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Septiembre de 2011
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Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen las opiniones y puntos de
vista de la Fundación Friedrich Ebert.
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN 09 7
INTRODUCCIÓN
La elaboración de escenarios sobre el desarrollo La prospectiva permite una construcción
representa un ejercicio enriquecedor y, sin duda, de posibilidades, de escenarios que ilustran 9
una actividad necesaria ante la crisis del actual que el determinismo anclado al deterioro
modelo de crecimiento. Ésta ha permeado de la sociedad y sus instituciones no es la
diversos aspectos de la vida de la sociedad única respuesta sobre el futuro. Este ejercicio
contemporánea en lo político, económico, ayuda a identificar los factores decisivos en el
social y cultural. Por momentos pareciera que el desarrollo, ubicar los actores centrales y los
futuro de la humanidad tiene un solo sendero, campos de acción o puntos de convergencia
que los dados están echados y los esfuerzos por donde se construyen día a día el futuro y, por
cambiar serían vanos. Sin embargo los tiempos ende, incidir en la trayectoria.
críticos también abren interludios: las antiguas
estructuras y su funcionamiento han sufrido Como parte de un esfuerzo regional, la
fisuras, pero no han desaparecido; al mismo Fundación Friedrich Ebert y sus sedes en
tiempo se proponen nuevas interpretaciones América Latina emprendieron un ejercicio de
que esbozan alternativas hacia el futuro, se reflexión prospectiva que comenzó al inicio de
prueban fórmulas y algunas de ellas se vuelven la segunda década del siglo XXI con un objetivo
a descartar. Estos interludios son ambivalentes claro: perfilar las opciones de evolución global
y crean incertidumbre, pero también brindan y de nación en nación, hacia el horizonte 2020.
espacios abiertos para reconfigurar políticas. Dada la tradición y el compromiso progresista
de esta Fundación se ha hecho especial énfasis en crisis y no serán capaces de salvaguardar la
en la oportunidad de identificar y propiciar seguridad de la población. El colapso de las
nuevos enfoques de desarrollo, subrayando instituciones públicas ante el fortalecimiento
la posibilidad de modificar tendencias de crimen organizado estará acompañado por
que conduzcan a caminos distintos a los incremento de las condiciones de desigualdad
transitados en el pasado, sin obviar, claro e inequidad social. ¿Pero qué pasaría si al
está, la dependencia que de ellos se tiene. identificar las principales variables en este
Otros ejemplos de ejercicios prospectivos son escenario se decide cambiar su curso y si se
Kompass 2020,1 para el caso alemán, y Global modifica el actuar del conjunto de actores
Economic Governance 2020, con enfoque involucrados? Sin duda, los resultados no
global.2 En América Latina el proyecto serían los mismos.
Nuevos Enfoques de Desarrollo tiene como
fundamento reflexionar la situación actual de En México se ha vivido en crisis recurrentes
nuestros países a través de factores y dinámicas con una conducción política y empresarial
que, por su naturaleza, se consideran insensible a los niveles de pobreza y exclusión
estructurales o con cierta permanencia, y social. No hay una planeación estratégica
pueden ser proyectados a futuro de forma tal del desarrollo. La incursión del país a la
que se construyan escenarios. Los objetivos globalización económica desde la década de
particulares del proyecto son: (1) establecer un los años ochenta, impulsada por la dirigencia
proceso de diálogo sobre nuevos enfoques de tecnócrata, no ha traído los resultados
desarrollo viables para las economías, justos en esperados. El sueño de pertenecer al bloque de
lo social y sustentables para el medioambiente; países ricos se ha desvanecido y cada vez parece
(2) crear espacios nacionales y regionales para estar más alejado de la realidad.
el debate sobre la región y la integración de
10 ésta y (3) acercar estas reflexiones con las La dependencia financiera a las remesas de los
contrapartes de la Fundación Friedrich Ebert migrantes, las manufacturas de exportación
y los tomadores de decisiones, nacionales con pocos insumos tecnológicos nacionales
y regionales. y la extracción del petróleo crudo sostienen la
economía nacional con alfileres, pues se padece
una desarticulación del sistema productivo,
1. Steinhillber, Jochen (2007) Kompass 2020. Deutschland in den internationalen Beziehungen. Ziele, Instrumente, Perspektiven.
Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlín. 95 p.
2. Veit, Winfried (ed.) (2009) The Geneva Scenarios on Global Economic Governance 2020. Friedrich-Ebert-Stiftung, Ginebra. 75 p.
limitado al mero ejercicio electoral, que del crecimiento económico para erradicar
indudablemente y poco a poco mostró signos la pobreza y la desigualdad social. Soslayar
de agotamiento. La democracia ha empezado a actores y factores da soluciones limitadas
permear a la sociedad mexicana, sin embargo, y cortoplacistas.
no ha sido lo suficientemente sólida, no
ha logrado un diálogo fructífero entre las El actual proceso de globalización y la
fuerzas de la sociedad —en específico entre política internacional representan factores
el gobierno y la población. La insuficiente exógenos que inciden en el desarrollo a nivel
concertación social ha producido actores nacional. Para el año 2020 los temas de la
aislados, ensimismados en sus intereses. agenda global adquirirán mayor relevancia
en los ámbitos nacional y local de México.
En la construcción de escenarios se puede El cambio climático y la degradación del
ir desde aquellos pesimistas o muy oscuros, medio ambiente, el comercio y las finanzas
hasta otros ideales, por momentos utópicos. internacionales, la migración transfronteriza,
También se facilita pensar en la asociación de el tráfico de armas y el narcotráfico son
actores y fuerzas impulsoras que permitirían procesos que incrementarán su influencia en
modificar la inercia (el no cambiar el futuro inmediato. Por lo tanto, la política
nada) hasta activar las fuerzas sociales y interna y externa deberán orientar esfuerzos
políticas (concertación social, cultura cívica, para mitigar sus efectos o, en algunos casos,
INTRODUCCIÓN
empresariado, instituciones públicas, sistema adaptarse a circunstancias generadas por
educativo, etc.) con el objetivo de lograr un fenómenos irreversibles.
enfoque de desarrollo con equidad social y
sustentabilidad ecológica. Los escenarios que aquí se presentan son
una oportunidad de debate, constituyen
Sin embargo, el mundo de las posibilidades en una herramienta en la planeación de un 11
la construcción de escenarios es una empresa nuevo rumbo del desarrollo. La reflexión en
difícil. Son múltiples y variados los factores y su construcción permite poner orden en la
los actores que intervienen en el proceso. Una asunción de responsabilidades en el diseño
visión progresista debe concebir el desarrollo de un desarrollo a escala humana. La vida
desde un prisma multidimensional, como un democrática, la cultura cívica, la solidez
proceso que no se agota en lo económico y institucional, la economía sustentable y la
en lo político, sino que va más allá porque el justicia social, elementos de una sociedad
desarrollo es multicausal. Una caracterización saludable, son alcanzables. Se requiere cambiar
completa del proceso de desarrollo indica que el rumbo, buscar alternativas. Estos escenarios
los problemas no se pueden atender de forma pretenden ser una contribución a una tarea
aislada y que no hay soluciones parciales a improrrogable de la sociedad en su conjunto.
situaciones de por sí complejas. Por ejemplo,
la idea del líder carismático, por no decir
mesiánico, se ha instalado en el imaginario
social en cuanto a una solución a los problemas
de México, así como la simple estrategia
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EL CAMINO A LOS ESCENARIOS
5. Ejemplos específicos, cuya identificación es compartida por el grupo de trabajo autor de los escenarios, pueden hallarse en
Cordera, Rolando; Heredia, Carlos y Navarrete, Jorge Eduardo et al. (2010) México frente a la crisis. Hacia un nuevo curso de
desarrollo. Universidad Nacional Autónoma de México, México. 238 p.
un mecanismo reproductor de situaciones condición socioeconómica determina por
de inequidad del que surgen niveles de regla general una menor capacidad de reacción
preparación altamente estratificados sobre los y defensa contra tales situaciones, que casi
que ulteriormente se establecen diferencias siempre se traducen en un deterioro adicional
aún más acentuadas en el plano laboral y, de de sus condiciones de vida.
manera más general, en materia de inclusión
social. Tras las brechas educativas se amplían En sexto lugar, se considera que la capacidad
las brechas sociales de conocimiento y de de dirección del Estado en México es baja,
acceso al empleo de calidad, que a su vez tanto en relación con su propia trayectoria
ahondan en distintas formas e intensidades histórica como en comparación con los
el acceso diferenciado de los grupos estándares internacionales. La imagen de
socioeconómicos a activos (tierra, capital) o a una “baja capacidad de dirección” del Estado
servicios básicos (seguridad, salud, transporte, mexicano concierne, más que a la cantidad, a
etc.). El sistema educativo opera hoy como un la calidad y congruencia de sus intervenciones
mecanismo de transmisión intergeneracional en la vida económica, política y social del
ESCENARIOS
Luego de exhaustivas discusiones y análisis en o pronósticos, sino como descripciones del
el marco de la metodología descrita en páginas futuro posible, que identifican a los principales 21
anteriores, el grupo de trabajo se abocó a la actores y cómo operan. Estos escenarios no
elaboración y redacción de distintos escenarios dan respuestas, sino rasgos generales del
que recogieran el producto de esos debates y futuro; plantean una serie de alternativas y
que guardaban coherencia entre los factores con ellos la Fundación Friedrich Ebert en
claves elegidos, las dinámicas de éstos, y el México contribuye al actual debate nacional e
estado de cosas observado entre los años 2010 internacional sobre la formulación y adopción
y 2011 que afectan el desarrollo de México. Con de nuevos enfoques de desarrollo.
la idea de responder a la pregunta ¿cómo se
vería México un día cualquiera del año 2020?,
los esfuerzos se centraron en describir una
proyección a diez años de los factores clave que
de una u otra manera, conformarían diversas
realidades en el futuro.
ESCENARIOS
territorio nacional. una plataforma especialmente utilizada para
ello es el proceso político-electoral, que
Tanto los ciudadanos como las autoridades tanto a escala territorial como nacional está
que muestran alguna voluntad de resistir fuertemente contaminado por la prominencia
y hacer cumplir la ley son violentamente de este factor y los recursos que es capaz de 23
enfrentados por el crimen organizado. movilizar: en la imposición de candidaturas,
Secuestros, “levantones” individuales y en la financiación directa e indirecta de
colectivos, asesinatos, extorsiones son prácticas campañas electorales, en la acción directa
generalizadas. Las víctimas directas de esta para influir en los resultados de las elecciones
embestida de violencia e intimidación abarcan (desde la intimidación de los votantes hasta
por igual al empresariado, a profesionistas el riesgo de atentados violentos). El objetivo
independientes, a comerciantes modestos, a de los distintos grupos del crimen organizado
trabajadores —y desde luego, a los ciudadanos es atrapar mayores cuotas de influencia y
que intenten oponerse o rebelarse por cualquier poder del aparato del Estado, al interior de
medio a esta situación. cuyas estructuras tiende a reproducirse la
lucha que libran estos mismos grupos a escala
El relajamiento del combate al crimen territorial por el control del mercado de los
organizado ha propiciado la apertura de negocios ilícitos.
mayores espacios de impunidad y corrupción.
El menor grado de cumplimiento de El colapso de las instituciones públicas genera
la ley se traduce en un fortalecimiento una situación caótica. Funciones sustanciales
de gobierno (como la tributación y la la ciudadanía, imponiendo sus propias reglas
impartición de justicia, entre otras) tienden del juego a la población y, en los hechos, a las
a erosionarse ante la mayor prevalencia de mismas autoridades.
los grupos de poder criminal en varias zonas
del país. Hay un languidecimiento general La calidad de la concertación social está
de la actividad comercial y productiva, en totalmente trastornada, volcándose, en unos
particular en ciudades y entidades donde casos, hacia diversas formas pragmáticas
la presencia del crimen organizado tiene de “entendimiento” con los factores reales
una implantación más importante y mayor de poder, y en otros casos, a una resistencia
“arraigo histórico” (ciudades y estados de la cada vez más riesgosa y de mayor costo de la
zona norte, del Pacífico occidental, del Golfo población y las organizaciones civiles frente
de México). La economía registra una pérdida al crimen organizado y la incompetencia
generalizada del impulso hacia la expansión gubernamental. La intensidad y los contenidos
de proyectos de inversión y la generación de específicos de este proceso presentan una
empleos productivos. gran variedad regional, pero una de sus
consecuencias es el incremento generalizado de
La política pública alcanza un alto grado los costos de transacción de la vida económica
de ineficacia en el terreno del combate a la y social, que no solo profundiza el sentimiento
inequidad y reducción de las desigualdades. Los de inseguridad ciudadana, sino que ejerce
principales programas sociales gubernamentales efectos nocivos de carácter acumulativo sobre
tienden a reducirse a programas de la producción, el empleo, el ingreso y las
transferencias monetarias pobremente distintas dimensiones de la cohesión social.
fiscalizados y con una focalización determinada Se observa una profunda degradación de las
por criterios fuertemente vinculados con normas básicas de convivencia y sociabilidad,
24 las relaciones de fuerza entre los grupos de solidaridad y cooperación al tiempo que
efectivos de poder tanto a escala federal como aumenta la arrogancia e impunidad de los
regional, lo que alimenta el clientelismo, el uso criminales y sus organizaciones.
discrecional de los recursos y la corrupción.
Las disputas distributivas se incrementan y en El bajo dinamismo económico general, la
algunas zonas del país los poderes fácticos del violencia y el debilitamiento institucional
crimen organizado sustituyen a la autoridad producto de la mayor prominencia del crimen
pública en la provisión de algunas acciones organizado, propician que nuevos segmentos
compensatorias que tradicionalmente habían sociales se añadan a los que tradicionalmente
correspondido a las políticas sociales, lo habían recurrido al expediente migratorio
que retroalimenta la deslegitimación de las como recurso de última instancia para buscar
instituciones públicas y al mismo tiempo bienestar y seguridad. La tendencia hacia el
refuerza la “imagen social” de los grupos crecimiento de los flujos migratorios a Estados
del crimen organizado. En algunos ámbitos Unidos agudiza las tensiones y conflictos en
regionales las organizaciones criminales llegan la relación bilateral en un contexto en el que
a ofrecer la protección que las instituciones se ha operado una reconcentración indeseable
gubernamentales son incapaces de asegurar a de la agenda bilateral en torno a los efectos del
crimen organizado (tráfico de narcóticos, de
armas y de personas), que en los hechos resta
importancia relativa a temas sustantivos para
el desarrollo y los derechos humanos de los
migrantes. La percepción de México como un
problema de seguridad para Estados Unidos
—y la consiguiente utilización política de
ello— se extiende en todos los círculos de
opinión de ese país, generando constantes
desacuerdos y desencuentros entre los dos
gobiernos, así como frecuentes incidentes de
violencia en los estados y cruces fronterizos.
ESCENARIOS
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DESARROLLISMO EMPRESARIAL
En 2020, México se muestra recuperado de la Frente a este panorama, grupos de empresarios
crisis del orden público y del estancamiento instalados en varias entidades de la República
económico por la que se caracterizaban diez convocaron a sus colegas y al conjunto de
años atrás. Los altos niveles de violencia e la sociedad a “no abandonar la plaza” y a dar
inseguridad de entonces, causados sobre todo la pelea. Algunos miembros de las cúpulas
por la criminalidad organizada, han sido empresariales empezaron a reconocer que el
reducidos gracias a una revaloración desde la orden público es más que nada un problema
sociedad civil de normas básicas de convivencia de política de Estado —ley y orden— y
y de sociabilidad, y gracias a un nuevo que a diferencia de antaño, las condiciones
compromiso del empresariado con el desarrollo actuales no permiten ya la continuidad del
de la nación y el estado de derecho. Esa nueva proceso de generación de riqueza y empleo.
cultura cívica y la nueva visión empresarial dan En consecuencia, la cuestión social y el
sustento a una capacidad de concertación social cumplimiento de la ley fueron reconocidas
como no se había conocido antes en México. por estos grupos como temas del desarrollo
Esa capacidad de concertación resulta ser la vinculados estrechamente con la distribución
clave para sacar el país de la inercia de las décadas del ingreso y la riqueza; al mismo tiempo, la
anteriores. Así, en el México de 2020, se percibe criminalidad fue entendida como un problema
una nueva dinámica económica con generación cuyo combate es inseparable del fomento de
de empleo formal y más equidad social, aunque la cultura, la educación y la cohesión social.
en dimensiones modestas. Los valores de una Para lograr una nueva dinámica en estos
ESCENARIOS
democracia representativa comprometida con sentidos se propuso un proyecto nacionalista
la participación social y la igualdad como forma identificado con un Estado eficiente que
de ciudadanía han pasado de ser pura retórica a promueve, conjuntamente con el sector
ser una realidad en construcción. productivo establecido en México, inversiones
e incentivos apropiados para generar empleo 27
Al inicio del año 2011, eran escasos los indicios y que impulsa una efectiva reforma fiscal y
de un cambio en esa dirección. En aquel de PEMEX, además de un planteamiento de
entonces, la inseguridad y violencia dominadas “cero tolerancia” a la corrupción.
por el crimen organizado invadían todos los
sectores de la sociedad y todas las regiones Con esa nueva visión, los grupos empresariales
del país. Esa situación había incluso llegado a buscaron la cooperación con sectores y
poner en entredicho los derechos de propiedad organizaciones de la sociedad para presionar
y los relacionados con el trabajo. Paralelo a a la clase política para que asumiera su
ello, se profundizó la crisis económica en el responsabilidad y que el Congreso convocara
sector productivo, que a su vez resultó en una a un “congreso imaginado” con amplia
mayor falta de generación de empleo formal e participación de la sociedad civil organizada,
inconformidades por parte de diversos sectores los empresarios y sus cámaras, los académicos
sociales y organismos empresariales. Ante esa y diversas comunidades epistémicas. Este
situación, la clase política se mostró inerte, “congreso imaginado” propuso las bases para
incapaz de proponer y concertar medidas reconstruir los objetivos nacionales y dirimir
efectivas para superar los problemas. y determinar al más alto nivel técnico los
instrumentos y las secuencias para hacer y la inequidad, lo que pone las disputas
posible la consecución de esos objetivos. En distributivas en el centro de la redefinición
consecuencia se desencadenaron importantes del modelo de desarrollo. La reforma fiscal
cambios respecto de factores claves que hasta da lugar a más recursos para la política
entonces limitaban el desarrollo sociopolítico social y nuevos instrumentos para el sector
y económico de México. productivo y la mayor generación de empleo
formal e ingreso.
En el México 2020 se ha extendido una
nueva cultura cívica basada en la revaloración La recuperación del mercado interno es una
de normas básicas de convivencia y de prioridad de la política económica, al tiempo
sociabilidad. Eso se traduce en mayores grados que se identifican sectores estratégicos en
de exigibilidad sobre las responsabilidades torno a los cuales se diseñan políticas de
sociales y la actuación pública de los fomento para la integración de cadenas de
diversos agentes, principalmente los político- valor con potencial altamente competitivo
institucionales. Bajo un nuevo escrutinio a partir de las cuales se permite redefinir el
cívico, los partidos políticos buscan estar más perfil de especialización internacional de la
cercanos a la ciudadanía y ésta ha aceptado una economía. La reforma fiscal y de Petróleos
competencia partidaria con base en propuestas Mexicanos, así como la recuperación de la
serias y compromisos específicos. planta productiva y las micro, pequeñas y
medianas empresas (MIPYMES) resultan ser
El conjunto de las instituciones del Estado cruciales en los nuevos instrumentos para la
está sometido a fuertes presiones y exigencias generación de empleos formales.
para el cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, en especial en el ámbito de la La nueva dinámica económica coadyuva por
28 lucha contra el crimen organizado. Al mismo sí misma a escalar el nivel de importancia
tiempo, ha ganado espacio y legitimidad atribuido al desarrollo sustentable, en particular
la concepción de un Estado más activo y en la implementación de algunos proyectos
nacionalista, pero con acciones acotadas en económicos, como en las áreas de la generación
los ámbitos económico y productivo y más alternativa de energía, el transporte público, el
orientado a asegurar la existencia efectiva manejo de residuos y el tratamiento de aguas
de las garantías, las normas, las regulaciones contaminadas. Diversos grupos de empresarios
y los derechos establecidos. Una reforma ven en los procesos de certificación ambiental
fiscal ha disminuido la dependencia del una estrategia idónea de participación en
presupuesto estatal de los ingresos del sector sectores de la economía relacionados con el
petrolero y permite mayor margen para la combate al cambio climático y la degradación
inversión pública. del entorno natural. Si bien el desarrollo
sustentable sigue ocupando un lugar no
El reconocimiento explícito del problema prioritario en la agenda nacional de desarrollo,
social como un tema sustantivo del desarrollo la sociedad civil, a través de su capacidad de
ha dado lugar a un ambiente de negociación consumo, está empezando a generar presión al
en torno a los grandes ejes de la desigualdad sector empresarial para modificar los modelos
productivos altamente destructivos del medio en el nuevo pacto social. Sin embargo, el
ambiente, con el objetivo de que la transición protagonismo empresarial impone su sello a
hacia una economía baja en carbono adquiera las políticas económicas y sociales, dejando
la celeridad necesaria. inconformidades por parte de los sindicatos y
diversos sectores sociales.
La revaloración del mercado interno y la
conformación de la nueva coalición político- En el México del año 2020 predomina una
social han creado condiciones propicias política de “cero tolerancia” a la corrupción.
para considerar una renegociación de las El respeto de la justicia y la legalidad se ha
condiciones de la integración de México convertido en el signo básico de identidad y a la
en América del Norte que incorpore vez una de las principales banderas programáticas
planteamientos de algunos sectores coaligados. del nuevo esquema de desarrollo.
Este tema, más los relacionados con el combate
al narcotráfico y otras variantes del crimen
organizado han abierto una nueva ronda de
negociaciones con Estados Unidos, marcada
por tensiones y desencuentros. Un efecto
colateral de todo ello (las nuevas prioridades
del desarrollo y el perfil más conflictivo de la
agenda bilateral) es el diseño de estrategias de
ESCENARIOS
diversificación de las relaciones exteriores del
país en el económico y en los ámbitos políticos
y estratégicos.
ESCENARIOS
democrática que restringe el alcance del obstante, la oleada popular a favor del cambio
nuevo enfoque de desarrollo. y del proyecto de “refundación nacional” logra
ganar con márgenes estrechos la presidencia
Este proceso de cambio refundacional empezó en las elecciones nacionales. Tal como ha
a perfilarse al inicio de 2011 cuando la venido ocurriendo en las elecciones federales 31
ciudadanía se desesperaba con la incapacidad de México desde fines de los años noventa,
de los partidos políticos tradicionales para este resultado electoral no se acompaña de una
canalizar programática y electoralmente las mayoría legislativa. La representación política
demandas y reivindicaciones sociales de los de la Cámara de Diputados se dispersa entre
diversos sectores de la sociedad. El “tema varios grupos parlamentarios; el escenario es
social” se convirtió en la piedra de toque de las de crispación y falta de acuerdo, y enfrenta a
y los ciudadanos en el momento de emitir su las fuerzas políticas con la disyuntiva de optar
voto a favor o en contra de las fuerzas políticas entre el enfrentamiento o la negociación de
que competían por el poder. En esa situación, un pacto para la gobernabilidad y la reforma
un “caudillo popular” logró capitalizar este del modelo de desarrollo, de manera que éste
desencanto de la ciudadanía con las políticas dé cabida, en algún grado importante, a las
“tradicionales” y transformarlo, con la reivindicaciones del movimiento popular.
consigna de construir una “alternativa de
nación”, en un amplio movimiento nacional Esa polarización produce una confrontación
con fuerte arraigo en los segmentos más de dos concepciones de la convivencia y la
humildes de la población y en los diferentes sociabilidad (la “popular” por el cambio y
la comprometida con la preservación del candentes y de mayor potencial de conflicto
statu quo), frente a la cual los mecanismos (pero también, aunque parezca paradójico,
tradicionales de mediación de los conflictos de construcción de nuevos acuerdos sociales)
carecen de eficacia y capacidad de es el relacionado con la política fiscal en su
reconducción. Aunque el “caudillo popular”, doble vertiente: la de la tributación y la de la
en un afán de reducir la conflictividad, y ante asignación de los recursos.
la urgencia de los problemas del país, invita
constantemente a las fuerzas opositoras a La revaloración del mercado interno como
integrarse al proyecto de cambio, el avance plataforma de crecimiento económico da
en la construcción de un consenso nacional lugar a la puesta en marcha de programas
sigue siendo muy limitado. La gobernabilidad públicos orientados a la reconstitución
del proceso de cambio está en un constante de cadenas productivas, y al impulso de
peligro y se sustenta, en último término, en la programas de desarrollo agrícola y rural.
movilización de motivos nacionales. En este enfoque, la promoción de las
MIPYMES y del pequeño comercio es
La crispación política conduce a una un objetivo relevante. La banca nacional
oposición entre dos esquemas contradictorios de desarrollo observa un nuevo impulso.
con respecto a la capacidad de dirección La redinamización del sector energético
del Estado, ambas con una importante nacional es una prioridad estratégica, pero
implantación institucional: el defendido por enfrenta fuertes restricciones financieras.
el Ejecutivo, proclive a recuperar un alto grado
de activismo estatal en todos los órdenes de Al contrario de la expectativa de una mayor
la vida pública y social, y el enarbolado por la sensibilidad de los actores del cambio
oposición, dominada por las fuerzas a favor refundacional frente a los problemas derivados
32 del statu quo, que se define en sentido opuesto. del cambio climático, en la práctica, el rango
En este cuadro, la “judicialización” de la de prioridad del desarrollo sustentable
vida política, y en particular de las grandes continúa siendo bajo en la agenda nacional
decisiones de la política pública, alcanza una de desarrollo. La permanente negociación
intensidad sin precedentes. política entre las fuerzas que controlan,
respectivamente, el poder Ejecutivo y el
La política de igualdad, expresada en un Legislativo disminuye, en los hechos, la
amplio arco temático (del terreno material al importancia efectiva de este tema.
simbólico, del económico al político-cultural),
deviene el eje en torno al cual se organizan las En el ámbito de la política exterior se observa
políticas públicas y los principales objetivos de una redefinición de la estrategia de inserción
gobierno del Ejecutivo. La redistribución de internacional en varios temas sensibles: por
la riqueza, el ingreso y el poder son el factor un lado, el gobierno intenta volver a poner en
determinante de las grandes definiciones la mesa de negociación con Estados Unidos
políticas, de la conformación de nuevas la integración en América del Norte —con
alianzas político-sociales y de la defensa de temas de alta conflictividad potencial, como
posiciones ya adquiridas. Uno de los temas la revisión del capítulo agrícola del Tratado de
Libre Comercio—; por el otro lado, presta ejemplares” contra algunos personajes
más atención a la política hacia América significativos que simbolicen la impunidad,
Latina, tema en el que más allá de sus posibles lo que es una fuente adicional de tensiones y
logros concretos, recupera una alta dosis de crispación política.
retórica regionalista y “soberanista”; en los
principales foros multilaterales se desdibuja
aún más la posición y acción internacional del
gobierno mexicano; y respecto de los temas
de seguridad fronteriza, como el crimen
organizado y el tráfico de armas, el discurso
oficial del gobierno sube de tono frente a
Estados Unidos, lo que produce tensiones y
endurecimientos de posiciones.
ESCENARIOS
paralelo o similar del tipo de educación que se
imparta (contenidos, criterios de evaluación en
todas las dimensiones del sistema, pertinencia
de programas, etc.).
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A pesar de que el “proceso de cambio” tiene
exigencias muy altas de concertación social,
está acompañado por constantes tensiones
y desacuerdos en temas fundamentales de
la política pública. La intensidad de las
disputas distributivas establece el tono y
el alcance probables de la concertación
social y su contraparte, la conflictividad y el
enfrentamiento social.
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las fuerzas de centro-derecha facilita, a partir integradas internamente y sectores altamente
de sus diversas expresiones partidarias, la concentrados con posiciones oligopólicas y
suscripción de pactos de gobierno en temas gran poder político y de mercado; y, por otro
sustantivos del desarrollo, sobre los cuales se lado, una miríada de empresas (MIPYMES)
funda el proyecto de una hegemonía política y diseminadas en casi todos los sectores de la 35
cultural conservadora de larga duración. economía, con escaso financiamiento, muy baja
capacidad tecnológica y una productividad
Los grandes temas de este arreglo incluyen muy reducida. La competitividad del sector
principalmente una reforma laboral exportador se sustenta, en amplia medida, en
conservadora que consagra criterios ortodoxos el dumping social, fiscal y medioambiental.
de flexibilización del mercado de trabajo y
que se traducen en una rebaja generalizada Las brechas de desigualdad social, sectorial
de derechos y garantías de los trabajadores; y territorial permanecen intocadas, aunque
el fomento y ampliación de proyectos las políticas de combate a la pobreza y la
privados de seguridad social, salud, educación, desigualdad siguen apareciendo como un
comunicaciones, transporte e infraestructuras, tema importante en la agenda de gobierno.
en abierta oposición al desarrollo de proyectos El enfoque predominante de estas políticas
públicos; mayor desregulación del comercio es tradicional y no aparecen innovaciones
exterior y de la cuenta de capitales, que ahonda relevantes, por lo que las acciones focalizadas
la “depuración” del aparato productivo y lleva y las transferencias monetarias siguen
a una desnacionalización casi definitiva del definiendo, igual que a principios del siglo
XXI, el “horizonte posible” de las políticas de barrera infranqueable a todo intento de
igualdad; no se incide en los múltiples factores reforma en la medida en que este organismo
estructurales de la desigualdad y la retórica a es uno de los pilares de sustento social
favor de la equidad se mantiene encendida y político de la coalición conservadora.
al mismo tiempo que se entroniza el manejo En la educación media y superior las
clientelar y discrecional de los programas. brechas entre los reducidos segmentos de
alto rendimiento y el amplio sector de baja
En el terreno político y jurídico, y en el productividad docente y académica se amplían
plano más general de los valores, los sectores constantemente. La esfera de la educación
más conservadores de la alianza de poder privada, y en particular la impartida por
auspician embates organizados y sistemáticos las corporaciones religiosas, se expande en
para contener y revertir conquistas históricas todos los niveles educativos en un marco de
en la esfera de los derechos y las libertades falta de dispositivos institucionales públicos
individuales: aborto, matrimonios del mismo de control y regulación de la calidad.
sexo, régimen de adopción, derechos de la
mujer, descriminalización del uso y posesión El discurso de defensa de la justicia y la
de drogas ligeras. Se permiten, e incluso se legalidad alcanza altos registros retóricos,
fomentan desde algunos sectores del poder, pero en la práctica pervive y se reproduce un
prácticas de intolerancia y discriminación sistema de desigualdad de los ciudadanos ante
por razones de género, preferencia sexual, la ley en función de su condición económica
costumbres, valores, y en algunos lugares hasta y política. El peso político que adquieren
por razones religiosas. los sectores constitutivos de la alianza
conservadora se expresa de manera inmediata
Paralelamente, la rama policíaco-militar en su capacidad de presionar e influir en
36 del Estado se ha fortalecido y hay una las grandes decisiones, incluso judiciales.
tendencia creciente a la criminalización La impunidad de los poderosos es el signo
de comportamientos y conductas que se característico del sistema. La opacidad y
aparten y disientan del canon conservador. la discrecionalidad en el manejo de los
La concertación social, de por sí precaria, recursos públicos, el tráfico de influencias y la
es ampliamente suplantada por el poder de corrupción han alcanzado cotas históricas.
penetración de los medios de comunicación,
que forman parte central de la alianza La agenda de la política exterior está marcada
conservadora. La difusión masiva de los por una preferencia explícita por profundizar
valores de los sectores de esta alianza, unida la integración económica y comercial con
a la capacidad de persuasión de los medios, Estados Unidos, cuyo alcance y extensión hacia
es una poderosa herramienta de la lucha por otros temas, como el monetario y financiero, es
consolidar la hegemonía ideológica, cultural y fuertemente promovida por varios integrantes
ética del neoconservadurismo en un contexto de la alianza, con excepciones en lo que
de profunda crisis del sistema educativo. La hace los sectores en que detentan niveles
captura del sistema de educación básica por oligopólicos de control del mercado. Los temas
parte del sindicato magisterial impone una relacionados con el combate al narcotráfico,
el tráfico de armas, la seguridad fronteriza
y la emigración continúan determinando
la dinámica de las relaciones bilaterales y
de la agenda internacional de México, con
una mayor preponderancia de programas y
planes de cooperación binacional, en clave de
“colaboración condicionada” desde Estados
Unidos, cuyos agentes político-institucionales
demandan —y con frecuencia obtienen con
mayor facilidad que en otras épocas— una
mayor flexibilidad de México. En la mayoría
de los temas globales y en la política hacia
América Latina, prevalecen la pasividad y
la negligencia, asociado con un activismo
explícito y preferencial en la relación con
gobiernos conservadores de la región.
ESCENARIOS
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CAMBIO PROGRESISTA
En 2020 México es un país que ha perfilado Las relaciones de fuerza políticas en las que
un proyecto de reforma y modernización el gobierno progresista asumió el poder en
de corte socialdemócrata que posee una diciembre de 2012 determinan la ejecución de
amplia base social y política y ha logrado un programa de cambio gradual y negociado
generar consensos básicos alrededor que dio lugar a una renovación paulatina del
de algunos temas sustantivos de orden curso de desarrollo. Sobre la base de algunos
económico —que han permitido restablecer consensos básicos construidos pacientemente,
la capacidad de crecimiento y la creación de la política pública se orientó decididamente
empleo—, social —dirigidos a disminuir desde un inicio a promover algunas reformas
las desigualdades y ampliar la esfera de estructurales largamente diferidas en sectores
los derechos individuales y sociales— y estratégicos de la economía y en ámbitos
político —que han sentado las bases de una políticamente y socialmente sensibles (fiscalidad,
reforma modernizadora del Estado y de un energía, financiamiento de la formación de
fortalecimiento del régimen jurídico—. El capital, política industrial, infraestructura
gobierno muestra una voluntad auténtica básica, educación, seguridad social, sistema
de concertación con las fuerzas políticas de justicia). La dinámica política, social y
representadas en el Congreso, que es exitosa económica que suscitó este programa de cambio
en numerosos casos gracias al acercamiento negociado precipitó ulteriormente, y en
de posiciones con legisladores “moderados” diversos grados, la renovación de los programas
y “modernizantes” del resto de los partidos. y ofertas de las principales fuerzas políticas; en
ESCENARIOS
El país ha recuperado su capacidad de muchos casos, esta renovación se acompañó de
interlocución político-social y se han sentado un relevo generacional de liderazgos y cuadros
bases razonables de entendimiento para la dirigentes, que a la larga también fue un factor,
construcción de un nuevo pacto nacional entre otros muchos, que permitió instaurar
a favor de la gobernabilidad democrática un marco político institucional propicio para 39
y la actualización de los grandes objetivos la transición pactada hacia un nuevo curso
de desarrollo, incluyendo el diseño de una de desarrollo para la nación, sustentado en
nueva agenda de acción internacional. acuerdos durables sobre un número básico
pero sustantivo de temas económicos, sociales
La consolidación de este proyecto de reforma y políticos.
ha sido paulatina desde que en 2011 las
fuerzas progresistas del país lograron articular Aunque la oposición al proyecto de reformas
una coalición para participar exitosamente en progresistas está viva en los reductos de la
las elecciones federales de 2012, encabezada derecha tradicional y de la izquierda radical y
por un líder comprometido con la democracia maximalista, en 2020 se percibe que, más allá
participativa, con una capacidad efectiva de su heterogeneidad y de la prosecución de
de interacción con movimientos de base sus propios ideales e intereses, las principales
social y popular, sindicatos, clases medias, fuerzas políticas y sociales comparten el
empresariado, y con poder de convocatoria compromiso de reducir de manera efectiva las
y aglutinación de las fuerzas políticas de desigualdades económicas, sociales, políticas y
centro-izquierda. de participación que marcaron tan hondamente
el proceso de desarrollo nacional desde los Uno de los “pactos fundacionales” de la
últimos dos decenios del siglo XX. coalición por un cambio progresista del
modelo de desarrollo consistió en reformar
Un eje estratégico de este compromiso es el de manera integral el sistema educativo. Las
de la justicia y la legalidad. La legitimidad del grandes definiciones de la reforma que en 2020
proyecto de reforma y la misma cohesión de está en curso giran en tono a (1) la centralidad
la alianza social en la que se sustenta tienen de la educación pública; (2) el establecimiento
en este ámbito algunos de sus principales y garantía de estándares de calidad a lo largo de
desafíos. A partir de 2012 se ha emprendido todo el sistema; y (3) la universalidad efectiva
una amplia reconstrucción y transformación, a del derecho a la educación en todos los niveles
la vez ética y operativa, del sistema judicial y y en todos los segmentos del sistema.
de los distintos dispositivos institucionales de
seguridad. Los niveles de seguridad ciudadana En 2020 las políticas de fomento económico
tienden desde entonces a restablecerse en están dotadas de un sentido estratégico y se
todo el territorio nacional, lo que ha sido sustentan en sólidos acuerdos con los sectores
especialmente apreciado por la población de productivos. En todos los casos se intenta
las localidades azotadas en años anteriores por armonizar estructuralmente el dinamismo
la violencia del crimen organizado. exportador con la expansión del mercado
interno. Los incentivos de la política pública
En función de ese mismo compromiso se se orientan a la constitución de complejos
ha redefinido de manera consensuada el productivos de alta capacidad competitiva,
papel del Estado como un agente activo del basados en ganancias de productividad a lo largo
desarrollo económico y social, pero acotado de las cadenas de valor, y en varios sectores se
en sus funciones por órganos de control y han dejado atrás los esquemas de competitividad
40 vigilancia autónomos y eficientes que aseguran espuria sustentados en bajos costos salariales
la transparencia y la rendición de cuentas. y privilegios fiscales depredadores. Se han
fortalecido los mecanismos institucionales
El combate a la desigualdad multidimensional públicos de fomento a la inversión productiva
se ha tornado en una auténtica política de y la formación de capital, con programas
Estado, desde la cual se ha ido produciendo de financiamiento y capitalización para
una paulatina reorganización del proceso de MIPYMES. También se ha emprendido
diseño y ejecución de las políticas públicas. una reestructuración a fondo del sistema
Progresivamente, este proceso se ajusta a nacional de ciencia y tecnología aplicadas a la
mecanismos de coordinación sectorial y producción y el desarrollo económico y se han
multinivel que no solo buscan asegurar la fortalecido los mecanismos institucionales (y
coherencia de la acción pública en favor su enforcement) de combate y erradicación de
de la equidad, sino la optimización de los situaciones y prácticas de control monopólicas
recursos utilizados. Desde finales de 2012, el u oligopólicas de los mercados.
objetivo central de esta estrategia ha sido la
universalización de la seguridad social y de un El pacto político y social progresista ha abierto
conjunto básico de otros servicios. espacios para incorporar, como un objetivo
explícito de las políticas públicas, el combate de
los efectos del cambio climático, propiciando,
si bien de una manera desigual y con ritmos
diferenciados, que la sociedad discuta y asuma
paulatinamente las consecuencias y los costos
de la sustentabilidad como horizonte necesario
e indispensable de la renovación del modelo
nacional de desarrollo.
ESCENARIOS
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GRUPO DE TRABAJO
GRUPO DE TRABAJO
ARAM BARRA
(COORDINADOR LOGÍSTICO HASTA MARZO DE 2011)
ROLANDO CORDERA 43
VÍCTOR GODÍNEZ
(COORDINADOR)
también en Bolivia, Cuba, Guatemala y
República Dominicana. Además, ha sido
investigador para la Universidad Técnica
de Berlín y la Universidad Dortmund, y
Doctor en Economía por la Universidad colaborador del Centro de Estudios Sociales y
de París, ha sido profesor e investigador de la División de Cooperación Internacional
en el Centro de Investigación y Docencia de la Fundación Friedrich Ebert.
Económicas, la Universidad Nacional
Autónoma de México y la Universidad Rey
44 Juan Carlos de Madrid. Consultor para
organizaciones internacionales, es también
socio director del Sistema de Información
FAUSTO QUINTANA
Regional de México (SIREM), empresa de Profesor-Investigador de la Universidad Popular
consultoría económica. Autónoma del Estado de Puebla. Maestro en
Estudios en Relaciones Internacionales.
Líneas de especialización: desarrollo sustentable,
GRUPO DE TRABAJO
MARIANA VELARDE AGUIRRE
Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos por
la Universidad Nacional Autónoma de
México, con licenciatura en Ciencia Política
y Administración Pública por la misma 45
Universidad. Colabora en la Secretaría de
Gobierno del Distrito Federal, en donde ha
participado en el diagnóstico y diseño del
programa de Derechos Humanos del D.F.,
así como en la conformación de la Carta de la
Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
ZIRAHUÉN VILLAMAR
(COORDINADOR LOGÍSTICO A PARTIR DE ABRIL DE 2011)
Economista y maestro en Estudios Europeos.
Especialista en gobernanza global y diplomado
por las academias diplomáticas de Alemania
y México. Académico de la Facultad de
Se imprimió en septiembre de 2011
en Gráficos eFe, Urólogos 55, Col. El Triunfo, México, D.F.
La edición consta de 1,000 ejemplares.