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Las concesiones viales por peaje en la República Argentina.
Durante el transcurso del año 1989 la economía Argentina sufre una desmedida inflación que genera falta de
crédito y como consecuencia produce una profunda recesión, cuyo inmediato resultado fue la desarticulación
del sector empresario y el consecuente incremento del desempleo.
La necesidad de lograr en un corto plazo una solución al problema, teniendo en cuenta la importancia que la
red vial reviste para la economía del país, se planteaba como un desafío en la implementacion de acciones
nuevas para la administración de los caminos.
Paralelamente las espectativas de reactivación de las empresas que habitualmente desarrollaban sus
actividades en el marco de la obra pública tradicional se iban anulando, a la par que se deterioraba su situación
económica.
A partir de la situación así descripta y ante la aplicación de la Ley 23.696 de Reforma del Estado, se decide
iniciar un Plan de Concesionamiento de la Red Vial que se ajusta a la normativa de la Ley 17520 de concesión
de Obra Pública.
Así en 1990, se establece una legislación (Decreto 2039) que otorga a determinados adjudicatarios la
concesión de obra pública para la mejora, ampliación, remodelación, conservación, mantenimiento,
explotación y administración de algunos tramos de la Red Vial Nacional.
En febrero de 1991 surgen los primeros inconvenientes del sistema como producto de la incontrolada
inflación del momento y de la consecuente recesión ya mencionada, lo que se traduce en la interrupción del
sistema, que en abril del mismo año se reinstala mediante la asignación de nuevas condiciones tarifarias y la
conversión del modelo de concesión de oneroso a subsidiado.
A partir de allí, la continuidad del sistema permitió el restablecimiento de un adecuado índice de servicios en
las rutas. En el transcurso de casi nueve años desde el inicio de la concesión, han debido salvarse dificultades
relativas a ajustes tarifarios, procesos de anulación de los mismos, renegociaciones que permitieran la
incorporación de obras no ofertadas y desde el año 1997 nos encuentra en la tarea de reformular los contratos
vigentes mediante una renegociación de los mismos a fin de atender la evolución favorable de los indicadores
macroeconómicos, los acentuados requerimientos del transporte en el marco del MERCOSUR y el vertiginoso
crecimiento del parque automotor de la República Argentina.
1.-INTRODUCCION
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Las concesiones viales por peaje en la República Argentina.
En la terminología vial Peaje resulta la tasa que debe abonar todo vehículo automotor por el derecho de
circular en caminos construídos especialmente para su uso, destinando el producido de la misma a cubrir los
gastos de construcción, de mantenimiento y de administración de tales caminos.
La aplicación del Peaje a la financiación de caminos, ha dado motivo a dispares opiniones, entre los
partidarios del sistema y los que se oponen al mismo, pero en el contexto económico actual ha demostrado ser
un sistema eficiente para posibilitar el mantenimiento de la red vial con un adecuado índice de seguridad y
confort.
Cuando se hace referencia a la aplicación de Peaje debemos saber que el sistema no corresponde a nuestro
siglo, en efecto la referencia más remota del Peaje en la antiguedad nos lleva al camino militar que unía
Babilonia con Siria, aproximadamente en el año 2000 A.C., posteriormente los Romanos que asignaron a los
caminos una importancia fundamental, como necesidad de enlazar Roma con su vasto Imperio desarrollaron
una compleja red vial y en los tramos de la misma donde las tareas de mantenimiento no podían ser realizadas
por esclavos o militares, establecieron el "pedaticum" como pago por su utilización.
La historia del peaje en la República Argentina tiene sus orígenes en 1930 durante el gobierno provisional del
General Uriburu, momento en que se llamó a construír por peaje caminos que enlazaran Buenos Aires con
Rosario y Córdoba y Bahía Blanca, esta primera propuesta fracasó y posteriormente a lo largo de los años los
intentos de construcción de caminos mediante este tipo de financiación se repitieron, pudiendo concretarse
bajo la figura de soporte para el mantenimeinto y rehabilitación de caminos recién a partir de 1990.
Ya hacia la década del cuarenta se hacia evidente la crisis del sistema ferroviario. Su traza no respondía a las
exigencias de una economía que abordaba el desenvolvimiento industrial, ni tomaba en cuenta la revolución
provocada por la difusión masiva del motor a explosión en el transporte.
Es a partir de 1930 en que comienza a desarrollarse la concepción de la creación de redes viales integradas
que permitieran las comunicaciones, y suplieran las deficiencias de las redes ferroviarias.
El sistema vial argentino fue diseñado respondiendo a un criterio coordinado e integrador. Proponía como eje
una red troncal nacional y dos subsistemas provinciales: la red primaria provincial como afluente y
distribuidora de las rutas troncales y la red vial secundaria dedicada a la vinculación intercomunal y colectora
de la red provincial primaria.
Luego de diversas reestructuraciones, la red general de caminos de la Argentina consta hoy de 500.000
kilómetros, de los cuales 38.000 corresponden a la red troncal nacional, l77.000 a la red primaria provincial y
285.000 a la red secundaria y redes menores.
La red troncal nacional constituye la columna vertebral del sistema de caminos dado que une los centros de
producción y consumo con los diversos estados provinciales y es el canal de vinculación al exterior a través de
los puertos nacionales, es también la red de mayor preocupación dentro de la política vial nacional, máxime en
momentos en que ha tomado plena vigencia el Mercado Común del Sur MERCOSUR.
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Esta red troncal nacional consta hoy de 38.000 kilómetros, de los cuales 28.000 son pavimentados, 6.300 son
de ripio o grava y los restantes 3.700 son de tierra.
Cuando en la década del 80 la crisis fiscal y la crisis externa hicieron eclosión y los gobiernos comenzaron a
recortar los recursos destinados a la Empresas Públicas, la situación patrimonial de las mismas llegó a un
punto crítico, la calidad del servicio se deterioró fuertemente y la situación colapsó cuando, en ese marco, se
produjo en 1989 un episodio hiperinflacionario que se prolongó a lo largo de 1990.
El sistema vial argentino que había sido concebido a partir de la creación de fondos específicos basados en
los impuestos a los combustibles y lubricantes, que había generado un desarrollo autónomo importante, se vió
arrastrado por la crisis.
La situación a enfrentar era grave, a partir de dos razones: en primer lugar, las reposiciones de caminos
producidas en los últimos años eran inferiores a la media anual necesaria; y en segundo lugar el costo de los
trabajos de reposición, conservación, reparación y mantenimiento creció exponencialmente a medida que las
obras fueron diferidas.
Conceptualmente se concesionarían corredores viales a empresas privadas, las que deberían cumplir un plan
mínimo de obras, efectuar el correcto mantenimiento de las mismas y lograr una mejora paulatina. Como
retribución el concesionario cobraría peaje en diversos puntos de la ruta, los que sumados a su inversión le
permitirían contar con el capital necesario para efectuar las obras. Se definió así la concesión de servicio a lo
largo del plazo del contrato, en el cual la empresa operaría como administradora de la ruta.
El sistema fue licitado en 1990 a través de un conjunto de corredores que totalizaron 8.866 kilómetros,
comenzando a operar en el mes de noviembre de dicho año.
Si bien inicialmente tuvo resistencias en una opinión publica no acostumbrada a pagar directamente las obras
que utiliza, el sistema tiende a consolidarse en la medida en que los usuarios ven mejoras en las rutas, y luego
de casi nueve años tanto los usuarios, como el concesionario han ido identificando sus nuevos roles: El
usuario es un cliente y el concesionario un prestatario de servicios.
Fundado en el marco general descrito anteriormente, el Gobierno Nacional sanciona dos leyes fundamentales
para el desarrollo económico de los años siguientes. Estos son la Ley de Emergencia Económica y la Ley de
Reforma Administrativa orientadas en una política de una fuerte reducción del gasto público y de reasignación
de los ingresos hacia aquellas necesidades básicas más insatisfechas de la población (educación, salud, justicia
y seguridad).
En el caso particular de los servicios públicos la concepción de estas leyes eran abandonar el esquema
anterior de subsidiar indirectamente la prestación, a través de impuestos o recursos específicos, para pasar a
que quien utilice el servicio, lo abone.
Por otra parte el esquema económico elegido se completaba con un sistema en el cual se tendía a reducir el
Estado a partir de la privatización de las empresas de producción y servicios que hasta ese momento estaban
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en manos del mismo. El proceso iniciado implicó la transferencia al sector privado del conjunto de las
empresas en manos del estado que eran generadoras del déficit fiscal que originaba el proceso inflacionario
descrito.
El concepto fundamental de la concesión de servicios públicos es que el Estado satisface sus necesidades
generales valiéndose de la colaboración de los privados, los que en un tiempo determinado deben organizar,
poner en funcionamiento y mantener el servicio. La explotación es a su costo y riesgo.
La legislación argentina permitía antes de la reforma señalada construir, conservar y explotar obras o
servicios financiados mediante tarifas o peajes a abonar por los usuarios.
Las concesiones pueden clasificarse en onerosas, gratuitas o subvencionadas; la adopción de una de ellas
dependía del nivel de tarifa o peaje a cobrar, de manera tal que se guarde una relación razonable entre el
servicio ofrecido y la rentabilidad de las obras a realizar.
Además, la ley establecía algunos puntos fundamentales como ser que la tarifa tenía que ser compatible con
el beneficio del usuario. El cálculo de beneficio del usuario se hace de la diferencia entre un camino en buen
estado y un camino en mal estado teniendo en cuenta todos los parámetros y esto determina el beneficio que
siempre tendrá que estar por arriba de la tarifa que se le cobra al mismo.
Obviamente el equilibrio de la ecuación económico financiera del concesionario debe vincularse a esta
mejora de calzada dentro de márgenes aceptables de rentabilidad, por cuanto si se ejecutasen todas las obras y
consecuentemente las inversiones en el primer año, el costo de financiación, y por ende la tarifa, sería
incompatible con los valores que en promedio se consideran razonables.
*Se podría reconstruir el camino en un tiempo breve sin esperar los recursos del Plan General de Cuentas.
*El costo de la reconstrucción y mantenimiento estaría financiado por quienes utilizan esa vía.
*Al finalizar la concesión el camino debería reunir una serie de características técnicas que lo harían óptimo,
circunstancia muy importante si se tiene en cuenta que las principales rutas nacionales son las que se
entregaron en concesión.
*Se originaría una reactivación económica regional que permitiría crear fuentes de trabajo y ubicaria
capitales en un negocio de mediano plazo.
Es decir, el objetivo perseguido con la modificación de la Ley de Concesiones fue permitir que el sistema sea
aplicable hacia el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura existente.
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medios o caminos alternativos que permitieran sortear la concesión entregada. Este punto fue un gran debate
entre abogados y economistas, pero el tema más allá del aspecto formal que se zanjó, tras una ardua discusión
en la Corte Suprema de Justicia, fue en realidad, cual es el concepto de mantenimiento y cual el de
rehabilitación. El criterio fundamental es que si un camino deja de mantenerse se destruye, si un camino deja
de conservarse, desaparece. En la práctica era como construir una ruta nueva e impedir que la ruta se destruya.
Evitar que la ruta se destruyera era mantener el capital que el Estado había invertido en el pasado.
Otro aspecto a analizar fue el tema de los caminos alternativos, que estaba en la vieja Ley y que está en
muchas legislaciones del mundo. Un camino alternativo supone una opción entre dos vías que unen las
mismas localidades. Tener un camino alternativo implica en el caso más extremo tener un camino paralelo,
pero entonces la pregunta es, un Estado que no puede mantener sus rutas existentes y que necesita concesionar
los mismos puede plantearse el tema de los caminos alternativos. Obviamente no, la realidad es poder
mantener un camino que pueda ser utilizado por los usuarios pero no mantener dos caminos con igual origen y
destino, porque esto sería una dilapidación de los recursos públicos.
Otra cuestión importante que se debatió en nuestro país fue el derecho de tránsito. En nuestra Constitución,
como en muchas otras existe el derecho a transitar libremente por los caminos y rutas del país. En este punto
se centra la discusión sobre que quiere decir transitar. Se ha confundido transitar libremente con transitar
gratuitamente. Anteriormente a la creación del sistema de mantenimiento por cobro de peaje, el transitar por
las rutas resultaba oneroso dado que por el sistema de recursos específicos existía un pago, indirecto, pero
pago al fin por transitar.
Esta situación no se presenta en forma aislada dentro de nuestro sistema constitucional ya que, por ejemplo,
el derecho a comerciar libremente exige ciertos requisitos indispensables que representan erogaciones que
debe asumir el comerciante aún sin efectuar ninguna operación.
Este punto fue importante porque de alguna manera la población no tenía conciencia de los costos que
implican el camino y su mantenimiento, más allá de que, tanto en los impuestos a los combustibles como a las
cubiertas, existía una porción que iba para el camino que de hecho era un pago por transitar, un pago por tener
caminos. La concesión sobre caminos existentes y el hecho de tener que pagar por ellos, generó la sensación
de que el derecho de tránsito estaba limitado al pago y, como contrapartida, también generó e impulsó una
conciencia sobre el costo del camino, sobre la necesidad que a este había que mantenerlo por ese medio o por
otros.
Los tres puntos objetados fueron dilucidados luego de arduos debates parlamentarios y judiciales quedando
aclarado que era posible dar en concesión y mantenimiento un determinado medio de infraestructura; y
establecer una reglamentación al derecho de transitar libremente, lo que básicamente es participar en la
financiación del lugar por donde uno transita.
El problema fue como encarar esta cuestión, teniendo en cuenta la necesidad de tránsitos equivalentes y
constantes para poder justificar el mayor costo que se genera al establecer una plaza de peaje. Desde ese punto
de vista se analizó el conjunto de la red, hacia las ciudades importantes de todo el país. Tomando en cuenta los
tránsitos se estableció la posibilidad de concesionar alrededor de 10.000 Km. de caminos pavimentados que
representan los más importantes para la economía nacional en cuanto al tránsito. Así, se buscaron los
corredores de tránsito medio diario anual más significativos que iban desde 3.500 hasta 10.000 vehículos
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diarios.
La explicación de lo anterior obedece a que la ubicación de las plazas de peaje debe realizarse en lugares
cuidadosamente elegidos, de manera tal que la recaudación que se obtenga no provenga básicamente del
tránsito local.
Es evidente que instalar una plaza de peaje determina incrementos en los costos operativos por lo tanto no es
posible ubicar una gran cantidad de plazas de peaje a lo largo de la ruta. El caso argentino estimó que dichas
plazas estén ubicadas a unos 200 km. entre una y otra, lo que obviamente genera algunos problemas en los
tránsitos locales. La ubicación de estaciones más cercanas generaría sobrecostos logicos. Otro factor a
tener en cuenta en el estudio del sistema, fue el tipo de tarifas que se establecía en función de los ejes de los
vehículos. Esto es a mayor posibilidad de aprovechamiento de la capacidad portante del camino mayor
desgaste del mismo y, consecuentemente, mayor es la tarifa a aplicar. La tarifa básica es la correspondiente al
automóvil.
Teniendo en cuenta los dos últimos factores señalados (sistema abierto y tarifa por eje de vehículo) los
concesionarios previeron el sistema de abono. Esto es, se puede abonar un valor mensual independientemente
del número de pasadas o bien un valor menor por una cantidad fija de pasos por la estación de peaje.
Otro aspecto que el concesionario debió tener presente al formular su ecuación económica financiera es la
responsabilidad que posee al ser el único operador del corredor durante el plazo de concesión, puesto que debe
agregar todos los servicios de apoyo para que el usuario desarrolle su viaje confortablemente y de manera
segura.
Dentro de los servicios de apoyo se resaltan los medios de telecomunicaciones (teléfono, fax, radio), el
auxilio mecánico, las enfermerías, el patrullaje de la ruta y todos aquellos que hacen a la modalidad del
transporte.
Asimismo, se tuvieron en cuenta las posibilidades de recaudación del sistema abierto y las inversiones en
obras. Obviamente, y tal como señaláramos anteriormente, las obras a ejecutar debieron desarrollarse a lo
largo de la concesión, de acuerdo a un orden de importancia, el que fue definido de la siguiente manera:
B) OBRAS PRIORITARIAS: Se establece un cronograma a partir del pago del peaje con un plazo máximo
de 36 meses.
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Todas estas obras concluyen en que al fin del período de concesión debe reintegrarse el camino en óptimas
condiciones y con una repavimentación con concreto asfáltico de espesor no inferior a 0,05m.
En el ordenamiento anterior adquiere una importancia relevante la conservación de rutina ya que la misma
ahora se mide con pautas de resultado. El sistema de control es un sistema de medición de resultados que en el
caso de la conservación debe contemplar el buen estado general de todo el corredor lo que implica el
desarrollo de tareas programadas a lo largo del camino y de dotaciones especiales para aquellos casos
imprevistos.
En este aspecto es necesario remarcar que el Estado no abandonó su política de control de cargas; en realidad
el concesionario tiene la obligación de efectuar el control de cargas y la penalización de los excesos
detectados, pero el Estado está siempre facultado para hacer controles sobre los mismos corredores que están
concesionados ya sea para auditar el control del concesionario o bien para efectuar controles eventuales frente
a necesidades concretas que se plantean.
Desde el punto de vista operativo y frente a las necesidades concretas que el estado tenía en aquel momento
el procedimiento fue de licitar conjuntamente casi 9.000 km. de los elegidos inicialmente. Ello, a partir de un
procedimiento general que se basó en un pliego general de condiciones para la concesión de obra publica
donde en sus capítulos se definen las condiciones de la licitación, requerimientos para presentación a la
misma, procedimiento de evaluación, adjudicación y contratación, la garantía, la rescisión o rescate eventual y,
un pliego particular para las obras viales y un pliego técnico particular que para cada corredor con las
características específicas y las obras de los mismos. El procedimiento elegido fue orientado
fundamentalmente hacia firmas contratistas con los cuales se efectuó una precalificación general, en función
de ciertos requisitos de experiencia técnica, plantel profesional perteneciente a la firma y recursos económicos
que permitieran absorber el riesgo inicial de la concesión.
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Interrelacionando las variables anteriores se ubicaron: el beneficio del usuario, la razonable rentabilidad del
concesionario y una tarifa socialmente aceptable que no podía superar U$S 1,5/100 Km. promedio, que quedó
a criterio del concesionario en cuanto al monto que pretendía cobrar en cada plaza de peaje.
Producida la evaluación, adjudicación y las firmas de los contratos, se estableció un inventario de los bienes
existentes en la red; determinándose el índice de estado en que el concesionario recibía cada tramo de la red,
ya que el mismo es un elemento de evaluación a lo largo de todo el contrato estableciéndose que dicho índice
puede elevarse pero nunca, a lo largo de la concesión, puede ser inferior respecto del valor en que recibió el
concesionario cada uno de los tramos que integran su corredor.
La inexperiencia en la concesión de servicios de mantenimiento tal como se comentó, llevó a descuidar los
siguiente aspectos:
a) Falta de una adecuada preparación del usuario para pasar de un sistema que creía gratuito a uno pago, cuya
mayor bondad se reflejaría en el transcurso del tiempo (12 años).
b) Falta de conciencia del usuario en cuanto a que el libre tránsito que exigía en un camino alternativo de
igual característica que el existente para evitar el pago, implicaría un grave perjuicio económico para un
Estado en emergencia. Se caería en el absurdo de exigir la construcción de caminos paralelos cuando ni
siquiera se podía mantener lo existente.
c) Falta de explicación al usuario de que se trataba de una concesión para conservar y explotar y no de una
concesión que exigía construir totalmente, lo cual le llevó a presuponer que pagaba por una obra que ya había
sido construida con fondos del Tesoro Nacional.
d) Falta de explicación de que se trataba de un sistema abierto y consecuentemente en algunos casos (tránsito
local) la tarifa no era lo suficientemente equitativa.
Todos los puntos mencionados se refieren fundamentalmente a que, en la necesidad de definir rápidamente la
puesta en marcha del sistema, lo que faltó fue una política de difusión amplia, de forma tal que la comunidad
lo asumiera como propio. Otro problema que se planteó fue que, dado que el sistema abarcaba a un conjunto
de rutas con diferentes concesionarios, existían plazas de peaje cercanas pero en diferentes rutas; entonces el
tránsito que abandonaba una, y tomaban otra cercana, tenía que abonar en más de una plaza de peaje. Esto se
fue resolviendo a partir de pagos en una de las plazas y luego un "clearing" entre concesiones.
Otro de los problemas a resolver fue el de las localidades o pueblos muy cercanos a las estaciones de peaje
que tenían un tránsito local y que necesariamente tenían que pasar por ellas. Esto se resolvió con pases
vecinales con un descuento importante en la tarifa que se otorgaba a los vecinos de la zona, mediante un
mecanismo de identificación particular..
Para la localización de las estaciones de peaje en los pliegos se habían definido tramos de la ruta, y la
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ubicación exacta era propuesta por el oferente, así, en algunos casos surgió que el lugar elegido era inadecuado
y debieron ser trasladadas hacia otros sectores. Este problema si bien fue limitado, llevó a pensar que para el
futuro la localización de las estaciones de peaje debe estar previamente definida por el Estado en una
ubicación estricta.
Muchas veces los usuarios, fundamentalmente los transportistas de cargas, en su búsqueda por evadir el pago
del peaje, buscaban caminos alternativos dando un rodeo a las mismas e ingresando nuevamente a la ruta. Este
tema se resolvió de dos maneras, por un lado se autorizó al concesionario a poner una barrera de peaje en estos
caminos alternativos creados para evadir el sistema y, se combinó con las autoridades comunales una medida
de control fuerte y sanción en cuanto al peso de los vehículos de carga, para fomentar que los transportes no
hicieran este rodeo y de alguna manera fueran inducidos a continuar por la ruta por la cual venían abonando el
peaje. Los problemas en este sentido siguen planteándose, en algunos casos a partir de la pavimentación de
vías paralelas pertenecientes a la red secundaria. Las autoridades de las Direcciones Provinciales de Vialidad y
de las Municipalidades son generalmente las primeras en advertir tal situacióm al ver rápidamente deterioradas
las obras nuevas.
Las ofertas presentadas en las licitaciones originales fueron elaboradas en períodos de alta inflación
incorporando los oferentes en sus ecuaciones económicas altos índices de riesgo e incertidumbre.
Ocurrió entonces que, por el método de ajuste previsto contractualmente, los precios relativos se
distorsionaron rápidamente.
Esta alteración de variables originó un incremento desproporcionado de la tarifa contractual del peaje, la cual
pasó de U$S 1,50/100 Km a U$S 2,5/100 Km., lo que potenció la reacción al sistema y obligó al Estado
Nacional a reestructurarlo bajo las siguientes pautas:
*Corrimiento de las inversiones para poder mantener una ecuación económico financiera aceptable ante la
reducción de los ingresos por peaje.
*Es importante señalar que por sobre las condiciones económicas debían mantenerse inalterables las
características técnicas del camino.
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El sistema de control se ha delineado teniendo en cuenta las pautas establecidas en este tipo de concesión por
la medición de resultados. Es decir el compromiso contractual involucra tareas, obras e inversiones, la tarea
debe estar cumplida dentro de pautas preestablecidas, la obra realizada en los plazos convenidos y las
inversiones se deben corresponder con las pactadas. Para su seguimiento se definieron tres aspectos de control:
uno técnico, otro económico- financiero y el tercero de relaciones con el usuario. De ellos podemos señalar lo
siguiente.
A efectos del control de las condiciones exigibles se adoptan como parámetros fundamentales el Indice de
Estado (I.E.) y el Indice de Serviciabilidad Presente (I.S.P.).
El primero de ellos tiende a fijar un valor que brinda una acabada idea del estado del pavimento, de la
evolución del deterioro y de las posibles causas que lo producen. El segundo está dirigido a evaluar las
condiciones de transitabilidad, intentando proveer un índice de medición del confort que brinda el camino al
usuario.
En cuanto a las condiciones a alcanzar se ha dividido al plazo de concesión, que es de 144 meses, en tres (3)
períodos; el primero correspondiente a los tres primeros años, el segundo de siete años comprendidos entre el
inicio del cuarto año y la finalización del décimo, y el tercer período que abarca los dos últimos años de la
Concesión.
Para cada uno de los períodos se fijan valores mínimos del Indice de Estado y del Indice de Serviciabilidad
Presente.
Durante los tres primeros años los valores de Indice de Estado y del Indice de Serviciabilidad Presente no
podrán descender a valores inferiores al 95% de los iniciales, medidos en oportunidad del Inventario Inicial.
Desde el inicio del cuarto año y durante el segundo período el Indice de Estado (I.E.) deberá ser igual o
superior a 6, mientras el Indice de Serviciabilidad Presente (I.S.P.) será igual o superior a 2,8.
Para el tercer período se fija como condición exigible para la calzada que, al inicio del último año de la
Concesión, el Indice de Estado no sea inferior a 7,5, valor que deberá mantenerse hasta la finalización del
plazo de concesión.
Cabe señalar que independientemente de las exigencias antes señaladas la firma Concesionaria tiene la
obligación de efectuar como mínimo una repavimentación con mezcla tipo concreto asfáltico de un espesor no
inferior a 5 cm. en la totalidad del corredor a su cargo, complementándose con la exigencia que al finalizar la
concesión el espesor de la capa de concreto asfáltico existente no podrá tener un espesor menor al que tenía a
la fecha del Inventario Inicial.
Sin perjuicio de los valores especificados para los índices mencionados, se fijaron valores máximos para los
parámetros que intervienen en su cálculo, de tal manera que se establecieron límites a la Rugosidad,
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Rugosidad: La medición de la rugosidad, que provée un parámetro que permite evaluar la deformación
longitudinal, se efectúa con Rugosímetros B.P.R., los valores especificados son:
Ahuellamiento: A efectos de mesurar la deformación transversal, ya sea proveniente por ahuellamiento y/o
hundimiento, se utiliza el método de la regla. El ahuellamiento deberá ser siempre inferior a 12 mm.
Fisuración: Para los pavimentos flexibles se fija un máximo del 15% del área evaluada para limitar la
fisuración del Tipo 4 según el catálogo de fisuras de la Dirección Nacional de Vialidad.
Por último, se complementan las condiciones fijadas para la calzada con las establecidas para las banquinas,
fijándose para éstas un ancho que no podrá ser inferior a 3,00 m.
Respecto a los controles a efectuar se han determinado tanto el Indice de Estado como el Indice de
Serviciabilidad Presente en oportunidad de confeccionarse el Inventario Inicial; la medición de ellos en todos
los corredores concesionados, permite obtener un nivel de comparación para las futuras mediciones.
Objetivo
Parámetro
Valores Mínimos
Comodidad
Seguridad
Adherencia neumático/pavimento
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80 microcandelas
Pastos y malezas
Estructura
< 2 m/km
Ahuellamiento
< 12 mm
Fisuración
Desprendimientos y baches
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(*) El I.E. varía de 1 hasta llegar a 10 puntos cuando el pavimento es óptimo, se calcula para cada
tipo de pavimento en función de sus fallas más características.
Las tareas que se realizan en esta área tienen por objeto verificar el cumplimiento de los compromisos
contables, administrativos, económico - financieros, previsionales, laborales y fiscales.
Con la asisitencia de una Consultora externa se lleva a cabo la verificación de los aspectos citados, mediante
el análisis de balances trimestrales y anuales, revisión de los libros contables y demás aspectos que hacen al
funcionamiento básico de las sociedades.
El Organo de Control asiste a las Asambleas de Accionistas, participando con voz pero sin voto e
interviniendo en la autorización de los cambios societarios que impliquen modificación en el cómputo de las
mayorías, incorporación de nuevos socios o cambios en las formas societarias.
Por otra parte verifica la evolución de la ecuación económico - financiera mediante indicadores de
rentabilidad, y el mantenimiento de sus niveles razonables.
Al tratarse de contratos subsidiados el Estado realiza el seguimiento de la evolución del tránsito, ya que la
verificación de mayores volúmenes en relación a los previstos, implica la posibilidad de exigir a las empresas
la ejecución de obras adicionales a las previstas contractualmente, por ese monto verificado de mayores
ingresos.
Otro de los aspectos auditados tiene que ver con las inspecciones en los puestos de peaje a fin de verificar el
funcionamiento de los sistemas informáticos a través de los siguientes procedimientos:
c) Auditoría administrativa de las rutinas por cambio de turno y cierre diario del puesto de peaje.
e) Recepción y verificación de información enviada por los puestos de peaje en la administración central.
Resumiendo, el Organo de Control dispone de información sistematizada y periódica relativa a los ingresos
según sus orígenes y gastos según sus aplicaciones, de las empresas concesionarias, situación que posibilita el
seguimiento y verificación del seguimiento de los contratos.
8 c* Atención al Usuario
La creación de este área se basa en la necesidad de establecer lineas de relación concesionario – usuario en el
nuevo rol proveedor de servicios – cliente. Como ya se ha expresado, la desaparición de los fondos específicos
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por la globalización de los impuestos, en el marco de una modificación de la política económica a nivel
mundial, determinó la carencia de medios reales con que hacer frente a la financiamiento de la conservación
vial.
Surgió en este contexto la necesidad de atender a dicha conservación mediante la aplicación de tarifas
directas a los usuarios, política que se enmarca en el modelo de modificaciones estructurales del Estado. Es así
que los caminos como otros Servicios Públicos pasaron a tener una relación con la sociedad donde resulta
necesario definir la actuación del ciudadano en su carácter de usuario, ya que éste parece confundirse con el de
cliente determinando la necesidad de atender los interrogantes que se plantearon entre los servicios y el
ciudadano en su papel de usuario.
Es así, que el Estado no es más hoy un único actor. Se manifiestan nuevos actores, con los cuales se traban
relaciones también nuevas:
Y son estas relaciones las que definen la necesidad de efectuar un diagnóstico de la voluntad y de la
capacidad de los Organismos de Control para responder a las demandas o exigencias de los clientes
convertidos en usuarios, y elaborar explícitamente una política prioritaria en tal sentido.
En este contexto, deben realizarse propuestas de clasificación, de desarrollo profesional y personal asociados
a las funciones que tienen un alto contenido de relaciones con los clientes., buscando lograr el mejoramiento
de las relaciones entre la Administración de los Servicios Públicos y los usuarios.
En esta situación el tono de protesta de los usuarios puede sorprender. Los testimonios de disconformidad
llegan a los Servicios Públicos en forma individual ó grupal a través ONG, y en muchos casos con la
aprobación de sectores sociales que se expresan con posterioridad y los conflictos deben resolverse o por lo
menos buscarse paliativos mediante diálogos con la contraparte y posterior determinación de acciones que
intervienen en el costo final de la obra.
El usuario es excluído de la gestión activa de las obras de infraestructura. Se demanda que se conforme con
las reglas de juego fijadas por la Administración Todo lo que tiene que ver con las otras funciones (por
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ejemplo, cosas simples como lo es en una ruta un aviso sobre la protección del paisaje) es excluído de toda
consulta.
Esta concepción nivelante hace que los interlocutores institucionales de los Servicios Públicos se tornen
naturalmente privilegiados, ya que se brinda participación a las cámaras empresarias y grupos de intereses
económicos y financieros dentro de la negociación técnica. dejando de lado a las asociaciones de usuarios.
Sobre el campo a desarrollar en las políticas y acciones de los Entes de Servicios Públicos en este nuevo
proceso, se requiere de un nuevo procedimiento de planificación, de concertación y seguimiento, con amplia
participación social.
En efecto, la búsqueda del área de atención al usuario es la de instalar una vía de soluciones y acciones
sociales a fin de asegurar el ajuste y las revisiones de las bases sobre las que se apoyen sus acciones que
permitan anticipar la intervención de los usuarios y su participación como punto de partida de la
transformación.
Para ello, desarrolla un permanente monitoreo de la opinión del usuario en cuanto a su aceptación del
sistema, inquietudes y reclamos, recepcionando y contestando los mismos, adoptándose las medidas
correctivas que puedan realizarse dentro del marco contractual y capitalizando la experiencia para el nuevo
proceso de concesión de mantenimiento.
Surge asimismo la necesidad de fomentar que el verdadero inspector del sistema sea el usuario, a partir de la
queja o de la sugerencia, o a partir de la necesidad que tiene como usuario habitual de la ruta y por tanto
cliente de ella.
Las necesidades del usuario deben determinarse y para ello se desarrollan encuestas, en las que ha podido
evaluarse además, que la adhesión al sistema de peaje en la red vial de la República Argentina es cada vez más
importante y sobre todo la de los usuarios habituales. Esos ciudadanos que están sobre el camino valoran cada
vez más el servicio, y son quienes de alguna manera han hecho una cantidad importante de sugerencias
contribuyendo a mejorar el sistema, y demostrando así que se han concientizado su cambio de rol de usuarios
al de clientes.
Una de las fases cubiertas contractualmente son los libros de quejas que existen en cada una de las estaciones
de peaje, obligatorios de llevar por parte de los concesionarios, cuya información es revisada
permanentemente. Esta modalidad de recepción de información se complementa con las encuestas, donde se
trabaja sobre diversos lugares en los que los usuarios hacen una detención en su viaje (paradores, estaciones de
servicio de carga de combustible, u otros), donde no se demora al usuario y la extensión del formulario de
preguntas permite realizar evaluaciones dirigidas a los diferentes temas que involucra el servicio vial.
La habilitación de lineas telefónicas de costo revertido ha sido una de las incorporaciones de los últimos
tiempos que ha permitido la conexión directa del usuario con el Organo de Control y actualmente se trabaja en
el armado de una página de INTERNET para brindar la información de eventos destacables de la red vial
concesionada.
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Transcurridos más de casi siete años de puesta en vigencia del sistema con una modificación producida
-como se ha dicho- por el cambio de la economía generada a partir de la convertibilidad que implicó una
modificación de los contratos, el sistema concita paulatinamente la adhesión de diferentes sectores usuarios y,
fundamentalmente, de los usuarios permanentes de las rutas que observan la mejora y que recuerdan el estado
de los caminos que recibieron en la ultima década.
En este contexto es necesario describir como ha sido la evolución del contrato durante los seis años ya
finalizados para analizar cuales son las bases para realizar pronósticos tanto técnicos como económicos.
Al cabo de los seis primeros años de concesión han sido tratados por distinto tipo de obra un total de 8.428
Km sobre un total de 8866 Km es decir aproximadamente un 95 % del total.
En ese 95 % corresponden:
b) Reconstrucción: 1270,68 Km
c) Rehabilitación: 4495,90 Km
La construcción y la conservación han originado una inversión económica por parte de los concesionarios
equivalente a:
Año 1 $ 133.521.000
Año 2 $ 131.754.000
Año 3 $ 175.024.000
Año 4 $ 225.269.000
Año 5 $ 225.543.000
Año 6 $ 213.383.000
Por otra parte se destaca que los concesionarios han ejecutado obras no previstas para mejorar el nivel de
servicio, tales como:
- Intersecciones
- Ensanche de puentes
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- Defensa de puentes
- Iluminaciones
Ahora bien, para definir en términos generales el estado de la red concesionada se clasificaron los distintos
rubros principales en:
- Bueno
- Regular
- Malo
- Calzada
- Banquina
- Zona marginal
- Seguridad
- Señalamiento vertical
- Señalamiento horizontal
Al respecto, se puede concluir del análisis de estos ítems entre Noviembre de 1990 y julio de 1997 lo
siguiente:
f) Señalamiento Horizontal: Mejoró el estado bueno del mismo desde el 10% al 94%
Los ingresos totales generados por el sistema durante los primeros seis años de concesión, son de $
1.614.854.000 donde un 76 % corresponden al cobro directo de peaje y un 24 % a la compensación que aporta
el Gobierno y otros ingresos que provienen de las ventas de bienes y servicios varios.
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El tránsito medido en unidades equivalentes fue de 607.388.000 vehículos para los seis años analizados.
11 - COMENTARIOS GENERALES
Como se señalara, el sistema fue previsto para empresas contratistas de obra pública que, en aquel tiempo y
frente a la paralización general de obras no tenían actividad concreta. La implementación del mismo produjo
un fenómeno muy particular en estas empresas: aquellas que se asumieron como empresas concesionarias aún
creando estructuras paralelas a las de su empresa principal, han tenido desarrollos más importantes que
aquellas que se han quedado en su función de empresas constructoras. Es decir, la asimilación al sistema
requiere de las empresas un cambio importante en su mentalidad, ya que deben dirigir su acción solo hacia
ejecución concreta de las obras como cualquier empresa constructora de obras, sino también y
fundamentalmente hacia la identificación de los requerimientos del usuario y al servicio del mismo.
En ese sentido, la Adminsitración de Caminos ha aprendido que no es necesario que las concesionarias de
este tipo de sistema sean empresas totalmente contratistas, porque en realidad este es un negocio de
explotación y no uno específico de obra pública. Es un negocio que tiene que ver con empresas conocedoras
del quehacer vial pero también un negocio vinculado con empresas que tengan que hacer un marketing sobre
el usuario, una relación de venta del servicio que si bien en muchos casos es un servicio cautivo, porque los
tránsitos son cautivos, también la producción de mejoras en el servicio evita reacciones frente al pago y genera
hasta una competencia de rutas que se puede y se está dando en el país.
En algunas legislaciones las empresas contratistas no pueden ser concesionarias sino que tienen que ser
empresas independientes. Sin embargo la experiencia ha señalado que las empresas que se han desarrollado
con una estructura independiente de la empresa contratista, han demostrado que tienen una mejor relación con
el usuario y la comunidad en general. Contrariamente a esto las empresas que han tenido un perfil
eminentemente constructor son las que independientemente de efectuar obras y mejoras en su corredor tiene
una mala relación con los medios de la comunidad y con los usuarios en su corredor en general.
Existe otro aspecto importante de cambio que este sistema ha generado, y esto es que, en el funcionamiento
interno de las propias empresas constructoras, normalmente las que están vinculadas al Estado tienen una
política de ejecutar los proyectos que se le encomiendan tratando de reducir costos, de efectuar algunas
economías que muchas veces redundan en la durabilidad del camino y de las construcciones que efectúan. Se
produce un cambio importante, porque, teniendo en cuenta que las empresas tienen que explotar el corredor
por l3 años, tienen que pensar, en términos de economía para mejorar su rentabilidad; pero sin deteriorar el
camino porque tarde o temprano van a tener sanciones económicas por parte de los controles del Estado en
cuanto al estado general del camino o sanciones por parte de los usuarios. Esto ha implicado la necesidad de
contratar por parte de las empresas, los servicios de consultoría para inspeccionar sus propias obras, y para
obtener la calidad técnica requerida.
Ello es importante porque en las empresas concesionarias que han surgido experimentaciones sobre
diferentes tipos de pavimentos, investigaciones sobre la mejora de los materiales e investigaciones sobre la
durabilidad de los mismos, lo que en el fondo han permitido un mejoramiento integral del sistema. Las
empresas comprometidas a desarrollar un proyecto que mantenga el camino en buenas condiciones durante los
13 años han visto también la necesidad de no estar atadas a un proyecto específico como cualquier obra
pública, sino a tener un plan de obras, un plan de conservación y a buscar la maximización técnica de este plan
de obras y de este plan de conservación sabiendo que cualquier búsqueda de economía en la calidad va a
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redundar después en una deseconomía muy importante priorizando entonces caminos técnicos alternativos.
Desde el punto de vista del planeamiento empresario otro aspecto a destacar es la importancia que dan los
empresarios a tener un contrato de mediano plazo con parte de ingresos por cobro directo en el contexto de
una economía estabilizada.
Recordemos que la estabilidad se incorpora después de haberse iniciado el sistema y brinda al mismo la
posibilidad de planificar en el mediano plazo, permitiendo sobre todo una financiación razonable.
A partir de ella se desarrollan todos los mecanismos motores tal como la compra en el exterior de equipos de
ultima generación, la contratación a largo plazo de servicios de consultaría especializada, la posibilidad de
contar con plantas permanentes de personal propios o de subcontratistas tratando de evitar la rotación del
mismo.
Todos estos cambios que se han producido tanto en el camino, como en la operación de las empresas
concesionarias así como en la mecánica de control han modificado profundamente los sistemas de
intervención del Estado sobre los caminos y han sido el germen de otros cambios que se producen en el
sistema vial argentino.
Es por ello que este desarrollo de la primera etapa de un sistema de concesión de mantenimiento y
rehabilitación nos lleva a considerar que el sistema de mantenimiento de la Red Vial Argentina a través de las
concesiones con cobro de peaje se encuentra en el inicio de su etapa de mayor desarrollo.
Habiendo superado las obras iniciales y prioritarias que se describieron anteriormente y a través de las cuales
se satisfacían las necesidades más urgentes y visibles de la red, se sucederán ahora aquellas obras que son
fruto de varias circunstancias:
1) Las nuevas necesidades de los usuarios por un mayor incremento de tránsito originado en factores de
mercado (estabilización de la economía, integración al MERCOSUR).
2) El seguimiento de la evolución del parámetro índice de estado en cada tramo del corredor, ya que el
mismo resume las principales características del camino y evidencia aquellos problemas que hace cuatro años
atrás no parecían medianamente visibles como para poner fechas de ejecución de obras para solucionarlos.
3) Los nuevos requerimientos de los usuarios, los que una vez superados los problemas de transitabilidad
solicitan obras de mayor seguridad y confort y mayores servicios de atención a los usuarios.
Es decir, el camino posee vida tanto en su superficie como en su interior y ambas deben ser atendidas por el
concesionario para solucionar aquellos problemas que sin haber sido detallados eran de presuponer que
sucederían.
La forma de encarar estas dos situaciones indudablemente pasa en primer lugar por la ejecución de estudios
de ingeniería ya sea propia o de consultoría. En segundo lugar dependerá de la posibilidad de materializar los
proyectos en los plazos contractuales remanentes (seis años) sin alterar las tarifas que se están cobrando.
El Gobierno Nacional ha tenido en cuenta la posibilidad de que se produzcan situaciones en las cuales la
solución no sea viable dentro del esquema económico actual. Y para ello ha previsto que la financiación
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a) incremento de tarifas
Esta amplitud de posibilidades de financiamiento permite, en el caso de los proyectos que resulten
prioritarios, que los usuarios que se ven beneficiados por el mismo sean quienes colaboren en solventar el
costo de su construcción. Ya sea:
a) porque utilizan el camino, en cuyo caso la colaboración será por incremento de la tarifa y/o el plazo de
concesión (se paga durante más tiempo).
c) porque surge de una necesidad de la Región o de una comunidad de la misma, en cuyo caso se buscara la
posibilidad de que colabore el Gobierno Provincial para satisfacerla.
2) Permitir una planificación del mantenimiento y el mantenimiento por un plazo prolongado llevándolo a
una condición muy deseable al fin de la concesión.
3) Tener una integración permanente y viva con la comunidad y los usuarios del camino.
4) Permitir la ejecución de obras necesarias que no fueron previstas originadas en condiciones nuevas de las
economías regionales.
5) Orientar el uso de los bienes públicos con un sentido social mas justo ya que quien más utiliza el camino
más paga su mantenimiento.
6) Garantizar a un sector de la comunidad una fuente estable de trabajo y de empleo generado por recursos
genuinos y compromisos que el Estado Nacional esta dispuesto a mantener en forma irrenunciable.
7) Destinar los recursos de la Nación a efectuar obras en sectores de bajo tránsito o que por razones políticas
o sociales no era aconsejable la aplicación del sistema de peaje.
BIBLIOGRAFIA
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· Los datos valorativos corresponden a información del Organo de Control de Concesiones Viales.
"}
RESUMEN
Durante el transcurso del año 1989 la economía Argentina sufre una desmedida inflación que genera falta de
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crédito y como consecuencia produce una profunda recesión, cuyo inmediato resultado fue la desarticulación
del sector empresario y el consecuente incremento del desempleo.
La necesidad de lograr en un corto plazo una solución al problema, teniendo en cuenta la importancia que la
red vial reviste para la economía del país, se planteaba como un desafío en la implementacion de acciones
nuevas para la administración de los caminos.
Paralelamente las espectativas de reactivación de las empresas que habitualmente desarrollaban sus
actividades en el marco de la obra pública tradicional se iban anulando, a la par que se deterioraba su situación
económica.
A partir de la situación así descripta y ante la aplicación de la Ley 23.696 de Reforma del Estado, se decide
iniciar un Plan de Concesionamiento de la Red Vial que se ajusta a la normativa de la Ley 17520 de concesión
de Obra Pública.
Así en 1990, se establece una legislación (Decreto 2039) que otorga a determinados adjudicatarios la
concesión de obra pública para la mejora, ampliación, remodelación, conservación, mantenimiento,
explotación y administración de algunos tramos de la Red Vial Nacional.
En febrero de 1991 surgen los primeros inconvenientes del sistema como producto de la incontrolada
inflación del momento y de la consecuente recesión ya mencionada, lo que se traduce en la interrupción del
sistema, que en abril del mismo año se reinstala mediante la asignación de nuevas condiciones tarifarias y la
conversión del modelo de concesión de oneroso a subsidiado.
A partir de allí, la continuidad del sistema permitió el restablecimiento de un adecuado índice de servicios en
las rutas. En el transcurso de casi nueve años desde el inicio de la concesión, han debido salvarse dificultades
relativas a ajustes tarifarios, procesos de anulación de los mismos, renegociaciones que permitieran la
incorporación de obras no ofertadas y desde el año 1997 nos encuentra en la tarea de reformular los contratos
vigentes mediante una renegociación de los mismos a fin de atender la evolución favorable de los indicadores
macroeconómicos, los acentuados requerimientos del transporte en el marco del MERCOSUR y el vertiginoso
crecimiento del parque automotor de la República Argentina.
1.-INTRODUCCION
En la terminología vial Peaje resulta la tasa que debe abonar todo vehículo automotor por el derecho de
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circular en caminos construídos especialmente para su uso, destinando el producido de la misma a cubrir los
gastos de construcción, de mantenimiento y de administración de tales caminos.
La aplicación del Peaje a la financiación de caminos, ha dado motivo a dispares opiniones, entre los
partidarios del sistema y los que se oponen al mismo, pero en el contexto económico actual ha demostrado ser
un sistema eficiente para posibilitar el mantenimiento de la red vial con un adecuado índice de seguridad y
confort.
Cuando se hace referencia a la aplicación de Peaje debemos saber que el sistema no corresponde a nuestro
siglo, en efecto la referencia más remota del Peaje en la antiguedad nos lleva al camino militar que unía
Babilonia con Siria, aproximadamente en el año 2000 A.C., posteriormente los Romanos que asignaron a los
caminos una importancia fundamental, como necesidad de enlazar Roma con su vasto Imperio desarrollaron
una compleja red vial y en los tramos de la misma donde las tareas de mantenimiento no podían ser realizadas
por esclavos o militares, establecieron el "pedaticum" como pago por su utilización.
La historia del peaje en la República Argentina tiene sus orígenes en 1930 durante el gobierno provisional del
General Uriburu, momento en que se llamó a construír por peaje caminos que enlazaran Buenos Aires con
Rosario y Córdoba y Bahía Blanca, esta primera propuesta fracasó y posteriormente a lo largo de los años los
intentos de construcción de caminos mediante este tipo de financiación se repitieron, pudiendo concretarse
bajo la figura de soporte para el mantenimeinto y rehabilitación de caminos recién a partir de 1990.
Ya hacia la década del cuarenta se hacia evidente la crisis del sistema ferroviario. Su traza no respondía a las
exigencias de una economía que abordaba el desenvolvimiento industrial, ni tomaba en cuenta la revolución
provocada por la difusión masiva del motor a explosión en el transporte.
Es a partir de 1930 en que comienza a desarrollarse la concepción de la creación de redes viales integradas
que permitieran las comunicaciones, y suplieran las deficiencias de las redes ferroviarias.
El sistema vial argentino fue diseñado respondiendo a un criterio coordinado e integrador. Proponía como eje
una red troncal nacional y dos subsistemas provinciales: la red primaria provincial como afluente y
distribuidora de las rutas troncales y la red vial secundaria dedicada a la vinculación intercomunal y colectora
de la red provincial primaria.
Luego de diversas reestructuraciones, la red general de caminos de la Argentina consta hoy de 500.000
kilómetros, de los cuales 38.000 corresponden a la red troncal nacional, l77.000 a la red primaria provincial y
285.000 a la red secundaria y redes menores.
La red troncal nacional constituye la columna vertebral del sistema de caminos dado que une los centros de
producción y consumo con los diversos estados provinciales y es el canal de vinculación al exterior a través de
los puertos nacionales, es también la red de mayor preocupación dentro de la política vial nacional, máxime en
momentos en que ha tomado plena vigencia el Mercado Común del Sur MERCOSUR.
Esta red troncal nacional consta hoy de 38.000 kilómetros, de los cuales 28.000 son pavimentados, 6.300 son
de ripio o grava y los restantes 3.700 son de tierra.
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Cuando en la década del 80 la crisis fiscal y la crisis externa hicieron eclosión y los gobiernos comenzaron a
recortar los recursos destinados a la Empresas Públicas, la situación patrimonial de las mismas llegó a un
punto crítico, la calidad del servicio se deterioró fuertemente y la situación colapsó cuando, en ese marco, se
produjo en 1989 un episodio hiperinflacionario que se prolongó a lo largo de 1990.
El sistema vial argentino que había sido concebido a partir de la creación de fondos específicos basados en
los impuestos a los combustibles y lubricantes, que había generado un desarrollo autónomo importante, se vió
arrastrado por la crisis.
La situación a enfrentar era grave, a partir de dos razones: en primer lugar, las reposiciones de caminos
producidas en los últimos años eran inferiores a la media anual necesaria; y en segundo lugar el costo de los
trabajos de reposición, conservación, reparación y mantenimiento creció exponencialmente a medida que las
obras fueron diferidas.
Conceptualmente se concesionarían corredores viales a empresas privadas, las que deberían cumplir un plan
mínimo de obras, efectuar el correcto mantenimiento de las mismas y lograr una mejora paulatina. Como
retribución el concesionario cobraría peaje en diversos puntos de la ruta, los que sumados a su inversión le
permitirían contar con el capital necesario para efectuar las obras. Se definió así la concesión de servicio a lo
largo del plazo del contrato, en el cual la empresa operaría como administradora de la ruta.
El sistema fue licitado en 1990 a través de un conjunto de corredores que totalizaron 8.866 kilómetros,
comenzando a operar en el mes de noviembre de dicho año.
Si bien inicialmente tuvo resistencias en una opinión publica no acostumbrada a pagar directamente las obras
que utiliza, el sistema tiende a consolidarse en la medida en que los usuarios ven mejoras en las rutas, y luego
de casi nueve años tanto los usuarios, como el concesionario han ido identificando sus nuevos roles: El
usuario es un cliente y el concesionario un prestatario de servicios.
Fundado en el marco general descrito anteriormente, el Gobierno Nacional sanciona dos leyes fundamentales
para el desarrollo económico de los años siguientes. Estos son la Ley de Emergencia Económica y la Ley de
Reforma Administrativa orientadas en una política de una fuerte reducción del gasto público y de reasignación
de los ingresos hacia aquellas necesidades básicas más insatisfechas de la población (educación, salud, justicia
y seguridad).
En el caso particular de los servicios públicos la concepción de estas leyes eran abandonar el esquema
anterior de subsidiar indirectamente la prestación, a través de impuestos o recursos específicos, para pasar a
que quien utilice el servicio, lo abone.
Por otra parte el esquema económico elegido se completaba con un sistema en el cual se tendía a reducir el
Estado a partir de la privatización de las empresas de producción y servicios que hasta ese momento estaban
en manos del mismo. El proceso iniciado implicó la transferencia al sector privado del conjunto de las
empresas en manos del estado que eran generadoras del déficit fiscal que originaba el proceso inflacionario
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descrito.
El concepto fundamental de la concesión de servicios públicos es que el Estado satisface sus necesidades
generales valiéndose de la colaboración de los privados, los que en un tiempo determinado deben organizar,
poner en funcionamiento y mantener el servicio. La explotación es a su costo y riesgo.
La legislación argentina permitía antes de la reforma señalada construir, conservar y explotar obras o
servicios financiados mediante tarifas o peajes a abonar por los usuarios.
Las concesiones pueden clasificarse en onerosas, gratuitas o subvencionadas; la adopción de una de ellas
dependía del nivel de tarifa o peaje a cobrar, de manera tal que se guarde una relación razonable entre el
servicio ofrecido y la rentabilidad de las obras a realizar.
Además, la ley establecía algunos puntos fundamentales como ser que la tarifa tenía que ser compatible con
el beneficio del usuario. El cálculo de beneficio del usuario se hace de la diferencia entre un camino en buen
estado y un camino en mal estado teniendo en cuenta todos los parámetros y esto determina el beneficio que
siempre tendrá que estar por arriba de la tarifa que se le cobra al mismo.
Obviamente el equilibrio de la ecuación económico financiera del concesionario debe vincularse a esta
mejora de calzada dentro de márgenes aceptables de rentabilidad, por cuanto si se ejecutasen todas las obras y
consecuentemente las inversiones en el primer año, el costo de financiación, y por ende la tarifa, sería
incompatible con los valores que en promedio se consideran razonables.
*Se podría reconstruir el camino en un tiempo breve sin esperar los recursos del Plan General de Cuentas.
*El costo de la reconstrucción y mantenimiento estaría financiado por quienes utilizan esa vía.
*Al finalizar la concesión el camino debería reunir una serie de características técnicas que lo harían óptimo,
circunstancia muy importante si se tiene en cuenta que las principales rutas nacionales son las que se
entregaron en concesión.
*Se originaría una reactivación económica regional que permitiría crear fuentes de trabajo y ubicaria
capitales en un negocio de mediano plazo.
Es decir, el objetivo perseguido con la modificación de la Ley de Concesiones fue permitir que el sistema sea
aplicable hacia el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura existente.
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Otro aspecto a analizar fue el tema de los caminos alternativos, que estaba en la vieja Ley y que está en
muchas legislaciones del mundo. Un camino alternativo supone una opción entre dos vías que unen las
mismas localidades. Tener un camino alternativo implica en el caso más extremo tener un camino paralelo,
pero entonces la pregunta es, un Estado que no puede mantener sus rutas existentes y que necesita concesionar
los mismos puede plantearse el tema de los caminos alternativos. Obviamente no, la realidad es poder
mantener un camino que pueda ser utilizado por los usuarios pero no mantener dos caminos con igual origen y
destino, porque esto sería una dilapidación de los recursos públicos.
Otra cuestión importante que se debatió en nuestro país fue el derecho de tránsito. En nuestra Constitución,
como en muchas otras existe el derecho a transitar libremente por los caminos y rutas del país. En este punto
se centra la discusión sobre que quiere decir transitar. Se ha confundido transitar libremente con transitar
gratuitamente. Anteriormente a la creación del sistema de mantenimiento por cobro de peaje, el transitar por
las rutas resultaba oneroso dado que por el sistema de recursos específicos existía un pago, indirecto, pero
pago al fin por transitar.
Esta situación no se presenta en forma aislada dentro de nuestro sistema constitucional ya que, por ejemplo,
el derecho a comerciar libremente exige ciertos requisitos indispensables que representan erogaciones que
debe asumir el comerciante aún sin efectuar ninguna operación.
Este punto fue importante porque de alguna manera la población no tenía conciencia de los costos que
implican el camino y su mantenimiento, más allá de que, tanto en los impuestos a los combustibles como a las
cubiertas, existía una porción que iba para el camino que de hecho era un pago por transitar, un pago por tener
caminos. La concesión sobre caminos existentes y el hecho de tener que pagar por ellos, generó la sensación
de que el derecho de tránsito estaba limitado al pago y, como contrapartida, también generó e impulsó una
conciencia sobre el costo del camino, sobre la necesidad que a este había que mantenerlo por ese medio o por
otros.
Los tres puntos objetados fueron dilucidados luego de arduos debates parlamentarios y judiciales quedando
aclarado que era posible dar en concesión y mantenimiento un determinado medio de infraestructura; y
establecer una reglamentación al derecho de transitar libremente, lo que básicamente es participar en la
financiación del lugar por donde uno transita.
El problema fue como encarar esta cuestión, teniendo en cuenta la necesidad de tránsitos equivalentes y
constantes para poder justificar el mayor costo que se genera al establecer una plaza de peaje. Desde ese punto
de vista se analizó el conjunto de la red, hacia las ciudades importantes de todo el país. Tomando en cuenta los
tránsitos se estableció la posibilidad de concesionar alrededor de 10.000 Km. de caminos pavimentados que
representan los más importantes para la economía nacional en cuanto al tránsito. Así, se buscaron los
corredores de tránsito medio diario anual más significativos que iban desde 3.500 hasta 10.000 vehículos
diarios.
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La explicación de lo anterior obedece a que la ubicación de las plazas de peaje debe realizarse en lugares
cuidadosamente elegidos, de manera tal que la recaudación que se obtenga no provenga básicamente del
tránsito local.
Es evidente que instalar una plaza de peaje determina incrementos en los costos operativos por lo tanto no es
posible ubicar una gran cantidad de plazas de peaje a lo largo de la ruta. El caso argentino estimó que dichas
plazas estén ubicadas a unos 200 km. entre una y otra, lo que obviamente genera algunos problemas en los
tránsitos locales. La ubicación de estaciones más cercanas generaría sobrecostos logicos. Otro factor a
tener en cuenta en el estudio del sistema, fue el tipo de tarifas que se establecía en función de los ejes de los
vehículos. Esto es a mayor posibilidad de aprovechamiento de la capacidad portante del camino mayor
desgaste del mismo y, consecuentemente, mayor es la tarifa a aplicar. La tarifa básica es la correspondiente al
automóvil.
Teniendo en cuenta los dos últimos factores señalados (sistema abierto y tarifa por eje de vehículo) los
concesionarios previeron el sistema de abono. Esto es, se puede abonar un valor mensual independientemente
del número de pasadas o bien un valor menor por una cantidad fija de pasos por la estación de peaje.
Otro aspecto que el concesionario debió tener presente al formular su ecuación económica financiera es la
responsabilidad que posee al ser el único operador del corredor durante el plazo de concesión, puesto que debe
agregar todos los servicios de apoyo para que el usuario desarrolle su viaje confortablemente y de manera
segura.
Dentro de los servicios de apoyo se resaltan los medios de telecomunicaciones (teléfono, fax, radio), el
auxilio mecánico, las enfermerías, el patrullaje de la ruta y todos aquellos que hacen a la modalidad del
transporte.
Asimismo, se tuvieron en cuenta las posibilidades de recaudación del sistema abierto y las inversiones en
obras. Obviamente, y tal como señaláramos anteriormente, las obras a ejecutar debieron desarrollarse a lo
largo de la concesión, de acuerdo a un orden de importancia, el que fue definido de la siguiente manera:
B) OBRAS PRIORITARIAS: Se establece un cronograma a partir del pago del peaje con un plazo máximo
de 36 meses.
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Todas estas obras concluyen en que al fin del período de concesión debe reintegrarse el camino en óptimas
condiciones y con una repavimentación con concreto asfáltico de espesor no inferior a 0,05m.
En el ordenamiento anterior adquiere una importancia relevante la conservación de rutina ya que la misma
ahora se mide con pautas de resultado. El sistema de control es un sistema de medición de resultados que en el
caso de la conservación debe contemplar el buen estado general de todo el corredor lo que implica el
desarrollo de tareas programadas a lo largo del camino y de dotaciones especiales para aquellos casos
imprevistos.
En este aspecto es necesario remarcar que el Estado no abandonó su política de control de cargas; en realidad
el concesionario tiene la obligación de efectuar el control de cargas y la penalización de los excesos
detectados, pero el Estado está siempre facultado para hacer controles sobre los mismos corredores que están
concesionados ya sea para auditar el control del concesionario o bien para efectuar controles eventuales frente
a necesidades concretas que se plantean.
Desde el punto de vista operativo y frente a las necesidades concretas que el estado tenía en aquel momento
el procedimiento fue de licitar conjuntamente casi 9.000 km. de los elegidos inicialmente. Ello, a partir de un
procedimiento general que se basó en un pliego general de condiciones para la concesión de obra publica
donde en sus capítulos se definen las condiciones de la licitación, requerimientos para presentación a la
misma, procedimiento de evaluación, adjudicación y contratación, la garantía, la rescisión o rescate eventual y,
un pliego particular para las obras viales y un pliego técnico particular que para cada corredor con las
características específicas y las obras de los mismos. El procedimiento elegido fue orientado
fundamentalmente hacia firmas contratistas con los cuales se efectuó una precalificación general, en función
de ciertos requisitos de experiencia técnica, plantel profesional perteneciente a la firma y recursos económicos
que permitieran absorber el riesgo inicial de la concesión.
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Interrelacionando las variables anteriores se ubicaron: el beneficio del usuario, la razonable rentabilidad del
concesionario y una tarifa socialmente aceptable que no podía superar U$S 1,5/100 Km. promedio, que quedó
a criterio del concesionario en cuanto al monto que pretendía cobrar en cada plaza de peaje.
Producida la evaluación, adjudicación y las firmas de los contratos, se estableció un inventario de los bienes
existentes en la red; determinándose el índice de estado en que el concesionario recibía cada tramo de la red,
ya que el mismo es un elemento de evaluación a lo largo de todo el contrato estableciéndose que dicho índice
puede elevarse pero nunca, a lo largo de la concesión, puede ser inferior respecto del valor en que recibió el
concesionario cada uno de los tramos que integran su corredor.
La inexperiencia en la concesión de servicios de mantenimiento tal como se comentó, llevó a descuidar los
siguiente aspectos:
a) Falta de una adecuada preparación del usuario para pasar de un sistema que creía gratuito a uno pago, cuya
mayor bondad se reflejaría en el transcurso del tiempo (12 años).
b) Falta de conciencia del usuario en cuanto a que el libre tránsito que exigía en un camino alternativo de
igual característica que el existente para evitar el pago, implicaría un grave perjuicio económico para un
Estado en emergencia. Se caería en el absurdo de exigir la construcción de caminos paralelos cuando ni
siquiera se podía mantener lo existente.
c) Falta de explicación al usuario de que se trataba de una concesión para conservar y explotar y no de una
concesión que exigía construir totalmente, lo cual le llevó a presuponer que pagaba por una obra que ya había
sido construida con fondos del Tesoro Nacional.
d) Falta de explicación de que se trataba de un sistema abierto y consecuentemente en algunos casos (tránsito
local) la tarifa no era lo suficientemente equitativa.
Todos los puntos mencionados se refieren fundamentalmente a que, en la necesidad de definir rápidamente la
puesta en marcha del sistema, lo que faltó fue una política de difusión amplia, de forma tal que la comunidad
lo asumiera como propio. Otro problema que se planteó fue que, dado que el sistema abarcaba a un conjunto
de rutas con diferentes concesionarios, existían plazas de peaje cercanas pero en diferentes rutas; entonces el
tránsito que abandonaba una, y tomaban otra cercana, tenía que abonar en más de una plaza de peaje. Esto se
fue resolviendo a partir de pagos en una de las plazas y luego un "clearing" entre concesiones.
Otro de los problemas a resolver fue el de las localidades o pueblos muy cercanos a las estaciones de peaje
que tenían un tránsito local y que necesariamente tenían que pasar por ellas. Esto se resolvió con pases
vecinales con un descuento importante en la tarifa que se otorgaba a los vecinos de la zona, mediante un
mecanismo de identificación particular..
Para la localización de las estaciones de peaje en los pliegos se habían definido tramos de la ruta, y la
ubicación exacta era propuesta por el oferente, así, en algunos casos surgió que el lugar elegido era inadecuado
y debieron ser trasladadas hacia otros sectores. Este problema si bien fue limitado, llevó a pensar que para el
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futuro la localización de las estaciones de peaje debe estar previamente definida por el Estado en una
ubicación estricta.
Muchas veces los usuarios, fundamentalmente los transportistas de cargas, en su búsqueda por evadir el pago
del peaje, buscaban caminos alternativos dando un rodeo a las mismas e ingresando nuevamente a la ruta. Este
tema se resolvió de dos maneras, por un lado se autorizó al concesionario a poner una barrera de peaje en estos
caminos alternativos creados para evadir el sistema y, se combinó con las autoridades comunales una medida
de control fuerte y sanción en cuanto al peso de los vehículos de carga, para fomentar que los transportes no
hicieran este rodeo y de alguna manera fueran inducidos a continuar por la ruta por la cual venían abonando el
peaje. Los problemas en este sentido siguen planteándose, en algunos casos a partir de la pavimentación de
vías paralelas pertenecientes a la red secundaria. Las autoridades de las Direcciones Provinciales de Vialidad y
de las Municipalidades son generalmente las primeras en advertir tal situacióm al ver rápidamente deterioradas
las obras nuevas.
Las ofertas presentadas en las licitaciones originales fueron elaboradas en períodos de alta inflación
incorporando los oferentes en sus ecuaciones económicas altos índices de riesgo e incertidumbre.
Ocurrió entonces que, por el método de ajuste previsto contractualmente, los precios relativos se
distorsionaron rápidamente.
Esta alteración de variables originó un incremento desproporcionado de la tarifa contractual del peaje, la cual
pasó de U$S 1,50/100 Km a U$S 2,5/100 Km., lo que potenció la reacción al sistema y obligó al Estado
Nacional a reestructurarlo bajo las siguientes pautas:
*Corrimiento de las inversiones para poder mantener una ecuación económico financiera aceptable ante la
reducción de los ingresos por peaje.
*Es importante señalar que por sobre las condiciones económicas debían mantenerse inalterables las
características técnicas del camino.
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El sistema de control se ha delineado teniendo en cuenta las pautas establecidas en este tipo de concesión por
la medición de resultados. Es decir el compromiso contractual involucra tareas, obras e inversiones, la tarea
debe estar cumplida dentro de pautas preestablecidas, la obra realizada en los plazos convenidos y las
inversiones se deben corresponder con las pactadas. Para su seguimiento se definieron tres aspectos de control:
uno técnico, otro económico- financiero y el tercero de relaciones con el usuario. De ellos podemos señalar lo
siguiente.
A efectos del control de las condiciones exigibles se adoptan como parámetros fundamentales el Indice de
Estado (I.E.) y el Indice de Serviciabilidad Presente (I.S.P.).
El primero de ellos tiende a fijar un valor que brinda una acabada idea del estado del pavimento, de la
evolución del deterioro y de las posibles causas que lo producen. El segundo está dirigido a evaluar las
condiciones de transitabilidad, intentando proveer un índice de medición del confort que brinda el camino al
usuario.
En cuanto a las condiciones a alcanzar se ha dividido al plazo de concesión, que es de 144 meses, en tres (3)
períodos; el primero correspondiente a los tres primeros años, el segundo de siete años comprendidos entre el
inicio del cuarto año y la finalización del décimo, y el tercer período que abarca los dos últimos años de la
Concesión.
Para cada uno de los períodos se fijan valores mínimos del Indice de Estado y del Indice de Serviciabilidad
Presente.
Durante los tres primeros años los valores de Indice de Estado y del Indice de Serviciabilidad Presente no
podrán descender a valores inferiores al 95% de los iniciales, medidos en oportunidad del Inventario Inicial.
Desde el inicio del cuarto año y durante el segundo período el Indice de Estado (I.E.) deberá ser igual o
superior a 6, mientras el Indice de Serviciabilidad Presente (I.S.P.) será igual o superior a 2,8.
Para el tercer período se fija como condición exigible para la calzada que, al inicio del último año de la
Concesión, el Indice de Estado no sea inferior a 7,5, valor que deberá mantenerse hasta la finalización del
plazo de concesión.
Cabe señalar que independientemente de las exigencias antes señaladas la firma Concesionaria tiene la
obligación de efectuar como mínimo una repavimentación con mezcla tipo concreto asfáltico de un espesor no
inferior a 5 cm. en la totalidad del corredor a su cargo, complementándose con la exigencia que al finalizar la
concesión el espesor de la capa de concreto asfáltico existente no podrá tener un espesor menor al que tenía a
la fecha del Inventario Inicial.
Sin perjuicio de los valores especificados para los índices mencionados, se fijaron valores máximos para los
parámetros que intervienen en su cálculo, de tal manera que se establecieron límites a la Rugosidad,
Ahuellamiento, Fisuración y Desprendimientos.
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Rugosidad: La medición de la rugosidad, que provée un parámetro que permite evaluar la deformación
longitudinal, se efectúa con Rugosímetros B.P.R., los valores especificados son:
Ahuellamiento: A efectos de mesurar la deformación transversal, ya sea proveniente por ahuellamiento y/o
hundimiento, se utiliza el método de la regla. El ahuellamiento deberá ser siempre inferior a 12 mm.
Fisuración: Para los pavimentos flexibles se fija un máximo del 15% del área evaluada para limitar la
fisuración del Tipo 4 según el catálogo de fisuras de la Dirección Nacional de Vialidad.
Por último, se complementan las condiciones fijadas para la calzada con las establecidas para las banquinas,
fijándose para éstas un ancho que no podrá ser inferior a 3,00 m.
Respecto a los controles a efectuar se han determinado tanto el Indice de Estado como el Indice de
Serviciabilidad Presente en oportunidad de confeccionarse el Inventario Inicial; la medición de ellos en todos
los corredores concesionados, permite obtener un nivel de comparación para las futuras mediciones.
Objetivo
Parámetro
Valores Mínimos
Comodidad
Seguridad
Adherencia neumático/pavimento
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80 microcandelas
Pastos y malezas
Estructura
< 2 m/km
Ahuellamiento
< 12 mm
Fisuración
Desprendimientos y baches
(*) El I.E. varía de 1 hasta llegar a 10 puntos cuando el pavimento es óptimo, se calcula para cada
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Las tareas que se realizan en esta área tienen por objeto verificar el cumplimiento de los compromisos
contables, administrativos, económico - financieros, previsionales, laborales y fiscales.
Con la asisitencia de una Consultora externa se lleva a cabo la verificación de los aspectos citados, mediante
el análisis de balances trimestrales y anuales, revisión de los libros contables y demás aspectos que hacen al
funcionamiento básico de las sociedades.
El Organo de Control asiste a las Asambleas de Accionistas, participando con voz pero sin voto e
interviniendo en la autorización de los cambios societarios que impliquen modificación en el cómputo de las
mayorías, incorporación de nuevos socios o cambios en las formas societarias.
Por otra parte verifica la evolución de la ecuación económico - financiera mediante indicadores de
rentabilidad, y el mantenimiento de sus niveles razonables.
Al tratarse de contratos subsidiados el Estado realiza el seguimiento de la evolución del tránsito, ya que la
verificación de mayores volúmenes en relación a los previstos, implica la posibilidad de exigir a las empresas
la ejecución de obras adicionales a las previstas contractualmente, por ese monto verificado de mayores
ingresos.
Otro de los aspectos auditados tiene que ver con las inspecciones en los puestos de peaje a fin de verificar el
funcionamiento de los sistemas informáticos a través de los siguientes procedimientos:
c) Auditoría administrativa de las rutinas por cambio de turno y cierre diario del puesto de peaje.
e) Recepción y verificación de información enviada por los puestos de peaje en la administración central.
Resumiendo, el Organo de Control dispone de información sistematizada y periódica relativa a los ingresos
según sus orígenes y gastos según sus aplicaciones, de las empresas concesionarias, situación que posibilita el
seguimiento y verificación del seguimiento de los contratos.
8 c* Atención al Usuario
La creación de este área se basa en la necesidad de establecer lineas de relación concesionario – usuario en el
nuevo rol proveedor de servicios – cliente. Como ya se ha expresado, la desaparición de los fondos específicos
por la globalización de los impuestos, en el marco de una modificación de la política económica a nivel
mundial, determinó la carencia de medios reales con que hacer frente a la financiamiento de la conservación
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vial.
Surgió en este contexto la necesidad de atender a dicha conservación mediante la aplicación de tarifas
directas a los usuarios, política que se enmarca en el modelo de modificaciones estructurales del Estado. Es así
que los caminos como otros Servicios Públicos pasaron a tener una relación con la sociedad donde resulta
necesario definir la actuación del ciudadano en su carácter de usuario, ya que éste parece confundirse con el de
cliente determinando la necesidad de atender los interrogantes que se plantearon entre los servicios y el
ciudadano en su papel de usuario.
Es así, que el Estado no es más hoy un único actor. Se manifiestan nuevos actores, con los cuales se traban
relaciones también nuevas:
Y son estas relaciones las que definen la necesidad de efectuar un diagnóstico de la voluntad y de la
capacidad de los Organismos de Control para responder a las demandas o exigencias de los clientes
convertidos en usuarios, y elaborar explícitamente una política prioritaria en tal sentido.
En este contexto, deben realizarse propuestas de clasificación, de desarrollo profesional y personal asociados
a las funciones que tienen un alto contenido de relaciones con los clientes., buscando lograr el mejoramiento
de las relaciones entre la Administración de los Servicios Públicos y los usuarios.
En esta situación el tono de protesta de los usuarios puede sorprender. Los testimonios de disconformidad
llegan a los Servicios Públicos en forma individual ó grupal a través ONG, y en muchos casos con la
aprobación de sectores sociales que se expresan con posterioridad y los conflictos deben resolverse o por lo
menos buscarse paliativos mediante diálogos con la contraparte y posterior determinación de acciones que
intervienen en el costo final de la obra.
El usuario es excluído de la gestión activa de las obras de infraestructura. Se demanda que se conforme con
las reglas de juego fijadas por la Administración Todo lo que tiene que ver con las otras funciones (por
ejemplo, cosas simples como lo es en una ruta un aviso sobre la protección del paisaje) es excluído de toda
consulta.
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Esta concepción nivelante hace que los interlocutores institucionales de los Servicios Públicos se tornen
naturalmente privilegiados, ya que se brinda participación a las cámaras empresarias y grupos de intereses
económicos y financieros dentro de la negociación técnica. dejando de lado a las asociaciones de usuarios.
Sobre el campo a desarrollar en las políticas y acciones de los Entes de Servicios Públicos en este nuevo
proceso, se requiere de un nuevo procedimiento de planificación, de concertación y seguimiento, con amplia
participación social.
En efecto, la búsqueda del área de atención al usuario es la de instalar una vía de soluciones y acciones
sociales a fin de asegurar el ajuste y las revisiones de las bases sobre las que se apoyen sus acciones que
permitan anticipar la intervención de los usuarios y su participación como punto de partida de la
transformación.
Para ello, desarrolla un permanente monitoreo de la opinión del usuario en cuanto a su aceptación del
sistema, inquietudes y reclamos, recepcionando y contestando los mismos, adoptándose las medidas
correctivas que puedan realizarse dentro del marco contractual y capitalizando la experiencia para el nuevo
proceso de concesión de mantenimiento.
Surge asimismo la necesidad de fomentar que el verdadero inspector del sistema sea el usuario, a partir de la
queja o de la sugerencia, o a partir de la necesidad que tiene como usuario habitual de la ruta y por tanto
cliente de ella.
Las necesidades del usuario deben determinarse y para ello se desarrollan encuestas, en las que ha podido
evaluarse además, que la adhesión al sistema de peaje en la red vial de la República Argentina es cada vez más
importante y sobre todo la de los usuarios habituales. Esos ciudadanos que están sobre el camino valoran cada
vez más el servicio, y son quienes de alguna manera han hecho una cantidad importante de sugerencias
contribuyendo a mejorar el sistema, y demostrando así que se han concientizado su cambio de rol de usuarios
al de clientes.
Una de las fases cubiertas contractualmente son los libros de quejas que existen en cada una de las estaciones
de peaje, obligatorios de llevar por parte de los concesionarios, cuya información es revisada
permanentemente. Esta modalidad de recepción de información se complementa con las encuestas, donde se
trabaja sobre diversos lugares en los que los usuarios hacen una detención en su viaje (paradores, estaciones de
servicio de carga de combustible, u otros), donde no se demora al usuario y la extensión del formulario de
preguntas permite realizar evaluaciones dirigidas a los diferentes temas que involucra el servicio vial.
La habilitación de lineas telefónicas de costo revertido ha sido una de las incorporaciones de los últimos
tiempos que ha permitido la conexión directa del usuario con el Organo de Control y actualmente se trabaja en
el armado de una página de INTERNET para brindar la información de eventos destacables de la red vial
concesionada.
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Transcurridos más de casi siete años de puesta en vigencia del sistema con una modificación producida
-como se ha dicho- por el cambio de la economía generada a partir de la convertibilidad que implicó una
modificación de los contratos, el sistema concita paulatinamente la adhesión de diferentes sectores usuarios y,
fundamentalmente, de los usuarios permanentes de las rutas que observan la mejora y que recuerdan el estado
de los caminos que recibieron en la ultima década.
En este contexto es necesario describir como ha sido la evolución del contrato durante los seis años ya
finalizados para analizar cuales son las bases para realizar pronósticos tanto técnicos como económicos.
Al cabo de los seis primeros años de concesión han sido tratados por distinto tipo de obra un total de 8.428
Km sobre un total de 8866 Km es decir aproximadamente un 95 % del total.
En ese 95 % corresponden:
b) Reconstrucción: 1270,68 Km
c) Rehabilitación: 4495,90 Km
La construcción y la conservación han originado una inversión económica por parte de los concesionarios
equivalente a:
Año 1 $ 133.521.000
Año 2 $ 131.754.000
Año 3 $ 175.024.000
Año 4 $ 225.269.000
Año 5 $ 225.543.000
Año 6 $ 213.383.000
Por otra parte se destaca que los concesionarios han ejecutado obras no previstas para mejorar el nivel de
servicio, tales como:
- Intersecciones
- Ensanche de puentes
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- Defensa de puentes
- Iluminaciones
Ahora bien, para definir en términos generales el estado de la red concesionada se clasificaron los distintos
rubros principales en:
- Bueno
- Regular
- Malo
- Calzada
- Banquina
- Zona marginal
- Seguridad
- Señalamiento vertical
- Señalamiento horizontal
Al respecto, se puede concluir del análisis de estos ítems entre Noviembre de 1990 y julio de 1997 lo
siguiente:
f) Señalamiento Horizontal: Mejoró el estado bueno del mismo desde el 10% al 94%
Los ingresos totales generados por el sistema durante los primeros seis años de concesión, son de $
1.614.854.000 donde un 76 % corresponden al cobro directo de peaje y un 24 % a la compensación que aporta
el Gobierno y otros ingresos que provienen de las ventas de bienes y servicios varios.
El tránsito medido en unidades equivalentes fue de 607.388.000 vehículos para los seis años analizados.
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11 - COMENTARIOS GENERALES
Como se señalara, el sistema fue previsto para empresas contratistas de obra pública que, en aquel tiempo y
frente a la paralización general de obras no tenían actividad concreta. La implementación del mismo produjo
un fenómeno muy particular en estas empresas: aquellas que se asumieron como empresas concesionarias aún
creando estructuras paralelas a las de su empresa principal, han tenido desarrollos más importantes que
aquellas que se han quedado en su función de empresas constructoras. Es decir, la asimilación al sistema
requiere de las empresas un cambio importante en su mentalidad, ya que deben dirigir su acción solo hacia
ejecución concreta de las obras como cualquier empresa constructora de obras, sino también y
fundamentalmente hacia la identificación de los requerimientos del usuario y al servicio del mismo.
En ese sentido, la Adminsitración de Caminos ha aprendido que no es necesario que las concesionarias de
este tipo de sistema sean empresas totalmente contratistas, porque en realidad este es un negocio de
explotación y no uno específico de obra pública. Es un negocio que tiene que ver con empresas conocedoras
del quehacer vial pero también un negocio vinculado con empresas que tengan que hacer un marketing sobre
el usuario, una relación de venta del servicio que si bien en muchos casos es un servicio cautivo, porque los
tránsitos son cautivos, también la producción de mejoras en el servicio evita reacciones frente al pago y genera
hasta una competencia de rutas que se puede y se está dando en el país.
En algunas legislaciones las empresas contratistas no pueden ser concesionarias sino que tienen que ser
empresas independientes. Sin embargo la experiencia ha señalado que las empresas que se han desarrollado
con una estructura independiente de la empresa contratista, han demostrado que tienen una mejor relación con
el usuario y la comunidad en general. Contrariamente a esto las empresas que han tenido un perfil
eminentemente constructor son las que independientemente de efectuar obras y mejoras en su corredor tiene
una mala relación con los medios de la comunidad y con los usuarios en su corredor en general.
Existe otro aspecto importante de cambio que este sistema ha generado, y esto es que, en el funcionamiento
interno de las propias empresas constructoras, normalmente las que están vinculadas al Estado tienen una
política de ejecutar los proyectos que se le encomiendan tratando de reducir costos, de efectuar algunas
economías que muchas veces redundan en la durabilidad del camino y de las construcciones que efectúan. Se
produce un cambio importante, porque, teniendo en cuenta que las empresas tienen que explotar el corredor
por l3 años, tienen que pensar, en términos de economía para mejorar su rentabilidad; pero sin deteriorar el
camino porque tarde o temprano van a tener sanciones económicas por parte de los controles del Estado en
cuanto al estado general del camino o sanciones por parte de los usuarios. Esto ha implicado la necesidad de
contratar por parte de las empresas, los servicios de consultoría para inspeccionar sus propias obras, y para
obtener la calidad técnica requerida.
Ello es importante porque en las empresas concesionarias que han surgido experimentaciones sobre
diferentes tipos de pavimentos, investigaciones sobre la mejora de los materiales e investigaciones sobre la
durabilidad de los mismos, lo que en el fondo han permitido un mejoramiento integral del sistema. Las
empresas comprometidas a desarrollar un proyecto que mantenga el camino en buenas condiciones durante los
13 años han visto también la necesidad de no estar atadas a un proyecto específico como cualquier obra
pública, sino a tener un plan de obras, un plan de conservación y a buscar la maximización técnica de este plan
de obras y de este plan de conservación sabiendo que cualquier búsqueda de economía en la calidad va a
redundar después en una deseconomía muy importante priorizando entonces caminos técnicos alternativos.
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Desde el punto de vista del planeamiento empresario otro aspecto a destacar es la importancia que dan los
empresarios a tener un contrato de mediano plazo con parte de ingresos por cobro directo en el contexto de
una economía estabilizada.
Recordemos que la estabilidad se incorpora después de haberse iniciado el sistema y brinda al mismo la
posibilidad de planificar en el mediano plazo, permitiendo sobre todo una financiación razonable.
A partir de ella se desarrollan todos los mecanismos motores tal como la compra en el exterior de equipos de
ultima generación, la contratación a largo plazo de servicios de consultaría especializada, la posibilidad de
contar con plantas permanentes de personal propios o de subcontratistas tratando de evitar la rotación del
mismo.
Todos estos cambios que se han producido tanto en el camino, como en la operación de las empresas
concesionarias así como en la mecánica de control han modificado profundamente los sistemas de
intervención del Estado sobre los caminos y han sido el germen de otros cambios que se producen en el
sistema vial argentino.
Es por ello que este desarrollo de la primera etapa de un sistema de concesión de mantenimiento y
rehabilitación nos lleva a considerar que el sistema de mantenimiento de la Red Vial Argentina a través de las
concesiones con cobro de peaje se encuentra en el inicio de su etapa de mayor desarrollo.
Habiendo superado las obras iniciales y prioritarias que se describieron anteriormente y a través de las cuales
se satisfacían las necesidades más urgentes y visibles de la red, se sucederán ahora aquellas obras que son
fruto de varias circunstancias:
1) Las nuevas necesidades de los usuarios por un mayor incremento de tránsito originado en factores de
mercado (estabilización de la economía, integración al MERCOSUR).
2) El seguimiento de la evolución del parámetro índice de estado en cada tramo del corredor, ya que el
mismo resume las principales características del camino y evidencia aquellos problemas que hace cuatro años
atrás no parecían medianamente visibles como para poner fechas de ejecución de obras para solucionarlos.
3) Los nuevos requerimientos de los usuarios, los que una vez superados los problemas de transitabilidad
solicitan obras de mayor seguridad y confort y mayores servicios de atención a los usuarios.
Es decir, el camino posee vida tanto en su superficie como en su interior y ambas deben ser atendidas por el
concesionario para solucionar aquellos problemas que sin haber sido detallados eran de presuponer que
sucederían.
La forma de encarar estas dos situaciones indudablemente pasa en primer lugar por la ejecución de estudios
de ingeniería ya sea propia o de consultoría. En segundo lugar dependerá de la posibilidad de materializar los
proyectos en los plazos contractuales remanentes (seis años) sin alterar las tarifas que se están cobrando.
El Gobierno Nacional ha tenido en cuenta la posibilidad de que se produzcan situaciones en las cuales la
solución no sea viable dentro del esquema económico actual. Y para ello ha previsto que la financiación
faltante a los proyectos se pueda realizar mediante:
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a) incremento de tarifas
Esta amplitud de posibilidades de financiamiento permite, en el caso de los proyectos que resulten
prioritarios, que los usuarios que se ven beneficiados por el mismo sean quienes colaboren en solventar el
costo de su construcción. Ya sea:
a) porque utilizan el camino, en cuyo caso la colaboración será por incremento de la tarifa y/o el plazo de
concesión (se paga durante más tiempo).
c) porque surge de una necesidad de la Región o de una comunidad de la misma, en cuyo caso se buscara la
posibilidad de que colabore el Gobierno Provincial para satisfacerla.
2) Permitir una planificación del mantenimiento y el mantenimiento por un plazo prolongado llevándolo a
una condición muy deseable al fin de la concesión.
3) Tener una integración permanente y viva con la comunidad y los usuarios del camino.
4) Permitir la ejecución de obras necesarias que no fueron previstas originadas en condiciones nuevas de las
economías regionales.
5) Orientar el uso de los bienes públicos con un sentido social mas justo ya que quien más utiliza el camino
más paga su mantenimiento.
6) Garantizar a un sector de la comunidad una fuente estable de trabajo y de empleo generado por recursos
genuinos y compromisos que el Estado Nacional esta dispuesto a mantener en forma irrenunciable.
7) Destinar los recursos de la Nación a efectuar obras en sectores de bajo tránsito o que por razones políticas
o sociales no era aconsejable la aplicación del sistema de peaje.
BIBLIOGRAFIA
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· Los datos valorativos corresponden a información del Organo de Control de Concesiones Viales.
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