TEMA 6.

CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.
1. Concepto de acto administrativo.

El acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de

deseo, emanada de un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Pasemos a analizar sus notas
conceptuales:
- Declaración formal de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, se está haciendo
referencia al contenido del acto.
- Unilateral: sin que requiera mediación de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar la
validez (art. 39.1 LPAC).
- Sometido al Derecho Administrativo, el acto administrativo puede encontrarse regulado por
cualquier norma jurídico-administrativa, no sólo la LPAC.
- Dictado, generalmente, por una AP.
- Fiscalizable ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Delimitación del acto administrativo.

En primer lugar debemos detenernos en realizar una distinción de disposiciones
administrativas y de reglamentos. El acto aplica la norma, mientras que los reglamentos tienen
rango de ley, tienen carácter normativo. En los actos administrativos generales cabe
confusión, por ejemplo en las convocatorias de las becas, eso sigue siendo un acto, pero
dentro de esta también puede incluir las bases de la convocatoria, que esa parte es normativa.
Los reglamentos no son actos administrativos, a pesar de que presentan características
comunes, su naturaleza jurídica es diferente y se encuentran sometidos a regímenes jurídicos
distintos. En la práctica no siempre es fácil diferenciarlos. Los criterios para diferenciarlos son
básicamente dos:
A. Criterio de normatividad: los reglamentos son normas jurídicas, en tanto que los actos
son aplicación de normas. El reglamento innova en el ordenamiento jurídico, crea
normas nuevas, en cambio el acto se limita a poner en marcha lo dispuesto por dichas
normas.
B. Criterio de la generalidad: El reglamento se dirige a una pluralidad indeterminada de
sujetos, en tanto que el acto administrativo tiene como destinatario a una persona
singular y concreta.

En lo referente a los actos políticos de Gobierno, también se puede caer en confusión,

pero no es lo mismo una decisión política que un acto administrativo. Los actos de gobierno
no constituyen actos administrativos en sentido propio, aunque emanen del gobierno y se
articule sobre ellos un control contencioso-administrativo.

En cuanto a las actuaciones materiales o de ejecución, las de ejecución, son de

ejecución de un acto (orden de demoler un complejo hotelero), la actuación material es la
acción de demoler. Se trata de actividades de la Administración con las que se dispensan

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prestaciones de carácter material, o se ejecuta materialmente lo dispuesto en un acto
administrativo. Son actividades materiales, distintas de la actividad formalizada que
calificamos como acto administrativo.

En los contratos y convenios administrativos se rompe la unilateralidad, son

bilaterales. La segunda parte del contrato es un particular, no pertenece a la administración,
sino que se le ha adjudicado ese servicio (adjudicación acto administrativo). Los convenios
se distinguen en que lo relevante no es el intercambio patrimonial, sino obtener un fin público
de interés general, independientemente de que haya retribución económica. En definitiva, no
son actos porque no gozan de la nota de la unilateralidad, sino que requieren la confluencia de
dos voluntades.

La Administración también lleva a cabo actuaciones sujetas al Derecho Privado,

por ejemplo, hay trabajadores de la Administración que no son funcionarios, sino que es una
relación que se rige por el estatuto de los trabajadores, Derecho Privado. Estas actuaciones no
son actos administrativos, porque se rigen por el derecho privado, pero la decisión de
contratarlos si que es un acto administrativo. La Administración realiza actuaciones con
sujeción a otras ramas del ordenamiento jurídico. Pero también debemos tener en cuenta que
en todos los actos de Derecho Privado emanados de la Administración existen una serie de
requisitos establecidos por el Derecho Administrativos, como por ejemplo el de la
competencia.

Por último debemos hablar de actuaciones realizadas por los particulares en sus
relaciones con la Administración, es el caso, por ejemplo, de las solicitudes que realizamos
los particulares o las formulaciones que podemos realizar en un acto administrativo, no se
tratan de actos administrativos, el error surge debido a que estos actos tienen efectos
administrativos, pueden desembocar en la apertura de procedimientos, pero no son en sí actos
administrativos.

3. Clasificaciones de los actos administrativos.

 Atendiendo a la Administración que dicta el acto:

- Actos comunitarios (de la UE), estatales, autonómicos, provinciales, municipales e
institucionales, relativo a las administraciones especializadas.

 Por su contenido:
- Actos favorables: amplían las facultades de los administrados, pueden carecer de
motivación, su revocación por parte de la Administración está sometida a un riguroso
procedimiento, al existir el principio general de irrevocabilidad de los actos
favorables que constituye un principio estructural esencial de acto administrativo.

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 - Actos desfavorables o de gravamen: restringen los derechos de los ciudadanos
(sanciones), deben ser motivados y puede ser revocado con facilidad, mientras que los
favorables no.

 Por la posición que ocupa en el procedimiento:

- Actos de trámite (acuerdos) (ej.: iniciación del procedimiento), forman parte de los
eslabones de la cadena del acto administrativo. Estos, por norma general, no son
susceptibles de impugnación autónoma. Son actos que se producen a lo largo del
procedimiento administrativo antes de la resolución del procedimiento. No tienen vida
jurídica propia, y se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el
procedimiento.
- Actos resolutorios o definitivos (resoluciones) son actos de cierre, son los que ponen
fin al procedimiento administrativo. Recogen la respuesta que la Administración
adopta frente al problema que se plantea.

 En función de su modo de expresión:

- Acto expreso: aquel en que la Administración efectúa una declaración explícita
dirigida a los particulares.
- Acto tácito: aquella actuación de la Administración que conlleva implícitamente una
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido
exteriorizada de forma expresa.
- Acto presunto: es una situación de inactividad e la Administración a la que por
ministerio de la ley se le aparejan determinadas consecuencias jurídicas

 En función del grado de vinculación de la Administración al dictarlos:

- Actos reglados: la Administración no tiene margen de apreciación, debe aplicar la
norma.
- Actos discrecionales: han de estar motivados, la administración tiene cierto margen de
apreciación.

 En función del número de destinatarios del acto

- Acto singular: tienen un único destinatario.
- Acto general: se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos.
- Acto plúrimo: se dirige a una pluralidad de destinatarios, pero perfectamente
individualizados e identificados en el propio acto.

 En función del carácter preceptivo de su impugnación en vía administrativa:

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 - Actos que agotan la vía administrativa o causan estado (art. 114.1 LPAC 1) [art. 114.2
LPAC, art. 112 LAJA y 52.1.a LBRL]. Si agota la vía, recurso de REPOSICIÓN (Los
agota en los casos que la ley dice que los agota, arriba expuestos). Se dice que un acto
agota la vía administrativa cuando el ordenamiento jurídico permite que se recurra en
vía judicial, sin necesidad de presentar preceptivamente un recurso en vía
administrativa.
- Actos que no agotan la vía administrativa o no causan estado. Si no agota la vía
administrativa son susceptibles de recurso de ALZADA.

 En función de la posibilidad de impugnación del acto:

- Actos firmes: Son aquellos que no pueden ser objeto de recurso, en cuyo caso también
se dice que el acto ha adquirido firmeza, esto puede deberse dos hechos diferentes:
o Por el transcurso del plazo de impugnación sin ejercicio de la acción
correspondiente.
o Por haber sido agotados todos los mecanismos de reacción actuables contra el
acto: los particulares han recurrido el acto hasta agotar todas las instancias, y
ya no puede ser impugnado. Consideración de cosa juzgada.
- Actos no firmes: aun pueden ser recurridos, bien en vía administrativa, bien en vía
jurisdiccional.

4. Elementos del acto administrativo.

Son los requisitos de validez del acto:

 Elemento subjetivo:

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Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada. ESTO ES UNA SALVEDAD

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una
Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que
fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere

el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así
lo establezca.

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  Análisis de la competencia del órgano para dictar el acto (34.1 LPAC). El acto tiene
que ser dictado por el órgano competente para ello, y precisamente, por el sujeto titular
del órgano en cuestión.

- Se diseña por la Ley atendiendo a tres criterios: la materia, el territorio y la

jerarquía (normas organizativas)
- La titularidad de la competencia es irrenunciable, y sólo se altera su ejercicio por
delegación, avocación, sustitución...
- El titular del órgano que dicta el acto debe estar investido (encontrarse en el
válido ejercicio de las tareas que corresponden a dicho órgano), sin que concurra
en él causa de abstención
- La voluntad interna es irrelevante, porque aquí no estamos analizando el
consentimiento de una persona física.

 Vicios: la regla general es la anulabilidad del acto (48.1 LPAC), siendo nulos de
pleno derecho los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón
de la materia o del territorio” (47.1.b LPAC)

 Elemento objetivo

 Es la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio. Hace referencia

al contenido del acto
 Ha de ser lícito, adecuado, determinado o determinable y posible (34.2 LPAC).
Además, para que el acto se presuma válido debe concurrir presupuesto de hecho
(acontecimiento al que la norma le apareja una consecuencia jurídica, la posibilidad de
dictar el acto administrativo).
 Puede ser:
- Esencial: necesario para que exista el acto. debe darse siempre, sin su concurrencia
no existe el acto administrativo en sentido propio.
- Accidental o eventual: condición, término y modo, es aquel sin el cual el acto podría
seguir existiendo perfectamente.

 Vicios: dan lugar a la anulabilidad del acto (48.1 LPAC), salvo los que incurran en
causa de nulidad de pleno derecho porque:
- Lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (47.1.a
LPAC)
- Tengan un contenido imposible (47.1.c LPAC)
-
Sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta
(47.1.d LPAC)
 Elemento teleológico o casual

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  Es el objetivo, la finalidad de la actuación administrativa (el para qué del acto), la
Administración actúa para satisfacer un interés público, y este fin o interés público es
el elemento teleológico. Para que el acto será válido, el fin (finalidad prevista por la
norma para el acto administrativo) y la causa (la concreta finalidad por la que se dicta
el acto) deben coincidir.
 Vicios: cuando la Administración se aparta de los fines que le marca el ordenamiento
jurídico incurre en desviación de poder, vicio determinante de la anulabilidad del acto
(48.1 LPAC).
 El contenido del acto ha de ser adecuado a los fines de aquel (34.2 LPAC):
proporcionalidad. La adecuación hace referencia a la proporcionalidad en las
actuaciones administrativas, sobre todo en las que hay intromisión en los derechos de
los ciudadanos. También se exige el principio de congruencia o de adecuación del
acto administrativo (también el principio de proporcionalidad), es decir, que el acto
sea adecuado al fin que persigue.

 Elemento formal

 Formalidades: cauce formal de producción del acto (el procedimiento

administrativo), modo de elaboración de la voluntad administrativa (34.1 LPAC). Son
los requisitos formales que deben cumplirse para elaborar un acto administrativo. El
procedimiento administrativo se compone de formalidades (la manera de elaborar de
forma íntegra la voluntad administrativa), y su desarrollo está presidido por el
principio ad solemnitatem (que el acto se ajustará a los requisitos y al procedimiento
establecido).
 Vicios: dan lugar a la anulabilidad del acto (48.2 LPAC), nulidad de pleno derecho
cuando se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las reglas esenciales sobre órganos colegiados (art. 47.1.e LPAC).
 Forma en sentido estricto (36 LPAC): modo en que se exterioriza la voluntad
administrativa (escrita, oral, mímica, acústica, automática). Art. 36.1 LPAC: La
forma escrita de producción de los actos administrativos deberá ser preferentemente
electrónica. Diferencia entre forma y formalidad: Forma es el modo de producirse
los actos y formalidad es cómo se exterioriza el acto NO SE SI ESTÁ BIEN.

Motivación:
 ¿Qué es? Es un requisito de forma del acto administrativo, de validez. Es la necesidad
de que el acto exprese, contenga formalmente, el por qué se ha dictado el acto, las
razones que lo fundamentan. La exigencia de hacer públicas las razones de hecho y de
derecho que fundamentan el acto.
 ¿Qué finalidad tiene? La finalidad es la de operar como mecanismo de control del
acto administrativo, precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la
voluntad administrativa y la de servir como elemento justificativo de la actividad
administrativa ate la opinión pública en general.
 ¿Qué actos deben motivarse? No es un requisito de los actos administrativos, sino
de ciertos actos administrativos. Art. 35.1 LPAC
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 “Artículo 35 Motivación: Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho:

 Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

 Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los
que declaren su inadmisión.
 Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
 Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
 Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos
y de realización de actuaciones complementarias.
 Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
 Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
 Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
 Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.”

 ¿Qué alcance debe tener la motivación? [Motivación in alliunde, 88.6 LPAC] No se

exige una exposición detallada de las razones por las que se dicta el acto: la
motivación puede ser breve y concisa, siempre que sea suficientemente expresiva,
aunque resulte genérica. En el ejercicio de la discrecionalidad administrativa se han
implantado exigencias más rigurosas.
 ¿Qué consecuencias tiene su omisión? La falta de motivación supone la invalidez del
acto administrativo, puesto que impide al ciudadano ejercer adecuadamente su derecho
a la defensa, es decir, que se produce indefensión.

En lo referente al presupuesto de hecho acontecimiento al que la norma le apareja una

consecuencia jurídica, la posibilidad de dictar el acto administrativo. Es por tanto, el
precedente fáctico que permite la adopción del acto. Es un elemento reglado y susceptible de
control jurídico. Se trata de un requisito previo previsto por la norma que condiciona la
validez del acto. La falta del presupuesto de hecho es determinante de un vicio de invalidez,
dando lugar a la nulidad de pleno derecho:

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- Si se lesionaran derechos fundamentales de los administrados (47.1.a LPAC)
- Si se adquirieran facultades o derechos cuando se carezca de requisitos esenciales
para su adquisición (47.1.f LPAC)