ALEJANDRO VERGARA BLANCO

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Facultad de Derecho
Pontificia Universidad Católica de Chile

INSTITUCIONES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO.
PARTE GENERAL
I

(APUNTE PARA ALUMNOS DEL CURSO DE PREGRADO DE DERECHO UC)

SANTIAGO, 2017

1
 ÍNDICE SUMARIO
SIGLAS Y ABREVIATURAS
PREFACIO
OBRAS GENERALES Y FUENTES DE ESTUDIO DE LA DISCIPLINA

PRIMERA PARTE:
TEORÍA Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

§ 1. LA ADMINISTRACIÓN COMO HECHO JURÍDICO

§ 2. FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIÓN,
TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES.
§ 3. LA COSTUMBRE, JURISPRUDENCIA Y PRINCIPIOS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO.
§ 4. LA DOCTRINA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

SEGUNDA PARTE:
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
ORGANIZACIÓN Y CONTROL DE JURIDICIDAD

A/ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
§ 5. REGLAS Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN
§ 6. ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN CENTRAL
§ 7. ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN DESCENTRALIZADA. REGIONES Y
MUNICIPIOS
B/ DERECHO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
§ 8. EL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN
C/ CONTROL JURÍDICO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
§ 9. CONTROL INTERNO: EN ESPECIAL, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
§ 10. PRINCIPIO DE SUJECIÓN TOTAL DE LA ADMINISTRACIÓN AL CONTROL
JUDICIAL

2
 TERCERA PARTE:
TEORÍA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
TIPICIDAD, INSTRUMENTOS Y CONTENIDOS

A/PRINCIPIO DE JURIDICIDAD Y TIPICIDAD

§ 11. JURIDICIDAD Y POTESTADES ADMINISTRATIVAS TÍPICAS
§ 12. TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
B/HERRAMIENTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
§ 13. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
§ 14. CONCESIONES Y AUTORIZACIONES ADMINISTRATIVAS
§ 15. LICITACIONES Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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 SIGLAS Y ABREVIATURAS

AC Acta Constitucional
Art(s). Artículo(s)
C. (La Serena, etc.) Sentencia de la Corte de Apelaciones (de la Serena, etc.)
CA Código de Aguas
CC Código Civil
Cf. Confer = reportarse a…/ consultar/ referirse a…
CGR Contraloría General de la República
CM Código de Minería
COT Código Orgánico de Tribunales
CP Código Penal
CPC Código de Procedimiento Civil
CPR Constitución Política de la República de 1980 (en CPR
anteriores se señala el año)
CS Sentencia de la Corte Suprema
Cs Código Sanitario
CONAF Corporación Nacional Forestal
DFL Decreto con Fuerza de Ley
DIA Declaración de impacto ambiental
DL Decreto Ley
DO Diario Oficial
DS Decreto Supremo
EA Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo
EAFM Ley Nº18.883, aprueba el Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales
EIA Evaluación de impacto ambiental
I.f. In fine (para indicar la parte final de un texto, párrafo o
inciso)
Ibid. Ibidem = en el mismo sitio (recién citado)
inc.(s) Inciso(s)
infra Abajo/ más adelante
inst. Instancia
IP Ius Publicum (Santiago)
LAIP Ley Nº 20.285, de Acceso a la Información Pública
LBCA Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de
Suministros y Prestación de Servicios
LBGMA Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley
N°19.300)
LBN Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo (Ley N°20.283
de 2008)

4
LBPA Ley Nº 19.880, de 29 de mayo de 2003, que «Establece bases de
los procedimientos administrativos que rigen los actos de la
Administración del Estado».
LGSE Ley General de Servicios Eléctricos (contenida
originalmente en el DFL Nº 1, de Minería, de 13 de
septiembre de 1982: «Aprueba modificaciones al DFL Nº 4,
de 1959, Ley General de Servicios Eléctricos, en materia de
energía eléctrica»;y ahora en el DFL 4, de Economía, de
2007.
LGUyC Ley General de Urbanismo y Construcción (DFL Nº 458 de
1976)
LIR Ley sobre Impuesto a la Renta [DL N°824 de 1974]
LOACGR Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones de la
Contraloría General de la República
loc. cit. locus citatum = lugar citado anteriormente
LOCBC Ley Nº 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central
LOCBGAE Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado
LOCCM Ley Nº 18.097, de 1982, Orgánica Constitucional sobre
concesiones mineras
LOCGAR Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y
Administración Regional
LPA Ley Nº 19.653, de Probidad Administrativa aplicable a los
Órganos de la Administración del Estado
LPOL Legal Publishing Online [http://www.legalpublishing.cl]
LSJ La Semana Jurídica
OGUyC Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (DS Nº
42/1992; texto fijado por DS Nº 75 de 2001)
Op. cit. Opus citatum = obra ya citada anteriormente
Pass. Passim = aquí y allá/ en varias o muchas partes (de una obra)
RAP Revista de Administración Pública (Madrid)
RCA Resolución de calificación ambiental
RChD Revista Chilena de Derecho (Santiago)
RChHD Revista Chilena de Historiadel Derecho (Santiago)
RD (CDE) Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado
RD (Concepción) Revista de Derecho y de Ciencias Sociales (Concepción)
RD (Coquimbo) Revista de Derecho (Coquimbo)
RD (UCN) Revista de Derecho (Universidad Católica del Norte)
RD (VA) Revista de Derecho (Valdivia)
RD (Valparaíso) Revista de Derecho (Valparaíso)

5
RDA Revista de Derecho de Aguas (continuadora de la RDMA;
Copiapó, desde 1993 a 1998)
RDAd Revista de Derecho Administrativo (Santiago, desde 2007)
RDAE Revista de Derecho Administrativo Económico (Santiago, desde
1999 a 2006)
RDE Revista de Derecho Económico (Santiago, Universidad de Chile)
RDJ Revista de Derecho y Jurisprudencia [refundida en 1934 con GT]
(Santiago)
RDM Revista de Derecho de Minas (continuadora de la RDMA;
Copiapó, desde 1993 a 1998)
RDMA Revista de Derecho de Minas y Aguas (Copiapó, desde 1990 a
1992)
RDP(Madrid) Revista de Derecho Público (Madrid)
RDP(París) Revue du Droit Public et de la Science politique (París)
RDP Revista de Derecho Público (Santiago)
RDUMA Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente
REDA Revista Española de Derecho Administrativo (Madrid, Civitas)
RLBCASPS Decreto Nº 250 de 2004, del Ministerio de Hacienda, que
Aprueba el Reglamento de de la Ley Nº 19.886 de Bases
sobre los Contratos Administrativos de Suministros y
Prestación de Servicios
RSEIA Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental
RSM Reglamento de Seguridad Minera (DS 132 de 2004)
s. sentencia
SEIA Sistema de evaluación de impacto ambiental
Sernageomin Servicio Nacional de Geología y Minería
SNASPE Sistema Nacional de áreas silvestres protegidas del Estado
supra Arriba/más atrás
TC Tribunal Constitucional
v.=vid.= vide Véase

6
 PREFACIO

1. Método jurídico y Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo tiene

por objeto el estudio de la regulación jurídica de la Administración, en especial en
sentido orgánico pero también en sentido funcional. Entonces, la primera
cuestión que es necesario plantearse es lo que ha de entenderse por Derecho; y,
en seguida, por Derecho Administrativo. Los antiguos entendían que éste era un
arte (añoranza que aún se alberga en el sentimiento de muchos); hoy podemos
constatar que el derecho es una ciencia, o más bien que existen las ciencias
jurídicas (en plural). Arte o ciencia, ¿a qué derecho nos referimos? ¿Al que surge
de las solas leyes vigentes? ¿Al que «dicen» los jueces en sus sentencias, que en su
conjunto llamaremos la jurisprudencia? ¿Al que construyen los juristas en sus obras,
esto es, la doctrina jurídica?
Si bien al inicio de una obra de esta naturaleza debemos evitar una
definición, a priori podemos reconocer que existe un conjunto de elementos que
hacen reconocible el derecho, y siempre en relación a algún aspecto de la
realidad: en nuestro caso, de la actividad humana tendente a “administrar el bien
común”. Existen:
a) hoy e históricamente normas que regulan la actividad administrativa;
b) sentencias judiciales que «dicen» el derecho de cada cual en caso de
conflicto, y
c) juristas que analizan, reconstruyen, diseccionan, en fin, sistematizan
racional y críticamente los elementos anteriores (leyes y jurisprudencia),
produciendo un nuevo elemento: la doctrina del Derecho Administrativo.
A esta última corresponde este libro.
2. Plan de la Obra. El plan de la obra está compuesto de una Introducción y del
desarrollo de las Instituciones propias del Derecho Administrativo.
a) La introducción al estudio de la disciplina. La Introducción y su posterior Primera
Parte, algo más extensa de lo usual en un libro de texto, tiene por objeto
desarrollar los datos esenciales de los instrumentos de trabajo sobre los que se
aplicará la metodología, a saber:
(§ 1) la realidad de la administración: los hechos jurídicos y costumbres,
(§ 2) las fuentes formales vigentes (con una noticia histórica
previa)históricas
(§ 3) la jurisprudencia, principios e interpretación; y
(§ 4) la Doctrina.

7
 (§ 4) el sistema y las bases de la autonomía de la disciplina,

La justificación de estos apartados es la siguiente:

i) núcleo dogmático: para postular la autonomía de una disciplina jurídica no
sólo ha de buscarse en las recopilaciones legislativas unos especiales cuerpos
legales, sino que ha de encontrarse en ellos, en su historia y a partir de la realidad
regulada, unos institutos que sean el reflejo de especiales características y
principios. A través de un adecuado método de análisis, principalmente
observando la realidad y a partir de ella sistematizando las leyes, podremos
descubrir aquello que podemos desde ya llamar «núcleo dogmático» de la
disciplina respectiva (en este caso, del Derecho Administrativo), que es la fuente
y el origen de su autonomía.
ii) análisis interdisciplinario: La realidad de la Administración, en el sentido de
lo que real, efectiva, positiva y verdaderamente es actividad, sólo podrá conocerse
mediante un esquema interdisciplinario; son diversas las disciplinas que
contribuyen a observar como hecho jurídico a la Administración. En un libro
como éste, destinado al estudio jurídico de un sector determinado de la actividad
humana como es la Administración (o dicho de otro modo: la gestión del bien
común), es esencial una mirada (más bien, una observación) de su realidad. Sin
una comprensión básica de tal actividad humana no será posible comprender los
elementos jurídicos que se aplican sobre ella.
iii) dimensión histórica del derecho: En seguida, la legislación administrativa
vigente tiene una dimensión histórica; su fisonomía actual es en buena parte fruto
de la historia de unos textos que le han precedido. Sin una mirada de ese pasado
jurídico (esto es, de textos y sólo de textos que alguna vez fueron derecho
vigente, hoy derogados) no es posible comprender el actual Derecho
Administrativo ni su prospectiva: la solución de conflictos, que se basan en unos
textos impregnados de principios e ideas jurídicas actuales y en evolución, por
una parte, junto a otros nacidos en el pasado. (En todo caso, como se observa
más arriba, esta perspectiva no es ofrecida sino de modo muy referencial y breve
en este libro de texto).
iv) sistematización del derecho: No obstante, es esencial en el trabajo de un
jurista asumir la tarea de sistematización de las fuentes del derecho vigente; y
quizás sólo debiésemos llamar como tal a quien ha asumido esa tarea
sistematizadora de una especialidad del derecho. Por tal razón, la tarea que
abordamos en esta obra tiene como base las fuentes del orden jurídico vigente
(asimilable en este sentido a la labor del juez, el que tiene del mismo modo como
base el derecho vigente para dictar cada sentencia), las que son legales o
supralegales, y a través de las cuales la sociedad expone e impone las conductas
8
debidas en materia de Administración. Pero este derecho vigente es una realidad
compleja que debe ser explicada por la ciencia del derecho, la cual, al
desarrollarse sobre la base de tal realidad, debe hacerse cargo de su complejidad.
Es así como en este libro se intenta verificar si es efectiva la presencia de
principios globales e indicios institucionales histórica y dogmáticamente
comprobables y aún sistematizables ante la legislación vigente, a partir de los
cuales descubrir la autonomía de la disciplina.
Existirá una disciplina jurídica autónoma si descubrimos un núcleo de
«instituciones» en medio de las cuales sea posible diseccionar «principios
jurídicos» propios que conforman su «núcleo», su «sistema». Y para encontrar
esto debemos buscar en la realidad práctica de la administración, en su devenir
histórico y en la regulación vigente.
v) autonomía de la disciplina: Una disciplina jurídica autónoma, además, será
aquella capaz de auto integrarse sin necesidad generalmente de tener que recurrir
a otras disciplinas distintas – y a veces notablemente opuestas- para cubrir sus
lagunas, a través de sus propios principios. Un análisis de esta perspectiva se
ofrece adicionalmente.
b) Las instituciones del derecho administrativo. Una vez entregados tales elementos
introductorios para la comprensión y aplicación del método, los que cabe
considerar indispensables para toda disciplina jurídica, se identifican y estudian
las «instituciones» o teorías propias del Derecho Administrativo, a saber: la
Teoría de la Administración (Segunda Parte), la Teoría de la acción administrativa
(Tercera Parte) y, la Teoría del administrado (Cuarta Parte).
En el estudio de estas instituciones se aplica el método desarrollado en la
Introducción y se intenta, a la luz de la «realidad» (la Administración, en cada una
de sus tareas), una sistematización del derecho vigente, ofreciendo modelos de
solución de problemas para cada materia relevante. Es posible decir que se
estudia a la luz de la ciencia jurídica la legislación vigente y, sin olvidar la
jurisprudencia, se utiliza un método que conjuga la realidad con elementos
sistemáticos y valóricos: ¡es todo un arte hacer ciencia del derecho!
c) El contencioso administrativo. Ofrecemos un desarrollo de derecho procesal
administrativo o de la llamada justicia administrativa. Dado que este libro tiene
por finalidad entregar esquemas sistemáticos para la resolución de problemas
jurídicos, no podemos olvidar que ellos se presentan y resuelven en torno al
proceso, y que este se inicia a través de acciones, por lo que ha sido necesario
entregar elementos básicos sobre las especiales acciones y el contencioso en
materia administrativa. No se puede olvidar que, en definitiva, sea cual sea la
historia legislativa o las fuentes vigentes, la última palabra la dirá siempre el juez:
es él quien «dice» el derecho. Esta es la explicación de la inclusión (algo rara en
9
los manuales de enseñanza del derecho sustantivo) de explicaciones generales y
detalladas del contencioso administrativo, en el caso en que existan reglas
especiales.
El autor ha intentado realizar una exposición lo más simplificada posible, y
sólo el lector podrá juzgar el esfuerzo realizado para lograr una correcta
sistematización de las reglas legales vigentes en materia administrativa, así como
la incorporación de valores de justicia, seguridad y certeza por intermedio de la
técnica de los principios jurídicos.
3. Apartado bibliográfico. Al inicio del libro se realiza una referencia
bibliográfica general de la disciplina, destinada a mostrar la producción nacional
de obras generales al respecto, producción que no ha tenido en muchos años
variaciones relevantes. No obstante, se ha tenido en cuenta en cada capítulo o
tema la bibliografía existente, con una visión crítica (y además, selectiva).
4. Origen del libro y agradecimientos. Este libro tiene su origen en la actividad
investigadora, profesoral y profesional que su autor ha desarrollado en la
disciplina del Derecho Administrativo.
a) Su primera finalidad es entregar unos elementos introductorios para la enseñanza y
aprendizaje de la disciplina del Derecho Administrativo en sede universitaria.
La disciplina del Derecho Administrativo se ha enseñado tradicionalmente
en las facultades de derecho chilenas, sin solución de continuidad, desde que en
1853 se la incluyera en el programa de los estudios de Leyes en el Instituto
Nacional, bajo la denominación común de «derecho público», en conjunto con el
derecho constitucional; en la actualidad, todas las facultades ofrecen el curso de
«Derecho Administrativo» como obligatorio, y lo incorporan en el 4º o 5º año del
currículum, para ser enseñado en un año (la mayoría) o en dos años (la minoría)
lectivos.
Esta obra se edita luego de haber circulado entre mis alumnos y ayudantes
en diferentes formatos (de papel y electrónico) y versiones, como apoyo a la
labor académica que ha realizado su autor en la disciplina, en los siguientes
cursos:
i) En los cursos de disciplinas conexas, que desde 1990 dicta el autor para alumnos de
licenciatura en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de
Chile y, de visita, en otras universidades nacionales (en ramas que podemos situar
en el Derecho Administrativo Económico, relativas a la regulación de servicios
públicos, bienes públicos y recursos naturales, como minas y aguas). Tal
enseñanza se ha realizado siempre desde la perspectiva de la disciplina del
Derecho Administrativo, que considero la matriz de esas ramas más especiales,
de la que se han desgajado.

10
 ii) En los cursos de Derecho Administrativo General que dicta el autor en el Diploma de
Derecho Administrativo Económico, que organiza el Programa de Derecho
Administrativo Económico de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Chile.
iii) En el curso regular para alumnos de licenciatura que el autor dicta en la Facultad
de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
En otras palabras, la experiencia profesoral del autor ha comenzado desde
lo más especial (tales ramas) a lo más general (Derecho Administrativo General).
La base de este libro son, entonces, los apuntes que durante muchos años
he ofrecido a mis alumnos, tarea en la que mis ayudantes han colaborado de un
modo decisivo; de ahí que, en especial, debo agradecerles por sus grandes aportes
y valiosas críticas. No puedo dejar de mencionarlos en este sitio, por su
colaboración en las diversas etapas de este escrito.
Hay capítulos y secciones en que sus aportes, a través de minutas
preliminares, recogiendo clases y trabajos anteriores del autor, han facilitado
enormemente mi tarea. Cada uno de ellos ha contribuido, de diferentes maneras
y en proporciones que no alcanzo a detallar aquí, de un modo generoso y
comprensivo a las múltiples versiones de este escrito, en especial, mediante la
preparación de índices y fichas de jurisprudencia; la actualización de referencias y
textos de borrador y de síntesis de anteriores escritos míos; la actualización de
referencias jurisprudenciales, y otras tareas de importancia, como sus informes de
lectura de las versiones preliminares del apunte. Todos han efectuado un trabajo
dedicado, del que les estoy muy agradecido.
b) El segundo origen y finalidad de esta obra es la tarea científica de su autor, pues
intenta ser un aporte a la cultura de la ciencia del Derecho Administrativo. En
efecto, en esta obra se realiza una sistematización de las fuentes que componen el
núcleo dogmático de la disciplina del Derecho Administrativo(surgido de la
realidad y de las normas vigentes), pues acaso los modelos de solución de
conflictos usuales aquí ofrecidos sirvan de base a la prevención de conflictos
(asesoría jurídica) y a la resolución individual de problemas (jurisprudencia). Esto
es lo usual en las obras de este tipo, dada su posición crítica ante la legislación, la
jurisprudencia y la doctrina, y su natural tendencia a la sistematización y a la
elaboración de teorías.
c) En fin, esta obra es también el fruto del ejercicio especializado de la profesión, pues mi
acercamiento a la disciplina no ha sido sólo dirigido a la docencia, sino también a
la práctica, la que he desarrollado desde mi primera formación como abogado.
Para ello me ha servido de sobremanera la acogida que han tenido mis opiniones
en la materia entre mis colegas, quienes en varias ocasiones, enfrentados a casos
difíciles, me han honrado solicitándome informes en derecho, cuyos desarrollos
11
también, en algunos capítulos, con los ajustes del caso, sirvieron para producir
esta obra. Igualmente, me ha servido para comprender muchas materias la
discusión interna y los aportes realizados por mis colegas en la discusión de
informes y de casos, en especial aquellos con los que estoy asociado en el estudio
profesional que integro. A ellos también les estoy muy agradecido.
5. El Plan de la obra es coherente con la idea de sistema. Como se explicó en el
Prefacio, el intento contenido en esta obra consiste en exponer la realidad de la
Administración y su actuación (infra § 1), un panorama histórico de la legislación
administrativa y la complejidad de su actual sistema de fuentes (infra § 2), con el
fin de verificar si es efectiva la presencia de principios globales e indicios
institucionales, histórica y dogmáticamente comprobables, y aún sistematizables
ante la legislación vigente, a partir de los cuales descubrir la autonomía de la
disciplina.
Se podrá postular y comprobar, por tanto, la existencia de un sistema de
Derecho Administrativo sólo si: en la realidad práctica de la Administración, en
su devenir histórico, y, en la regulación vigente, descubrimos un núcleo de
«instituciones» en medio de las cuales sea posible construir principios jurídicos.
Todo lo cual, al mismo tiempo, confirma la existencia de una verdadera y
propia disciplina jurídica autónoma, que puede, a través de un método riguroso,
proponer los principios y las soluciones más justas, certeras y seguras para los
problemas que se suscitan en medio de la relación jurídica administrativa.
6. Los instrumentos de trabajo del Derecho Administrativo. Los instrumentos de
trabajo del Derecho Administrativo (y que revisamos infra § 3, 4 y 5) están
íntimamente vinculados con la metodología de toda disciplina jurídica:
a. Un primer instrumento es la observación de la realidad fáctica: la Administración. A
partir de la información que de ella nos proporcionan las demás ciencias que
estudian su existencia y características podremos enfocar de un mejor modo el
instrumental propiamente jurídico, una errónea observación de esa realidad sobre
la que se aplica el Derecho vigente, nos impedirá, a su vez, un adecuado análisis
jurídico. Esta observación conforma globalmente el «hecho jurídico».
La realidad de la Administración, en el sentido de lo que verdaderamente es
tal organización y su acción, sólo podrá conocerse mediante un esquema
interdisciplinario. Son diversas las disciplinas que contribuyen a la observación de
la Administración como hecho jurídico; esto es, con el prisma de la ciencia
jurídica. En un libro como éste, destinado al estudio jurídico de un sector
determinado de la actividad humana, como es la Administración (o dicho de otro
modo: la organización y acción administrativa), es esencial una mirada (más bien,
una observación) de su realidad. Sin una comprensión básica de tal actividad

12
humana no será posible comprender los elementos jurídicos que se aplican sobre
ella.
Esta materia la desarrollamos infra § 1.
b. Luego, la dimensión histórica del Derecho, aquí aplicada a la legislación
administrativa, nos ofrece una perspectiva inigualable, pues la legislación vigente
(que es la base de la sistematización que hace el jurista y la fuente formal
imperativa para el juez) es el resultado de un devenir histórico. Esas fuentes que
entrega la historia son instrumento ineludible del trabajo del jurista.
En efecto, la legislación administrativa vigente tiene una dimensión
histórica; su fisonomía actual es en buena parte producto de la historia de unos
textos que le han precedido. Sin una mirada de ese pasado jurídico (esto es, de
textos que alguna vez fueron Derecho vigente, hoy derogados) no es posible
comprender el Derecho Administrativo hoy ni su prospectiva: la solución de
conflictos, que se basan en unos textos impregnados de principios e ideas
jurídicas actuales y en evolución, por una parte, junto a otros nacidos en el
pasado, por otra.
Además, en la práctica a veces necesitamos recurrir a las disposiciones del
pasado para comprender este fenómeno evolutivo; como técnica integrativa de la
intención del legislador.
c. En seguida, las fuentes vigentes del Derecho Administrativo sustantivo han de ser
comprendidas en toda su actual complejidad, a partir de su desorden y distinta
jerarquía; la legislación administrativa, al no estar «codificada», ofrece un aparente
desorden y desarmonía. El manejo adecuado de las fuentes del Derecho
Administrativo vigente es un instrumento insoslayable para el aprendizaje de la
disciplina; sea cual sea nuestra visión sobre el Derecho, en el caso de la
organización y acción administrativas, inexcusablemente la disciplina tendrá
como núcleo las conductas exigidas por la sociedad en torno a esta actividad a
través de las leyes vigentes.
Luego, la labor esencial de un jurista: asumir la tarea de sistematización del
Derecho vigente; y quizás sólo debiésemos llamar como tal a quien asume
primero esa tarea sistematizadora de una especialidad del Derecho, para, en
seguida, mediante un método adecuado, inundarla de principios y valores.
Por tal razón, la tarea que abordamos en este dintorno tiene como base las
fuentes del orden jurídico vigente (asimilable en este sentido a la labor del juez, el
que tiene, del mismo modo, como base el Derecho vigente para dictar cada
sentencia), las que son legales o supralegales, y a través de las cuales la sociedad
expone e impone las conductas debidas en materia de acción administrativa. Pero
este Derecho vigente tiene sus particularidades en cuanto a jerarquías normativas:

13
es una regulación compleja que debe ser explicada. Si sobre su base se desarrolla
toda la dogmática o ciencia del Derecho propiamente tal, es necesario para su
estudio conocer tales complejidades.
La exposición de tales fuentes, junto a su historia fidedigna, la ofrecemos
infra § 2.
d. De la resolución de los juicios o litigios relativos a las referidas conductas se derivan las
sentencias; las cuales, a su vez, en su conjunto, conforman la jurisprudencia. Tales
sentencias son muy relevantes para el estudio y sistematización de la disciplina, y
por lo tanto forman un instrumento esencial del trabajo del jurista.
El análisis de la jurisprudencia lo ofrecemos en cada apartado, sin perjuicio
de la explicación general del contencioso administrativo.
El uso conjunto de estos elementos (el hecho jurídico, el orden interno, en
su dimensión histórica y vigente, y el corpus jurisprudencial), es la base del método
del jurista, para ofrecer modelos sistemáticos de solución de problemas e
identificar a una disciplina jurídica, a través de la formulación de (i) sus
instituciones básicas, y (ii) sus principios jurídicos.
Estos aspectos, esenciales en la teorización de toda disciplina, previos al
análisis de las instituciones, se explican y desarrollan para la materia
administrativa a continuación.

14
 OBRAS GENERALES Y FUENTES DE ESTUDIO DE LA DISCIPLINA
La doctrina chilena del Derecho Administrativo, como en cualquier disciplina, se manifiesta en
obras generales y monografías. Señalamos en este sitio, de un modo referencial sólo las obras
generales; las monografías publicadas bajo la forma de libros, Memorias, tesis, artículos de
revistas o colaboraciones en colectáneas o Actas de congresos y Jornadas, son citadas en cada
capítulo o, en su caso, en la Bibliografía al final del libro.
I. OBRAS GENERALES DE LA DISCIPLINA
Cabe mencionar, al inicio, autores y obras generales importantes de la doctrina nacional.
Por lo que respecta al aporte que dichos autores hicieron al Derecho Administrativo chileno,
así como la descripción resumida de los contenidos de cada obra, de ello se ocupará la parte
introductoria de la obra, en concreto en el §1 “Sistema y autonomía del Derecho
Administrativo”. Así, en una formulación muy general, podemos señalar los siguientes textos
relevantes del Derecho Administrativo general:
1. La doctrina de Derecho Administrativo chileno en el siglo XIX
- PRADO BUSTAMANTE, Santiago (1859): Principios elementales sobre el Derecho Administrativo
chileno. (Santiago, Chile. Imprenta Nacional). 318pp.
- LETELIER MADARIAGA, Valentín (1886): La Ciencia Política en Chile:(Santiago, Chile.
Gutenrberg) 136pp.
- __(1907): Apuntaciones de Derecho Administrativo. (Santiago, Chile Imprenta y
Encuadernación Chile) 331pp.
- __(1917): Génesis del estado y de sus instituciones fundamentales: introducción al estudio del derecho
público (Buenos Aires CABAUT) 804pp.
- HUNEEUS ZEGERS, Jorge (1891): La Constitución ante el Congreso Tomo I (Imprenta
Cervantes, Santiago) 530pp.
- __(1891): La Constitución ante el Congreso Tomo II(Imprenta Cervantes, Santiago) 556pp.
2. La doctrina del Derecho Administrativo chileno en el siglo XX.
a) Desde principios de siglo hasta 1950.
- AMUNÁTEGUI RIVERA, José Domingo (1907): Tratado general de derecho administrativo
aplicado a la lejislación de Chile (Santiago, Chile Imprenta, Litografía y Encuadernación
Barcelona) 469pp.
- IRIBARREN CABEZAS, Juan Antonio(1936): Lecciones de Derecho Administrativo. (Santiago,
Chile Nascimiento). 203pp.
- JARA CRISTI, Manuel(1943): Derecho Administrativo: anotaciones de clases. (Santiago, Chile.
Artes y Letras), 854pp.
- VIGORENA RIVERA, Agustín(1947): Derecho Administrativo. (Santiago, Chile,
Universitaria). 117pp.
- VARAS CONTRERAS, Guillermo(1948): Derecho Administrativo: Nociones generales. (Santiago,
Chile Nascimiento). 456pp.
b) Años 50-60.ALWYN AZÓCAR, Patricio(1960-1961): Derecho Administrativo. Tres volúmenes.
(Santiago, Chile Universitaria).

15
 - SILVA CIMMA, Enrique (1954): Derecho administrativo chileno y comparado. Volumen I.
(Santiago, Chile Jurídica de Chile) 339pp.
- __(1954): Derecho Administrativo chileno y comparado. Volumen II (Santiago, Chile Jurídica
de Chile) 343pp.
- __(1962): Derecho administrativo chileno y comparado. Volumen I. Segunda Edición
(Santiago, Chile Jurídica de Chile).
- __(1962): Derecho Administrativo chileno y comparado. Volumen II. Segunda Edición
(Santiago, Chile Jurídica de Chile).
- __(1968): Derecho administrativo chileno y comparado. Volumen I. Tercera Edición
(Santiago, Chile Jurídica de Chile).
- __(1968): Derecho Administrativo chileno y comparado. Volumen II. Tercera Edición
(Santiago, Chile Jurídica de Chile).
c) Años 70-82.
- CALDERA DELGADO, HUGO (1979):Manual de Derecho Administrativo. (Santiago, Chile,
Editorial Jurídica de Chile). 661p.
SOTO KLOSS, Eduardo (1982): El Recurso de Protección. Orígenes, Doctrina y Jurisprudencia
(Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 582pp.
d) Años 90.
- SILVA CIMMA, Enrique. (1996):El Derecho Administrativo chileno y comparado: Introducción y
fuentes. Cuarta edición(Editorial Jurídica de Chile). 315pp
- ___(1996): Principios fundamentales del Derecho Público y Estado solidario (Editorial Jurídica
de Chile). 235pp.
- __(1995): El servicio público. Cuarta edición(Editorial Jurídica de Chile). 323pp
- __(1995); Actos contratos y bienes (Editorial Jurídica de Chile). 336pp
- __(1994); El control público (Editorial Jurídica de Chile). 237pp
- __(1993); La función pública (Editorial Jurídica de Chile). 267pp
- SOTO KLOSS, Eduardo (1996a): Derecho Administrativo: Bases fundamentales. Volumen I;
(Editorial Jurídica de Chile). 359pp.
- __(1996b): El principio de Juridicidad. Volumen II (Editorial Jurídica de Chile).480pp.
- PANTOJA BAUZÁ, Rolando(1996). El Derecho Administrativo: Concepto, características,
sistematización, prospección. (Editorial jurídica de Chile). 145pp.
3. Actualidad. Año 2000 en adelante.
- SILVA CIMMA, Enrique (2009, Quinta edición): El Derecho Administrativo chileno y
comparado: Introducción y fuentes (Editorial Jurídica de Chile) 324pp.
- SOTO KLOSS, Eduardo (2009): Derecho Administrativo: Temas fundamentales. Volumen I .
(Santiago, Chile, Legal Publishing y Santiago, Chile, Abeledo Perrot) 788pp.
- __(2010):Derecho Administrativo: Temas fundamentales. Volumen II (Santiago, Chile, Legal
Publishing y Santiago, Chile, Abeledo Perrot). 862pp.

16
 - VERGARA BLANCO, Alejandro (2010). El Derecho Administrativo como sistema autónomo. El
mito del código civil como “Derecho Común”. (Santiago, Chile, Abeledo Perrot Legal
Publishing). 136pp.
- BERMÚDEZ SOTO, Jorge Andrés (2010). Derecho Administrativo General Volumen I
(Santiago, Chile, Abeledo Perrot). 349pp.
- (2011): Derecho Administrativo General. Volumen II (Santiago, Chile, Abeledo Perrot).
603pp
- __(2012): Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Común. Derecho positivo,
doctrina y jurisprudencia. (Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile-Thomson Reuters)
127pp.
II. OTRAS MONOGRAFÍAS SOBRE LA DISCIPLINA

Por otro lado, se estima oportuno traer a colación obras que, si bien no obedecen a una
visión general y global de la disciplina, abordan otros aspectos conexos a ésta, ya sea en
referencia a una de las instituciones propias de la materia, o bien a otros aspectos jurídico-
administrativos de relevancia tanto teórica como práctica:
- DANIEL ARGANDOÑA, MANUEL (1982): La organización administrativa en Chile: bases
fundamentales. (Santigo, Chile, Editorial Jurídica de Chile). 167pp.
- PANTOJA BAUZÁ, ROLANDO (2009): Derecho Administrativo: 150 años de doctrina.
Coordinador (Editorial jurídica de Chile) 464pp.
- (2010): Derecho Administrativo: 120 años de cátedra. Coordinador(Editorial jurídica de
Chile). 441pp.
- BOCKSANG HOLA, GABRIEL; LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2013): Procedimiento
Administrativo y Contratación Pública: Estudios a diez años de la entrada en vigencia de las leyes
19.880 y 19.886 Coordinadores (Editorial Legal Publishing Chile y Thomson Reuters)
565pp.
- SOTO KLOSS, EDUARDO (2014): Administración y Derecho: Homenaje a los 125 años de la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad de Chile Coordinador (Editorial Thomson
Reuters-La Ley, Chile) 341pp.
III. OTRAS FUENTES DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Existen publicaciones especializadas en que se publica la legislación, la jurisprudencia y otros
antecedentes bibliográficos y prácticos relativos a la disciplina:
1. Periódicos y Revistas
i) Textos legislativos. Son publicados en el Diario Oficial de la República de Chile.
ii) Codificación privada de la legislación. Recopilaciones legislativas
A este respecto conviene destacar la obra Código Administrativo General. Sistematización de
las leyes administrativas anotadas y actualizadas., cuya primera edición data del año 2005 y, en la
actualidad, ya corre por la cuarta (2011), de la mano de la editorial AbeledoPerrot – Legal
Publishing Chile, recopiladas por Vergara Blanco, Alejandro. En dicha compilación se ofrece
una reorganización del material legislativo, clasificándolo según una sistematización que a juicio
de su autor, explica y ordena el núcleo dogmático del Derecho Administrativo. Tomando en

17
consideración la crítica dispersión normativa que sufre la disciplina, a propósito de su fin, se
recalca: “(…) Se trataba, por cierto, de romper la tradición de dejar mansamente que sólo el legislador nos
ordene la escena normativa(…)” (p. VI). Este código va más allá de la simple publicación de los
textos normativos administrativos existentes sin más, pues su clasificación obedece a la
necesidad de una ordenación de éstos en base a un criterio sistemático que busca una
equiparación con respecto a los demás códigos de otras disciplinas, efectiva y oficialmente
publicados, dividiéndose la recopilación, de este modo, en seis libros: (i)Libro preliminar, sobre
fuentes del Derecho Administrativo; (ii) Libro primero, leyes generales del Derecho
Administrativo; (iii) Libro segundo, organización de la Administración del Estado; (iv)Libro
tercero, control jurídico de la Administración; (v) Libro IV, sobre los Derechos subjetivos del
administrado, y, por último, (vi) Libro V, sobre la acción administrativa . En suma, fruto de la
sistematización, se consigue, por una parte, una mejor identificación y clasificación de las
normas propias de la disciplina y, por el otro, una más precisa aplicación práctica del Derecho
Administrativo para respaldar el ejercicio del Derecho.
iii) Jurisprudencia.
iv) Revistas especializadas
En 2007 comienza su andadura la Revista de Derecho Administrativo (ReDAd), editada por
Abeledo Perrot-Chile, cuyo comité editorial está integrado por profesores de la disciplina de
diversas universidades y tendencias dogmáticas.
2. Repertorios de Jurisprudencia
3. Jornadas Académicas de especialistas y sus Actas
i) Jornadas de Derecho Público. Sección Derecho Administrativo.
ii) Jornadas de Derecho Administrativo.
La práctica y teórica jurídico-administrativa, también ha sido puesta en común a través
de diversas ponencias temáticas que se han ido sucediendo de forma regular a lo largo de los
últimos años, abarcando temas de diversa índole. Con el objetivo de dejar constancia del valor
y contenido de dichas jornadas académicas, se procedió a la su publicación bibliográfica:
- I Jornadas de Derecho Administrativo (2004): La Justicia Administrativa, Ferrada
Bórquez, Juan Carlos (coordinador, 2005), Editorial Lexis-Nexis, Santiago. 416pp. .
- II Jornadas de Derecho Administrativo (2005): Acto y Procedimiento Administrativo. Actas
de las II Jornada de DerechoAdministrativo, 2005. Bermúdez Soto, Jorge (coordinador). Valparaíso,
Chile, EdicionesUniversitarias de Valparaíso.
- III Jornadas de Derecho Administrativo (2006): Estudios sobre laLeyOrgánica Constitucional
de Bases Generales de laAdministracióndel Estado, 2008, CorderoQuinzacara, Eduardo
(coordinador), Santiago, Universidad de Antofagasta. 250pp.
- VI Jornadas de Derecho Administrativo (2010): Transparencia en la Administración
Pública,, Letelier Wartenberg, Raúl y RajevicMosler, Enrique (coordinadores). Primera edición,
2010. Legal Publishing Chile – Thomson Reuters. 414pp.
- IX Jornadas de Derecho Administrativo (2013): La nulidad de los actos administrativos en el
Derecho chileno, Ferrada Bórquez, Juan Carlos (coordinador). Primera edición, 2013. Legal
Publishing Chile – Thomson Reuters. 582pp.

18
19
§ 1. LA ADMINISTRACIÓN COMO HECHO JURÍDICO
I. EL HECHO JURÍDICO DENOMINADO «ADMINISTRACIÓN»
Si se trata de comprender un aspecto específico de la realidad que se
encuentra normada o regulada, y que el jurista estudia en una perspectiva
científica, cabe identificarla y observarla desde el punto de vista jurídico. En
nuestro caso, el sector de la realidad a conocer y comprender es, en términos
generales, la Administración; éste es el hecho jurídico fundamental del Derecho
Administrativo.
Ahora ¿qué es la Administración y a partir de cuándo se reconoce como
estructura de poder público con significación para el Derecho? O, dicho de otra
manera ¿cómo se va articulando esta realidad en la creación y aplicación del
Derecho Administrativo que arranca de la actividad de los órganos
administrativos, y de sus intensas relaciones con los particulares, y va pasando
por los eslabones de la burocracia, los tribunales y el poder legislativo? Todos
estos son cuestionamientos que tienen que ver directamente con el nacimiento y
origen de la Administración como institución jurídica del Derecho
Administrativo.
Como señalan dos insignes autores, “la pregunta, aparentemente sencilla, ha
sido, sin embargo, el centro de los debates que han hecho posible la elaboración
dogmática del Derecho Administrativo”1.
El hecho jurídico, primero, tiene que ver con la constatación de la existencia
de la organización de la Administración o de la existencia de una estructura
administrativa, lo que significa que la relación sociedad-Derecho no es directa,
por lo menos en el ámbito del Derecho Administrativo. Es la intensa y extensa
intervención de los órganos administrativos en la actividad de los particulares la
que da inicio a la realidad jurídica administrativa, y con ella a la dogmática del
Derecho Administrativo. Entonces, hay un poder público, que se relaciona con
los particulares a través de típicas formas o típicas relaciones jurídicas que son
reguladas por el Derecho Administrativo. Se trata de un poder que por mucho
tiempo fue considerado como un simple órgano ejecutivo de la legalidad, pero
que en la actualidad es mucho más complejo, pues el bloque mayoritario de
competencias públicas se halla encomendado, precisamente, a este cuerpo de
organizaciones administrativas que conocemos como Administración Pública2, a
la que se le han reconocido fuertes potestades de intervención y autorregulación.

1GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ 2004, 29.

2 El origen de este término se remonta a los romanos; deriva de la voz latina administratio compuesta por ad (a), y
ministrare (servir, cuidar), palabra utilizada por éstos para referir el acto o la función de prestar un servicio a las
personas. SANABRIA LÓPEZ y SÁNCHEZ GONZÁLEZ, 2001 citando a GUERRERO, en Teoría Administrativa de la
ciencia política (México, UNAM, 1976). P.16.

20
 Recalcando lo anterior, como señalaba BONNIN, en una visión
decimonónica de la Administración pública: “¡Qué no debe esperarse de la
Administración! Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes
y personales, la tranquilidad que reina en las familias y la paz entre los
ciudadanos; las propiedades están preservadas de la violencia o de la astucia, la
fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, la riqueza nacional se
aumenta con la industria particular, se sostiene un espíritu público, el hombre
puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran
recíprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta la existencia,
y la felicidad objeto de sus deseos y trabajos”.3
Es, precisamente, el ejercicio, desarrollo y formas de ejecución del poder
público -“poder que tiene encomendada la gestión de los intereses comunes de
los ciudadanos”4- lo que posibilita el origen de esta realidad jurídica. Esta gestión,
que lleva consigo satisfacer los intereses comunes o intereses generales de toda la
sociedad, hace que sea de una gran complejidad y magnitud, pues tiende a abarcar
una amplia esfera de la vida de los particulares.
Es en el proceso de producción de la realidad jurídica administrativa donde
se encuentra la «Administración como hecho jurídico»; no en la personalidad
jurídica de determinado órgano, o en determinada potestad administrativa
establecida en la ley o en un específico acto administrativo, sino en el conjunto de
esta realidad que se expresa y puede identificarse a través de tres dimensiones:
una administración que es un dato objetivo y constatable por todos, que
administra, controla, fiscaliza, sanciona, fomenta, lleva adelante servicios
públicos, etc.; una actividad que es contenido de las potestades que por ley le han
sido otorgadas a los órganos de la Administración que llevan adelante estas
funciones; y unos «administrados» que se encuentran vinculados a esta estructura
administrativa, ya sea directamente (a través de relaciones jurídicas concretas) o a
través de relaciones indirectas (reglamentos o actos administrativos de aplicación
general).
Esta creación de órganos ministeriales, órganos descentralizados (territorial
y funcionalmente,) servicios públicos, etc., que marca el origen de esta realidad
del Derecho, ha estado condicionada y se ha ido articulando de acuerdo a la
realidad nacional, y a necesidades geográficas, políticas y sociales; es decir, ha
dependido de la evolución y desarrollo de otras realidades o ciencias que han
prestado auxilio a la ciencia de la Administración.
Aunque las materias no jurídicas escapan al objetivo de esta obra, para
comprender la perspectiva jurídica resulta necesario auxiliarse de ellas, y así

3BONNIN, 1834. 36-37.

4MODERNE 2002, 16.

21
conocer, siquiera de manera general y básica, laAdministración en su perspectiva
histórica y en su actuar del día a día.
Como señala CASSAGNE, “la génesis de la Administración Pública
contemporánea (en sentido estrictamente orgánico o subjetivo) encuentra su
ubicación histórica en la época napoleónica donde se opera una mutación
fundamental del papel y de la gravitación que hasta entonces había tenido el
poder administrador: se produce a partir de ese instante el fenómeno de
ampliación progresiva de sus competencias”5.
Por lo demás, ya intuyó certeramente WEBER que “una vez instaurada en su
plenitud, la burocracia constituye una de las estructuras sociales más difíciles de
destruir. La burocracia es el medio de transformar la ‘acción comunitaria’ en una
“acción societal” organizada racionalmente”6.
Siguiendo este hilo, WEBER señala que, básicamente, la “autoridad
burocrática” está constituida por tres elementos:
“1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura
gobernada burocráticamente se reparten de manera estable como deberes
oficiales.
2. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia de esos
deberes está repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas
(…).
3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el
ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de
normas”7.
A/ Visión interdisciplinaria. Para observar la realidad de la Administración
debemos recurrir de manera interdisciplinaria (siguiendo una división tripartita de
las ciencias) a las ciencias humanas, empíricas y sociales que tengan como objeto
de estudio la prestación de los «servicios públicos» por parte de la
«Administración del Estado». Así:
i) Desde las ciencias humanas, podremos conocer los problemas de la actividad
humana en torno a la Administración.
ii) Desde las ciencias empíricas, podremos conocer de la Administración en sus
aspectos estructurales. Es una perspectiva que nos ofrece información, dada la
naturaleza sociopolítica de esa realidad que llamamos “Administración”.

5CASSAGNE 2010, 73.

6 WEBER 1985, 79.
7 WEBER 1985, 9.

22
 iii) Desde las ciencias sociales, podremos comprender la organización de la masa
humana en relación al fenómeno administrativo y las actividades del día a día en
que está presente.
B/ La administración como estructura orgánica y funcional. La Administración no
es sólo una estructura orgánica del llamado -desde la Ciencia Política- Poder
Ejecutivo; también existe una mirada funcional, que nos permite conocer la
actividad específica que realizan los agentes que le dan vida a esa estructura
denominada Administración; y en esta gestión encontramos a los funcionarios
administrativos. Así, la Administración/administración, es a la vez estructura y
función:
1. La Administración como estructura: parte orgánica. Se trata de los órganos
jerárquicamente vinculados, centralizados y descentralizados, desconcentrados,
autónomos incluso, integrados por funcionarios administrativos.
Esta variedad de órganos que integran la Administración como estructura,
tiene naturalezas distintas de acuerdo al ámbito de sus competencias y el
contenido de éstas. La definición –por ley- de estas competencias, determina,
además de su nacimiento como órgano público, las relaciones y vínculos que
sostendrán con el resto de los órganos administrativos – entre otros factores, la
delimitación en el ejercicio competencial respecto de éstos- y con los ciudadanos
o particulares. De estas dependerá, a su vez, la necesidad o no de que éstos
posean personalidad jurídica propia, para comprometerse por sí, en el tráfico
jurídico y responder por ello, o simplemente actuar bajo la personalidad jurídica y
con el patrimonio del fisco.
Los órganos administrativos, ya sea que actúen con la personalidad jurídica
y patrimonio fiscal o lo hagan de forma autónoma, necesitan de un presupuesto
para poder desarrollar y llevar adelante la función pública que desempeñan8, así
como necesitan de la actividad de personas físicas que son en definitiva los
verdaderos gestores de la actividad administrativa9 (los burócratas); pues el
órgano es una mera ficción jurídica necesaria para la independencia y autonomía
de las competencias que desarrollan; “el concepto de órgano sirve, pues, para
imputar a la entidad de que el órgano forma parte el hecho, la omisión o la
manifestación de voluntad de que se trate”10.
Al finalizar este capítulo (en el numeral V), mostramos parte de los órganos
que integran a la Administración como hecho jurídico, asi como una estructura
general de los órganos de la administración11:

8Vide infra §11.

9Vide infra §10..
10GORDILLO, 2013 p. 284,
11 Versión adaptada al Gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018).

23
 2. La administración como función. La administración es, a la vez, funcionalismo:
desde el órgano se regula, fiscaliza, se otorgan subsidios, se legisla a través de
DFL, se ejerce la potestad reglamentaria autónoma al dictar decretos supremos, e
incluso, excepcionalmente, se ejercen potestades jurisdiccionales. A veces, la
Administración excede su papel funcional sobrepasando sus potestades,
transformándose en empresario, legislando sin cobertura constitucional o
arrogándose facultades jurisdiccionales. Ya se verá, entonces, que existen
funciones legítimas e ilegítimas. Cada vez que se realizan estas últimas, se
entiende que existe un «exceso de poder», de potestad. La Administración abarca,
en tales casos de ilegitimidad, ámbitos que no le corresponden; y los límites de lo
permitido es materia del Derecho Administrativo12.
C/ Conceptos que se relacionan con la Administración. Existen una serie de
conceptos de uso común, que todos relacionamos con las tareas de la
Administración, tales como: Gobierno, Administración, utilización de recursos,
comunidad, orden, delegación, autoridad, aparato estatal, burocracia, procedimiento,
discrecionalidad, función pública, intervención, regulación, jerarquía, instituciones, organismos,
fines públicos, fisco, Estado, bien común.
Todos los conceptos que hemos enunciado (de una manera ejemplar sólo)
están vinculados, globalmente, a «lo público», de todos; y se contraponen a «lo
privado», de cada cual. Existe una disociación entre lo público -común a todos-
con lo privado -individual de cada persona-. Esta dicotomía o bipolaridad
conceptual es, como hemos visto, una de las más añejas del Derecho; por tal
razón, al observar ciertos hechos en perspectiva jurídica, todos percibimos casi
de inmediato si se trata de situaciones públicas o privadas; esto es, de situaciones
que inciden o interesan a todos o sólo a alguien en particular. De ahí, esa
clasificación de público/privado. En el caso de la Administración, captamos en
seguida que se trata de algo común, que busca el bien común en su gestión, y que
por lo tanto ha de relacionarse con el derecho público.
D/ Administración y Gobierno. Se trata de un fenómeno poco entendido entre
la bipolaridad de lo público y lo privado; son dos esferas que conviven.
Para comprender el hecho jurídico de la Administración hay que recurrir a
varias ciencias: el Derecho, la Historia, la Filosofía, entre otras que son ciencias
humanas; en las sociales la Ciencia Política y en las empíricas la Economía, la que
posee una rama que se denomina Ciencias de la Administración, referida a la
actividad que se lleva a cabo dentro de la organización de las empresas, pero
también vinculada a la que realiza la Administración Pública.

12Vide infra §13.

24
 Los pilares jurídicos del Derecho Administrativo son principios que se
encuentran en la médula de lo que la ciencia política denomina «Estado de
Derecho».
En este sentido, la Constitución Política recalca que “el Estado está al
servicio de la persona humana”(art. 1 inc. 4º CPR) y el Estado, en realidad, es
aquello que componemos todos y cada uno de nosotros, dado que se trata de un
concepto sociológico que enfoca una realidad incluso previa al Derecho positivo;
antes existe un Estado, del cual surge la Ley.
Por el contrario, Gobierno y Fisco son conceptos jurídicos. Esto se explica
infra.
II. EL «ESTADO» Y EL PUEBLO. DEMOCRACIA.
La expresión «Estado» en Derecho resulta polisémica: puede estar dirigida a
significar al menos dos realidades:
a) el compositum sociológico estructural, el cuerpo político en su conjunto, o,
b) a cada uno de los «órganos del Estado» a los cuales el soberano delega su poder.
Sin poder detenernos en una disquisición terminológica estricta13, sólo cabe
recordar que en el derecho interno lo que existen son organizaciones políticas,
que ejercen poderes específicos, a los que la Constitución se refiere como
“órganos del Estado”: con poder de administrar (el Estado/Administración),
poder de legislar o regular (el Estado/Legislador), poder de juzgar (el
Estado/Jurisdicción). Una doctrina demasiado asentada, aceptada acríticamente
hasta ahora, postula la personalidad jurídica para el «Estado», esto es, el cuerpo
político en su conjunto; pero ello no explica la realidad del derecho interno, sino
que es una forma de evitar la titularidad del pueblo como poder soberano (es la
comunidad la que se autorregula a través del Legislador) y como autor del
Derecho (que se aplica a través del poder jurisdiccional, que más que órgano del
Estado es órgano del Derecho). El «Estado» es, en sentido sociopolítico, un
compositum estructural, con relevancia en las Relaciones Internacionales (donde
cabría quizás personificarlo), pero ante el Derecho interno es esencialmente
Legislador (delegado del pueblo), Juez y Administración.
En donde sí que existe, sin lugar a dudas, una persona jurídica es en la
Administración, la cual se sujeta al Derecho. Así se construye el derecho público
chileno.
En este sentido, también, desde el punto de vista del derecho de propiedad,
se entiende a la perfección que el Estado, como titular de bienes con arreglo a los

13 Para una mayor profundización de las teorías del estado videFERRAROCIBELI, 2009, 48-53.

25
artículos 589 y ss. del Código Civil, posea personalidad jurídica con la finalidad de
demostrar la continuidad estatal a pesar de los cambios que pueda éste sufrir.
El sustento patrimonial del ejercicio fáctico de estos poderes, no obstante,
origina una persona jurídica: el fisco (el Estado/Fisco)14. Tal persona jurídica, a
pesar de su conexión con todos los órganos potestativos, actúa en tal esfera (la
patrimonial) bajo el mismo régimen de base de un particular: su vínculo con el
dinero y los bienes es idéntico al de un particular; lo cual no debe confundirse
con la finalidad de su utilización; o de las «capacidades» para disponer de ellos; o
de la responsabilidad de sus agentes, por tratarse de dineros o patrimonios de una
persona jurídica (el Fisco) manejados por otras personas naturales (los
funcionarios fiscales, llamados funcionarios «públicos», pero más bien
administrativos)15.
Y esta ambigüedad a la que nos hemos venido refiriendo es notoria en la
práctica del lenguaje, en que por ejemplo se suelen hacer sinónimas las
expresiones «Nación» y «Estado».
A pesar de la anterior afirmación, el artículo 589 del CC, realiza una
distinción entre «Nación» y «Estado», para diferenciar la titularidad de los bienes
nacionales y bienes fiscales, siendo el primer concepto un término más amplio
(Nación alude a los habitantes de un Estado) y el segundo únicamente se refiere,
al menos, a los efectos de dicho artículo, a la organización estatal (poderes).
Al respecto hay autores que postulan radicalmente en contra de confundir
ambos términos, defendiendo que la utilización ambigua del término
«Estado/Nación» es del todo punto incorrecta, señalando al respecto que se ha
pretendido identificar los intereses del pueblo «Nación», con las oligarquías que
controlan el aparato estatal ya existente o bien, con otras que persiguen controlar
“una nueva estructura ocluida del Estado verticalista, aun por conformarse16.
Otros, defienden una visión «castrense» del Estado arguyendo que éste tiende a
imponerse a las estructuras sociales y regionales y a las comunidades de vida
propias de la Nación17. Desde el punto de vista constitucional chileno,
finalmente, otros autores comparan la redacción del artículo 24, inciso 1º de la
CPR en contraposición con su precedente histórico, el artículo 60 de la
Constitución chilena de 1925. En el segundo caso se proclamaba al Presidente
como “Jefe Supremo de la Nación”, y en el primero se lo identifica como “Jefe
de Estado”, denotando al respecto que ambos vocablos no deben confundirse,
por cuanto “(…) La nación es, en efecto, un fenómeno sociológico que describe
una comunidad de vínculos entre personas participantes de una infinidad de
14Vide
infra §23 y §24.
15Vid.
En relación a la figura del «fisco», CORDERO 2012, p. 7.
16MAÑUECO, 2004, 18-19.
17BENEYTO PÉREZ 1980, 39-40.

26
circunstancias y valores (…) no envuelve en sí una categoría típicamente jurídica
sino más bien sociológica, aunque con mucha frecuencia, pre-jurídica. Cuando
existe, (…), en el seno de la sociedad civil mayor, conviviente dentro de
determinados límites territoriales, tal comunidad de vínculos propende a
convertirse en un hecho jurídico al transformarse en Estado18.

III. HISTORIA LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN

Si bien el Derecho Administrativo es una disciplina dogmática que tiene como
objeto primero el derecho vigente, no es posible desentenderse de una
perspectiva histórica de la legislación, pues sólo mediante una mirada al pasado
podemos comprender el presente y estudiar la forma de cómo mejorarlo;
parafraseando a Jacinto Benavente (1866-1954) “Una cosa es continuar la historia
y otra repetirla”.
La Administración moderna es un fenómeno cambiante: no estamos
hablando del mismo hecho desde su concepción, hacia finales del siglo XVIII
hasta el periodo actual, en el que impera un control total sobre su actividad21.
Pues ésta ha ido sufriendo lentos pero significativos cambios a lo largo de este
lapso temporal, de la mano, en este contexto, de la diversa legislación
administrativa que ha ido regulando esta realidad.
A./ETAPAS DE LA HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA
Para una revisión histórica de la legislación administrativa hay que distinguir
dos etapas que marcarán decisivamente el camino de esta disciplina:
1. Antes de 1789 (inicio de la Revolución Francesa)/1810-1818 (fechas de la
Independencia Nacional). Remontarse a una historia muy antigua de la
Administración tiene un bajo rendimiento en nuestra disciplina, pues bien es
sabido que no puede hablarse de un Derecho Administrativo en el Estado
absolutista, ni en el medieval/feudal, por motivos obvios. En Derecho
Administrativo es más útil la historia reciente de la burocracia, a partir de fines
del siglo XVIII e inicios del XIX, ya que antes no existían los controles a la
Administración, los que florecen en este periodo. Con anterioridad a esa época, la
Administración carece de control legal, pues le incumbía al Príncipe la paz y el
orden público, mediante el dictado de normas generales que éste podía hacer y
deshacer a su antojo.
En efecto, como recoge GARCÍA DE ENTERRÍA22 en un pasaje de su obra La
lengua de los Derechos: La formación del Derecho Público europeo tras la Revolución Francesa,

18SILVA BASCUÑÁN y otros 1997, 83-84.

21 Vid. capítulo sobre el Principio de sujeción total de la Administración, en esta misma obra. .
22 1994, 116.

27
una significativa frase atribuida al Rey Luis XV fechada del 3 de marzo de 1766,
reprochando la actuación de un órgano judicial nobiliario, el cual trataba de
irrogarse la representación de los derechos de la nación, viene a resumir el estado
del Derecho público en el Antiguo Régimen: “Los derechos y los intereses de la
nación de los que se osa hacer un cuerpo separado del monarca están
necesariamente unidos con los míos y no reposan más que en mis manos. No
soportaré que se forme en mi reino una asociación que haría degenerar en una
confederación de resistencias el vínculo natural de los mismos deberes y de las
obligaciones comunes, ni que se introduzca en la monarquía un cuerpo
imaginario que no podría más que enturbiar la armonía de ésta… En mi persona
sola reside el poder soberano, cuyo carácter propio es el espíritu de consejo, de
justicia y de razón… La plenitud de esta autoridad, que los Tribunales no ejercen
más que en mi nombre, permanece siempre en mí o su uso no puede ser jamás
usado contra mí”.
Como un torbellino contra lo preestablecido, la Revolución Francesa es
indudablemente el movimiento que coloca a la ley por sobre la burocracia y su
discrecionalidad sin límites. Es en este estadio en el que se adoptan dos criterios
esenciales: Por un lado, la concepción radical de la sociedad y del Estado como
un fruto de la simple coexistencia de las libertades y, por el otro, por lo que aquí
especialmente importa, la relevancia de asignar a la Ley un rol principal en esa
construcción social y política «legicentrismo»; es precisamente esa posición
central concedida a la Ley la que explicará la decisiva influencia de la Declaración
francesa en el origen del Derecho público europeo23.
La ley se entiende fruto de la voluntad soberana24 y ésta, manifestada a
través de la ley, limita al administrador, quien además queda sujeto al control de
un órgano independiente: los tribunales de justicia, cerrando de esta manera el
círculo. Es así como se esboza la idea de separación de los poderes.
Podemos llegar a preguntarnos por qué dicha división de poderes
necesariamente debe circunscribirse a tres: el poder que elabora las normas, aquél
ejecutor de lo dispuesto y el que juzga los conflictos por medio de la aplicación
de las normas. La opinión mayoritaria coincide en asignarle una explicación de
base lógico-antropomórfica que viene a señalar que es precisamente el mismo
hombre el que, a lo largo de su vida elabora, ejecuta y juzga el comportamiento
cuando conviene; añadiéndose a ello que la norma jurídica constituye el centro
gravitatorio sobre el que reposa el conjunto de poderes: quien elabora la norma
jurídica, quien la aplica y quien juzga la validez de su aplicación. Por otro lado,
cabe también trasladar la discusión al plano práctico, donde la teoría de la
23GARCÍA DE ENTERRÍA, 82 Op. Cit.
24El Código Civil recoge la idea de voluntad soberana en su artículo 1°: “La ley es una declaración de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite.”

28
división de poderes se relativiza, al observar ciertas actuaciones por parte de los
distintos poderes, en las que, por ejemplo, el poder ejecutivo no sólo aplica
normas sino que también emite actos normativos (reglamentos) y decide, como
Juez y parte, en los procedimientos administrativos.25 Esta discusión pierde su
vigencia – al menos en el plano de la actuación administrativa- al ofrecérsele a los
particulares la posibilidad de impugnar la actividad administrativa frente al poder
que estima o desestima adecuada dicha actividad, que no es otro y último que el
judicial.
De esta idea nacen tres principios que informan al Derecho Administrativo:
el principio de juridicidad, el de respeto y garantía de los derechos fundamentales,
y el de sujeción de toda la actividad administrativa al control judicial; y es que la
razón de ser de esta disciplina, se encuentra en el logro del adecuado equilibrio y
conciliación entre lo que es el bien común y el ejercicio de los derechos que
corresponden a los integrantes de la sociedad, siempre en la búsqueda del justo
imperio de la equidad26
2. Después de la Revolución Francesa e Independencia Nacional. Después de esa
época, en que nace realmente una Administración controlada, es cuando puede
hablarse en puridad de un «Derecho Administrativo nacional»; si bien es cierto
que éste experimentaba un surgimiento paulatino; es innegable que se
conformaba en medio de un esquema de potencial control.
¿Desde cuándo hay, entonces, una legislación propiamente de Derecho
Administrativo? El hito lo marca 1789, año de la Revolución Francesa puesto que
antes de ése momento, siguiendo lo que anteriormente se ha expuesto, se podría
hablar de la«prehistoria del Derecho Administrativo ». En este periodo se
generan los principios claves del Derecho Administrativo moderno, los
principios que constituyen los pilares de esta disciplina. Se señala que en 1808,
con la publicación de la obra Principios de la administración pública, de Charles Jean
BaptisteBONNIN, tomó lugar el nacimiento de la ciencia de la Administración; en
ella se comprenden por vez primera las materias que se refieren a ésta: “(…) la
administración es una ciencia deducida de elementos naturales y fundada en
principios universales y fijos. Por consiguiente, el no reconocer en ella una
ciencia, sería privarla de los elementos que toma de la naturaleza, y la
inmutabilidad de sus principios, sin cuyas cualidades siempre estará abandonada a
la indecisión, la arbitrariedad y la rutina. ¡Cuán deplorable sería la ceguedad de los
que sostuvieran que no puede haber principios fijos en administración, y que
debe continuar como siempre ha estado, abandonada al imperio de las
circunstancias y subordinada a las necesidades locales! (…) Considerando la

25Así lo expone GIANNINI, 1991 74-76.

26AYLWIN AZÓCAR,2002, 400.

29
administración como ciencia, busqué sus elementos, demostré sus principios,
establecí sus precisas relaciones con las demás partes de la legislación, así como
sus divisiones y límites; clasifiqué sus principios elementales, a los que me limité,
en el orden más conveniente a la ciencia administrativa porque son el todo, tanto
para la teoría como para la práctica(…)27.”
Con anterioridad a esta época comienzan a nacer nuevos paradigmas e
ideales políticos, tales como el principio de separación de los poderes
(MONTESQUIEU28), el cual “constituye un alegato contra la concentración del
poder a favor de los derechos individuales”29, así como la idea de que la voluntad
soberana del pueblo es la fuente de la que emana y por la que se legitima la ley,
cuya obediencia es la libertad (ROUSSEAU30). Estos principios ejercerán una
influencia decisiva en la configuración socio-política posterior a la Revolución.
Así, el Derecho Administrativo “es fundamentalmente la historia del
cercenamiento de la arbitrariedad del poder”; va de ello que si nos encontramos
ante una confusión de los tres poderes configuradores de todo Estado
democrático, no existiendo más allá que el poder Estatal, no es posible hablar de
un Derecho Administrativo ni una Administración propiamente dicha, en la
medida en que ésta sea independiente y dependiente exclusivamente del poder
ejecutivo, como ejecutora del poder legislativo, de las leyes del poder legislativo31.
Asimismo, la noción de igualdad ante la ley, y por lo tanto, que las leyes
rigen por igual tanto para los ciudadanos como para las autoridades (LOCKE),
ejercerá una influencia decisiva en el devenir del Derecho Administrativo.
LOCKE viene a defender la lógica necesidad de establecer una relación de
igualdad entre “criaturas de la misma especie y rango”, sin perjuicio de un
elemento superior, cuyo nombramiento deba ser evidente y claro, que le confiera
un derecho superior de dominio y soberanía: “Es también un estado de igualdad,
en el que todo poder y jurisdicción son recíprocos, y donde nadie los disfruta en
mayor medida que los demás. Nada hay más evidente que el que criaturas de la
misma especie y rango, nacidas todas ellas para disfrutar en conjunto las mismas
ventajas naturales y para hacer uso de las mismas facultades, hayan de ser
también iguales entre sí, sin subordinación o sujeción de unas a otras, a menos
que el amo y señor de todas ellas, por alguna declaración manifiesta de su

27BONNIN1834 [1809], 24-25.

28Aunque en realidad dicha idea la tomó de pensadores históricos: ARISTÓTELES y LOCKE, como apunta
MALAGÓN PINZÓN 2005 175.
29CASSAGNE 2010,71.
30 “No teniendo el soberano más fuerza que el poder legislativo, sólo obra por medio de leyes; y no siendo estas

más que los actos auténticos de la voluntad general, sólo puede obrar el soberano cuando el pueblo se halla
congregado.” ROSSEAU 2008, 152.
31VILLAR-PALASÍ 2001, 20.

30
voluntad, ponga a una por encima de la otra, y le confiera, mediante un evidente
y claro nombramiento, un derecho indudable de dominio y soberanía”32..
Por otra parte, la concepción del derecho y su sistema de fuentes, en cuanto
a la forma de crear normas e innovar en el ordenamiento jurídico experimentan
un cambio significativo. En efecto, el derecho que surge de la Revolución
francesa es manifestación de la asunción del poder por parte de la burguesía y el
establecimiento de las bases políticas, económicas y sociales que permitieron la
configuración de un ordenamiento jurídico que avalará la libertad, igualdad y
seguridad jurídica. En suma, el nuevo sistema se estatuye sobre la base del
denominado «individualismo jurídico», apoyado con fuerza en el iusnaturalismo
racionalista, el cual ese expresa en la confianza en la razón humana como
instrumento capaz de lograr la transformación social y un orden social justo.
Al hilo de lo anterior, aquellas fuentes que reinaron bajo el Antiguo
Régimen – esto es, la costumbre y la Jurisprudencia- se relevan a un papel
secundario, asentándose la ley como principal fuente del derecho, que es
expresión de la razón y de la voluntad general. De esta manera, una nueva era
nace, en donde se consagra el principio del imperio de la ley con pretensión de
exclusividad en el universo de las fuentes: el derecho es la ley y la ley es el
derecho33.
Así, la principal fuente del derecho vendrá encabezada por la ley, por cuanto
por aquel entonces, la Constitución únicamente venía a ser un mero texto de
carácter político/dogmático enunciador de los derechos humanos y la estructura
y organización estatal, sin entenderse que ésta fuera una norma jurídica al no
existir el control de constitucionalidad de las leyes que permitieran poner coto a
la vulneración de la norma que, tiempo después, constituiría el pilar de la mayoría
de ordenamientos jurídicos34.
La separación de poderes tiene como consecuencia ineludible el Estado de
Derecho: hay autoridades que dictan leyes representando al pueblo; el Ejecutivo
ejecuta las leyes, logra su cumplimiento; el Poder Judicial aplica las leyes para
resolver conflictos surgidos dentro de la comunidad. Esto produce algunos
problemas en sus comienzos ya que surge la pregunta acerca de quién juzga al
Ejecutivo. En Francia, la solución fue dada por el Consejo de Estado, que
formaba parte del Ejecutivo. En Chile, en tanto, la Constitución de 1925
establecía que debían crearse Tribunales Administrativos, los que nunca surgieron
debido a los resquemores que provocaba en la esfera administrativa el sentir
coartado su actuar.

32LOCKE 2004, 36.

33CORDERO QUINZACARA 2009,p. 15.
34MALAGÓN PINZÓN 2005, 137.

31
 Hacer historia del Derecho Administrativo implica observar, en los textos
fundamentales de los siglos XIX y XX, las materias referidas al «orden interno»,
usual terminología de las potestades administrativas. Para cumplir estos fines, se
crea un órgano encargado del presupuesto y comienzan a construirse las
potestades que giran en torno a la Administración, siendo éstas “el conjunto de
poderes jurídicos de que está dotado el Jerarca o la Administración para que
pueda actuar o cumplir sus cometidos35”. En la leyes comienza a aparecer la
descripción de las «potestades» de la Administración; este concepto, que es
propio de derecho público (hay que recordar que en derecho privado se habla de
derechos y obligaciones en situación de igualdad para las contrapartes), marca al
mismo tiempo la técnica legislativa del «tipo».
Nótese que en Derecho Administrativo los sujetos no se hallan ni
relacionan en plano de igualdad, tal como acontece en Derecho privado; por el
contrario se le otorga una posición privilegiada a uno de estos sujetos, el Estado,
el cual, en la medida que sirva al interés general – no así cuando se relacione inter
privatos- le faculta a sobreponerse en esta posición superior, por lo que es
menester que dicho ente venga investido de estas facultades exorbitantes
llamadas potestades.
En concreto, las tres principales potestades de los poderes del Estado son:
legislar, juzgar y administrar, y dentro de cada una de estas se encuentran otras
más especializadas. La potestad constituyente, en tanto, se halla reservada al
pueblo, para ejercerla usualmente sólo en plebiscito, conforme dispone el inciso
primero del artículo 5CPR.Las potestades deben surgir siempre de la ley (también
los derechos fundamentales surgen de la ley; o más bien se reconocen, si
pensamos que son anteriores a ella) y se debe resaltar que sólo se tiene potestad
cuando la actuación del órgano administrativo se enmarca dentro del tipo
potestativo, es decir, dentro de la figura legal que lo habilita a actuar y ejecutar
ciertos actos. Para entender esto deberemos tener presente en adelante dos
disposiciones esenciales para la materia: los arts. 6 y 7 CPR36, recordando que
todo acto no ajustado a éste último precepto comporta la nulidad administrativa,
sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones establecidas por la Ley.
De vuelta a la historia, en el siglo XX comienza a gestarse, dentro de los
Estados democráticos, y en especial, por lo que aquí interesa, en Chile, el
enfrentamiento ideológico de un llamado «Estado del Bienestar» versus el
«Estado Subsidiario». En la época del primero existía una gran concentración de
la actividad social en manos de la Administración del Estado; así aparece
desarrollando actividades empresariales («Estado/empresario»), cosa que en todo

35SILVA CIMMA 1996a, 31.

36 Para un mayor desarrollo de la materia, vid. §13.

32
caso se permite hoy en día a través del art. 19 Nº 21 inc. 2º CPR, pero siempre
debiendo estar en concordancia con el principio de subsidiariedad y a los
requisitos predeterminados en dicho precepto. La dificultad para los ciudadanos
era evidente: existía la necesidad usual de tener alguna filiación político-partidista
para poder así tener un trabajo, sobretodo cada vez que asumía el gobierno
alguna coalición. Lo anterior se debe, recordemos, a que durante esa época la
Administración era a la vez no sólo un gran «empresario», sino además el mayor
empleador; si bien durante los últimos años se viene observando la tendencia de
la Administración a recurrir a la contrata, al proporcionarle a ésta mayor
flexibilidad por la sencilla idea que el personal de planta rigidiza su estructura.
El «Estado Subsidiario» surge al introducirse en las fuentes jurídicas un
principio clave: el «principio de subsidiariedad»37, de fuerte raigambre en la
Doctrina Social de la Iglesia38. Con esto, la actividad del Estado/Administración
comienza a replegarse, dando, en consecuencia, mayor espacio a la iniciativa
particular, cuya intervención, no obstante, debe sujetarse siempre al régimen
público; no olvidemos que el privado desempeña una función pública y que
conforme preceptúa el inciso tercero del artículo 1 CPR, el Estado no deja de
estar al servicio de la persona humana y que su finalidad es promover el interés
común, que se manifiesta a través de la necesidad de tutelar esta intervención
privada en el espacio público. En todo caso, existieron excepciones, como lo
refleja la actual existencia de empresas fiscales en la Gran Minería del Cobre y en
los Ferrocarriles. Si bien es cierto que el principio de subsidiariedad tiene una
dimensión negativa, al exigírsele a la Administración replegarse, también posee
una positiva, que se cumple cuando los particulares no están desarrollando ciertas
áreas de interés social.
La crítica al estado neoliberal apuntada por algún autor viene a sostener que,
más allá de las funciones mínimas que los neoliberales asignan al Estado – tales
como defensa, protección de la propiedad, etc.- se establezca un acuerdo
respecto de la urgencia por reconstituir un modelo de Estado planeado y
selectivo con capacidad de conciliar la promoción del crecimiento económico
con el desarrollo social; de lo contrario, se compromete la estructura institucional
que cohesiona a las sociedades, generándose descontentos sobre la población y
cuestionamientos sobre la viabilidad de los estados sometidos a estos
regímenes39.
B./ LA HISTORIA LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN CHILENA
37Véase artículo 1° CP: «El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les
garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos.» También aparece recogido en la Constitución Europea, artículo I-11.
38 “(…) en la tradición del pensamiento social católico, el principio de subsidiariedad establece que nada debe ser
hecho por una organización compleja que pueda ser hecho satisfactoriamente por una organización más simple y
pequeña”, en VV.AA. 2013, 218-222.
39 Vid. HUERTA MORENO 2005, 149-150.

33
1. Evolución histórica contemporánea. La Administración del Estado en Chile fue
organizándose y estructurándose según las circunstancias socio políticas del país
en cada momento histórico, con mayor o menor autenticidad o autonomía, en
relación a los modelos occidentales que inspiraron las formas de organización
administrativa de la mayoría de los países latinoamericanos, después de la
Revolución Francesa. Sólo es concebible una Administración estatal propia a
partir de la independencia de Chile de España, en 1818, cuando aquél país pasa a
transformarse en un nuevo Estado; si bien, las reminiscencias del modelo de
Administración pública quedan patentes por la decisiva influencia que tuvo el
país europeo en Chile, por lo que en puridad no podemos defender que la
formación de dicha institución partiese de cero, con la creación de diferentes
organismos administrativos a los del régimen colonial40. Tras ello, como apunta
un autor, “Desde el momento en que el país incorporó a sus cartas
constitucionales la filosofía liberal (…) se transformó el fundamento, la
organicidad y la funcionalidad de las instituciones monárquicas para acoger los
del sistema de gobierno republicano y la separación de los poderes del Estado
(…)”41.
En la obra Evolución de la Administración pública chilena, de Germán URZÚA
VALENZUELA (1969), citada a pie de página, se destacan cuatro periodos
comprensivos entre 1818 a 1968, de los cuales conviene hacer una referencia
somera, general e histórica, siquiera a los efectos de exponer cuál fue la evolución
de la Administración pública en el plano nacional:
a) 1818-1823: Para este lapso temporal, el autor enfatiza la idea que la
Administración chilena se gestó sobre la base de la improvisación, tras la
independencia colonial, por falta de una formación sólida en la función pública
criolla.
b) 1823-1830: Vino caracterizado por el punto de inflexión que supuso el
reunir recursos suficientes – pese a las condiciones socioeconómicas del país,
fustigado por los conflictos bélicos- como para generar un cambio en la
configuración de la Administración pública.
c) 1831-1925: Este periodo experimentó un notable vaivén en la
consolidación de la Administración pública. Destacó primeramente la figura de
Diego Portales, quien mediante el conocido “Decreto Portales” vino a imponer
un modelo de conducta apropiado para el desempeño de la función pública,
desde el punto de vista formal y material, cuyo efecto permitió mayor eficacia y
regularidad en el actuar administrativo, y si bien la muerte de éste vino a provocar
un decaimiento de la autoridad administrativa, introduciéndose prácticas propias
40Vid. para mayor profundización de la evolución de la Administración pública chilena desde 1818 a 1968,
URZÚA VALENZUELA 1969, 277pp.
41PANTOJA 2004 11

34
del nepotismo, la intervención de Montt y Varas fue decisiva para reanimar el
espíritu objetivo y estable de la Administración. No obstante, con la entrada del
Presidente Pérez (1861), supuso un nuevo aflojamiento de la Administración
pública. Durante la administración de los gobiernos liberales, en líneas generales
se establecieron normas para la confección presupuestaria y de las Cuentas de
Inversión.
El inicio del período parlamentario (a partir de 1891) no supuso la
introducción de grandes ni significativos cambios: “La administración actual no
es obra del administrador, es obra del Parlamento y tiene todas las características
de un trabajo hecho a retazos, sin plan, sin método, a medida que se presentan las
necesidades del servicio42 (…)”.
d) 1925-1968: Entre 1925 y 1931 operó una reforma general de la legislación
administrativa, modificándose toda la estructura legal. Critica el autor la excesiva
creación de servicios más que el número de funcionarios a su cargo. Entre 1931 y
1938, marcado por la crisis económica mundial de 1930, supuso la aparición de
múltiples entidades públicas autónomas, en las que el poder central fue delegando
determinadas atribuciones. Con posterioridad, entre 1939 y 1952, desde la óptica
del legislador pocos fueron los organismos creados, si bien una ley de facultades
extraordinarias en virtud de la cual el Congreso Nacional delegó facultades en el
Ejecutivo, hizo que entre 1946 y 1952, hubiera efervescencia creativa en la
creación de legislación administrativa. La reorganización de la Administración
pública vino promocionada con la elección de Carlos Ibáñez del Campo como
Presidente (1952-1958), dictándose distintos decretos con fuerza de ley
destinados a modificar la estructura administrativa, periodo que vino a extenderse
en cuanto a su reorganización administrativa para el siguiente (1958-1964), y
finalmente entre 1964 y 1969 se crearon asimismo varios servicios
administrativos.
Tras dichos periodos, ya en los años setenta, la crítica que se le hace al
Derecho Administrativo nacional vino señalando las imperfecciones del
ordenamiento jurídico administrativo y en especial, las que siguen43:
1) Existencia de un régimen poco claro, anárquico e insuficiente de la
estructura de la Administración pública, o que atentaba contra una línea
defendida de mando y provocaba ineficiencia en la gestión. Existían numerosos
tipos de servicios públicos y no había claridad sobre los distintos niveles
jerárquicos;

42URZÚA VALENZUELA 1969, 113.

43AYLWIN AZÓCAR 2009, 160-161.

35
 2) Un excesivo centralismo de la Administración, lo que hacía meramente
teórica la idea de descentralización que expresaba en forma programática la
Constitución de 1925;
3) La ausencia de recursos administrativos y jurisdiccionales adecuados para
que los particulares pudieran defenderse de eventuales abusos de la
Administración;
4) La imposibilidad práctica de hacer efectiva la responsabilidad civil
extracontractual del Estado en el ámbito administrativo. Cabe recordar que la
jurisprudencia de nuestros tribunales sostenía que tratándose de actos de
autoridad era improcedente aplicar las normas sobre la materia del Derecho
Privado y que la justicia ordinaria carecía de competencia para resolver los
conflictos contencioso-administrativos, salvo en los casos en que una ley los
hubiera dispuesto expresamente;
5) La ausencia de normas legales que autorizaran la delegación de facultades.
Aún más, tanto la jurisprudencia de los tribunales como la administrativa
sostenían que cuando en los casos excepcionales en que la ley autorizaba la
delegación, el delegante debía compartir con el delegado la responsabilidad de los
actos de este último, lo que inhibía a la autoridad a delegar, y
6) La existencia de múltiples concepciones sobre la naturaleza, contenido,
requisitos y efectos de los actos administrativos, materia que es esencial para la
comprensión y aplicación del Derecho Administrativo.
Desde el punto de vista constitucional, fueron las distintas Constituciones
las que marcaron los hitos normativos más importantes en la construcción y
desarrollo de la estructura o la institucionalidad administrativa chilena; no
obstante, otras normas también contribuyeron a la consolidación del modelo
actual de la Administración Pública.
El modelo institucional de la Administración chilena pasó, como en casi
todos los países de tradición occidental, por los clásicos estadios de centralización
inicial y descentralización posterior. La explicación de la centralización se
encuentra en el objetivo de lograr la estabilidad y consolidación del gobierno a
través de amplios poderes, casi exclusivamente radicados en el Presidente de la
República. Pero, con posterioridad, se produce la búsqueda inversa:
descentralizar este poder territorialmente con la creación de las asambleas
provinciales y las municipalidades, operando la descentralización funcional más
tardíamente a través de la creación de los servicios públicos.
Una explicación democrática constitucional, sobre este fenómeno de
descentralización vendría dada por la necesidad de crear un vínculo más directo
entre el pueblo y la Administración pública, para dotarlo a aquél de mayores

36
instrumentos de participación, pudiéndose de esta manera detectar más
claramente cuáles son los requerimientos poblacionales que obedecen a las
carencias más vivenciales de la colectividad44.
2. Constitución de 1980 y legislación posterior. La CPR 1980 y las leyes posteriores
constituyen un hito en la normativa administrativa chilena, en especial por su
clara vocación de protección de los derechos y garantías del administrado de
frente a la acción de la Administración, la cual, sin embargo, sigue dotada de un
gran poder de actuación.
3. Legislación relevante de las últimas décadas
Una enumeración escueta de los hitos legislativos de los últimos años, no
puede obviar las siguientes normas:
1º Ley Orgánica Constitucional Nº18.575, de Bases Generales de la
Administración del Estado, de 1986.
2º Ley Nº19.880, establece Bases de los Procedimientos Administrativos
que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, de 2003.
3º Ley Nº18.886, de Bases sobre Contratos de Suministro y Prestación de
Servicios, de 2003.
Y otros textos, cuyo análisis se ofrece en los próximos capítulos.
V. LA ADMINISTRACIÓN COMO HECHO. SU ESTRUCTURA
1. Generalidades de la organización de la Administración.
a. La organización administrativa central como hecho jurídico. La organización administrativa
central es, sin lugar a dudas y sobre todo en un país históricamente centralizado como el
nuestro, la principal manifestación de la Administración, tanto desde el punto de vista orgánico
como funcional.
Este hecho, por lo demás, se encuentra vinculado y halla cierto paralelismo con la
realidad de que nuestro país ha estado históricamente organizado bajo una ordenación política
de corte presidencialista45.
Desde la perspectiva de los Recursos Humanos, según datos de la Dirección de
Presupuestos46 la administración centralizada emplea a 220.734 personas, sin incluir al personal
de las Fuerzas Armadas y de Orden, ni a los Diputados y Senadores, ni a los empleados de las
Municipalidades, ni a los de las Empresas Públicas.
b. Gobierno y Administración del Estado. La función administrativa está radicada en el
Presidente de la República (art. 24 inc. 1ºCPR). A él le corresponde el “gobierno y la
administración del Estado”, extendiéndose su autoridad “a todo cuanto tiene por objeto la

44 En este sentido, SILVA CIMMA 1996b, 75.

45Véase una perspectiva desde las ciencias sociales en GARRETÓN 2001.
46 “Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público: 2004 – 2013”, Noviembre de 2014, Dirección de Presupuesto,
página 27.

37
conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo
con la Constitución y las leyes”. A su vez, el art. 38 CPR se encarga de señalar que la
organización básica de la Administración pública – estructura donde se incluyen varios
aspectos atenientes a la Presidencia de la República- es materia de ley orgánica constitucional
(la LOCBGAE).
De acuerdo al arts. 24 CPR , al Presidente de la República, además de corresponderle las
antedichas funciones, le corresponder ser, por lo demás el “Jefe del Estado”, con todas las
consecuencias jurídicas que ello implique no sólo desde el punto de vista del Derecho
Constitucional y el Administrativo, sino también del Derecho Internacional Público. Sus
atribuciones especiales están enumeradas en el art. 32 CPR. Para dicho gobierno y
administración, el Presidente de la República cuenta con la colaboración de los órganos que
establecen la Constitución y las leyes.
La Administración del Estado está constituida por los llamados «órganos de la
Administración del Estado» y, relacionados ya sea jerárquica o autónomamente, sus
autoridades deben actuar de manera coordinada47. Dichos órganos, como especies del género
«órganos del Estado», están sujetos a los principios de eficiencia e idoneidad;
probidad/servicialidad, no duplicidad en sus funciones, subordinación, celeridad en la
tramitación de sus procedimientos,, juridicidad, y publicidad de sus actos48.
Más concretamente, la Administración del Estado está conformada por: “los Ministerios,
las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el
Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los
Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley”49.
c. Creación de órganos administrativos. En relación con lo anterior, el art. 65 N° 4, numeral 2º
CPR, referente a la formación de la ley (capítulo V: Congreso Nacional), al establecer la
iniciativa para legislar sobre la creación de órganos con facultades administrativas, dispone que
corresponde al Presidente de la República: “la iniciativa exclusiva para (…): Crear nuevos
servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las empresas
del Estado o municipalidades; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones”.
2. La Administración central del Estado50.
a. Organización presidencial y ministerial. El órgano superior es el Presidente de la República,
seguido por los ministerios y por las subsecretarías de los mismos, concebidas para obtener el
cumplimiento de los fines de cada ministerio.
i) La Presidencia de la República. Constituye, en sí misma, un servicio público y tiene un
presupuesto propio y planta de personal, dependiente directamente del Presidente de la
República51.
ii) Ministerios. De acuerdo al art. 19 inc. 1° LOCBGAE, los Ministerios “son los órganos
superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y

47 Véase arts. 2 y 5 LOCBGAE.

48 Véase arts. 5, 7 y 8, 11bis y 54 LOCBGAE y 6 y 7CPR.
49 Véase dicha definición en art. 1 inc. 2º LOCBGAE.
50 Gran parte de los textos legales a que se hace mención en esta Sinopsis se pueden consultar en el Código Administrativo

Orgánico, 2007.
51 Véase artículos 28 inciso 2º, 48 inc.3º, 50 y 51 LOCBGAE.

38
administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos
de actividades en que deben ejercer dichas funciones”. Esta función, siguiendo el inciso 2º del
mismo artículo y cuerpo legal, es llevada a cabo mediante la proposición y evaluación de
políticas y planes, el estudio y proposición de las normas aplicables a los sectores a su cargo, el
control del cumplimiento de las normas dictadas, la asignación de recursos y la fiscalización de
las actividades del respectivo sector. Sólo excepcionalmente, de conformidad con los casos
específicos recogidos por ley, podrán actuar como órganos administrativos de ejecución (inc.
3°). El art. 20 LOCBGAE, utilizando el mismo lenguaje del art. 33 CPR, reafirma lo anterior al
disponer que los ministros “en su calidad de colaboradores directos e inmediatos del
Presidente de la República, tendrán la responsabilidad de la conducción de sus respectivos
Ministerios, en conformidad con las políticas e instrucciones que aquél imparta”.
iii) Subsecretarías. Son colaboradoras inmediatas de los ministros. En conformidad al art.
21 LOCBGAE, su jefe superior es el Subsecretario, a quien le corresponde coordinar la acción
de los órganos y servicios públicos del sector, actuar como ministro de fe, ejercer la
administración interna del Ministerio y cumplir las demás funciones que le encargue la ley.
Asimismo, el art. 22 LOCBGAE dispone que es principal subrogante del respectivo Ministro.
b. Los servicios públicos. Según la ley éstos “son órganos administrativos creados para la
satisfacción de necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la
dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos
Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar” y, excepcionalmente,
pueden estar bajo la dependencia o supervigilancia directa del Presidente de la República (art.
25 LOCBGAE).
Dichos servicios públicos son centralizados o descentralizados, de acuerdo al art. 29
LOCBGAE. La principal diferencia entre ellos, desde el punto de vista de la organización
administrativa, se da precisamente respecto de la forma en que se relacionan con la autoridad
administrativa jerárquicamente superior, esto es, mediante la técnica de la dependencia – mayor
dependencia- o la supervigilancia – menor dependencia, pero en ningún caso cabe predicar
autonomía absoluta-.
De esta manera, el art. 29 LOCBGAE establece que los servicios centralizados actuarán
“bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y estarán sometidos a la
dependencia del Presidente de la República a través del Ministerio correspondiente”. En
cambio, los servicios descentralizados “actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio
propios que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la
República a través del Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser funcional o
territorial”52.
c. Ministerios y servicios dependientes. En esta sinopsis, que describe además a la
Administración como hecho jurídico (véase infra), se ofrecen antecedentes de dichos órganos, y
se señalan aquellos de dependencia jerárquica ministerial.
Más adelante, en los epígrafes 3 y 5 se precisan los órganos administrativos autónomos;
los regionales, provinciales y comunales – éstas últimas a modo introductorio-. Además, con el
fin de destacar su naturaleza autónoma y no administrativa, se ofrece un apartado relativo a
otros órganos y poderes del Estado (epígrafe 4).

52 Véase artículo 3 CPR.

39
 Los ministerios que existen en Chile son los que señala el Decreto con Fuerza de Ley Nº
7.912, de 1927, además de otros creados con posterioridad, que tienen sus propias leyes
orgánicas, y se presentan a continuación, de conformidad al Gobierno actual53:
1. Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
2. Ministerio de Relaciones Exteriores.
3. Ministerio de Hacienda.
4. Ministerio de Educación.
5. Ministerio de Justicia.
6. Ministerio de Defensa Nacional.
7. Ministerio de Minería.
8. Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.
9. Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
10. Ministerio de Salud.
11. Ministerio de Agricultura.
12. Ministerio de Obras Públicas.
13. Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.
14. Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
15. Ministerio de Bienes Nacionales.
16. Ministerio del Deporte54.
17. Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
18. Ministerio Secretaría General de Gobierno.
19. Ministerio del Medio Ambiente55.
20. Ministerio de Energía56.
21. Ministerio de Desarrollo Social57.
22. Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género
23. Servicios con rango de Ministerio:

a) Ministerio Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.

Sinopsis de Ministerios y servicios dependientes 58

1. Ministerio del Interior y Seguridad Pública
Este ministerio cuenta con tres subsecretarías: Subsecretaría del Interior, Subsecretaría
de Prevención del Delito59 y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, cuyas
funciones son las siguientes:
– Subsecretaría de Interior: colaborar con el Ministro del Interior en materias de
Gobierno y Administración Interior del Estado y en la aplicación de las
políticas internas orientadas a mantener el orden público, la seguridad y la paz
social, así como ejercer, especialmente, una supervisión en materias de programas

53 Encabezado por Michelle Bachelet Jeira (2014-2018).

54 Creado por Ley Nº20.686, publicada en el D.O. el 28 de agosto de 2013.
55 Creado por Ley Nº 20.417 publicada en el D.O. el 26 de enero de 2010
56 Por medio de la Ley N° 20.402, publicada en el Diario Oficial de fecha 3 de diciembre de 2009, y en pleno vigor desde el 1º
de febrero de 2010, se creó el Ministerio de Energía.
57 Creado por el artículo 1º de la Ley 20.530 publicada en el D.O. el 13 de Octubre de 2011.
58 Los textos legales a que se hace mención en esta Sinopsis se pueden consultaren el Código Administrativo General (4ta. edición,

Santiago, Abeledo Perrot, 2011). Y en el Código Administrativo Orgánico (1ra edición, Santiago, LexisNexis, 2007) 694 pp.
59 Creada por el artículo 12 de la Ley 20.502 publicada en el D.O. el 21 de Febrero de 2011

40
sociales de su competencia y en la adecuada aplicación de las políticas
de migración y extranjería.
– Subsecretaría de Prevención del Delito: colaborar con el Ministro del Interior
en materias relativas a elaboración, coordinación, ejecución y evaluación de políticas
públicas destinadas a prevenir la delincuencia, a rehabilitar y a reinsertar socialmente a
los infractores de ley.
– Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: colaborar con el Ministro del
Interior en materias relativas a coordinación, impulso y evaluación del desarrollo
regional, provincial y comunal; en las funciones de modernización y reforma
administrativa.
Tiene además varios servicios dependientes:
1. Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI).
2. Agencia Nacional de Inteligencia (ANI).
3. Servicio Electoral.4. Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del
Consumo de Drogas y
Alcohol (SENDA).
Los Gobiernos Regionales se relacionan con el Presidente de la República a través de
este Ministerio
A partir de la Ley 20.502, con la creación de la Subsecretaría de Prevención del Delito, Carabineros de Chile
y Policía de Investigaciones dependen del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
2. Ministerio de Relaciones Exteriores
Cuenta con una subsecretaría (Subsecretaría de Relaciones Exteriores) y con
direcciones generales. El Decreto Nº 161 de 1978, además de establecer la estructura orgánica
de esta Secretaría de Estado, señala las funciones y atribuciones de los distintos organismos
dependientes que la integran:
1. Dirección General de Política Exterior (DIGEN).
2. Dirección General Administrativa.
3. Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON).
4. Dirección General de Asuntos Consulares y de Inmigración.
5. Dirección General de Fronteras y Límites (DIFROL).
6. Instituto Antártico Chileno (INACH).
7. Agencia de Cooperación Internacional (AGCI).
3. Ministerio de Hacienda
Cuenta con una subsecretaría (Subsecretaría de Hacienda) y cuenta con los siguientes
servicios dependientes:
1. Dirección de Presupuestos.
2. Servicio de Impuestos Internos (SII).
3. Tesorería General de la República.
4. Dirección de Compras y Contratación Pública (Chilecompra).
Para el cumplimiento de sus funciones cuenta además con los siguientes servicios
descentralizados:
1. Servicio Nacional de Aduanas.
2. Superintendencia de Valores y Seguros (SVS).
3. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF).
El Consejo de Defensa del Estado es un servicio público bajo supervigilancia directa
del Presidente de la República, pero los decretos relacionados se expiden a través del
Ministerio de Hacienda.
4. Ministerio de Educación

41
 Cuenta con una subsecretaría y con los siguientes servicios dependientes:
1. Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM).
2. Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB).
3. Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI).
4. Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica.
5. Consejo Superior de Educación.
6. Consejo de Rectores.
5. Ministerio de Justicia
Cuenta con una subsecretaría y los siguientes servicios dependientes:
1. Registro Civil y de Identificación.
2. Servicio Médico Legal (SML).
3. Servicio Nacional de Menores (SENAME).
4. Servicio de Gendarmería de Chile.
5. Superintendencia de Quiebras.
6. Defensoría Penal Pública.
7. Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ).
6. Ministerio de Defensa
El Ministro de Defensa Nacional, como representante del Presidente de la República,
es el jefe inmediato de las instituciones que integran las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y
Fuerza Aérea) y de los demás organismos dependientes de su Ministerio. Para el cumplimiento
de lo anterior, el Ministerio está constituido por las siguientes subsecretarías:
1. Subsecretaría de Defensa.
2. Subsecretaría para las Fuerzas Armadas60.
Cuenta con los siguientes organismos dependientes:
a. Dirección General de Movilización Nacional.
b. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
c. Defensa Civil.
d. Instituto Geográfico Militar.
e. Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE).
f. Cuerpo de Veteranos.
g. Obispado Castrense.
h. Ministerio Público Militar.
i. Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR).
j. Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada.
k. Dirección General de Territorio Marítimo y Mercante.
l. Dirección General de Aeronáutica Civil (DGA).
m. Servicio Aerofotogramétrico de la Fuerza Aérea.
n. Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile.
Además para efectos de trabajo, coordinación y asesoría en materias militares, cuenta
con el Estado Mayor de la Defensa Nacional.
7. Ministerio de Minería
Cuenta con una subsecretaría y con diversas empresas y organismos relacionados, para
el cumplimiento de sus fines, que son los siguientes:
a) Servicios Públicos:
1. Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO).
2. Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN).

60 Ley 20424 publicada en el D.O. el 4 de Febrero de 2010

42
 3. Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN).
4. Centro de Investigación Minera y Metalúrgica (CIMM).
b) Empresas Fiscales Mineras:
1. Corporación Nacional del Cobre (CODELCO).
2. Empresa Nacional del Petróleo (ENAP).
3. Empresa Nacional de Minería (ENAMI).
8. Ministerio de Economía, Fomento y Turismo
Cuenta con tres subsecretarías: de Economía, de Pesca y de Turismo.
a) Servicios:
1. Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR).
2. Comité de Inversiones Extranjeras.
3. Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
4. Fiscalía Nacional Económica (FNE).
5. Servicio Nacional de Pesca.
6. Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC).
7. Corporación de Fomento a la Producción (CORFO).
8. Instituto de Fomento Pesquero.
9. Instituto de Recursos Naturales.
10. Instituto de Investigaciones Tecnológicas.
11. Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC).
12. Instituto Nacional de Normalización.
13. Instituto Nacional de Propiedad Intelectual (INAPI)
b) Empresas Fiscales:
14. Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas (EMAZA).
15. Sistema de Empresas Públicas (SEP), creado el año 2001, en reemplazo del Sistema
de
Administración de Empresas, es un organismo técnico del gobierno de Chile, cuya
función
es representar los intereses del Estado en empresas en que éste es socio, accionista o
propietario.
a) Metro S.A.
b) Empresa de Ferrocarriles del Estado S.A.
c) Casa de Moneda de Chile S.A.
d) Correos Chile S.A.
e) Comercializadora de Trigo S.A. (COTRISA)
f) Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios S.A. (ECONSSA)
g) Empresa Nacional del Carbón S.A. (ENACAR)
h) Empresa de Servicios Sanitarios Lago Peñuelas S.A.
i) Polla Chilena de Beneficiencia S.A
j) Sociedad Agrícola Sacor Ltda. (SACOR)
k) Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua Ltda. (SASIPA)
l) Zona Franca de Iquique S.A. (ZOFRI)
m) Las 10 Empresas Portuarias del país (Arica, Iquique, Antofagasta,
Coquimbo,
Valparaíso, San Antonio, Talcahuano, Puerto Montt, Chacabuco, Austral).
9. Ministerio del Trabajo
Para el cumplimiento de sus funciones, este ministerio cuenta con dos subsecretarías:
de Trabajo y de Previsión Social, además de los siguientes servicios dependientes:

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 1. Dirección del Trabajo (DT).
2. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE).
3. Superintendencia de Seguridad Social.
4. Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones.
5. Instituto de Normalización Previsional (INP).
6. Dirección General de Crédito Prendario.
7. Comisión Ergonómica.
8. Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA).
9. Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (DIPRECA).
10. Fondo de Revalorización de Pensiones.
11. Fondo Único de Prestaciones Familiares y Subsidio de Cesantía.
10. Ministerio de Salud
Cuenta con dos subsecretarías: de Salud Pública y de Redes Asistenciales, además de
los siguientes servicios públicos e instituciones relacionadas:
1. Centro de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud.
2. Fondo Nacional de Salud (FONASA).
3. Instituto de Salud Pública (ISP).
4. Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional.
5. Servicios de Salud del país.
6. Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA).
7. Comisión Nacional del Sida (CONASIDA).
11. Ministerio de Agricultura
Cuenta con una subsecretaría (Subsecretaría de Agricultura) y los siguientes servicios
dependientes e instituciones relacionadas, para el cumplimiento de sus fines:
1. Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA).
2. Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP).
3. Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).
4. Comisión Nacional de Riego (CNR).
5. Corporación Nacional Forestal (CONAF).
6. Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA).
7. Fundación para la Innovación Agraria (FIA).
8. Fundación de Comunicaciones, Capacitación y Cultura del Agro (FUCOA).
9. Instituto Forestal (INFOR).
10. Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN).
12. Ministerio de Obras Públicas
Cuenta con una subsecretaría, además de contar con los siguientes servicios
dependientes:
1. Dirección de Obras Públicas. Dependen de ella: la Dirección de Planeamiento, la
Dirección de Arquitectura, la Dirección de Riego, la Dirección de Vialidad, la Dirección de
Obras Portuarias, la Dirección de Aeropuertos, y la Dirección de Contabilidad y Finanzas.
2. Fiscalía.
3. Dirección General de Aguas.
4. Instituto Nacional de Hidráulica.
5. Superintendencia de Servicios Sanitarios.
13. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
Cuenta con las subsecretarías de Transportes y de Telecomunicaciones. Depende del
Ministerio la Junta de Aeronáutica Civil. Adicionalmente, el Ministerio sirve de vínculo con el

44
Gobierno a empresas autónomas como: Ferrocarriles del Estado, Metro S.A., Correos de Chile
y las 10 empresas portuarias creadas a partir de la filialización de Emporchi.
14. Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Cuenta con una subsecretaría. Además, tiene secretarías regionales ministeriales, que
están desconcentradas territorialmente. También cuenta con los siguientes servicios
descentralizados:
1. Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización.
2. Parque Metropolitano de Santiago.
15. Ministerio de Bienes Nacionales
Cuenta con una subsecretaría, y no tiene servicios dependientes. Tiene –entre otras– las
funciones de adquirir, administrar y disponer de los bienes fiscales; llevar un registro o catastro
de los bienes nacionales de uso público, de los bienes inmuebles fiscales y de los pertenecientes
a las entidades del Estado; y llevar a cabo la regularización de la posesión de la pequeña
propiedad raíz particular y la constitución del dominio sobre ella, como asimismo, la
regularización y constitución de la propiedad de las comunidades en los casos y condiciones
que señala la ley.
16. Ministerio Secretaría General de la Presidencia
Su función consiste básicamente en asesorar al Presidente de la República y a los
ministros, para la adopción de las decisiones que procedan, proporcionándoles los
antecedentes necesarios. Para ello cuentan con una subsecretaría y varios organismos
relacionados:
1. Comisión Asesora Presidencial de Derechos de las Personas.
2. Servicio Nacional del Adulto Mayor.
17. Ministerio Secretaría General de Gobierno
Su función es servir de canal de comunicación entre el Gobierno y los gobernados,
además de ser el órgano de informaciones del Gobierno. Para ello, cuenta con dos
subsecretarías: la Subsecretaría General de Gobierno y la de Deportes. Además, en el
cumplimiento de sus funciones, se relacionan con el Presidente de la República, a través de este
Ministerio:
1. Consejo Nacional de Televisión.
2. Instituto Nacional de Deportes de Chile (Chiledeportes).
18. Ministerio del Medio Ambiente
Esta cartera es la encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño
y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental y de aplicar los mismos., así
como la protección y conservación de la diversidad biológica y recursos naturales renovables e
hídricos, promoviendo el desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental y su
regulación normativa (art. 69 Ley 20.417).
La estructura del Ministerio del Medioambiente es la siguiente:
1. Ministro del Medioambiente.
2. Subsecretaría.
3. Secretarios regionales ministeriales
4. Divisiones: Regulación Ambiental; Información y Economía Ambiental;
Educación, Participación y Gestión Local; Recursos Naturales y Biodiversidad; Cambio
Climático y Cumplimiento de Tratados Internacionales; Planificación y Gestión.
5. Consejo Consultivo Nacional y Consejos Consultivos Regionales
Además existen una serie de órganos y servicios que se relacionan con este ministerio,
entre ellos:

45
 1. Superintendencia del Medio Ambiente.
2. Servicio de Evaluación Ambiental.
19. Ministerio de Energía
Con la creación de este ministerio, en 2009, vino a operar una ordenación sustancial en
el panorama normativo energético nacional, unificando las atribuciones que, de forma dispersa,
ostentaban diversos organismos públicos en materias energéticas (Ministerio de Minería,
Comisión Nacional de Energía, Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, etc.).
De acuerdo al art. 2 del DL n° 2.224, en su redacción dada por la Ley n° 20.402,
corresponde en general, al Ministerio de Energía, elaborar y coordinar los planes, políticas y
normas para el buen funcionamiento y desarrollo del sector, velar por su cumplimiento y
asesorar al Gobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energía, asumiendo así las
funciones que originalmente se encontraban radicadas en la Comisión Nacional de Energía,
servicio el cual pasó a cumplir estrictamente funciones como órgano técnico.
Complementando lo anterior, el art. 3 del citado DL establece que el sector energía comprende
todas las actividades de estudio, exploración, explotación, generación, transmisión, transporte,
almacenamiento, distribución, consumo, uso eficiente, importación y exportación, y cualquiera
otra que concierna a la electricidad, carbón, gas, petróleo y derivados, energía nuclear,
geotérmica y solar, y demás fuentes energéticas.
Es importante destacar que junto a las modificaciones expresamente efectuadas por la
Ley Nº 20.402, la misma ha contemplado una cláusula general de traspaso, en cuya virtud “Las
atribuciones que confieran las leyes y decretos supremos al Ministerio de Minería, al Ministerio
de Economía, Fomento y Turismo, o a la Comisión Nacional de Energía, o al respectivo
Ministro, en todas aquellas materias que son de la competencia del Ministerio de Energía en
virtud de la presente ley, se entenderán conferidas al Ministerio o Ministro de Energía, según
corresponda, por el solo ministerio de la ley” (art.15).
Este ministerio, asumiendo en parte atribuciones que anteriormente se encontraban
radicadas en el Ministerio de Minería, vincula a los siguientes servicios con el Presidente de la
República, a saber:
1. Comisión Nacional de Energía (CNE)
2. Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC)
3. Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN)
4. Agencia Chilena de Eficiencia Energética (ACHEE)
5. Centro de Energías Renovables (CERN)
20. Ministerio de Desarrollo Social61
Esta Secretaría de Estado es la encargada de colaborar con el Presidente de la
República en el diseño y aplicación de políticas, planes, y programas en materia de equidad y/o
desarrollo social, especialmente aquellas destinadas a erradicar la pobreza y brindar protección
social a las personas o grupos vulnerables, promoviendo la movilidad e integración social y la
participación con igualdad de oportunidades en la vida nacional
- Subsecretaría de Servicios Sociales: colaborar con el Ministro del Desarrollo Social
en materias relacionadas con el estudio, diseño y formulación de planes y programas
especialmente orientados a las personas o grupos vulnerables y la erradicación de la
pobreza
- Subsecretaría de Evaluación Social: colabora con el Ministro en la tarea de administrar,
coordinar, supervisar y evaluar la implementación del Sistema Intersectorial de

61 Es el continuador legal del Ministerio de Planificación, según lo establece el artículo 17 en relación con el artículo primero
transitorio de la Ley nº 20.530.

46
 Protección Social, junto con sistematizar y analizar los registros de datos, la información,
índices y estadísticas que describan la realidad social del país y que obtenga en el ámbito
de su competencia, además de publicar la información recopilada conforme a la
normativa vigente.
21. Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género62
Esta Secretaría de Estado es la encargada de colaborar con el Presidente o Presidenta de
la República en el diseño, coordinación, evaluación de las políticas, planes y programas
destinados a promover la equidad de género, la igualdad de derechos y de procurar la
eliminación de toda forma de discriminación arbitraria en contra de las mujeres. La
organización es la siguiente:
a) Ministro o Ministra de la Mujer y la Equidad de Género.
b) El Subsecretario o Subsecretaria.
c) Las Secretarías Regionales Ministeriales.
22. Servicios con rango de ministerio
a) Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
El Consejo tiene la misión de apoyar el desarrollo de las artes y la difusión de la cultura,
contribuir a conservar, incrementar y poner al alcance de las personas el patrimonio cultural de
la Nación y promover la participación de éstas en la vida cultural del país. Para el cumplimiento
de estos fines cuenta con una subdirección y un consejo regional en cada región del país. No
tiene servicios dependientes.
3. Órganos administrativos autónomos. Si bien forman parte de la Administración del Estado,
son autónomos del Presidente de la República: la CGR63, el Banco Central64, el Ministerio
Público65, el Consejo Nacional de Televisión66 y el Servicio Electoral67.
Sobre el concepto de autonomía, cabe realizar unas matizaciones, de acuerdo a las
apreciaciones que efectúa el Profesor CORDERO QUINZACARA, que a continuación se señalan68:
1º El concepto de autonomía administrativa no se identifica con descentralización. Es
perfectamente posible que existan entidades autónomas centralizadas (v.gr. Contraloría) y
entidades descentralizadas que no son autónomas (v.gr. Servicio Nacional de Aduana).
2º La autonomía se puede otorgar a nivel constitucional (por ejemplo, las cuatro
primeras instituciones citadas en el primer párrafo del epígrafe 3º) o a nivel legal (por ejemplo,
el Consejo para la Transparencia, Servicio Electoral). Esto permite distinguir entre autonomía
constitucional y legal.
3º La autonomía constitucional no se distingue mayormente respecto de la autonomía
legal. La diferencia más importante está en que los órganos que gozan de autonomía legal se
encuentran sujetos a la voluntad del legislador en su configuración, la cual bien puede cambiar
o desaparecer. Esto no ocurre con la autonomía constitucional, ya que estas entidades gozan

62Con anterioridad se trataba de un Servicio con rango de Ministerio. La escena cambió con la promulgación de la
Ley Nº20.820, de 2015, que crea el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, y modifica normas legales que
indica.
63 Art. 98 CPR.
64 Art. 108 CPR.
65 Art. 83 CPR.
66 Art. 19 n° 12 inc. 6° CPR.
67 Art. 57 Ley Nº18.556.
68 CORDERO QUINZACARA 2012, 31-32.

47
de una garantía institucional cuyo núcleo o contenido esencial debe ser respetado por el
legislador.
4º Las políticas adoptadas por los ministerios se deben establecer bajo normas
administrativas, ya sean instrucciones o reglamentos, conforme y dentro de los márgenes que
determine la ley. A su vez, la única manera de que estas normas vinculen a órganos
descentralizados es que la ley expresamente lo disponga, pues en caso contrario nos
encontraremos ante la ausencia de competencia y de atribuciones sobre la materia. Sin
embargo, en el caso de las entidades autónomas constitucionalmente, esta posibilidad se
encuentra seriamente limitada, porque si bien estos órganos están sujetos al bloque de
legalidad, esto no abarca ni comprende a las normas dictadas bajo la forma de instrucción.
5º La Contraloría General de la República ha sostenido que los órganos autónomos
forman parte de la Administración del Estado, encontrándose sometidos al ordenamiento
jurídico, así como a las normas generales y especiales que las rigen. Además, la autonomía
supone la ausencia de una relación de jerarquía con el Presidente de la República, pero
necesariamente deben existir mecanismos de coordinación para garantizar la unidad de acción,
así como la eficiencia y la eficacia en la gestión.
6º Por último, también es claro que la autonomía no significa autarquía, pues toda
entidad que forma parte de la Administración del Estado se debe someter a las normas legales
que la rigen, sin que se pueda sustraer de su cumplimiento, incluyendo las facultades
fiscalizadoras de la Contraloría.
En otro orden de materias, las municipalidades tienen un estatuto de autonomía, que es
una expresión del carácter descentralizado de su función; además, están dotadas de
personalidad jurídica. De ahí se deriva el principio de autonomía municipal, que es especial y
de distinta naturaleza a la de los demás órganos señalados supra.
Consagra expresamente la autonomía municipal el art. art. 118 inc. 4 CPR que señala que
“las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio…”, texto que repite el art. 1 inc. 2° Ley 18.695.
4. Otros órganos y poderes del Estado. Cabe distinguir de la «Administración del Estado», que
es una especie del género «órganos del Estado», otros órganos o «poderes» (como los llama la
CPR y las leyes) que son autónomos e independientes de la Administración y ostentan
estatutos propios. No obstante, están igualmente, como todo «órgano del Estado», sujetos a los
principios de servicialidad, juridicidad, probidad y publicidad de sus actos69.
Tales órganos son, en primer término, los que componen el Congreso Nacional: el
Senado y la Cámara de Diputados70.
Igualmente es un «órgano del Estado» o «poder» autónomo e independiente, el Poder
Judicial71. Prácticamente la generalidad de los tribunales, ordinarios y especiales, forman parte
de dicho Poder Judicial, los que por tal razón tienen la potestad de imperio72.
Cabe mencionar igualmente como órgano autónomo e independiente, no sólo de la
Administración (o del Presidente de la República, a fin de cuentas), sino también “de toda otra

69 Véase arts. 5, 7 y 8, 11bis y 54 LOCBGAE y 6 y 7CPR.

70 Regulados, principalmente, bajo el Capítulo V de la CPR.
71 Véase art. 76 y ss. CPR.
72 Véase tal distinción en art. 76 inc. 3º CPR.

48
autoridad o poder”, al Tribunal Constitucional, contra cuyas sentencias no procede recurso
alguno73.
Finalmente, es pertinente señalar que existen «órganos del estado» que ejercen
jurisdicción, con sentencias inimpugnables en algunas ocasiones, autónomos de todo otro
poder o autoridad, como es el caso del Panel de Expertos de la ley general de servicios
eléctricos74.
5. Organización Regional, Provincial y Municipal75.
a. La Región. La administración superior de cada región del país está radicada en un
Gobierno Regional, que “tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”, y
para ello goza de “personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y estarán
investidos de las atribuciones que esta ley le confiere”, en alusión esto último al art. 13 de la
Ley 19.175.
1) Las regiones del país. Son las quince siguientes (en orden estrictamente numérico)76: I
Región Tarapacá, II Región Antofagasta, III Región Atacama, IV Región Coquimbo, V Región
Valparaíso, VI Región Libertador General Bernardo O’Higgins, VII Región Maule, VIII
Región Bío Bío, IX Región La Araucanía, X Región Los Lagos, XI Región Aysén General
Ibáñez del Campo, XII Región Magallanes y de la Antártica Chilena, XIV Región de los Ríos,
XV Región de Arica y Parinacota y Región Metropolitana de Santiago, la cual técnicamente se
correspondería con la Región XIII. Cada Gobierno Regional está constituido por un
Intendente y un Consejo Regional (art. 111 inc. final CPR).
2) Desconcentración territorial. Los Ministerios se desconcentran territorialmente mediante
secretarías regionales ministeriales, con excepción del Ministerio del Interior, de la Secretaría
General de la Presidencia, de los Ministerios de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores
(art. 61 Ley 19.175 y art. 26 LOCBGAE); y los servicios públicos nacionales mediante
direcciones regionales y provinciales (art. 60 Ley 19.175).
La CGR se desconcentra territorial y funcionalmente mediante contralorías regionales,
salvo en la Región Metropolitana77.
b. La provincia. En cada provincia existe una Gobernación, que se trata de un órgano
desconcentrado del Intendente (art. 3 Ley 19.175 y art. 116 CPR). Según los datos de la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, en nuestro país existen 54 provincias78.
c. La comuna. La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que
determine la ley reside en una Municipalidad, que es una corporación “autónoma de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social
y cultural de las respectivas comunas” (art. 1 inc. 2° Ley 18.695 y art. 118 inc. 4° CPR). Cada
Municipalidad está conformada por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y el Concejo (art. 2
Ley 18.695).

73 Véase art. 94 CPR.

74 Véase arts. 208 a 211 Ley General de Servicios Eléctricos (DFL 4 de 2006). Véase, también los §29 y 30.
75 Véase un mayor desarrollo en el §8.
76 Véase Leyes en Código Administrativo General.
77 Véase art. 1 Resolución Nº 411, de 2000, de la CGR.
78 Según información de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, publicada en su sitio web,

http://www.subdere.gob.cl/documentacion/regiones-provincias-y-comunas-de-chile , visitado con fecha 27 de

enero de 2015.

49
En nuestro país existen 346 comunas.

50