de “commodities” industriales puestas en marcha e$
ei @s en el curso de los años ochenta -y en incipiente astxiacidn
con bancos y empresas de1 exterior- han encontrado nuevas opon4
nidades de inversión en campos protegidos y de alta rentabilidad relar
tiva, asociados, en su mayos parte, a la produccion de bienes no tran-
sables internacionalmente. La adquisicidn de activos del sector público?
sin embargo, está generando un fenõmeno de crowding out de tos,
proyectos de inversión en el resto del aparato productivo, raz6n por la
cual su costo de oportunidad en términos de crecimiento industrial f
capacidad exportadora está lejos de ser nulo. c
En la Secciõn V -y ultima del trabai- se consideran varias cues-
tiones de política pública derivadas del diagnktico presentado en estg
estudio. Profundizar el proceso de industrialización significa, en law
actuales circunstancias, proseguir “aguas abajo” hacia industrias de
“especialidades” finales que permitirían aprovechar el avance ya logra-’
do en materia de “commodities” industriaks y lograr paulatinamente4
agregarle más valor a nuestras materias primas.
A diferencia de lo ocurrido durante la etapa de la industrializaciónL
sustitutiva, don& el procero de crecimiento industrial fue inducido pord
el otorgamiento de subsidios masivos y en el contexto de una econo- c
mía altamente protegida de la competencia externa, el desarrollo de
industrias de “especialidades” deber6 en la actualidad encararse en elfl
marco de una econom’ta abierta a la competencia externa, en la que el,
estado no podrá subsidiar de manera directa la instalación de nuevas
plantas fabriles. Por otro lado, los grandes conglomemdos locales han4
adquirido escala y experiencia industrial suficientes como para @erd
desarrollar una estrategia propia de internacionalización de largo plazo
sin requerir de apoyos directos del sector público. Distinto es el caso d
de las Pymes, que demandarian un tratamiento diferente en este plano d
(Gatto y Yoguel, 1993). Una y otras, sin embargo, deberán aprender en
el futuro a operar en un “clima” competitivo totalmente diferente al’
que han estado acostumbradas hasta el presente. 1
El que la política industrial directa haya quedado fuera del cuadro 1

6
 .gantiación industrial, competitividad internacional y plkica pública 389
ba
posibilidades de acci6n estatal de aquí en m5s no significa, sin
& -Inbargo, que las políticas “horizontales” destinadas a fortalecer la
mmpetitividad sistémica de nuestros establecimientos fabriles hayan
uedado igualmente descartadas. La formaci6n de recursos humanos
&J
,slificados, los esfuenos de investigación y desarrollo de nuevas tec-
*lo@, la difusi6n de tecnologias ya existentes, h construcción de
na adecuada red de transporte, de telecomunicaciones, de puertos,
A
-etc,. así como la difusión de informacihn en lo que atañe a normas y
*tandares internacionales de control de calidad, packaging, etc., pare-
hen constituir temas en los que la acci6n gukrnamental estaría amplia-
lnente justificada. Es importante observar en este sentido que ei dete-
*oro en años recientes de la infraestructura de educación, ciencia y
&cnología, alud, ere. atenta contm la posibilidad de mejorítr la pro-
ductividad media de la economía y de proseguir “aguas abajo” hacia el
%zsarrollo de una industria de “especialidades”. En otras palabras, la
egilidad actual de la infmestructura física, tecnolõgica y de capital
humano de nuestro país amenaza con transformarse en una barrera de
?!a rgo p 1azo que atente contra el proceso de modemizacibn de nuestro
mparaito productivo. Algunas de estas cuestiones son brevemente exa-
minadas en las páginas finales del trabajo, donde se analizan posibles
mdcclones. de car6cter sistémico destinadas a contrarrestar este estado de
mosas .

“t EL MODELO NEOCIASICO CONVENCIONAL

I
La teoría neoclásica del crecimienro económico constituye una
áf x ensión del analisis estitico del Bptimo de Pareto a un escenario
+tertemporal. El cuerpo centr4 de dicha teoría x presenta en la litera-
-‘t-ura a fines de íos años cincuent ay en ía década de los sesenta. Robert
%low, dei MIT, recibió en 1988 el Premio Nobel en reconocimiento por
asus contribuciones pioneras en este campo.
Dicho autor nos recuerda en su discurso al recibir el Premio Nobel
YSolow, 1989) que 10 que posteriormente se cono& como el modelo
,basico de crecimiento neocl&ico surgió de la insatisfacción que produ-
cía en muchos colegas el modelo de crecimiento de HarrodDomar, en
‘el que la tasa de expansión de la economia depende de tres paráme-
tros exógenos al sistema económico: la tasa de ahorro, la tasa de creci-
miento de la población y la relación capital/producto. La pregunta que
390 JorgeKae
n
el modelo HI3 pretende contestar es si los mecanismos decentralizadoh
de mercado pueden o no llevar al sistema económico a una situaci&,
de crecimiento estable, sin falta de mano de obra, por un lado, m
,desempleo, por otro. CI)
La respuesta que el modelo brinda es relativamente simple: L
pesar de que en teoria existen situaciones en las cuales el stock de
capital se incrementa a la misma tasa que la fueza de trabajo perrnb
tiendo una expansion constante sin desequilibrios, las posibilidades de
alcanzar efectivamente dicho sendero de crecimiento son pocas. @
expectativas empresarias determinando el ahorro y la inversión juega*
un papel muy importante en el logro de dicho equilibrio intertemporal.
En la presentacibn básica de Harrod/Domar las funciones de prom
duccih son rígidas y no hay espacio para la sustitucih de capital pm
trabajo frente a cambios en los precios relativos de los factores. Este
constituye prectimente el punto de partida de Solow cuando espe& . .a
ca un mcdelo que admite un cierto grado de flexibilidad tecnológicm
en la funci6n de produccibn. En el modelo de Solow ía tasa de progre-
so técnico juega un rol esencial como determinante de la tasa de creci-m
tiento de equilibrio que alcanza h economía. Sin embargo, el cambim
tecnohgico en sí es exógeno al sistema económico. Cae -como
, I
“mama”- del cielo.
Para poder ocuparse de las cuestiones vinculadas con el cambie
tecnológico y el crecimiento de la productividad a este nivel de absl
trzcción, el modelo neoclásico necesita realizar un conjunto de supues-
tos respecto de h conducta de tos agentes económicos y los mercadosfl
En particular, debe postular una relacibn intertempoml bien definida,
entre genemciones para posibilitar que la economia se mueva en equi-
librio dinámico. Ia probabilidad del desequilibrio se elimina de ios@
modelos de crecimiento neo&sicos a través de una eIegante simpWl
cación que, sin embargo, el mismo Solow califica de “inaceptable” en
el trabajo previamente citado. Escribz dicho autor : a
m
La idea se basa en imaginar que en la economia hay un único
consumidor inmortal, o un número de consumidores inmortalc#
idtinticos. La inmortalidad no constituye un problema. Cada consu- I
midor podria ser reemplazado por una dinastía donde cada uno
de sus miembros trata a sus sucesores como una extensión de si#
mismo. No se permite falta de previsih o miopia. El o ella debe 1
resolver una función de utilidad en el tiempo infinito. El paso
d
c
q ganuaci6n industrial, competitividad internacional y política pública 391

siguiente es dikil de aceptar en conjunci6n con el primero. Para

este consumidor, cada firma es ~610 un instrumento transparente,
un intermediario, un artificio para ilevar a cabo la optimización
intertempomf solo sujeta a restricciones tecnol0gicas y de dotacio-
nes iniciales. Asi, cualquier tipo de fracaso de mercado es elimina-
do de& el principio. No ex&en compkmenkiedades estratégi-
cas ni fracasos de coordinación, ni Dilema del Prisionero. EI
resultado es una construcci6n en la cual toda la economía se
encuentra resolviendo un problema de crecimiento óptimo a la
Ramsey a través del tiempo, sólo afectado por shocks estocásticos
en los gustos o en la tecnología. La economía se adapta de manera
óptima a ellos (op. cíl., p, 310).

Después de dicha observación, Solos concluye:

No encuentro esto convincente. Los mercados de bienes y de tra-

bajo me parecen partes imperfectas de una maquinaria social con
importantes panicularidades institucionales. No parecen compor-
tarse para nada como mecanismos transparentes y carentes de fric-
ción que simplemente convierten los deseos de consumo y espar-
cimiento de los hogares en decisiones de producción y empleo
(op. cib., p. 311).

Antes de mediados de 10s arios sesenta, los modelos de crecimien-

BQ nec&sicos carecían de una teoría endógena del cambio tecnológi-
co. Las nuevas técnicas de produc&n, los diseños de nuevos produc-
b
4os, etc. llegaban estocásticamente del cielo. Ch. Kennedy (Kennedy,
ti%&), S. Ahmad (Ahmad, 1966) introdujeron el cambio tecnológico en
bel modelo agregando simplemente la actividad de “búsqueda de cono-
kimientos” como una m5s de las muchas que realizan los agentes eco-
tlómicos. Con este propósito, ellos imaginaron la existencia de una
tfrontera de posibilidad de innovac&” -una tiplica de la curva de
kansformación de la teoria de la producción- que definieron como
‘lna descripción ex arate de todas las innovaciones tecnológicas ahorra-
3oras de trabajo y capital accesibles para la firma. Con perfecto conoci-
tiento de dichas opciones y libre acceso al know how requetido, se
supone que el empresario debe elegir entre programas alternativos de
‘búsqueda tecnológica” y que sólo lo hace en función de los precios
*elativos de factores,
 El problema que existe con esta es-ificación de la conducta te -
:
nol6gica es que carece totalmente del componente de incertidumbre ,
riesgo que subyace bajo la noción de innovacion. Como xñaló aIe
nos años despu& W. Nordhaus (Nordhaus, 19731, debemos asun-&
que cada una de las firmas conoce por adelantado el conjunto complc
to de opciones innovativas a las que tiene acceso, así como sus respem
tivas consecuencias. Si esto es asi, la pregunta obvia es por qué rea&
zar los esfuerzos de búsqueda en primer lugar, si rlo existen dudas qué
resolver. rLlb
Ade&, si cada uno de los agentes tiene la misma informacihn, a
los precios de los factores están dados exógenamente, no hay manera
de que las firmas se comporten de forma diferente, i.e. el modelo ne
toma en cuenta la posibilidad de que distintas firmas opten por distim
tas estrategias. Más allá de su elegancia, este modelo constituye una
m
visión demasiado simple de la organización social e industrial.
A pesar de lo señalado, el modelo neoclasico dio lugar a interm
santes experimentos en el campo de lo que se ha llamado la “contabi-
kidad del crecimiento” durante el curso de los años sesenta y setent?
Resulta importante comprender, sin embargo, que más allá de lomìl
insights bkkos que el modelo permite alcanzar en relaci6n con los
m
“hechos estilizados” bPsicos del crecimiento ecorkmico, el mismo des
cansa sobre una visi8n excesivamente simplificada de la organizaci8m
social, particularmente difícil de aceptar en el caso de los paises eh
desarrollo, donde la falta de información y la irnperfecci6n de los mer-
cados constituyen más la regla que la excepciún. rrsI
Es precisamente por ello que muchos economistas académicos s&
han visto compelidos a buscar caminos alternativos de exploraci6n del
fenómeno del crecimiento a lo largo de las últimas dos décadas. En 1261
Sección siguiente reseñamos brevemente algunas visiones alternativas. m

II. ENFOQUES NO CONVENCIONALES m

A lo largo de las ólknas dos dkadas, se observa un resurgimientp

del pensamiento heterodoxo en el campo de ta teoda del crecimiento-
Instituciones más allá del mecanismo de precios, mercados imperfectos,
desequilibrio, conducta en condiciones de información imperfecta?
“secuencias de aprendizaje”, “trayectorias naturales”, etc. aparecenn
como cuestiones centrales de un nuevo y emergente paradigma te6rico. B
9 ganización industrial, competitividad internacional y política pública 393
m
Algunas de estas ideas tienen raíces intelectuales en la noción
* ,humpeteriana de la competencia como proceso de “creación destruc-
Wa”. En su libro Capitalismo, So&al&zo y Democracia {). Schumpeter,
ib?’2 , escribe:
Ei primer concepto objetable en el modelo es el de competencia.
Durante muchos años, los economistas Solo pensaban en términos
de competencia de precios. Esta idea hace referencia a un escena-
rio de condiciones dadas en el cual los métodos de producción y,
más particularmente, las formas de organización industrial son
invariables. Sin embargo, en la realidad del capitalismo, y en con-
traste con lo que señalan los modelos de los libros de texto, éste
no es el tipo de competencia que tis importa. La competencia a
trav& de nuevos productos, nuevas tecnologías, nuevas fuentes de
oferta, nuevas formas de organizar el proceso productivo, etc. es
la más importante. Esta competencia presenta ventajas en términos
de costos o calidad frente a la anterior. No importa que la compe-
tencia de precios en el sentido convencional funcione mejor o
peor. Ia fuerza que expande la ptiucci6n y reduce los precios
de largo plazo viene de otra parte.

En otras palabras: la competencia constituye, en la visión de

Schumpeter, un proceso a través del cual surgen nuevas actividades.
h uevas formas de organizacibn de la producción y de división social
adel trabajo. Claramente ef herramental analitico del economisra profe-
sional se vuelve aquí más rico pero a la vez considerablemente más
b
.complejo que en el contexto neoclásico. La información imperfecta, la
Mcertidumbre y el desequilibrio llevan a diferencias de comportamien-
arto entre firmas (Nelson, 1981), a la aparición de “lags and leads” inno-
vativos, cuasi-rentas y cambios endógenos en la estructura del merca-
Uo. El aprendizaje tecnoi6gico puede ser diferente entre empresas, en
@cidn de los estos en UD, y también en función de la calidad del
equipo de ingenieros y profesionales con que cada firma cuenta. Es
aposible entonces postular modelos de conducta “adaptativa” en los
,cuales no es necesario asumir que la firma tiene total conocimiento P-x
ante de todas sus posibilidades tecnológicas futuras, ni que su única
4función objetiva es maximizar beneficios. Aparecen así modelos “con-
cductistas” y orgnizacionales de la firma.
Al abandonar la idea de comportamientos automáticos inherente
k
3% Jorge Kat

a la Iógicã nedásica emerge la posibilidad de comportamientos evo

Iutivos (Nelson y Winter, 1982). En lugar de mubiplicadores de
Lagrange -gue se adaptan bien a un escenario de equilibrio campeti.
tivo perfecto- las cadenas de Markov pueden usarse corno una
herramienta analitica útil (Siiberberg, e# al., í988). La conducta presenl
te de h firn~ esta fuertemnte influida por el pasado reciente (Briary
Arthur, 1988) y éste inciuye no sõlo la historia uldividual de la empreí
sa sino tan-h& la del mercado y del Ámbito institucional y macroeco-
nhico en ci que apera la firma (R. Bayer, 1988). Existe cierto sab&
“bioJogista” en estos rr&elos dado por cl mecanismo evolutivo deA
bOsqueda y selccci~ de respuestas exitosas subyacente en la dinárni-
ca de h condwta de la firmar. *
Son varios bs economistas que han seguido esta ruta de aproxkd
mach a los temas del crecimiento econ&nico durante los últimos
añQs. Es importante ver, sin embargo, que la mayor parte de sus idea#
x ins@-an en okwwaciones estilizadas de que es lo que estA OCU-~
rriendo en el preznte en los paises desarrollados en términos de cam-
bios en la orgar&aciirn de la produccitin a nivel de la firma individual:’
cambios en la estructum y organizac& de los mercados, cambios end
el regimen regulatorio, etc. En cada uno de los niveles mencionados
-micro, “meso” y macrw- los PDs están atravesando importantes d
transformaciones que de manera gmdual van siendo captadas por losr
modelos teoricos con que operan los economistas profesionales.
d
No nos resulta obvio, sin embargo, que dichos modelos puedan
ser usados exitosamente para estudiar el complejo escenario socio-eco-m
timico e institucional de pabes de “industrializaci6n tardía” como
a
Argentina, Brasil o México. Comu se mostrará en las ptiximas dos sec-
cíales -a trav& del caso argentin- tanto dumnte el período de la m
industrializacion sustitutiva (ISI) como en años más recientes en los rrñ
cuales el país ha intentado &s~~gular y abrir su economía a la compe-
tencia extem, la estructura sociorrconomica sigui6 pautas de organiza- m
ci6n y comportamiento marcadamente diferentes de las predominantes ti
en bs sociedades industriaies más maduras. Se aborda e1 estudio de
estas cuestiones en las dos secciones subsiguientes. m
dl,
b;l rganfzación industrial, competitividad internacional y politica~pública 395
m
II. FIRMAS, MERCADOS E INSTITUCIONES EN PAISES
d
DE “INDUSTRIALIZACION TARDM”:
m LA EXPERIENCM ARGENTINA DE LNDUSTRIALIZACION
m SUSTITUIWA DE LOS tiOS SESENTA Y SET’ENTA

Los esfuerzos de la ISI comenzaron en la Argentina antes de la

sgunda Guerra Mundial. Se hicieron mCts sistemáticos y generalizados
con la ruptura del régimen del partin oro en los ahos treinta. No hace
*alta Miaiar que estos esfuerzos come-ron bajo condiciones extre-
edamente desfavorables en relaci0n con la fragilidad institucional y
la falta de mercados. En particular resulta significativa la falta de mer-
%ados de capital que pudieran financiar adecuadamente la inversión de
dargo plazo. Respecto de la madurez institucional del país en ese
entonces, catx &mtar que dado que la Argentina se apoyaba en el
?n ecanismo automatice del pattin oro, carecia de entidades -como,
wr ejempI0, un Banco Central- capaces de manejar una política
monetaria y fiscal activa. No resulta diMI encontrar otros ejemplos de
R este tipo, resaltando la ausencia de mercados o Ia fragilidad institucio-
Rnal. Se necesitó, por fo tanto, realizar un significativo esfuerzo de
“construcción” de instituciones que acompañaran los esfuerzos
Srs
,de industrialización. Dichas instituciones surgieron en el “clima” socio-
a@ítico de la época, fuertemente teñido Pr ~1 papel que las Fuerzas
bArmadas juegan en el interior del gobierno nacional y del creciente
poder & negociación que los sindicatos adquieren en los años de la
b inmediata posguerra.
b
Estos hechos, junto con la existencia de un mercado doméstico
pequefio y una estrategia de ISI orientada hacia adentro para abastecer
bexclusivamente la demanda local, llevó al desarrollo de un sector-
4 industrial altamente idiosincrásico. En primer lugar, examinaremos
algunos de los rasgos estructurales más salientes del aparato industrial
4emergente. Continuaremos luego con el estudio del impacto del proce-
so de ~st sobre el crecimiento econ6mico y la competitividad interna-
cional.
En ptanaer lugar, se observa que la planta fabnl prototípica del
medio local se diferencia muy significativamente de las plantas indus-
triales de paises desarrollados en lo que hace a tamaño, grado de inte-
gra&% vertical, apertura del mix de producción, etc. Las plantas loca-
les rara vez superaban una décima parte del tamaño de unidades de
producción comparables de paises de mayor desarrollo relativo. Dada
 396 Jorge Ka?
A
Ia inmadurez de la estructura industrial local, el godo de integración
fl
vertical de estas empresas erã mucho más alto que el que prevalecl-
en pai~s industriales desarrollados. Como consecuencia del pequeña
tamano del mercado local, el mix de producci8n era significativamenth
tis amplio que el que caracterizaba la operacion de firmas similare,
en los países desarrollados. a
Dichos rasgos traen como consecuencia la aparicion de deseconc,a
mías estútiws de escala y de “‘divemjhzción”,
En segundo lugar, Ia organizacion del mercado y bs institucione@
regulatorias tambien fueron tornando caminos altamente idiosincr+
cos, dificilmente comparables con los descriptos en pa’tses industrialeh
más maduros. Demanda excedente, monopolio u oligopolio y una altp
msa de proteccibn externa impidieron que ías fuerzas del mercado y 1~
competencia desempeñaran adecuadamente su rol disciplinario en el
medio local. La existencia de imperfecta informaci6n, asi como dp
incapacidad o corrupcion por parte de las agencias regulatorias impim
dieron implementar una política industrial adecuada, capaz de manejar
subsidios y protecciónes en quti pm que por esfuerzos tecnológico; m
domesticos y/o una mayor orientación hacia la exportaci6n, como ocum
miera en el caso de otros NICS, como Corea o Brasil. (Arnsdem, 1989;
Dahlman y Frischtak, 1930). Desde esta prspectiva, el fracaso de l?
accion regulatoria fue al menos tan importante como el fracaso deln*
mercado que aquella pretendía corregir.
4-
En tercer /ugaG las subsidiarias locales de las gmndes ETSadquirie-
ron tipidamente un papel de liderazgo en la estructura de producciorrcñ
emergente. Estas firmas se caracterizaron por traer al medio local nue- *
vos dixños de producto, nuevos prwesos de fabricacion y nuevas tec-
nologías orgaticionales que tuvieron que ser “adaptadas” a los con-
sumidtires, a las materias primas, a la naturaleza de la mano de obra,-
etc. Para ello, estas empresas crearon departamentos técnicos locales
dedicados a actividades de ingenieria “adaptativa”. De esta manera,-
comer& a gestarse internamente un proceso de “aprendizaje tecnobm
gico” que tuvo consecuencias tanto positivas como negativas sobre la
aiedad local. Por un lado, estas tranferencias tecn&gicas incidieron-
positivamente sobre las prácticas de produccion difundiendo estánda-n
res de control de calidad, patrones de subcontratación, mdelos de
organización del tmbajo, etc. pficticamente desconocidos en el ümbito Ar
lwal hasta ese entonces. Por otro lado, sin embargo, las transferencias-
antes mencionadas colocaron a las firmas -yJ de manera más general,
rlc
@m+. ‘..
nIzaclon industrial, competitividad internacional y política pública 397
m
a la sociedad como un todo- sobre un paradigma tecnológico, de
humo y de organización industrial que sólo intenta ser una &phca
a paradigma de crecimiento del mundo industrializado. Las capacida-
d& tecnol0gicas domésticas crecieron en el marco de dicho paradigma
1 AO se pIante para nada h posibilidad de un “sendero” más indepen-
tinte, como sí ocurriera en paises como Corea o Taiwán. En otrz
abras: las capacidades tecnológicas domésticas se desarrollaron den-
iid
t.J de los fimites impuestos por la estrategia de crecimiento “orientada
eia adentro” y no se tranformaron en una nueva herramienta de
m etitividad internacional. Los esfuerzos tecnológicos locales se
f!&p
~;sarrollaron como una respuesta “adaptativa” a las señales del medio
améstico y en tal sentido se diferenciaron claramente de aquélias per-
@idas por ingenieros y técnicos de firmas e industrias de países
-l&striales más maduros. Como consecuencia de lo anterior, las
%presas Imales siguieron una *trayectoria inter-temporal de aprendi-
alhbje” diferente a la transitada por empresas e industrias similares de
íses desarrollados.
iii Por otro lado, el Sistema Innovativo Nacional -i.e. el conjunto de
wversidades, laboratorios públicos de I&D. etc.- permaneció aisla-
uo de la base productiva local y dedicado tis a tareas de investiga-
%n bá stca ’ que al desarrollo de nuevas tecnologías de producci6n.
&p otras palabras, EI Sistema Nacional de Innovación creciO como
.ma red fragmentada y heterogénea de agencias e instituciones de cre-
b-lon de conocimiento débilmente conectadas con el sector industrial
@trengente.
En cuatio lugap; durante el período de Ia ISI se desarroll6 una
a.4 plia clase obrera urbana cuyo poder político y de negociación se
bnvirti6 en un rasgo central del modelo de organización indus-
‘al ar entino hasta tiempos recientes. Uno de los objetivos explícitos
1 g
~1 golpe militar de marzo de 1976 fue cambiar este estado de ías
kas. Desde la perspectiva castrense eao requería una fuerte acción
zpresiva .
Hasta aquí se ha señalado que las empresas manufactureras en
kgentina eran relativamente pequeñas en términos de escala, muy
rtegradas verticalmente, con un “mix” de productos muy abierto, etc.
ambién resalta con claridad la existencia de diferencias importantes
XI los paises industrializados en temas relacionados con la estructura
el comportamiento de los mercados --en particuhr el mercado labo-
1, caracterizado por la existencia de sindicatos fuerte- y del Sistema
398 Jorge f

hnovativu Nacional, que cred prácticamente marginado de la econ

mía local. En todas estas dimensiones el modeio de organizach so:
e industria1 de la Argentina de pguerra aparece como sumamed
idiscincrásico y poco comparable con el de paises más desarrollados8
Habiendo identificado algunos de los principales rasgos “estili¿
dos” & la estructwz productiva que surgió en el período de la ISI,@
examinará en el eximo apartado su performance de cfecimient%
las incipientes ganancias en Wrninos de competitividad internaciw,
que dicha estructura fue ganando a tmvés del tiemp. c
fl

c
No cabe ninguna duda de que el proceso de ISI de la posguen
dio lugar a un periodo de rápido crecimiento ecohmico. En es&
durante las décadas de los años cincuenta y sesenta el producto índw
U-ial, k-3inversih y el empleo nanufactwero crecieron fuertemente COI
un gran impacto sobre los salarios r-les y los patrones de movilid?
social. Existen varias razones que lo explican. Por un lado, como 0~
ni6 en otros paises de menor desarrollo relativo, Argentina tenis, a
salir de la Segunda Guerra, una amplia deman& excedente por dut
bies de consumo y bienes de capital. Las importaciones se vieron inm
rrumpidas par circunstancias naturales durante una década y pr eQ
las nuevas plantas fabriles emergentes de la poMica sustitutiva t
encontratin operando en “mercados de vendedores” donde las conb
deraciones de precio y calidad ocupaban un segundo lugar desde k
perspectiva dei consumidor. Este debía afrontar largas colas y pOr k
tanto tenía escaso poder de mercado como para disciplinar a la com*
nidad emprersaría haciendo uso de su soberanía como comprador. PS
otro lado, amplios subsidios a la inversih y altos aranceles de impo,
tacih llevaron al nacimiento de numerosas firmas e industrias. La prm
ducción manufacturera creció a una tasa anual del 8% entre 1964~
1874, mientras el empleo lo hizo al 2%; dando lugar a una tasa anua,
de crecimiento de la productividad del trabajo del 6%. Los salarios re.-
les crecieron rápidamente, asociados a la productividad del trabajo. Rs
EI Cuadro 1 presenta el panorama interhdustrial del @odo I%-
74. Brinda información sobre 16 sectores manufactureros a dos digite
de agregach respecto de crecimiento del pnxiucto, empleo, productja,
tidad laboral, salario real, márgenes brutos y precios implícitos en eA
AL
cln,.mzaciõn industrial, competitividad internacional y política pública 399

m
Producto Bruto Interno. Se tomá el año 1964 como base, con un valor
i%l a 100.
fi A partir de estos datos se calcularon los índices de correlación
’ erindustrial para cada par de variables. Dichos coeficientes indican
%
t, dmdo de asociacibn entre dos variabks y se presentan en el Cuadro
mn coeficiente & correhci6n superior a -45 resulta estadísticamente
s&nifica tivo

CUADRO 1: Indicadores industriales 196&1974. Clndice 1964 = 1001

@pdad Produxkln PreCiO Empleo PWWMdad Satario Margel?

Impttclo real bruto

137 409 126 fll 115 128

138 603 ll8 123 126 109

173 406 112 18¶ 143 12t

14a 395 ll4 134 129 128

763 452 134 128 121 117
193 402 150 f43 138 119
154 408 100 154 127 123

224 373 168 t56 117 f18

179 532 127 152 125 110

199 369 134 165 130 122

131 485 175 55 127 121
181 401 133 147 115 120

225 422 f66 f58 151 ll4

221 323 79 242 176 124
235 331 118 211 141 120

195 402 138 158 149 120

%NR Katz y Kosacoff, 1989.

a

b
 400 Jorge ti

CUADRO 2: Indices de correlación hterindustrhl . 1964- 1974.

1

Pmduccih Produccidn Emplea Precios Salario Ma+

pi hambre Impllcilos real bri
4
Produtin 0,78 WJ *0,55 0,40
-OJ
Pmducción
phmbre 0,78 -0,s -0,ôZ íl,45 Ol
Empleo ~,oo -0,54 -0,62 0,45 OC

Precios implícitos -0,s -0,62 0,ot -0,Ol -04

Salario reãl w 0,45
0,06 -0,Of -0 B
Margen buto -0,03 om -0,35 -0,69 -0,ot

FUENTE:Kaczy Kosacoff, 1989.

Estos coeficientes permiten ìdentificar varios temas de interés refñ

ridos a la performance del sector manufacturero y relacionarlos con lo .
A
datos de estructura antes examinados. Se observa lo siguiente:
e
Fkhw~~, las industrias metaimecánicas y químicas lideraron el prs
ceso de expansión. Segundo, los sectores cuyos volúmenes de produc
ción crecieron más tipido son aquellos en los cuales se registran 1fi
más altas tasas promedio de crecimiento en ta productividad del trabs
jo. La industria automotrìz aparece como un ejemplo claro al respecte,.
En la primera década que sigui6 a su establecimiento, esta industre
creci6 a una tasa superior al 20% anual. Tercera, los precios relativw
reflejan en parte el impacto del aumento diferenciaI de productividab
entre ramas industriales. En efecto, las industrias quhicas y methngk
chicas, que son Ias más dinámicas del espectro manufacturero, muea
tran precios relativos descendentes. Cuarzo, los salarios reales ,ce incre-
mentaron hpidamente, reflejando diferencias en el poder d*
negociach de los distintos sindicatos así coma las imperfecciones deJlm
mercado laboral. Ias indusrrirts metalmecánicas se caracterizaron por
a
tener sindicatos fuertes que lograron captar in siiu una arnph porciól
del crecimiento observado de productividad laboral de esos scctorcs. ~lr
Resulta instructivo observar que el patr6n de conducta descripto-
a ,anuachk industrial, ct3mpetitividad internacional y política pública 401

m
x1r los datos locales difiere significativamente del que muestran los de
a- W.E. Salter referidos a la economía inglesa. La naturaleza altamente
&sinckwica del patron de organización industrial de nuestro pais
: erge aqui con claridad mostrando que la intlexibilidad de los pre-
ic j s nominales es mucho mayor en nuestro medio y que el poder de
IIIcgociación de los sindicatos y la imperfecciõn de los mercados labo-
es permiten en nuestro caso que una fracción significativa de las
;$I
&nancias de productividad se apropien in S&A por parte de organiza-
nb>nes sindicales “fuertes” (Salter, 1962). Un alto nivel de protección
= terna, prácticas oligo@licas por parte de las firmas locales, imperfec-
dc
-,ones en los mercados de trabajo y un pacto colusivo entre empresa-
6s y sindicalistas en el marco de una economía semicerrada, constitu-
gn los rasgos centrales del modelo de organizacibn industrial que
#demos inferir u-as los datos presentados.
w Examinado hasta aquí este primer aspecto del comportamiento
htenndustrial vayamos ahora a otra dimensión de la performance: el
dual aumento de la capacidad exportadom.
P

111.2. Ea-pansión industria¡ y ventajas comparativas dinlimicas

h
h El proceso de ISI indujo una gradual -aunque no espectacular-
expansión de las exportaciones industriales, en particular a comienzos
% los años setenta, cuando la demanda excedente en el mercado 10~1
Igmienza a disminuir y los incentivos de1 gobierno induciendo la
cyrtación se vuelven mas fuertes y consistentes. Mientras las expor-
Aciones industriales sumaban menos de 100 millones de dólares en
W69 y representaban menos del 10% de las ventas externas totales del
ís, en 1973 pasaron a 300 millones de dólares, representando cerca
e
Ae una cuarta parte de las exportaciones totales.
h A pesar de que los subsidios a las exportaciones jugaron un papel
&nportante en este plano, no nos parece correcto decir que el incre-
*tiento de h actividad exportadora responde exclusivamente a los sub-
lidios gubernamentales. Junto con las exportaciones inducidas por
pbsidios existen otras derivadas de un gradual proceso de aumento
de la productividad y de “aprendizaje tecnol6gico” en campos como
%raquln;~rr:r +&oIa, bienes de capital “hechos a pedido” para la indus-
&na alimenticia, máquinas herramientas, partes y componentes para la
Industria automotriz, etc. Este tipo de efecto no ha sido suficientemen-
b
 -
402 Jorge,

te discutido en h literatura y merece, en nuestra opiniõn, algulg;

comentarios adicionak
Considerando que existen grandes diferencias interindustriales m
la tasa a la que se mueve la frontem tecnológica internacional a tra&
del tiempo y que el proceso de crecimiento de las firmas locales pl’
mitió a muchas de ellas lograr significativos aumentos de productm
dad, encontramos razones valederas como para esprar a priori c~yr
distintas firmas o industrias fueran mejorando gradualmente su capall
dad competitiva con el exterior. m
ksulta claro que una situación de este tipo subyace bajo la exm
rkncia exitosa de empresas de países como Corea, Taiwán o Brasil ;
lo hrgo de los años setenta, La literatura disponible respecto a los h*
( Wdd Bz~lwr, 1984; Katz y Abhn, 1978 y 1985), etc. confim
este fenómeno y a su vez destaca que no 40 fueron creciendo la:
.m
exportaciones de manufacturas sino tambih el grado de “sofisticact
tecnotigica” de las mismas y su contenido de ingeniería local. Juntm
las manufactures de origen industrial, tambien se expande la exporta
ci4n de tecnología pura bajo la forma de licencias, la venta de plan?
“llave en mano” a empresarios de otros países en desarrollo! obras ti
infraestructura como caminos, tuberías o aeropuertos, etc. (Katz
Al
Ablín, 1985).
En otras palabras: el proceso de ia ISI estuvo asociado a un camm
gradual en las venmjas comparativas dinámicas y en el grado de inteh
nacionalizaci6n de las empresas kales, Dentro de este cuadro genet,.
la industria metalmecánica y de bienes de capitai fue la que regisW
avances de mayor importancia a principios de los setenta. L

Hasta aquí hemos examinado algunas de Ias consecuencias de h

estrategia de ISI sobre la tasa de crecimiento del prwiucto y la produ~-
tividad industrial, por un lado, y sobre las ventajas comparativas din&
mi- y el patrón de comercio internacional de la Argentina, por otrg
En otras grandes economías semiindustriahzadas de América Latiw,
como Brasil o Mexico, se han identificado procesos parecidos. Existe.?
sin duda, diferencias entre pahes en términos de com~titividad intep
nacional y performance exportadora que no han sido suficientemente
exploradas hasta el momento y que merecerían un examen mas cuid?
doso. Por ejemplo, una cuesti6n irresuelta es por qué las empresy
coreanas o, en menor medida, brasileñas, han sido más agresivas e;
A- mzachn industrial, competitividad internacional y política pública 403
a
teria de exportaciones (Kim, 19901, en tanto que las argentinas o
%
n, *xicanas lo han sido menos. El diferente nianejo rnacroeconómico de
l&distintos países seguramente cuenta a la hora de explicar lo ocurri-
c& pero nos resulm tirealista pensar que h explicaciún se acaba allí.
IL diferencias de estrategia y comportamiento empresario sin duda
*erÍan recibir mas atenci6n que lo que hasta el pmsente han recibi-
&(Nelson, 1992).
Cabe señalar que, a pesar de las consecuencias positivas antes
.@ ncionadas -Le. ganancias significativas en productividad y en
wcidades de exportación, expansión de las habilidades ingenien&
y recnológicas locales, etc.- el proceso de ISI no @ti k~rrollaren el
eo argentino un sector munufactumro de nivel internacional, capaz
h autosostener su expansión en el tiempo volcándose significativa-
tElente hacia el exterior. Ia reatidad muestra que un número importante
a firmas e industrias fue encontrando dificultades crecientes para
borporar muchos de los rápidos cambios tecnológicos que la frontera
tecnica internacional experimentara a fines de los setenta y principios
* los ochenta.
a En efecto, la rápida difusión de los microprocesadores y las teleco-
municaciones, de la “automatizaciún flexible”, etc. abrió camino a una
m ~eva generación de disenos de producto y procesos de producción
me, en pos años, ocupo el mercado internacional de bienes dura-
es y de capital. iris nuevos diseños de producto incorporaron gra-
bit!
_ clalmente controles digitales y comando numérico, miniaturización y
Wos aspectos de diseño que no pudieron ser absorbidos por la indus-
ia manufacturera de muchos paises de menor desarrollo relativo,
5 gentina entre ellos. A partir de esos años nuestra industria mecánica
hd.e bienes de capital fue prdiendo terreno relativo en el mundo al
p poder seguir el ritmo de cambio experimentado por la productivi-
dad internacional en dichas esferas de actividad. Sus máquinas berra-
Ihienta, equipos de uso agrícola, bienes de capital, electrodomésticos,
uc. encontraron de alti en más crecientes dificultades para competir
.on versiones de comando numérico y de diseño mucho más sofistica-
b provenientes de Europa, Estados Unidos o aun Corea o TaiwGn.
b Junto con lo antes mencionado -y con la “crisis de la deuda” que
ornó grandes dimensiones a principios de los años ochenta- el esce-
hrio macroeconómico argentino se tornó altamente voi5til e incierto.
51deterioro del equilibrio fiscal, por un lado, la desaparición del finan-
‘iamiento externo y el dramático aumento de la tasa de interés, por
404 Jorge F

otro, fueron llevando al pah a un escenario de alta inflacih que h:

insostenible el cuadro institucional vigente. A partir de mediados
los años atenta y tras el golpe militar de 1976, Argentina comienz;ì
introducir profundas modificaciones de politica pública. ea apertura I
la economía a la competencia externa, la desregulacih de Ius n-m:
dos, la ptivatizacidn de Ias empresas pliblicas, etc. constituyen piey
de un programa neoconservador que el país viene implementando ci
mayor 0 menor éxito desde hace ya largos afios en h expectativa c
que el juego de los mercados eventuaimente lugre revitalizar el alicd
do ritmo de inversión y de modernización tecnológica que exhibei
industria nacional. Ese programa neoconservador ha dehda e
muchos momentos ser implementado con la inrermediaci0n de f
Fuerzas Armadas y con una dosis considerable de represion scxip
Resulta claro que a través de los años el mismo ha ido índucienar
importantes cambios en la estructura de la economía y en la prfc@
mance de 10s mercados y las instituciones, El análisis de estos temas p
efectúa en nuestra proxima sección.
d
ñ
IV. I.QS AfhS OCHENTA:
I
HACIA UN NUEVO MODELO MACROECONQMICõ
Y DE ORCANIZACIQN INDUSTRLAL m
H
Iv. 1, Ctmdicáonanbes macmmm6micos
Flb!
Desde mediados de los años setenta la economía mundi
;J
comienza a experimentar profundcrs cambios estructurales, Los paíse,
periféricos -Argentina entre ellos- sufren el impacto de dich@
cambios y deben adaptame -con distintos grados de kxito- a ub
nuevo contexto financiero, tecno&gico, comercial etc. que sin du&
hubo de afectar seriamente su equilibrio interno y emerno. Existe@
evidentemente, grandes diferencias entre paises en el grado de adw
cuación que cada uno pudo lograr dentro del nuevo escenario ìnte[-
nacional y ellas explican por qué ei proceso de ajuste ha sido #
exitoso en algunos casos que en otros. Entre dichas diferencias cuem
tan: a. El mayor o menor acceso al credito externo, b. I)iferencias en
los términos de intercambio, c. Los niveles iniciales de endeudamiep
tu, d. El ritmo de expansión de las exportaciones, etc. (Fanclli et. cala
lygo).
 dbsganizacibn industrial, competitividad internacional y política ptiblica 405
w
En el caso particular de Argentina resulta claro que desde los ini-
hsdel os afios setenta se observan señales de una inminente crisis
&nanciera del Sector Publico. En 1975 el déficit fiscal alcanza a 14% del
fBI mostrando a las claras la magnitud del problema. En la segunda
%tad de la década el país entra en un cuadro de alta inflación que
waba afectando profundamente la formacibn de expectativas de los
agentes económicos, públicos y privados. En 1979, un tipo de cambio
RJertemente retrasado indujo la aparicibn de dkficits en cuenta corrien-
ai: que se financiaban con entradas de capital de corto plazo. El creci-
miento de la tasa de inteks internacional, la caída de los términos de
% tercambio para las principales exportaciones del país y la falta de
hrédito externo luego de la moratoria mexicana de 1982, llevaron a la
@entina a una profunda crisis de su sector externo que completó el
9 mencionado cuadro de desequilibrio fiscal. La inversión bruta intec-
Iberacayó significativamente, pasando de un promedio de 24% del PBI en
& decada de los setenta a ~610 10% en 1985. Una porci6n considerable
de la deuda externa privada pas6 al Sector Público entre 1981 y 1983,
Ibin que el estado hubiera podido asegurarse ingresos fiscales suficien-
%tes como para hacer frente a este aumento del gasto. Así, el desequili-
brio externo de la economía se vio agravado porI y a su vez retroali-
hentó, el desequdíbrio fis4
ã El escenario macroeconómico brevemente descripto indujo a la
comunidad empresaria a reducir considerablemente el horizonte de
%laneamiento de sus actividades y a desarrollar comportamientos de
+ipo opmtunista que buscaron maximizar la renta financiera frente a la
caída de la tasa de retorno de las actividades industriales. En ese con-
%exto macro se produce una fuerte reestructumción del aparato pr*
laductivo inducido por la legislación de promoci6n industrial de comien-
zos de los años setenta. Pasamos a examinar seguidamente los
‘principales rasgos de dicho proceso.
h
h
IV.2. Huciu un nuevo escenario de organización industrial
14
Esta sección tiene por objeto el de estudiar algunos de los hechos
h
estilizados básicos del proceso de reestructuración que sufre el sector
N industrial argentino en el curso de los años ochenta. Comenzamos lis-
h tando un conjunto de rasgos centrales para pasar luego a una breve
evaluaci6n de conjunto:
h
1
406 Jorge ICatar

a. El PBI de la Argentina cayó significativamente durante Ios ario:

ochenta. En 1990 el mismo es casi 10% menor que en 3980. Entr&’
1980 y 1990 el producto idustrial cayó casi un 25% en tanto quq
d empl~ industrial lo hizo casi un 30%. La participación de la
pf&Jcci&I manufacturem en ei PBI es signìficativamente inferiop
en 1990 que die2 ~Ms antes (Katz y Kosacoff, 1989; Katz y Bura-
ch&, 19921.
b. Ia participaci&~ de Ia producción de bienes de consumo durable y
bienes de capita en el productcl industrial cayó fuertemente (Katzr
y Kczwzoff, 1989) en tanto que Ita de las industrias prwesadoms del
materias prinw CreciO marcadamente en esos años. Los produc-
tos petroquímicos, cl acero, la pulpa y el papel, el aIuminio, eI.&
aceite de girasol y de soja, etc. aparecen hacia el fin de !a década ~
como los más dinknicos dentro de la pnxlucci6n indusuial en tan-
to que se produce la fuerte contrac&n de ramas metalmecánicas~
y ktiks, que caen en aproximadamente un tercio de su valor de *.
prcxhcci6n (!btz y Kosacoff, 1989; Katz y Burachik, lsSZ>.
c. Iã orgarri;Eacie5n de h producciõin a nivel de 1a planta fue experi- *
me11ãst~ CU&CS pr&undos a raiz de h gradual automatizacion m
de prwe~~~ en diversw Ámbitos de la producci6n manufacturera.
MO se ve &www.e en el sector automotriz donde las tres plan- fi
taS de autdties que permanecieron en el mercado h
tren J m & sntrcición de los años setenta disminuyeron
su piante1 optmio en casi 3O.ooO obreros en et curso de pocos *
aficm El feti- es reíativamcnte marcado sobre fines de los a
a.ks *tenta cuando la fuerte subrevãluacibn cambiaha induce un
si@iitiv~ !,ncremento de las importaciones de bienes de capital m
ckpués de vztnoS años de un muy bap ritmo de inversiones fabri- rllr
les.
d, Como resukado de las compras y fusiones empresarias así cómo m
de los cierres de plantas fabriles, el grado de cmcentración econó- &
mica aumentó considerabfemente a lo largo de la década. Este
proceso fue particularmente significativo en industrias como acero, *
automotriz (Katz y Lengyel, l-2), maquinaria agricola, textiles, 1
CrtCbra.
rdb
e. Wn nzducidc, grupo de grandes congiomerados locales adquirid cre-
ciente cclntrn1 del apara@ industrial tras el tipido proceso de diver- m
sifimción horizontal e inkgraci6n vertid que se registra durante -
los años ochenta. Entre ellos se destacan Pérez Companc, Techint,
br.
9 rganización industriai, competitividad internacional y polÍtica púbka 407

Macri, Alpargatas, Garavaglio y Zorraqu’m, etc., que diversifican sus

respectivos portafotios de inversiones abarcando desde la pesca
hasta las telecomunicaciones, pasando por la producción de acero,
energía at&nica, expioración y explotXi6n del petroleo, etc. La
mayoria de estos grupos está contemporáneamente involucrada en
la adquisición de empresas públicas, en asociactin con operadores
extranjeros de servicios públicos y banca internacionales.
La participación de las ETS en la pr&ucción manufacturera cayó
en el curso de ia década. Importantes firmas extranjeros decidieron
dejar la Argentina o reducir significativamente sus intereses en el
mercado kai. Ejemplos de ello son los casos de GM, Olivetti, Elh
Iilly, Ptugeot, Squibb, etc&era.
Concomitantemente con lo anterior bs exportaciones industriaIes
sufren una marcada transformaci6n. Las industrias procesadoras de
materias primas avanzaron significativamente en las exportaciones
totales en tanto que se obrva una marcada contracción de bs ven-
tas externas de productos industrialtã tecnokgicamente más sofisti-
cados e intensivos en valor agregado e ingenie& local como pue-
den ser las máquinas herramienta, los equipos de uso agrícola, los
bienes de capital y las autopartes (Katz y Burachik, 1992). Desapa-
recen por completo hs ventas de tecnología pura que habían regis-
trado cierto avance en la mitad de los años setenta.
Las relaciones obrero-patronales y el funcionamiento de los merca-
dos de trabajo también experimentan importantes cambios. El
poder de negociacidn de los sindicatos es hoy significativamente
menor que una década atrás, después del periodo de masiva
represión e intervencian de los sindicatos que siguió al golpe mili-
tar de marzo de 1976.
Junto con los cambios anteriormente resefiados se observa una
marcada transfonnaci6n en las instituciones regulatorias de h acti-
vidad manufacturera. Mientras que las “viejas” instituciones de la
etapa sustitutiva se debilitan y tienden a desaparecer comienza a
surgir un nuevo régimen regulatorio en el que adquiere prioridad
la apertura y globalización de la economia, la privatización de acti-
vos del Sector Público, la desregulacidn de los mercados, etc. El
Mercosur -acuerdo de integración comercial con Brasii, Uruguay
y Paraguay- comienza a adquirir significación para distintos gru-
pos empresariales locales que ven ahora su operatoria regional
como guía de su programación estratégica de largo plazo.
408 Jorge Kä

Iris aspectos antes mencionados ratifican el gran cambio que en ;

actualidad sufre el aparato de prwiucción industrial de nuestro país C’
a ti la etapa sustitutiva. Resulta importante comprender que pese a b
magnitud de los mismos su impacto último sobre Ia eficiencia micrcw
conómica, la productividad global y el patrón de insercion interna&
nal de nuestra producci6n industrial es aún incierto. Son muchas Ia
cuestiones que aún quedan por contestar en dichos planos y se carecí
de estudios en profundidad que exploren estos temas. Pese a ell?
memos, a título preliminar, extraer algunas conclusiones del diagn&
tico hasta aquí presentado.
Epz pti’mer Augur, la producción manufacturera de la Repúblicf
Argentina es hoy mAs o menos semejante a la de dos décadas ates. F
sector industrial ha pwdido dinamismo relativo y presencia deritro d%
la economia nacional. En adición a ello también es ciaro que la estruc-
tura de la producci6n manufacturera ha experimentado un fuerte cam,fl
bio en favor de prcducciones menos intensivas en ingenieria y valo*
agregado doméstico y mAs utilizadoras de los recursos naturales dispo-
nibles en el país. Una posible manera de interpretar este hecho es con4
siderando que durante la etapa de la industrializaci6r-r sustitutiva e1 pa&
incurrió en un grueso ow~~bwfirrg en el nivel de protecci6n efectiva
que decidió otorgar a la comunidad empresaria y que ello indujo 8
desarrollo local de actividades tecnol6gicamente más sofisticadas yd
complejas que aquellas que nuestra sociedad estaba efectivamente en
d
condiciones de acometer a precios mãs cercanos a los internacionales.
La productividad doméstica sigue siendo bastante menor que la inter-m
nacional en ese tipo de actividades y Solo resulta factible sostenerlas
m
con alta protección y bajos salarios reales. Desde esta perspectiva, el
proceso de reestructuraciõn del aparato prtiuctivo que previamenter
describiéramos puede ser entendido como una respuesta a la baja pro:-
ductividad relativa de nuestra industria metalmecánica y de bienes de
capital, fen6meno que se acentúa en el cur’so de los ochenta. Ia desin-&
dustrialkación de años recientes en los campos antes mencionados&
debe ser vista entonces corno una consecuencia del fracaso de nues-
tros establecimientos fabriles en seguir el ritmo ínnovativo y de aumen-e
tos de productividad de la economia mundial y como un intento de lLr
especiakarõe en bienes de menor contenido de ingeniería y compleji-
dad tecnológica. a
Skgwrdo, el nuevo patr6n de especializaciorr elegido nos acredita I
ahora como productores de “cornmodities” industriales de uso +fundi-
1*
 *ganización industrial, competitividad internacional y pol’aica pública 409
m
JO. Es importante ver que en este ámbito Argentina actúa como ofe-
6 -nte marginal y “tomador de precios” en mercados internacionales
#amente competitivos. Por lo general nuestra producción x corner-
cializa afuera a costo marginai y fuertemente subsidiada por precios
Yo mésticos que son mayores a los intemacionaies. Más allá de esto,
mue de por sí es un problema serio para la actividad industrial dcnm
sfreanï, que ve así dañada sus propia capacidad competitiva tanto
mloméstica como internacionalmente, aparece otro conjunto de temas
mue hasta el presente ha recibido poca atenci6n en el debate local
ebre el futuro de estas ramas de nuesm produccibn manufacturera.
-40s referimos al hecho de que son muchos los países del mundo que
tite un fracaso parecido en el campo metalmecánico y de los bienes
e capital han optado en años recientes por una estrategia similar de
rp
*-epliegue hacia los recursos naturales y hacia la producción de “com-
~c&ti&” industriales en plantas de alta intensidad de capital y de pro-
eso continuo. Brasil, México o Chile constituyen, en el ámbito Iatino-
ti
americano, ejemplo de ello en tanto que la experiencia de Rusia o
bolkia en el ex campo socialista también puede ser vista desde esta
erspectiva. Existen razones para pensar que en muchos de estos
casos los programas de política industrial y tecnológica -y en algunos
ãde ellos la posible ayuda externa- tienen y tendrán en el futuro
vyor escaia y profundidad que los que son dables de halbr en el
medio local. Esto, por supuesto,abre una gran cantidad de interrogan-
%es relacionados con el destino último del prweso de reestructuracidn
@ndustrial en que se ha embarcado nuestra economia y con las cuestio-
nes de política industrial que en este sentido sería conveniente debatir
% n nuestro medio. Abnos de estos temas recibirSn mayor atenci6n
hen tas páginas finales de este trabajo.
En twce Luque el fenómeno hasta aquí examinado no parece ser
b.mdependiente del marcado proceso regresivo que la sociedad argenti-
hna ha sufrido en diversos ámbitos de su organización productiva en el
curso de los años ochenta. Al no poder -tener el mayor ritmo de
h
cambio tecnologico y modemizaciõn que experimentara la frontera
b técnica internacional, la ptiuctividad relativa local y los salarios reales
r! han caído. La reestructuración del aparato productivo en dirección a
los “comm&ties” industriales y b búsqueda de un nuevo patr$n de
4 insercion en el comercio internacional no parece ser condición sufi-
4 ciente como para mgurar la recuperaci6n de los salarios reales y los
niveles perdidos de bienestar comunitario. Desde esta perspectiva, el
4

b
410 Jorge K

crecimient.o econámico de! @s y el mantenimiento de niveles rnti

mas de widad que figuren Ia gobernablidad democ&tica del rn!
MO aparecen como -mente comprometidos en la medida en qr
nu se lugre mejurar b productividad media de nuestra economía
divediar h capacM ~rtadura hacia bienes de mayor valor agi
&a& local. En nuestra u~n, cI quid de la cuestidn es nuestra ba
prpducwidad r4at.M y pensamos que una acción frontal en este ca(
po constituye condiciOn sitae quu PZOPZde cuaIquier mejoramienr
comunftario de cara al futufo, l
Ia dkusibn anterior nos lleva naturalmente hacia cuestiones c/
política eco&mka. c6m0 wvitahzar la productividad relativa de nue?
tra econornti constí~ye un tema complejo que no puede ser dikid!
do ed pocas p@nas. En nuestra opMbn no es sola y exclusivamen~
una cuestk5~ macrwcon&nica y de acumulactin de capital que deb;
*r encarzlda poniendo 10s “gmndes precios” de la economía “bien” (
dejan& que ka %~no invisible” asigne iuego los recursos sin mayg
ingerencia estatal. Existen numerosos campos en los cuales el sistemí
de prectos IIO funciona adecuadamente y donde se justifica la interve%
ción de la autoridad ecotimka para “corre@” su mal funcionamienta
AJli dónde median externakkk, “bienes públicos”, retornos crecien-
tes a escala, imperfecta infofmaci&k, etc. euo resulta notorio y es justa’
mente esto 10 que otorga legitimidad a la acci6n regulatoria. De la lard
ga l&ta de temas que resultan involucrados cuando planteamos las
cosas de este modo hemr>s optado, por razones de espacio, por referir!
m exch&vamente a cuestiones de formación y “reciclaje” de recurso@
humanos y a temas de generaciõn y difusión de nuevos conocimientos
tecnoiglcos, como dos aspctos titiamente relacionados con Ia prs’
ductividad global de la economia. Muchos otros son tan urgente4
como estos pero queti fuera del marco del presente estudio. L
m
V, REFLEXIONES FINALES: PRODUCTIVIDAD Y ESFUERZOS d
“SISTEMIcx)s” DE F’OIJTICA EDUCATWA Y ~CNOLCGICA
L
En paginas previas de este trabajo hemos intentado describir alg~-~
nos de los rasgos centrales del mwlelo de organizaci6n industrial de
nuestrp paIs en dktint% etapas de su cksarroilo histórico. En esta últi-fi
ma parte del trabajo identifka~mos varios grandes temas de estrategiadl
y pUca iduN que emergen del diagrkstico hasta aqui ofrecido.
A
 %nkaci6n industriaI, competitividad internacional y política pública 411

m
Como indicáramos previamente, nuestras reflexiones de política
!%mial derivan fundamentalmente de la constatacitk de que la per-
w relativa de posiciones de la República Argentina en la escena
undial proviene prioritariamente de la bap productividad relativa de
AiEa
,..Aestm aparato productivo, particuhrmente en lo que atañe a Ia pro-
Mcci6n metalmecánica, de durables de conwmo y de bienes de capi-
& Resulta ciaro que la revitalizaci6n de la ptictividad doméstica
*pende en medida no despreciable de la tasa de inversión y del pro-
eso teonologicu “incorporado” que los nuevos bienes de capital traen
18z
..ansigo. TambKn parece cko que la invemibn es funcion, en parte,
d las expectativas empresarias y del comportamiento global de las
@ables macroeconómicas en que dichas expecativas etin fundadas.
Uin embargo, y taí como hemos tenido optmidad de ver en seccio-
* anteriores de este estudio, 10s determinantes de la productividad
40 son do esos, ni el debate se cierra tras la discusitin del capítulo de
variables macro, Son muchas las formas “desincorporadas” de incre-
: lento de productividad que una planta fkbnl pude alcanzar y tam-
&n lo son aquellas otras que demandan muy bajos montos de inver-
sion incrementa1 u que pueden ser introducidas concomitantemente
+m los esfuerzos corrientes de mantenimiento de los equipos disponi-
&es en planta. En otros términos: no creemos que la discusi6n sobre
roductividad deba limitarse a un debate macro relacionado mIamente
43 n los “grandes precios” de la economía y con el equilibrio de las
mentas agregadas de la sociedad* Existe un sinntimero de otros temas
que por lo general reciben menos atencidn pero que son tanto 0 mas
?&nificativos a la hora de discutir cámo mejorar la productividad
wedia de una determinada firma, rama de industria o sociedad.
Ikcíamos en nuestm sección anterior que uno de los temas cen-
%es con que nos enfrenta nuestra actual reaMad industrial es el de la
-des-sofisticaci6n” de largo plazo que exprimentara en el curso de los
anos ochenta una parte importante de nuestra industria manufacturera.
rdc_tin ei plano de la producción metahnec5nka y de los bienes de capital
*suha notoria la graduai “involución” de nuestros establecimientos
&abríla hacia modelos de organizaci6n de la producción más cercanos
a la “maquib” o ensamble de componentes importados. Sin duda la
: qpertura de la economia ha afectado la námina de subprocesos indus-
~la)ales factibles de ser encarados dom&kamente de manera rentable,
así como ei valor agregado local capaz de sostenerse en escenarios de
m
412 Jorge K;l

mercado más competitivos. t%mo revitalizar la productividad dom&

ca en este campo de la actividad industrial y volver a recupemr con’
petitividad dom&tica e internacional constituye sin duda una cuesti6
de gran importancia dada ta ya apuntada dualidad de nuestra estrucn:
ra productiva y la impasibilidad de que la soh producción de ?on!
modities” industiais constituya una base suficiente como para asegu
rar una razonable equidad distributiva de los beneficios de 1: 1
nlaclernizaci6n inchlstrial.
Un aspecto ubvio en relacion a la pr&uctividad del sector metal
mecbnico es c6mo volver a niveles de inversión que hagan posible 11
actualkwi6n tecnok5gica de las plantas l-les en términos de “hardwa
IE’. Existe una amplia wa de equipos computarizados de mecanizad4
--tcìmos, cerita de meanizado, frezadoras, etc.- que nuestros esb,
bíecimkntos deben incorporar para acercarse a niveles internacionale:
de pmductividad y calidad, Aquí lo macroecunómico cuenta y no ha!
duda de que se debe seguir buscando Ia estabilidad macro de !argS
plazo a fm de que h toma de decisiones de ahorro e inversi6n por par-
te & la comunidad empE=ria ocurra m5s fluidamente. Más allá de Il’
anterior, sin embargo, existen diversos tipos de acciones que permitir
rÍan mejorar significativamente la productividad fabril, aun con niveles
relativamente bajos de nueva inversión en maquinarias. Nos referimos +J
h formach y el ~~~~ling de los recursos humanos empleados er)r
fabrica, al desárr~llo de esfuerzos pre-competitivos de investigación y
desaml.la de prototipcrs y nuevas tecn&gías de proceso, a la difusiór!
de estándares y nonato de uso internacional (CMP norteamericanas, rsq
9oo0, etc.) y a mGltiples formas de “txtetionismo industrial” que per-
mitin mejorar significat&amente las pticticas productivas actualesi
Estos SoT)todos temas en los cuaíes abundan las externalidades y 10sn
“bienes publicos” y donde se justifica la realkaci6n de acciones de pofis
tica industrial de carácter %orizontal” y “sistiica”. C6mo transitar des-
de la etapa exlrencialmente electromec5nica en que han quedado fijad
doS nuestros establecimientos fabriles del tibito de los durables de4
consumo y de los bienes de capital al mundo de la manufactura flexible
y de la producci6n y el diseiio asistidos por computadora constituye si&
duda el gran desafio que en &os venideros deberemos enfrentar enll
este ámbito de Ia pticción industrial si deseamos sobrevivir en un
mundo más expuesto a la competencia externa y a la globakcion de@
Ia actividad productiva. Pensamos que es mucho lo que se puede avan-d
zar inkialmente en aspectos & organizacibn de la producción que no
II
A d
 kkganización industrial, competitividad internacional y política pública 413
6
son particularmente intensivos en nuevas inversiones (Posthuma, 19%)
bap rogramando para periodos posteriores la necesaria reestructuración
el hardware requerido por estas industrias.
Algo distinto es el caso de las ramas productoras de “comrnodities”
h.
.rndustriaks de uso difundido en las que el país estableciera nueva
Icapacidad instalada en el curso de los años 1980. Resulta claro que
estos sectores debe& irremediablemente competir con nuevos y muy
h
modernos establecimientos fabriles que recientemente han entrado en
Ibrproducción + lo haran próximamente- en países como Chile, Bra-
sil, México, etc. Tal es el caso de la celulosa y papel, de la producción
ma
petroquimica básica, de los prodctos siderúrgicos o del aluminio, etc.
IraLa disponibilidad, precios, calidad, de las materias primas locales, así
b como ei costo de ios servicios de transporte, energía, telecomunicacio-
nes, puertos, etc, y el “clima institucionaJ” que el país este en condicio-
@ nes de ofrecer tis a ti los países competidores decidirán, en última
a instancia, el destino último de nuestras plantas fabriles y su competiti-
vidad internacional. Estos son campos de industria que seguramente
k permanecerán “sobreofertados” por Largos años dada la reciente
b expansión de la capacidad instalada en muchos países periféricos y
donde el comercio “administrado” y las pticticas de dumping no son
h infrecuente s Las políticas comerciales y para-arancelarias deberían
b manejarse en este plano para evitar practicas desleales de terceros
paises tan urgidos como el nuestro por apuntalar su comercio exterior
’ de manufacturas.
h Efectuada la discusi6n anterior de carácter general nos parece con-
veniente proseguir ahora con aspectos mas especificos de politica
h
industrial referidos a la formación de recursos humanos y a ia genera-
h ción y diksión de conocimientos tecnol6gicos. A estos temas nos de&-
camos a continuaci6n.
ã,
Habiendo el país establecido en años recientes un conjunto de
h nuevas industrias de procew relativamente “aggiornadas” respecto al
h “estado del arte” internacional, parece& que 10 más 16gico en la actua-
lidad sería proseguir el esfuerzo de índustrializacíón “aguas abajo”,
a esto es, hacia plantas productoras de “especialidades” en campos
h como química fina, papeles y aceros especiales, aceites hidrogenados y
de bajo colesterol, etc. Se trata en este caso de industrias mucho más
a intensivas en el uso de in~niería y talento nacional que permitirian
k aumentar el valor agresdo doméstico y una más adecuada captación
de las rentas impkitas en nuestros recursos naturales.
à
 la productividad de planta depende de manera crucial de la cali-fl
dad de 10s recurs(3s humanos empleados, comenzando por el rnat~-~
gement de la empresa y bajando luego hasta los ticnicos y operarios
de planta, puando pr IOS elencos profesionales e ingenieriles de la a
miSmá* 1
Ias nuevas tecnologías organizacionales reclaman el funciona-
miento en “tiempo real” con un “lead time” muy pequeño entre la fase *
del diseño de pnxkcto y la etapa de la manufactura. La planta indus- fl
trid debe ahom ser concebida como una organizacibn de “flujos” y no
de “stocks” lo cual Mama un cambio radical en ia concepci6n misma L
de la organizacidn del trab+. Zxw nuevos temas del management son m
Ia eliminación o minimizaci6n de inventarios, la subcontratación
-+lom&tica e internacional- de subprocesos, el aprovisionamiento m
transnacional de partes, componentes e insumos intermedios, etc. Se m
trata ahora de minimizar los tiempos de fabricaci6n y el downtime
tm
operativo, 0 “tiempo muerto”.
El planeamiento estr&gico, las técnicas organizacionales del “Kan a
Ban”, eI jW ipt time y la ‘mkiad total” aparecen como nuevos requeri- b
mientos para un manágement industrial moderno en un mercado que
evoluciona tipidanente hacia la producción hecha “a pedido” y los e
sistemas globalizados de produccidn. La conformacion de “redes” de *
subcontratación y aprovisionamiento aparece como una nueva herra-
mienta de management que las nuevas camadas de administradores de m
empresas debe& aprender a usar eficientemente en el futuro. Junto a m
lo anterior -que bkicamente involucra al management empresaric+
tambien seti necesario desarroku nuevas formas de capacitación de m
los ingenieros, operado~s de máquinas herratienta, controladores de Ilr
procesos, etc. a fin de permitirles tmnsitar hacia las nuevas formas de
organizacidn de la producdbn “justo a tiempo”, Ello involucra su reca- lc,
lificaci6n y entrenamiento en aspectos matemáticos, de trigonomettia, N
compu tacibn, etc&era .
Resulta claro que los avances efectuados por nuestro pais en estos m
campos en ati recientes es por demás insatisfactorio, Tanto en lo que rl)l
se refiere al reciclado del management como en lo que atañe a la for-
mación de nuestros cuadros profesionales y t&zticos es poco lo que se Ilr
ha logrado hasta el momento y enorme el terreno que queda por n
delante. Las experiencias de Corea y Taiwán en este sentido revelan la
 hOrgan~aci6n industrial, competitividad internacional y politica ptiblica 41s
h
importancia de estas acciones cuando se trata de expkar las mejoras
‘de productividad de largo plazo de una determinada planta fabril o
h rama industiaJ.
junto con acciones de politica ptiblica como las anteriores también
h
se destaca la necesidad de flexibikaci6n en la kgislaci6n Moral y en
h el campo de ías relaciones industriales como condicion necesaria pal-a
5 una satisfactoria difusión de muchas de las nuevas tecndogías de ges-
tión mencionadas. En este sentido, es útil obserwr que la adopción de
.h nuevas técnicas de organizaci6n de la producción -como por ejem-
L plo, ~T.LHín rináe o “calidad totaF- requieren nuevas formas de partí&
pación sindical y operaria en la gestión de la producción y reglas cla-
à ras de participación en los beneficios del cambio tecnológico y el
5 aumento de productividad.
Esta demanda de esfuerzos masivos en el frente educacional y en
h la generación de recursos humanos emerge en un momento en el que
h el Sistema Educativo NacionaI no parece estar cumpliendo adecuada-
mente su cometido. Ei gdsto educacional ha caído en la Argentina en
Ilr ei curso de los años ochenta y la calidad de los programas ofrecidos
à por la enseñanza ptíblica parece haberse deteriorado considerablemen-
te. El impacto que ello habti de tener en años venideros aún no ha
a sido debidamente evaluado por nuestros investigadores sociales, pero
h existen profundas razones a priori para creer que no ser5 despreciable.
El desarrollo de capital humano debe verse como condicion nece-
à
saria pero no suficiente para mejorar la productividad media de nues-
k tra economía. Otras acciones tamM& son necesarias, por ejemplo,
I para fortalecer la capacidad tecnológica doméstica. Acerca de estos
temas siguen algunas reflexiones.
a
b
V.2. Lu generacióra y dz@sia’ón de suevos conocimhtaci tecnologicm
ã
lb, Junto con los temas tratados previamente sobre formación de
recursos humanos aparece O~ZDconjunto de cuestiones relacionadas
h con la difusión de conacimientos tecnológicos ya existentes en el hte-
b, rior del aparto productivo nacional y con la generación de nuevas
tecnotogias de producto, prweso y organización del trabajo.
h Es importante entender que desde el punto de vista del crecimien-
!h to de la productividad total de factores y de b competitividad interna-
cional, el mejoramiento tecnológico de las pequenas y medianas
ñ
 A
empresas aparece como un aspecto fundamental a ser tenido en cuen-
ta. Muchas de estas firmas operan relativamente lejos de las prácricard
tecnologicas hoy por hoy disponibles en el medio local y su mejora-i
miento en términos de planeamiento y organizaci6n de la produccihn
constituye un tema prioritario en la actual agenda de politica industria f
del país. En este sentido reesulta conveniente pewr en acciones der
“ingeniería institucional” que permitirían una adecuada difusi0n de
conocimientos tecnolbgicos en el interior del aparato productivo. Cla-’
ramente esto es lo que está involucrado t~*k~la noci6n de desarrollarr
una infraestfuctura tecnológica “sistémica” que permita mejorar la ~ro-~
ductividad media de la economía.
Las acciones de “extensionismo industrial” llevadas a cabo por el’
Ministerio de Industria y Comercio de Gran Bretaña son indicativas del I
tipo de politka tecn&gica “sistémica” que sería nzonable apoyar. Un
informe de los años ochenta de dicha instituci6n indica que “ El servi- rl
cio de Asesoría del Ministerio llevara a cabo un estudio de factibilidad d
que durar5 hasta í5 dias-hombre y su costo será compartido por la
empresa y el gobierno”. Este ejemplo brinda evidencia de cOmo una ’
agencia del gobierno central puede txplicitamente intervenir en un I
campo en el que los problemas de imperfecta información parecen
afectar de manera crucial la productividad sistémica. 1
Juntamente con lo anterior resulta importante observar que la pro- 1
ductividad promedio de la economía tambih depende de un conjunto
de conocimientos “sist&nkos” en campos como telecomunicaciones, ”
puertos, caminos, energía, salud, etc. que demandan soluciones 1
“hechas a medida” de la probletitica Imal y esfuerzos .‘localizados”
de generación de conocimientos tecnol6gkos que no necesariamente ’
estan disponibles fl rhe sklfde contratistas in temac ionales. d
El apoyo publico a actividades de IBíD en Aireas como las mencio-
1
nadas constituye tambien parte & h política industrial roquerida hacia
el futuro. La experiencia de países industriales maduros resulta esclare- 1
cedora en este sentido si juzgamos, por ejemplo, por el papel que la d
NASA, los Ministerios de Agricultura o %iud, etc. cumplen en los Esta-
dos Unidos, o el MITl enjap6n. A

Resulta importante comprender que Argentina ha descuidado sig- d

nificativamente este frente de la acci6n gubernamental. También se
nota aquí la urgencia de acciones de ingeniería institucional que per- r
mitieran mejorar y afianzar la Labor investigativa y de desarrollo de 1
nuevas tecnolog’& por parte de laboratorios públicos, universidades,

i
% rganización industrial, competitividad internacional y política públìca 417
a
etc. Ias acciones cobborativas en esta materia con el sector privado
h
dlan comenzado en años recientes y revelan que aqui existe una
ãmplia avenida por explorar.
h
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