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Sujet : La gestion publique par les autorités administratives indépendantes
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les auteurs

Cela fait maintenant environ quarante ans que les autorités administratives indépen-
dantes (AAI) ont intégré le paysage administratif français, avec une influence grandis-
sante. Elles interviennent dorénavant dans de multiples secteurs, et engendrent de
nouvelles modalités d’action publique.
Les autorités administratives indépendantes expriment une volonté des pouvoirs pu-
blics de mettre en place un mode d’exercice du pouvoir administratif par des autorités
indépendantes du pouvoir exécutif, et dotées de pouvoirs variés, mais strictement
adaptés à leur mission.
La multiplication des autorités administratives indépendantes conduit à s’interroger
à la fois sur la pertinence du modèle, et sur les risques qu’elles sont susceptibles de
présenter, au-delà de leurs indéniables points d’intérêt.

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Les autorités administratives indépendantes répondent-elles toujours au but qui avait
présidé à leur création, à savoir proposer de nouvelles structures plus directement
associées à la production des normes administratives ?
L’indépendance indéniable des autorités administratives indépendantes, qui a sans
doute conduit à leur diversification (1), ne les exonère pas de tout contrôle, ce qui est
normal dans tout régime démocratique (2).

1. Des autorités administratives indépendantes

en voie de divergence
La diversité des secteurs d’intervention, des pouvoirs et de l’indépendance de chaque
AAI rend aujourd’hui presque impossible leur identification de façon uniforme.
L’absence de réel modèle préjudicie même à leur légitimité.

A) Des domaines d’action et pouvoirs en voie d’extension

À l’origine, les AAI avaient pour but d’intervenir dans des domaines pour lesquels les
pouvoirs publics souhaitaient alléger le poids de l’action directe de l’État (c’est ce que
l’on appelle une mission de « régulation »), ou d’octroyer de nouvelles garanties pour
les administrés en matière de droits ou libertés fondamentaux. C’est par exemple le
cas de la création du Médiateur de la République en 1973 (devenu le Défenseur des
droits avec la révision constitutionnelle de 2008 ; ou encore le cas de la Commission
Nationale Informatique et Libertés – CNIL, créée en 1978). Cette vocation d’incarner
une « démocratie administrative » en marche a conduit à deux mouvements.
Tout d’abord, on a sédimenté les AAI, qui se sont ajouté les unes aux autres, sans
schéma d’ensemble, et dans des domaines très variés. Un début de « liste à la
Prévert », sans caractère d’exhaustivité, suffit à comprendre l’ampleur de cette explo-
sion : Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (2006),
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (1999), Autorité de régu-
lation des communications électroniques et des postes (2005), Commission d’accès
aux documents administratifs, Commission consultative du secret de la défense natio-
nale, Commission nationale du débat public, Commission des participations et des
transferts, Conseil supérieur de l’audiovisuel… On voit que même les appellations
n’ont aucune homogénéité, ce qui rend leur identification par le public encore plus
délicate.
De plus, on leur a donné des pouvoirs là encore très divers, avec à chaque fois une
conception qui paraissait simple : il s’agissait de s’assurer que chaque AAI disposait

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des pouvoirs adéquats afin de faire valoir efficacement son point de vue. Dès lors, on
obtient une palette de pouvoirs qui commence par des moyens non contraignants,
comme la faculté d’émettre des recommandations ou des avis, ou encore la possibili-
té de mettre en œuvre des procédures de médiation ou de conciliation, de transaction.
Mais les AAI ont souvent des pouvoirs plus contraignants, typiques de pouvoirs plus
classiques dans le cadre de l’action administrative, comme la possibilité d’émettre
des actes unilatéraux individuels (p. ex. sanctions, nominations), voire la détention
d’un pouvoir réglementaire.
Au résultat, on observe une véritable explosion du phénomène des AAI, préjudiciable
à sa bonne compréhension.

B) Une indépendance qui tend parfois à l’autonomie

L’indépendance implique en ce qui concerne les AAI une absence de tutelle ou de
pouvoir hiérarchique de la part du gouvernement. Elle est renforcée par le statut de
membres, dont le mandat est irrévocable. La question de l’indépendance financière se
pose, dans la mesure où jusqu’à récemment, les moyens octroyés par l’État n’étaient
que peu contrôlés ; la consécration des API renouvelle cependant la question (cf.
infra).
L’absence de personnalité morale de principe des AAI contribue aussi paradoxale-
ment à renforcer leur indépendance, puisqu’elles n’ont pas directement de comptes à
rendre : elles engagent la responsabilité de l’État.
Et la formule vers laquelle les pouvoirs publics se sont engagés, à savoir le développe-
ment, depuis une dizaine d’années, d’une nouvelle catégorie dotée de la personnalité
juridique, qualifiée d’« Autorité publique indépendante » (API – p. ex. Agence française
de lutte contre le dopage, Autorité des marchés financiers, Haute autorité de santé)
renouvelle la difficulté. Cette catégorie présente des intérêts indéniables (doit d’ester
en justice) mais pose par ailleurs de nouveaux problèmes juridiques difficiles à régler,
comme l’octroi ou non du pouvoir de percevoir directement des taxes ou droits à
l’occasion de prestations : l’autonomie financière des API reste à élaborer. De plus,
l’octroi de la personnalité morale entraîne inéluctablement la mise en place d’une
responsabilité juridique à assumer.
La frontière entre AAI et API, si elle est fondée juridiquement, est enfin difficilement
compréhensible par l’administré, pour lequel la différence n’a pas grande signification
concrète, puisque les pouvoirs des deux catégories d’institutions peuvent être sem-
blables.

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La multiplication des AAI et la diversité de leurs pouvoirs tend à brouiller la dévolu-
tion qui leur est faite de pouvoirs parfois régaliens ; elles s’insinuent dès lors dans
l’exercice du pouvoir normatif et y gagnent une autonomie qui n’était pas envisagée
au moment de leur création.

2. Une remise en ordre nécessaire

Dès 2006, le rapport sur les autorités administratives indépendantes présenté par le
sénateur Patrice Gélard proposait de rationaliser le régime juridique et l’organisation
des AAI.

A) Une homogénéisation statutaire indispensable

Les solutions juridiques utilisées pour créer les différentes AAI ne permettent pas de
trouver une cohérence d’ensemble, et préjudicient à la lisibilité du dispositif. La ques-
tion réside alors dans la détermination de normes à mettre en œuvre pour fixer les
règles statutaires des AAI. Une piste souvent évoquée résiderait dans la consécration,
dans un article dédié de la Constitution, ou au moins dans une loi organique complé-
tant l’article 34 de cette même Constitution, de la compétence exclusive du législateur
pour créer et organiser les AAI et API. On notera que pour l’instant, la voie choisie ne
tend malheureusement pas à recentrer le débat sur une catégorie unique, puisque si
l’AAI a acquis un statut constitutionnel, c’est dans une dimension restreinte au seul
Défenseur des droits (art. 61-1, Const.). L’essentiel des AAI reste donc créé par des
lois spécifiques.
L’exercice du pouvoir au sein des AAI reste une autre question à trancher, sachant
que l’on s’oriente vers un modèle collégial (même le Défenseur des droits est doté de
différents collèges pour l’assister), mais sans uniformité (le nombre de membres n’est
pas identique d’une AAI à l’autre). Les modes de désignation des membres sont aussi
disparates : nomination en principe par décret, mais parfois en conseil des ministres,
ou par décret simple, voire arrêté d’un ministre, président d’une Académie. D’autres
sont élus (cas de membres de la CNIL p. ex.). Le régime des rémunérations n’obéit lui
non plus à aucune logique d’ensemble, avec des différences de rémunérations allant
d’un facteur de 1 à 10.
Pour résumer, il apparaît indispensable d’envisager une réforme permettant un rappro-
chement des statuts, ce qui garantirait une égalité de traitement.

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B) Un contrôle sur les pouvoirs des autorités administratives
indépendantes à renforcer
Il est désormais acquis que les AAI ne constituent pas des organismes juridictionnels :
ce sont bien des organismes purement « administratifs ». Dès lors, elles sont systéma-
tiquement soumises à un contrôle juridictionnel. En principe, la compétence devrait
rester celle du juge administratif (Cons. const., 28 juillet 1989, Commission des opé-
rations de bourse). Les juridictions insistent notamment sur l’exigence d’encadrement
de leur pouvoir de sanction, qui doit notamment bénéficier d’un régime suspensif
(Cons. const., 17 janvier 1989, Conseil supérieur de l’audiovisuel), et qui doit rester
soumis au principe de non-rétroactivité (Cons. const., 30 décembre 1982, Loi de
finances rectificative pour 1982), ou le respect du principe de proportionnalité, pour
satisfaire à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme (texte qui
implique aussi le respect du principe d’impartialité : cf. CE, 3 décembre 1999, Didier).
Les AAI présentent encore une particularité : puisqu’elles interviennent notamment
dans des secteurs traditionnellement de la compétence du juge judiciaire, certaines
AAI restent soumises au juge judiciaire, malgré leur caractère d’organe administratif.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a indiqué clairement que cette exception était pos-
sible, lorsqu’il a indiqué qu’« à l’exception des matières réservées par nature à l’auto-
rité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administra-
tive l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice de prérogatives
de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les
collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur
autorité ou leur contrôle » (Cons. const., 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).
La détention d’un pouvoir réglementaire par certaines AAI a aussi fait l’objet de
controverses, puisqu’en principe, cette compétence est réservée au premier ministre.
Cependant, le Conseil constitutionnel a reconnu cette faculté d’exercer une com-
pétence réglementaire, mais seulement pour « des mesures de portée limitée tant
par leur champ d’application que par leur contenu » (Cons. const., 17 janvier 1989,
Conseil supérieur de l’audiovisuel) : une AAI ne peut donc que préciser les principes
posés au niveau du décret.
Le contrôle sur les AAI paraît aussi imposer la présence, en leur sein, d’un commissaire
du gouvernement, lorsqu’elles interviennent dans des domaines susceptibles d’entrer
en conflit avec les intérêts fondamentaux de l’État (p. ex. secteur de l’énergie, avec la
Commission de Régulation de l’Énergie), ou celles dotées d’un pouvoir réglementaire.

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Enfin, il faudrait réorganiser le contrôle financier sur les AAI qui, si elles sont bien sou-
mises au contrôle des juridictions (Cour des comptes), et du Parlement (commissions
des finances), ne le sont essentiellement qu’a posteriori, ce qui en obère l’efficacité,
et ne répond qu’imparfaitement aux exigences de la LOLF.

Une « loi-cadre » constitue sans doute une solution à privilégier pour donner un cadre
d’action plus homogène aux AAI. Cette loi marquerait l’indispensable réflexion que
doit mener le législateur dans l’établissement d’opérateurs destinés à supplanter
l’État dans la gestion de pans entiers de l’action administrative.

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