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Minería responsable en
el Perú
Resumen ejecutivo 4
Sección 1
Antecedentes 7
Sección 2
Análisis y observaciones 9
Desempeño macroeconómico 10
Avance en indicadores sociales 11
Conflictos sociales 11
Acontecimientos políticos 12
Gobernabilidad 14
Relaciones corporativo comunitarias 15
Asuntos claves 15
Sección 3
Sugerencias 17
Estableciendo el contexto 18
Acciones estratégicas para avanzar 19
Desarrollo e implementación de un plan de acción 20
Anexos 21
Anexo A: Observaciones y análisis detallado 22
La macroeconomía 22
Problemas de gobernabilidad 32
Resumen 45
Anexo B: Organizaciones y personas contactadas 46
Anexo C: Bibliografía 48
Agradecimientos 50
Prefacio
El ICMM inició su trabajo en Perú en el año 2006 como parte de un proyecto para
mejorar la comprensión de la contribución de la minería al desarrollo social y
económico. Fue elegido como uno de los cuatro estudios de caso país por su larga
historia minera, además desde el año 2002, representa una de las economías del
mundo con el crecimiento más rápido.
El proyecto buscaba establecer por qué algunos países evitaron la “maldición de los
recursos” y desarrollaron acciones prácticas para compañías, gobiernos y sociedad
civil. Hemos aprendido que la “maldición de los recursos” no es inevitable y que las
inversiones mineras pueden conducir el crecimiento económico y reducir la pobreza
a nivel nacional y local.
Desde nuestro informe del año 2006 el sector minero en el Perú se ha beneficiado de
precios internacionales sólidos por la producción de minerales. Esto sin lugar a dudas
ha tenido un impacto positivo en las contribuciones del sector a la economía peruana.
El propósito de este informe actualizado, que constituye la primera vez que volvemos a
visitar un país donde se aplicó el Kit de Herramientas Asociaciones para el Desarrollo
en Minería, es presentar una evaluación general de la industria durante los últimos
cinco años y fortalecer nuestra comprensión y capacidad de colaboración a fin de
mejorar la contribución de la minería en la sociedad peruana.
R. Anthony Hodge
Presidente, ICMM
El presente estudio actualiza el análisis Se ha elaborado este estudio para informar sobre la
primera fase analítica de colaboración entre el Consejo
del estudio de ICMM (por sus siglas en Internacional de Minería y Metales (en colaboración con la
inglés) llevado a cabo entre el 2005 y 2006 Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía -SNMPE-
en el Perú, avalado por el gobierno y compañías miembros del ICMM que operan en el Perú),
el Foro Económico Mundial y el Banco Interamericano de
peruano en el 2006 y publicado en el 2007 Desarrollo para crear una plataforma de acción para una
(ver ICMM 2007 e ICMM 2008) el cual minería responsable en el Perú. Esta plataforma tiene
como objetivo apoyar el logro de objetivos públicos de
tiene dos objetivos: 1) presentar una
amplia base para extender el acceso a las oportunidades
evaluación general de la industria en los económicas, bienes públicos y servicios básicos.
últimos 5 años; 2) fortalecer nuestra
Este estudio fue realizado en base a una serie de entrevistas
comprensión y capacidad de colaboración realizadas a un amplio número de partes interesadas
para mejorar la contribución de la durante una visita al Perú llevada a cabo en
minería a la sociedad peruana. octubre/noviembre del 2012. En la Sección 1 se resumen
los objetivos y antecedentes de este trabajo. La Sección 2
proporciona un resumen de alto nivel de las observaciones
reunidas y el análisis llevado a cabo durante y después de
la visita al país, las cuales se encuentran más detalladas y
justificadas en el Anexo A. En la Sección 3 se identifican
las recomendaciones preliminares para los próximos pasos
de la industria a fin de colaborar en la plataforma de
acción para una minería responsable.
“Un punto clave de este estudio estrategias en y entre empresas: ¿Cómo las contribuciones
corporativas voluntarias de la industria pueden ser
de actualización es que la distribuidas de tal forma que fortalezcan la confianza en las
entidades públicas? ¿Puede la industria crear programas
industria minera peruana aún y proyectos de forma tal que puedan ser impulsados y
desarrollados por otros, incluyendo socios del desarrollo del
no ha formulado una visión Perú? Anecdóticamente, se puede considerar que el diseño
de algunos programas y proyectos corporativos pueden
colectiva en torno al apoyo y haber alcanzado estos objetivos, pero tales esfuerzos no
Acerca de Minería: Asociaciones para el La nueva versión del kit de herramientas responde a la clara
necesidad que existe en diferentes partes del mundo de
Desarollo contar con una manera más sistemática y objetiva de
cuantificar y establecer formas de mejorar la contribución
Minería: Asociaciones para el Desarollo es una iniciativa de
económica y social de la minería. El Kit de Herramientas
ICMM que se centra en mejorar la contribución económica
Asociaciones para el Desarrollo en Minería ha sido aplicado
y social de la minería. Respalda el compromiso formal
en siete países hasta la fecha: Ghana, Tanzania, Chile, Perú,
realizado por las compañías miembro del ICMM, de apoyar
República Democrática Popular de Laos, Brasil y Zambia
activamente o ayudar a propiciar las asociaciones de
representando su séptima aplicación. El Kit puede ser
múltiples partes interesadas, orientadas al desarrollo de
utilizado por gerentes de minas y todos aquellos interesados
los países en los que operan.
en promover el desarrollo social y económico (gobiernos de
países receptores, instituciones de desarrollo y ONG
La minería es fundamental para la economía de millones
orientadas al desarrollo)
de las personas más pobres del mundo y cerca de 50 países
dependen en gran medida de esta actividad. Sin embargo
Para más información visite www.icmm.com/mpd o envíenos
la riqueza mineral no siempre implica un crecimiento
un correo electrónico a info@icmm.com.
económico – la denominada teoría de “maldición de los
recursos naturales”.
El presente informe resume las Estudios previos del ICMM identificaron políticas
macroeconómicas y fiscales exitosas pero también señalaron
observaciones y análisis recabados en la retos importantes en torno al sistema político-administrativo
visita al Perú entre el 29 de octubre y el del país y su capacidad de atender a las expectativas de
8 de noviembre del 2012 y dirigidas por diversos grupos socio-políticos. Una de sus principales
contribuciones fue resaltar los aspectos críticos asociados
Kathryn McPhail y Kate Carmichael del a la prestación de bienes y servicios públicos, en el marco
ICMM y Paul Stevens y Evelyn Dietsche del del proceso de descentralización que fue introducido en el
año 2002. El informe señala la necesidad de superar el
Oxford Policy Management (OPM).
reto de una acción conjunta a fin de alcanzar resultados de
desarrollo sostenible, a la luz del énfasis generado por el
El propósito de la visita fue actualizar la aplicación del Kit de
proceso de descentralización en la distribución de la renta
herramientas de desarrollo comunitario en el sector minero
sobre los minerales, a través del Canon Minero y otros
peruano, basado en el estudio “Perú: Estudio de Caso de
mecanismos de distribución de rentas; asimismo, también
País” del ICMM llevado a cabo en el 2005/2006 y publicado
resaltó que cada una de las partes interesadas, que incluye
en el 2007 (ver ICMM 2007 e ICMM 2008).
al gobierno, la industria y terceros, tienen un rol importante
que desempeñar a fin de alcanzar este objetivo.
La actualización se suma al caso de estudio sobre Perú
publicado en 2007 por ICMM junto con el Banco Mundial y
En los últimos cinco años, el sector minero del Perú se ha
la Conferencia de las Naciones Unidas de Comercio y
beneficiado de precios internacionales sólidos por la
Desarrollo (UNCTAD). La mayor parte del trabajo de campo
producción de minerales, lo cual ha tenido sin lugar a dudas
realizado para este primer estudio fue llevado a cabo en el
un impacto positivo en la contribución total del sector a la
año 2005 y sus observaciones y análisis fueron aprobados
economía peruana. Al mismo tiempo, se han presentado
por el Gobierno Peruano en marzo del año 2006.
conflictos sociales y tensiones reiteradas en torno a diversas
minas, lo cual indica que no se están cumpliendo las
expectativas de las partes interesadas a pesar de las
contribuciones glob1ales positivas y los beneficios percibidos
a nivel local, además que la aceptación social de las
operaciones mineras particulares se encuentra en constante
riesgo. Este dilema ha sugerido revisar algunos de los
aspectos críticos que ya habían sido señalados en el estudio
de caso previo.
desafío de dos formas: segmentos de la diversa sociedad del Perú es uno de los
desafíos fundamentales. Esto se trasluce en los comentarios
empezando a coordinar de los entrevistados como parte de este análisis actual sobre
las posibilidades y acciones necesarias para fortalecer el
mejor el sector público y sistema político-administrativo peruano.
COLOMBIA
ECUADOR
Tumbes
Iquitos
TUMBES
LORETO
PIURA
Piura
AMAZONAS
Moyobamba
Chachapoyas
LAMBAYEQUE
Chiclayo CAJAMARCA
Cajamarca
SAN
MARTÍN
BRASIL
LA LIBERTAD
Trujillo Pucallpa
ANCASH
HUÁNUCO
Huaraz Huánuco
UCAYALI
PASCO
AL SUR DEL Cerro de Pasco
Huacho
OCÉANO
JUNÍN
PACÍFICO Lima
Lima Huancayo MADRE DE DIOS
Callao
LIMA Puerto Maldonado
Huancavelica
CUSCO
HUANCAVELICA Ayacucho
Cusco
Ica Abancay
APURÍMAC
AYACUCHO
ICA
PUNO
BOLIVIA
PERÚ Puno
Límites nacionales AREQUIPA
Arequipa
Límites regionales
Capital nacional MOQUEGUA
TACNA
0 100 200 Kilómetros Tacna
15
10
Variación porcentual
-5
-10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gran parte de ese crecimiento ha sido resultado de un sólido Existe un consenso general de que la minería es esencial
desempeño exportador, constituyendo los minerales una para el bienestar económico del Perú y esto es sin duda
amplia proporción de las exportaciones. El país se ha reconocido a nivel del gobierno nacional. No obstante, a
beneficiado de un precio sólido de las materias primas (con pesar del impresionante desarrollo macroeconómico, la
un incremento de los precios de los minerales a un ritmo economía peruana continúa mostrando debilidad estructural.
anual del 13.7% entre los años 2000 y 2009) así como un Esta continúa dependiendo del sector minero y existe una
incremento en el volumen de exportaciones de minerales creciente preocupación entre el gobierno y las partes
(los cuales se han incrementado a un ritmo anual del 5.3% interesadas de que los beneficios del crecimiento económico
durante el mismo periodo de tiempo) como resultado de un no han sido lo suficientemente participativos (ver detalles
alto flujo de IED. El Perú supera a países comparables en su abajo). En los círculos políticos más radicales del Perú, el
potencial de crecimiento a mediano plazo, así como en el concepto de “post extractivismo” ha ganado popularidad,
precio de los productos y se espera que las inversiones en el cuestionando la posibilidad de un desarrollo sostenible
sector minero se incrementen aún más. Claudia Cooper, de basado en la explotación de recursos.
la Universidad del Pacífico, estima que la producción
nacional de cobre, de un millón de toneladas en el año 2012,
se incremente en más de 4 millones de toneladas para el La Inflación
año 2018 debido a planes de expansión y nuevos proyectos.
La ratio de inflación se aceleró en los años ochenta,
El Perú también se desempeña mejor que el país de alcanzando niveles virtuales de hiperinflación. El gobierno de
referencia promedio en términos de productividad y Fujimori empezó con un programa drástico de estabilización
competitividad. La productividad laboral se ha incrementado a fin de atacar la elevada inflación. Como se muestra en la
(en aproximadamente 5% anual) pero gran parte de ello figura 2, desde el año 1997 en adelante la inflación se
proviene del sector minero, mientras que otros sectores se estabilizó permaneciendo en cifras de un solo dígito.
han quedado rezagados (con una media de crecimiento
cuatro veces menor que el sector minero).
25%
20%
Cambio porcentual anual
15%
10%
5%
0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gestión fiscal del gobierno Reflejando los cambios desde el año 1990, el gobierno cuenta
con un buen historial en la gestión de las finanzas públicas.
Los ingresos crecientes del boom minero y el crecimiento La balanza fiscal entró en déficit brevemente durante la
económico sólido, en combinación con un gasto público crisis financiera mundial en el año 2008, pero continuó en
prudente y anticíclico, han mejorado las finanzas públicas y superávit. La disciplina fiscal que se combinó con gastos
reducido la deuda pública. El artículo IV del informe del anticíclicos hicieron al Perú resistente a las crisis externas
Fondo Monetario Internacional (FMI por sus siglas en inglés, (el crecimiento descendió un 0,9 por ciento en el año 2009
febrero del año 2012) encuentra que en el año 2010 el sector en respuesta a la crisis financiera pero rápidamente subió al
minero (minerales e hidrocarburos) contribuyeron con cerca 8,8 por ciento en el año 2010). El gasto público se incrementó
del 20 por ciento total de los ingresos fiscales, de los cuales en un 53 por ciento entre los años 2007 y 2011 (Banco
el 60 por ciento de este aporte provino sólo del sector Mundial, 2012) con el más grande incremento en gastos
minero. De acuerdo al Consejo Mundial del Oro, el 2007 fue locales, aunque la relativa combinación de gasto y niveles
el año pico cuando el aporte del sector a los ingresos de gasto varían de manera sustancial entre regiones.
públicos alcanzaron el 25 por ciento del total de los ingresos, No obstante, existen algunas críticas de que el actual
y la media de aportación en el periodo entre los años 2000 al superávit fiscal es demasiado alto (en el año 2001, el
2010 fue del 14 por ciento. El aporte al PBI en el año 2010 se superávit fiscal del sector público fue de un 1.8 por ciento
muestra en la figura 3. del PBI), dado que existe una gran necesidad de gasto en
infraestructura y reducción de la pobreza en general.
Esto plantea la cuestión de la capacidad del gobierno para
implementar y gestionar proyectos a nivel nacional, regional
y local – un tema que concuerda con el primer estudio de
caso de país del ICMM (ver ICMM 2007 e ICMM 2008).
Regalías Mineras Impuestos de la minería Ingresos por productos básicos Total de ingresos (RHS)
5.0 25
4.5
4.0 20
% de ingresos fiscales totales
3.5
Porcentaje del PBI
3.0 15
2.5
2.0 10
1.5
1.0 5
0.5
0.0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Proyección
Fuente: Artículo IV del informe del FMI, 2012.
Al igual que otros exportadores de minerales, la deuda El Perú ocupa un puesto relativamente alto en el Índice de
pública del Perú continua siendo baja (en un 21,5 por ciento Gestión de Inversión Pública (PIMI) del FMI, y en Sudamérica
del PBI) así como la carga de la deuda en general sobre la solo es superado por Brasil. Esta posición del país puede
economía (71 por ciento del PBI versus la media comparativa deberse a su Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP.
del 90 por ciento). La presión fiscal también se mantiene En el marco de la gestión de ingresos provenientes de la
baja. A pesar que la movilización de ingresos se ha minería, este sistema ha sido criticado por poner muchas
incrementado en los últimos años, de un 13,7 por ciento del condiciones restrictivas en torno a la aprobación de la
PBI en el año 2009 a un 15,5 por ciento en el año 2011) esto inversión pública, lo cual obstaculiza a los gobiernos sub
resulta bajo incluso comparado con los vecinos de la región, nacionales a gastar las transferencias del canon minero.
lo cual hace pensar que refleja una evasión tributaria En general, la percepción pública sobre la efectividad del
sustancial y baja capacidad administrativa. El ampliar la gobierno es relativamente baja. Según el Indicador de
base impositiva y mejorar la distribución de ingresos para Gobernabilidad del Banco Mundial, el Perú queda rezagado
extender la prestación de bienes públicos y servicios básicos dentro de la media regional (ver figura 12).
es un conocido reto fiscal en Latinoamérica.
Figura 4: Movilización de Ingresos, Ingresos Fiscales en Latinoamérica y Países del OECD (Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico)
14
12
10
Porcentaje del PBI
0
Impuestos sobre Impuestos sobre los Contribuciones a la Impuestos sobre Impuestos sobre Otros impuestos
los bienes y ingresos, beneficios Seguridad Social la propiedad las planillas
servicios y ganancias de y personal
capital
Figura 5: Exportaciones totales en millones de dólares americanos y porcentaje del total de exportaciones
70% 50,000
45,000
60%
40,000
Exportaciones mineras como % del
50% 35,000
total de exportaciones
30,000
40%
US$m
25,000
30%
20,000
20% 15,000
10,000
10%
5,000
0% 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
“Existen signos de una A pesar del boom de los minerales de los últimos años, se
presentaron pequeños síntomas del mal holandés, por
depreciación real del tipo de medio del cual la sobrevaloración del tipo de cambio inhibe
el crecimiento y el comportamiento de las exportaciones
cambio, lo cual podría de otros sectores de la economía. En el año 2011, las
exportaciones no primarias alcanzaron un 33 por ciento.
amenazar el impresionante Esto refleja una serie de tratados de libre comercio
recientemente negociados con socios comerciales clave.
crecimiento en las Sin embargo, como se muestra en la figura 6, existen
exportaciones no minerales.” signos de una depreciación real del tipo de cambio, lo cual
podría amenazar el impresionante crecimiento en las
exportaciones no minerales registradas en la figura 8.
3.6
3.4
3.2
Nuevos soles per US$
3.0
2.8
2.6
2.4
2.2
2.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empleo
“Otros estudios demuestran
Desde el año 2005 hasta hace poco, el desempleo se
mantuvo entre un 8 y 10%. Esto es casi un eufemismo y
que el impacto distributivo
esta cifra nacional oculta enormes variaciones regionales.
Aunque la participación de la fuerza laboral se ha
de la minería es menor al
incrementado, continúa siendo baja para los jóvenes. deseado.”
No obstante, de acuerdo al informe sobre pobreza del
Banco Mundial del año 2012, se presentó un incremento
del empleo en los sectores no mineros que ha reducido en
alguna medida la pobreza (ver más adelante). Asimismo, El IEP ha llevado el debate más allá, al utilizar tablas de
se ha producido un cambio del empleo familiar no insumo-producto desarrolladas por el Instituto Nacional
remunerado, es decir de subsistencia, por la búsqueda de Estadísticas actualizadas en el año 1994. Al utilizar
del autoempleo y el trabajo remunerado, y un cambio esta herramienta, basada en la estructura económica del
sustancial del empleo fuera de la agricultura hacia la Perú en el año 2007, ellos examinan el impacto sobre la
búsqueda en sectores de alta productividad de la economía peruana del portafolio actual de proyectos
manufactura y los servicios. mineros identificados por el MINEM valorizados en
US$53 mil millones. El resultado más interesante del
Al estar basado en proyectos de grandes capitales, el estudio, y el que atrajo en gran medida el interés de los
sector minero emplea relativamente a una pequeña medios de comunicación, es la afirmación de que – basado
proporción de la fuerza laboral3. Un estudio del Instituto de en la estructura de la economía del año 2007 – por cada
Estudios Peruanos (IEP) publicado en agosto del año 2012 puesto de trabajo creado en la minería, y a través de un
afirma que el sector emplea al 1,5 por ciento del total de la efecto multiplicador, se crean otros nueve puestos en otros
fuerza laboral. Sin embargo, esto no muestra el empleo sectores de la economía. En comparación, en la agricultura
indirecto vinculado a la minería dentro de la economía local. cada puesto de trabajo crea solo una sexta parte de trabajo
Por ejemplo, el estudio del IEP afirma que el 60 por ciento en otros sectores. En el año 1994 se llegó a la conclusión
de la cadena de suministro dentro de la minería peruana de que el efecto multiplicador comparativo del sector
fue de origen nacional, incluyendo algunas piezas muy minero sería solo de uno a cuatro.
sofisticadas de equipamiento técnico.
A pesar de que el estudio y su titulo atrajeron mucha
atención, los medios de comunicación no se percataron de
las reservas que debían tenerse en cuenta sobre estos
resultados. Por ejemplo, se asumió que la estructura
“Al estar basado en proyectos económica del país permanecería como en el año 2007
y que el amplio portafolio de proyectos potenciales se
de grandes capitales, el sector ejecutaría. Lo que es más importante, se dijo muy poco
agosto del año 2012 afirma positivas entre el crecimiento regional del PBI minero y
las mejoras en inclusión social (por ejemplo Country
que el sector emplea al Insights). No obstante, dado el aparente impacto del
aumento de empleo en el sector formal sobre la reducción
1,5 por ciento del total de la de la pobreza moderada (ver abajo) al menos en este nivel,
el aumento de empleo significa una buena noticia para el
fuerza laboral.” Perú. En la figura 7 se compara el desarrollo del salario
mínimo en el Perú con la media latinoamericana, lo cual
plantea si existen o no condiciones estructurales que
limiten el incremento salarial.
Figura 7: Evolución del salario mínimos real, el Perú comparado a la media latinoamericana, (en dólares americanos, base año 2000=100)
170
158
160
151.8
150
141.8
140 137.3
130.6
US$
130
120.4
120
112.6
110 106.3 114.5
105.1 105.3 112.1 111.8 111.2 110.1
109.6
100 105.2
101 102.2
101.2
90
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
“Asimismo, se ha producido
un cambio del empleo familiar
no remunerado, es decir de
subsistencia, por la búsqueda
del autoempleo y el trabajo
remunerado, y un cambio
sustancial del empleo fuera
de la agricultura hacia la
búsqueda en sectores de
alta productividad de la
manufactura y los servicios.”
Manufactura 14,8%
Agricultura 7,2%
Construcción 6,5%
Mineria 4,1%
Hidrocarburos 0,7%
Pesca 0,4%
50,000
45,000
40,000
35,000
30,000
US$m
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
25,000 40%
36%
20,000 32%
28%
15,000 24%
US$m
20%
10,000 16%
12%
5,000 8%
4%
0 0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Figura 12: Indicadores de Gobernabilidad del BM para el Perú (1996 al 2011), ranking porcentual (0–100)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Figura 13: Indicadores de Gobernabilidad del BM 2011, Perú comparado con la media regional
Control de la Corrupción
Estado de Derecho
Calidad Normativa
Efectividad de Gobierno
Estabilidad Política
Participación y Responsabilidad
0 10 20 30 40 50 60 70 80
“Una de las mayores limitaciones parece ser el conflicto Siete años después, el sistema político administrativo
entre el sistema de propiedad formal y los derechos que las continúa mostrando una debilidad institucional similar.
comunidades han creado fuera del ámbito formal. Por lo El Perú es un país de gobierno centralizado con un proceso
tanto, mientras que las grandes empresas mineras de descentralización incompleto en el sentido de que, a
constituyen el centro de los esfuerzos y la presión por diferencia de países federalistas donde las entidades sub
promover la diversificación económica y apoyar a la pequeña nacionales recaudan sus propios impuestos y son
y micro empresa, sólo las instituciones públicas pueden responsables de cómo se gastan, el Perú no ha introducido
proporcionar los prerrequisitos institucionales y una “descentralización fiscal”. En cambio, el Perú aplica un
estructurales necesarios para lograrlo.” sistema de transferencias fiscales con mecanismos de
(ICMM 2007, p 65) distribución de ingresos específicos del sector, incluyendo el
Canon Minero y otros cánones. Algunas responsabilidades
“La mayor capacidad técnica a nivel nacional ha contribuido administrativas han sido devueltas y los poderes ejecutivos
de manera positiva a mejorar el manejo macroeconómico del son elegidos a nivel regional, sin embargo no cuentan con
país y a brindar mayor legitimidad a las instituciones responsabilidad legislativa o rendición de cuentas formal a
económicas formales, especialmente en las políticas este nivel. Esto significa que las demandas populares
monetarias y fiscales generales. Esto ha ayudado a un fuerte puedan derivarse a administraciones locales mal dotadas
crecimiento económico, pero no ha ido acompañado de una técnicamente. La decisión tomada por el gobierno de García
mejora en la capacidad administrativa a nivel sub-nacional de reducir los salarios de los funcionarios públicos ha llevado
mediante la formalización de la propiedad de los que operan al éxodo de personal calificado, dejando a la administración
en la economía informal y el fortalecimiento de instituciones con un reducido nivel de tecnócratas a nivel nacional y sub
económicas socialmente importantes, como por ejemplo nacional. No obstante, una diferencia importante a la
las instituciones y políticas sociales del mercado laboral. situación vivida en el año 2005 es que ahora existe un mayor
Todo esto ha inhibido el funcionamiento de los mecanismos reconocimiento de que esta situación está debilitando de
de redistribución.” manera severa el proceso de formulación e implementación
(ICMM 2007, p 65) de políticas públicas efectivas. Últimamente, el papel de los
poderes ejecutivos elegidos a nivel sub nacional y sus
respectivas responsabilidades y rendición de cuentas aún no
ha sido definido de manera clara e institucionalizada dentro
de un sistema político-administrativo coherente global.
“Los políticos locales pueden En este sistema, las estrategias políticas de figuras políticas
son vitales y los resultados positivos de desarrollo se
elegir no colaborar con el encuentran altamente supeditados a los pactos alcanzados
a nivel sub nacional. Los políticos locales pueden elegir no
gobierno central ni con grupos colaborar con el gobierno central ni con grupos de interés
económicamente importantes, como las compañías mineras
de interés económicamente establecidas localmente. Varios analistas han señalado sólo
importantes, como las dos regiones mineras, Moquegua y Tacna, donde los
gobiernos regionales colaboran con el gobierno central y
compañías mineras apoyan a la industria minera. Las relaciones entre el
gobierno central y los gobiernos regionales también parecen
establecidas localmente. haber mejorado en relación con algunas regiones no
mineras, algunas de las cuales se han desempeñado muy
Varios analistas han señalado bien en términos de crecimiento del PBI no minero.
• Gabinete
• Congreso Nacional
(unicameral) Transferencias intergubernamentales
• Mantiene la responsabilidad
administrativa para
algunas instancias políticas
que no han sido delegadas Canon Minero* Otras transferencias
(dirigidas y no dirigidas)
• En la última década,
algunas instancias políticas
20% compartido con
han sido delegadas sobre
Universidades Regionales
la Gerencia del Gobierno
Regional dirigida por un
Gerente General
Nota: * Canon Minero – 50% del impuesto de sociedades pagados por las compañías mineras
Figura 15: Variantes regionales en el PBI per cápita basado en la media 2000–2010 en Lima y calculado en precios constantes del año 1994
Moquegua 161%
Ancash 118%
Lima 100%
Arequipa 86%
Tacna 82%
Pasco 74%
Ica 69%
Madre de Dios 65%
La Libertad 50%
Junín 46%
Lambayeque 45%
Piura 42%
Ucayali 42%
Loreto 39%
Tumbes 39%
Cajamarca 36%
Cusco 36%
Huánuco 35%
Puno 30%
Ayacucho 29%
San Martín 29%
Amazonas 26%
Huancavelica 23%
Apurímac 18%
Figura 16: Crecimiento del PBI per cápita por regiones, en precios constantes del año 1994
Marco legal y reglamentario • Continuando con el caso Conga, el gobierno preparó una
propuesta en julio del 2012 y la distribuyó para su consulta
El primer estudio de caso de país del ICMM descubrió que a los meses siguientes. Dicha propuesta sugería el
aunque las reformas estructurales de los años noventa establecimiento del Servicio Nacional de Certificación
fueron vitales para la recuperación de la severa crisis Ambiental para las Inversiones Sostenibles para aprobar
económica, política y social del anterior periodo, esta década los permisos ambientales, con el Ministerio del Ambiente
también se caracterizó por el abuso del poder ejecutivo y la (u otro Ministerio relacionado al sector) para supervisar la
corrupción, que finalizó en la transición política a comienzos implementación y la Oficina de Evaluación y Fiscalización
del nuevo milenio y que trajo consigo un mayor enfoque (OEFA) como entidad subordinada y a la vez independiente
hacia los temas sociales. A pesar de esta transición, en el del Ministerio del Ambiente para vigilar la implementación.
año 2005 los observadores resaltaron el problema de la falta
de confianza en las instituciones públicas, incluidos el poder Está resultando difícil alcanzar un consenso amplio sobre
judicial y legislativo, y el impacto sobre el “estado de cómo mejorar el marco legal y reglamentario y los
derecho” así como la capacidad del poder ejecutivo central procesos administrativos asociados. Las respuestas políticas
para mejorar la provisión de bienes públicos y servicios en se han centrado en reemplazar a los funcionarios y la
todo el país. pregunta de cómo los gobiernos regionales, provinciales
y sub nacionales podrían implicarse y alinearse sigue sin
Siete años después, parece que este desafío aún persiste e respuesta. Algunos también creen que los asuntos de
incluso puede haber empeorado. La observación política ordenamiento territorial deberían estar sujetos a un
internacional sobre el progreso del Perú en relación al ministerio de planeamiento intersectorial. El gobierno de
“estado de derecho” sugiere que el progreso real hacia un Humala estableció un compromiso consensuado a través
sistema operativo de contrapesos ha sido mínimo en los del renovado “Acuerdo Nacional” antes de introducir
últimos años. El gobierno de García hizo un uso extensivo nuevas leyes. Varios observadores hicieron referencia que
de los decretos presidenciales (el 25 por ciento de todas las la industria minera aun promueve una postura donde el
medidas dictadas), muchos de los cuales se consideraron Ministerio de Energía y Minas sea el único emisor de
inconstitucionales. El congreso fracasó en su deber de permisos ambientales relacionados a proyectos mineros.
aprobar o rechazar estos decretos y el Poder Judicial sigue Ellos lo ven como una postura insostenible que no ayuda
siendo visto como corrupto e ineficiente. Recuperar la a avanzar al gobierno central y que contribuye a más
confianza en el proceso legislativo es una tarea muy exigente conflictos de intereses entre las diferentes entidades del
dada la prevalencia de la presión a corto plazo por mantener gobierno y entre el gobierno y los ciudadanos. Por lo menos
privilegios, y por un panorama político partidario que lucha se cita un caso donde un presidente regional ha emitido un
por canalizar las demandas de la sociedad dentro de este decreto en contra de la minería en contravención a las
proceso. políticas del gobierno central.
Observadores analíticos señalan la zonificación económica y Se hicieron varios comentarios acerca de la industria
ecológica, así como la gestión de los recursos hídricos como (con algunas variaciones entre las diferentes compañías)
un asunto legal y reglamentario clave que subyace a las que continúan adoptando una postura que defiende el
tensiones sociales. Muchos observadores consideran statu quo haciendo referencia de la legislación vigente.
inevitables los cambios en torno al proceso de otorgamiento Al mismo tiempo, parece que existe un consenso entre un
y supervisión de permisos ambientales y la gestión de temas amplio conjunto de partes interesadas de que los “derechos”
relacionados al agua. En los últimos años, se han realizado informales o no formales de otros interesados son
varios cambios y otros más continúan bajo discusión. igualmente importantes que los derechos de los
inversionistas mineros, aún si no están igualmente
• Bajo el gobierno de García, el antiguo Consejo Nacional representados (o protegidos) en el marco jurídico del sector.
del Ambiente se transformó en el nuevo Ministerio del Por consiguiente, no existe una aceptación unánime de las
Ambiente, asumiendo la responsabilidad de aprobar las normas que respaldan el actual marco jurídico del sector.
evaluaciones de impacto ambiental (EIA) antes realizadas La perspectiva histórica e internacional ofrece algunas
por el Ministerio de Energía y Minas. Para algunos, esta percepciones en relación a este tema: cuando las diferencias
transferencia de poder contribuyó a los disturbios en torno en las normas sociales debilita la aplicación de las normas
al proyecto Conga, que evolucionó luego en una solicitud que respaldan el actual marco jurídico y reglamentario, es
sin éxito del nuevo ministro de realizar un EIA. El proyecto éste último el que cambia cuando las presiones sociales
Conga es considerado el último proyecto aprobado bajo el alcanzan un cierto nivel. Mientras que varios observadores
antiguo sistema del MINEM. son conscientes de esta dinámica, se cree que la industria
minera como colectivo se adhiere a las estrategias de corto
plazo con la esperanza que de alguna manera el problema
se desvanezca. No se ve como un paso adelante para definir
la responsabilidad colectiva de la industria alejándose de
su posición actual para mostrar una influencia constructiva
que permita al gobierno avanzar en este aspecto.
Gestión de las finanzas y gastos públicos construido un capital político con los logros del país.
En adelante, muchas partes interesadas de EITI planean
El primer estudio de caso del país del ICMM reconoció el enfocar el trabajo de transparencia más allá del nivel sub
desempeño destacable de la disciplina fiscal en general, nacional, donde las restricciones técnicas, así como la
pero notó desafíos en términos de eficiencia distributiva y “búsqueda de beneficios” improductiva de los funcionarios
operativa. El estudio llegó a la conclusión de que los logros públicos son consideradas nocivas para el gasto del Canon
de las reformas priorizadas no se habían emparejado con Minero y otros fondos de transferencia sub nacional.
mejoras similares desde abajo hacia arriba, y que existían En este marco, los análisis cuantitativos interregionales
deficiencias en la rendición de cuentas del gasto público. dirigidos por Country Insights sugirieron que no existe
Asimismo, el estudio también describe el sistema de Canon una relación sistemática entre el incremento de las
Minero y sus particularidades en torno a las regulaciones de transferencias fiscales relacionadas a la minería y los
gasto y la capacidad sub nacional para gestionar el gran resultados con respecto a la inclusión social. Las regiones
incremento de las transferencias. que han progresado más en este objetivo no son aquellas
que han recibió mayores fondos.
En la sección 1 se explica brevemente que el sector minero
ha contribuido hasta ahora de manera importante en los Existen al menos tres desafíos fiscales que persisten a
ingresos del gobierno, alcanzando su pico en el año 2007 través de los años: el primero es la capacidad técnica de los
cuando representó cerca de un cuarto del total de los gobiernos regionales para emplear las transferencias del
ingresos del gobierno. A pesar que esta cuota ha ido gobierno central, incluido el dinero del Canon Minero.
decreciendo, aún continúa siendo importante. A nivel del Muchas regiones mineras tienen grandes cantidades de
gobierno central han existido mejoras en la eficiencia transferencias que no han podido utilizar debido a su
distributiva y operacional, demostrado por ejemplo por el incapacidad de presentar proyectos de inversión que
éxito de programas sociales mejor enfocados, con el fin cumplan con el sistema SNIP, el proceso de aprobación para
de disminuir la extrema pobreza. proyectos de inversión pública. Aun se discuten los cambios
a este sistema para facilitar el gasto, incluyendo condiciones
En relación a la transparencia de ingresos, los partidarios flexibles a fin de que la “inversión” pueda definirse en
de la EITI (Iniciativa para la transparencia de las industrias términos amplios. Por ejemplo, esto permitiría invertir en la
extractivas en el Perú) se han mostrado desilusionados de formación de capital humano. El segundo desafío es que las
que el gobierno no la haya elogiado públicamente ni limitaciones de gasto no son solo técnicas, sino también
Figura 18: Índice de desarrollo humano, el Perú comparado a la media regional y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE)
0.90
0.85
0.80
0.75
0.70
0.65
0.60
0.55
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: http://hdr.undp.org
de sus vecinos con excepción de Bolivia. Este índice reúne El impacto distributivo de las rentas mineras en el desarrollo
diferentes características de carencias a fin de llegar a una social es menos alentador. Un estudio reciente llevado a cabo
medida global de la pobreza. Además, se percibe que los por Macro Consult ha indicado que este impacto ha
ratios de pobreza son considerablemente más altos de lo que sidonegativo: aquellos que se han beneficiado son los que ya
indican las estadísticas generales. Por lo tanto, a pesar que se encontraban en mejores condiciones. El trabajo
el Perú ha mostrado mejoras importantes en la reducción de cuantitativo realizado por Country Insights indica que a nivel
la pobreza, a nivel global aún continúa siendo relativamente regional las mejoras en inclusión social están vinculadas al
alto. Esto se confirma en la figura 19, la cual muestra las PBI no minero, por tanto no guardan relación con las
mejoras del Perú en la reducción de la pobreza medida por mejoras del PBI minero. El análisis del Banco Mundial
datos del UNDP. plantea también si las mejoras de los ingresos laborales en
el nivel más bajo de la escala salarial han sido suficientes
Análisis detallados del Banco Mundial de la clave detrás de para que la gente se sienta en mejores condiciones. Este
estas mejoras han encontrado que la reducción notable de la grupo continúa siendo relativamente pobre y vulnerable.
pobreza extrema es atribuida a programas mejor enfocados Como aspecto negativo, y posiblemente como reflejo de la
de transferencia social, incluyendo planes de transferencia falta de progreso en los años posteriores al 2005, se presentó
en efectivo como el Programa Juntos. Dichos programas un incremento importante de los conflictos sociales
fueron fortalecidos después de la elección de Humala en el registrados por la Defensoría del Pueblo entre enero del año
año 2011 y el nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, 2006 y finales del año 20095, lo cual se ilustra en la figura 20.
el cual coordina con otros ministerios del sector a fin de De los 246 conflictos registrados en abril del año 2012, 149
asegurar que la gente cuente con un mejor acceso a los estaban relacionados con las actividades mineras, la mayoría
servicios públicos básicos. A su vez, el factor más determinante de ellos debido a problemas “socio ambientales”, que incluyen
detrás de la reducción de la pobreza moderada es el incremento los desafíos arriba mencionados referidos al ordenamiento
en los ingresos laborales por adulto. Se estima que este territorial y la zonificación ecológica económica así como a
factor supone aproximadamente el 75 por ciento de la problemas relacionados a la gestión ambiental y de recursos
reducción de la pobreza moderada. Las nuevas oportunidades hídricos. En materia de partes en conflicto, el 60 por ciento
de trabajo que originan ingresos son generadas por el son entre los ciudadanos (población) y las compañías,
crecimiento del sector privado en los sectores no mineros seguido por cerca del 22 por ciento de conflictos entre
más intensivos en mano de obra, los cuales permitieron el ciudadanos e incluso el gobierno central (10 por ciento), el
ingreso de un gran número de mujeres en el mercado laboral. gobierno regional (6 por ciento) o municipal (6 por ciento).
100
90
80
70
60
54.8 54.3
52.3
50 48.6 48.7
44.5
39.3
40 36.2 34.8
31.3
30 24.4 23.9
21.2
20 17.1 17.4 16.1
13.7 12.6 11.5 9.8
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: UNDP 2012. 5 Después del 2009, el número de conflictos se ha estabilizado a pesar del
incremento significativo de la IED en la minería por lo que se presume que
el número de conflictos por dólar invertido ha descendido. Sin embargo,
esto oculta el hecho de que la naturaleza de los conflictos se ha tornado
más violenta y extrema.
Figura 20: Número de conflictos sociales en el Perú entre enero del 2006 y abril del 2012
350
300
250
200
150
100
50
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012
ENERO ENERO ENERO ENERO ENERO ENERO ENERO ABRIL
460
Puntuación media en matemáticas 2009
440
420
400
380
360
340
320
300
Panama Perú Colombia Brazil Argentina Mexico Chile
460
440
Puntuación media en ciencias 2009
420
400
380
360
340
320
300
Perú Panama Argentina Colombia Brazil Mexico Chile
460
440
Puntuación media en lectura 2009
420
400
380
360
340
320
300
Perú Panama Argentina Brazil Colombia Mexico Chile
Resumen
El éxito económico del Perú ha sido impresionante y hasta
ahora sostenido, no obstante la transformación social se ha
rezagado. Esta preocupación ya estuvo presente en la
transición política que tuvo lugar pasados los años noventa,
pero resultó difícil continuar con la ampliación de políticas
sociales y públicas. En la última década, en particular en
los últimos dos años, la pregunta fundamental de cómo
mejorar la inclusión social de gran parte de la sociedad
peruana, aquellos quienes han tenido un acceso deficiente
a los bienes públicos y servicios y han dependido de la
economía informal, parece haberse intensificado, al punto
de ser percibida como una amenaza a la estabilidad política
relativa y al éxito económico que el país ha disfrutado en la
última década (o presumiblemente desde principios del 90).
ONG/Organizaciones de la Agualimpia
Sociedad Civil Claudia Pereyra Sarmiento
American Society/Council of the Americas
Ryan Berger (Político asociado)
Centro Global para el Desarrollo y la Democracia
Juan Sánchez (Coordinador Ejecutivo)
Grupo de Diálogo
Ana María Vidal Cobián
José Luis López Follegatti
ISBN: 978-1-909434-09-7
ICMM
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