Módulo Acción de Cumplimiento, Populares y de Grupo

Luis Manuel Castro Novoa
César Humberto Carvajal Santoyo

ACCIONES CONSTITUCIONALES
Módulos de formación dirigida

Módulo III

Acción de cumplimiento, Acción popular

y Acción de grupo

Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”
Bogotá, 2016
1

CONTENIDO

CONVENCIONES .............................................................................................................. 5
PRESENTACIÓN ............................................................................................................... 6
BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES .................. 8
JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III. .................................................. 9
MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO ...................................................................... 12
OBJETIVOS DEL MÓDULO ......................................................................................... 13
LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ............................................................................. 14
1.1. Introducción ..................................................................................................................... 15
1.2. El ámbito de protección ................................................................................................. 16
1.2.1. Objeto de la acción .................................................................................................... 17
1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa ....................................................... 21
1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento? .............................. 22
1.2.4. Caducidad .................................................................................................................. 23
1.3. Generalidades del procedimiento ................................................................................ 23
1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia ............................ 24
1.3.2. Improcedencia de la acción ...................................................................................... 27
1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda ........................................ 32
1.3.4. Trámite ........................................................................................................................ 33
1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada ................................................ 37
1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento .................... 37
1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden. .......................... 40
1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas. ....................................................... 40
1.4.2. La impugnación y la temeridad .............................................................................. 42
1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato ....................................................... 44
Actividad pedagógica. ............................................................................................................... 47
Autoevaluación ........................................................................................................................... 49
LAS ACCIONES POPULARES ...................................................................................... 55

2.1. Introducción ..................................................................................................................... 56
2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la
jurisprudencia nacional ............................................................................................................ 57
2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en el
texto constitucional ................................................................................................................. 58
2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos .... 61
2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 ............... 68
2
2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular de acuerdo con la
jurisprudencia ......................................................................................................................... 68
2.3.2. Objeto .......................................................................................................................... 73
2.3.3. Principios .................................................................................................................... 74
2.3.4. Jurisdicción y competencia ...................................................................................... 76
2.3.5. Presupuestos de la acción ........................................................................................ 78
2.3.6. Legitimación por activa ............................................................................................ 79
2.4. Generalidades del procedimiento ................................................................................ 80
2.4.1. Contenido de la demanda y corrección ................................................................. 80
2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................................................. 83
2.4.3. Periodo probatorio .................................................................................................... 86
2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-‐‑ ...................................................................... 87
2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.-‐‑ ............................................................................... 87
2.4.4. Sentencia ..................................................................................................................... 88
2.4.5. Medidas cautelares .................................................................................................... 90
2.4.6. Amparo de pobreza .................................................................................................. 92
2.4.7. Coadyuvancia ............................................................................................................ 92
2.4.8. Recursos y costas ....................................................................................................... 93
2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia .............................. 94
2.4.10. Regulaciones finales. ............................................................................................... 94
2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia nacional ....... 95
2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-‐‑630 de 2011. MP. María
Victoria Calle Correa .............................................................................................................. 95
2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-‐‑644 de 2011 y
decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de Estado ................... 98
2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-‐‑713 de 2008 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández) ............................................................................................ 102
Actividad Pedagógica .............................................................................................................. 105
Autoevaluación ......................................................................................................................... 106
LA ACCIÓN DE GRUPO .............................................................................................. 114

3.1. Introducción ................................................................................................................... 115
3.2. Ámbito de protección ................................................................................................... 117
3.2.1. Objeto de la acción .................................................................................................. 117
3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo ........................................... 120
3.2.3. Jurisdicción y competencia .................................................................................... 123
3.3. Generalidades del procedimiento .............................................................................. 124
3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción ............................... 124
3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación ................................................ 129
3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio ............. 131
3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos ............................................. 132
3.3.5. Disposiciones finales. .............................................................................................. 136
3
Actividad Pedagógica .............................................................................................................. 136
Autoevaluación ......................................................................................................................... 138

4

CONVENCIONES

Og Objetivo General
Oe Objetivos específicos
Co Contenidos
Ap Actividades pedagógicas
Ae Autoevaluación
J Jurisprudencia
B Bibliografía

Art. Artículo
CP Constitución Política de 1991
Rad. Radicado
MP. Magistrado/Magistrada Ponente
C. Pon. Consejero/Consejera Ponente

Código de Procedimiento Administrativo y
CPACA de lo Contencioso Administrativo.
PL Proyecto de Ley
C.G.P Código General del Proceso

5

PRESENTACIÓN
Común a los cuatro módulos

La entrada en vigencia de la Constitución de 1991 no solo representó el tránsito de
una norma superior a otra. Luego de veinticinco años, la Carta Política ha
producido grandes y profundas transformaciones en la cultura jurídica de nuestro
país: la fuerza normativa de los derechos; el carácter vinculante de los
instrumentos internacionales de los derechos humanos y su valor para interpretar
las disposiciones internas; el progresivo reconocimiento de la jurisprudencia como
fuente de derecho; la adopción del estado social y democrático de derecho y el
principio de igualdad material con plenos efectos en el análisis y la decisión de
casos concretos; la eliminación de una religión oficial y, en consecuencia, la
protección constitucional a la libertad de conciencia, de pensamiento y de culto, así
como el respeto por la diversidad y el pluralismo, con la efectiva inclusión de
sectores tradicionalmente marginados o excluidos de la política y el derecho, y la
sujeción de la parte orgánica de la Carta a la dogmática o, mejor, de las
instituciones a la persona humana, son algunos de los cambios más relevantes de
los que han sido testigos la sociedad colombiana en general, y los operadores
jurídicos en particular.

Específicamente, desde el punto de vista de la garantía de los derechos, la
Constitución de 1991 contempló una serie de mecanismos judiciales encaminados a
asegurar su protección efectiva. Así, no solo consagró la acción de tutela para
proteger, de manera inmediata y eficaz, los derechos fundamentales, sino que le
dio un estatus superior al habeas corpus y a las acciones populares, de grupo y de
cumplimiento. La Constitución también fortaleció su propia supremacía frente a
las demás normas, por un lado, con la creación de la Corte Constitucional como su
máxima guardiana y, por el otro, al establecer la posibilidad de que cualquier
autoridad, en especial los jueces y juezas de la República, se abstengan de aplicar
aquellas disposiciones del ordenamiento que la contraríen.

Con el fin de enfrentar los desafíos propuestos por estas y otras importantes
transformaciones, en los últimos años, la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”
ha realizado importantes esfuerzos por cualificar y optimizar la seria y compleja
6
tarea de administrar justicia en todo el país. Uno de los principales escenarios en
donde ha puesto gran parte de este empeño ha sido en el diseño de los currículos y
los materiales que hacen parte de los programas de formación judicial, cuyo
instrumento central han sido los módulos de formación auto-‐‑dirigida.

En esta oportunidad, se ha dispuesto la elaboración de una serie compuesta por
cuatro módulos de autoformación sobre las acciones constitucionales con el objeto de
ofrecer un instrumento pedagógico en el que se articulen, al mismo tiempo, la
descripción del objeto y fin de protección, la estructura procesal y los principales
retos y desarrollos que han caracterizado la evolución jurisprudencial de cada una
de estas acciones. Así, el primer módulo de esta serie aborda la acción de tutela
como el mecanismo judicial por excelencia para asegurar el respeto y la garantía de
los derechos fundamentales, en general; en el segundo módulo se estudia la acción
de habeas corpus como el medio judicial efectivo para proteger, específicamente, el
derecho a la libertad personal; el tercer módulo se concentra en las acciones
popular, de grupo y de cumplimiento previstas por el ordenamiento para garantizar
la protección de derechos e intereses colectivos, las primeras, y el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de ley y/o actos administrativos, la última.
Finalmente, el cuarto modulo realiza una presentación del control de
constitucionalidad por vía de acción y por vía de excepción en el país con el fin de
explicar y promover entre las autoridades judiciales el funcionamiento del control
difuso previsto por el constituyente dirigido a asegurar la supremacía normativa
de la CP de 1991.

Como puede verse, la construcción de cada uno de estos módulos está enmarcada
dentro de la necesidad de fortalecer los diversos procesos de formación de jueces y
juezas del territorio nacional con el profundo convencimiento de que en cada uno
de estos textos encontrarán herramientas útiles para garantizar, día a día, en el
ejercicio de sus funciones, los mandatos de la Constitución de forma efectiva.

Los autores

7
BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS
AUTORES

Luis Manuel Castro Novoa es abogado de la Universidad Nacional de Colombia.
Es especialista en derecho constitucional y magister en derecho (mención
meritoria) de la misma universidad. Es profesor del área de derecho constitucional
de la Universidad del Rosario y de posgrados en derecho constitucional y
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Universidad
Nacional de Colombia. Es miembro del Comité Académico de la Maestría en
Derecho Humanos, DIH y Litigio Internacional de la Universidad Santo Tomás.
Durante varios años trabajó en la Corte Constitucional y fue Defensor Nacional
Delegado para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo.

César Humberto Carvajal Santoyo es abogado constitucionalista de la
Universidad Nacional de Colombia. Hace nueve años trabaja en la Corte
Constitucional de Colombia, y actualmente es Magistrado auxiliar del despacho de
la presidenta, María Victoria Calle Correa. Ha trabajado como docente en las
universidades del Rosario y la Fundación Universitaria Andina de Pereira, y es
formador de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla en temas de coordinación
entre justicia ordinaria y justicia indígena.

8

JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III.

A pesar de que, durante las últimas dos décadas, sin duda alguna, la acción
de tutela ha sido la protagonista principal en la defensa de los derechos
fundamentales en Colombia, nuestro sistema constitucional cuenta con otros
robustos y poderosos mecanismos de protección que también permiten garantizar,
a través de otras vías, el respeto de los mandatos consignados en la Carta Política.
Dentro de estas herramientas se encuentran –además de la acción de habeas corpus,
descrita en el módulo II de esta serie– las acciones de cumplimiento, popular y de
grupo, que serán estudiadas en este texto. Cada una de estas tres acciones
representa un vigoroso instrumento de protección ciudadana que también ofrece la
oportunidad a quienes administran justicia de contribuir significativamente en la
consolidación del estado social y democrático de derecho.

Ahora bien, es importante comenzar por aclarar que, dadas las características
de estos módulos de formación, este texto no pretende agotar en su totalidad las
cuestiones y particularidades procedimentales que encierra el trámite de cada una
de estas tres acciones. Su objetivo es mucho más modesto: este modulo busca
describir, en términos generales, el ámbito de protección de cada acción y las
principales características del respectivo proceso que las rige. A pesar de ello, en
las páginas siguientes -‐‑al igual que en los demás módulos que componen esta
serie-‐‑ se realiza un esfuerzo por abordar de forma paralela tanto la «dimensión
sustancial» como la «dimensión procedimental» de estos mecanismos de protección
judicial. En esa dirección, más allá de limitarse a realizar una presentación
esquemática de las diferentes etapas procesales y términos definidos para cada
acción por la normatividad que las reglamenta, cada unidad pretende evidenciar
que los procedimientos previstos para cada una de estas acciones constitucionales
tienen como finalidad última la búsqueda de protección efectiva de los derechos
consagrados en la Constitución Política de 1991.

Para cumplir este objetivo este texto está compuesto por tres unidades. En la
primera se estudia la «acción de cumplimiento» elevada a rango constitucional en el
artículo 87 superior. Como se verá, esta acción constitucional contiene un profundo
valor democrático, garantiza el acceso a la justicia y promueve la participación
9
ciudadana, pues permite que cualquier persona, natural o jurídica e incluso los
mismos servidores públicos, exijan el cumplimiento de disposiciones normativas
de las que se desprenden obligaciones claras y expresas para las autoridades
públicas o los particulares cuando asumen este carácter. De hecho, vista en
perspectiva, esta acción constitucional permite el afianzamiento del estado social y
democrático de derecho pues con ella la ciudadanía cuenta con una herramienta a
través de la cual puede reclamar, frente la renuencia de las autoridades y los
particulares en los casos definidos por la ley, el cumplimiento de los mandatos
contenidos en las normas con fuerza material de ley y en los actos administrativos,
especialmente aquellos que persiguen la vigencia de un orden jurídico, social y
económico justo.

Luego, en las dos unidades siguientes se describen las acciones a las que se refiere
el artículo 88 de la CP, esto es, la «acción popular» y la «acción de grupo», las cuales,
de acuerdo con la Corte Constitucional, a pesar de las diferencias entre sí, suponen
la superación de las limitaciones de los enfoques procesales puramente
individualistas en la protección de los derechos1. Así, por una parte, la unidad 2 se
concentra en la presentación de la «acción popular», destinada a asegurar la
protección de los derechos e intereses colectivos. Para ello, en esta unidad se
presenta una breve introducción, una aproximación al concepto de derechos e
intereses colectivos, la descripción del procedimiento y una exposición de
problemas jurídicos de interés, abordados en la jurisprudencia del Consejo de
Estado y la Corte Constitucional.

Por último, la unidad 3 describe el ámbito de protección de la «acción de
grupo». Esta acción tiene como finalidad que un conjunto de personas, como
consecuencia de un daño común y de forma colectiva, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos. En particular, en
esta última unidad se estudia la naturaleza especialmente reparadora de esta
acción constitucional y particularidades procesales de su trámite que, en últimas,
representa la posibilidad judicial para obtener el reconocimiento y el pago de una
indemnización de perjuicios como consecuencia de un daño producido a
individuos específicos que conforman un grupo que ha visto seriamente afectados
sus derechos por la ocurrencia de dicho daño.

1
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes)
10
Así las cosas, se espera entonces que el estudio de estas tres acciones
constitucionales permita, entre otras, que los lectores de este módulo identifiquen
con claridad su marco de protección y las principales etapas procesales que
definen cada trámite a partir de una revisión de la jurisprudencia relevante para
cada acción constitucional y, de esta forma, profundicen en las características y
diferencias existentes entre ellas, pero sobre todo, que puedan visualizar el rol
protagónico de la justicia y el potencial transformador que tiene cada uno de estos
mecanismos judiciales frente a la necesidad de protección efectiva de derechos, en
un contexto como el colombiano, caracterizado por las profundas desigualdades
sociales y económicas, y los abusos de las autoridades y de los poderosos.

11
MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO

En términos generales, los módulos que componen está serie están diseñados para
describir el contenido, el alcance y la estructura procesal de cada una de las cinco
acciones constitucionales referidas en la presentación. No obstante, el análisis
individual de cada acción gira en torno a una preocupación transversal: defender
la idea según la cual los aspectos procedimentales de cada acción tienen como
finalidad última la satisfacción y la prevalencia de su dimensión sustancial, es
decir, la garantía efectiva de los derechos e intereses constitucionalmente
protegidos por cada uno de estos mecanismos judiciales. Bajo este criterio, cada
módulo respetará la siguiente estructura conceptual:

Este modulo en particular está compuesto por tres unidades, en la que cada una
explica el contenido y el alcance de las siguientes acciones constitucionales, así:

12

OBJETIVOS DEL MÓDULO

Og
Objetivo general

Identificar el ámbito de protección y las etapas procesales de
la acción de cumplimiento, la acción popular y la acción de
grupo, así como las posibilidades materiales que tiene cada
uno de estos mecanismos judiciales como instrumentos que
contribuyen a asegurar la vigencia material de la
Constitución Política de 1991 a través de la protección de los
derechos.

Oe
Objetivos específicos
• Conocer específicamente cuáles son los derechos y/o intereses
que protege cada una de estas acciones y cuáles son las principales
diferencias respecto de las demás.
• Identificar con precisión las fuentes normativas que definen el
contenido, el alcance y la estructura procesal de cada una de las
acciones constitucionales estudiadas en este módulo
• Analizar cada una de las etapas procesales que componen el
trámite de cada una de las acciones, desde el momento de la
interposición de la demanda hasta que la última decisión queda en
firme, a través del estudio de las principales discusiones que han
surgido en los últimos años relacionadas con el alcance y el
trámite de estas acciones, así como las respuestas desarrolladas
por la jurisprudencia.
• Identificar las estrategias jurídicas para asegurar el
cumplimiento efectivo de las órdenes dadas por las autoridades
judiciales en el marco de estas acciones constitucionales.

13

Unidad 1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Og

Comprender el contenido y el alcance de la acción de
cumplimiento para materializar los mandatos expresos
contenidos en la ley y en los actos administrativos como un
mecanismo constitucional diseñado para garantizar la
vigencia material del estado social y democrático de derecho
en Colombia.

Oe

• Identificar marco de protección de esta acción como recurso
judicial que persigue la vigencia y el respeto del ordenamiento
jurídico, permite realizar los diferentes objetivos estatales y, con
ello, contribuye a hacer efectivos los derechos de las personas.
• Conocer las diferentes etapas procesales que definen el curso de
la acción a la luz de los principios que orientan su trámite y las
principales diferencias con las demás acciones constitucionales.
• Reconocer el margen de posibilidades que tiene la autoridad
judicial, al momento de pronunciarse frente a esta acción para
asegurar que la orden sea cumplida por la autoridad pública o el
particular obligado.

14

1.1. Introducción

La sujeción del poder político a las normas, esto es, el imperio de la legalidad,
constituye una de las características definitorias del estado de derecho, de ahí que
la preocupación por la eficacia material de la normatividad sea un asunto
particularmente relevante. De hecho, en ese sentido, diversas teorías jurídicas han
señalado que la eficacia material de las normas puede ser considerada una de las
condiciones necesarias de la existencia de todo sistema jurídico. Por este motivo,
resulta válido preguntarse ¿cuál sería el sentido práctico de la consagración
normativa de una serie de mandatos si estos no cuentan con mecanismos
institucionalizados que garanticen su ejecución?

Pues bien, en Colombia, el artículo 87 de la CP dispuso que “[t]oda persona podrá
acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo”. De esta manera, nuestro sistema jurídico dotó de jerarquía
constitucional a un mecanismo judicial diseñado para garantizar que los mandatos
contenidos en la ley y en los actos de la administración tuvieran eficacia material y,
en caso contrario, le permitiera a la ciudadanía contar con una herramienta que
garantizara que las autoridades administrativas les dieran cumplimiento. Por eso
mismo, el inciso segundo de este artículo constitucional dispuso lo siguiente: “En
caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento
del deber omitido”.

En esa dirección, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑157 de
19982 cuando señaló que “[e]n efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas
quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo
que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles.
Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no
desarrolla materialmente.”

Entonces, en nuestro país, la acción de cumplimiento es el mecanismo previsto por
el ordenamiento jurídico que tiene por objeto permitirle a toda persona contar con
la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para requerir la realización o el
cumplimiento de un deber concreto eludido por la autoridad responsable
consagrado en la ley o un acto administrativo. Es así como el ejercicio de esta

2
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
15
acción, como se verá en esta unidad, concreta los principios del estado social y
democrático de derecho dirigidos asegurar la vigencia de un orden jurídico, social
y económico justo.

Con el fin de estudiar los alcances de este mecanismo judicial, esta unidad está
dividida en tres partes: en la primera, se explica el objeto y el marco de protección
que definen el alcance de la acción de cumplimiento; en la segunda parte, se
describen, en términos generales, la etapas que componen el trámite de la acción; y,
por último, en la tercera parte, se explica el contenido de la decisión y lo
relacionado con el cumplimiento del fallo.

1.2. El ámbito de protección

La Ley 393 de 19973 define el marco regulatorio de la acción de cumplimiento. Así,
el artículo 1 establece que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de Ley o Actos Administrativos”. De acuerdo con esta disposición cualquier
persona, bien sea natural o jurídica, cuenta con la posibilidad de interponer la
acción para hacer cumplir, por una parte, normas aplicables con fuerza material de
ley (i.e. leyes y/o decretos) y, por otra, actos administrativos.

Para explicar su marco de protección, la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑157
de 1998 señaló que la acción de cumplimiento es, en sí misma, un derecho
ciudadano, por lo tanto, quienes la interponen son titulares “de potestades e intereses
jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan
funciones de esta índole”. Con base en lo anterior, si se parte del supuesto según el
cual el estado social de derecho permite crear unas condiciones materiales de
existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los miembros de
la comunidad, esta acción constitucional representa un recurso judicial que
permite que la acción de los poderes públicos logre estos propósitos cuando están
consignados en leyes y en actos administrativos. Por este motivo, para la
jurisprudencia constitucional, toda persona en ejercicio de su derecho a la
participación en los asuntos públicos, está en la posibilidad de usar esta acción
judicial para conseguir que las obligaciones consignadas normativamente se
realicen.

3
“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio
de 1997
16

1.2.1. Objeto de la acción

Como se ha visto hasta ahora, de acuerdo con el tenor literal del artículo 1 de la
Ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento constituye, de un lado, un mecanismo
de protección de los derechos de los particulares y, de otro lado, una garantía de
realización de los fines del Estado que se ven amenazados, naturalmente, por el
incumplimiento de un deber a cargo de la administración o de particulares en
determinados casos, un deber que por demás está expresado en:

(a) normas aplicables con fuerza material de ley o,
(b) actos administrativos.

En relación con las primeras, la Corte Constitucional aclaró, en la sentencia C-‐‑893
de 19994, el alcance de las expresiones “fuerza material de ley” o “con fuerza” de ley
contenidas en los artículos 4, 5, 6, 8 y 20 de la Ley 393 de 1997. Dijo la Corte:

“la expresión ´con fuerza de ley´ o con ´fuerza material de ley´ significa que un acto
normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el
Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la Carta,
el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende puede derogar y modificar otras
leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino por normas de igual o superior
jerarquía, esto es, por la Constitución, por otras leyes, o por otras normas con fuerza
de ley. Es claro que el cargo de los actores carece de todo sustento pues una ley, en
sentido formal, tiene, por el sólo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley,
esto es, puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser derogada sino por
normas de igual o superior jerarquía. Por ende, no encuentra la Corte que puedan
existir casos en que una ley -‐‑en sentido formal-‐‑ se encuentre desprovista de fuerza
material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones acusadas restrinjan el
alcance de la acción de cumplimiento, tal y como se encuentra definida en el artículo
87 de la Carta”.

Es decir, la acción de cumplimiento garantiza la ejecución de los mandatos
contenidos tanto en leyes en sentido formal, esto es, aquellas proferidas por el
Congreso, como aquellas en sentido material, como ocurre, por ejemplo, con los
decretos proferidos por el Gobierno.

4
MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte Constitucional se pronunció frente a una
demanda en la cual se alegaba que las expresiones acusadas suponían una limitación al alcance de la acción
pues, de acuerdo con los demandantes, se podría pensar que las leyes en sentido estricto no tendrían la
posibilidad de ser objeto de la acción, sino únicamente, textos normativos con fuerza material de ley.
17

En relación con los segundos, la Corte Constitucional los ha caracterizado así:

“El acto administrativo, ha sido definido como ‘La declaración de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de
una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria’.

Son variadas e innumerables las formas en que la doctrina y la jurisprudencia ha
clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad
que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo
expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras. Dentro de éste
catálogo, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de
carácter general y los actos administrativos de carácter particular.

Así, los llamados actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que
los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no
singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de
personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales
parámetros. Puede existir un acto general que se dirija a algunas pocas personas o a
ninguna en particular.

Por el contrario, los actos de carácter particular, son de contenido específico y
concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.
Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de
contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente
identificadas”5

Por otra parte, tanto el Consejo de Estado6 como la propia Corte Constitucional7 se
han manifestado en relación con la imposibilidad de solicitar, a través de una

5
Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009.
6
Consejo de Estado, Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) reiterada
en Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU) y Consejo de Estado,
Sentencia de 20 de octubre de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero
Ponente. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU)
7
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera
Vergara)7. En esta ocasión, los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Alejandro
Martínez Caballero, salvaron el voto indicando que carecía de sentido que la acción de cumplimiento no
pudiera emplearse para hacer cumplir las disposiciones de la CP. Específicamente señalaron: “consideramos
que así como las personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos
administrativos, como bien lo dice la presente sentencia, con mayor razón tienen un derecho a que la
Constitución se cumpla efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin
embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución- carece de un
mecanismo judicial para su realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los
actos administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo más
paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y supremacía de la Carta
18
acción de cumplimiento, la materialización de los mandatos expresos de la CP y los
tratados internacionales de derechos humanos.

Ahora bien, habiendo identificado el tipo de textos en donde se encuentran
consignados los mandatos susceptibles de ser exigidos por medio de la acción de
cumplimiento, resulta válido preguntarse ¿cuándo estamos en presencia de un
incumplimiento susceptible de ser corregido mediante este mecanismo judicial? La
Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑1194 de 20018, a partir de la jurisprudencia
desarrollada por el Consejo de Estado9 estableció, en primer lugar, que “la acción de
cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato,
contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso”
(énfasis fuera de texto). De acuerdo con la Corte Constitucional estas características
suponen entonces que la acción de cumplimiento NO PROCEDE para:

a) Obtener el reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares;
b) Debatir, en sede judicial, el contenido y el alcance de algunos derechos que el
particular espera que se le reconozcan;
c) Esclarecer el sentido interpretativo que debe dársele a ciertas disposiciones legales;
d) Exigir el cumplimiento genérico de las leyes y actos administrativos, es decir, la
acción no puede ser utilizada para obtener la ejecución general e indiscriminada de
todas las normas que, por jerarquía, están por debajo de la CP.

De acuerdo con lo anterior, el deber que se alega incumplido debe reunir unas
características especiales que se resumen en lo siguiente: debe tratarse de un deber
que configure “un mandato específico y determinado.” Para ello, se requiere de la
existencia de (a) una entidad concreta o un particular sobre quien recaiga la
obligación y (b) que tal obligación esté contenida en una norma legal o un acto
administrativo. Frente a este asunto, resulta importante precisar que la norma legal
o el acto administrativo no tiene que señalar, necesaria y expresamente, cuál es la
entidad competente que debe cumplir el mandato, pues como lo explicó la propia
Corte Constitucional, las normas generales pueden tener como destinatarias
genéricas a las autoridades de determinado sector o de cierto tipo. Es decir, lo que

(CP art. 241), haya permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia
Constitución”
8
MP. Manuel José Cepeda Espinosa
9
En esta sentencia, la Corte Constitucional referenció a manera de ilustración el alcance dado por el Consejo
de Estado a esta acción en la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente: Flavio
Augusto Rodríguez.
19
se requiere es que el mandato sea atribuible a una entidad independientemente de
si la norma se refiere a ella explícitamente.

Adicionalmente, existen diferentes tipos de mandatos que pueden estar contenidos
en las normas cuyo cumplimiento se pretende. Así, por ejemplo, indicó la Corte, un
“particular, [que] actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del
interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la
iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de
una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido
establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.”10

El incumplimiento de la administración o del particular obligado puede entonces
provenir de dos escenarios: (a) de la inacción o (b) de una acción que evidencia la
ineficiencia o el interés de evadir la satisfacción del mandato al que está obligada la
administración o el particular obligado en el cumplimiento de sus deberes. Frente a
este punto, la Corte explicó que existe una inacción cuando se presenta una
omisión de la administración, caso en el cual le corresponde a la autoridad judicial
ordenar que cese la omisión y que la autoridad responsable cumpla con su deber a
través de una actuación. Frente al segundo evento, la Corte precisó que “el
incumplimiento de un deber jurídico, también puede expresarse a través de acciones” como
lo prevé el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. En este caso, “a pesar de mostrar una
actividad positiva por parte de diferentes órganos del Estado, [las actuaciones] se traducen
en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes
contenidos en una ley o en un acto administrativo”. De acuerdo con la Corte, en “estos
casos, al juez competente le corresponderá determinar en qué consiste el incumplimiento del
deber jurídico en cuestión y tomar las decisiones complementarias que aseguren el
reconocimiento de los derechos de los particulares y la obtención de las finalidades
perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido”. Para ello, la
constatación de la inactividad estatal que pueda representar un incumplimiento
debe realizarse caso a caso, “atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir
un deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede
haber sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo, o
lugar que tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto. La orden que
imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.”11

10
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda)
11
Ibíd.
20
1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa

El artículo 4 de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier persona puede ejercer la
acción de cumplimiento. Así, la norma no establece restricción alguna, como
tampoco lo hace la CP, en relación con los facultados para interponer esta acción,
de manera que normativamente, no habría limitación alguna para que esta pueda
ser interpuesta entonces por menores de 18 años o personas jurídicas.

Adicionalmente, esta disposición también establece que la acción de cumplimiento
puede ser presentada por (i) organizaciones sociales, (ii) organizaciones no
gubernamentales o, incluso por (iii) los servidores públicos, de hecho, la norma
indica que gozan de especial titularidad para la presentación de esta acción “el
Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el
Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de
la República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales”.

En su momento, la posibilidad de que los servidores públicos pudieran presentar
una acción de cumplimiento fue objeto de debate. La Corte Constitucional en la
sentencia C-‐‑158 de 199812 se pronunció sobre una demanda en la que se alegaba
que resultaba contradictorio que mientras el artículo 87 de la CP concibió la acción
de cumplimiento como un mecanismo jurisdiccional diseñado para la protección
de los particulares frente a las omisiones de los servidores públicos, el artículo 4 de
la Ley 393 de 1997 le permitiera a esto últimos ser titulares de la acción. Frente a
este tema la Corte, invocando una interpretación sistemática de la disposición,
entre otras cosas dijo:

“Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer lugar, entre los
ciudadanos, a promover la observancia y cumplimiento de la ley y de los actos
administrativos, toda vez que la propia Constitución señala, en el parágrafo de su
artículo 2°, que ‘las autoridades de la República están instituidas para ...asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.’ Deberes
sociales que aunque se señalan por los mismos textos constitucionales, se concretan
en su realización por las disposiciones contenidas en la ley y en los actos
administrativos. Y el artículo 123 superior, que define quienes son servidores
públicos indicando que lo son los miembros de las corporaciones públicas y los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, expresa en su parágrafo que ‘Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;’ luego ellos son quienes por

12
MP. Vladimiro Naranjo Mesa
21
velar por los intereses públicos por expreso mandato de la Constitución, están
llamados en primer lugar, al ejercicio de la acción que persigue la efectividad del
principio de legalidad.”

Además, la Corte agregó que si el constituyente no estableció limitaciones
diferentes a la expresión “persona” no existía razón constitucional válida para
establecer por vía legislativa o jurisprudencial otro tipo de restricciones no
consignadas en la CP.

1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento?

Los artículos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997 definen contra quien se puede interponer
la acción de cumplimiento. El primero hace referencia a las autoridades públicas y
el segundo a los particulares.

El artículo 5 establecía que esta acción podría ser dirigida contra “la autoridad
administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de
Ley o Acto Administrativo” (énfasis fuera de texto). Sin embargo, la Corte
Constitucional en la sentencia C-‐‑157 de 1998 declaró inexequible la expresión
“administrativa”. De acuerdo con la Corte, cuando el artículo 87 de la CP definió el
objeto de la acción de cumplimiento no realizó ninguna distinción, ni tampoco
impuso limitaciones en relación con la autoridad legitimada por pasiva en el
proceso, es decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento. En ese
sentido, según la Corte, no le era dable al legislador establecer limitación alguna,
pues es a “las autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les
corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas las
destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen el cumplimiento de
específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley. Y a
ello hay que agregar, que los actos administrativos, generales o particulares, constituyen
una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de
las autoridades públicas en general, asegurar su efectivo cumplimiento.”

Adicionalmente, la Corte Constitucional, al realizar una lectura armónica de la Ley
393 de 1997, encontró que su artículo 8 establece que "ʺ[l]a acción de cumplimiento
procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o
hechos que permitan deducir [un] inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley
o Actos Administrativos. (…)"ʺ (énfasis del original), por lo tanto, es válido inferir que
la acción de cumplimiento “procede de modo general contra cualquier autoridad que
22
incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la
cual pertenezca [incluido el poder judicial], y sin que pueda limitarse su ejercicio
respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativas”.

Por su parte, el artículo 6 establece que la acción de cumplimiento también procede
contra acciones u omisiones de particulares que se encuentren incumpliendo una
norma con fuerza material de ley o acto administrativo en aquellos casos en los que
el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero
exclusivamente en relación con el cumplimiento de las mismas. La norma explica
que cuando se presenta esta situación, la acción de cumplimiento también puede
dirigirse también contra la autoridad pública competente que pueda imponerle
dicho cumplimiento al particular.

1.2.4. Caducidad

De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento
puede ser ejercida en cualquier tiempo. Esto significa que desde que la disposición
normativa se encuentre vigente o no haya sido declarada exequible, cualquier
persona puede demandar su cumplimiento. Lo mismo ocurre en el caso de los
actos administrativos, los cuales pueden ser demandados siempre y cuando no
hayan sido declarado nulos o hubieren perdido su fuerza ejecutoria.

El artículo 7 además diferencia dos situaciones:

(i) “cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad
renuente se agota con la ejecución del primer acto”, la sentencia que pone fin al proceso
hará tránsito a cosa juzgada;

(ii) “Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse
simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá
volver a intentarse sin limitación alguna.

Adicionalmente, el artículo 7 aclara que “la acción será declarada improcedente cuando
se presente por hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la
misma autoridad.”

1.3. Generalidades del procedimiento

23
1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia

De la lectura del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se pueden inferir los eventos o
circunstancias en los que puede configurarse un incumplimiento:

a) Por una «acción» que genere un incumplimiento.
b) Por una «omisión» que genere un incumplimiento.
c) Por la ejecución de actos o hechos que permitan inferir un incumplimiento
inminente.

Como se explicó previamente, en cualquiera de los tres casos, el incumplimiento
puede provenir de la autoridad pública o del particular en los términos ya
descritos (Ver supra 1.2.3)

Esta norma establece que es necesario acreditar la «renuencia» como requisito de
procedibilidad. Para cumplir con este requisito, la persona que acuda a la acción de
cumplimiento tiene que demostrar que previamente le ha pedido a la autoridad
que cumpla con la disposición o el acto administrativo objeto de la controversia y
que la autoridad, o se negó a cumplir lo alegado por el actor, o simplemente no
contestó dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

De acuerdo con la Corte Constitucional la renuencia no supone una carga
constitucional desproporcionada, por el contrario, se enmarca dentro de los
mismos objetivos que persigue la acción de cumplimiento:

“Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la ejecución general de las
leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constitución en renuencia es un
paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el
cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues ésta es la
manera, no sólo de constatar el incumplimiento de la administración, sino de
delimitar el ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos
específicos y determinados, así como sus modalidades respecto de las circunstancias
de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para
precisar sus alcances (…) En segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura
el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto – el
incumplimiento de una solicitud concreta – que el juez debe valorar para tomar la
decisión que efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para
cumplir el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar. La eficacia
y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado qué es
lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente,
este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para
24
que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las
razones que justifican su inactividad”13

Frente al alcance de la «renuencia» el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente:
“Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que (…) el
reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente
hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de
cumplimiento.” 14 (subraya fuera de texto). Esto significa, de acuerdo con la
jurisprudencia del órgano supremo de la jurisdicción contencioso administrativa,
que es necesario formular de forma precisa el reclamo del incumplimiento del
deber legal o administrativo alegado, para lo cual es necesario que la persona, al
requerir a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas, precise la
norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues
lo contrario conduce a la improcedencia de la acción pues no configura el requisito
de renuencia15.

Ahora, la norma inicialmente establecía que era posible prescindir de este requisito
cuando buscar su satisfacción pudiera generar un inminente perjuicio irremediable
para el accionante. La Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑1194 de 200116 declaro
inexequible la expresión “para el accionante” por considerar que, dado que la acción
de cumplimiento es una acción constitucional pública que persigue la satisfacción
del interés general, resultaba desproporcionado que, para omitir la acreditación de
la renuencia ante un perjuicio irremediable, se exigiera que este afectara
directamente al accionante. Para la Corte, una afectación inminente de carácter
irremediable independientemente del destinatario, justifica por si sola la omisión
del requisito de la renuencia:

“Exceptuar sólo al accionante del deber de constituir en renuencia a la autoridad
pública, o al particular competente, como condición de procedencia de la acción se
evidencia contrario al texto del artículo 87 de la Constitución, sobre todo si es
interpretado a la luz de los tratados internacionales en materia de derechos humanos
que garantizan el derecho a la tutela judicial efectiva. No es consistente con la

13
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14 de agosto de
2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), Consejera Ponente. Lucy Jeannette Bermúdez.
15
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de junio de
2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez; Al respecto,
también se pueden consultar: Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-01063, Consejero Ponente.
Mauricio Torres Cuervo; Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001-23-31-000-2011-00024-01, Consejera
Ponente. Susana Buitrago.
16
Op. Cit.
25
finalidad ni con las condiciones de ejercicio de la acción de cumplimiento – la cual
propugna la defensa de la integridad del ordenamiento jurídico y no exige al
afectado por el incumplimiento el ejercicio directo de la acción como requisito de su
procedibilidad – que el perjuicio irremediable deba cernirse exclusivamente sobre la
persona del accionante. Potenciales afectados que no pueden defenderse por sí
mismos podrán ser beneficiarios de una acción de cumplimiento, por lo que la
decisión de imponer la carga de construir en renuencia pese al peligro inminente
para los beneficiarios de sufrir un perjuicio irremediable no es razonable.

En un caso reciente, el Consejo de Estado se pronunció sobre las condiciones para
que la autoridad judicial de la acción de cumplimiento pueda prescindir del
requisito de la renuencia ante la existencia evidente de un perjuicio irremediable17.
En dicha oportunidad, el actor interpuso acción de cumplimiento en contra de
varias entidades del Estado por el incumplimiento de una serie de disposiciones
normativas que con mandatos claros y expresos dirigidos a conjurar la crisis
penitenciaria y carcelaria en el país. La decisión de primera instancia declaró
improcedente la acción al considerar que el accionante no demostró que hubiera
interpuesto una solicitud encaminada a reclamar el cumplimiento a todas y cada
una de las autoridades demandadas. Sin embargo, el Consejo de Estado en
segunda instancia encontró que, dadas las dimensiones del evidente hacinamiento
carcelario y todo lo que conlleva en términos de violaciones derechos humanos,
reconocidas incluso por la Corte Constitucional en la sentencia T-‐‑388 de 201318, en
este asunto debía declarase probada la existencia del perjuicio irremediable y, en
consecuencia, válida la excepción de acreditar la renuencia por parte de las
autoridades demandadas.

Por último, el inciso final del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 dispuso que el
ejercicio de la acción de cumplimiento, “no excluirá el ejercicio de la acción popular
para la reparación del derecho”. Este último apartado de la norma resulta
técnicamente impreciso pues la acción popular, como se verá en la siguiente
unidad de este módulo, persigue la defensa de derechos e intereses colectivos
mientras es la acción de grupo la que tiene propiamente una naturaleza
reparadora. En esos términos, una interpretación razonable de este apartado
implica entender que la acción de cumplimiento no excluye per se el ejercicio de

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 24 de septiembre
de 2015, Consejero Ponente. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 250002341000201500041-01.
18
MP. María Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre la
existencia de un estado de cosas inconstitucional, dada la crisis estructural y las graves violaciones a los
derechos fundamentales, en relación con este tema.
26
otras acciones constitucionales pues su finalidad está dirigida a la materialización
de los mandatos de las normas legales y los actos administrativos.

1.3.2. Improcedencia de la acción

El artículo 9 de la Ley 393 establece tres situaciones concretas en las cuales la
autoridad judicial debe declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento:

a) Improcedencia para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la
acción de tutela: frente a esta posibilidad la norma le impone una carga especial a la
autoridad judicial, pues la obliga a identificar la situación y en consecuencia a
darle a la solicitud el trámite correspondiente a una acción de tutela. La Corte
Constitucional definió unos parámetros para que la autoridad judicial defina quien
cómo actuar en estos casos:

“Varias son las hipótesis de vulneración de los derechos por la inacción de la
administración que pueden presentarse al momento de definir si procede o no la
acción de cumplimiento. A saber: i) que la inacción de la administración amenace o
vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es decir, derechos
tutelables; ii) que la inacción de la administración amenace o vulnere derechos de
rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii) que la inacción de
la administración amenace o vulnere derechos de rango legal; iv) que la inacción de
la administración no sea correlato de un derecho, sino que se trate del
incumplimiento de un deber específico y determinado contenido en una ley o acto
administrativo.

“De conformidad con la legislación vigente, en la primera hipótesis claramente lo
que procede es la acción de tutela, según lo que establece el artículo 86 de la Carta, a
menos que, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, exista otra acción
judicial que resulte efectiva para la protección del derecho en cuestión. En la
segunda hipótesis procederían otras acciones, como las acciones populares para los
derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por expresa
definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la ley o de los actos
administrativos, mas no la aplicación directa de la Constitución. Frente a la tercera
hipótesis, cabría la acción de cumplimiento, a menos que exista otro mecanismo
judicial idóneo para lograr la protección del derecho de rango legal en cuestión,
dado el conjunto de acciones diseñadas por el legislador para la protección de este
tipo de derechos y el carácter subsidiario que éste le otorgó a la acción de
cumplimiento en este evento, de conformidad con lo que establece el inciso segundo
del artículo 9 de la Ley 393 de 1998. Finalmente, la cuarta hipótesis corresponde
27
claramente a la órbita propia de la acción de cumplimiento, como mecanismo idóneo
para corregir la inacción de la administración”19.

b) Improcedencia cuando el afectado cuente con otro mecanismo judicial para lograr el
cumplimiento de la norma o el acto administrativo. La norma establece lo siguiente: si
una persona tiene otro mecanismo para hacer efectiva la norma o si habiéndolo
tenido no hizo uso de este, la acción de cumplimiento se torna improcedente. Para
entender esta previsión normativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑193 de
199820 hizo esta distinción:

“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de
normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de
protección creado por el Constituyente -‐‑la acción de cumplimiento-‐‑ es el único
mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear
mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de
contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y
abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.

(…)

“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean
situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo
del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y
no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello
se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido
esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el
sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su
derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido
para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía
discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta
contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la
existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos,
salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se
pueda derivar para el interesado ‘un perjuicio grave e inminente’. En otros términos,
no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de
cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los
diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de
contenido particular o subjetivo.”

19
Corte Constitucional, C-1194 de 2001, Op. Cit.
20
MP. Antonio Barrera Carbonell
28
Con base en lo anterior, cuando la acción versa sobre una ley o un acto
administrativo general la acción de cumplimiento es único el mecanismo idóneo y
no es exigible la revisión de la subsidiariedad. Sin embargo, si se trata de un acto
administrativo particular o concreto deben agotarse previamente los mecanismos
judiciales correspondientes, a menos que la autoridad judicial de la acción de
cumplimiento advierta “que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e
inminente para el accionante.”

c) Improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Este ha sido uno de los asuntos que mayores controversias ha generado desde que
se expidió la Ley 393 de 1997. Literalmente, el parágrafo del artículo 9 de esta ley
dispone: “La Acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de
normas que establezcan gastos”.

Al interior de la Corte Constitucional se produjo un intenso debate en relación con
este tema cuando se profirió la sentencia C-‐‑157 de 1998. Los demandantes
sostuvieron que esta limitación no estaba contenida en el artículo 87 de la CP, por
lo tanto, el legislador estaba en imposibilidad de definirle límites a la acción que ni
el propio Constituyente previó, pues la Carta Superior no definió un tratamiento
diferenciado entre leyes y actos administrativos que no generen gastos, respecto de
leyes y actos administrativos que si lo hagan. Al respecto dijo la Corte:

“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan
constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos
deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las
normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es
condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según
el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno
decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo
proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).

“Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no
corresponden a gastos que ‘inevitablemente’ deban efectuarse por la administración,
puesto que ese carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’. El
artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto
precisa que en ellas se contiene ‘la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la
Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso.
29

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto
previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta
se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el
Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo
sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente
puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe
garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa
de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás,
resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual ‘todo gasto
ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse’, que pretende erigir un sistema
presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario
provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y
descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.”

Esta decisión generó un duro salvamento de voto de los magistrados Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Vladimiro Naranjo Mesa. De acuerdo con
estos tres magistrados:

“Basta leer el artículo 87 de la Constitución para verificar que la distinción
introducida por el legislador lo vulnera, y de manera ostensible, pues mientras aquél
plasma un mecanismo orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos
administrativos en todos los campos, de manera general y sin exclusiones de ningún
tipo, la norma de menor jerarquía entra a distinguir donde no lo hizo el
Constituyente y hace improcedente la acción, sin fundamento constitucional alguno,
cuando se trate de gastos.

Es evidente que la norma legal disminuye drásticamente el alcance del mandato
superior y cambia su sentido, al punto de convertir la viabilidad del instrumento en
algo excepcional. La acción de cumplimiento, por virtud del parágrafo en mención y
ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional, ha sido desvirtuada y reducida
a su mínima expresión

Y agregaron frente a la decisión de la Corte que:

“Consideramos que la argumentación expuesta carece de sentido lógico y desfigura
las reglas constitucionales al respecto, pues confunde la exigencia que en efecto
consagra el artículo 345 de la Carta para la realización de gastos -‐‑que se hallen
previstos en el presupuesto-‐‑ con la prohibición -‐‑en modo alguno deducida de las
normas constitucionales-‐‑ de acudir al mecanismo judicial de la acción de
cumplimiento para lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo.
Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de la Carta fue, justamente,
contrarrestar el fenómeno de las numerosas normas expedidas en el país y
30
consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que ordenaban gastos. Un
Estado serio y consecuente opta por una de dos vías: cumple las leyes que decretan
gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben tener
efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay
recursos para efectuarlos.

Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es exactamente
lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida -‐‑para acallar, por
ejemplo, reclamos regionales, protestas populares, huelgas o críticas de la opinión
pública-‐‑, y que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraídos.
En síntesis, es lícito y constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se
ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después con el
incumplimiento de las mismas, y finalmente se los despoja del único mecanismo
judicial del que los dotó el Constituyente para su defensa.”

Con base en la decisión de la mayoría de la Corte Constitucional muchos jueces de
la República asumieron desde entonces que la acción de cumplimiento bajo
ninguna circunstancia podía ser utilizada para pretender la satisfacción de
cualquier norma que estableciera gastos.

Sin embargo, luego entrada en vigencia de la Ley 393 de 1997, el Consejo de
Estado, aunque en algunos casos actúo en concordancia con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional 21 , en otros desarrolló una jurisprudencia mucho más
comprehensiva y menos rígida frente a este asunto. En términos generales, puede
decirse que aunque el Consejo de Estado respeta la regla general contenida en el
parágrafo del artículo 9, ha tenido, en algunos casos, interpretaciones menos
restrictivas frente al alcance de esta disposición22.

Por ejemplo, ha dicho lo siguiente: “(…) es perfectamente coherente, de conformidad
con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del
mecanismo constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento
de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se
incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por
cuanto se quebrantaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo
que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte

21
Por ejemplo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 22 de julio de 2005, Rad. 85001 23 31
000 2004 01297 01, Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá y Sentencia del 11 de diciembre de
2003, Rad. 05001-23-31-000-2003- 02685-01, Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla.
22
Para un análisis de este asunto ver el trabajo de la profesora Adriana María Restrepo, Acción de
cumplimiento y deberes de gasto, en Revista Estudios de Derecho ISSN: 0120-1867 Ed. Universidad de
Antioquia, p.203 - 227, 2009.
31
Constitucional al declarar exequible el parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997. Lo
anterior no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o
acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de
la acción de cumplimiento resulta improcedente.” 23 (subraya fuera de texto).

1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda

Como ocurre con la mayoría de las acciones constitucionales, los requisitos que
debe contener la solicitud de la acción de cumplimiento son relativamente simples.
El artículo 10 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:

La solicitud deberá contener:
1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la
acción.
2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo
incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá adjuntarse copia
del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba
siquiera sumaria de su existencia.
3. Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento.
4. Determinación de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo
del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle
pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer.
7. La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no
haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante
ninguna otra autoridad.

En relación con el alcance de estos requisitos, el Consejo de Estado ha indicado que
“Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico
inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de
la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir
que la solicitud debe contener: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza
material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que
consagra una obligación, y iii) la explicación del sustento en el que se funda el
incumplimiento”. (Subrayas y negrillas de la Sala)”24.

23
Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-
NACU579, MP. Juan de Dios Montes Hernández.
24
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de noviembre de 2003, Consejero Ponente Darío
Quiñones Pinilla. Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU).
32

De acuerdo con el artículo 2 de la ley 393 de 1997, una vez se ha presentado la
demanda, el trámite de la acción de cumplimiento debe desarrollarse de forma
oficiosa y bajo los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial,
economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

1.3.4. Trámite

a) Reglas generales que orientan el trámite: el artículo 11 de la Ley 393 de 1997
establece tres reglas en relación con los criterios que deben orientar el trámite de la
acción de cumplimiento: (i) las autoridades judiciales competentes para analizar
esta acción constitucional deben tramitarla dándole prelación a esta acción sobre
cualquier otro asunto que estén atendiendo, salvo la acción de tutela; (ii) la acción
de cumplimiento debe ser sometida a reparto en aquellos lugares donde funcionen
varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad, y este debe
realizarse el mismo día y a la mayor brevedad, en aplicación al principio de
celeridad; y (iii) los términos son perentorios e improrrogables.

b) De la admisión, la inadmisión y/o el rechazo de la demanda: de acuerdo con los
artículos 12 y 13 de la Ley 393 de 1997, el juez de cumplimiento, a los tres días
siguientes contados a partir de la presentación de la demanda, debe pronunciarse
sobre la admisión. En este punto la autoridad judicial tiene tres opciones:

(i) Admitir la solicitud;

(ii) Inadmitir la solicitud en caso de que no reúna alguno de los requisitos
señalados en el artículo 10. Si se presenta esta situación el juez de
cumplimiento deberá otorgar al solicitante dos (2) días para que corrija los
yerros de su petición. En caso de que el solicitante no corrija su solicitud la
autoridad judicial deberá rechazarla. Adicionalmente, del inciso final del
artículo 12 de la ley 393 de 1997 se desprende la posibilidad de que la
solicitud pueda ser presentada verbalmente, en este caso, el juez debe
solicitar la corrección en el acto, requiriendo la información necesaria al
solicitante;

(iii) Rechazar de plano, situación que se presenta cuando el solicitante no
presenta la prueba de la renuencia, a menos que el juez considere que la
33
situación se enmarca en la excepción contenida en el inciso 2 del artículo 8
de la Ley 393 de 1997, esto es, la constatación de la existencia de un perjuicio
irremediable (ver supra 1.3.1). Si se tiene en cuenta que la acción está
irradiada por el principio de oficiosidad, vale la pena insistir en los
siguiente: el perjuicio irremediable puede ser constatado directamente por el
juez sin que sea una obligación del solicitante acreditarlo.

Una vez admitida la solicitud, el juez debe ordenar la notificación al demandado
junto con la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de los tres
días siguientes a la presentación de la acción. En caso de no ser posible, la ley
ordena que el juez adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de
defensa. Adicionalmente, la ley ordena que la autoridad judicial debe indicar que
la decisión será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la admisión de
la solicitud de cumplimiento para que ejerza entonces su derecho a participar en el
proceso y a allegar o solicitar las pruebas que estime necesarias para ejercer su
derecho de contradicción.

c) Notificaciones: en relación con la forma en que se deben notificar las providencias
que se profieren en el trámite de la acción de cumplimiento el artículo 14 de la Ley
393 de 1997 establece que “[l]as providencias se notificarán por estado que se fijará al día
siguiente de proferidas y se comunicarán por vía telegráfica, salvo lo prescrito en los
artículos 13 y 22”.

d) Cumplimiento inmediato: el artículo 15 de la Ley 393 de 1997 le otorga una
herramienta poderosísima a las autoridades judiciales que conocen de esta acción.
Se trata de la facultad según la cual, en aplicación del principio constitucional de
prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, cuando el juez de
cumplimiento llegue a la conclusión que (i) está en presencia de un
incumplimiento de una ley o un acto administrativo y (ii) que ese incumplimiento
puede ocasionar una “grave o inminente” violación de un derecho, puede ordenar el
cumplimiento del deber omitido. Es importante notar que, de acuerdo con esta
norma, el juez puede tomar esta decisión siempre y cuando “en el término de
traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas”.

e) Recursos: frente al tema de los recursos, el artículo 16 estableció la regla según la
cual todas las providencias que se profieran en el marco del trámite de la acción de
cumplimiento carecen de recursos. Esta previsión normativa busca garantizar, de
un lado, el principio de celeridad y, por el otro, también la prevalencia del derecho
34
sustancial sobre el procesal. Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la
sentencia C-‐‑319 de 201325 donde se pronunció a favor de la constitucionalidad de la
norma al indicar que esta disposición: “(…) responde a la necesidad de contar con un
proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas. A su vez, la restricción de
los recursos frente a las decisiones de trámite de dicha acción, no afectan
desproporcionadamente la vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad general de
exigibilidad judicial de los derechos. Por lo tanto, no excede el amplio margen de
configuración legislativa que la Constitución reconoce en materia de procedimientos
judiciales”.

No obstante, existen dos excepciones a esta regla: por una parte, la posibilidad de
interponer recursos contra la sentencia, como se verá en el siguiente apartado, y
por otra parte, contra el auto que niegue la práctica de pruebas, frente al cual
procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la
notificación y debe ser resuelto, a más tardar, al día siguiente de la interposición.

f) Informes: la Ley 393 de 1997 estableció, como medida para fortalecer las
facultades del juez de cumplimiento en el marco del proceso, la posibilidad de que
este requiera los informes que considere necesarios con el fin de resolver el asunto
objeto de la controversia a la autoridad o al particular obligado. Adicionalmente, la
norma contempla la posibilidad de requerir, frente a actuaciones administrativas,
la posibilidad de solicitar el expediente o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto bajo su examen.

La norma dispone que el juez, dependiendo de la naturaleza del asunto, la distancia
y la rapidez de los medios de comunicación, puede conceder un plazo de uno (1) a cinco
(5) días. Un aspecto adicional es que, dada la dimensión constitucional de esta
acción, la ley dispuso que el contenido de estos informes se entendía entregado
bajo la gravedad de juramento.

g) La vinculación oficiosa a terceros: de acuerdo con la Corte Constitucional, en
principio, “la obligación de vinculación oficiosa sólo se predica de aquella autoridad o
particular que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el
deber omitido, y, en el caso del particular, siempre que esa competencia se explique por el
ejercicio de una función pública”26. En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia,

25
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
26
Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil)
35
el deber de citación oficiosa, en la acción de cumplimiento, por regla general, opera
respecto del sujeto que, en los términos del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, tiene la
competencia para cumplir con el deber reclamado. No obstante, el Consejo de
Estado ha señalado que, de conformidad con las reglas de procedimiento civil que
orientan la acción de cumplimiento, cuando se presente un caso en el cual la
pretensión que se formula en ejercicio de la acción de cumplimiento conlleve la
afectación de una relación jurídica sustancial de terceros, estos tienen el derecho de
ser vinculados al proceso, so pena de que se configure una vía de hecho en su
perjuicio. Basada en lo anterior ha dicho la Corte Constitucional:
“Es indiscutible entonces, el deber que surge para el juez de vincular al proceso a
todas las personas que resulten directamente interesadas en el mismo, a las personas
que son titulares de las relaciones jurídicas que pueden resultar afectadas, o a las
personas que han intervenido en los actos sobre los cuales versa la controversia. Lo
anterior, por cuanto, siendo imperioso para las autoridades públicas “proteger a
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades” ( C. P. artículo 2º. ) es claro que el juez, en
su condición de autoridad pública que dirige el proceso, esta obligado a hacer
realidad la garantía constitucional que a toda persona se otorga de acceder a la
administración de justicia, ( artículo 229 C.P.) bajo las reglas del debido proceso,
aplicables por supuesto a las actuaciones judiciales”27

h) Las coadyuvancias: esta figura hace referencia a la posibilidad que tienen los
terceros de intervenir en el marco del proceso exponiendo sus argumentos a favor
o en contra de la pretensión formulada por el demandante. Dado que no hay
norma expresa en la Ley 393 de 1997 que regule la materia, la intervención de
terceros en calidad de coadyuvantes está regulada por el artículo 71 del Código
General del Proceso28. Teniendo en cuenta la naturaleza pública de la acción de
cumplimiento el Consejo de Estado ha indicado que dentro del tramite de una
acción de cumplimiento una coadyuvancia “siempre será admisible sin necesidad de

27
Ibíd.
28
Ley 1564 de 2012, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de 2012. “Art. 71 Coadyuvancia. Quien tenga con
una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la
sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como
coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia. El coadyuvante
tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los
actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no
impliquen disposición del derecho en litigio. La coadyuvancia solo es procedente en los procesos
declarativos. La solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se
apoya y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes. Si el juez estima procedente la intervención, la
aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado el interviniente. La intervención
anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de efectuada esta.”
36
acreditar interés subjetivo alguno pues a todos interesa el cumplimiento de la ley. Ese
interés, en cuanto predicable de toda la colectividad, permite además, concluir en el carácter
esencialmente voluntario de las intervenciones de terceros en ésta y en cualquier acción
pública”.

1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada

El artículo 18 contempla que cuando esta acción se interponga para exigir el
cumplimiento de un «acto administrativo» y el juez advierta que contra este existe,
en curso, un proceso de nulidad en el cual se haya decretado su suspensión
provisional deberá suspender el trámite de la acción de cumplimiento hasta que en
el proceso de nulidad se profiera una decisión definitiva en relación con el acto
administrativo presuntamente incumplido.

Por otra parte, el artículo 19 señala que si durante el trámite de la acción de
cumplimiento, el juez advierte que la autoridad o el particular obligado realiza la
conducta que se buscaba a través de la demanda, deberá dar por terminado el
trámite mediante un auto en el que deberá indicar esta situación. No obstante, la
norma establece que el juez de cumplimiento condenará en costas a la parte
demandada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 393 de 1997
que señala claramente que “[l]a Acción de Cumplimiento no tendrá fines
indemnizatorios”29.

1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento

El artículo 4 de la CP establece que “en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”. Esta norma constituye el pilar fundamental del sistema mixto de
control constitucional que existe en Colombia, que combina, por un lado, el
«control concentrado» que realiza la Corte Constitucional, en los términos del
artículo 241 de la CP y, por otro lado, el «control difuso» en virtud del cual cualquier
autoridad puede dejar de aplicar cualquier disposición normativa que contraríe la

29
Frente a esto último, la norma indica que “cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos Administrativos
se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales
pertinentes”. Y agrega que “El ejercicio de la acción de que trata esta Ley, no revivirá en ningún caso los
términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios” (subraya fuera de texto). Esta norma fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-638 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa).
37
Constitución, esto último a través de la figura de la excepción de
constitucionalidad.

En concreto, de acuerdo con la jurisprudencia, la excepción de inconstitucionalidad
es una figura que no solo permite, sino que obliga30 a las autoridades judiciales y
administrativas, y a los particulares que tengan que aplicar una norma en un caso
concreto a inaplicar una dicha disposición si encuentran que esta va en contravía
de los mandatos Superiores de la Carta Política. Ahora bien, como lo ha explicado
la Corte Constitucional, “(…) [l]a norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada
por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los
efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso
concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la
Constitución”31.

Entonces, de acuerdo con lo anterior, puede darse el caso de que, en el marco del
trámite de una acción de cumplimiento, la autoridad o el particular obligado
aleguen que el incumplimiento existe pero que hay razones que lo justifican
fundadas en el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. En estos casos, el
artículo 20 de la Ley 393 de 1997 señala que “el Juez de cumplimiento deberá resolver el
asunto en la sentencia”. Es decir, que en estos casos el Juez de cumplimiento debe
pronunciarse sobre la validez argumentativa invocada por la autoridad o el
particular obligado y su decisión tendrá efecto para el caso concreto. En ese
sentido, el juez de cumplimiento puede, de acuerdo con su criterio, concluir que (i)
efectivamente le asiste razón a la parte demandada o, por el contrario, (ii) que la
contradicción constitucional invocada para justificar el incumplimiento no existe,
caso en el cual deberá proceder a dictar las órdenes correspondientes. Para adoptar
la decisión correspondiente, el juez de cumplimiento deberá siempre tener como
criterio orientador lo dispuesto en el parágrafo del artículo 20, según el cual “[e]l
incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan

30
Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Para la Corte “La
jurisprudencia también es uniforme en señalar que la posibilidad de acudir a la excepción de
inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces, sino que también se hace extensiva para las
autoridades administrativas, no sólo como una facultad, sino como un deber, cuando quiera que haya una
clara incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, prefiriéndose siempre la
primera.”
31
Corte Constitucional, C-122 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez). Es importante señalar que en la
sentencia C-069 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara), la Corte Constitucional indicó que el ejercicio de
la excepción de constitucionalidad debe realizarse sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de la
que habla el artículo 6° Superior, “por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación,
por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones”.
38
sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional,
según sea el caso”, pues ante la existencia de un pronunciamiento de
constitucionalidad sobre la disposición normativa que se alega incumplida se
configura el fenómeno de la cosa juzgada32.

El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 fue objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional, en la sentencia C-‐‑600 de 199833. En dicha oportunidad la Corte
estudió una demanda en la cual se alegaba lo siguiente: según el actor, en
Colombia únicamente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en los
términos del artículo 237, núm. 2 y 241 de la CP, tienen la facultad de ejercer el
control constitucional. Por lo tanto, esgrimía, no puede permitirse que el juez de
conocimiento de la acción de cumplimiento, asuma funciones de juez
constitucional. Según la Corte, de acuerdo con el demandante “al aceptarle a la
autoridad demandada por incumplimiento de una ley o acto administrativo el argumento de
que incumplió porque la norma o acto era inconstitucional, lo que hace en el fondo es
declarar que esa ley o acto incumplido era inconstitucional”, y que dicha declaratoria
provenga de una autoridad distinta a la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado resulta inadmisible pues supone una invasión a la órbita competencial de
estos altos tribunales. Al respecto la Corte Constitucional se pronunció en el
siguiente sentido:

“No lo estima así esta Corporación, pues no hay identidad de objetos en uno y otro
juicio: mientras la Corte y el Consejo de Estado resuelven en abstracto y con efectos
generales sobre el ajuste entre la norma que examinan y la Constitución, incidiendo
su resolución adversa en la vigencia del precepto, que en caso de ser
inconstitucional es retirado del ordenamiento jurídico, la decisión del juez de
cumplimiento -‐‑cuando debe dilucidar si es o no justificada la abstención de la
autoridad pública-‐‑ recae única y específicamente, con efectos singulares que no
afectan la vigencia ni la validez de la norma o acto, sobre la existencia o
inexistencia de una incompatibilidad entre ella y los mandatos superiores,
consideradas las circunstancias y los hechos del caso concreto.

El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son
constitucionales o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad ni el
vigor jurídico general de aquéllos. Solamente establece, para el caso específico, si
en el ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e incontrovertible

32
La Corte Constitucional, en la sentencia C-228 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), reiteró el
alcance de las funciones «positiva» y «negativa» de la cosa juzgada. Dijo la Corte: “(…) la cosa juzgada tiene
una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre
lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas”.
33
MP. José Gregorio Hernández Galindo.
39
oposición entre normas, que justifique la inaplicación a la que procedió el
funcionario acusado.

Es claro que, si no ha habido una definición erga omnes por el tribunal competente
(la Corte Constitucional o el Consejo de Estado) y el juez no encuentra fundada la
inaplicación como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, habrá de
declarar que el incumplimiento se configuró y deberá impartir la orden que haga
efectivo el mandato inobservado, con efectos exclusivos en ese caso y sin que su
sentencia sustituya las providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en
ejercicio de sus respectivas competencias”.34

Por último, es importante señalar que el artículo 20 prevé como circunstancia
adicional que cuando un juez, por cuenta propia, advierta que la aplicación de la
disposición normativa cuyo cumplimiento se reclama implica contradecir los
mandatos superiores está, por supuesto, facultado para aplicar la excepción de
inconstitucionalidad de manera oficiosa.

1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden.

1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas.

El artículo 21 dispone que después de finalizada la etapa probatoria –si la hubo-‐‑ el
juez de cumplimiento deberá adoptar una decisión. Por un lado, si ocurre que el
juez llega a la conclusión de que no existe el incumplimiento alegado, en el fallo
deberá negar la petición señalando que el actor no podrá instaurar una nueva
acción con la misma solicitud, tal como lo dispone el artículo 7 de la Ley 393 de
1997 que establece que la acción de cumplimiento “será improcedente por los mismos
hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma
autoridad”.

Pero, por otro lado, si el juez llega a la conclusión de que efectivamente se produjo
el incumplimiento demandado deberá manifestarlo en un fallo con los siguientes 7
elementos:

(i) La identificación del solicitante;
(ii) La determinación de la obligación incumplida;
(iii) La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.

34
En la sentencia C-492 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), la Corte resolvió estarse a lo resuelto
en la sentencia C-600 de 1998.
40
(iv) Adicionalmente, para que la decisión respete la finalidad de la acción, el
texto del fallo deberá indicar con precisión la orden dirigida a la autoridad
renuente para que esta cumpla con el deber omitido, así como,
(v) El plazo perentorio para que esta lo haga. De acuerdo con la norma, la regla
general es que el juez definirá el plazo el cual no podrá superar los diez días
hábiles contados a partir de la ejecutoria del fallo. Excepcionalmente, la
norma le permite al juez ampliar este fallo en los casos en los que
razonablemente se requiera un plazo mayor para cumplir con lo señalado
en el fallo. Cuando se presente esta situación la norma le impone una carga
argumentativa al juez que justifique la ampliación del plazo, la cual debe ser
consignada en la parte motiva de la sentencia.
(vi) La orden a la autoridad de control para que adelante la investigación pertinente
con el fin de que se determinen las responsabilidades penales o
disciplinarias a que hubiera lugar, cuando la conducta del incumplido así lo
exija35.
(vii) Por último, si hubiere lugar, la condena en costas.

En relación con este último punto vale la pena precisar que, de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, la condena en costas en el marco de la acción
de cumplimiento, únicamente procede de manera excepcional. En ese sentido, este
Alto Tribunal ha precisado que, aunque el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393
de 1997 autoriza la condena en costas, ello no “significa que para condenar a la parte
vencida al pago de costas basta que se hubiere accedido a las pretensiones de la demanda de
cumplimiento o que se hubiere conseguido el cumplimiento reclamado del acto
administrativo o la norma con fuerza material de ley” 36. Para la jurisprudencia del
Consejo de Estado de la expresión la “si hubiere lugar” contenida en la norma debe
ser entendida de manera restrictiva y en concordancia con los principios de eficacia
e informalidad de la acción, pero especialmente, con la naturaleza pública de la
acción, de manera que una eventual condena en costas no se constituya en un
desincentivo para el ejercicio de la acción de cumplimiento. Explica el Consejo de
Estado

“De hecho, el carácter excepcional de este pago en las acciones de cumplimiento no sólo
deriva de la interpretación literal del artículo 30 de la Ley 393 de 1997 sino de la
hermenéutica teleológica de la misma, comoquiera que dicha autorización no puede ser

35
La expresión subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010 de 2001
(MP. Fabio Morón Díaz).
36
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 20 de noviembre de 2003, MP. Darío Quiñones Pinilla,
Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU).
41
entendida de tal manera que le reste eficacia a su naturaleza de acción pública (artículo
2º de la Ley 393 de 1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en costas no sólo podría
imponerse al demandado sino también al demandante vencido en el proceso, lo cual
podría impedir el ejercicio informal y público de esta acción. Por ejemplo, el numeral 3º
de esa norma procesal civil señala que procede ‘en la sentencia de segundo grado que
confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas de
la segunda instancia’. Ello muestra que la condena en costas en esta acción pública
podría limitar su eficacia y, al mismo tiempo, impondría una carga desproporcionada a
las partes que no requieren ser abogados para defender sus intereses en el proceso37.

Así las cosas, la condena en costas en el marco de la acción de cumplimiento solo
procede si se presentan unas condiciones específicas:

“(…) para que proceda la condena en costas a la parte vencida en las acciones de
cumplimiento es necesario no sólo que se demuestre que con ocasión del proceso se
causaron gastos, tal y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil,
sino lo siguiente: si se trata de condenar al demandante porque fue vencido en el
proceso debe demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio de los
derechos procesales, u obró con temeridad en sus pretensiones. Pero, si se trata
de condenar al demandado, como parte vencida en el proceso, además de la prueba de
los gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la obstinada renuencia al
cumplimiento de la norma o del acto administrativo que es objeto del proceso. En otras
palabras, en este último caso, procede la condena en costas en contra del demandado
vencido en el proceso cuando su omisión obligó al demandante a interponer la acción
de cumplimiento y era evidente que su negativa a cumplir con el deber jurídico
impuesto se producía por una decisión arbitraria u obstinada de éste (Negrillas de la
Sala)” 38.
Por último, el artículo 22 establece que la sentencia debe ser notificada a las partes
de acuerdo a lo determinado por el Código de Procedimiento Civil -‐‑ahora Código
General del Proceso (art. 290 y ss)-‐‑ para las providencias que deban ser notificadas
personalmente.

1.4.2. La impugnación y la temeridad

El artículo 26 de la Ley 393 de 1997 señala que luego de los tres días siguientes a la
notificación del fallo, la sentencia puede ser impugnada por (i) el accionante; (ii) la
autoridad renuente o el representante de la entidad a la que este pertenezca o (iii)

37
Ibíd.
38
Ibíd.
42
por el Defensor del Pueblo. A diferencia de lo que ocurre con la acción de tutela, la
impugnación en la acción de cumplimiento se concede en el efecto suspensivo. Sin
embargo la norma establece la obligación al juez de determinar la eventual
ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual tendrá la potestad de darle
trámite a la impugnación pero en el efecto devolutivo.

Así, luego de presentada la impugnación, el juez de cumplimiento deberá remitir
el expediente al superior jerárquico, quien proferirá la decisión de segunda
instancia dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente. Dice el
artículo 27 que “[e]n todo caso, proferirá el fallo. Si a su juicio el fallo carece de
fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a
derecho lo confirmará.”
El artículo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un motivo justificado,

presenta ante varios jueces la misma demanda de acción de cumplimiento, “se
rechazarán o se negarán todas ellas”. Esta disposición fue demanda bajo el cargo
según el cual la forma en que está redactada la norma desconoce que el fin de la
acción de cumplimiento es la protección del ordenamiento jurídico. A juicio del
actor, la ignorancia, la torpeza o el error de un accionante no debería generar
necesariamente el rechazo o la negación de la totalidad de las acciones, pues esto
constituye una limitación injustificada al acceso a la administración de justicia. La
Corte Constitucional estudió el asunto en la sentencia C-‐‑ 1511 de 200039 y señaló lo
siguiente:

En el caso de la norma demandada, es evidente que si el punto materia de
controversia al incoar una acción de cumplimiento es uno solo -‐‑la determinación
acerca de si la autoridad ha ejecutado o no lo ordenado en una ley o acto
administrativo-‐‑, al respecto no puede existir sino una sola respuesta que adopte la
forma de decisión judicial vinculante: la del juez competente, quien mediante su
fallo pone fin a la controversia que pueda haber antecedido al ejercicio de la acción y
al fallo. Lo que carecería de sentido y podría conducir al más absoluto desorden en
el seno de la sociedad, a la vez que significaría obstrucción al debido papel de la
justicia, sería la posibilidad de dictámenes judiciales contradictorios que afectaran a
las mismas personas y en relación con la misma norma o acto administrativo; y a ello
estaría expuesto el sistema si una persona estuviera autorizada por la ley para
dirigirse simultáneamente a varios jueces planteándoles la misma inquietud.

Por otra parte, ha de existir un principio de lealtad entre la persona demandante y el
juez o tribunal que ha asumido el conocimiento del asunto. La autonomía funcional

39
MP. José Gregorio Hernández Galindo
43
que la Constitución le garantiza se vería frustrada o disminuida si se admitiera que
simultáneamente otro u otros jueces, en relación con las mismas partes y en idéntica
materia, estuviesen prontos a pronunciarse sobre el mismo asunto.

1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato

Una vez dictado el fallo y este quede en firme, la autoridad renuente deberá
cumplirlo sin demora, y en los precisos términos indicados en la sentencia. El
artículo 24 de la Ley 393 de 1997 establece que “si no lo hiciere dentro del plazo
definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para
que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél”. Y
agrega: “Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior
hasta que éstos cumplan su sentencia”.

Adicionalmente, el artículo 24 dispone como medida para garantizar el
cumplimiento de la decisión que el juez conserve la competencia, y con ello todas
las facultades que requiera, hasta que cese efectivamente el incumplimiento. De
esta manera el legislador buscó garantizar la efectividad material de esta acción
constitucional.

Además, como mecanismo coercitivo para evitar el incumplimiento de los
dispuesto por el fallo, el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 contempló lo siguiente:

“El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato
sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones
disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez
mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien
decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la
consulta se hará en el efecto suspensivo.”

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el incidente de desacato
puede ser iniciado por cualquier persona en razón de la naturaleza pública de la
acción de cumplimiento40. Adicionalmente, este Alto Tribunal ha definido que
existen dos condiciones para que opere el desacato en la acción de cumplimiento:

40
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de febrero de
2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU). MP. Susana Buitrago Valencia.
44
de un lado, “(i) la existencia de sentencia ejecutoriada que impone el cumplimiento de una
ley o de un acto administrativo” y, de otro lado, “(ii) que la autoridad judicialmente
obligada al cumplimiento se sustrae a ello. Se trata de un mecanismo judicial de coerción
mediante sanción para lograr el efectivo acatamiento de las órdenes judiciales impuestas en
la sentencia de cumplimiento.” 41

La expresión subrayada “de conformidad con las normas vigentes” del artículo 29 fue
demandada porque, en criterio del actor, la norma no detallaba de manera expresa
y clara las normas vigentes aplicables al desacato, lo que impediría conocer de
manera precisa la eventual sanción por incurrir en el desacato, razón por la cual,
para el demandante, se configuraba una violación al principio de legalidad. La
Corte desestimó el cargo indicando que:
“Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 (…) pues en el mismo se

señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los términos para
hacerlo, por parte del Juez de la acción de cumplimiento, en los casos en que la
autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él establecido, con la
orden impartida, condicionando la sanción por desacato al cumplimiento de ese
procedimiento. Pero además, es precisamente la expresión impugnada del artículo
29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se genere cualquier vacío violatorio del
principio de legalidad, pues ella remite a ‘las normas vigentes sobre la materia’, lo
que hace de ella una norma integradora, que como tal conduce al intérprete a las
normas generales que rigen el trámite del incidente de desacato contenidas en el
Código de Procedimiento Civil, (art. 39-‐‑1) y en el Código Penal, (art. 184), cuyo
contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo 30 de dicha ley, con las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles con la
naturaleza de las acciones de cumplimiento.”

Por su parte, el apartado “de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico
quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción”
también fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, esta
vez, en la sentencia C-‐‑542 de 2010 42 . De acuerdo con la demanda, la norma
contempla la obligatoriedad del grado jurisdiccional de consulta cuando se
sanciona a la autoridad o al particular obligado renuente, pero no lo hace cuando
se absuelve al presunto renuente. En ese sentido, argumentaba, que cuando la
decisión descarta la existencia del desacato no existe lugar para reconsiderar la
decisión por lo cual se desvanece una importante herramienta con la que cuentan

41
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia del 2 de octubre de
2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU) MP. Susana Buitrago Valencia.
42
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
45
los solicitantes en esta acción constitucional. En respuesta a estas acusaciones, la
Corte Constitucional decidió que no le asistía razón a los demandantes, entre otras,
por las siguientes razones:

“Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha
considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o
disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus
agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que
puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente
procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto
sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al
grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil
del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia.

(…)

“En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del incidente
para interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de
un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide si hubo o no
incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso
contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino de un trámite correccional
que puede concluir con medidas disciplinarias que, según el caso, implican restricción a la
libertad individual del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la imposición de éstas
medidas garantice per se el cumplimiento de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia
sustancial entre el promotor del incidente de desacato y el investigado, por cuanto el primero
da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo
facultó para recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio, al paso que,
para rodear de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el
ejercicio del recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos casos dar trámite al
grado jurisdiccional de consulta.

Así, con base en lo anterior, la Corte concluyó que el legislador a partir del
principio de libertad de configuración para definir las formas propias del juicio, el
Congreso “antes que violar las reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con
antelación y de manera abstracta, cuáles son las garantías que rodean a la persona
sancionada al cabo del mencionado incidente. De esta manera, las normas demandadas
contribuyen a dar certeza a la decisión del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la
decisión absolutoria no será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo condiciones
para un juzgamiento justo”

* . * . *
46

Como pudo verse en esta unidad, la acción de cumplimiento es una
importantísima herramienta constitucional que permite a la ciudadanía exigir el
cumplimiento de los deberes a cargo de la administración y los particulares
obligados, consignados en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, y con ello, la realización del Estado de derecho y la protección de
los derechos de todos los ciudadanos. De ahí la necesidad de que los jueces del país
adviertan que esta acción no solo es un mecanismo judicial, sino que constituye,
además, un vigoroso instrumento de participación ciudadana en los asuntos de
interés general que permiten estar más cerca de los objetivos de la CP de 1991.

Ap

Actividad pedagógica.

1. Investigue cuál ha sido la posición de la jurisprudencia del
Consejo de Estado, dentro de los últimos cinco años, en
relación con la procedibilidad de la acción de cumplimiento
para obtener la aplicación de normas con fuerza material de
ley o actos administrativos que generan gastos. (a) Elabore
una línea jurisprudencial que explique sus hallazgos. (b)
Compare su línea jurisprudencial con la de sus compañeros
de subgrupo de estudios y discutan la estructura presentada
por cada uno

2. Lea y analice este caso hipotético:

José Rodríguez interpuso acción de cumplimiento en contra
de la empresa prestadora del servicio público
COOTRALANOSA y la Superintendencia de Puertos y
Transporte. En concreto el actor solicita que se ordene al
Superintendente Delegado de Tránsito proferir una decisión
de fondo dentro de la investigación abierta hace más de seis
años en contra de la empresa COOTRALANOSA, debido a
que esta última, de manera irregular, presta el servicio de
transporte público terrestre de pasajeros entre los municipios
de Tucurí y Tiricú, sin estar habilitada para hacerlo. En
47
concreto, el actor solicita que el Superintendente Delegado
de Tránsito y Transporte de cumplimiento a lo señalado en
los artículos 209 de la Constitución Política de Colombia, así
como a los artículos 44 del Decreto 101 de 2000; 14 del
Decreto 1016 de 2000; 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001;
artículos 50 y 51 de la Ley 336 de 1996. Manifiesta que hace
10 meses pidió a la Superintendencia de Puertos información
sobre la investigación y al mismo tiempo, adelantar las
actuaciones tendientes a que no siga prestando el servicio de
transporte público terrestre de pasajeros y esta respondió
que la investigación está en curso.

En el trámite de la acción de cumplimiento, la accionada
respondió que la acción de cumplimiento no procede para
declarar la existencia de un derecho o establecer
responsabilidades de una persona investigada, pues para ello
existe el procedimiento administrativo, el cual está sujeto al
debido proceso que envuelve la práctica de pruebas en los
términos de ley.

El juez Administrativo, en sentencia de primera instancia,
indicó que el deber jurídico que se solicite cumplir debe ser
imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad
contra la cual se ejerce la acción de cumplimiento, pero que
los artículos que el accionante solicita hacer cumplir se
refieren a las funciones de la Superintendencia de Puertos y
Transporte y su Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre
Automotor las cuales, de acuerdo con las pruebas aportadas
al expediente, se han cumplido por la accionada pese a que a
la fecha no haya dictado decisión sobre si sanciona o no a
COOTRALANOSA.

La decisión fue impugnada por el demandante dentro del
término legal. ¿En qué sentido resolvería usted la
impugnación?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su decisión,
analice la legitimación por pasiva, las cuestiones de
48
procedencia de la acción; defina el o los problemas jurídicos
y adopte su decisión. Discuta el contenido de su fallo con sus
compañeros.

Autoevaluación
ae
La señora María García instauró acción de cumplimiento en
contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con el fin
de que estas entidades cumplan con lo dispuesto en la
Resolución No. 1457 de 2010 “Por la cual se establecen los
Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Llantas
Usadas y se adoptan otras disposiciones”. De acuerdo con la
demandante, a la fecha, las autoridades no han
implementado controles “…sobre los sujetos obligados en la
resolución, para verificar si están cumpliendo con la referida norma
y se sigue viendo la mala disposición final de las llantas en
Colombia”. En consecuencia, “las llantas usadas mal dispuestas
en parques públicos, andenes, caminos, carreteras, ecosistemas
estratégicos, fuentes hídricas, son foco de criadero de plagas tales
como mosquitos transmisores de enfermedades infecto-‐‑contagiosas
como el dengue, chikunguya y zika, además de roedores y
serpientes”. También indicó que los programas “postconsumo
de llantas en el resto del país, con casi inexistentes o desconocidos”,
por lo que mediante escrito de hace 8 semanas, le solicitó a
estas dos entidades que dieran cumplimiento a lo dispuesto
en la Resolución 1457 de 2010. En respuesta a esta petición,
hace 6 semanas, la Cartera Ministerial demandada informó
que “…había regulado la materia con la Resolución 1547 de 2010
por medio de la creación de una Mesa Nacional de Llantas Usadas
y como resultado de esto, se había logrado que el INVIAS
incorporara en los pliegos de condiciones para la construcción de
carreteras la implementación de mezclas asfálticas con grano de
caucho y que estaba trabajando en la modificación de la resolución,
configurándose así la contumacia en su actuar”.

49
El Tribunal Administrativo en primera instancia declaró que
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA han
incumplido el mandato establecido en la Resolución No. 1457
de 2010, por falta de resultados eficaces de la gestión pública,
La decisión fue impugnada bajo el argumento según el cual,
la acción de cumplimiento está diseñada para hacer cumplir
obligaciones concretas y no para evaluar los indicadores de
gestión de una entidad.

¿En qué sentido resolvería usted la impugnación?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su decisión,
analice el ámbito de protección de la acción y las cuestiones
de procedencia de la acción; defina el o los problemas
jurídicos y adopte su decisión.

J
Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑069 de 1995, MP. Hernando
Herrera Vergara. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-‐‑069-‐‑95.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑157 de 1998, MP. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-‐‑157-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑158 de 1998, MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. Disponible en
50
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-‐‑193-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑600 de 1998, MP. José Gregorio
Hernández Galindo. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑893 de 1999, MP. Alejandro
Martínez Caballero. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑492 de 2000, MP. Alejandro
Martínez Caballero. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑638 de 2000, MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑ 1511 de 2000, MP. José
Gregorio Hernández Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-‐‑1511-‐‑
00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑010 de 2001, MP. Fabio Morón
Díaz. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1194 de 2001, MP. Manuel José
Cepeda. Disponible en
Cepeda Espinosa. Disponible en
Cepeda Espinosa. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑357 de 2002, MP. Eduardo
Montealegre Lynett. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-‐‑357-‐‑02.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑569 de 2004, MP. Rodrigo
Uprimny Yepes. Disponible en
51
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑1064 de 2007, MP. Rodrigo
Escobar Gil. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-‐‑1064-‐‑
07.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑945 de 2009, MP. Mauricio
González Cuervo. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑542 de 2010, MP. Jorge Iván
Palacio Palacio. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010/C-‐‑542-‐‑
10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑122 de 2011, MP. Juan Carlos
Henao Pérez. Disponible en
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑319 de 2013, MP. Luis Ernesto
Vargas Silva. Disponible en
13.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑388 de 2013, MP. María Victoria
Calle Correa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-‐‑388-‐‑13.htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑228 de 2015, MP. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Disponible en

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-‐‑CE-‐‑SEC3-‐‑
EXP1999-‐‑NACU579, CP. Juan De Dios Montes Hernández.
Segunda, Sentencia ACU-‐‑615 del 10 de marzo de 1999, CP. Flavio
Rodríguez Arce.
52
Quinta, Sentencia del 13 de noviembre de 2003, Rad. 25000-‐‑23-‐‑27-‐‑
000-‐‑2003-‐‑1877-‐‑01(ACU), CP. Darío Quiñones Pinilla.
Quinta, Sentencia del 20 de noviembre de 2003, Rad. 25000-‐‑23-‐‑15-‐‑
000-‐‑2003-‐‑1957-‐‑01(ACU), CP. Darío Quiñones Pinilla.
Quinta, Sentencia del 3 de junio de 2004, Rad. 44001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑
2004-‐‑0047-‐‑01(ACU), CP. Alberto Yepes Barreiro.
Quinta, Sentencia del 2 de octubre de 2008, Rad. 13001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑
2004-‐‑00085-‐‑01 (ACU), CP. Susana Buitrago Valencia.
2011-‐‑00024-‐‑01, CP. Susana Buitrago.
Quinta, Sentencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 15001-‐‑23-‐‑31-‐‑
000-‐‑2011-‐‑00312-‐‑01 (ACU), CP. Mauricio Torres Cuervo.
Quinta, Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-‐‑01063,
CP. Mauricio Torres Cuervo.
Quinta, Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-‐‑23-‐‑41-‐‑000-‐‑
2013-‐‑02833-‐‑01(ACU), CP. Alberto Yepes Barreiro.
Quinta, Sentencia del 14 de agosto de 2014, Rad. 13001-‐‑23-‐‑33-‐‑000-‐‑
2013-‐‑00794-‐‑01(ACU), CP. Lucy Jeannette Bermúdez.
Quinta, Sentencia del 26 de febrero de 2015, Rad. 17001-‐‑23-‐‑33-‐‑
000-‐‑2014-‐‑00219-‐‑01 (ACU), CP. Susana Buitrago Valencia.
Quinta, Sentencia del 24 de septiembre de 2015, Rad.
250002341000201500041-‐‑01, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio.
2015-‐‑02309-‐‑01, CP, Lucy Jeannette Bermúdez.

53

Normatividad

Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio de 1997.
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Diario Oficial
47.956 de enero 18 de 2011.
Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, Diario Oficial No. 48.489, 12
de julio de 2012.

54

Unidad 2 LAS ACCIONES POPULARES

Og
Describir y explicar las características centrales de la acción
popular y el procedimiento judicial correspondiente, a partir
de una aproximación al concepto de derechos e intereses
colectivos.

Oe

• Recordar las distintas aproximaciones jurisprudenciales al
concepto de derechos e intereses colectivos, objeto de
protección de las acciones populares.
• Mostrar cada una de las etapas del proceso de las acciones
populares, de acuerdo con la Ley 472 de 1998
• Presentar algunas discusiones de relevancia constitucional
acerca de su naturaleza, contenido y alcance.

55

2.1. Introducción

En la presentación general de este conjunto de módulos se afirmó que la
Constitución de 1991 es la carta de los derechos, la que persigue con más fuerza su
efectividad y la que prevé un amplio conjunto de mecanismos y recursos judiciales
para lograrlo. En esta Carta de derechos, la acción de tutela ha ocupado el lugar
protagónico en su protección, gracias a su dinamismo, al trabajo de la Corte
Constitucional y los demás jueces constitucionales, a la difusión de las decisiones,
y a que la dogmática de la acción ha generado un concepto amplio de los derechos
fundamentales, basado en la perspectiva de integralidad, interdependencia e
indivisibilidad, prevista en el DIDH desde la Declaración y Programa de Acción de
Viena de 199343.

Sin embargo, el protagonismo de la acción de tutela no debe proyectar una sombra
sobre las demás acciones constitucionales, que comparten ese espíritu democrático
y que también hacen parte del derecho fundamental al acceso a la administración
de justicia, y del derecho fundamental y político a la participación en los asuntos
públicos y del ya citado principio de democracia participativa, que se considera
fundante del orden constitucional establecido en 1991.

Como se verá en esta unidad, la acción popular comparte características centrales
con la acción de tutela, lo que debería propiciar su uso por parte de los actores
sociales; pero, además de ello, posee características propias con un profundo
potencial para la definición de asuntos sociales, la colaboración armónica y el
ejercicio de una judicatura comprometida con la dimensión colectiva de los
problemas constitucionales.

No obstante, y sin desconocer la importancia del trabajo realizado por el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional en este ámbito, la jurisprudencia nacional en
torno a los derechos colectivos es menos amplia que la que se ha vertido en torno
al resto de derechos constitucionales y se basa principalmente en unas cuantas
características que se presentan como definitorias, sin profundizar, en la
importancia que tienen los derechos e intereses colectivos para asegurar una
eficacia igualitaria de todos los derechos, como presupuesto de la dignidad
humana.

43
Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
56

Esta situación no deja de ser extraña, pues es precisamente en los derechos
colectivos donde más claramente se perciben las relaciones intrínsecas entre todos
los derechos, y la necesidad de un diálogo entre la esfera individual y la colectiva
de estas normas. Resulta por ello relevante destacar estas características en el
marco de los derechos colectivos, y exponer cómo se proyectan en la regulación
legal, tanto en lo que tiene que ver con los bienes protegidos, como en lo atinente a
los elementos procedimentales que orientan el trámite o procedimiento de la
acción popular, y en el papel del juez en este contexto.

Por ello, siguiendo la premisa esencial del módulo, que percibe los procedimientos
siempre en función del bien protegido, se comenzará con una breve exposición
acerca del concepto de derechos colectivos; posteriormente, se indicarán las
características esenciales de la acción y, finalmente, se expondrá el procedimiento
concebido en la Ley 472 de 1998 y se hará referencia a algunas discusiones
jurisprudenciales recientes acerca de la acción popular.

2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la
jurisprudencia nacional

En este acápite se hará referencia a los elementos mínimos establecidos en la
Constitución Política sobre los derechos e intereses colectivos. Lo que se pretende
de esta exposición inicial es extraer ciertas notas de las ideas plasmadas por el
Constituyente, que deben brindar elementos de comprensión del tema,
manteniendo presente que se trata de un ámbito en el que la Constitución no sentó
definiciones estrictas o exhaustivas. Estos insumos servirán para abordar, en el
acápite 1.3, la pregunta acerca de cuál es (cómo va actualmente) la comprensión de
los derechos colectivos, con miras a la construcción de algunos criterios operativos,
que permitan, no superar, sino disminuir en cierta medida la vaguedad que
caracteriza a los enunciados que suelen atribuirse a estos bienes.

Con esa base, en el acápite 2.2. se efectuará una exposición esquemática del
procedimiento y, para terminar, en el acápite 2.3. se mencionarán discusiones
relevantes que han surgido en la jurisprudencia nacional, que brindan una visión
panorámica de las preocupaciones actuales (o de aquellas persistentes) en el marco
de los derechos colectivos y las acciones destinadas a su protección.

57
2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en
el texto constitucional

Como se indicó, la CP no define los derechos colectivos; a cambio de ello, establece
un conjunto de mandatos específicos, con el fin de que estos reciban un desarrollo
profundo y comprensivo por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la
Carta sí brinda algunos elementos que vale la pena mantener en mente, al
momento de hablar de derechos colectivos.

Así, en el capítulo 3º del Libro Segundo establece lo relacionado con los derechos
colectivos y del ambiente, y en los artículos 78 a 82, y 88, prevé mandatos
específicos, de gran interés44 como primer acercamiento a estos bienes.

-‐‑ El título del capítulo, derechos colectivos y del ambiente, parece evocar la
importancia de este último interés o derecho, como caso paradigmático de los
bienes objeto de protección.

-‐‑ El artículo 78 Superior confiere al Legislador la facultar de establecer una
regulación para el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, así como de la información que se suministre al público; define
una cláusula de responsabilidad en cabeza de productores y comercializadores; y
promueve la participación de las organizaciones de consumidores. En otros
términos, define el marco general de los derechos de los consumidores.

-‐‑ El artículo 79 constitucional se refiere al derecho al ambiente sano y la
participación comunitaria en las decisiones que puedan afectarlo; hace referencia a
la obligación estatal de proteger la diversidad e integridad ambiental, conservar las
áreas de importancia ecológica y fomentar la educación en esa dirección; en tanto
que el artículo 80, ibídem prevé la obligación estatal de planificar el
aprovechamiento de los recursos naturales, en el marco de un desarrollo
sostenible; también ordena la adopción de medidas de control al deterioro
ambiental, incluso a través de sanciones legales, así como el deber de reparación
por los daños a este conjunto de bienes.

44
Ya se ha indicado que la organización en libros, capítulos y títulos de la Carta Política no tiene un valor
normativo vinculante, sino apenas uno ilustrativo, pues no es producto del trabajo final de una comisión
codificadora, ni de las discusiones sostenidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
58
-‐‑ El artículo 81 establece un conjunto de prohibiciones en torno a la posesión,
desarrollo y uso de armas químicas, biológicas y nucleares; a la introducción de
residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio nacional, y ordena regular el
ingreso y salida de recursos genéticos.

-‐‑ El artículo 82 se refiere a la protección del espacio público y la prioridad del uso
colectivo.

En ese contexto, una primera aproximación a la materia, desde el punto de vista de
las normas constitucionales, indica que los ejemplos definidos por el legislador
incluyen el ambiente, los derechos de los consumidores, la protección del espacio
público y un manejo restrictivo de armas y residuos tóxicos.

-‐‑ El artículo 88, ya en el marco del mecanismo judicial de protección, aporta
nuevos elementos relevantes, en la medida en que difiere en el legislador la
definición de estos intereses, de las acciones para su protección y amplía el
espectro de bienes protegidos, al incluir el patrimonio público, el espacio público,
la seguridad y salubridad, la moralidad administrativa y la libre competencia.

Al desarrollar esta norma, el Congreso de la República acogió un punto de vista
igualmente amplio, como consta en el artículo 4º de la Ley 472 de 199845. Además,

45
El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los
relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las
disposiciones reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las
especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así
como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
59
la jurisprudencia nacional ha señalado que en la regulación constitucional, y en el
citado artículo 88, se encuentra la base de los dos tipos de acciones esenciales
destinadas a la protección de estos bienes: la acción popular (a la que se hace
referencia en este capítulo) y la acción de grupo, destinada a reparar los daños
ocasionados a un número plural de personas.

A partir de la literalidad de las normas constitucionales es posible extraer las
siguientes ideas relevantes acerca de los bienes e intereses colectivos, y de las
acciones populares:

Primero, el papel protagónico del Legislador en su definición. Ello implica,
primero, la ausencia de una lista taxativa de derechos y, segundo, que su potestad
de configuración legislativa resulta más amplia que en el caso de los demás
derechos fundamentales. Obviamente, si se quiere preservar el carácter contra
mayoritario de los derechos, debe entenderse que el Congreso puede ampliar el
espectro de los intereses y derechos colectivos, pero no está habilitado para
reducirlo.

Segundo, el lugar central que ocupa el ambiente en el ámbito de los derechos e
intereses colectivos; no sólo el título del capítulo constitucional mencionado habla
explícitamente de este bien, sino que además en su interior se prevén un conjunto
de normas que se dirigen específicamente a su protección y entre las que cabe
destacar: el derecho constitucional a un ambiente sano, la protección de la
diversidad y la integridad ambiental; la planificación en el uso de recursos
naturales y el derecho a la participación ciudadana en los temas que puedan
afectar el ambiente, todo ello, en armonía con la función ecológica de la propiedad
privada y la facultad de intervención en la economía, entre otros aspectos, por
razones ambientales, artículos 58 y 330 CP. Otras normas, como las que tienen que
ver con el control de armas, sustancias tóxicas y material genético, guardan
indudable relación con la protección al entorno.

Tercero, el constituyente no distinguió entre derechos e intereses colectivos, lo que
supone una decisión unívoca por crear un marco de protección particularmente
amplio frente a otros ordenamientos y permite la defensa de los bienes que
representan un interés para toda la comunidad, sin necesidad de ahondar en la

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes
ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.”
60
compleja discusión dogmática acerca de categorías 46 que han caracterizado la
comprensión de estos derechos en otros países. Obviamente, esta característica no
debe ocultar la importancia de esa dogmática, en la medida en que la comprensión
del objeto siempre llevará a un mejor uso de las herramientas jurídicas, pero sí
evita que se declare la improcedencia de una acción, exclusivamente, a partir de
esas discusiones.

Cuarto, el conjunto de ejemplos previstos en la Constitución y no taxativos sí debe
brindar un conjunto de elementos comunes que, con cierto parecido de familia47,
permitan conocer de manera más o menos adecuada los bienes objeto de
protección por las acciones populares. Así, el ambiente es, sin duda un ejemplo
paradigmático de derecho colectivo, y su importancia debe considerarse una
consecuencia lógica del concepto de constitución verde o ecológica.

Entre los ejemplos de intereses o derechos colectivos previstos por el
Constituyente, es posible identificar (i) el ambiente sano y los recursos naturales,
(ii) los derechos o intereses de los consumidores; (iii) el espacio público, (iv) la
seguridad y salubridad pública, (iv) el ambiente y (v) la libre competencia
económica. Además, en desarrollo del mandato constitucional, el legislador ha
previsto una lista un poco más extensa de derechos.

2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos

A partir de lo expuesto, y más allá de las intuiciones acerca de lo colectivo, las
definiciones de la jurisprudencia y la doctrina sobre derechos colectivos se
caracterizan, de forma sintética, por las siguientes notas recurrentes: (i) los
derechos colectivos son derechos de tercera generación 48 ; (ii) los derechos
colectivos son derechos de carácter difuso; (iii) los derechos colectivos son

46
El respecto, puede consultarse el desarrollo de la doctrina en torno a conceptos como interés difuso, interés
colectivo, protección colectiva de intereses individuales”, “derechos subjetivos”, “poder de voluntad, interés
jurídicamente protegido, expectativa, interés protegido, derecho subjetivo colectivo, principio de derecho, con
referencia a los casos italiano, español y colombiano, el libro “Las acciones populares y de grupo frente a las
acciones colectivas”, de Juan Carlos Guayacán Ortiz, Universidad Externado de Colombia, 2013.
47
La conocida expresión acuñada por Ludwig Wittgenstein en sus Investigaciones filosóficas resulta
especialmente adecuada para hablar de estos derechos, cuya vaguedad ha sido resaltada mediante el adjetivo
que se les suele atribuir como bienes difusos, y sobre el que se hablará más adelante.
48
En ocasiones, en lugar de tercera generación se habla de cuarta generación, aspecto que no hace falta tomar
en consideración para los fines del módulo.
61
derechos de solidaridad49, (iv) estos derechos concretan la dimensión social del
Estado50; y (v) se trata de derechos especialmente participativos.

Antes de comenzar, vale la pena verificar la presencia de algunos de estos
elementos en la principal sentencia acerca de la acción popular de la Corte
Constitucional colombiana, en consideraciones ampliamente reiteradas (la
sentencia C-‐‑215 de 1999):
“2. Naturaleza y ámbito de protección de protección de las Acciones populares y de
Grupo

Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo
organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de
intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden
ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un
daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el
procedimiento regulado por la ley.
El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y
cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a
través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su
protección.
(…)

Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento
constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera
paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos
económicamente más fuertes. No se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo
de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad.

49
Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 2001 (AP-144); Consejo
de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2007 (AP-266-01), entre muchas otras.
50
Al respecto, afirma Jaime Orlando Santofimio en el texto Acciones populares y medidas cautelares en
defensa de los derechos e intereses colectivos. Un paso en la consolidación del Estado social de derecho: “El
concepto de Estado social de derecho va más allá del incipiente Estado liberal clásico, haciendo surgir, si se
quiere, un nuevo contencioso colectivo, en donde el litigio no se funda desde la perspectiva fáctica en
parámetros derivados de intereses individuales o subjetivos; no tiene relación directa con situaciones
objetivas de desconocimiento de la legalidad propiamente dicha; no busca el restablecimiento de derechos
individuales, ni indemnizaciones de esta misma naturaleza. || La ruptura objeto del contencioso colectivo
emana de una situación de peligro o simplemente de amenaza, que tiene como sujeto pasivo de ella al
conglomerado, a la comunidad como tal y a sus derechos o intereses, y no propiamente a un individuo o
persona determinados, derechos e intereses que en el nuevo contexto pasan a denominarse y reconocerse
como colectivos” (Se apoya en sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, de 10 de mayo de
2007; expediente AP-1856-01)
62
De igual manera, el precepto constitucional del artículo 88 se encuadra dentro del
conjunto armónico y ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias
y especializadas concebidas con tal propósito y que por lo mismo, tienen idéntico
fundamento constitucional. Ya corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones
que confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese
sistema, permita su efectivo ejercicio por todas las personas”.

Si bien la mayor parte de estas afirmaciones contribuye a la comprensión de los
derechos colectivos, también es notable su vaguedad. Por decirlo de una manera
figurada, la vaguedad del derecho se transmite a las definiciones. Pero, más allá de
los inevitables márgenes que siempre dejaran abiertos conceptos asociados a los
derechos fundamentales, y que suelen llenarse únicamente con las decisiones de
las altas cortes, que aseguran su operatividad, es preciso eliminar imprecisiones
innecesarias.

Así, la afirmación según la cual los derechos e intereses colectivos hacen parte de
una tercera generación de derechos está inmersa en la tesis genética o generacional
que se ha criticado ampliamente en el módulo concerniente a la acción de tutela.
También en el caso de los derechos colectivos esta tesis es débil. Es posible, en ese
sentido, observar cómo toda narración acerca de los derechos colectivos y las
acciones populares comienza por resaltar que estas ya existían en el Código Civil, y
que a esta normativa llegaron desde el derecho romano, principalmente, en
defensa del espacio público51.

51
Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano):
“En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes
de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los
transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por
daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o
negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas. || De otro lado, existen
acciones populares reguladas por leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 -
Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - ,
que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y
condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de
las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal :
(Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora,
hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas
en el Decreto Ley 3466 de 1982”. La acción popular fue elevada a rango constitucional a partir de la
expedición de la Constitución Política de 1991, razón por la cual la Corte Constitucional en sentencia T-
466/03, señaló que “no se trata de mecanismos desconocidos en el ordenamiento jurídico colombiano, por
cuanto ya se encontraban consagradas en varias disposiciones del Código Civil, tendientes a la protección de
los derechos colectivos, así como en la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989). Con todo, fue el constituyente
de 1991 quien se encargó de elevarlas a rango constitucional”.
63
De ser así, tanto el concepto de derecho colectivo como el de acción popular,
provienen de hace muchos siglos y no, como lo pretende la tesis de las
generaciones, de los movimientos sociales de los años 70 del siglo pasado. Por
supuesto, hay algo de cierto en esta tesis, y es que en esa década crecieron las
preocupaciones ambientales, en buena medida de la mano de la escasez de
recursos naturales, la afectación a la capa de ozono y las discusiones acerca de la
distribución de cargas y beneficios, que dio lugar posteriormente al concepto de
‘justicia ambiental’ 52 . Es igualmente cierto que la informática dio un salto
cualitativo a partir de esos años y que, tiempo después, el manejo de la
información, la intimidad, el comercio y muchos otros derechos comenzaron a
relacionarse estrechamente con este desarrollo53.

Ello confirma lo ya expresado. La tesis de las generaciones no tiene más que un
valor apenas ilustrativo, que debe observarse con extrema precaución y que, en
realidad, tiende a ser estéril para la eficacia de los derechos, y para la igualdad
entre los derechos.

Segundo, los derechos colectivos son derechos de solidaridad, participación o del
Estado social de derecho. Nuevamente, esta afirmación puede considerarse
apropiada para conocer algunos aspectos de los derechos e intereses colectivos. Sin
embargo, no parece igualmente acertado sobrevalorarla. Así, existe en la
afirmación un rezago de la supuesta división entre grupos de derechos, según su
valor fundante sea solidaridad, la igualdad y la libertad, aspecto también derivado
de la tesis genética y que enfrenta dificultades desde el punto de vista de la unidad
de la dignidad humana, la universalidad de los derechos, y la manera en que sus
múltiples facetas satisfacen diversos valores fundantes, de los ya mencionados.

El Estado social de derecho, al menos en la versión acogida por el Constituyente y
desarrollada por la Corte Constitucional, es ante todo un Estado constitucional de

52
Al respecto, consultar sentencia T-294 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa)
53
“En este contexto, la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio, solo cuando existió el pleno
convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos
naturales, ha causado al propio ser humano y a su entorno ecológico. Tales daños se han materializado, entre
muchos otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua, aire, tierra y seres vivos, (ii) agotamiento
de la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv) degradación de hábitats y deforestación, (v) destrucción y
agotamiento de recursos insustituibles y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas
para la salud física, mental y social del hombre Declaración de Estocolmo Sobre el medio Ambiente Humano
de 1972. Sobre el tema de los daños ambientales también se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-
671 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería), C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y C-595 de
2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio)53” Sentencia C-632 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
64
derecho. Un estado que defiende la eficacia común y sistemática de todos los
derechos, y no privilegia ni establece una jerarquía o una división tajante entre
igualdad, libertad y solidaridad.

Ahora bien, sí resulta importante indicar que la participación y la dimensión social
de estos derechos es un aspecto que puede proyectarse, de manera notable, en el
procedimiento de la acción popular, pues admite, por ejemplo, la intervención del
ciudadano en asuntos que en principio no se agoten en su ámbito subjetivo, y
explican la amplitud de la regulación legal en materia de legitimación, así como la
naturaleza y alcance de las órdenes.

Tal vez el criterio que más se encuentra en torno a los derechos colectivos es su
naturaleza difusa. Sin embargo, este adjetivo es igualmente difuso (es decir,
excesivamente vago), pues si puede afectar cualquiera de los elementos de un
derecho o interés colectivo, debe concluirse que cabrían cosas muy diversas en el
concepto, tal vez sin el parecido de familia mencionado hace unos párrafos, y entre
los cuales pueden surgir dudas acerca de la adecuación de la acción popular para
su protección54.

Esta situación ha sido descrita adecuadamente por Cruz Parcero, en su texto “El
lenguaje de los derechos”, en el que, además ofrece algunas propuestas conceptuales,

54
Así, entre muchas otras, Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera.
CP Marco Antonio Velilla Moreno (sobre descontaminación del Río Bogotá), expresó: “Finalmente y en lo
relativo a los actores difusos, se puede afirmar que los intereses o derechos difusos son una realidad nueva
para el Derecho Procesal, tanto así que se ha señalado que para su debida protección habrá que hacerse una
modificación de las instituciones tradicionales del Derecho en mención|| La esencia del derecho subjetivo
radica en el interés que se tenga, razón por la cual hasta hace poco se miraba al derecho subjetivo como la
protección de intereses estrictamente individuales, pero sólo a partir del siglo veinte se consideró la defensa
de los intereses públicos bajo la concepción de los derechos públicos subjetivos que vinculaban a toda la
colectividad y al Estado mismo, se trata pues de unos intereses supra individuales; su reconocimiento se
realizó a partir de la proclamación de la Declaración Americana y la Universal de mediados del siglo veinte,
hoy conocidos como derechos de tercera generación, los cuales fueron destinados a tutelar una diversidad de
conflictos del colectivo que no tenían un sujeto afectado de manera particular, sino a todo un grupo o
categoría social, por eso son también llamados intereses difusos. Así cuando no es posible determinar o
identificar plenamente a un grupo de personas procede hablar de interés difuso y esto por la indeterminación
en cuanto a la identificación de las personas que lo compone. || De esta manera, el derecho difuso busca la
tutela de derechos de un conjunto de sujetos no identificados. Los intereses difusos se reitera, pertenecen a un
grupo de personas absolutamente indeterminadas y respecto de las cuales no existe vínculo jurídico alguno,
sino que se encuentran unidas por circunstancias de hecho genéricas, accidentales, mutables y eventuales,
luego lo que termina haciendo difuso el interés es la imposibilidad de definir individualmente a cada uno de
los miembros del grupo afectado.|| En relación con este tipo de intereses o derechos debe destacarse que la
titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos individuales. Además, ha de tenerse
en cuenta que como el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su
derecho de acción representando a las otras personas igualmente afectadas.”
65
que vale la pena mencionar. La propuesta de su libro es efectuar una aproximación
a diversos problemas de derechos fundamentales, desde un punto de vista
estructural, que parte de los enunciados en los que se encuentran las normas
iusfundamentales, a las que concibe como relaciones jurídicas que involucran un
titular, un obligado y un contenido. Esas relaciones varían profundamente según
lo que se ubique en cada elemento de su estructura:

“Una teoría de los derechos como posiciones o relaciones como la de Hohfeld o la
que adopta Alexy nos permite ver los derechos, desde un punto de vista estructural,
como relaciones triádicas, cuyo primer miembro es el portador o titular del derecho
(a), su segundo miembro el destinatario del derecho (v) y su tercer miembro el objeto
del derecho (G)
a tiene frente a b un derecho a G
De esta definición, como apunta Alexy, surgirán cosas totalmente diferentes según lo
que se coloque en lugar de a, b o G. De aquí que cuando nos preguntamos por los
derechos colectivos surjan tres tipos de cuestiones: la primera cuando el titular del
derecho (a) es un individuo o un grupo o comunidad; la segunda cuando el objeto
del derecho (g) es un bien individual o un bien colectivo, y la tercera (b) cuando el
destinatario es a su vez otro individuo o grupo. Estas cuestiones son muy distintas y
dan lugar a distintos problemas […] Considérense, de esta manera, los siguientes
cuatro enunciados:
1) Los pueblos indígenas tienen derecho a la autodeterminación.
2) La universidad es propietaria de la mejor computadora del país.
3) Pablo tiene derecho a un ambiente sano.
4) Pablo tiene derecho a las prestaciones de su contrato colectivo de trabajo.”
Planteado el problema, que deviene precisamente de la calificación de los derechos
colectivos como difusos, y con apoyo en la economía (Preston), el autor propone
señalar las características que podrían contribuir a precisar la naturaleza de los
derechos colectivos. Indica que, de acuerdo con Preston, se trata de bienes que tienen
características especiales, entre las que se destacan las de no exclusividad, según la
cual “la provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisión
de la misma cantidad del bien para un grupo de sujetos”, y la de no rivalidad, de
acuerdo con la cual “en la provisión de un bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos”.

El autor propone entonces como ejemplo de estos bienes (con varias cautelas) los
siguientes: una economía próspera, un medio ambiente sano, una cultura
desarrollada la salud y la educación públicas o la preservación de edificios
antiguos. Posteriormente, precisa de esta manera ambos criterios (no exclusividad
y no rivalidad):

“un bien público o colectivo puede tener las características de no-‐‑exclusividad y no-‐‑
rivalidad por razones distintas: la primera, porque conceptualmente el bien posea
66
tales características (…) La segunda, porque de hecho tales bienes tienen esas
características en un momento determinado, por ejemplo, el aire limpio (donde lo
haya en abundancia, aunque se quisiera, no se podría proveer a un solo individuo
excluyendo al resto, y el que alguien respire más no restringe el consumo de otros.
La tercera, porque legalmente se prohíbe que ciertos bienes sean asignados de forma
exclusiva a los individuos, por ejemplo, el caso de ciertos monumentos antiguos,
ciertas obras de arte, bibliotecas, parques, etc.”

Con independencia de las discusiones que puedan surgir en torno a su propuesta
conceptual55, ella contribuye a la comprensión del de los derechos difusos y brinda
una claridad acerca de los bienes cuya protección puede perseguirse por vía de las
acciones populares. Parece, además, que esta perspectiva posee dos ventajas muy
valiosas para la comprensión del sistema de derechos de ordenamiento jurídico
colombiano.

De una parte, permite comprender la existencia de derechos fundamentales con un
titular colectivo, como ocurre con los pueblos indígenas, las comunidades
afrocolombianas y los demás titulares colectivos de derechos étnicamente
diferenciados. Estos derechos, obviamente, no comparten la característica de no
exclusividad y no rivalidad de los intereses y derechos colectivos. Operan en
cabeza de un solo titular (la comunidad) y pueden ser excluyentes frente a otros
grupos que carecen de los elementos definitorios de la identidad diversa.

De otra parte, explica la articulación entre la acción de tutela y la acción popular56.
Así, no basta con indicar que un bien lleva el rótulo de derecho o interés colectivo
para excluir su procedencia, sino que, en virtud del carácter poliédrico de los

55
Propuesta de la que acá se destacan sólo sus dos aspectos más relevantes. En principio, esta se compone de
seis criterios, así: “a) La provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisión de la
misma cantidad para un grupo de sujetos. || b) En la provisión del bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos. || c) En la provisión del bien no es óptimo limitar su consumo a determinados sujetos.
|| d) Con relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio.|| e) Con relación a c), no resulta
óptimo tampoco establecer un precio. || f) Si el bien se ofrece a uno o varios sujtos, puede facilitarse gratis a
los demás”. El lenguaje de los derechos. Pg. 116. Estos elementos hacen parte de una elaboración más
amplia en la teoría económica en la que intervienen James M. Buchanon y Maurice Preston. Obviamente, esta
discusión excede los propósitos de este acápite, que se limita a buscar elementos para una mejor comprensión
de los bienes protegidos por las acciones populares.
56
La sentencia dominante en lo que tiene que ver con la procedencia subsidiaria de la acción de tutela para la
protección de intereses colectivos sigue siendo la SU-1116 de 2001. Sin embargo, esta decisión se dictó en un
escenario en el que aún no había avanzado considerablemente la perspectiva de integralidad. Resulta
importante entonces destacar que la acción popular y la acción de tutela no deben concebirse como
incompatibles, prima facie, sino complementarias. Es posible perseguir la protección de una dimensión
individual de un derecho constitucional a través de la tutela y, a la vez, buscar un remedio más amplio para la
faceta colectiva en el ámbito de la acción popular.
67
derechos, será imprescindible que el juez evalúe si el caso puesto a su
consideración involucra facetas del derecho de naturaleza individual (excluyente),
caso en el que posiblemente la tutela brinde mejores expectativas de satisfacción
del derecho, o si el asunto corresponde a sus facetas colectivas, evento en el que
plausiblemente operará de mejor manera la acción popular. En esa dirección, se
encuentran también algunas consideraciones en la jurisprudencia constitucional
(C-‐‑622 de 200757) y en un sentido similar se orienta la propuesta del proyecto
modelo para procesos colectivos en Iberoamérica58.

2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998

2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular de acuerdo con
la jurisprudencia

Previa la descripción del procedimiento legal de la acción popular, se utilizarán
una sentencia de la Corte Constitucional y una del Consejo de Estado, a manera de
epígrafe (aunque un poco extenso). Es interesante ver cómo si bien ambas
corporaciones coinciden en muchos elementos, el Consejo de Estado comprende de
manera más amplia la finalidad de la acción, así como su carácter preventivo, en la
medida en que explica cuándo procede una orden indemnizatoria, y la naturaleza
especial de este pago (destinado a satisfacer el derecho y no a cubrir un interés
económico de una de las ‘partes en el proceso’, debido a que este no se considera
contencioso.

57
MP. Rodigo Escobar Gil, en la que se mencionan, más como dichos al pasar, estas características de los
derechos colectivos: ““Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan
por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un
sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que,
como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida
a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se
logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.” C-622 de 2007.
58
Proyecto CÓDIGO MODELO DE PROCESOS COLECTIVOS PARA IBEROAMÉRICA. “Art 1o. -
Ámbito de aplicación de la acción colectiva - La acción colectiva será ejercida para hacer valer pretensiones
de tutela de: I - intereses o derechos difusos, así entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible,
de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas
entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base;
II - intereses o derechos individuales homogéneos, así entendido el conjunto de derechos subjetivos
individuales, provenientes de origen común, de que sean titulares los miembros de un grupo, categoría o
clase”.
68
Así, en la trascendental decisión sobre la descontaminación del río Bogotá59, el
Consejo de Estado resaltó las siguientes características.

• La acción popular es constitucional, y protege derechos e intereses colectivos
relacionados con “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la
moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza
que se definan por el legislador (…)”

• Es pública. Su ejercicio “(…) supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de
un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad
de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para
defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la
protección de su propio interés” 60.

• Es preventiva, lo que significa que puede ser iniciada aun cuando no se haya
producido un interés o daño en el interés protegido61.

• Tiene los propósitos de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos o restituir las
cosas a su Estado anterior, de ser posible” (Ibídem). Si bien su carácter es
restitutorio, cuando no sea posible recuperar el estado de cosas previo a la
situación denunciada procede una indemnización62.

59
Sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera del Consejo de Estado. CP Marco Antonio Velilla
Moreno
60
Ver sentencia de la Corte Constitucional T-405/93 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
61
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-215/99.
62
“Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere
posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en
proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es
posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción
popular no persigue un beneficio pecuniario”.
Adicionalmente, ha dicho la Corte en la sentencia T-466/03 que “estas acciones tienen una estructura
especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección
de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa
a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte
demandante de la acción judicial”. (ibídem)
69
• Procede contra autoridades y particulares63, siempre que exista un nexo causal
entre la acción u omisión y la presunta afectación del derecho64. (De acuerdo
con la sentencia este último elemento no es tomado en cuenta por la Corte
Constitucional).

• Se encuentra vinculada al principio de solidaridad consagrado en la
Constitución Política, es decir, “constituye un mecanismo por medio del cual los
ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento
de los fines del Estado”65.

• Es autónoma, de manera que su admisión no depende de la procedencia o
improcedencia de otras acciones, sea que se trate de principales u ordinarias, en
virtud a la especificidad de sus fines66. (Ver, también, artículo 16 de la Ley 472
de 1998).

• Se relaciona con la defensa de la acción pública pues, por lo general, las
conductas violatorias de intereses y derechos colectivos suelen tener relación
con el ejercicio de la función pública, cuyos principios, definidos en el artículo
209 de la Constitución67.

63
Dentro de este marco, vale la pena recordar que son dos los supuestos básicos para que proceda la acción en
comento, tal como bien lo anotó la Corte Constitucional en la sentencia T-710/08 “Supuestos básicos para
que proceda la acción popular son: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro
contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b) que
esas situaciones se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos
deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo”.
64
“Como supuesto adicional [a los desarrollados por la Corte Constitucional] y de relevancia legal y
jurisprudencial, esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la
parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses
colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad
humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada
afectación de los referidos derechos e intereses64”.
65
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-630/11.
66
Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento
judicial. En efecto, esta Sección66 ha indicado que “esta acción constitucional es autónoma y principal, no es
viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales
propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo,
que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o
subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos
o intereses colectivos invocados con la demanda”. (ibídem)
67
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Dra. Ligia
Lopez Díaz, Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), Rad.: 1999 – 9001(AP), Actor:
Contraloría General de la República, Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y la Sociedad
Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A.
70
• Existe un amplio margen de decisión para el Juez en la adopción de medidas
cautelares, en armonía con el carácter preventivo de la acción.

• Puede traducirse en órdenes de ˝hacer o de no hacer, exigir la realización de las
conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de
dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la
restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La
sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”
68
.

• Su objeto es la protección de derechos e intereses colectivos, en todas aquellas
actividades, susceptibles de ocasionar perjuicios a amplios sectores de la
comunidad.

• Amplia legitimación: pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de
la comunidad, cuando exista un daño o amenaza a un derecho o interés común,
sólo con los requisitos procedimentales de ley, y sin requisitos adicionales de
legitimación.

• Necesidad de que el juez actúe con miras a equilibrar las cargas procesales. La
regulación parte del supuesto según el cual quienes promueven la acción se
encuentran en situación de desigualdad, pues los derechos colectivos son
violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de
grupos económicamente fuertes.

• Inexistencia de ‘litis’. La acción popular no da lugar a una verdadera litis (en el
sentido de proceso contencioso), pues su objeto no es la solución a una
controversia, sino la efectividad de un derecho colectivo, a través de órdenes
que hagan cesar su lesión o amenaza; que permitan volver al estado de cosas
anterior, si fuese posible.

• Carácter preventivo. No requieren para su ejercicio la existencia de un daño o
perjuicio sobre los derechos que puedan amparar. Son acciones de derechos
humanos.

68
Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002, (MP. Clara Inés Vargas Hernández)
71
• Pueden ser interpuestas por toda persona natural o jurídica, por sí mismos, o por
quien actúe a su nombre. En el primer caso es obligatoria la intervención de la
Defensoría del Pueblo; el juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere
pertinente y el costo de los dictámenes periciales corre por cuenta del Fondo para
la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.

• La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el
pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez
procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una
parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto
de las partes y del público en general.

En síntesis, la acción popular, en palabras de ambas Cortes, es constitucional,
pública, preventiva, plenamente compatible con la adopción de medidas
cautelares, autónoma, restitutoria y excepcionalmente indemnizatoria (pero en
perspectiva del derecho protegido, no de fines puramente económicos), de amplia
legitimación, con un amplio margen decisorio al momento de definir los remedios
judiciales, ágil o célere, preferente, no contenciosa sino de protección de derechos,
procede contra autoridades y particulares y concreta también los principios de
participación y solidaridad.

En ese marco, el juez de la acción debe propiciar un impulso oficioso del proceso69,
ordenar pruebas de oficio, dar prevalencia al derecho sustancial, aplicar los
principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia, y producir decisión de
mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria70. Finalmente, pero de especial
importancia, el juez está habilitado para la aplicación del principio iura novit curia,
y para fallar extra petita, siempre a partir de los hechos puestos en su
conocimiento71.

69
Ver, por ejemplo, Sentencia de 28 de octubre de 2004. Sección Primera, CP Olga Inés Navarrete. 68001-
23-15-000-2002-2073-01(AP)
70
En cuanto al fondo del asunto, la Corte declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, en virtud del
la libertad del ejercicio de configuración del legislador, este puede señalar en qué casos es o no es procedente el
recurso de apelación, sin que esto signifique la vulneración del principio de la doble instancia, ni los derechos
de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad
constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses
colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.
71
3. Sentencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado,
con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, dentro del radicado No. 25307-33-31-701-2010-
00217-01 (AP), accionante: Sergio Hernando Santos Mosquera, y demandado: Municipio de Ricaurte y otros.
72

2.3.2. Objeto

El objeto de la acción popular está definido en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998,
en armonía con el artículo 4º que establece un listado inicial de los bienes
protegidos en este escenario.

Artículo 2.
Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos
e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

El artículo 4º establece que, entre otros, los siguientes se consideran como derechos
e intereses colectivos: (a) el goce de un ambiente sano; (b) la moralidad
administrativa; (c) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las
especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente; (d) el goce del espacio púbico y la utilización y defensa de los
bienes de uso público; (e) defensa del patrimonio público; (f) la defensa del
patrimonio cultural de la Nación; (g) la seguridad y salubridad públicas; (h) el
acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (i) la
libre competencia económica; (j) el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna; (k) la prohibición de la fabricación,
importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la
introducción nacional de residuos nucleares o tóxicos; (l) el derecho a la seguridad
y prevención de desastres previsibles técnicamente; (m) la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes; y, (n) los derechos de los consumidores y usuarios.

Una de las notas centrales del concepto de intereses y derechos colectivos previsto
en la Constitución y la ley es la ausencia de taxatividad. Esta se percibe, primero,
en la decisión constituyente de conferir al Legislador un amplio margen de
configuración para definirlos y, segundo, en la nueva remisión que hace el
73
legislador al final del artículo citado a las normas constitucionales y el derecho
internacional de los derechos humanos.

Lo mismo ocurre con lo previsto en el parágrafo de esta disposición y el artículo 7º
ibídem, la aplicación e interpretación de los bienes e intereses colectivos se hará
conforme a las normas vigentes, o las que se expidan para el efecto, la Constitución
y los tratados internacionales vinculantes para el Estado.

Es decir, existe una ampliación normativa por vía de sucesivas remisiones, al modo
del bloque de constitucionalidad, tanto en lo que tiene que ver con la posibilidad
de incorporación de nuevos derechos, como en lo que concierne a su
interpretación.

2.3.3. Principios

Ahora bien, en la Sentencia C-‐‑215 de 199972, la Corte hizo un análisis detallado de
las características que identifican las acciones populares, posteriormente
complementado en la C-‐‑622 de 200773, en estos términos:

“a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la
Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo
organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de
intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”, que fue el utilizado
por el artículo 88 Superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En
ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos
colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o
jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o
interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado
por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus
acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el
constitucionalismo occidental contemporáneo, las acciones populares proponen
optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la
administración pública propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos de
mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en razón a su posición dominante
frente a la mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner en peligro
el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del supuesto
de que quienes las ejercen se encuentran en una situación de desigualdad.

72
MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano
73
MP. Rodrigo Escobar Gil
74

c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello implica que el ejercicio de las
acciones populares persigue la protección de un derecho colectivo, esto es, de un
interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su
conjunto, excluyendo entonces cualquier motivación de orden subjetivo o particular.
Cabe destacar, sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente
al colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite
obtener a ésta, de forma simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio
o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o
perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se
presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño, para que pueda activarse
el mecanismo de la acción popular. Esto, en razón a que desde sus orígenes, las
acciones populares fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que
comprenden intereses superiores de carácter público.
e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos
mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos
e intereses colectivos, se les atribuye también un carácter eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo
pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a
que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de
quien promueve la defensa de un interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el
legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular,
o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo
que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista
y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los
demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares
no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses
subjetivos, sino que son un mecanismo de protección de los derechos colectivos
preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a
nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que
forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción
popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de
contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la
efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o
logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior”. (negrillas del original).

Artículo 5, inciso 1º.
El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en
los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho
sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los
principios genrales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se
75
contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.
(…)

De conformidad con lo previsto en los incisos 2º y 3º del citado artículo, el juez
popular debe garantizar el debido proceso, las garantías procesales, el equilibrio
entre las partes, y una decisión de mérito, para lo cual, en este último caso, se le
impuso la obligación de ejercer sus facultades oficiosas, adecuando incluso la
petición presentada, so pena de incurrir en falta disciplinaria sancionable con
destitución.

2.3.4. Jurisdicción y competencia

Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la
Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden ante la violación o amenaza de
derechos e intereses colectivos por parte de particulares o autoridades públicas, su
conocimiento está asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de
la civil ordinaria, en los siguientes términos:

Artículo 15.
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se
susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos,
acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que
desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las
disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.

La competencia por el criterio funcional para conocer de las acciones populares,
según el texto original de la ley en comento, es, en primera instancia, de los jueces
civiles del circuito o de los jueces administrativos; y, en segunda instancia, de la
Sala Civil del Tribunal Superior, y del Tribunal Contencioso Administrativo. No
obstante, en el caso de la jurisdicción administrativa, en la medida en que para ese
momento no se habían creado efectivamente los Juzgados Administrativos, la
competencia se concedió, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos y,
en segunda instancia, al Consejo de Estado.

76
Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de
Estado perdería la competencia para conocer de este tipo de procesos. Empero, por
dos vías ello se impidió.

Mediante la Ley 1283 de 22 de enero de 2009, que modificó la Ley Estatutaria No.
270 de 1996, se adicionó el artículo 36 A que previó el mecanismo de revisión
eventual en acciones populares y de grupo, cuya competencia recayó en dicha
Corporación, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo.

Pero, además, el Consejo de Estado conservó su condición de Tribunal de segunda
instancia con ocasión de la adición efectuada al artículo 132 del anterior Código de
lo Contencioso Administrativo, a través del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, que
previó la competencia de los Tribunales Administrativos, en primera instancia, de:

“14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del
nivel nacional.”.

Esta competencia se mantuvo tras la expedición del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en sus
artículos 150 y 152 numeral 16 disponen:

“Art. 150.-‐‑ El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en
segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los
Tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación, …
(…)
Art. 152.-‐‑ Los Tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos:
…
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños
causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese ámbito desempeñen funciones administrativas.”.

Por el factor territorial, el inciso 2º del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 dispuso que
la competencia sería del juez del lugar de ocurrencia de los hechos o del domicilio
del demandado, a elección del actor. En caso de que por la ocurrencia de los
hechos la competencia se radicara en varios jueces, conoce a prevención el juez
ante quien se presente la demanda.

77

2.3.5. Presupuestos de la acción

En relación con aquellos elementos que permiten presentar una demanda en forma
en primer lugar, es importante destacar que, por la trascendencia de los bienes
jurídicos en discusión, el legislador en varias oportunidades dentro de la Ley en
estudio se refirió a la responsabilidad del juez constitucional en el trámite de las
peticiones con el objeto de lograr el amparo de los derechos e intereses colectivos.

En este marco, el artículo 10º previó que en aquellos casos en los que la vulneración
o amenaza proviniera de la actividad de la administración, no se requería elevar
petición previa, es decir, agotar vía gubernativa o actuación administrativa.
Empero, el inciso 3º del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo estableció que:

“(…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e
intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al
particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo
amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro
de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se
niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá
prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un
perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situación que deberá sustentarse en la demanda.”.

Atendiendo al enunciado normativo transcrito, se impondría la reclamación previa
en casos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo
en aquellos casos en los que exista un peligro inminente.

Aunado a lo anterior, tras el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-‐‑215 de 1999, según el artículo 11, la acción puede interponerse durante
el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo.

Mediante la referida decisión, el Tribunal Constitucional declaró la inexequibilidad
del siguiente aparte del artículo 11: “… Cuando dicha acción esté dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a
partir de la acción u omisión que produjo la alteración.”.
78

“Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o
intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal
entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la
sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la
seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda
una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio
radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la
posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de
un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que por
pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha
acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés
colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para
hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe
tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De
igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y
derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.

Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de
derechos y principios constitucionales, el que a pesar de que exista la
probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos
esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para
cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al establecer un
término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al
estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente
posible”.

2.3.6. Legitimación por activa

Artículo 12
Titulares de las Acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares,
Cívicas o de índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e
intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los
Personeros Distritales y municipales, en relación con su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones
79
deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.

La acción por quienes ostentan legitimación, según el artículo 13, puede
interponerse por sí mismo o a través de quien actúe en su nombre, destacándose
que cuando se ejerce sin apoderado judicial, el juez debe notificar la demanda a la
Defensoría del Pueblo con el objeto de que intervenga, si así lo considera.

Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 472 de
1998, la legitimación por pasiva recae en el particular, persona natural o jurídica, o
autoridad pública que con su actuación u omisión amenace o lesione un derecho o
interés colectivo, destacándose, nuevamente dada su naturaleza constitucional, que
en caso en que no sea dable determinar el responsable, el juez debe desplegar
todas sus facultades para lograr su identificación.


2.4.1. Contenido de la demanda y corrección

Como muestra adicional de la relevancia de estas acciones, el legislador previó, en
el artículo 8º, que podían intentarse incluso durante estados de excepción; y, en el
artículo 17, que el interesado podía acudir ante el personero distrital o municipal o
a la Defensoría del Pueblo para obtener ayuda en la elaboración de la demanda o
petición. A idénticas autoridades, agregó, se puede acudir en casos de urgencia o
cuando el peticionario no sepa escribir.

Ahora bien, en aquellos lugares en que no exista Juez del Circuito o de lo
Contencioso Administrativo, según el inciso 2º ídem, la demanda puede
presentarse ante cualquier juez Civil Municipal o del Circuito, quien la remitirá,
dentro de los 2 días siguientes o inmediatamente en caso de urgencia por el
comprometimiento de los derechos e intereses colectivos, al competente.

La aplicación de principios constitucionales en relación con las acciones populares
no riñe, empero, con el hecho de que el legislador establezca unos requisitos que
deben guiar la presentación de demandas o peticiones tendentes a la protección de
derechos e intereses colectivos, por tal motivo estableció:

Artículo 18
80
Requisitos de la Demanda o Petición. Para promover una acción popular se
presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos:
a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;

b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su
petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;
e) Las pruebas que pretenda hacer valer;
f) Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.

Concordante con lo dispuesto sobre la legitimación por pasiva, en el inciso 2º ídem
se reitera que la demanda se invocará contra el responsable de la vulneración o
amenaza si se conoce, de lo contrario le corresponderá al Juez determinarlo.
Adicionalmente, se previó que en caso de que en el curso del trámite se conozcan
nuevos presuntos responsables, deberán citarse al proceso, de oficio, en los
términos previstos para quien ostenta la condición de demandado.

Atendiendo al objeto de que debe ocuparse el juez de la acción popular, el artículo
6º de la Ley 472 de 1998 previó que su trámite es preferencial, excepto en relación
con el recurso de hábeas corpus y las acciones de tutela y de cumplimiento.

En este marco, y una vez radicada en legal forma la demanda o petición ante el
Juez competente, el trámite, de conformidad con lo previsto en el artículo 20, es el
que sigue:

Al respecto, es oportuno advertir que la decisión inadmisión deberá ser adoptada
por el Juez motivadamente, esto es, expresando los defectos que lo llevaron a
tomar la determinación.
81

Según lo dispuesto en artículo 21 ibídem, el Auto que admite la demanda debe
notificarse personalmente al demandado. Cuando este sea entidad pública la
notificación debe efectuarse a través de su representante legal, o de quien esté
facultado para el efecto, atendiendo a lo establecido en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuando el demandado sea
particular, la notificación personal se efectúa siguiendo los lineamientos del
Código de Procedimiento Civil o del actual Código General del Proceso. En todo
caso, el inciso 5º del artículo 21 prevé que:

“… si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se encontrare
o no pudiere; por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta se practicará mediante
entrega que el notificador haga al empleado que allí se encuentre de copia auténtica
de la demanda y del auto admisorio y del aviso que enviará, por el mismo conducto,
al notificado.”

De la admisión de la demanda, al tenor del artículo ídem, debe comunicarse a la
comunidad, por el medio más eficaz; al Ministerio Público, cuando no sea
demandado, con el ánimo de que intervenga, en aquellos procesos en que lo
considere pertinente, en defensa de los derechos e intereses involucrados; y, a la
entidad encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado.

Finalmente, en relación con estas disposiciones que regulan el trámite de
notificación de la demanda, debe destacarse que en la medida en que ellas remiten
a las normativas propias del régimen civil ordinario y de lo contencioso
administrativo, su trámite debe actualizarse, bajo el amparo del derecho al debido
proceso y de la naturaleza prioritaria que ostenta la acción popular, con todos
aquellos procedimientos digitales que están impregnando nuestro sistema procesal
en general.

En el Auto admisorio de la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de
la Ley 472 de 1998, debe establecerse que se concede un término de 10 días de
traslado para contestarla, y que transcurrido aquél el fallo se adoptará dentro de
los 30 días siguientes. Con la contestación, el demandado puede no solo solicitar
las pruebas que estime pertinentes, sino formular excepciones de mérito, y las
previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, que se resolverán en la Sentencia
[artículo 23 ibídem]. En el evento de que la demanda se formule contra varias
personas, se podrá designar un representante en común.

82
2.4.2. Pacto de cumplimiento

La Ley reguló en el artículo 27 una audiencia especial -‐‑conciliatoria-‐‑ dentro del
trámite de la acción popular, a la que el Juez, dentro de los 3 días siguientes al
vencimiento del traslado para contestar la demanda, cita a las partes y al
Ministerio Público, con el objeto de escuchar sus posiciones.

La concurrencia del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el
derecho o interés colectivo alegado es obligatoria, so pena de incurrir en causal de
mala conducta sancionable con destitución. Ante la existencia de una justa causa
alegada previamente a la audiencia por alguna de las partes, y soportada aunque
sea en prueba sumaria, el Juez puede fijar, mediante auto que no es recurrible,
nueva fecha, que será entre el quinto y el décimo día siguiente. Este aplazamiento,
sin embargo, solo tendrá lugar por una única oportunidad.

A la audiencia, conforme a lo estipulado en el inciso 1º ídem, pueden concurrir,
además, las personas naturales o jurídicas que hayan registrado previamente
comentarios sobre el proyecto.

Ahora bien, en relación con el objetivo sustancial de esta audiencia, dispuso el
legislador que, a iniciativa del Juez, podía acordarse un pacto -‐‑proyecto-‐‑ en el que
se estableciera la forma de protección de los bienes en discusión y el
restablecimiento al estado anterior, de ser posible. En este caso, el Juez deberá
revisar, en un término de 5 días a partir de su celebración, el contenido del mismo
y verificará que no existan vicios de ilegalidad, con el objeto de aprobarlo mediante
Sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en diario de amplia circulación a
costa de las partes.

En este caso, además, el Juez conserva la competencia para su ejecución, y puede
designar a una persona natural o jurídica que, como auditor, vigile y asegure su
efectivo cumplimiento.

De observar la existencia de vicios de ilegalidad el Juez deberá proceder a su
corrección, previo consentimiento de las partes. En caso de no lograr dicha
anuencia, tal como si no se hubiera llegado a Acuerdo alguno, se entenderá fallida
la Audiencia, tal como dispone el inciso 6º del artículo en estudio:

“La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:
83
a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;
b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;
c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de
pacto de cumplimiento”.

Sobre el tema dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑215 de 1999:

“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja
dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios
de eficiacia, economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta
Corporación, son aplicables también a la administración de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las
partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses
colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un
conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe
observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar
que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con
la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos
colectivos en juego, dada su función de "ʺdefensor de los intereses colectivos"ʺ, en los
términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la
negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté
atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo
contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la
concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión
que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya
enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se
consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los
intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación.
Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio
para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre
algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el
pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo
anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha
ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción
y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de
los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aún, se reitera que la
intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración del pacto no se
desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su
función de velar por la vigencia de tales derechos.”
84
Es importante tener preciso el alcance de los efectos de cosa juzgada que
despliega el pacto de cumplimiento, con base en lo expresado en la misma
decisión:

“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e
intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el
debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las
personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un
futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva
vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la
titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas
afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado
en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación
de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción
popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra
en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución
acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus
derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que
aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos
de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la
ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos
e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen
a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter
técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la
controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación prevista
en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia
judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no
contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el
pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36
74
de la Ley 472 de 1998” .

74
En sentido crítico, vale la pena confrontar la posición de Jaime Orlando Santofimio en “Acciones populares
y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos”. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, 2010. “jurídicamente, y no obstante la doctrina mayoritaria en sentido contrario, no podemos admitir
que se trate de una simple conciliación, en cuanto los derechos e intereses de esta naturaleza no son
negociables o conciliables, careciendo por completo los sujetos procesales conciliables de cualquier
posibilidad de transacción en torno ellos. Lo que busca la ley es básicamente acudir a un sistema oportuno y
adecuado de solución anticipada del litigio, cuando resulta evidente que los intereses generales pueden estar
en peligro o se encuentran en situación de desconocimiento o violación con la acción u omisión de los
diferentes actores y que ante esta evidencia admitida por las partes se llegue a la formulación de alternativas
viables para confrontar la crisis de aquéllos o prevenir las continencias (sic) nocivas de manera negociada y
consensual. El pacto no puede ser contrario al orden jurídico y no puede constituirse en un mecanismo para
continuar violando el derecho interés general”. (Cita, a su vez, la sentencia AP-100, de 24 de agosto de 2000,
85
2.4.3. Periodo probatorio

Antes de hacer referencia a las reglas concretas de esta etapa procesal, se precisa
advertir que, conforme al artículo 29, los medios de prueba que se aceptan en esta
clase de acciones son todos aquellos regulados en el Código de Procedimiento
Civil, o actualmente del Código General del Proceso, teniendo en cuenta, no
obstante, los aspectos que de manera concreta se definan en esta Ley, como ocurre
con la prueba pericial, a la que se hará referencia más adelante.

También sebe destacarse que, al tenor del artículo 30, la carga de la prueba recae
sobre el demandante, salvo que razones de orden económico o técnico exijan una
mayor intervención por parte del Juez, en todo caso con miras a proferir un fallo de
mérito que cuente con loe elementos de juicio necesarios para su debida
justificación. En el inciso segundo del artículo ídem, se dispone que si por motivos
económicos no es posible allegar la prueba a la parte interesada, el Juez podrá
ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos.

En cuanto a las reglas concretas aplicables a este periodo probatorio, al tenor del
artículo 28, superada la audiencia para alcanzar un pacto de cumplimiento sin
haber llegado a un acuerdo, el juez decretará las pruebas conducentes, pertinentes
y eficaces solicitadas por las partes, y aquellas a las que considere que haya lugar,
en virtud de sus facultades oficiosas. El juez señalará, además, las condiciones
temporales de su práctica, debiendo estar él a su cargo, salvo que se requiera de
comisión. El término de esta etapa es de 20 días, prorrogable por un lapso igual si
la complejidad del proceso así lo exige.

En los incisos 2º y 3º ídem el legislador se refirió a la posibilidad de solicitar, como
prueba, estadísticas provenientes de fuentes con credibilidad, así como conceptos,
a título de peritos, y documentos a empleados públicos. Frente a particulares,
consideró la posibilidad de requerir certificaciones, informaciones, exámenes o
conceptos; debiendo respetarse, en uno y otro caso, el término previsto en la
respectiva decisión judicial.

Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo. De igual manera, cfr. Londoño
Toro, Beatriz, Justiciabilidad de los Derechos Colectivos. Balance de la ley de Acciones Populares y de
Grupo (Ley 472 de 1998) en sus primeros 10 años 1998- 2008, Universidad del Rosario, Bogotá 2009.
86

2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-‐‑

Pese a que el legislador reservó un artículo especial para regular la posibilidad de
que antes del proceso se soliciten y practiquen pruebas, su razón de ser es común a
la generalidad de procesos, y lo que es de destacar es que en el parágrafo se
dispuso que estas solicitudes debían tramitarse preferentemente, tal como ocurre
con la acción misma.

2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.-‐‑

Artículo 32
Prueba Pericial. En el auto en que se decrete el peritazgo se fijará a fecha de
entrega del informe al juzgado y a partir de esta fecha estará a disposición de las
partes durante cinco (5) días hábiles. El informe del perito deberá rendirse en
original y tres copias.
Los informes técnicos se valorarán en conjunto con el acervo probatorio existente,
conforme a las reglas de la sana crítica y podrán tenerse como suficientes para
verificar los hechos a los cuales se refieren.
El segundo dictamen es inobjetable y el juez podrá cogerlo en su sentencia.
Parágrafo 1º.-‐‑ Los impedimentos deberán manifestarse en los tres (3) días
siguientes al conocimiento del nombramiento. La omisión en esta materia, hará
incurrir al perito en las sanciones que determina esta Ley.
Parágrafo 2º.-‐‑ El juez podrá imponer al perito, cuando se violen estas

disposiciones, las siguientes sanciones:
• Ordenar su retiro del registro público de peritos para acciones populares
y de grupo.
• Decretar su inhabilidad para contratar con el Estado durante cinco (5)
años.
• Ordenar la investigación disciplinaria y(o penal correspondiente.

La conformación del Registro público de peritos para acciones populares (y de
grupo) fue objeto de regulación por esta ley en el Título V, Capítulo Único.
Artículo 74. En síntesis, se dispuso su organización por parte de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el término de 6 meses, a
87
partir de la vigencia de la Ley 472 de 1998, y se ordenó incluir, como mínimo, los
datos personales del perito, su experiencia, profesión, especializaciones,
publicaciones y procesos en que haya intervenido en tal condición. Así mismo, se
estableció que la inscripción en el registro generaba la obligación de aceptar la
designación efectuada por el juez popular en cada caso, salvo la existencia de
causal de impedimento.

En cuanto a quiénes integrarían dicho registro, establecieron los numerales 1º y 20
del artículo ídem, que:

“(…)
1. Será obligatoria la inscripción en el registro, de las autoridades públicas y de los
particulares a quienes se les haya atribuido o adjudicado función pública, que
disponga de soporte técnico, logístico, investigativo, personal o de apoyo que sirva
para la práctica de pruebas en Acciones Populares, de las entidades que tengan el
carácter de consultoras del Gobierno y de las Universidades Públicas.
Los servidores públicos que fueses nombrados peritos deberán dedicarse de manera
prioritaria a su función de colaboración con la administración de justicia.
2. Los particulares, ya sean personas naturales o jurídicas, podrán registrarse
demostrando su idoneidad y experiencia en áreas técnicas
3. (…).”.

2.4.4. Sentencia

Finalizada la etapa probatoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33
y 34 de la Ley 472 de 1998, se presentará el siguiente escenario:

88

La Sentencia, de ser estimatoria, contendrá, conforme al artículo 34 ibídem, lo
siguiente:

1. Orden de hacer o de no hacer, definiendo con precisión la conducta a realizar.
2. Condena al pago de perjuicios, que se hará (2.1) en favor de la entidad pública no
culpable que tenga a su cargo la protección del derecho o interés colectivo
protegido; e (2,2) in genere, por lo que se seguirá el incidente previsto en la
normativa procesal general y luego se adicionará la Sentencia con el objeto de
concretar el valor. Este incidente, agrega el enunciado normativo, no suspende la
materialización de las demás órdenes.
Parte de esta indemnización, finalmente, será destinada a la restauración de la
zona afectada, cuando esté de por medio el daño a recursos naturales
3. Decisión frente al incentivo. Este reconocimiento a favor del actor popular fue
regulado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, sin embargo fue derogado
por la Ley 1425 de 2010.
4. Un plazo prudencial para iniciar la ejecución de la sentencia y llegar a su
culminación. Durante ese lapso, empero, el Juez ostenta competencia para tomar
las medidas necesarias para lograr la protección de los bienes comprometidos,
siguiendo las reglas previstas en ese entonces en el Código de Procedimiento Civil.
5. La conformación del comité de verificación, compuesto por el Juez, las partes, la
entidad pública encargada de velar por el derecho e interés colectivo, el Ministerio
Público y una organización no gubernamental.

La sentencia tendrá, con base en lo ordenado por el artículo 35, efectos de cosa
juzgada. Atendiendo lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑622
de 2007, dicho efecto no operará cuando surjan luego de la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que permitan variar la primera
decisión. Como se explicó, el juez popular puede fallar extra petita, pero basándose
en los hechos de la demanda como fundamento para la definición del ámbito del
pronunciamiento, en aplicación del principio iura novit curia.

“(…) la jurisprudencia ha reconocido […] que en tratándose del principio de
congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido proceso se
flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en
relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la siguiente forma: i) en
relación con las medidas deprecadas en la demanda para proteger los derechos o
intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con el
artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no
hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho
transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta
con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las medidas que
estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses
89
afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no
invocados expresamente en la demanda, siempre y cuando la acusación de su
vulneración se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de
la demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo del
proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos
en la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular podrá abordar el
estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, siempre y
cuando aquellos tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda. Como
se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de la acción popular puede proferir
fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia,
para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no
obstante, las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión
con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o personas
que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe. En esa perspectiva,
admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos absolutamente
desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone
sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en la sentencia donde
aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta ese momento eran ignorados,
por no haber sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio”75.

2.4.5. Medidas cautelares

Atendiendo a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, antes de ser
notificada la demanda y en cualquier estado del proceso el juez puede decretar, a
petición de parte o de oficio y motivadamente, las medidas cautelares que
considere pertinentes para prevenir el daño inminente o hacer cesar el daño
causado. El legislador estableció que, en particular, proceden las siguientes:

“a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo
hayan causado o lo sigan ocasionando;
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente
perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado;
c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera
de las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los
estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes para
mitigarlo”.

75
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. CP. Enrique Gil Botero.
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009). Número de Radicación: 25000-23-25-000-
2004-02418-01 (AP).
90
El decreto de medidas cautelares no suspende el curso del proceso, conforme al
parágrafo 1º ídem. Según el parágrafo 2º, si la amenaza al bien protegido surge de
una omisión el juez ordenará cumplir inmediatamente, dentro de un término
perentorio, la acción necesaria; acto que será impuesto incluso al actor o la
comunidad amenazada, cuando el peligro sea inminente, a costa obviamente del
demandado.

Según lo regulado en el artículo 26 ibídem, el auto que decreta la medida debe
notificarse con la admisión de la demanda y es objeto de los recursos de reposición
y apelación, los cuales se concederán en el efecto devolutivo y deberán resolverse
en el término de cinco (5) días. La oposición a las medidas, solo puede efectuarse
por los siguientes motivos:

“a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger;
b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público;
c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible
cumplir un eventual fallo desfavorable; (…)”.

Finalmente, quien alegue dichas circunstancias debe demostrar su ocurrencia.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 229 del CPACA,
las acciones populares de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo deben sujetarse a las reglas allí previstas para el estudio de
procedencia de las medidas cautelares. Veamos:

“Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de
los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y
podrán ser decretadas de oficio.”.

Bajo este marco, las medidas cautelares tienen por objeto proteger y
garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia [artículo 229, inciso 1º]; pueden ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión [artículo 230]; para su decreto no se requiere
prestar caución [artículo 232, inciso 3º]; el trámite se regula en el artículo 233,
y proceden en caso de urgencia, según el artículo 234, sin agotar los requisitos
previstos en la anterior norma; y, contra su decreto procede el recurso de
apelación o súplica, en el efecto devolutivo.

91
No sobra advertir acerca de la amplitud de esta facultad en el escenario de las
acciones populares, y en atención a los bienes protegidos. Como afirma
Santofimio, que en virtud de los problemas y la complejidad de las situaciones
de hecho que llegan a conocimiento del juez popular, para que “las medidas
cautelares puedan ser jurídicamente adecuadas y oportunas se requiere
consolidarlas como esencialmente innominadas, atípicas. Modelos en blanco
sujetos a la iniciativa del juez contencioso para su postulación objetiva,
concreción, alcance e imposición en aras de la obtención inmediata de remedio
provisional adecuado para hacer prevalecer el interés de la comunidad en
relación con la agresión que puede estar sufriendo o pueda sufrir alguno en
sus derechos colectivos76. Medidas estas, tan solo limitadas, en procura de
combatir adecuadamnete posibles actos arbitrarios o lesivos de otros derechos
o intereses, como pueden ser, incluso, los mismos derechos individuales y
subjetivos, u otros colectivos, por principios constitucionales como la
ponderación, proporcionalidad y razonabilidad”

2.4.6. Amparo de pobreza

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 472 de 1998, en cualquier
etapa del proceso el juez puede conceder, siguiendo para el efecto las normas
procesales generales, el amparo de pobreza cuando sea pertinente. La petición en
tal sentido puede provenir del Defensor del Pueblo o sus delegados.

Bajo el amparo de esta figura, el pago por la práctica de dictámenes periciales corre
a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los cuales
se reembolsarán por el demandado al satisfacer las costas, y siempre y cuando sea
condenado.77

2.4.7. Coadyuvancia

Según lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, cualquier persona
natural o jurídica puede intervenir en tal condición, hasta antes de que se profiera

76
El autor cita las sentencias T-558 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández)de la Corte
Constitucional y C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, que hablan sobre medidas cautelares, de
forma general (no, específicamente en el escenario de la acción popular). Tienen, principalmente, un
interés doctrinario.
77
Sobre el amparo de pobreza en la acción popular, ver Sentencia de 29 de septiembre de 2005, Sección
Primera, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00063-
01(AP)
92
el fallo de primera instancia, y tendrá efectos a partir de la actuación futura.
Agregó la referida disposición:

“Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y
similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o
Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o
defender los derechos e intereses colectivos.”.

2.4.8. Recursos y costas

De conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 37 de la Ley 472 de 1998,
es procedente la práctica de pruebas en segunda instancia, siguiendo para el efecto
lo dispuesto en las reglas procedimentales generales, debiendo fijarse un término,
en el auto admisorio del recurso, que no supere los diez días. Ante esta
eventualidad, el recurso debe ser resuelto por el juez en un término de 30 días a
partir de que se radique el expediente en la Secretaría del Tribunal respectivo.

En relación con las costas, establece el artículo 38 ibídem:

Artículo 38
Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos
ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa
hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las
demás acciones a que haya lugar.

93
2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia

Tal como se mencionó al referirse al contenido de la Sentencia, con posterioridad a
su expedición el Juez ostenta facultades para lograr la materialización de los
derechos e intereses amparados, y es dable la actividad de un comité de
verificación.

Adicional a lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de
1998, existe la posibilidad de que se adelante trámite incidental en el caso en que la
persona obligada incumpla la orden judicial. De este conoce el juez que profirió la
orden, y podrá ser resuelto con sanción de multa de hasta 50 salarios mínimos
mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, conmutables en arresto hasta de 6 meses, y sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar. La sanción es consultable ante el superior
jerárquico, en el efecto devolutivo, y deberá resolverse dentro del término de tres
(3) días.

El artículo 42, por su parte, regula la procedencia de una garantía en los siguientes
términos:

Artículo 42
Garantía. La parte vencida en el juicio deberá otorgar una garantía bancaria o
póliza de seguros, por el monto que el juez determine, la que se hará efectiva en
caso de incumplimiento a lo dispuesto por la sentencia. Si el demandado presta la
garantía a satisfacción, no habrá lugar al embargo o se levantará el que hubiese
sido proferido.

2.4.10. Regulaciones finales.

• Conforme al artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en cuanto sean compatibles
con la naturaleza de esta acción, lo no regulado expresamente será aplicado
conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil – General
del Proceso, o en el CPACA, según corresponda.
• El Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos fue creado
por esta misma Ley, en su artículo 70, estableciendo la fuente de recursos;
así como sus funciones [artículo 71]; a cargo de quién se encuentra su
manejo, por la Defensoría del Pueblo, [artículo 72]; y, el monto de la
financiación [artículo 73].

94

2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia
nacional78

2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-‐‑630 de 201179. MP.
María Victoria Calle Correa

En la sentencia C-‐‑630 de 2011 la Corte Constitucional analizó la validez de la
decisión legislativa de eliminar el incentivo para el actor económico, que obtuviera
un fallo favorable. En términos generales, el actor proponía que la norma
demandada desconocía la reserva de ley estatutaria, el principio de progresividad y
la prohibición de retroceso; y el principio de igualdad y equidad en las cargas
públicas, en la medida en que el incentivo, en su criterio, era una forma de equiparar
las cargas entre el actor y las autoridades, o particulares demandados.

La Corte Constitucional estimó que el Congreso no violó el principio de
progresividad y de no regresividad de los derechos sociales, “teniendo en cuenta
que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de
protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por
mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión”.

Al respecto, sostuvo que la derogación del incentivo económico en acciones
populares (i) no es una norma que establezca un estándar de protección de algún

78
En realidad existen un sinnúmero de decisiones relevantes en el ámbito de la acción popular. En este
módulo, con propósito ilustrativo y con el ánimo de propiciar nuevas discusiones se presenta tan sólo un
pequeño número de estas discusiones.
79
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de
la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo” por el presunto desconocimiento de la prohibición de
regresividad de los derechos sociales, del principio de igualdad y del derecho al debido proceso, al derogar el
incentivo económico de las acciones populares. Al mismo tiempo, se planteó de manera implícita la
inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria, pues el Congreso de la República adoptó
mediante ley ordinaria, una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurídico-legal para el
ejercicio de los derechos fundamentales. Vale la pena recordar que en la sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime
Araújo Rentería), la Corte había declarado la exequibilidad de la norma que establecía el incentivo. Ello hizo
que algunos intervinientes plantearan la existencia de cosa juzgada constitucional, posición que no fue
aceptada por la Corte: que el legislador tenga la facultad de establecer una regulación determinada no indica
que tenga prohibido eliminarla. Por supuesto, esta afirmación es cierta sólo en la medida en que la Corte
rechazó el cargo por violación al principio de progresividad y la prohibición de retroceso. De no ser así, la
eliminación de este beneficio debía ser objeto de un test estricto de proporcionalidad, pues se presumirían
inconstitucional. Una interesante defensa del incentivo económico puede encontrarse en Beatriz Londoño, et
al, Justiciabilidad de los derechos colectivos; balance de la ley de acciones populares. Universidad del
Rosario, 2008.
95
derecho social; se trata de la modificación de una medida legislativa establecida
para estimular el ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, en
defensa de la Constitución y la ley; (ii) no limita de forma sustantiva el derecho de
acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos, sino que suprime una
herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio
para estimular su uso; (iii) es una medida adecuada para el fin propuesto, que
consiste en evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para
la decisión de la interposición de acciones populares, y; (iv) no se compromete el
goce efectivo del derecho, toda vez que las personas conservan la acción; lo que no
pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

Adicionalmente, la Corte consideró que la medida demandada no configura una
restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político. En su criterio, la
decisión de suprimir el incentivo de las acciones populares no es inconstitucional,
no es irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la medida legislativa busca
cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas, que consisten en evitar el
abuso en el ejercicio de las acciones populares, promoviendo la interposición de las
acciones que más afectan a la comunidad y no que más lucren a las personas,
además de proteger las finanzas públicas, reducir la congestión judicial y
promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad.
En síntesis, señaló que la norma acusada persigue un fin imperioso, a través de un
medio que no está prohibido constitucionalmente y que es conducente para
alcanzarlo.

A través de un juicio intermedio de inconstitucionalidad señaló que la medida
demandada implica “una restricción al derecho político de interponer acciones
populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente
motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto
entre quienes lo hacen por defender el interés público, independientemente del
incentivo que se pueda recibir”.

Finalmente, afirmó que no es cierto que con la medida acusada el actor popular esté
en desventaja frente a las autoridades, en cuanto a la posibilidad de contar con
recursos económicos y medios para defender los derechos e intereses colectivos
violados, toda vez que si bien el Congreso suprimió el incentivo, esto no implica la
derogación de las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que
96
legítimamente se tenga lugar80.

El Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentó salvamento su voto. Señaló que la
Ley 1425 de 2010, al derogar las normas que establecían incentivos económicos para
el demandante en una acción popular, incurrió en una medida regresiva en el ámbito
de los derechos e intereses colectivos, de carácter injustificado, toda vez que sus
efectos (i) inciden en la exigibilidad de estos derechos (o justiciabilidad), pues
implica cargas desproporcionadas e irrazonables a los sujetos interesados en su
defensa; (i) generan un desincentivo para el acceso a la justicia la consecuente
disminución del costo de oportunidad frente a la vulneración de estos derechos e
intereses; (iii) Afectan intensamente la fuente de financiación que soporta el acceso a
las acciones populares de las comunidades vulnerables.

Señaló que la medida es regresiva porque implica una transformación de la acción
popular, si se considera el incentivo como una herramienta indispensable de
equilibrio entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares
demandados. Su derogación torna la acción en inoperante. en la medida que la hace
depender de acciones netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses
estratégicos, y no de la protección de los derechos colectivos y de los derechos
sociales.

Planteó que la Sala no advirtió que la eficacia, protección y garantía de los derechos e
intereses colectivos tiene vínculos inescindibles con la vigencia de los derechos
sociales, siendo las acciones populares un mecanismo que concurre a su exigibilidad.
De acuerdo con el Magistrado, en ese marco era forzoso concluir que las acciones
destinadas a la exigibilidad judicial de esos intereses también están cobijadas por el
principio de progresividad y la prohibición de regresividad.

Expuso que el incentivo económico era un estímulo al actor popular que obtuviera
una sentencia favorable, que cumplía además con las funciones de (i) compensar los
esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular; (ii) estimular la
presentación de acciones y desincentivar a los agentes que los vulneran; (iii)
equiparar las cargas procesales; y, (iv) permitir la distribución de los recursos

80
La Corte también consideró que el legislador no violó la reserva de ley estatutaria al expedir esa regulación,
porque el objeto de la Ley 1425 de 2010 no recae sobre un elemento estructural ni sobre los principios básicos
de la acción popular; (ii) no se refiere a los contenidos esenciales del derecho a interponer este recurso
judicial; (iii) tampoco regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho, y; (iv) no se ocupa de manera
integral de la acción popular en sí misma considerada.
97
destinados al financiamiento de acciones populares para la defensa de derechos e
intereses colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables. Por lo tanto, su
eliminación constituye una inadecuada comprensión de dichas funciones.

Añadió que junto con el estímulo personal, concurren otras funciones de incentivo
indirecto, no referidas al actor popular sino a terceros. Estos escenarios refieren a: (i)
los réditos que la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe el derecho o
interés colectivo; (ii) el comportamiento de quién espera que otros asuman la defensa
judicial de ese derecho o interés.

2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-‐‑644 de 201181
y decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de
Estado

La Corte analizó si la prohibición de declarar la nulidad de actos administrativos
en el marco de la acción popular, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de
201182, vulnera los artículos 29, 88 y 229 Superiores, al no permitir que un juez
constitucional prive de efectos normas infralegales.

La Corte consideró que la expresión cuestionada no se opone a la Constitución,
sino que fortalece el debido proceso judicial y clarifica los alcances que los jueces
populares deben dar a sus sentencias. Con base en consideraciones de la sentencia
T-‐‑446 de 2007 y en sentencia de 5 de octubre de 2005, de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, indicó que el hecho que el juez de la acción popular no pueda
decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, no
afecta el carácter principal, autónomo y no subsidiario de la acción, además reiteró
su compatibilidad con otras acciones contencioso administrativas previstas para
solicitar la declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos estatales.

Agregó que la norma cuestionada es “una medida legítima del órgano legislativo que
busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la

81
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
82
la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 140 y 144 (parciales) de la Ley 1437 de 2011 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que hacen
referencia a la acción de reparación directa y a la protección de los derechos e intereses colectivos,
respectivamente. En relación con el artículo 144 de la Ley 1437, el actor demandó la expresión “sin que en
uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas
que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, por considerar
que es contraria al derecho a la igualdad (artículo 13 CP), al carácter principal de las acciones populares y por
vulnerar el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (artículos 88, 29 y 229 CP)
98
administración al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o
actos de la administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso
administrativas correspondientes”; consideró que esta respeta el derecho fundamental
al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quienes pudieran
verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal83; aclaró que si bien
la norma prohíbe al juez anular el acto o contrato de la administración, lo faculta
para que adopte las medidas necesarias para que cese la amenaza o vulneración de
los derechos colectivos, e indicó que la acción popular no es un mecanismo
previsto por el legislador para que el juez competente anule un acto administrativo
o un contrato, finalidad que puede obtenerse por otros medios.

En una sentencia muy relevante, el Consejo de Estado (Sección Tercera) decidió
apartarse de lo expresado por la Corte. Se trata del caso de experimentación
científica con animales, en el que se perseguía la protección de los monos Aotus
Vociferans, empleados por el grupo de Manuel Elkin Patarroyo, con el fin del
desarrollo de la vacuna contra la malaria. Este tema de fondo se tratará más
adelante; sin embargo, conviene recordar algunos apartes de la sentencia

Segundo momento. Sentencia del 26 de noviembre de 2013 proferida por la
Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero
Enrique Gil Botero, dentro del radicado No. 25000-‐‑23-‐‑24-‐‑000-‐‑2011-‐‑00227-‐‑01 (AP),
accionante: Ángela María Maldonado Rodríguez y otros, y demandado: Nación -‐‑
Ministerio de Medio Ambiente, Fundación Instituto de Inmunología de Colombia
y otros.

En este asunto, los accionantes incoaron acción popular con el objeto de obtener la
protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales, y la seguridad y salubridad públicas ante el presunto desconocimiento
de las autoridades demandadas de los principios, normas y deberes de proteger la
diversidad e integridad del ambiente. En síntesis, esgrimieron que desde 1984 el
INDERENA y Corpoamazonía han venido concediendo autorización a la
Fundación Instituto de Inmunología de Colombia – FIDIC para desarrollar un

83
Al respecto la Corte señaló que “el beneficio derivado de la adopción de las decisiones relativas a la
nulidad de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares, equivale al reconocimiento y
respeto por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los
actos y contratos de la administración en juicios específicos, ya que a través de esta acción se reclama la
protección de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por
la ley para la adopción de tales decisiones”.
99
proyecto investigativo que ha implicado la caza y captura de una especie de
primates. Esos permisos, alegaron los accionantes, han incumplido los requisitos
para su otorgamiento, y su ejecución tampoco ha sido controlada, con lo cual los
efectos para la conservación ecológica en la zona son negativos.

En relación con la competencia para anular actos administrativos, la Sección
citada expuso la siguiente tesis: el juez popular constitucional, tanto en vigencia
del anterior Código Contencioso Administrativo como del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene
competencia para anular actos administrativos y contratos cuando quiera que de
ellos derive el quebrantamiento de los derechos colectivos lesionados o en peligro.
Fundó su aseveración, en los siguientes supuestos:

Dado que el CPACA sólo es aplicable a las asuntos que se iniciaron con
posterioridad a su vigencia, en este caso sus disposiciones no son aplicables; no
obstante, incluso si lo fueran, lo cierto es que, aunque en el nuevo régimen
procedimental se establece que al juez popular no le es dable anular actos
administrativos o contratos, y ello fue avalado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-‐‑644 de 2011, el asunto solo está cubierto por el fenómeno de la cosa
juzgada relativa. Por ello, continuó, la acción popular -‐‑ahora denominada medio
de control-‐‑ es principal, no subsidiaria; su configuración inicial es constitucional
–artículo 88-‐‑ y por tanto no puede equipararse a los medios legales instituidos para
efectuar juicios de legalidad; contrario a lo sostenido en algunas providencias por
la Corte Constitucional, sus efectos no son suspensivos84, sino definitivos, y el juez
es competente para adoptar las medidas preventivas y resarcitorias que considere
procedentes para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, impedir su
amenaza o peligro, o restablecer el estado de cosas; el juez que conoce la acción
popular, además, es el juez natural de los actos administrativos y contratos
estatales.

En consecuencia, invocando un criterio finalístico y el criterio de interpretación pro
persona, consideró procedente efectuar un pronunciamiento sobre contratos y actos
administrativos siempre que estos sean la causa de la lesión de los derechos
colectivos. En tal sentido, puntualizó:

84
Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha sostenido que los efectos de las acciones populares
pueden ser; preventivos, suspensivos o restitutorios.
100
“… las interpretaciones –administrativas y judiciales– que afectan o limitan el
contenido y alcance de los derechos e intereses colectivos, así como los mecanismos
para su protección, devienen inconstitucionales o contraconvencionales, es decir,
desconocen de manera abierta los compromisos internacionales que ha asumido
Colombia en el marco internacional en materia de derechos humanos; la consecuencia,
bajo esta premisa, es que se impone un replanteamiento de la acción o pretensión
popular, para entenderla en su real dimensión, esto es, como un instrumento procesal
idóneo para la garantía de derechos humanos reconocidos constitucional y
convencionalmente.”.

Además, explicó el Consejo de Estado que en virtud de los principios pacta sunt
servanda y buena fe en el cumplimiento de obligaciones internacionales por los
Estados, así como en la imposibilidad de alegar el derecho interno como excusa
para lesionar obligaciones contrarias a nivel internacional, es procedente efectuar
el control de convencionalidad; Como consecuencia de lo anterior, en su decisión
y frente a este primer problema jurídico, el Consejo de Estado —vía excepción de
inconstitucionalidad y contravencionalidad— inaplicó la expresión “sin que en
uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o contrato” contenida en el inciso 2º
del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.

-‐‑ Con todo (Tercer momento), la Sección Cuarta del mismo Consejo de Estado
decidió dejar sin efectos esa decisión, en providencia de tutela radicada de doce
(12) de diciembre de dos mil catorce (2014), radicado 11001-‐‑03-‐‑15-‐‑000-‐‑2014-‐‑00723-‐‑
00 (MP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez).
“En el presente asunto es claro que la hipótesis de defecto sustancial se ubica en el

numeral “d” de la cita anterior, en la medida en que la Corte Constitucional mediante
sentencia con efecto erga omnes se pronunció sobre la exequibilidad de la norma en
comento, que zanjó de manera definitiva y con fuerza obligatoria las diferentes y
opuestas posturas jurídicas en el Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción
contencioso administrativa.

Ahora bien, si bien es cierto que la acción popular se instauró en vigencia de la ley 472
de 1998, también lo es que al momento de proferir la sentencia, esto es, el 26 de
noviembre de 2013, ya se conocía el pronunciamiento de la Corte Constitucional, que
no podría ser desconocido con el argumento de la excepción de inconstitucionalidad y
contravencionalidad.
En efecto, la Constitución Política de 1991 creó la Corte Constitucional como órgano
encargado de la guarda y supremacía de la Constitución, en sede del control abstracto
ejercido sobre las leyes al resolver las demandas de inconstitucionalidad que formulen
101
los ciudadanos85, decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
(…Es evidente que la sentencia de la acción popular vulneró el derecho fundamental
del debido proceso, por cuanto, el objeto de la acción popular es la protección de los
derechos colectivos de los cuales no se predica un titular en particular, y no el control
de legalidad de la Resolución No. 632 del 29 de junio de 2010 mediante la cual se
CORPORAMAZONÍA resolvió el recurso de apelación contra la Resolución No. 0028
del 13 de mayo de 2010”.
En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, parece claro que existe una tesis
dominante en la jurisprudencia actual, de ambas cortes, en el sentido de negar al
juez popular la posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos. Este
módulo pretende sólo dar cuenta de las discusiones, y no presentar una crítica en
torno a las decisiones recientes de las altas cortes. Sin embargo, se sugiere al
dicente tener presente esta discusión como elemento relevante en las actividades
pedagógicas.

2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-‐‑713 de 2008
(MP. Clara Inés Vargas Hernández)

La Corte asumió el control automático e integral del proyecto de Ley Estatutaria
No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. En este acápite se
recordará la decisión acerca del artículo 11 de ese proyecto, que creó el artículo
36A de la Ley 270 de 1996, con el propósito de introducir la figura de la revisión
eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo
que se tramitan en la jurisdicción administrativa.

De este extenso pronunciamiento, resulta relevante extraer los siguientes
elementos:

-‐‑ La Corte explicó que la nueva norma tiene como finalidad unificar la
jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales y ejercer
control de legalidad (inciso 1); regular asuntos puntuales como la inexistencia del
deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las

85
Artículo 241 C.P. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
(…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
102
decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y
el trámite que deberá surtirse (incisos 2 y 3); permitir que el mecanismo de la
revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de
otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción (parágrafo 1); y permitir al
Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley
la regulación de los recursos en particular (parágrafo 2).

Recordó el amplio margen de configuración del Congreso de la República y,
tomando en cuenta que a la jurisdicción contencioso administrativa se le ha
atribuido el conocimiento de las acciones populares y de grupo que involucran las
actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones
administrativas, resulta válido que el Congreso haya optado por atribuir al Consejo
de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la facultad de revisar las sentencias y demás providencias que
pongan fin a esos procesos. Sin embargo, consideró que “la atribución de
competencias que el legislador puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-‐‑
1 de la Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido
asignada por el Constituyente” y, en consecuencia, declaró inexequible la expresión
“asegurar la protección de derechos constitucionales fundamentales o ejercer el control de
legalidad respecto de los fallos correspondientes”, del inciso 1º del artículo 11 del
proyecto.

Señaló que permitir que la revisión eventual por el Consejo de Estado opere de
manera oficiosa y sin ningún tipo de limitación, implica transferirle a dicha
Corporación una facultad reservada a las partes. Finalmente, en cuanto al inciso
primero del artículo 11 del proyecto, la Corte encontró necesario condicionar la
exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso se impide
interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de
no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de
manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia para
tal fin.

Respecto al segundo inciso del artículo 11 del proyecto, que excluye el deber de
motivar la escogencia o no para revisión y suspende los efectos de las sentencias de
instancia hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado, la
Corte consideró que es contrario a la Constitución. Igualmente, encontró
inconstitucional la expresión final del inciso tercero del mismo artículo, según la
103
cual “durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos
los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la
respectiva insistencia tampoco requerirá motivación” por contrariar el derecho de acceso
efectivo a la administración de justicia y afectar una garantía inherente al debido
proceso como lo es el deber de motivación las decisiones judiciales.

Advirtió que la facultad atribuida al Consejo de Estado para la revisión eventual de
acciones populares y de grupo, no puede ser asimilada a la facultad asignada a la
Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela, en razón a que
(i) la eventual revisión de los fallos de tutela fue autorizada directa y
exclusivamente por la propia Constitución en los artículos 86 y 241-‐‑9 de la Carta
Política, mientras que no existe norma constitucional que confiera al Consejo de
Estado dicha facultad; (ii) en materia de tutela todos los fallos de instancia son
remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y decida sobre su
eventual revisión, mientras que el Consejo de Estado sólo habrá de pronunciarse
respecto de las solicitudes elevadas por las partes o el Ministerio Público que
tengan como propósito unificar la jurisprudencia en materia de acciones populares
y de grupo; (iii) la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual en
materia de derechos fundamentales, mientras que la acción popular es el
mecanismo principal para proteger los derechos e intereses colectivos. Por todo lo
anterior es necesario que el Consejo de Estado haga explícitos los motivos por los
cuales decide que un caso será o no examinado en revisión.

A juicio de la Corte, la regulación del inciso segundo del artículo 11 del proyecto,
así como la expresión final del inciso tercero, según las cuales la decisión de
instancia en las acciones populares y de grupo sólo producirá efectos cuando el
Consejo de Estado decida sobre la selección o se pronuncie en virtud de la revisión
eventual, con las excepciones que fije la ley, resultaban inconstitucionales por
desconocimiento de los principios de efectividad de los derechos (art.2 CP) y
acceso efectivo a la administración de justicia (art.228 CP).

En relación con el parágrafo 1º del artículo 11 del proyecto, para excluir
interpretaciones incompatibles con la Constitución, la Corte condicionó la
exequibilidad de la norma “en el entendido de que se trata de una competencia adicional
del Consejo de Estado, de que la revisión eventual es contra sentencias o providencias que
pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela”.

104
Para finalizar, la Corte consideró inconstitucional la expresión “el Consejo de Estado
también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa” del parágrafo 2º del
artículo 11 del proyecto. Reiteró que el Consejo de Estado no puede actar como
Corte de Casación ya que constitucionalmente no le fue asignada dicha función,
sino la de actuar como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”. 86

Ap Actividad Pedagógica

Un grupo de investigadores que trabajan en la cura de una
enfermedad que afecta de manera intensa el bienestar de menores
de 12 años, encuentra la posibilidad de efectuar avances
significativos si se logra probar la efectividad de un tratamiento en
un grupo de primates que habitan la Amazonía colombiana, dadas
sus similitudes genéticas con los seres vivos humanos. Obtenidos
los permisos respectivos por parte de las autoridades ambientales
y sanitarias del Estado, el grupo de investigación inicia sus
prácticas, teniendo en cuenta los siguientes requerimientos: (i)
identificar el grupo de individuos primates que se verían afectados
por las pruebas, y evitar en su práctica el sufrimiento innecesario
de los animales no humanos; y, (ii) promover la conservación
sostenible de la especie de primates afectada.

Tras un año de intervención por parte del grupo de científicos, una
Organización ‘animalista’ encuentra que la investigación ha
generado un fenómeno de desplazamiento de los primates hacia
una zona donde habita una comunidad indígena no contactada,
con las siguientes consecuencias: (i) el uso por parte de los
científicos de encerramientos sobre los primates que
ocasionalmente se acercan a la zona de investigación; (ii) la
imposibilidad de controlar si algunos de los sujetos que estaban

86
Por otro lado, la Corte consideró que las expresiones “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
o”, y “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”,
contenidas en el inciso primero del artículo 11 del proyecto, son inconstitucionales debido a que la regulación
no resulta coherente con la distribución funcional de competencias prevista en el inciso 2º del artículo 236 CP.
Añadió que ni en la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ni en el Reglamento del Consejo de Estado
se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa
Corporación, la competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido
radicada en las secciones, concretamente en la primera y tercera, según lo previsto en el artículo 13 del
Reglamento del Consejo de Estado.
105
siendo sujeto del experimento, y que se encontraban en su estado
natural de libertad, migraron a la zona de la comunidad no
contactada; y (iii) la inexistencia de control por parte de los
científicos de la existencia de una población de primates sana que
evite su desaparición, pues no es posible su acceso a la comunidad
indígena no contactada para efectuar los seguimientos. Por lo
tanto, la organización inicia, en defensa del derecho colectivo al
equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales (literal c del artículo 4 de la Ley 472 de 1998)
una acción popular, con el objeto de que se suspenda el permiso
otorgado y finalicen los experimentos.

En grupos de trabajo tres personas discuta acerca de (i) la
existencia y denominación de los derechos involucrados en el
problema jurídico; (ii) la titularidad de los mismos y,
especialmente, la titularidad de derechos por animales (distintos a
los seres humanos); (iii) la legitimación para actuar.

Con independencia de las conclusiones a las que haya llegado el
grupo en torno a la legitimación y procedencia de la acción
(discusiones que se presentan en los altos tribunales actualmente),
suponga que su grupo de trabajo es un juez colegiado, que decide
asumir el fondo del asunto y conceder la protección invocada.
Diseñe la parte resolutiva de la sentencia y explique el sentido y
fundamento de cada orden. (Se permiten salvamentos y
aclaraciones de voto).

ae Autoevaluación

El grupo indígena Tolozán, ubicado en la capital de un
Departamento del Norte del país, junto con el equipo de fútbol
Pasión Caribe y un grupo de cien familias que habitan en el lugar
presentan acción de tutela y acción popular, de forma simultánea,
y actuando como un grupo definido por compartir un interés
jurídico relevante, solicitando el cierre del relleno sanitario
Munilimpio ubicado en las cercanías del lugar.
Concretamente, el lugar para el depósito de residuos sólidos se
106
encuentra a 1.5 kilómetros del cabildo indígena, a 200 metros del
lugar de entrenamiento del club deportivo y a 1 kilómetro de las
familias que residen más cerca del relleno.
Es claro que los rellenos sanitarios son actualmente y dentro del
nivel de desarrollo técnico del país la forma más limpia de manejar
los residuos; pero también es claro que distan de ser lugares
exentos de problemas. En este caso, los accionantes indican que el
botadero produce malos olores, que existe derrame de lixiviado y
que estos líquidos, por naturaleza tóxicos, llegan residualmente a
las fuentes de agua, produciendo enfermedades en la población
aledaña, indican que hay proliferación de chulos, roedores y otros
animales carroñeros. Indican que, en el lugar del relleno existía
antes un escenario de diversidad biológica, donde residían muchas
especies animales, principalmente aves de distinto tipo, y algunos
en vía de extinción, como la guartinaja, un pequeño roedor de la
región, similar al chigüiro, pero de menor tamaño.
Las autoridades accionadas afirman que el relleno sanitario opera
adecuadamente, dentro de los parámetros establecidos por la ley
para este tipo de dispositivos, y que la comunidad indígena,
Pasión Caribe y los pobladores no se encuentran en el área de
influencia del proyecto. Añade que este relleno atiende las
necesidades de cerca de treinta municipios, y que después de
analizar todas las alternativas, es el único lugar de la zona donde
estos pueden depositarse, pues el siguiente relleno (en términos
geográficos) se encuentra a 250 kilómetros del que es cuestionado,
y el transporte implicaría costos desproporcionado, afectando
precisamente a los accionantes, dado que implicaría un aumento
inmediato y sensible de las tarifas del servicio público.

La empresa que tiene la operación del relleno indica que cumple
con los estándares ambientales, que sí se presentó un derrame
accidental de lixiviado, pero que actualmente se encuentra
plenamente controlado; que los accionantes se encuentran lejos del
lugar, y que presta un servicio invaluable para toda la comunidad,
en desarrollo del principio de interés general.

Este relleno Munilimpio funciona desde hace 10 años; sin
embargo, lo que suscitó las demandas de tutela y popular a las que
se hace referencia, fue su ampliación, que tuvo lugar hace seis
meses.
Como juez popular: analice la legitimación por activa, la
107
procedencia de la acción; defina el problema jurídico y establezca
si es necesario generar un pronunciamiento extra petita, y hasta
dónde podría extenderse.

En un grupo de trabajo de 2 a 3 personas discuta las implicaciones
de la concurrencia de la acción popular con la tutela; de la
concurrencia de tres actores que afirman tener los mismos
intereses, pero que poseen características muy diversas. Si desea
negar la acción explique las razones, frente a cada uno de los
tutelante y en relación con todos los problemas jurídicos,
procedimentales y de fondo que haya identificado el grupo.
Finalmente, suponga que concede (como juez popular, no como
juez de tutela), y diseñe un remedio judicial adecuado, con
términos, responsables y alcance preciso de cada orden.

108

Bibliografía
B
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una teoría estructural de los derechos”. Trotta editoral. Madrid.
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sus primeros 10 años”. Universidad del Rosario. Bogotá.
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Normatividad

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Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑710 de 2008, MP. Jaime
Córdoba Triviño. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-‐‑710-‐‑08.htm
08.htm
08.htm
Victoria Sáchica Moncaleano. Disponible en
99.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑523 de 2009, MP. María
Victoria Calle Correa. Disponible en
09.htm
10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑630 de 2011, MP. María
11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑632 de 2011, MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-‐‑632-‐‑11.htm
111
11.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑294 de 2014, MP. María
14.htm

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Sentencia del 16 de enero de 2001, AP-‐‑144, CP.
María Elena Giraldo Gómez.
Sección Cuarta, Sentencia del 31 de mayo de 2002, Rad.: 1999 –
9001(AP), CP. Ligia Lopez Díaz.
Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre de 2004, 68001-‐‑23-‐‑
15-‐‑000-‐‑2002-‐‑2073-‐‑01(AP), CP. Olga Inés Navarrete.
Sección Primera, Sentencia del 29 de septiembre de 2005, 13001-‐‑
23-‐‑31-‐‑000-‐‑2005-‐‑00063-‐‑01(AP), CP. Camilo Arciniegas Andrade.
Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 2007, AP-‐‑004-‐‑01,
CP. Ruth Stella Correa Palacio.
Sección Tercera, Sentencia del 2 de septiembre de 2009, 25000-‐‑
23-‐‑25-‐‑000-‐‑2004-‐‑02418-‐‑01 (AP), CP. Enrique Gil Botero.
Sección Tercera, Sentencia del 26 de noviembre de 2013, 25000-‐‑
23-‐‑24-‐‑000-‐‑2011-‐‑00227-‐‑01 (AP), CP. Enrique Gil Botero.
Sección Primera, Sentencia del 28 de marzo de 2014, CP. Marco
Antonio Velilla Moreno.
Sección Cuarta, Providencia del 12 de diciembre de 2014, 11001-‐‑
03-‐‑15-‐‑000-‐‑2014-‐‑00723-‐‑00, CP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez.
112
Sección Tercera Subsección B, Sentencia del 29 de abril de 2015,
25307-‐‑33-‐‑31-‐‑701-‐‑2010-‐‑00217-‐‑01(AP), CP. Stella Conto Díaz del
Castillo.

113
Unidad 3 LA ACCIÓN DE GRUPO
Objetivo general
Og

Identificar el ámbito de protección y la dimensión reparadora
de la «acción de grupo» como mecanismo judicial que permite
que un conjunto de personas, de forma colectiva y como
consecuencia de un daño común, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios
sufridos.

oe
Objetivos específicos

• Reconocer las diferentes etapas procesales que componen el
trámite de la acción de grupo de acuerdo con los principios que
orientan su trámite y
• Precisar diferencias que existen entre ésta y las demás acciones
constitucionales.
• Dimensionar el margen de posibilidades que tiene la autoridad
judicial, al momento de pronunciarse frente a esta acción para
asegurar que la orden sea cumplida por la autoridad pública o el
particular obligado.
114

3.1. Introducción

El artículo 88 de la CP de 1991 establece que la ley “regulará las acciones originadas en
los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares”. Esta norma constituye el fundamento constitucional de las
disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulan lo relacionado con la acción de
grupo. Como se verá con detalle más adelante, esta acción surge como una
alternativa judicial para que un conjunto de personas, de forma colectiva y como
consecuencia de un daño común, pueda presentar sus reclamaciones ante las
autoridades por los perjuicios sufridos.

Sin embargo, es importante recordar que, en el derecho constitucional colombiano,
la acción de grupo tiene unos antecedentes previos a la Carta del 91. Uno de ellos
está en el artículo 2.359 del Código Civil. De acuerdo con esta norma “[p]or regla
general se concede acción en todos los casos de daño contingente, que por imprudencia o
negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare
solamente a personas determinadas, sólo alguna de éstas podrá intentar la acción”.
Generalmente la doctrina asocia esta disposición, exclusivamente, con los orígenes
de la acción popular dado que se suele señalarse que no contempla de manera
expresa una finalidad indemnizatoria y que dicha acción está articulada en torno a
la protección del interés público. No obstante, si se mira con detalle, la segunda
parte de este artículo indica también que las personas directamente afectadas por
la amenaza de daño, cuando estas puedan determinarse, son las únicas titulares
para intentar la acción. Esto nos muestra la forma en que el derecho civil
colombiano ya había contemplado la posibilidad de que personas afectadas por
una causa común iniciaran una acción para alegar la eventual afectación por un
daño, lo cual guarda alguna semejanza con la estructura de la acción de grupo en
los términos en los que la conocemos hoy.
Ahora bien, existe un relativo consenso en señalar que, en estricto sentido, el

primer antecedente de un mecanismo de protección colectivo con fines
87
indemnizatorios apareció en nuestro país con el Decreto 3466 de 1982 conocido

87
Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la
idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de
115
como el Estatuto de Defensa del Consumidor. Esta norma contempló un
procedimiento para que los consumidores, de forma colectiva, reclamaran
reparaciones por los daños que fueran causados por productores, expendedores y
proveedores de artículos o servicios de la misma naturaleza y clase. De acuerdo
con el numeral 4 del artículo 36 de este decreto, los consumidores que se
consideraran con “derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda”
podían hacerse dentro del proceso dentro de los “quince (15) días siguientes a la
última publicación del edicto en el que se informa de la admisión de la demanda”. Y, luego,
al final del proceso, la sentencia favorable, de acuerdo con el numeral 9 del mismo
artículo, beneficaría “no sólo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las
personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente [hubieren
manifestado] por escrito auténtico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia,
no acogerse a sus disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos”.

88
Luego apareció la Ley 45 de 1990 que, en su artículo 76, contempló un
procedimiento mediante el cual un grupo de personas podía perseguir una
indemnización a causa de un daño que tuviera origen, entre otras, en conductas de
competencia desleal, uso indebido de información privilegiada, relacionadas con
operaciones no representativas del mercado y por el no suministro de información
al mercado de valores en las formas señaladas por la ley. De acuerdo con esta
norma, el trámite debería seguir las reglas del procedimiento ordinario, pero de
acuerdo con las reglas y las estructura definida por el precitado artículo 36 del
Decreto 3466 de 1982. De acuerdo con la norma, la representación de las personas
que no comparecieren al proceso sería asumida, según el caso, por la
Superintendencia Bancaria y por la Comisión Nacional de Valores, quienes a su
89
vez tenían la obligación de publicar la sentencia . Como puede notarse, un
esquema procesal propio de lo que conocemos como una acción de grupo.

Más adelante, en el proceso de articulación del texto constitucional y luego de
90
varias discusiones , la Asamblea Nacional Constituyente distinguió entre la

precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan
otras disposiciones”
88
Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de
intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras
disposiciones”
89
Para la interpretación de este artículo debe tenerse en cuenta que el artículo 1 del Decreto 4327 de 2005,
Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre de 2005, fusionó la Superintendencia Bancaria con la
Superintendencia de Valores y conformaron la Superintendencia Financiera.
90
Al respecto, se pueden confrontar las discusiones sobre el articulado, entre otras, en las Gacetas
constitucionales 46 de 15 de abril de 1991, 77 de 20 de mayo de 1991 y 109 de 27 de junio de 1991.
116
necesidad de contar con una acción destinada a la protección de derechos e
intereses colectivos, de otra -‐‑propiamente una class action como se conoce en el
derecho anglosajón-‐‑ que persiguiera la reparación colectiva de un daño ya
causado. Fue así como, finalmente, en la CP de 1991 se consagraron en el mismo
artículo 88 dos acciones de naturaleza y alcance diferente: de un lado, la «acción
popular», analizada en el capítulo anterior y, de otro lado, la «acción de grupo»
que será objeto de estudio en este.

Con posterioridad a la CP de 1991 y antes de la Ley 472 de 1998, únicamente se
91
profirieron, por una parte, el Decreto 653 de 1993 mediante el cual se definió una
acción dirigida a reparar daños consecuencia de la obtención de información
privilegiada en el mercado público de valores y, por otra parte, la Ley 256 de
92
1996 que en su artículo 20 contempló una especie de acción de grupo frente a
hechos de competencia desleal. Y a pesar de que en el Congreso de la República se
93
presentaron diferentes y variados intentos de regulación , la reglamentación plena
de la acción de grupo no fue posible sino hasta la entrada en vigencia de la Ley 472
de 1998.

A continuación, en los siguientes apartados se analizará el contenido de esta ley en
lo relacionado con la acción de grupo, y se describirá el contenido de la
jurisprudencia relevante sobre la materia.

3.2. Ámbito de protección

3.2.1. Objeto de la acción

De acuerdo con el art. 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo tiene una doble
finalidad: por un lado, “obtener el reconocimiento” de la existencia de un daño y, por
el otro, el “pago de la indemnización de perjuicios” por la afectación de uno o varios

91
Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de 1993 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores”. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-397 de 1995 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo).
92
Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.”
93
Durante estos años se presentaron varios proyectos de ley, entre los que se encuentran el PL 008 de 1993
Cámara; PL 020 de 1993 Cámara; PL 005 de 1995; PL 024 de 1995 y PL 984 de 1995. Estos tres últimos
sería acumulados y tramitados bajo el PL 010 de 1996 Senado cuyo trámite concluiría finalmente con la
expedición de la Ley 472 de 1998. Para una reconstrucción de las dificultades que se presentaron durante el
trámite de esta ley ver: Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Guía práctica de la
Ley 472 de 1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Colombia.
117
derechos, como consecuencia de dicho daño. La Corte Constitucional, en la
sentencia C-‐‑1062 de 200094 dejó claro que el ámbito de protección de esta acción no
se limita al resarcimiento de daños ocurridos a derechos colectivos, sino que se
extiende, también, a derechos individuales o particulares. Para la Corte, dado que
ni el constituyente, ni el legislador establecieron limitaciones al alcance de la acción
de grupo, no resulta constitucional ninguna interpretación que lo restrinja. Dijo la
Corte:

“El hecho de que las acciones de clase o de grupo se encuentren reguladas dentro de
una norma constitucional que hace referencia en su mayor parte a la garantía
procesal de los derechos e intereses colectivos, como ocurre en el artículo 88 de la
Carta, no significa que aquellas sólo puedan intentarse para obtener el
reconocimiento y pago de la indemnización adeudada por los perjuicios causados en
derechos e intereses colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia,
dichas acciones también podrán formularse con respecto de toda clase de derechos
constitucionales fundamentales y subjetivos de origen constitucional o legal cuando
han sido lesionados a un número plural de personas, con identidad de causa y
responsable, con el fin de reclamar la respectiva reparación de perjuicios ante el juez,
en forma pronta y efectiva”95.

La acción de grupo, además, está prevista para perseguir el resarcimiento colectivo
de daños independientemente del sujeto que los origine. Así, ley contempló que la
acción puede ser utilizada cuando la violación que ocasionó el daño provenga de la
acción u omisión, por un lado, de autoridades públicas o particulares que
desempeñen funciones administrativas o, por el otro, de personas naturales o de
personas jurídicas de derecho privado.

94
MP. Álvaro Tafur Galvis. Con esta sentencia se superan las discusiones que se generaron en relación con el
alcance de la acción de grupo generadas, por un lado, por los debates que se presentaron en el trámite
legislativo de la Ley 472 de 1998 y los proyectos de ley anteriores sobre la materia y, por otro lado, por lo
señalado por la propia Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica), en
la que había dicho lo siguiente: “En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i)
No involucran derechos colectivos (...)”. Esta frase se prestó para equívocos a pesar de que esta sentencia
también había indicado “(…) En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que
éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos
colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales
suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o
perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez (…)”.
95
En consecuencia, la Corte constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones “derivados de
la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que con su interpretación
y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que
sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.
118
Por otra parte, la Ley 472 de 1998 tampoco definió restricción alguna en relación
con la intensidad del daño o el monto de la cuantía. Esto significa que la acción de
grupo procede para obtener la reparación tanto de perjuicios ocasionados por
daños masivos de carácter moderado96, como de aquellos daños de gran entidad
causados en el marco de casos de graves violaciones de derechos97.

El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo denominó a este medio de control como “Reparación de los perjuicios
causados a un grupo”, conservando la misma naturaleza regulada por la
Constitución Nacional y la Ley 472 de 1998 y en su artículo 145 señaló:

ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN
GRUPO. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas
que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad
patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas
individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar
la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.

El inciso segundo subrayado fue demandado por un ciudadano al considerarlo
inconstitucional, bajo el argumento según el cual sólo hace referencia a la
posibilidad de solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular,
dejando por fuera los de carácter general, situación que vulneraría, entre otras, el
acceso a la Administración de Justicia. La Corte Constitucional, en sentencia C-‐‑302
de 2012 se inhibió de pronunciarse basada principalmente en la intervención del
Consejo de Estado dentro del proceso. Dijo la Corte:

96
Esta posición es contraria al criterio defendido por algunos autores como: Bermúdez Muñoz, Martín,
(2007) “La acción de grupo: normativa y aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del Rosario, Bogotá. Pp.
137
97
En este sentido se pronunció el Consejo de Estado al explicar que limitar el alcance de la acción
“desconoce el diseño constitucional de la acción, restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia e
impide el cumplimiento de los fines que identifican esta acción, como son los de proteger grupos de especial
relevancia social, reparar daños de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos
dañinos de grandes repercusiones” (subraya fuera del original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-
2001-00213-01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.
119
La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos que
formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso segundo del
artículo 145 de la ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el marco
de la acción de grupo se declare la nulidad de actos administrativos de carácter
general cuando son el origen del daño causado a un número plural de personas; por
este motivo la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.
Luego de analizar el contenido de la disposición desde diferentes perspectivas

hermenéuticas, la Corte concluyó:

En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la ley
1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño soportado por un
número plural de personas es un acto administrativo de carácter general, y (ii) de
declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea
necesario. Así las cosas, la Sala concluye que los cargos que formula el demandante
recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una interpretación que no es
posible adscribir al inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, y en particular a la
frase “de carácter particular”

Con base en lo anterior, y en su propio concepto, el Consejo de Estado en
pronunciamientos posteriores ha insistido en esta regla así:

En ese orden de ideas la Ley 1437 de 2011 estableció la posibilidad de solicitar en
acciones de grupo la nulidad de cualquier acto administrativo, agotando
previamente el recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto de
carácter particular. Se precisa por demás, que con esta inclusión normativa de
ninguna manera se modificó la naturaleza exclusivamente indemnizatoria de la
acción de grupo, por lo cual los pronunciamientos referidos a ese punto y que hayan
sido previos a la promulgación del CPACA tendrán plena validez98.

3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo

El artículo 46 de la Ley 472 establece que “[l]as acciones de grupo son aquellas acciones
interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas”. Y más adelante indica: “El grupo estará integrado al menos por veinte (20)
personas.”

98
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subseccion A, sentencia del
trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014), Rad: 25000-23-41-000-2013-02635-01, Consejero ponente:
Hernán Andrade Rincón.
120
Esta última expresión fue demandada bajo el argumento según el cual al establecer
un mínimo de 20 personas para interponer la acción se configuraba una limitación
al acceso a la administración de justicia y se restringía el alcance previsto por el
constituyente para la acción de grupo. La Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑
116 de 200899, indicó que esta última expresión era exequible, siempre y cuando se
entendiera que para activar la legitimación activa en las acciones de grupo no se
requiere, necesariamente, conformar un grupo de 20 personas para que instauren
la demanda, pues es suficiente que un miembro del grupo lo haga pero a condición
de que indique en ella los criterios que permitan al juez la identificación del grupo
afectado. De esta manera, de acuerdo con la Corte:

“(...) No es entonces necesario que el apoderado que presenta la demanda cuente con el
poder de por lo menos veinte de las personas afectadas con el daño colectivo; es posible
ejercer la acción con el poder de una sola de las víctimas, siempre y cuando se determine la
existencia de un grupo de afectados superior a veinte, pues es claro que, en ese entendido, se
están formulando pretensiones para la totalidad del grupo y no sólo para las víctimas que
efectivamente le otorgan poder.”

Por otra parte, durante los primeros años de vigencia de la Ley 472 de 1998 se
presentó una discusión muy fuerte al interior del Consejo de Estado en relación
con la interpretación del enunciado contenido en esta norma que decía: “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran
la responsabilidad”. En términos generales, las secciones primera y segunda
sostenían que para que la acción de grupo procediera, únicamente era necesario
señalar las condiciones uniformes del grupo respecto de las circunstancias que
generaron el daño. Sin embargo, las secciones Tercera, Cuarta y Quinta indicaban
que la acción de grupo era procedente solo si el grupo propiamente dicho, o las
condiciones comunes que le daban entidad pre-‐‑existían a la ocurrencia del daño100.
Esta última interpretación parecía consolidarse con la expedición del Acuerdo 055
de 2003101 que modificó el reglamento del Consejo de Estado y al redefinir la

99
MP. Rodrigo Escobar Gil.
100
Una reconstrucción detallada de esta discusión en: Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005),
“Regulación de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el derecho
colombiano”, en XXVI Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal - Universidad Libre. Bogotá. Pp. 34 y ss.
101
ACUERDO 55 DE 2003 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”, Artículo
1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se
expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS
NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de
lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y
121
distribución de negocios entre las secciones, le asignó el trámite de las acciones de
grupo a la sección tercera. Sin embargo, esta figura de la preexistencia fue objeto de
análisis por parte de la Corte Constitucional en una de las decisiones
jurisprudenciales más importantes en relación con la acción de grupo: la sentencia
C-‐‑569 de 2004102. En esta sentencia la Corte declaró inconstitucional la expresión
“Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos
que configuran la responsabilidad” contenida en el inciso primero del artículo 46 de la
Ley 472 de 1998. De acuerdo con la Corte Constitucional:

“(…) la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito
de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado, que
desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con la naturaleza y
finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta
exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar una adecuación entre su
inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las
acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización
de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad
(sic) de su inclusión para la consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de
otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran
satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones
de grupo, la finalidad constitucional perseguida. En segundo término, este requisito
desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado
constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los
derechos (CP art. 2º), y de prevalencia del derecho sustantivo (CP art. 228).

“Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la
administración de justicia (CP arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato en
consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las
personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones.

“Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza
y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de
personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés
de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no
caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de
difícil identificación y determinación (grupo abierto).

Como explicó la Corte Constitucional, precisamente, existen eventos en los que las
personas se agrupan como consecuencia del daño y en estas circunstancias

de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 12-. Las acciones de grupo de competencia del
Consejo de Estado.”
102
MP. Rodrigo Uprimny Yepes.
122
impedirles el acceso a la acción de grupo desconocería el sentido constitucional de
la acción. De esta manera, entonces, al declarar inconstitucional la fuente
normativa que le dio origen, se eliminó del ordenamiento jurídico el requisito de la
preexistencia del grupo como criterio de procedibilidad de esta acción
constitucional.

3.2.3. Jurisdicción y competencia

El artículo 50 establece que las jurisdicciones civil ordinaria y de lo contencioso
administrativo conocerán de las acciones de grupo dependiendo de la persona
sobre la que se impute la responsabilidad del hecho vulnerador. De acuerdo con lo
anterior, los asuntos se tramitarán así:

En la jurisdicción Procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de
de lo Contencioso grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las
Administrativo personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
En la jurisdicción Los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las
civil ordinaria acciones de grupo

De acuerdo con esta norma, en las acciones de grupo objeto de la jurisdicción civil
ordinaria, los asuntos deben ser tramitados en primera instancia por los jueces
civiles del circuito y, en segunda, por la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial
al que pertenezca el juez de primera instancia. En lo relacionado con las acciones
de grupo objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa
debe tenerse en cuenta lo señalado en la Ley 1437 de 2011103 que en sus artículos
152 y 155 indica:

“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN
PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia
de los siguientes asuntos:
(...)
causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.

“ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN
PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los

103
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.
123
siguientes asuntos:
(...)
causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental,
distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos
desempeñen funciones administrativas.”

En relación con la determinación de la competencia, el artículo 51 acude al criterio
del factor territorial pues indica que: “Será competente el juez del lugar de ocurrencia
de los hechos o el del domicilio del demandado o demandante, a elección de éste. Cuando por
los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se
hubiere presentado la demanda.”


3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción

a) En relación con la titularidad de la acción, el artículo 48 de la Ley 472 de 1998
señala que la acción de grupo puede ser presentada en nombre y representación de
personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El
artículo 49 indica que la acción de grupo, a diferencia de las demás acciones
constitucionales, en todo caso, debe ejercerse por intermedio de abogado. Explica
esta norma que “[c]uando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados,
deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del
grupo, a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el
comité”.

Ahora bien, aunque la Ley 472 de 1998 no definió expresamente un requisito de
idoneidad del abogado que asume la representación del grupo, el artículo 56
señaló que “cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el
proceso, demuestre […] que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el
representante del grupo” puede solicitar su exclusión de este. Para evitar esta
situación, resulta importante que el juez de la acción de grupo adopte medidas que
lo lleven a asegurarse que durante el trámite los intereses del grupo se encuentran
representados debidamente.

El artículo 48 indica, además, que la acción también puede ser interpuesta por el
Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales y Distritales, quienes podrán, sin
124
perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en dos
eventos: (i) en nombre de cualquier persona que se lo solicite o (ii) en nombre de quien
“se encuentre en situación de desamparo o indefensión”. Esta última circunstancia ha
sido entendida de manera amplia por parte de la jurisprudencia constitucional que
ha señalado que “el estado de indefensión es un concepto de carácter fáctico que se
configura cuando una persona se encuentra en un estado de debilidad manifiesta frente a
otra, de modo que, por el conjunto de circunstancias que rodean el caso, no le es posible
defenderse ante la agresión de sus derechos”104

b) En relación con los requisitos que debe reunir la demanda, el artículo 52 de la
Ley 472 de 1998 señaló que esta, además de los establecidos en el Código de
Procedimiento Civil y en el Código Contencioso Administrativo, dependiendo el
caso, debe contener lo siguientes elementos:

“1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder legalmente conferido.
2. La identificación de los poderdantes, identificando sus nombres, documentos de identidad y
domicilio.
3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual
vulneración.
4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo,
expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo.
5. La identificación del demandado.
6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos
3o. y 49 de la presente ley.
7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso.”

Frente a algunos de estos elementos es importante hacer algunas precisiones.
Como se vio antes, no es necesario que todas las personas que integran el grupo
demandante concurran al momento de presentación de la demanda, ni que quienes
presentan la demanda sean por lo menos 20 personas, dado que, de acuerdo con lo
señalado en el parágrafo del artículo 48 de la ley 472 de 1998, “en la acción de grupo
el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido
afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los
interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. Sin embargo,
una lectura sistemática de los artículos de la ley supone que para cumplir con el
requisito de la titularidad, quien actúa como demandante debe hacerlo en nombre
de un grupo no inferior a 20 personas, al cual pertenece y debe señalar los criterios
que permitan la identificación de los integrantes del grupo afectado. En otras

104
Cfr. Corte Constitucional, T-015 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
125
palabras, “no es necesario que todas las personas que puedan estar vinculadas al proceso
(grupo afectado) deban otorgar poder para ello, sino sólo los individuos que actúen como
demandantes, es decir, aquellos que deseen intervenir directamente en el trámite de la
acción”105.

Así, entonces, en relación con los poderdantes, únicamente se requiere que al
menos uno de los afectados otorgue poder para la interposición de la demanda. No
obstante, en el texto de la demanda debe quedar claro que los daños causados
ocurrieron en perjuicio de un grupo de veinte o más personas. En este sentido, la
ley exige que, por un lado, quien interponga la demanda haga parte del grupo
afectado, y por el otro, que las demás personas que componen el grupo de
afectados sean identificadas o al menos, identificables106. En relación con este
último aspecto el parágrafo del artículo 52 señaló que “[l]a demanda se dirigirá contra
el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, el cual debe ser determinado. No
obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles
responsables, el juez de primera instancia, de oficio ordenará su citación”. De este
apartado normativo se desprende una importante responsabilidad del juez de la
acción de grupo en la determinación de los responsables de la afectación alegada.

Adicionalmente, una de las razones por las que esta acción precisa de la
representación de un abogado está mediada por la responsabilidad que acarrea la
estimación de los perjuicios. Por último, se precisa que en la demanda se determine
que existe una clara identificación de la parte demandada, y una reconstrucción
clara de los hechos que permita conocer el daño causado y su nexo causal con la
acción u omisión alegada imputable al responsable.

c) El artículo 47, por su parte, precisó que la acción de grupo debe interponerse
dentro “de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción
vulnerante causante del mismo”. La Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑215 de
1999 indicó que esta previsión normativa se ajustaba a la CP de 1991 pues “(…) la
fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra pleno
sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la eficacia de la
administración justicia y en el deber consagrado en el artículo 95-‐‑7 de la Constitución de

105
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, SubSecciónA, Sentencia del
13 de febrero de 2013, Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez.
106
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera , sentencia del 1 de noviembre
de 2012, Rad: 250002326000199900002 04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero
126
colaborar con el buen funcionamiento de la misma.” Para la Corte, a diferencia de las
otras acciones constitucionales donde la acción puede interponerse generalmente
en cualquier tiempo, en el caso de la acción de grupo la situación es diferente en
razón al interés jurídico que protege esta última, pues “[l]a garantía constitucional se
reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso
prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de
ejercer posteriormente y dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones
individuales que correspondan”107.

El Consejo de Estado ha explicado la forma en que debe entenderse el tema de la
siguiente manera:

El artículo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las acciones de grupo, que deberán
promoverse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la
acción vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del
cual empieza a correr el término para intentar la acción, el juez debe en cada evento establecer
si los daños producidos se originaron en un acto que se agotó en su ejecución o, en cambio,
fueron producto de una serie sucesiva de hechos, aunque, debe tenerse cuidado de no
confundir la causa del daño con la prolongación del mismo. Por lo tanto, para establecer el
momento a partir del cual se debe contar el término para intentar la acción, el juez deberá
establecer, al resolver sobre la admisión de la demanda, cuándo se produjo el daño que aduce
la parte demandante, no sólo porque así lo dispone expresamente la norma, sino en
consideración a que su existencia constituye el fundamento de la acción de grupo, por tratarse
de una acción indemnizatoria.

Con base en lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado una serie de
subreglas jurisprudenciales con el fin de determinar la forma en que deben
comprenderse, por parte de los jueces, los dos eventos a partir de los cuales
se empieza a contar el término de la caducidad así:

a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que se produjo el daño, momento
que, por lo regular, habrá de coincidir con la ejecución del hecho, acción u omisión causantes
del mismo, cuando tales actos se agotaron en su ejecución, como ha ocurrido, por ejemplo, con
los daños causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas consecuencias jurídicas
fueron imputables también a la administración, por citar casos ya decididos por la
jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir que la producción del daño no coincida
con la materialización del hecho, acción u omisión causantes del mismo, porque dicho daño
obedezca a un efecto retardado de una causa anterior. (…) [en ese sentido] el término para
intentar la acción se cuenta desde el momento en que “se causó el daño”, norma que debe
entenderse en el sentido de que tal momento lo es exactamente el de su consecución, cuando

107
Cfr. Corte Constitucional, C-215 de 1999.
127
desde ese momento el daño es evidente al mundo exterior, pero si el daño se muestra con
posterioridad al momento en que se produjo la conducta causante del mismo, el término para
intentar la acción sólo correrá desde cuando se tuvo conocimiento del daño. O puede suceder
que la materialización de la causa del daño coincida con la producción del mismo, pero que la
existencia de dicho daño permanezca desconocida para el afectado, sin que esa ignorancia sea
imputable a su desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicación de principios y
normas superiores como los de equidad, habría que contabilizar el término para presentar la
demanda no desde el momento en que se produjo el daño sino desde el momento en que los
afectados tuvieron conocimiento de su existencia.

b. Desde el momento en que cese la acción vulnerante causante del daño. Se trata en
este evento de los daños que no se produzcan como consecuencia de un acto aislado sino de
hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se derivan de factores
contaminantes del ambiente. En estos eventos, el término para accionar se contará desde el
momento en que cese de la “acción vulnerante causante del mismo”.108

Y, sobre el último aspecto la Corte Constitucional, con base en el principio
pro homine ha desarrollado una jurisprudencia más comprensiva sobre la
forma en que debe entenderse la caducidad del daño cuando se trata de
circunstancias de carácter sucesivo:

“Es claro para esta Sala, que el entendimiento de la norma legal que establece la caducidad
para las acciones de grupo –art. 47 de la Ley 472 de 1998-‐‑ según el cual en los casos de daño
continuo o de daño de tracto sucesivo no opera la caducidad por cuanto no ha cesado la acción
vulnerante causante del daño al momento de la presentación de la demanda, es un
entendimiento que no sólo se desprende claramente del contenido de la norma legal, sino que
más allá se ajusta a la Constitución Nacional y a su principios de prevalencia del derecho
sustancial, de interpretación ‘pro homine’, de interpretación conforme y razonable, así como
al respecto por los derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como
consecuencia de lo anterior, la aplicación legal de la caducidad según la cual esta no opera en
los casos de daño de tracto sucesivo mientras no cese la acción vulnerante causante del
mismo, protege la efectividad de la acción de grupo y por contera los derechos e intereses
colectivos que se buscan garantizar a través de esta acción, como el interés respecto de la
indemnización patrimonial y los derechos a una vida digna, a la salud y a un medio ambiente
sano.”109

Con base en lo anterior, la Corte Constitucional explicó que tratándose de
circunstancias de carácter sucesivo, las dimensiones del daño solo pueden
constatarse con el paso del tiempo, por lo tanto, un entendimiento mas
comprensivo de la caducidad de conformidad con la naturaleza constitucional de

108
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de marzo de
2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
109
Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
128
la acción implica entender entonces que el término de caducidad se cuenta desde la
cesación de la vulneración110.

3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación

El artículo 53 establece que después de diez días hábiles, contados a partir de la
presentación de la demanda, el juez debe adoptar una decisión sobre la admisión.
Si la demanda reúne a satisfacción los requisitos señalados en el acápite anterior, el
juez debe proferir un auto de admisión en el cual debe ordenar la notificación
personal a los demandados. Desde este primer momento, el juez cuenta con la
facultad, ya mencionada, del artículo 52, en virtud de la cual si en su criterio
existen otros posibles responsables, puede en el auto admisorio ordenar su
notificación personal.

Adicionalmente, la norma establece que el juez debe informar a los miembros del
grupo de la existencia de la acción, para lo cual puede hacer uso de cualquier medio
masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz. Dada la importancia de
asegurar su participación en el proceso, la norma dispone que el juez cuenta con la
posibilidad de emplear de manera simultánea diversos medios de comunicación.
De manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en la importancia de que en
todos los casos, se cumpla con esta obligación, pues es la que permite que “los
miembros del grupo pueden ejercer legítimamente el derecho de aquellos a elegir si
comparecen por sí mismos al proceso”111, además con ella se logra el juez disponga, en
gran parte, “de toda la información necesaria para remediar integralmente el daño”112. De
tal importancia es esta comunicación que la jurisprudencia contencioso
administrativa ha indicado que “el incumplimiento de la obligación en comento tiene
como consecuencia el desconocimiento de un derecho sustancial de los miembros del grupo
y constituye una irregularidad procesal generadora de nulidad”113.

110
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de
octubre de 2007, Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero
111
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de
septiembre de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo
Hernandez Enriquez.
112
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de
2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández
Enríquez, citada en Op. cit
113
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero Ponente: Alier
Eduardo Hernandez Enriquez, Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicación
numero: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG).
129
También señala la norma que, a menos que haya sido iniciada por esta entidad, las
acciones de grupo deben ser notificadas siempre a la Defensoría del Pueblo para
que intervenga en los procesos que considere conveniente. La Corte Constitucional ha
señalado que la intervención de la Defensoría del Pueblo, dada la naturaleza de sus
funciones busca garantizar la efectividad de los derechos y de los mecanismos de
protección, especialmente, de personas en situación de indefensión o desamparo.
Específicamente, en la sentencia C-‐‑215 de 1999 indicó que esta “notificación se puede
surtir con el Secretario General, directores nacionales, defensores delegados y defensores
regionales de la Defensoría del Pueblo, así como los personeros municipales, funcionarios en
los cuales haya delegado el Defensor del Pueblo, la función de actuar en los procesos de
acciones populares y de grupo, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 24 de 1992,
mediante la cual se organizó el funcionamiento de ese organismo.”

El artículo 54 indica que cuando la demanda esté dirigida en contra de entidades
públicas y sociedades, la notificación debe realizarse personalmente al
representante legal o a quien tenga en delegación esta facultad. La norma prevé
que en caso de que, por alguna razón, no pueda surtirse la notificación de esta
manera “esta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo
reciba de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio al notificado.” Para el caso
de las sociedades, el articulo 54 indica que es un deber del demandante indicar la
dirección de la sociedad acusada y si no la conociere, deberá afirmarlo bajo la
gravedad de juramento. En este último evento, el juez deberá ordenar la
notificación en la dirección que la sociedad demandada tenga registrada en la
Cámara de Comercio respectiva.

El inciso primero del artículo 56 señala que cinco días después de que se venza el
término de traslado de la demanda, “cualquier miembro de un mismo grupo podrá
manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el
acuerdo de conciliación o la sentencia.” Cuando la persona decide excluirse del grupo
puede intentar acción individual por indemnización de perjuicios, pero si
transcurre el término sin que exprese su intención de excluirse del grupo “los
resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán”.

Una vez admitida la demanda, la parte acusada podrá interponer las excepciones
de fondo o mérito y las excepciones previas definidas en el Código de
Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. El juez de la acción de grupo
resolverá estas excepciones de conformidad con las reglas previstas en esta
normatividad.
130

3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio

a) El artículo 59 de la Ley 472 de 1998 establece que en la demanda se pueden
solicitar medidas cautelares y el juez se pronunciará respecto de estas en el auto
admisorio. Sin embargo, el artículo 58 dispone que en las acciones de grupo
únicamente “proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento
Civil para los procesos ordinarios”. Bermúdez explica es figura así por cuanto la
acción de grupo es una acción indemnizatoria de carácter declarativo por lo cual en el
marco de esta acción no cabe el embargo de bienes del demandado, pues al instaurar la
demanda no se cuenta con una pretensión indiscutida como ocurre en el caso del proceso
ejecutivo”114.

El artículo 59 también indica que “[e]l trámite para la interposición de dichas medidas,
al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de
Procedimiento Civil”. Y el artículo 60 que “Las medidas decretadas se cumplirán antes de
la notificación de la demanda”.

b) Como estamos en presencia de una acción que busca la reparación de un daño,
el artículo 61 establece que el juez, de manera oficiosa, “dentro de los cinco (5) días
siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante para
solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con el
propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito”. La norma
indica que esta audiencia “deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la
fecha de convocatoria.” Sin embargo, la disposición prevé la posibilidad de que “en
cualquier estado del proceso las partes [puedan] solicitar al juez la celebración de una
nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso”, esto último en
aplicación del principio de economía procesal115.

En relación con las características que rodean el acuerdo que celebran las partes en
la diligencia de conciliación en el marco de la acción de grupo el artículo 61
establece lo siguiente:

El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para ella se

114
Bermúdez, Op. Cit. Pp. 349
115
La norma también prevé que “[e]n la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado,
para servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función
corresponderá al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la
audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes.”
131
establecen en esta ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a cosa
juzgada y presta mérito ejecutivo.
El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en un medio de comunicación de
amplia circulación nacional.

En su momento, la jurisprudencia del Consejo de Estado explicó que esta norma
debía interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 640
de 2001, en el sentido de que “en el caso de la conciliación en las acciones de grupo el
juez debe aprobar el acuerdo celebrado por las partes”116. Sin embargo, esta última
disposición fue derogada por el artículo 626 de Código General del Proceso.

c) Según el artículo 62, una vez llevada a cabo, sin éxito, la audiencia de
conciliación, el Juez decretará las pruebas que se hubieren solicitado y aquellas que
de oficio estime pertinentes, las cuales deber ser practicadas dentro de los 20 días
siguientes. Y en caso de que la complejidad del proceso lo amerite, la norma prevé
que dicho término podrá ser prorrogado de oficio o a solicitud de parte, hasta por otro
término igual.
3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos

Una vez vencido el término de la práctica de pruebas, el juez dará cinco días de
traslado a las partes para que presenten su alegatos de conclusión (art. 64). Luego
de ello, el expediente pasara al despacho del juez y no podrá surtirse ninguna
actuación, salvo el trámite de un impedimento o recusación, hasta que se dicte
sentencia, la cual deberá ser proferida en un término perentorio e improrrogable
de 20 días (art-‐‑ 64).

El artículo 65 estableció seis elementos que debe contener toda sentencia que acoja
las pretensiones de la demanda:

1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las
indemnizaciones individuales.

2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado
ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los
términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.

116
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de junio de
2005, Rad. No. 4584-01(AG) C.P. Dr. Alier E. Hernández Enríquez.
132
3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será
administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:

a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes
del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez
podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización,
cuando lo considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de
cada caso;

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar
oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los
requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente
mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa
comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del
grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere
inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez,
la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a
partir del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el
artículo 61 de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las
indemnizaciones serán devueltos al demandado.

4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de amplia
circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto que
hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevención a todos los
interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso,
para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación,
para reclamar la indemnización.

5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas
necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.

6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por
ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no
hayan sido representados judicialmente.

Algunos apartados de esta norma han sido objeto de pronunciamientos por parte
de la Corte Constitucional.

Otro aspecto importante en relación con la sentencia, es que de acuerdo con el
artículo 66 de la Ley 472 de 1998, esta tiene efectos de cosa juzgada frente a:
133

i. quienes fueron parte del proceso, y
ii. las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y
expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso

Como se puede observar, esta característica resulta especialmente relevante en este
tipo de procesos, pues permite garantizar la seguridad jurídica respecto de la
decisión lo cual sería imposible y desnaturalizaría el sentido de la norma si no
vinculara jurídicamente a todos los miembros del grupo objeto de la controversia,
incluidos los ausentes.

Así, de conformidad con el artículo 66, en concordancia con el artículo 56, de la Ley
472 la sentencia tendrá efectos generales, salvo en el caso de quienes no quedaron
vinculados al grupo, bien solicitaron la exclusión en el momento procesal
correspondiente, o bien porque logran demostrar que sus intereses no fueron
representados adecuadamente por el representante del grupo –de ahí la insistencia
del papel del juez en el aseguramiento durante el trámite de la debida
representación-‐‑. En estos eventos, estas personas están facultadas para interponer
los procesos que consideren encaminados a obtener la reparación de sus perjuicios.

Una vez proferida la sentencia, esa es apelable en el efecto suspensivo. En este
punto es importante indicar que si la sentencia de primera instancia la parte
demandante obtiene un fallo a su favor puede obtener medidas cautelares de
embargo y secuestro de bienes del demandado. Dice el artículo 67 que “En este
evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo
y secuestro”.

Esta norma indica que la apelación deberá resolverse por la autoridad judicial
competente en un término máximo de 20 días, los cuales se contabilizan desde el
momento de la radicación del expediente en la Secretaría General. A pesar de lo
anterior, el artículo 67 le otorga la posibilidad al juez de ampliar el término en 10
días, cuando sea necesario practicar nuevas pruebas. Agrega la norma que contra las
sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo
proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las
disposiciones legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos
podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto
en la Secretaría General de la Corporación.

134
El artículo 55 de la Ley 472 de 1998 señala que “quien no concurra al proceso, podrá
acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la
sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños
extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se
beneficiará de la condena en costas” El aparte subrayado fue declarado exequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑242 de 2012117 en la cual señaló que la
norma objeto de estudio, además de ser una regulación procesal realizada en el
marco de la libertad de configuración del legislador, no implica “una restricción de
la efectividad y garantía de la acción de grupo –art.88 CP-‐‑, ni una afectación del acceso a la
administración de justicia –art.229 CP-‐‑, sino que por el contrario, son regulaciones no solo
necesarias, sino que garantizan el goce efectivo y pleno de las acciones de grupo, al
establecer requisitos y términos razonables y proporcionados encaminados a hacer posibles,
efectivas y otorgar seguridad jurídica al ejercicio de las acciones de grupo”118.
El artículo 67 indica que si bien pueden, con base en lo anterior, pueden integrarse
nuevos miembros al grupo con posterioridad a la sentencia, esta situación “no
incrementará el monto de la indemnización contenida en ella”.

Por otra parte indica que ante la existencia de acciones individuales relativas a los
mismos hechos, podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado, caso en
el cual, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y
se acogerá a los resultados de la acción de grupo.

117
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. De otro lado, esta norma contenía un apartado que decía: “y siempre y
cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes” que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla),
por considerar que configuraba una restricción al acceso a la administración de justicia. Para adoptar esta
decisión la Corte se basó en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, previamente, había señalado: “La
frase señalada es abiertamente incompatible con la Constitución, pues una simple lectura del texto basta
para advertir la oposición flagrante al mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el
juzgador cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo. [pues] impide el acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la
Constitución está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales, cuando ya se ha
intentado la de grupo, a menos que se logre la exclusión, en el aparte que se analiza se impide a quienes no
se hicieron parte en el curso del proceso, obtener la indemnización de perjuicios a que la sentencia condenó
en su favor, con el argumento de que la reclamación debe hacerse dentro de su propio término de caducidad
o prescripción, a pesar de que no depende del afectado la determinación del momento en el cual se produce
la sentencia, en otras palabras la determinación del momento para acogerse a los efectos de la sentencia.
Ello depende de factores externos tales como la congestión propia de la función judicial que impide el
cumplimiento de los términos judiciales. En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artículo 55 de
la ley 472 de 1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible”. Consejo de Estado,
Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-
410012331000200100948-01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio
118
Corte Constitucional, C-242 de 2012.
135

3.3.5. Disposiciones finales.

El artículo 68 de la Ley 472 de 1998 establece que los aspectos no regulados y que
no contraríen lo dispuesto en el título correspondiente a la acción de grupo se
aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, lo cual con la expedición
de la Ley 1564 de 2012 debe entenderse que la referencia remite al nuevo Código
General del Proceso.

El artículo 69 precisa que las acciones de grupo que fueron reguladas antes de la
expedición de la Ley 472 de 1998, esto es, las Acciones de Grupo contempladas en el
artículo 76 de la Ley 45 de 1990, en el artículo 1.2.3.2. del Decreto 653 de 1993 (Estatuto
Orgánico del Mercado Público de Valores) y en el Decreto 3466 de 1982 artículos 36 y 37,
deben ser tramitadas bajo la estructura procesal definida para las acciones de
grupo en general.
Ap Actividad Pedagógica

1. La entrada en vigencia del Código General del Proceso y del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo impactaron el trámite de multiplicidad de
procesos y procedimientos en el ordenamiento jurídico
colombiano. Elabore una tabla explicativa en la que ilustre la
forma en que estas dos normatividades impactaron el trámite de la
acción de grupo, respecto del trámite inicialmente previsto por la
Ley 472 de 1998. Discuta con sus compañeros los logros y las
dificultades que, para la acción de grupo, ha tenido la entrada en
vigencia de estas dos normas.

2. Lea el siguiente caso y luego discuta con sus compañeros su
posición frente a las preguntas que al final se formulan:

Mediante sentencia del primero de noviembre de 2012, la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, adoptó una serie de decisiones a favor de las personas
que resultaron afectadas por los daños ambientales ocasionados
con el deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña Juana, ocurrido
el 27 de septiembre de 1997. En particular, el numeral octavo de
136
este fallo, se estableció que los interesados que no comparecieron
al proceso y que se consideren afectados, debían presentarse “a la
Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, dentro de los 20 días siguientes” a la publicación del fallo,
con el fin de acreditar su pertenencia a cualquiera de los
subgrupos afectados por el deslizamiento.

Muchos críticos, incluyendo la Dirección de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo que se encarga de manejar el
Fondo para la Defensa de los derechos e intereses colectivos,
criticaron y cuestionaron esta decisión. En particular, señalaron
que con esta orden específica, la Sección Tercera del Consejo de
Estado, está pretermitiendo una fase procesal contemplada en el
numeral 4º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, que dispone
claramente que las personas interesadas e igualmente lesionadas
que no concurrieron al proceso de acción de grupo se deben
presentar al juzgado que conoció de la acción dentro de los veinte
(20) días siguientes a la publicación de la sentencia, si quieren
acogerse a sus efectos y reclamar la indemnización
correspondiente. Es decir, por mandato legal y constitucional,
quien tiene la función de declarar derechos y acreditar la
pertenencia al grupo es la autoridad judicial y no el Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, creado por la Ley
472 de 1998 (Titulo IV, art. 70 y ss.), a cargo de la Defensoría del
Pueblo, dado que éste cumple únicamente funciones de carácter
administrativo como el manejo del monto de la condena y el pago
de las indemnizaciones individuales y determinadas en la
sentencia. Así las cosas, la Sección Tercera del Consejo de Estado,
al establecer que las personas deben presentarse a la Defensoría
del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, con una serie de documentos para acreditar su
pertenencia al grupo de afectados por los daños ambientales
ocasionados con el deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña
Juana, desconoció lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, y en
particular, las funciones propias del Fondo, dejando de asumir las
que le son propias.

¿Cuál es su posición frente a esta controversia? Si no considera que
no la orden de acreditar la pertenencia al grupo no debió dirigirse
al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de
la Defensoría del Pueblo ¿quién debió haber asumido ese rol?
137
Justifique su respuesta.

ae Autoevaluación

Lea y analice el siguiente caso (adaptado de un fallo real):

Mediante escrito presentado el 15 de octubre de 2013 por
intermedio de apoderado judicial, los señores Juan Pérez,
Jesús Sánchez, María Rodríguez y José García, actuando en
su nombre y en el de “otros ciudadanos colombianos que
actualmente se encuentran vinculados como docentes y directivos
docentes activos y pensionados desde el año 2010 a la fecha, todos
que pertenecen o pertenecieron a la educación inicial, preescolar,
básica y media que les asiste el derecho reclamado y se encuentran
vinculados y al servicio de todas las Secretarías de Educación de los
municipios del país, de todas las Secretarías de Educación de los
departamentos del país, de la Secretaría de Educación de Bogotá
D.C., de la Secretaría de Educación del Distrito Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta, de la Secretaría de Educación del
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, de la
Secretaría de Educación del Distrito Especial, Industrial y
Portuario de Barranquilla, en calidad de docentes de planta, con
nombramiento provisional y/o en período de prueba”
interpusieron acción de grupo contra la Nación – Ministerio
de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Educación
Nacional con el fin de estos fueran declararados
administrativamente responsables de los perjuicios sufridos
“por el no reconocimiento de la prima de servicios correspondiente
a los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014; igualmente o
alternativamente (…) por razón o con ocasión de la emisión,
promulgación y aplicación del acto administrativo Decreto No.
1545 del 19 de julio de 2013, emanado de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Educación
Nacional por ser dicho proceder inconstitucional e ilegal; no
138
ajustado a nuestro Sistema Social de Derecho, donde se estableció
que la prima de servicios para el personal docente y directivo
docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica
y media del país sólo se reconocerá a partir del año 2014, pagando
en ese año sólo el valor correspondiente a siete (7) días;
desconociendo y violando la normatividad aplicable sobre
interrupción prescriptiva de derechos laborales a dicho grupo de
docentes y directivos docentes”

Como hechos relevantes se narraron que el 19 de julio de
2013 la parte demandada emitió el Decreto No. 1545 “Por el
cual se establece la prima de servicios para el personal docente y
directivo docente oficial de las instituciones educativas de
preescolar, básica y media”. Se mencionó en la demanda que
dicho decreto estableció la prima de servicios para todos los
docentes públicos del país a partir del año 2014, año en el
cual sólo se reconoce el equivalente a siete días de salario y a
partir del año 2015 ya comienza el reconocimiento de lo
equivalente a 15 días de salario. Que con ello se le está
desconociendo al grupo demandante el derecho que le asiste
de reconocimiento y pago de la prima de servicios
equivalente a 15 de días de salario mensual devengado
correspondientes a los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 8 días
del año 2014, toda vez que dicho decreto desconoce o
inaplica en forma injustificada la normatividad de
prescripción de los derechos laborales y de seguridad social.

Los demandantes radicaron derecho de petición ante el
Ministerio de Educación Nacional el 30 de octubre de 2013,
en el cual reclamaron el derecho que les asistiría y a todo el
grupo aquí demandante por la prima de servicios
equivalente a 15 días de salario mensual devengado
correspondientes a los años comprendidos entre 2010 y 2013
y 8 días del año 2014. Además solicitaron información sobre
la cantidad de docentes y directivos docentes públicos
activos y pensionados de educación preescolar, básica y
media que a la fecha no hubieren solicitado administrativa o
judicialmente el reconocimiento y pago de la prima de
139
servicios y el valor que le correspondiere a cada uno por
concepto de dicha prima durante los años 2010 a 2013 y 8
días del año 2014. Igualmente solicitaron que se le expidiera
copia integral y auténtica del mencionado Decreto, con la
respectiva constancia de publicación y de ejecutoria.

El Tribunal Administrativo, mediante auto proferido el 10 de
enero de 2014, rechazó la demanda, de conformidad con lo
siguiente: “En diferentes apartes de su texto, la demanda es
reiterativa en señalar que la acción tiene como propósito la
indemnización de los perjuicios ocasionados a los actores por la
falta de pago de la prima de servicios durante los últimos cinco (5)
años y la aplicación del decreto 1545 de 2013 expedido por el
gobierno nacional. Sin embargo, estima la Sala que realmente lo
que persigue la acción de grupo es el reconocimiento y pago de los
valores correspondientes a las primas de servicios a las cuales
consideran tener derecho por los años 2010, 2011, 2012, 2013 y
2014. Así puede concluirse del análisis de las pretensiones, los
hechos, las consideraciones sobre la indemnización, el acápite de los
precedentes jurisprudenciales y del cálculo individual de los
perjuicios, donde el énfasis está puesto en la necesidad de lograr
reconocimiento y pago, el cumplimiento de las obligaciones
pendientes por concepto de la prima de servicios y los alcances
restrictivos del decreto No. 1545 de 2013 en esta materia. Incluso al
hacer el estimativo de los posibles perjuicios, la parte actora no
incluyó ninguna alusión al daño emergente, al lucro cesante ni a
los daños patrimoniales que reclama, pues el cálculo está basado
únicamente en el valor que correspondería recibir a cada docente
como prima por cada uno de los años citados. Específicamente, -‐‑
sostuvo el Tribunal-‐‑ la pretensión indemnizatoria, que sería
propia de la acción de grupo, está dirigida al pago del valor
equivalente a la prima de servicios en cuantía de quince (15) días de
salario mensual devengado durante los años 2010, 2011, 2012,
2013 y ocho (8) días de salario mensual del año 2014. Desde esta
perspectiva, advierte la Sala que la acción es improcedente porque el
reconocimiento y pago de la prima de servicios escapa al ámbito
específico de la acción de grupo, ya que la demanda no persigue la
condena en perjuicios sino la cancelación de posibles obligaciones
140
propias de sus acreencias laborales”

Los demandantes impugnaron esta decisión por considerar
que “Si bien el daño o perjuicio que se establece y se pide
indemnizar es un valor cercano o que guarda cierta equivalencia
con la prima de servicios, la demanda en ningún momento establece
o solicita el pago de dicha prima de servicios; lo que claramente se
solicita en la demanda es la indemnización de perjuicios causados a
los demandantes en un valor equivalente o cercano a dicho valor, ya
que la demanda y el acto acusado generan perjuicios materiales a
los actores, los cuales no se encuentran en la obligación
constitucional ni legal de soportar.”

Tampoco puede asumirse que lo que en esencia la demanda
pretende es el cumplimiento de obligaciones pendientes por
concepto de prima de servicios y los alcances del decreto No. 1545
en esta materia. Es claro expresar que a la fecha no existe una
obligación pendiente en esta materia como lo afirma la Sala, los
actores tienen muy claro que si así fuera el camino sería la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral; pero
como lo que esencialmente se discute es que la demandada causó
perjuicios materiales a los actores con su omisivo actuar y con la
omisión del enunciado acto administrativo; bajo esa óptica la acción
es procedente porque persigue el pago de perjuicios materiales
ocasionados y porque es claro que los apartes del acto
administrativo acusado igualmente causaron perjuicios económicos
a los demandantes; ratificando que no se persigue el reconocimiento
y pago de acreencias laborales, ya que éstas a la fecha no existen.
No puede aceptarse ni aducirse como razón válida por parte del A
Quo, que se rechaza la demanda porque en la pretensión
indemnizatoria, en los posibles perjuicios, no se incluyeron el daño
emergente ni el lucro cesante ni a los daños patrimoniales que
reclama. Al respecto es clave afirmar que al juzgador como función
esencial le corresponde efectuar la de interpretación integral de la
demanda y en últimas si observa que en la misma existen falencias
o inconsistencias en la determinación de los daños, perjuicios
especificados en la demanda; estas inconsistencias que son
plenamente subsanables generarían solamente una inadmisión de la
141
demanda, pero bajo ningún punto de vista configuraría una causal
real y válida para el rechazo de la demanda”.

Si usted fuera la autoridad judicial encargada de resolver
esta impugnación ¿cuál sería el sentido de su decisión? Para
resolver esta pregunta, básese en la jurisprudencia
contenciosa en relación con la procedibilidad de la acción de
grupo para buscar la indemnización consecuencia de un
daño derivado de un acto administrativo de carácter general.

B Bibliografía

Bermúdez Muñoz, Martín, (2007) “La acción de grupo: normativa y
aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del Rosario, Bogotá

Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Guía
práctica de la Ley 472 de 1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Bogotá.

Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005), “Regulación de las
acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el
derecho colombiano”, en XXVI Congreso Colombiano de Derecho
Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal -‐‑ Universidad
Libre. Bogotá.

Quinche, Manuel Fernando (2009), Derecho constitucional
colombiano: de la carta de 1991 y sus Reformas, Universidad del
Rosario, Bogotá.

Gacetas Constitucionales

Gaceta Constitucional No. 46 de 15 de abril de 1991.
Gaceta Constitucional No. 77 de 20 de mayo de 1991.
Gaceta Constitucional No. 109 de 27 de junio de 1991

142
Normatividad

Decreto 3466 de 1982, Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre
de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la
calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la
fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”
Ley 45 de 1990, Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de
1990. “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación
financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas
facultades y se dictan otras disposiciones”
Decreto 653 de 1993, Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de
1993 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado Público de
Valores”.
Ley 256 de 1996, Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996,
“Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.”
Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357, 6 de agosto de 1998,
“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo
y se dictan otras disposiciones.”
Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre
de 2005 “
Ley 1437 de 2011, Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011,
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los
Contencioso Administrativo”.

Jurisprudencia


Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑397 de 1995, MP. José Gregorio
Hernández Galindo. Disponible en

Victoria Sáchica. Disponible en
143

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1062 de 2000, MP. Álvaro Tafur
Galvis. Disponible en
00.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑032 de 2003, MP. Eduardo

Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑728 de 2004, MP. Álvaro Tafur

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑815 de 2005, MP. Álvaro Tafur

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑116 de 2008 ,MP. Rodrigo

Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑241 de 2009, MP. Nilson Pinilla
Pinilla. Disponible en

Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑191 de 2009, MP. Luis Ernesto



Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑294 de 2014, MP. María Victoria
Calle Correa. Disponible en
144

Consejo de Estado

Tercera, Sentencia del 26 de julio de 2001, Rad.: 05001-‐‑23-‐‑15-‐‑000-‐‑
2000-‐‑0030-‐‑01(AG-‐‑016), Consejero ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez.

Tercera, Sentencia del 16 de septiembre de 2004, Rad.: 44001-‐‑23-‐‑
31-‐‑000-‐‑2003-‐‑0300-‐‑01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez.

Tercera, Sentencia del 9 de junio de 2005, Rad. No. 4584-‐‑01(AG)
Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez.

Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-‐‑
410012331000200100948-‐‑01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa
Palacio

Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-‐‑23-‐‑26-‐‑000-‐‑
2001-‐‑00213-‐‑01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.

Tercera, Sentencia del 26 de marzo de 2007, Rad. 25000-‐‑23-‐‑25-‐‑000-‐‑
2005-‐‑02206-‐‑01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

Sentencia de 18 de octubre de 2007, Rad. 25000-‐‑23-‐‑27-‐‑000-‐‑2001-‐‑
AG-‐‑29-‐‑01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion
Tercera, Sentencia del 18 de marzo de 2010, Rad. 25000-‐‑23-‐‑25-‐‑000-‐‑
2001-‐‑09005-‐‑01(AG). Consejera Ponente Myriam Guerrero de
Escobar.

145
Tercera, sentencia del 1 de noviembre de 2012, Rad:
250002326000199900002 04 y 2000-‐‑00003-‐‑0, Consejero Ponente:
Enrique Gil Botero

Tercera, Subsección A, Sentencia del 13 de febrero de 2013,
Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

Tercera, Subseccion A, sentencia del 13 de agosto de 2014, Rad:
25000-‐‑23-‐‑41-‐‑000-‐‑2013-‐‑02635-‐‑01, Consejero ponente: Hernán
Andrade Rincón
146

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Luis Manuel Castro Novoa

César Humberto Carvajal Santoyo

Acción de cumplimiento, Acción popular

LAS ACCIONES POPULARES ...................................................................................... 55

LA ACCIÓN DE GRUPO .............................................................................................. 114

CP Constitución Política de 1991

MP. Magistrado/Magistrada Ponente

C. Pon. Consejero/Consejera Ponente

C.G.P Código General del Proceso

JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III.

OBJETIVOS DEL MÓDULO

Unidad 1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda

El artículo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un motivo justificado,

“Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 (…) pues en el mismo se

Unidad 2 LAS ACCIONES POPULARES

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.

1. Toda persona natural o jurídica.

a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;

Parágrafo 2º.-­‐‑ El juez podrá imponer al perito, cuando se violen estas

“En el presente asunto es claro que la hipótesis de defecto sustancial se ubica en el

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3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos

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