OBJETO: PROMUEVE DEMANDA DE LESIVIDAD.

EXCMA. CÁMARA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

JULIO CESAR RODRIGUEZ SIGNES, Fiscal de Estado de la Provincia de Entre Ríos, CUIT Nº 20-
14718372-1, IVA Responsable Inscripto, denunciando el domicilio real de mi mandante en Casa
de Gobierno, calle Gregorio Fernández de la Puente s/n, y constituyendo domicilio legal en mi
público Despacho sito en Fiscalía de Estado, calles Córdoba y Méjico de esta ciudad de Paraná,
ante V.E. me presento y respetuosamente DIGO:

I.- PERSONERIA:

Que conforme lo acredito con la copia del Decreto Nº 404/08 MGJEOySP, soy Fiscal de Estado de
la Provincia de Entre Ríos, correspondiendo tomar intervención en carácter de parte en
representación del Estado Provincial, conforme con el art. 209 de la Constitución Provincial.

II.– OBJETO:

Que en tal carácter, vengo a ejercer las atribuciones que constitucionalmente corresponden con
el objeto de interponer formal ACCION DE LESIVIDAD persiguiendo que V.E. declare la nulidad de
los siguientes actos administrativos: Decreto Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto
Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-1981;
Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982, Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-07-1997 y, consecuentemente, el contrato de
promesa de venta celebrado en fecha 24/02/1982 (que, como anexo, forma parte integrante del
Decreto N° 959/82) y contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-
1997 inscripta en el Registro Público de la ciudad de Gualeguay debiendo disponerse
judicialmente la cancelación o supresión de las respectivas inscripciones registrales, dado que
aquellos se celebraron como consecuencia de los actos que aquí se impugnan, motivo por el cual
se encuentran sujeto a éstos, de conformidad con lo previsto en el art. 17, inc. e) de la Ley Nº
7061.

Tal como lo impone el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7061, la presente demanda se promueve
contra la firma PARANA GUAZU S.A., domiciliada en calle Leandro N. Alem N° 651, Capital
Federal, quien fuera beneficiaria de los actos atacados, que motivaron la celebración de un
contrato de venta y posterior escrituración en su favor y que deberán ser anulados por V.E., en
su carácter de adjudicataria de los Lotes N, O, Q (40, 41 y 42) ubicados en la Provincia de Entre
Ríos, Departamento Gualeguay, Islas “Las Lechiguanas”, Sección “E” Sur, de una superficie de
5245 Ha, 8 as, 37 ca., tal como surge de la correspondiente escritura traslativa de dominio que
obra agregada a fs. 146 del expediente administrativo R.U. Nº 112656, que se acompaña como
prueba documental, de la cual surge el detalle de cada uno de dichos inmuebles.

La acción aquí promovida encuentra sustento en los fundamentos expuestos en los Decretos N°
3.104 GOB, de fecha 15-08-11, cuya copia certificada se acompaña al presente promocional, y
Decreto N° 3.481 GOB, de fecha 25-10-2017, agregado a fs.162 de las actuaciones
administrativas que se acompañan (Expte. R.U. 112656), por los cuales se declararon lesivos a los
intereses públicos y al orden público provincial a los decretos por los cuales se autorizó el
llamado a licitación pública (Decreto N° 3506/79 MEOSP), se aprobó ese procedimiento
licitatorio y se adjudicaron en venta las fracciones de tierras allí descriptas (Decreto N° 2411/80
MEOSP), se aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado en fecha 24/02/1982, entre el –
entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del Superior
Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A (Decreto N° 959/82 MEOSP), se dispuso autorizar a la
Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de dominio de los citados
lotes a favor de aquella (Decreto N° 2000/97 SPG) y de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes en
cuestión efectuado a favor de ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIOS S.A. y NAUM TRIPETUJEN
y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la adjudicación de
los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; imponiéndose la declaración de NULIDAD de
los citados actos administrativos, como así también del contrato de promesa de venta y del
contrato de venta formalizado por escritura pública, celebrado como consecuencia de tales
actos, debiendo disponerse la cancelación o supresión de las inscripciones de aquellos en el
Registro Público de la ciudad de Gualeguay.

Ello así, por resultar tales actos lesivos a los intereses del Estado, en virtud de evidentes razones
de ilegitimidad, al contrariar el ordenamiento legal vigente en la materia, tal como
acabadamente se fundamentará en los capítulos que siguen; todo ello con expresa imposición
de costas a la contraria en caso de oposición.

III.- ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN:

Tal como lo anticipé, en fecha 15-08-11 el Poder Ejecutivo Provincial dictó el DECRETO Nº
3.104/11 GOB cuyo Artículo 1º declaró “lesivos a los intereses Públicos y al orden Público
Provincial los Decretos Nº 3506/79 M.E.O. y S.P. que autorizó a llamar a Licitación Pública para
adjudicar en venta las fracciones de tierra descriptas en el mismo y Nº 2411/80 M.E.O. y S.P. que
adjudicó en venta los lotes fiscales individualizados en los considerandos, todo ello conforme a
los fundamentos vertidos en el presente decreto”.

En los considerandos del acto se expresa: “se encomienda a la Fiscalía de Estado la

promoción de la demanda de lesividad de los Decretos Nº 3506/79 MEOSP y Nº 2411/80 MEOSP
contra todos y cada uno de los beneficiarios que resultaron adjudicatarios, conforme el siguiente
detalle: “(…) Sección “E” Sur: (…) Lotes N, O y Q Adjudicatarios: ARTEPEMI SA, METALES
CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM…”.

Posteriormente, en fecha 25/10/2017, se dictó el Decreto Nº 3481/17 GOB cuyo Artículo 1º

declaró: “lesivo a los intereses Públicos y al orden Público Provincial el Decreto N° 959/82
MEOSP, de fecha 4 de junio de 1982, que aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado
entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del
Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A., en fecha 24 de febrero de 1982, en el marco
del Decreto Nº 3506/79 MEOSP y del 2411/80 MEOSP; de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes
adjudicados y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la
adjudicación de los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; del Decreto Nº 2000/97 SPG
que autorizó a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de la firma PARANA GUAZÚ S.A. y, consecuentemente, el
contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3 de julio de 1997, todo ello
conforme a los fundamentos vertidos en el presente decreto y también en el Decreto Nº 3104
GOB de fecha 15/08/11”.

El art. 2º instruyó nuevamente a este Organismo a mi cargo a “deducir la acción de lesividad

correspondiente a los fines de obtener la anulación en sede judicial de los referidos actos y
contratos administrativos”.

La demanda articulada reúne los requisitos previstos en el Código Contencioso Administrativo

vigente en nuestra provincia, y asimismo, con el dictado de los Decretos Nº 3104/11 GOB y Nº
3481/17 GOB, se satisface el recaudo de orden legal previsto en el art. 17, inc. e), del citado
código ritual, siendo V.E. competente para intervenir en los presentes autos, por tratarse la
pretensión anulatoria de actos de eminente naturaleza administrativa, previamente declarados
lesivos a los intereses públicos (cfrme. art. 1 primer párrafo del C.P.A. modificado por Ley 10.052
y 53 bis de la L.O.P.J. incorporado por Ley 10.051).

En virtud de ello, corresponde demandar al particular que fuera beneficiario de los actos cuya
nulidad se persigue a través de la pretensión anulatoria, quien será notificado en el domicilio
denunciado precedentemente, atento lo dispuesto en el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7.061.

IV.- LOS ANTECEDENTES DEL CASO:

Resulta importante destacar –como cuestión liminar- que la acción judicial aquí promovida
responde a una política activa llevada adelante por el Estado Provincial a partir de la reforma a la
Constitución Provincial del año 2008, cuya finalidad es proteger el patrimonio del Estado
Provincial y también, lo que es más importante aún, recuperar para dicho dominio aquellas
tierras fiscales que, de una u otra forma, hayan sido adjudicadas a privados para su explotación
en forma irregular.
En este marco de una política de Estado tendiente a la recuperación basada principalmente en la
naturaleza jurídica de los bienes inmuebles mencionados es que se encuadra el presente caso, y
por tal razón el Estado Provincial ha emitido a través de sus órganos las normas pertinentes que
se encaminan al logro del objetivo planteado dentro del marco del “Plan de Regularización
dominial de tierras fiscales”.

Dicho esto, corresponde ingresar en el relato de los hechos que conforman la plataforma fáctica
base de la presente acción de lesividad.

En efecto, en fecha 1° de octubre del año 1979 se dicta el Decreto Nº 3.506/79 MEOSP (cuya
copia debidamente certificada se acompaña como prueba documental al presente escrito), por
el que se autorizó a la Dirección General de Tierras a llamar a licitación para adjudicar en venta
los lotes fiscales ubicados en las secciones “F” Norte, “E” Norte y “E” Sur de las Islas “Las
Lechiguanas”.

Es así que, en fecha 25 de julio de 1980, por Decreto Nº 2.411/80 MEOSP (que se acompaña en
copia certificada), se aprobó la licitación pública Nº3 realizada por la Dirección General de
Tierras, conforme lo establecido en la Ley 6.047 y su Decreto Reglamentario Nº 1.544/78 ME,
modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP y el Decreto Nº 3506/79 MEOSP procediéndose a
la adjudicación en venta de varios lotes fiscales de las Islas “Las Lechiguanas” del Departamento
Gualeguay, entre los que se encuentran los lotes identificados como N, O, Q (40, 41 y 42) de la
Sección “E” Sur, resultando beneficiarias las firmas ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A.
y TRIPETUJEN NAUM, por una superficie de 5.191 has.

Posteriormente, en fecha 15 de septiembre de 1981, por Decreto N° 1571/81 MEOSP, cuya copia
certificada obra agregada a fs. 87 del Expte. Administrativo R.U. 82994 que se acompaña como
prueba documental, se declaró la caducidad del compromiso de venta de los lotes adjudicados
en virtud del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley N° Ley 6.047 y su Decreto
Reglamentario Nº 1.544/78 ME., modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP por los
adjudicatarios. Dicha medida fue dejada sin efecto mediante el Decreto N° 2588/81 MEOSP, de
fecha 11 de diciembre de 1981, tal como surge de la copia certificada que se agrega a fs. 83/84
de las actuaciones administrativas R.U. 82994, manteniéndose firme la adjudicación a favor de
ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM.

En virtud de dicho decreto, se transfirió la adjudicación de los lotes en cuestión a favor de la

firma “PARANA GUAZU S.A.” -hoy demandada- y por Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4 de
junio de 1982, agregado a fs. 52 a 57 del Expte. Administrativo R.U. 82994, se aprobó el
Contrato de Promesa de Venta celebrado entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y
Servicios Públicos, en representación del Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A, en
fecha 24 de febrero de 1982 (cuyo texto forma parte integrante del decreto) en relación a los
lotes identificados como N, O, Q de la Sección “E” Sur de las Islas “Las Lechiguanas”, por una
superficie de 5.191 has.

Cabe señalar que posteriormente se realiza una nueva mensura, la que arrojó una diferencia de
58 ha, 08 as, 37 ca. por sobre la superficie adjudicada por lo que se realizó una tasación respecto
de la superficie excedente siendo dicha suma abonada por la firma adjudicataria (conf. surge de
las constancias obrantes a fs. 43,49,50,51 del Expte. Administrativo RU N° 112656).

En este esquema, en fecha 16 de julio de 1997, se dicta el Decreto N° 2000/97 SPG (agregado a
fs. 128 de las actuaciones administrativas R.U. 112656) por el cual se autoriza a la Escribanía
Mayor de Gobierno a extender la escritura traslativa de dominio de los lotes referenciados a
favor de la firma PARANA GUAZU S.A. siendo que en fecha 3 de octubre de 1997, se otorga
escritura pública N° 584, que obra agregada a fs. 146 del Expte. Administrativo RU 112656.

Vale destacar que los referidos contratos de promesa de venta y contrato de venta formalizado
en escritura pública Nº 584, que se celebraron como consecuencia de aquellos actos ilegítimos
(Decretos Nº 3506/79 MEOSP; 2411/80 MEOSP, Nº 1571/81 MEOySP, Nº 2588/81 MEOySP, Nº
959/82 MEOySP, y Nº 2000/97 SPG) no se sujetaron al principio de juridicidad, por lo que se
impone inevitablemente que la justicia proceda a declarar su nulidad, y disponga la cancelación
o supresión de sus inscripciones registral, conforme a los fundamentos que seguidamente
expondré.

V.- ILEGITIMIDAD DE LA NORMATIVA QUE AUTORIZÓ LA VENTA Y ADJUDICACION DE ISLAS:

En primer lugar resulta oportuno señalar que el Decreto Nº 3104/11 fue emitido en el marco de
las actuaciones administrativas R.U. 1.127.940, iniciadas por otros adjudicatarios de la misma
licitación solicitando el otorgamiento a su favor de la escritura traslativa de dominio respecto
una fracción de isla, individualizada como Lote 10 o “J” de las Islas las Lechiguanas.

Al tomar intervención este organismo advirtió, mediante dictamen Nº 258/11 (cuya copia obra
agregada a fs.152 de las actuaciones administrativas que se acompañan RU 112656), el carácter
lesivo a los intereses del Estado Provincial de los Decretos Nº 3506/79 MEOySP y Nº 2411/80
MEOySP y, en ejercicio del control de legalidad de los actos dictados por la administración y
defensa de los intereses del Estado que la Constitución Provincial y la Ley N° 7.296 ponen a cargo
de este Organismo, es que me expedí claramente propiciando la declaración de lesividad de los
mismos motivando el dictado del Decreto Nº 3104/11 GOB.

Idéntico criterio adoptó esta Fiscalía de Estado en el dictamen N° 563/17 que se agrega a fs. 159
de dichas actuaciones, cuyos fundamentos jurídicos fueron reproducidos por el Decreto N° 3481
GOB.

En aquella intervención se concluyó sin hesitación que los dispositivos legales por los que se
autorizó el llamado a licitación pública, se aprobó ese procedimiento licitatorio y adjudicaron en
venta las fracciones de tierras allí descriptas, se aprobaron los contratos de promesa de venta y
se dispuso autorizar a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de los adjudicatarios, no se enmarcaron en los límites
impuestos por la legislación y, por ende, no resultaron ajustados a los intereses del Estado
Provincial.

En efecto, si bien es cierto que los dos primeros de esos actos administrativos cuya
declaración de lesividad propicio promovieron la venta y adjudicación de tales tierras a
particulares, no es posible soslayar que, en primer lugar, tal decisión fue tomada dentro del
marco de un gobierno de facto (año 1980) y, en segundo lugar, en violación de preceptos con
jerarquía superior que tutelan el orden público y, como tal, no son de disposición entre las
partes de un contrato.

Esta Fiscalía de Estado viene sosteniendo, a partir del Dictamen Nº 1011/08 FE, que los bienes
del dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados, en el sentido de
“hacienda estatal” o “fisco”, que sólo está compuesto por los bienes privados del Estado. Al no
integrar el patrimonio del respectivo Estado en sentido estricto, se entiende que tales bienes
públicos se encuentran “fuera del comercio”, de donde se desprenden sus dos notas salientes: la
“inalienabilidad” y la “imprescriptibilidad”, lo cual deriva de principios jurídico-políticos y
administrativos, que también subyacen de la coordinación armónica de ciertos textos del mismo
Código Civil (Cfr. MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, T.V “Dominio
Público”, Ed. Lexis Nexis de Abeledo Perrot, 4ta. Edición actualizada).

De acuerdo a lo preceptuado por el art. 2340, inc. 6º) del Código Civil sancionado por Ley Nº
340, vigente por ese entonces, las islas formadas o que se formen en los ríos y que no
pertenezcan a particulares (al momento de su afectación por el Código Civil), tal el caso de la
parcela sub-examen, están comprendidas entre los “bienes públicos” del Estado, es decir, entre
los denominados bienes del “dominio público” del Estado, ya sea nacional o provincial, según el
territorio en el cual se encuentren ubicadas.

Sin perjuicio de la teoría a la que se adscriba respecto de la propiedad de los bienes del
dominio público (para algunos pertenecen al Estado y para otros al pueblo), los bienes del
dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados.

De allí que a los bienes del dominio público no cabe designarlos como bienes “fiscales” o “tierras
fiscales”, en tanto dicha calificación remite a los bienes del dominio privado del Estado; sino que
debe denominárselos “bienes dominiales” o “bienes dominicales”, lo cual debe tenerse presente
atento al manejo equivocado que se advierte de dicha terminología al aludir a “islas fiscales”
tanto en las leyes locales que han regido sobre la materia, como de parte de los organismos
competentes al respecto.

Los antecedentes legales relacionados a este caso se remontan al año 1977 en que se dictó la
Ley Nº 6047 por la cual se sometió a las islas calificadas como “fiscales”, que a esa fecha
pertenecieran al dominio público de la Provincia de Entre Ríos, a un régimen de adjudicación, ya
sea por medio de arrendamiento, o de venta.

Con respecto a los efectos de dicha ley sobre la condición dominial de las islas situadas en
territorio provincial, en el dictamen legal Nº 258/11, se puso de manifiesto que a partir de su
dictado se pretendió disponer la “desafectación” de las islas del dominio público del Estado, en
atención a que se autorizó a venderlas a particulares.

Sobre el particular, si bien es cierto que el Estado puede “desafectar” bienes del dominio público
por un acto de igual naturaleza y jerarquía que el que dispuso su afectación, adherimos a la
opinión de la doctrina que sostiene que la competencia para desafectar bienes del dominio
público depende según se trate de bienes públicos “naturales” o “artificiales”, correspondiendo
en el primer caso a la competencia del Congreso de la Nación, mientras que en el segundo, la
competencia para disponer la desafectación del bien público corresponde a las Legislaturas
provinciales o al Congreso Nacional, según los bienes recaigan en una u otra jurisdicción.

En tal sentido, no existen dudas que las islas constituyen bienes “naturales”, a las que el
legislador nacional ha calificado del dominio público, por ser del resorte de su competencia el
estatuir sobre la condición jurídica de las cosas, de manera tal que sólo el Congreso de la Nación
podría disponer la desafectación de los bienes públicos “naturales”, como son las islas, para que
pasaren a revestir como bienes del dominio privado de la Nación o de las Provincias, a partir de
lo cual, estas últimas recién estarían autorizadas para disponer su venta a particulares.

Por tal razón, devienen inconstitucionales las leyes locales por medio de las cuales se hubiera
autorizado la venta de islas o parcelas de islas del dominio público provincial, por invadir
potestades legislativas de la Nación en materia expresamente reservada a su competencia
conforme a la Constitución Nacional.

En referencia a ello, el eminente autor citado expresa en su obra: “Aceptar la validez de esas
leyes, importa reconocerles derecho a las provincia para desafectar de su carácter público los
bienes integrantes del dominio llamado “natural”. Tal facultad, respecto a dicha especie de
bienes, le compete exclusivamente a la Nación, pues en estos casos la desafectación no tiene
otro efecto jurídico que el cambio de la condición legal del bien, siendo de recordar que esto
último es de incumbencia exclusiva de la Nación, por ser ésta a quien le corresponde estatuir
sobre la condición jurídica de las cosas”. (Op. Cit., pág.252).

En función de las consideraciones precedentes entiendo que, no obstante los derechos

que pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por la Ley Nº 6047, es
necesario analizar la factibilidad jurídica, como la oportunidad y conveniencia de propiciar la
revisión judicial de los títulos creados al amparo de dicha ley, ya que al estar viciada de
inconstitucionalidad, ello determinaría la invalidez de tales títulos, y correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente transferidos a particulares.

Retomando los antecedentes legales de nuestra Provincia con relación al régimen dominial de
sus islas, corresponde mencionar que por el año 2004 se dictó la Ley Nº 9603, que en su art. 15º
derogó expresamente en todos sus términos la Ley Nº 6047, e instituyó un nuevo régimen al solo
efecto de adjudicar la explotación de las islas pertenecientes a la Provincia por la vía del
arrendamiento.
En consecuencia, de todo lo expuesto surge claramente que todas las islas, o las porciones de
éstas, situadas en el territorio de la Provincia de Entre Ríos, que a la fecha de entrada en vigencia
del Código Civil, sancionado por Ley Nº 340, NO pertenecieran de un modo irrevocable a la
propiedad privada de los particulares SON DEL DOMINIO PÚBLICO PERTENECIENTE AL PUEBLO
DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS, en los términos del art. 2340, inc. 6) del Código Civil
sancionado por Ley Nº 340, vigente por ese entonces, y por tanto, no forman parte de la
hacienda o patrimonio del Estado Provincial que integran exclusivamente los bienes privados del
Estado, sino que se encuentran “fuera del comercio” –de derecho privado- y por ello resultan
“inalienables” e “imprescriptibles”.

En función de las consideraciones precedentes, entiendo que, no obstante los derechos que
pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por los Decretos N° 3506/79
MEOySP, 2411/80 MEOSP, 959/82 MEOSP, 2000/97 SPG, cabe propiciar la revisión judicial de los
títulos surgidos al amparo de dicha norma, ya que al estar viciada por inconstitucional ello
determinaría la invalidez de tales títulos cualquiera sea el mismo, y la correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente vendidos y/o transferidos a
particulares.

Paralelamente, se observa que tanto la doctrina como la jurisprudencia son contestes en afirmar
que los contratos administrativos deben sujetarse al principio de juridicidad, caso contrario,
resultarían lesivos al orden jurídico vigente.

Tales afirmaciones, llevan a inferir que los decretos precedentemente referenciados resultaron
actos lesivos a los intereses del Estado Provincial.

Finalizando este apartado, es propicio ilustrar a V.E. acerca del antecedente “Escalada, Félix
Germán y otro s/ Usucapión”, Expte. 6557, dictado por la Sala Civil y Comercial del Excmo.
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, sentencia de fecha 20-09-13, a través del cual se
pronunció en análogo sentido al expuesto precedentemente, recogiendo –en idéntica línea de
pensamiento- todos y cada uno de los fundamentos expuestos por este Órgano en el Dictamen
Nº 1011/08 FE, juzgándose que la parcela que se pretendía usucapir en esos autos debe ser
reputada como bien del “dominio público” de la Provincia, y que en tal caso el pretenso
usucapiente no contaba con ningún derecho adquirido en forma preexistente y que deba ser
tolerado por la administración estatal, como así también en torno a la ausencia de potestad de la
Legislatura Provincial para “desafectar” del dominio público las islas del Estado Provincial y
proceder a la transferencia a favor de particulares.

Cabe destacar que dicho fallo fue recurrido vía recurso extraordinario federal, y ante su
denegación por el Superior Tribunal de Justicia, el actor recurrió en queja ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, siendo el mismo desestimando por sentencia del Máximo Tribunal
Nacional de fecha 9/05/2017.

Cabe poner de resalto que en dicho resolutorio, la Corte Suprema de la Nación adhiere a los
términos del dictamen de la Procuradora General, Dra. Laura Monti, de fecha 19/08/15, quien
dictaminó en sentido desfavorable al acogimiento de esa queja, por considerar que la cuestión
fue resuelta acorde al marco jurídico aplicable, entendiendo que el fallo se encontraba
debidamente fundado y en ausencia de arbitrariedad.

De ese dictamen se destaca lo siguiente: “En efecto, la decisión a la que arribaron los miembros
del tribunal local para desestimar la demanda encuentra fundamento suficiente en lo dispuesto
por el art. 2340, inc. 6°, del Código Civil, el decreto-ley local 6047/77 y la ley local 9603, así como
también en que resulta insoslayable el dictado de una ley por el Congreso de la Nación para
desafectar bienes naturales del dominio público -como es el caso de las islas- para que, una vez
que el bien se encuentra en el dominio privado de la Nación o de las provincias, se pueda
disponer su venta a los particulares, circunstancias que no se verifican en la presente causa.
Tampoco parece admisible la tacha de arbitrariedad de la sentencia apelada con fundamento en
que aplica la ley provincial 9603, toda vez que resolver del modo en que pretenden los
recurrentes importaría un claro apartamiento de las normas vigentes. Tal extremo, que se añade
a la ausencia de un acto de desafectación expresa por parte del órgano competente, tornó
insustancial el tratamiento de los elementos probatorios agregados al proceso a fin de demostrar
que los actores realizaron actos posesorios o que la provincia había desafectado tácitamente las
islas del dominio público, motivo por el cual no se advierte la alegada violación a la defensa en
juicio o al debido proceso”.

En igual sentido, en una causa análoga a la presente, caratulada: "Estado Provincial c/Florizú
S.R.L. S/Acción de Lesividad", (Expte. Nº 3505/S), esa Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en fecha 30/06/2017, haciendo propios los términos de aquel dictamen
emitido por la Dra. Monti y el dictamen del Fiscal de la Cámara, de fecha 7/7/2016, resolvió
hacer lugar a la acción de lesividad promovida por el Estado provincial contra la firma Florizu
S.R.L. declarando lesivo y anulando el Decreto N° 2319/78 (que convocó a Licitación Pública Nº
2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas en la Isla "Las Lechiguanas", sección
"F" norte, lotes 1 al 10, y en la zona denominada Península del Ibicuy de la misma, lotes A, B, 9 y
11, conforme lo autorizaba el Decreto Ley Nº 6047 sobre "Régimen de las Islas Fiscales") y el
Decreto N° 1048/79 (que aprobó la licitación y la adjudicación en venta a - entre otras - la
empresa Florizú S.R.L.) por lesionar gravemente el ordenamiento jurídico.

Del dictamen del Sr. Fiscal de Cámara se extraen las siguientes conclusiones: “…cuando la
determinación de un bien como público ha sido hecha específicamente por la Ley, y éste
corresponde al dominio público natural, entonces no surgen dificultades respecto de su
afectación a tal régimen, ya que los mismos serán dominiales ministerio legis, o - dicho de otra
forma - por imperio de la Ley. Concretamente ese es el caso de las islas formadas en los ríos, las
cuales, por imperio del art. 2340 inc. 6 CC, son bienes pertenecientes al dominio público,
ministerio legis; y por lo tanto, el solo hecho de que una Ley Nacional (Código Civil) les haya
asignado carácter público los deja afectado a dicho régimen … Así también lo ha entendido la
CSJN, afirmando que "El carácter de bienes del dominio público que revisten las aguas de los ríos
no puede ser cambiado ni alterado por disposición alguna de la ley local, y cualquiera sea el
derecho que esta quisiera acordar en beneficio particular, ese derecho debe considerarse
subordinado a los principales establecidos en la Ley civil, lo que, como dice la nota al art. 2340,
proclaman la necesidad de que el Estado sea el único propietario y regulador del uso de dichas
aguas, conforme el art. 31 de la Constitución Nacional" (CSJN; Fallos 180:182; LL-11-780, citado
en J.J. Llambías; op cit; pag. 55). Tratándose el ejemplo citado de un bien del dominio público
natural - las aguas de los ríos (art. 2340 inc. 3 CC) -, las islas caben también dentro de los
criterios y parámetros jurisprudencialmente apuntados por la Corte, impidiéndose - entonces - a
las Provincias la desafectación de tales bienes, por constituir una facultad delegada a la Nación, y
por tanto, de su competencia exclusiva … Concretamente, entonces, puede afirmarse que
solamente el Congreso Nacional puede desafectar del dominio público un bien de esa naturaleza
una isla - aún cuando ésta pertenezca a una provincia. De esa forma, el Decreto Ley 6047 por el
cual se estatuye el Régimen de Islas Fiscales pemitiendo su venta con la consiguiente
desafectación del dominio público y transmisión de la propiedad de tales inmuebles a los
particulares, resulta inconstitucional por avanzar sobre una materia de competencia exclusiva
del Congreso de la Nación y que le fuera delegada conforme lo establecido en el art. 75 inc. 12
de la Constitución Nacional, no pudiendo dicha norma contravenir las disposiciones del Código
Civil en tal materia, en función de lo prescripto por el art. 31 de aquella. Por ello es que a criterio
del suscripto, y en función del principio de paralelismo de las formas, tal condición hace que su
desafectación como bien del dominio público también deba realizarse por el mismo
instrumento; es decir, por Ley formal del Congreso de la Nación. Como consecuencia, nos
encontramos, con un caso donde, no solo se ha autorizado la venta de bienes dominiales sin su
desafectación previa; sino que - también - de haber tenido el Decreto Ley 6047 dicha finalidad,
resulta inconstitucional por haber sido dictado por autoridad incompetente violando el principio
de supremacía de la Constitución (…) XI- En tal sentido, y finalmente, considero que debe
hacerse lugar a la demanda y anular los Decretos Nºs. 2319/78 ME y 1048/79 MEOSP (de
convocatoria a la Licitación Pública Nº 2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas
en la Isla "Las Lechiguanas", y de adjudicación en venta de las mismas a la empresa Florizú
S.R.L.), aún sin declarar inconstitucional el Decreto Ley 6047, ya que - además del vicio en su
causa - al fundarse en un antecedente de derecho ilegítimo, los mismos contienen un vicio
insanable en su objeto, habiendo sido dictados en violación a la Ley y, concretamente, al
régimen legal de los bienes del dominio público … En el caso, los Decretos atacados resultan de
objeto prohibido en tanto autorizan la adjudicación en venta, y comprometen la transmisión de
la propiedad de bienes del dominio público estatal que resultan inalienables conforme el
régimen jurídico estatuido por el Código Civil - arts. 953, 2336, 2400, 2604, 3951, 3952 y 4019
Ley 340 modif. por Ley 17711) y que se mantienen y reconocen expresamente en el art. 237 del
Código Civil y Comercial - Ley 26.994- … Como ya fuera manifestado, entonces, los bienes del
dominio público se encuentran fuera del comercio y no pueden ser objeto de enajenación, ni de
ningún otro negocio jurídico privado que implique la transmisión de dominio o la constitución de
un derecho real sobre los mismos, habiendo tales Decretos avanzado y vulnerado lo dispuesto
en dicha norma de mayor jerarquía, en violación también del principio de supremacía del art. 31
de la Constitución Nacional. Por tal razón, es que considero que los mismos adolecen de un
vicio insanable en el elemento esencial referido (objeto), y por tanto, resultan nulos, de nulidad
absoluta, debiendo V.V.E.E. así declararlos, HACIENDO LUGAR a la demanda”.
En virtud de todo lo expuestos, los Decretos Nº 3506/79 MEOSP; N° 2411/80 MEODP; N°
1571/81 MEOSP; N° 2588/81 MEOSP; N° 959/82 MEOPS y N° 2000/97 SPG, al disponer el
llamado a licitación pública para la venta de tierras del dominio público del Estado Provincial,
adjudicar las mismas sin haber efectuado previamente la desafectación mediante ley del
Congreso, disponer la caducidad del compromiso de venta a favor de las firmas ARTEPEMY S.A.,
METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM –que luego fuera dejada sin efecto-; disponer la
transferencia de la adjudicación a favor de la firma PARANA GUAZU S.A.; aprobar el referido
contrato de promesa de venta y autorizar a extender escritura pública traslativa de dominio a
favor de la adjudicataria, desconocieron el régimen que el Código Civil sancionado por Ley Nº
340 -vigente por ese entonces- imponía para esa categoría de bienes públicos, por lo que
resultan a todas luces ilegítimos y devienen lesivos a los intereses del Estado Provincial,
debiendo así declararse por V.E.

VI.- PRESUPUESTOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE LESIVIDAD:

El instituto que aquí nos ocupa ha sido definido del siguiente modo: “Proceso de lesividad es el
proceso administrativo que tiene por objeto la pretensión de una entidad administrativa por la
que ésta solicita la anulación de un acto suyo al órgano judicial, por ser ilegítimo y lesivo a los
intereses públicos” (HUTCHINSON, Tomás. "Derecho Procesal Administrativo". Rubinzal y
Culzoni, Santa Fe, 2009, t. III, pág. 630).

En la Provincia de Entre Ríos, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos

provinciales, la autoridad estatal no está, en principio, autorizada a revocar por sí y ante sí todos
aquellos actos administrativos que se vean afectados por vicios de ilegitimidad cuando los
mismos fueran regulares y estables.

En nuestro derecho vernáculo resulta acotada la regulación que se ha brindado a la pretensión

de lesividad, contenida normativamente en el art. 17 inc. e) que dispone textualmente que el
demandante podrá pretender “…La anulación de los actos irrevocables administrativamente,
previamente declarados lesivos a los intereses públicos por razones de ilegitimidad".

Se impone aclarar que en realidad la beneficiaria de los actos aquí cuestionados no puede
invocar ningún derecho adquirido a su favor, evidenciándose a las claras la nulidad absoluta e
insanable de un acto que goce de estabilidad al ser írrito al orden público dada la invalidez
sustancial que ostentan los actos administrativos que autorizaron la disposición de terrenos
insulares a favor de particulares, que únicamente podrían haber sido desafectados por ley
formal del Congreso de la Nación dada su naturaleza jurídica, tal como ha sido precisado en el
capítulo anterior.

Conforme al citado texto legal, las condiciones para que proceda la acción son las siguientes:
a)Que se persiga la anulación de actos irrevocables administrativamente:

Como ya se expresó, la Administración Pública posee facultades para revocar en sede

administrativa, y por contrario imperio, actos que considere ilegítimos, o simplemente
inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

Sin embargo, en todos aquellos casos en que los actos son irrevocables administrativamente por
haber generado aparentes derechos subjetivos y producir efectos que se están cumpliendo,
procede la demanda de anulación en sede jurisdiccional.

De tal modo, en el caso que nos ocupa se impone recurrir a la acción de lesividad toda vez que
tales actos administrativos generaron ciertos efectos a favor de particulares, y si bien estimo que
dada la gravedad y evidencia del vicio que reflejan la administración podría revocarlos en su
propia sede, lo cierto es que se estima conveniente recurrir ante el juez que será el encargado de
declarar su invalidez, a fin de evitar cualquier cuestionamiento por la firma beneficiaria de los
actos aquí cuestionados.

b)Previa declaración de lesividad:

El segundo de los recaudos exigidos por la norma citada refiere a la previa declaración de
lesividad, es decir, a la manifestación expresa de la propia administración en contra del acto
administrativo cuya anulación judicial se perseguirá posteriormente, siendo la pretensión
nulificante el propósito de la acción.

Como sabemos, tal manifestación importa un acto administrativo previo mediante el cual la
administración estatal declara que un acto suyo anterior es lesivo a los intereses públicos por
ilegítimo, extremo que se halla suficientemente cumplimentado a través de los Decretos Nº
3104/11 GOB y 3481/17 GOB.

Por aplicación del principio del paralelismo de las formas y competencias, tal medida fue
decretada mediante el dictado de los concernientes decretos del Poder Ejecutivo.

Se ha dicho que “El dictado de ese acto es menester, además, como necesario presupuesto
procesal para iniciar las acciones judiciales porque, al carecer los apoderados judiciales de
autoridad de poder público, para poder accionar u oponer como defensa la nulidad de un acto
de la Administración necesitan que, previamente, los órganos competentes declaren que el acto
en cuestión es inválido o los autoricen de modo expreso a obrar en juicio de tal manera (ver
“Radeljak, Juan c/ Adm. Gral. de Puertos”, C. Nac. Cont. Adm. Federal, sala III, 4-2-88, J.A. 1988-
IV, págs. 534 y SS.; “Wainstein, Mario c/ Universidad de Buenos Aires”, CN Fed. Contencioso
Administrativo, sala III, mayo 11-989; 11-5-89, L.L. 1989-D, pág. 481).

En consecuencia, se han dictado los actos que constituyen el presupuesto habilitante para que la
autoridad competente promueva la acción judicial correspondiente.
 c)Lesión al interés público por razones de ilegitimidad:

Este último elemento que requiere la normativa vigente, y que de ningún modo puede
faltar, es el referido a la ilegitimidad del acto, pues como ya se dijo antes, la anulación judicial no
procede ante simples supuestos de actos inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

En este sentido, para que haya ilegitimidad el acto debe hallarse VICIADO, lo que ocurre cuando
se presenta alguna irregularidad en el trámite o en la formación de la voluntad administrativa, o
padece vicios en algún otro de sus elementos.

Resulta sobreabundante afirmar que a lo largo del presente escrito de demanda ha quedado
demostrada la ilegitimidad de las disposiciones administrativas aquí impugnadas que autorizaron
la licitación para adjudicar en venta terrenos de islas, su adjudicación a particulares, como la
aprobación del referido contrato de promesa de venta, la convalidación de transferencia de
derechos entre adjudicatarios y la autorización a extender escritura pública traslativa de
dominio; por tratarse de inmuebles del dominio público del Estado Provincial, viéndose
soslayados los recaudos formales para su desafectación, lo cual resulta, a todas luces, lesivo al
interés público.

Cualquiera sea la posición doctrinaria a la que se adhiera, la decisión administrativa alejada de la

juridicidad por violación de la ley, como es el caso que nos ocupa, implica un vicio grave de un
elemento esencial del acto, al margen de cualquier denominación jurídica que se le brinde, es
decir, sea que se considere que afecta la causa, el objeto, o la voluntad del acto.

Esta postura encuentra sustento en la opinión de numerosos tratadistas de derecho

administrativo y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, siendo tales:
COMADIRA (La Anulación de Oficio del Acto Administrativo, pág. 6, 39 y 55), CASSAGNE (El Acto
Administrativo, pág. 272 y 390), MARIENHOFF (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág.
496 y 618), GORDILLO (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág. XII-21), BALBÍN (Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo III, pág. 172/173) y HUTCHINSON (Tratado Jurisprudencial y
Doctrinario - Derecho Administrativo, T. I, V. I, págs. 350/353), entre otros. Igual criterio ha
sostenido la CSJN en autos: “PUSTELNIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS”, año 1975 (Fallos,
293:133), al expresar: “El acto administrativo que incurre manifiestamente en un grave error de
derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley, no ostenta
apariencia de validez o legitimidad y debe calificarse como acto inválido por la gravedad y
evidencia del vicio que contiene. En cambio, el acto administrativo regular, aun cuando traiga
aparejado vicios de ilegitimidad, ostenta cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce
presunción de legitimidad; la Administración no puede revocarlo por sí y ante sí, sino que debe
demandar judicialmente al efecto o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o
conveniencia”.

Así también ha dicho el Excmo. Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos -cuando ejercía la
competencia originaria y exclusiva en materia contencioso administrativa- al advertir el Poder
Administrador la existencia de un acto administrativo viciado de irregularidades por no ajustarse
al ordenamiento positivo vigente "...éste no sólo puede, sino que debe pedir su nulidad, por
tratarse de un acto manifiestamente ilegítimo que lesiona el interés público, cuya adecuada
defensa y protección en un estado de derecho se concreta, justamente, a través de acciones
-como las que aquí se ejerce- tendientes a anular actos administrativos contra legem" (cfr. STJER
en autos "MUNICIPALIDAD DE COLÓN C/ CASTAÑEDA, CARLOS ANTONIO S/ ACCIÓN DE
LESIVIDAD por anulación del Dcto. Nº 84/95 D.E.M.", fallo del 20/02/1998, entre muchos otros).

Con fundamento en este último fallo (entre otros) la Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en su anterior conformación, dictó sentencia en fecha 22/04/14 en autos
"ESTADO PROVINCIAL C/NEDIKI S.A. S/ ACCION DE LESIVIDAD", Expte. Nº 2568/S, haciendo lugar
a la acción de lesividad allí promovida por el Estado Provincial.

En consecuencia, la acción promovida tiene por objeto restablecer la legalidad agraviada por la
vigencia de los decretos cuya nulidad motiva la presente, mediante los cuales se están
ejerciendo a favor de particulares prerrogativas que no pueden tenerse por válidas ni eficaces;
ello, a fin de asegurar una adecuada conformación del obrar administrativo a las exigencias del
sistema jurídico, ya que ningún derecho puede adquirirse a partir de actos administrativos
irregulares como ha sido la decisión de adjudicar en venta los lotes licitados sometiendo las
tierras al régimen de derecho privado sin contar con la previa y debida desafectación de las
mismas por las vías de derecho establecidas, en franca violación a la normativa constitucional y
legal nacional y provincial.

VII.- PRUEBA:

a) Documental: Se adjunta la siguiente:

1. Copia del Decreto de Nombramiento y Acta notarial de toma de posesión del cargo que
acredita la personería que invoco.

2. Constancia de inscripción en A.F.I.P.

3. Expediente Administrativo R.U. Nº 112656, en un total de ciento sesenta y siete (167) fojas y
Expediente Administrativo R.U. 82994, en un total de ciento setenta y cinco (175) fojas.

4. Copias certificadas de los Decretos Nº 3506/79 MEOS y N° 2411/80 MEOSP.

Conforme lo autoriza el art. 119 del CPCC, aplicable por expresa remisión del art. 88 del CPA,
dada la extensión de la documental precitada, solicito que se ordene la agregación de la misma
sin las respectivas copias para traslado.

VIII.- INTRODUCCIÓN DE LA CUESTION FEDERAL:

Para el hipotético e improbable caso que la presente demanda no fuera acogida en las instancias
ordinarias, hago expresa introducción de la CUESTION FEDERAL a fin de acudir ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación por la vía del Recurso Extraordinario Federal previsto en los
arts. 14 y 15 de la Ley 48, atento a que se ha cuestionado la validez de actos de autoridad
provincial (Decretos del P.E.P.) que vulneran la supremacía constitucional que preserva el artículo
31 de la Constitución Nacional, por cuanto se fundan y ejecutan el mandato contenido en leyes
provinciales (como la ley 6.047) que se estiman inconstitucionales en tanto autorizaron la venta
de inmuebles que por su condición de islas se encuentran afectados al dominio público natural
de la Provincia en virtud del artículo 2.340, inciso 6º del Código Civil sancionado por Ley Nº 340,
por lo que no resulta factible su desafectación por actos de autoridades provinciales, conforme a
lo argüido en la presente demanda y en los decretos que declararon la lesividad de los actos
impugnados. De manera tal que, la eventual desestimación de la demanda implicaría una
decisión a favor de la validez de actos de autoridad provincial impugnados que al disponer en
contra de las disposiciones de una ley nacional como es el Código Civil, vulneran la supremacía
constitucional, suscitando Cuestión Federal compleja indirecta en los términos del art. 14, inc.
2º, de la Ley 48.

Asimismo, una sentencia adversa a las pretensiones actorales que avalara la legitimidad de las
ventas de islas del dominio público provincial, no sería derivación razonada del derecho aplicable
con apego a las constancias de la causa, por lo que se introduce a todo evento el caso federal por
arbitrariedad de sentencia, dado que en tal caso se configuraría cuestión federal suficiente ante
la violación del derecho de propiedad de mi mandante consagrado por el artículo 17 de la C.N.

IX.- PETITORIO:

Por todo lo expuesto de V.E. SOLICITO:

1)Me tenga por presentado, con domicilio real denunciado, por constituido domicilio legal y por
parte en el carácter invocado, de conformidad con la documental adjunta, otorgándoseme la
intervención legal correspondiente.

2)Tenga por promovida formal DEMANDA DE LESIVIDAD solicitando la anulación judicial de los
Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-
80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-1982, Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-
1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-
07-1997, del contrato de promesa de venta de fecha 24/02/1982 y contrato de venta
formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-1997 inscriptos en el Registro Público de
la ciudad de Gualeguay, dirigiéndose la demanda también contra la beneficiaria de los actos
impugnados, esto es, la firma PARANA GUAZU S.A., con domicilio denunciado.

3)Tenga por acompañada la prueba documental eximiendo a mi parte de adjuntar copias para
traslado, conforme a la normativa precitada.
4)Se declare la admisibilidad del proceso y se autorice a mi parte a ejercer la opción por el
procedimiento que estimare conveniente.

5)En estado, córrase traslado de la demanda para que la firma beneficiaria de los decretos
declarados lesivos ejerza las defensas que hacen a su derecho.

6)Oportunamente, haga lugar a la demanda deducida, declarando lesivos a los intereses del
Estado y disponiendo la nulidad de los Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79;
Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982 (y contrato de promesa de venta que integra el texto del mismo); Decreto N° 1571/81
MEOSP de fecha 15-09-1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº
2000/97 SPG de fecha 16-07-1997, y consecuentemente del contrato de venta formalizado por
escritura pública N° 584, de fecha 3/07/1997, ordenándose la cancelación o supresión de las
inscripciones registrales en los registros de la propiedad inmueble, mediante el libramiento de
los respectivos oficios; ello, con expresa imposición de costas a la contraria.

Proveer de conformidad será justicia.

OBJETO: PROMUEVE DEMANDA DE LESIVIDAD.

EXCMA. CÁMARA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

JULIO CESAR RODRIGUEZ SIGNES, Fiscal de Estado de la Provincia de Entre Ríos, CUIT Nº 20-
14718372-1, IVA Responsable Inscripto, denunciando el domicilio real de mi mandante en Casa
de Gobierno, calle Gregorio Fernández de la Puente s/n, y constituyendo domicilio legal en mi
público Despacho sito en Fiscalía de Estado, calles Córdoba y Méjico de esta ciudad de Paraná,
ante V.E. me presento y respetuosamente DIGO:

I.- PERSONERIA:

Que conforme lo acredito con la copia del Decreto Nº 404/08 MGJEOySP, soy Fiscal de Estado de
la Provincia de Entre Ríos, correspondiendo tomar intervención en carácter de parte en
representación del Estado Provincial, conforme con el art. 209 de la Constitución Provincial.

II.– OBJETO:

Que en tal carácter, vengo a ejercer las atribuciones que constitucionalmente corresponden con
el objeto de interponer formal ACCION DE LESIVIDAD persiguiendo que V.E. declare la nulidad de
los siguientes actos administrativos: Decreto Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto
Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-1981;
Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982, Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-07-1997 y, consecuentemente, el contrato de
promesa de venta celebrado en fecha 24/02/1982 (que, como anexo, forma parte integrante del
Decreto N° 959/82) y contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-
1997 inscripta en el Registro Público de la ciudad de Gualeguay debiendo disponerse
judicialmente la cancelación o supresión de las respectivas inscripciones registrales, dado que
aquellos se celebraron como consecuencia de los actos que aquí se impugnan, motivo por el cual
se encuentran sujeto a éstos, de conformidad con lo previsto en el art. 17, inc. e) de la Ley Nº
7061.

Tal como lo impone el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7061, la presente demanda se promueve
contra la firma PARANA GUAZU S.A., domiciliada en calle Leandro N. Alem N° 651, Capital
Federal, quien fuera beneficiaria de los actos atacados, que motivaron la celebración de un
contrato de venta y posterior escrituración en su favor y que deberán ser anulados por V.E., en
su carácter de adjudicataria de los Lotes N, O, Q (40, 41 y 42) ubicados en la Provincia de Entre
Ríos, Departamento Gualeguay, Islas “Las Lechiguanas”, Sección “E” Sur, de una superficie de
5245 Ha, 8 as, 37 ca., tal como surge de la correspondiente escritura traslativa de dominio que
obra agregada a fs. 146 del expediente administrativo R.U. Nº 112656, que se acompaña como
prueba documental, de la cual surge el detalle de cada uno de dichos inmuebles.

La acción aquí promovida encuentra sustento en los fundamentos expuestos en los Decretos N°
3.104 GOB, de fecha 15-08-11, cuya copia certificada se acompaña al presente promocional, y
Decreto N° 3.481 GOB, de fecha 25-10-2017, agregado a fs.162 de las actuaciones
administrativas que se acompañan (Expte. R.U. 112656), por los cuales se declararon lesivos a los
intereses públicos y al orden público provincial a los decretos por los cuales se autorizó el
llamado a licitación pública (Decreto N° 3506/79 MEOSP), se aprobó ese procedimiento
licitatorio y se adjudicaron en venta las fracciones de tierras allí descriptas (Decreto N° 2411/80
MEOSP), se aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado en fecha 24/02/1982, entre el –
entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del Superior
Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A (Decreto N° 959/82 MEOSP), se dispuso autorizar a la
Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de dominio de los citados
lotes a favor de aquella (Decreto N° 2000/97 SPG) y de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes en
cuestión efectuado a favor de ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIOS S.A. y NAUM TRIPETUJEN
y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la adjudicación de
los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; imponiéndose la declaración de NULIDAD de
los citados actos administrativos, como así también del contrato de promesa de venta y del
contrato de venta formalizado por escritura pública, celebrado como consecuencia de tales
actos, debiendo disponerse la cancelación o supresión de las inscripciones de aquellos en el
Registro Público de la ciudad de Gualeguay.

Ello así, por resultar tales actos lesivos a los intereses del Estado, en virtud de evidentes razones
de ilegitimidad, al contrariar el ordenamiento legal vigente en la materia, tal como
acabadamente se fundamentará en los capítulos que siguen; todo ello con expresa imposición
de costas a la contraria en caso de oposición.

III.- ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN:

Tal como lo anticipé, en fecha 15-08-11 el Poder Ejecutivo Provincial dictó el DECRETO Nº
3.104/11 GOB cuyo Artículo 1º declaró “lesivos a los intereses Públicos y al orden Público
Provincial los Decretos Nº 3506/79 M.E.O. y S.P. que autorizó a llamar a Licitación Pública para
adjudicar en venta las fracciones de tierra descriptas en el mismo y Nº 2411/80 M.E.O. y S.P. que
adjudicó en venta los lotes fiscales individualizados en los considerandos, todo ello conforme a
los fundamentos vertidos en el presente decreto”.

En los considerandos del acto se expresa: “se encomienda a la Fiscalía de Estado la

promoción de la demanda de lesividad de los Decretos Nº 3506/79 MEOSP y Nº 2411/80 MEOSP
contra todos y cada uno de los beneficiarios que resultaron adjudicatarios, conforme el siguiente
detalle: “(…) Sección “E” Sur: (…) Lotes N, O y Q Adjudicatarios: ARTEPEMI SA, METALES
CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM…”.
Posteriormente, en fecha 25/10/2017, se dictó el Decreto Nº 3481/17 GOB cuyo Artículo 1º
declaró: “lesivo a los intereses Públicos y al orden Público Provincial el Decreto N° 959/82
MEOSP, de fecha 4 de junio de 1982, que aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado
entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del
Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A., en fecha 24 de febrero de 1982, en el marco
del Decreto Nº 3506/79 MEOSP y del 2411/80 MEOSP; de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes
adjudicados y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la
adjudicación de los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; del Decreto Nº 2000/97 SPG
que autorizó a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de la firma PARANA GUAZÚ S.A. y, consecuentemente, el
contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3 de julio de 1997, todo ello
conforme a los fundamentos vertidos en el presente decreto y también en el Decreto Nº 3104
GOB de fecha 15/08/11”.

El art. 2º instruyó nuevamente a este Organismo a mi cargo a “deducir la acción de lesividad

correspondiente a los fines de obtener la anulación en sede judicial de los referidos actos y
contratos administrativos”.

La demanda articulada reúne los requisitos previstos en el Código Contencioso Administrativo

vigente en nuestra provincia, y asimismo, con el dictado de los Decretos Nº 3104/11 GOB y Nº
3481/17 GOB, se satisface el recaudo de orden legal previsto en el art. 17, inc. e), del citado
código ritual, siendo V.E. competente para intervenir en los presentes autos, por tratarse la
pretensión anulatoria de actos de eminente naturaleza administrativa, previamente declarados
lesivos a los intereses públicos (cfrme. art. 1 primer párrafo del C.P.A. modificado por Ley 10.052
y 53 bis de la L.O.P.J. incorporado por Ley 10.051).

En virtud de ello, corresponde demandar al particular que fuera beneficiario de los actos cuya
nulidad se persigue a través de la pretensión anulatoria, quien será notificado en el domicilio
denunciado precedentemente, atento lo dispuesto en el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7.061.

IV.- LOS ANTECEDENTES DEL CASO:

Resulta importante destacar –como cuestión liminar- que la acción judicial aquí promovida
responde a una política activa llevada adelante por el Estado Provincial a partir de la reforma a la
Constitución Provincial del año 2008, cuya finalidad es proteger el patrimonio del Estado
Provincial y también, lo que es más importante aún, recuperar para dicho dominio aquellas
tierras fiscales que, de una u otra forma, hayan sido adjudicadas a privados para su explotación
en forma irregular.

En este marco de una política de Estado tendiente a la recuperación basada principalmente en la

naturaleza jurídica de los bienes inmuebles mencionados es que se encuadra el presente caso, y
por tal razón el Estado Provincial ha emitido a través de sus órganos las normas pertinentes que
se encaminan al logro del objetivo planteado dentro del marco del “Plan de Regularización
dominial de tierras fiscales”.

Dicho esto, corresponde ingresar en el relato de los hechos que conforman la plataforma fáctica
base de la presente acción de lesividad.

En efecto, en fecha 1° de octubre del año 1979 se dicta el Decreto Nº 3.506/79 MEOSP (cuya
copia debidamente certificada se acompaña como prueba documental al presente escrito), por
el que se autorizó a la Dirección General de Tierras a llamar a licitación para adjudicar en venta
los lotes fiscales ubicados en las secciones “F” Norte, “E” Norte y “E” Sur de las Islas “Las
Lechiguanas”.

Es así que, en fecha 25 de julio de 1980, por Decreto Nº 2.411/80 MEOSP (que se acompaña en
copia certificada), se aprobó la licitación pública Nº3 realizada por la Dirección General de
Tierras, conforme lo establecido en la Ley 6.047 y su Decreto Reglamentario Nº 1.544/78 ME,
modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP y el Decreto Nº 3506/79 MEOSP procediéndose a
la adjudicación en venta de varios lotes fiscales de las Islas “Las Lechiguanas” del Departamento
Gualeguay, entre los que se encuentran los lotes identificados como N, O, Q (40, 41 y 42) de la
Sección “E” Sur, resultando beneficiarias las firmas ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A.
y TRIPETUJEN NAUM, por una superficie de 5.191 has.

Posteriormente, en fecha 15 de septiembre de 1981, por Decreto N° 1571/81 MEOSP, cuya copia
certificada obra agregada a fs. 87 del Expte. Administrativo R.U. 82994 que se acompaña como
prueba documental, se declaró la caducidad del compromiso de venta de los lotes adjudicados
en virtud del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley N° Ley 6.047 y su Decreto
Reglamentario Nº 1.544/78 ME., modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP por los
adjudicatarios. Dicha medida fue dejada sin efecto mediante el Decreto N° 2588/81 MEOSP, de
fecha 11 de diciembre de 1981, tal como surge de la copia certificada que se agrega a fs. 83/84
de las actuaciones administrativas R.U. 82994, manteniéndose firme la adjudicación a favor de
ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM.

En virtud de dicho decreto, se transfirió la adjudicación de los lotes en cuestión a favor de la

firma “PARANA GUAZU S.A.” -hoy demandada- y por Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4 de
junio de 1982, agregado a fs. 52 a 57 del Expte. Administrativo R.U. 82994, se aprobó el
Contrato de Promesa de Venta celebrado entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y
Servicios Públicos, en representación del Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A, en
fecha 24 de febrero de 1982 (cuyo texto forma parte integrante del decreto) en relación a los
lotes identificados como N, O, Q de la Sección “E” Sur de las Islas “Las Lechiguanas”, por una
superficie de 5.191 has.

Cabe señalar que posteriormente se realiza una nueva mensura, la que arrojó una diferencia de
58 ha, 08 as, 37 ca. por sobre la superficie adjudicada por lo que se realizó una tasación respecto
de la superficie excedente siendo dicha suma abonada por la firma adjudicataria (conf. surge de
las constancias obrantes a fs. 43,49,50,51 del Expte. Administrativo RU N° 112656).

En este esquema, en fecha 16 de julio de 1997, se dicta el Decreto N° 2000/97 SPG (agregado a
fs. 128 de las actuaciones administrativas R.U. 112656) por el cual se autoriza a la Escribanía
Mayor de Gobierno a extender la escritura traslativa de dominio de los lotes referenciados a
favor de la firma PARANA GUAZU S.A. siendo que en fecha 3 de octubre de 1997, se otorga
escritura pública N° 584, que obra agregada a fs. 146 del Expte. Administrativo RU 112656.

Vale destacar que los referidos contratos de promesa de venta y contrato de venta formalizado
en escritura pública Nº 584, que se celebraron como consecuencia de aquellos actos ilegítimos
(Decretos Nº 3506/79 MEOSP; 2411/80 MEOSP, Nº 1571/81 MEOySP, Nº 2588/81 MEOySP, Nº
959/82 MEOySP, y Nº 2000/97 SPG) no se sujetaron al principio de juridicidad, por lo que se
impone inevitablemente que la justicia proceda a declarar su nulidad, y disponga la cancelación
o supresión de sus inscripciones registral, conforme a los fundamentos que seguidamente
expondré.

V.- ILEGITIMIDAD DE LA NORMATIVA QUE AUTORIZÓ LA VENTA Y ADJUDICACION DE ISLAS:

En primer lugar resulta oportuno señalar que el Decreto Nº 3104/11 fue emitido en el marco de
las actuaciones administrativas R.U. 1.127.940, iniciadas por otros adjudicatarios de la misma
licitación solicitando el otorgamiento a su favor de la escritura traslativa de dominio respecto
una fracción de isla, individualizada como Lote 10 o “J” de las Islas las Lechiguanas.

Al tomar intervención este organismo advirtió, mediante dictamen Nº 258/11 (cuya copia obra
agregada a fs.152 de las actuaciones administrativas que se acompañan RU 112656), el carácter
lesivo a los intereses del Estado Provincial de los Decretos Nº 3506/79 MEOySP y Nº 2411/80
MEOySP y, en ejercicio del control de legalidad de los actos dictados por la administración y
defensa de los intereses del Estado que la Constitución Provincial y la Ley N° 7.296 ponen a cargo
de este Organismo, es que me expedí claramente propiciando la declaración de lesividad de los
mismos motivando el dictado del Decreto Nº 3104/11 GOB.

Idéntico criterio adoptó esta Fiscalía de Estado en el dictamen N° 563/17 que se agrega a fs. 159
de dichas actuaciones, cuyos fundamentos jurídicos fueron reproducidos por el Decreto N° 3481
GOB.

En aquella intervención se concluyó sin hesitación que los dispositivos legales por los que se
autorizó el llamado a licitación pública, se aprobó ese procedimiento licitatorio y adjudicaron en
venta las fracciones de tierras allí descriptas, se aprobaron los contratos de promesa de venta y
se dispuso autorizar a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de los adjudicatarios, no se enmarcaron en los límites
impuestos por la legislación y, por ende, no resultaron ajustados a los intereses del Estado
Provincial.
 En efecto, si bien es cierto que los dos primeros de esos actos administrativos cuya
declaración de lesividad propicio promovieron la venta y adjudicación de tales tierras a
particulares, no es posible soslayar que, en primer lugar, tal decisión fue tomada dentro del
marco de un gobierno de facto (año 1980) y, en segundo lugar, en violación de preceptos con
jerarquía superior que tutelan el orden público y, como tal, no son de disposición entre las
partes de un contrato.

Esta Fiscalía de Estado viene sosteniendo, a partir del Dictamen Nº 1011/08 FE, que los bienes
del dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados, en el sentido de
“hacienda estatal” o “fisco”, que sólo está compuesto por los bienes privados del Estado. Al no
integrar el patrimonio del respectivo Estado en sentido estricto, se entiende que tales bienes
públicos se encuentran “fuera del comercio”, de donde se desprenden sus dos notas salientes: la
“inalienabilidad” y la “imprescriptibilidad”, lo cual deriva de principios jurídico-políticos y
administrativos, que también subyacen de la coordinación armónica de ciertos textos del mismo
Código Civil (Cfr. MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, T.V “Dominio
Público”, Ed. Lexis Nexis de Abeledo Perrot, 4ta. Edición actualizada).

De acuerdo a lo preceptuado por el art. 2340, inc. 6º) del Código Civil sancionado por Ley Nº
340, vigente por ese entonces, las islas formadas o que se formen en los ríos y que no
pertenezcan a particulares (al momento de su afectación por el Código Civil), tal el caso de la
parcela sub-examen, están comprendidas entre los “bienes públicos” del Estado, es decir, entre
los denominados bienes del “dominio público” del Estado, ya sea nacional o provincial, según el
territorio en el cual se encuentren ubicadas.

Sin perjuicio de la teoría a la que se adscriba respecto de la propiedad de los bienes del
dominio público (para algunos pertenecen al Estado y para otros al pueblo), los bienes del
dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados.

De allí que a los bienes del dominio público no cabe designarlos como bienes “fiscales” o “tierras
fiscales”, en tanto dicha calificación remite a los bienes del dominio privado del Estado; sino que
debe denominárselos “bienes dominiales” o “bienes dominicales”, lo cual debe tenerse presente
atento al manejo equivocado que se advierte de dicha terminología al aludir a “islas fiscales”
tanto en las leyes locales que han regido sobre la materia, como de parte de los organismos
competentes al respecto.

Los antecedentes legales relacionados a este caso se remontan al año 1977 en que se dictó la
Ley Nº 6047 por la cual se sometió a las islas calificadas como “fiscales”, que a esa fecha
pertenecieran al dominio público de la Provincia de Entre Ríos, a un régimen de adjudicación, ya
sea por medio de arrendamiento, o de venta.

Con respecto a los efectos de dicha ley sobre la condición dominial de las islas situadas en
territorio provincial, en el dictamen legal Nº 258/11, se puso de manifiesto que a partir de su
dictado se pretendió disponer la “desafectación” de las islas del dominio público del Estado, en
atención a que se autorizó a venderlas a particulares.
Sobre el particular, si bien es cierto que el Estado puede “desafectar” bienes del dominio público
por un acto de igual naturaleza y jerarquía que el que dispuso su afectación, adherimos a la
opinión de la doctrina que sostiene que la competencia para desafectar bienes del dominio
público depende según se trate de bienes públicos “naturales” o “artificiales”, correspondiendo
en el primer caso a la competencia del Congreso de la Nación, mientras que en el segundo, la
competencia para disponer la desafectación del bien público corresponde a las Legislaturas
provinciales o al Congreso Nacional, según los bienes recaigan en una u otra jurisdicción.

En tal sentido, no existen dudas que las islas constituyen bienes “naturales”, a las que el
legislador nacional ha calificado del dominio público, por ser del resorte de su competencia el
estatuir sobre la condición jurídica de las cosas, de manera tal que sólo el Congreso de la Nación
podría disponer la desafectación de los bienes públicos “naturales”, como son las islas, para que
pasaren a revestir como bienes del dominio privado de la Nación o de las Provincias, a partir de
lo cual, estas últimas recién estarían autorizadas para disponer su venta a particulares.

Por tal razón, devienen inconstitucionales las leyes locales por medio de las cuales se hubiera
autorizado la venta de islas o parcelas de islas del dominio público provincial, por invadir
potestades legislativas de la Nación en materia expresamente reservada a su competencia
conforme a la Constitución Nacional.

En referencia a ello, el eminente autor citado expresa en su obra: “Aceptar la validez de esas
leyes, importa reconocerles derecho a las provincia para desafectar de su carácter público los
bienes integrantes del dominio llamado “natural”. Tal facultad, respecto a dicha especie de
bienes, le compete exclusivamente a la Nación, pues en estos casos la desafectación no tiene
otro efecto jurídico que el cambio de la condición legal del bien, siendo de recordar que esto
último es de incumbencia exclusiva de la Nación, por ser ésta a quien le corresponde estatuir
sobre la condición jurídica de las cosas”. (Op. Cit., pág.252).

En función de las consideraciones precedentes entiendo que, no obstante los derechos

que pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por la Ley Nº 6047, es
necesario analizar la factibilidad jurídica, como la oportunidad y conveniencia de propiciar la
revisión judicial de los títulos creados al amparo de dicha ley, ya que al estar viciada de
inconstitucionalidad, ello determinaría la invalidez de tales títulos, y correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente transferidos a particulares.

Retomando los antecedentes legales de nuestra Provincia con relación al régimen dominial de
sus islas, corresponde mencionar que por el año 2004 se dictó la Ley Nº 9603, que en su art. 15º
derogó expresamente en todos sus términos la Ley Nº 6047, e instituyó un nuevo régimen al solo
efecto de adjudicar la explotación de las islas pertenecientes a la Provincia por la vía del
arrendamiento.

En consecuencia, de todo lo expuesto surge claramente que todas las islas, o las porciones de
éstas, situadas en el territorio de la Provincia de Entre Ríos, que a la fecha de entrada en vigencia
del Código Civil, sancionado por Ley Nº 340, NO pertenecieran de un modo irrevocable a la
propiedad privada de los particulares SON DEL DOMINIO PÚBLICO PERTENECIENTE AL PUEBLO
DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS, en los términos del art. 2340, inc. 6) del Código Civil
sancionado por Ley Nº 340, vigente por ese entonces, y por tanto, no forman parte de la
hacienda o patrimonio del Estado Provincial que integran exclusivamente los bienes privados del
Estado, sino que se encuentran “fuera del comercio” –de derecho privado- y por ello resultan
“inalienables” e “imprescriptibles”.

En función de las consideraciones precedentes, entiendo que, no obstante los derechos que
pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por los Decretos N° 3506/79
MEOySP, 2411/80 MEOSP, 959/82 MEOSP, 2000/97 SPG, cabe propiciar la revisión judicial de los
títulos surgidos al amparo de dicha norma, ya que al estar viciada por inconstitucional ello
determinaría la invalidez de tales títulos cualquiera sea el mismo, y la correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente vendidos y/o transferidos a
particulares.

Paralelamente, se observa que tanto la doctrina como la jurisprudencia son contestes en afirmar
que los contratos administrativos deben sujetarse al principio de juridicidad, caso contrario,
resultarían lesivos al orden jurídico vigente.

Tales afirmaciones, llevan a inferir que los decretos precedentemente referenciados resultaron
actos lesivos a los intereses del Estado Provincial.

Finalizando este apartado, es propicio ilustrar a V.E. acerca del antecedente “Escalada, Félix
Germán y otro s/ Usucapión”, Expte. 6557, dictado por la Sala Civil y Comercial del Excmo.
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, sentencia de fecha 20-09-13, a través del cual se
pronunció en análogo sentido al expuesto precedentemente, recogiendo –en idéntica línea de
pensamiento- todos y cada uno de los fundamentos expuestos por este Órgano en el Dictamen
Nº 1011/08 FE, juzgándose que la parcela que se pretendía usucapir en esos autos debe ser
reputada como bien del “dominio público” de la Provincia, y que en tal caso el pretenso
usucapiente no contaba con ningún derecho adquirido en forma preexistente y que deba ser
tolerado por la administración estatal, como así también en torno a la ausencia de potestad de la
Legislatura Provincial para “desafectar” del dominio público las islas del Estado Provincial y
proceder a la transferencia a favor de particulares.

Cabe destacar que dicho fallo fue recurrido vía recurso extraordinario federal, y ante su
denegación por el Superior Tribunal de Justicia, el actor recurrió en queja ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, siendo el mismo desestimando por sentencia del Máximo Tribunal
Nacional de fecha 9/05/2017.

Cabe poner de resalto que en dicho resolutorio, la Corte Suprema de la Nación adhiere a los
términos del dictamen de la Procuradora General, Dra. Laura Monti, de fecha 19/08/15, quien
dictaminó en sentido desfavorable al acogimiento de esa queja, por considerar que la cuestión
fue resuelta acorde al marco jurídico aplicable, entendiendo que el fallo se encontraba
debidamente fundado y en ausencia de arbitrariedad.
 De ese dictamen se destaca lo siguiente: “En efecto, la decisión a la que arribaron los miembros
del tribunal local para desestimar la demanda encuentra fundamento suficiente en lo dispuesto
por el art. 2340, inc. 6°, del Código Civil, el decreto-ley local 6047/77 y la ley local 9603, así como
también en que resulta insoslayable el dictado de una ley por el Congreso de la Nación para
desafectar bienes naturales del dominio público -como es el caso de las islas- para que, una vez
que el bien se encuentra en el dominio privado de la Nación o de las provincias, se pueda
disponer su venta a los particulares, circunstancias que no se verifican en la presente causa.
Tampoco parece admisible la tacha de arbitrariedad de la sentencia apelada con fundamento en
que aplica la ley provincial 9603, toda vez que resolver del modo en que pretenden los
recurrentes importaría un claro apartamiento de las normas vigentes. Tal extremo, que se añade
a la ausencia de un acto de desafectación expresa por parte del órgano competente, tornó
insustancial el tratamiento de los elementos probatorios agregados al proceso a fin de demostrar
que los actores realizaron actos posesorios o que la provincia había desafectado tácitamente las
islas del dominio público, motivo por el cual no se advierte la alegada violación a la defensa en
juicio o al debido proceso”.

En igual sentido, en una causa análoga a la presente, caratulada: "Estado Provincial c/Florizú
S.R.L. S/Acción de Lesividad", (Expte. Nº 3505/S), esa Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en fecha 30/06/2017, haciendo propios los términos de aquel dictamen
emitido por la Dra. Monti y el dictamen del Fiscal de la Cámara, de fecha 7/7/2016, resolvió
hacer lugar a la acción de lesividad promovida por el Estado provincial contra la firma Florizu
S.R.L. declarando lesivo y anulando el Decreto N° 2319/78 (que convocó a Licitación Pública Nº
2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas en la Isla "Las Lechiguanas", sección
"F" norte, lotes 1 al 10, y en la zona denominada Península del Ibicuy de la misma, lotes A, B, 9 y
11, conforme lo autorizaba el Decreto Ley Nº 6047 sobre "Régimen de las Islas Fiscales") y el
Decreto N° 1048/79 (que aprobó la licitación y la adjudicación en venta a - entre otras - la
empresa Florizú S.R.L.) por lesionar gravemente el ordenamiento jurídico.

Del dictamen del Sr. Fiscal de Cámara se extraen las siguientes conclusiones: “…cuando la
determinación de un bien como público ha sido hecha específicamente por la Ley, y éste
corresponde al dominio público natural, entonces no surgen dificultades respecto de su
afectación a tal régimen, ya que los mismos serán dominiales ministerio legis, o - dicho de otra
forma - por imperio de la Ley. Concretamente ese es el caso de las islas formadas en los ríos, las
cuales, por imperio del art. 2340 inc. 6 CC, son bienes pertenecientes al dominio público,
ministerio legis; y por lo tanto, el solo hecho de que una Ley Nacional (Código Civil) les haya
asignado carácter público los deja afectado a dicho régimen … Así también lo ha entendido la
CSJN, afirmando que "El carácter de bienes del dominio público que revisten las aguas de los ríos
no puede ser cambiado ni alterado por disposición alguna de la ley local, y cualquiera sea el
derecho que esta quisiera acordar en beneficio particular, ese derecho debe considerarse
subordinado a los principales establecidos en la Ley civil, lo que, como dice la nota al art. 2340,
proclaman la necesidad de que el Estado sea el único propietario y regulador del uso de dichas
aguas, conforme el art. 31 de la Constitución Nacional" (CSJN; Fallos 180:182; LL-11-780, citado
en J.J. Llambías; op cit; pag. 55). Tratándose el ejemplo citado de un bien del dominio público
natural - las aguas de los ríos (art. 2340 inc. 3 CC) -, las islas caben también dentro de los
criterios y parámetros jurisprudencialmente apuntados por la Corte, impidiéndose - entonces - a
las Provincias la desafectación de tales bienes, por constituir una facultad delegada a la Nación, y
por tanto, de su competencia exclusiva … Concretamente, entonces, puede afirmarse que
solamente el Congreso Nacional puede desafectar del dominio público un bien de esa naturaleza
una isla - aún cuando ésta pertenezca a una provincia. De esa forma, el Decreto Ley 6047 por el
cual se estatuye el Régimen de Islas Fiscales pemitiendo su venta con la consiguiente
desafectación del dominio público y transmisión de la propiedad de tales inmuebles a los
particulares, resulta inconstitucional por avanzar sobre una materia de competencia exclusiva
del Congreso de la Nación y que le fuera delegada conforme lo establecido en el art. 75 inc. 12
de la Constitución Nacional, no pudiendo dicha norma contravenir las disposiciones del Código
Civil en tal materia, en función de lo prescripto por el art. 31 de aquella. Por ello es que a criterio
del suscripto, y en función del principio de paralelismo de las formas, tal condición hace que su
desafectación como bien del dominio público también deba realizarse por el mismo
instrumento; es decir, por Ley formal del Congreso de la Nación. Como consecuencia, nos
encontramos, con un caso donde, no solo se ha autorizado la venta de bienes dominiales sin su
desafectación previa; sino que - también - de haber tenido el Decreto Ley 6047 dicha finalidad,
resulta inconstitucional por haber sido dictado por autoridad incompetente violando el principio
de supremacía de la Constitución (…) XI- En tal sentido, y finalmente, considero que debe
hacerse lugar a la demanda y anular los Decretos Nºs. 2319/78 ME y 1048/79 MEOSP (de
convocatoria a la Licitación Pública Nº 2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas
en la Isla "Las Lechiguanas", y de adjudicación en venta de las mismas a la empresa Florizú
S.R.L.), aún sin declarar inconstitucional el Decreto Ley 6047, ya que - además del vicio en su
causa - al fundarse en un antecedente de derecho ilegítimo, los mismos contienen un vicio
insanable en su objeto, habiendo sido dictados en violación a la Ley y, concretamente, al
régimen legal de los bienes del dominio público … En el caso, los Decretos atacados resultan de
objeto prohibido en tanto autorizan la adjudicación en venta, y comprometen la transmisión de
la propiedad de bienes del dominio público estatal que resultan inalienables conforme el
régimen jurídico estatuido por el Código Civil - arts. 953, 2336, 2400, 2604, 3951, 3952 y 4019
Ley 340 modif. por Ley 17711) y que se mantienen y reconocen expresamente en el art. 237 del
Código Civil y Comercial - Ley 26.994- … Como ya fuera manifestado, entonces, los bienes del
dominio público se encuentran fuera del comercio y no pueden ser objeto de enajenación, ni de
ningún otro negocio jurídico privado que implique la transmisión de dominio o la constitución de
un derecho real sobre los mismos, habiendo tales Decretos avanzado y vulnerado lo dispuesto
en dicha norma de mayor jerarquía, en violación también del principio de supremacía del art. 31
de la Constitución Nacional. Por tal razón, es que considero que los mismos adolecen de un
vicio insanable en el elemento esencial referido (objeto), y por tanto, resultan nulos, de nulidad
absoluta, debiendo V.V.E.E. así declararlos, HACIENDO LUGAR a la demanda”.

En virtud de todo lo expuestos, los Decretos Nº 3506/79 MEOSP; N° 2411/80 MEODP; N°

1571/81 MEOSP; N° 2588/81 MEOSP; N° 959/82 MEOPS y N° 2000/97 SPG, al disponer el
llamado a licitación pública para la venta de tierras del dominio público del Estado Provincial,
adjudicar las mismas sin haber efectuado previamente la desafectación mediante ley del
Congreso, disponer la caducidad del compromiso de venta a favor de las firmas ARTEPEMY S.A.,
METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM –que luego fuera dejada sin efecto-; disponer la
transferencia de la adjudicación a favor de la firma PARANA GUAZU S.A.; aprobar el referido
contrato de promesa de venta y autorizar a extender escritura pública traslativa de dominio a
favor de la adjudicataria, desconocieron el régimen que el Código Civil sancionado por Ley Nº
340 -vigente por ese entonces- imponía para esa categoría de bienes públicos, por lo que
resultan a todas luces ilegítimos y devienen lesivos a los intereses del Estado Provincial,
debiendo así declararse por V.E.

VI.- PRESUPUESTOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE LESIVIDAD:

El instituto que aquí nos ocupa ha sido definido del siguiente modo: “Proceso de lesividad es el
proceso administrativo que tiene por objeto la pretensión de una entidad administrativa por la
que ésta solicita la anulación de un acto suyo al órgano judicial, por ser ilegítimo y lesivo a los
intereses públicos” (HUTCHINSON, Tomás. "Derecho Procesal Administrativo". Rubinzal y
Culzoni, Santa Fe, 2009, t. III, pág. 630).

En la Provincia de Entre Ríos, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos

provinciales, la autoridad estatal no está, en principio, autorizada a revocar por sí y ante sí todos
aquellos actos administrativos que se vean afectados por vicios de ilegitimidad cuando los
mismos fueran regulares y estables.

En nuestro derecho vernáculo resulta acotada la regulación que se ha brindado a la pretensión

de lesividad, contenida normativamente en el art. 17 inc. e) que dispone textualmente que el
demandante podrá pretender “…La anulación de los actos irrevocables administrativamente,
previamente declarados lesivos a los intereses públicos por razones de ilegitimidad".

Se impone aclarar que en realidad la beneficiaria de los actos aquí cuestionados no puede
invocar ningún derecho adquirido a su favor, evidenciándose a las claras la nulidad absoluta e
insanable de un acto que goce de estabilidad al ser írrito al orden público dada la invalidez
sustancial que ostentan los actos administrativos que autorizaron la disposición de terrenos
insulares a favor de particulares, que únicamente podrían haber sido desafectados por ley
formal del Congreso de la Nación dada su naturaleza jurídica, tal como ha sido precisado en el
capítulo anterior.

Conforme al citado texto legal, las condiciones para que proceda la acción son las siguientes:

a)Que se persiga la anulación de actos irrevocables administrativamente:

Como ya se expresó, la Administración Pública posee facultades para revocar en sede
administrativa, y por contrario imperio, actos que considere ilegítimos, o simplemente
inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

Sin embargo, en todos aquellos casos en que los actos son irrevocables administrativamente por
haber generado aparentes derechos subjetivos y producir efectos que se están cumpliendo,
procede la demanda de anulación en sede jurisdiccional.

De tal modo, en el caso que nos ocupa se impone recurrir a la acción de lesividad toda vez que
tales actos administrativos generaron ciertos efectos a favor de particulares, y si bien estimo que
dada la gravedad y evidencia del vicio que reflejan la administración podría revocarlos en su
propia sede, lo cierto es que se estima conveniente recurrir ante el juez que será el encargado de
declarar su invalidez, a fin de evitar cualquier cuestionamiento por la firma beneficiaria de los
actos aquí cuestionados.

b)Previa declaración de lesividad:

El segundo de los recaudos exigidos por la norma citada refiere a la previa declaración de
lesividad, es decir, a la manifestación expresa de la propia administración en contra del acto
administrativo cuya anulación judicial se perseguirá posteriormente, siendo la pretensión
nulificante el propósito de la acción.

Como sabemos, tal manifestación importa un acto administrativo previo mediante el cual la
administración estatal declara que un acto suyo anterior es lesivo a los intereses públicos por
ilegítimo, extremo que se halla suficientemente cumplimentado a través de los Decretos Nº
3104/11 GOB y 3481/17 GOB.

Por aplicación del principio del paralelismo de las formas y competencias, tal medida fue
decretada mediante el dictado de los concernientes decretos del Poder Ejecutivo.

Se ha dicho que “El dictado de ese acto es menester, además, como necesario presupuesto
procesal para iniciar las acciones judiciales porque, al carecer los apoderados judiciales de
autoridad de poder público, para poder accionar u oponer como defensa la nulidad de un acto
de la Administración necesitan que, previamente, los órganos competentes declaren que el acto
en cuestión es inválido o los autoricen de modo expreso a obrar en juicio de tal manera (ver
“Radeljak, Juan c/ Adm. Gral. de Puertos”, C. Nac. Cont. Adm. Federal, sala III, 4-2-88, J.A. 1988-
IV, págs. 534 y SS.; “Wainstein, Mario c/ Universidad de Buenos Aires”, CN Fed. Contencioso
Administrativo, sala III, mayo 11-989; 11-5-89, L.L. 1989-D, pág. 481).

En consecuencia, se han dictado los actos que constituyen el presupuesto habilitante para que la
autoridad competente promueva la acción judicial correspondiente.

c)Lesión al interés público por razones de ilegitimidad:

 Este último elemento que requiere la normativa vigente, y que de ningún modo puede
faltar, es el referido a la ilegitimidad del acto, pues como ya se dijo antes, la anulación judicial no
procede ante simples supuestos de actos inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

En este sentido, para que haya ilegitimidad el acto debe hallarse VICIADO, lo que ocurre cuando
se presenta alguna irregularidad en el trámite o en la formación de la voluntad administrativa, o
padece vicios en algún otro de sus elementos.

Resulta sobreabundante afirmar que a lo largo del presente escrito de demanda ha quedado
demostrada la ilegitimidad de las disposiciones administrativas aquí impugnadas que autorizaron
la licitación para adjudicar en venta terrenos de islas, su adjudicación a particulares, como la
aprobación del referido contrato de promesa de venta, la convalidación de transferencia de
derechos entre adjudicatarios y la autorización a extender escritura pública traslativa de
dominio; por tratarse de inmuebles del dominio público del Estado Provincial, viéndose
soslayados los recaudos formales para su desafectación, lo cual resulta, a todas luces, lesivo al
interés público.

Cualquiera sea la posición doctrinaria a la que se adhiera, la decisión administrativa alejada de la

juridicidad por violación de la ley, como es el caso que nos ocupa, implica un vicio grave de un
elemento esencial del acto, al margen de cualquier denominación jurídica que se le brinde, es
decir, sea que se considere que afecta la causa, el objeto, o la voluntad del acto.

Esta postura encuentra sustento en la opinión de numerosos tratadistas de derecho

administrativo y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, siendo tales:
COMADIRA (La Anulación de Oficio del Acto Administrativo, pág. 6, 39 y 55), CASSAGNE (El Acto
Administrativo, pág. 272 y 390), MARIENHOFF (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág.
496 y 618), GORDILLO (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág. XII-21), BALBÍN (Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo III, pág. 172/173) y HUTCHINSON (Tratado Jurisprudencial y
Doctrinario - Derecho Administrativo, T. I, V. I, págs. 350/353), entre otros. Igual criterio ha
sostenido la CSJN en autos: “PUSTELNIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS”, año 1975 (Fallos,
293:133), al expresar: “El acto administrativo que incurre manifiestamente en un grave error de
derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley, no ostenta
apariencia de validez o legitimidad y debe calificarse como acto inválido por la gravedad y
evidencia del vicio que contiene. En cambio, el acto administrativo regular, aun cuando traiga
aparejado vicios de ilegitimidad, ostenta cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce
presunción de legitimidad; la Administración no puede revocarlo por sí y ante sí, sino que debe
demandar judicialmente al efecto o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o
conveniencia”.

Así también ha dicho el Excmo. Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos -cuando ejercía la
competencia originaria y exclusiva en materia contencioso administrativa- al advertir el Poder
Administrador la existencia de un acto administrativo viciado de irregularidades por no ajustarse
al ordenamiento positivo vigente "...éste no sólo puede, sino que debe pedir su nulidad, por
tratarse de un acto manifiestamente ilegítimo que lesiona el interés público, cuya adecuada
defensa y protección en un estado de derecho se concreta, justamente, a través de acciones
-como las que aquí se ejerce- tendientes a anular actos administrativos contra legem" (cfr. STJER
en autos "MUNICIPALIDAD DE COLÓN C/ CASTAÑEDA, CARLOS ANTONIO S/ ACCIÓN DE
LESIVIDAD por anulación del Dcto. Nº 84/95 D.E.M.", fallo del 20/02/1998, entre muchos otros).

Con fundamento en este último fallo (entre otros) la Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en su anterior conformación, dictó sentencia en fecha 22/04/14 en autos
"ESTADO PROVINCIAL C/NEDIKI S.A. S/ ACCION DE LESIVIDAD", Expte. Nº 2568/S, haciendo lugar
a la acción de lesividad allí promovida por el Estado Provincial.

En consecuencia, la acción promovida tiene por objeto restablecer la legalidad agraviada por la
vigencia de los decretos cuya nulidad motiva la presente, mediante los cuales se están
ejerciendo a favor de particulares prerrogativas que no pueden tenerse por válidas ni eficaces;
ello, a fin de asegurar una adecuada conformación del obrar administrativo a las exigencias del
sistema jurídico, ya que ningún derecho puede adquirirse a partir de actos administrativos
irregulares como ha sido la decisión de adjudicar en venta los lotes licitados sometiendo las
tierras al régimen de derecho privado sin contar con la previa y debida desafectación de las
mismas por las vías de derecho establecidas, en franca violación a la normativa constitucional y
legal nacional y provincial.

VII.- PRUEBA:

a) Documental: Se adjunta la siguiente:

1. Copia del Decreto de Nombramiento y Acta notarial de toma de posesión del cargo que
acredita la personería que invoco.

2. Constancia de inscripción en A.F.I.P.

3. Expediente Administrativo R.U. Nº 112656, en un total de ciento sesenta y siete (167) fojas y
Expediente Administrativo R.U. 82994, en un total de ciento setenta y cinco (175) fojas.

4. Copias certificadas de los Decretos Nº 3506/79 MEOS y N° 2411/80 MEOSP.

Conforme lo autoriza el art. 119 del CPCC, aplicable por expresa remisión del art. 88 del CPA,
dada la extensión de la documental precitada, solicito que se ordene la agregación de la misma
sin las respectivas copias para traslado.

VIII.- INTRODUCCIÓN DE LA CUESTION FEDERAL:

Para el hipotético e improbable caso que la presente demanda no fuera acogida en las instancias
ordinarias, hago expresa introducción de la CUESTION FEDERAL a fin de acudir ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación por la vía del Recurso Extraordinario Federal previsto en los
arts. 14 y 15 de la Ley 48, atento a que se ha cuestionado la validez de actos de autoridad
provincial (Decretos del P.E.P.) que vulneran la supremacía constitucional que preserva el artículo
31 de la Constitución Nacional, por cuanto se fundan y ejecutan el mandato contenido en leyes
provinciales (como la ley 6.047) que se estiman inconstitucionales en tanto autorizaron la venta
de inmuebles que por su condición de islas se encuentran afectados al dominio público natural
de la Provincia en virtud del artículo 2.340, inciso 6º del Código Civil sancionado por Ley Nº 340,
por lo que no resulta factible su desafectación por actos de autoridades provinciales, conforme a
lo argüido en la presente demanda y en los decretos que declararon la lesividad de los actos
impugnados. De manera tal que, la eventual desestimación de la demanda implicaría una
decisión a favor de la validez de actos de autoridad provincial impugnados que al disponer en
contra de las disposiciones de una ley nacional como es el Código Civil, vulneran la supremacía
constitucional, suscitando Cuestión Federal compleja indirecta en los términos del art. 14, inc.
2º, de la Ley 48.

Asimismo, una sentencia adversa a las pretensiones actorales que avalara la legitimidad de las
ventas de islas del dominio público provincial, no sería derivación razonada del derecho aplicable
con apego a las constancias de la causa, por lo que se introduce a todo evento el caso federal por
arbitrariedad de sentencia, dado que en tal caso se configuraría cuestión federal suficiente ante
la violación del derecho de propiedad de mi mandante consagrado por el artículo 17 de la C.N.

IX.- PETITORIO:

Por todo lo expuesto de V.E. SOLICITO:

1)Me tenga por presentado, con domicilio real denunciado, por constituido domicilio legal y por
parte en el carácter invocado, de conformidad con la documental adjunta, otorgándoseme la
intervención legal correspondiente.

2)Tenga por promovida formal DEMANDA DE LESIVIDAD solicitando la anulación judicial de los
Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-
80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-1982, Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-
1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-
07-1997, del contrato de promesa de venta de fecha 24/02/1982 y contrato de venta
formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-1997 inscriptos en el Registro Público de
la ciudad de Gualeguay, dirigiéndose la demanda también contra la beneficiaria de los actos
impugnados, esto es, la firma PARANA GUAZU S.A., con domicilio denunciado.

3)Tenga por acompañada la prueba documental eximiendo a mi parte de adjuntar copias para
traslado, conforme a la normativa precitada.
4)Se declare la admisibilidad del proceso y se autorice a mi parte a ejercer la opción por el
procedimiento que estimare conveniente.

5)En estado, córrase traslado de la demanda para que la firma beneficiaria de los decretos
declarados lesivos ejerza las defensas que hacen a su derecho.

6)Oportunamente, haga lugar a la demanda deducida, declarando lesivos a los intereses del
Estado y disponiendo la nulidad de los Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79;
Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982 (y contrato de promesa de venta que integra el texto del mismo); Decreto N° 1571/81
MEOSP de fecha 15-09-1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº
2000/97 SPG de fecha 16-07-1997, y consecuentemente del contrato de venta formalizado por
escritura pública N° 584, de fecha 3/07/1997, ordenándose la cancelación o supresión de las
inscripciones registrales en los registros de la propiedad inmueble, mediante el libramiento de
los respectivos oficios; ello, con expresa imposición de costas a la contraria.

Proveer de conformidad será justicia.

OBJETO: PROMUEVE DEMANDA DE LESIVIDAD.

EXCMA. CÁMARA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

JULIO CESAR RODRIGUEZ SIGNES, Fiscal de Estado de la Provincia de Entre Ríos, CUIT Nº 20-
14718372-1, IVA Responsable Inscripto, denunciando el domicilio real de mi mandante en Casa
de Gobierno, calle Gregorio Fernández de la Puente s/n, y constituyendo domicilio legal en mi
público Despacho sito en Fiscalía de Estado, calles Córdoba y Méjico de esta ciudad de Paraná,
ante V.E. me presento y respetuosamente DIGO:

I.- PERSONERIA:

Que conforme lo acredito con la copia del Decreto Nº 404/08 MGJEOySP, soy Fiscal de Estado de
la Provincia de Entre Ríos, correspondiendo tomar intervención en carácter de parte en
representación del Estado Provincial, conforme con el art. 209 de la Constitución Provincial.

II.– OBJETO:

Que en tal carácter, vengo a ejercer las atribuciones que constitucionalmente corresponden con
el objeto de interponer formal ACCION DE LESIVIDAD persiguiendo que V.E. declare la nulidad de
los siguientes actos administrativos: Decreto Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto
Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-1981;
Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982, Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-07-1997 y, consecuentemente, el contrato de
promesa de venta celebrado en fecha 24/02/1982 (que, como anexo, forma parte integrante del
Decreto N° 959/82) y contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-
1997 inscripta en el Registro Público de la ciudad de Gualeguay debiendo disponerse
judicialmente la cancelación o supresión de las respectivas inscripciones registrales, dado que
aquellos se celebraron como consecuencia de los actos que aquí se impugnan, motivo por el cual
se encuentran sujeto a éstos, de conformidad con lo previsto en el art. 17, inc. e) de la Ley Nº
7061.

Tal como lo impone el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7061, la presente demanda se promueve
contra la firma PARANA GUAZU S.A., domiciliada en calle Leandro N. Alem N° 651, Capital
Federal, quien fuera beneficiaria de los actos atacados, que motivaron la celebración de un
contrato de venta y posterior escrituración en su favor y que deberán ser anulados por V.E., en
su carácter de adjudicataria de los Lotes N, O, Q (40, 41 y 42) ubicados en la Provincia de Entre
Ríos, Departamento Gualeguay, Islas “Las Lechiguanas”, Sección “E” Sur, de una superficie de
5245 Ha, 8 as, 37 ca., tal como surge de la correspondiente escritura traslativa de dominio que
obra agregada a fs. 146 del expediente administrativo R.U. Nº 112656, que se acompaña como
prueba documental, de la cual surge el detalle de cada uno de dichos inmuebles.

La acción aquí promovida encuentra sustento en los fundamentos expuestos en los Decretos N°
3.104 GOB, de fecha 15-08-11, cuya copia certificada se acompaña al presente promocional, y
Decreto N° 3.481 GOB, de fecha 25-10-2017, agregado a fs.162 de las actuaciones
administrativas que se acompañan (Expte. R.U. 112656), por los cuales se declararon lesivos a los
intereses públicos y al orden público provincial a los decretos por los cuales se autorizó el
llamado a licitación pública (Decreto N° 3506/79 MEOSP), se aprobó ese procedimiento
licitatorio y se adjudicaron en venta las fracciones de tierras allí descriptas (Decreto N° 2411/80
MEOSP), se aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado en fecha 24/02/1982, entre el –
entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del Superior
Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A (Decreto N° 959/82 MEOSP), se dispuso autorizar a la
Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de dominio de los citados
lotes a favor de aquella (Decreto N° 2000/97 SPG) y de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes en
cuestión efectuado a favor de ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIOS S.A. y NAUM TRIPETUJEN
y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la adjudicación de
los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; imponiéndose la declaración de NULIDAD de
los citados actos administrativos, como así también del contrato de promesa de venta y del
contrato de venta formalizado por escritura pública, celebrado como consecuencia de tales
actos, debiendo disponerse la cancelación o supresión de las inscripciones de aquellos en el
Registro Público de la ciudad de Gualeguay.

Ello así, por resultar tales actos lesivos a los intereses del Estado, en virtud de evidentes razones
de ilegitimidad, al contrariar el ordenamiento legal vigente en la materia, tal como
acabadamente se fundamentará en los capítulos que siguen; todo ello con expresa imposición
de costas a la contraria en caso de oposición.

III.- ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN:

Tal como lo anticipé, en fecha 15-08-11 el Poder Ejecutivo Provincial dictó el DECRETO Nº
3.104/11 GOB cuyo Artículo 1º declaró “lesivos a los intereses Públicos y al orden Público
Provincial los Decretos Nº 3506/79 M.E.O. y S.P. que autorizó a llamar a Licitación Pública para
adjudicar en venta las fracciones de tierra descriptas en el mismo y Nº 2411/80 M.E.O. y S.P. que
adjudicó en venta los lotes fiscales individualizados en los considerandos, todo ello conforme a
los fundamentos vertidos en el presente decreto”.

En los considerandos del acto se expresa: “se encomienda a la Fiscalía de Estado la

promoción de la demanda de lesividad de los Decretos Nº 3506/79 MEOSP y Nº 2411/80 MEOSP
contra todos y cada uno de los beneficiarios que resultaron adjudicatarios, conforme el siguiente
detalle: “(…) Sección “E” Sur: (…) Lotes N, O y Q Adjudicatarios: ARTEPEMI SA, METALES
CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM…”.
Posteriormente, en fecha 25/10/2017, se dictó el Decreto Nº 3481/17 GOB cuyo Artículo 1º
declaró: “lesivo a los intereses Públicos y al orden Público Provincial el Decreto N° 959/82
MEOSP, de fecha 4 de junio de 1982, que aprobó el Contrato de Promesa de Venta celebrado
entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos, en representación del
Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A., en fecha 24 de febrero de 1982, en el marco
del Decreto Nº 3506/79 MEOSP y del 2411/80 MEOSP; de los actos administrativos precedentes:
Decreto N° 1571/81 MEOSP, que dispuso la caducidad del compromiso de venta de los lotes
adjudicados y Decreto N° 2588/81 MEOSP, que dejó sin efecto la caducidad transfiriendo la
adjudicación de los lotes a favor de la firma “PARANA GUAZU S.A.; del Decreto Nº 2000/97 SPG
que autorizó a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de la firma PARANA GUAZÚ S.A. y, consecuentemente, el
contrato de venta formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3 de julio de 1997, todo ello
conforme a los fundamentos vertidos en el presente decreto y también en el Decreto Nº 3104
GOB de fecha 15/08/11”.

El art. 2º instruyó nuevamente a este Organismo a mi cargo a “deducir la acción de lesividad

correspondiente a los fines de obtener la anulación en sede judicial de los referidos actos y
contratos administrativos”.

La demanda articulada reúne los requisitos previstos en el Código Contencioso Administrativo

vigente en nuestra provincia, y asimismo, con el dictado de los Decretos Nº 3104/11 GOB y Nº
3481/17 GOB, se satisface el recaudo de orden legal previsto en el art. 17, inc. e), del citado
código ritual, siendo V.E. competente para intervenir en los presentes autos, por tratarse la
pretensión anulatoria de actos de eminente naturaleza administrativa, previamente declarados
lesivos a los intereses públicos (cfrme. art. 1 primer párrafo del C.P.A. modificado por Ley 10.052
y 53 bis de la L.O.P.J. incorporado por Ley 10.051).

En virtud de ello, corresponde demandar al particular que fuera beneficiario de los actos cuya
nulidad se persigue a través de la pretensión anulatoria, quien será notificado en el domicilio
denunciado precedentemente, atento lo dispuesto en el art. 53, inc. d) de la Ley Nº 7.061.

IV.- LOS ANTECEDENTES DEL CASO:

Resulta importante destacar –como cuestión liminar- que la acción judicial aquí promovida
responde a una política activa llevada adelante por el Estado Provincial a partir de la reforma a la
Constitución Provincial del año 2008, cuya finalidad es proteger el patrimonio del Estado
Provincial y también, lo que es más importante aún, recuperar para dicho dominio aquellas
tierras fiscales que, de una u otra forma, hayan sido adjudicadas a privados para su explotación
en forma irregular.

En este marco de una política de Estado tendiente a la recuperación basada principalmente en la

naturaleza jurídica de los bienes inmuebles mencionados es que se encuadra el presente caso, y
por tal razón el Estado Provincial ha emitido a través de sus órganos las normas pertinentes que
se encaminan al logro del objetivo planteado dentro del marco del “Plan de Regularización
dominial de tierras fiscales”.

Dicho esto, corresponde ingresar en el relato de los hechos que conforman la plataforma fáctica
base de la presente acción de lesividad.

En efecto, en fecha 1° de octubre del año 1979 se dicta el Decreto Nº 3.506/79 MEOSP (cuya
copia debidamente certificada se acompaña como prueba documental al presente escrito), por
el que se autorizó a la Dirección General de Tierras a llamar a licitación para adjudicar en venta
los lotes fiscales ubicados en las secciones “F” Norte, “E” Norte y “E” Sur de las Islas “Las
Lechiguanas”.

Es así que, en fecha 25 de julio de 1980, por Decreto Nº 2.411/80 MEOSP (que se acompaña en
copia certificada), se aprobó la licitación pública Nº3 realizada por la Dirección General de
Tierras, conforme lo establecido en la Ley 6.047 y su Decreto Reglamentario Nº 1.544/78 ME,
modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP y el Decreto Nº 3506/79 MEOSP procediéndose a
la adjudicación en venta de varios lotes fiscales de las Islas “Las Lechiguanas” del Departamento
Gualeguay, entre los que se encuentran los lotes identificados como N, O, Q (40, 41 y 42) de la
Sección “E” Sur, resultando beneficiarias las firmas ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A.
y TRIPETUJEN NAUM, por una superficie de 5.191 has.

Posteriormente, en fecha 15 de septiembre de 1981, por Decreto N° 1571/81 MEOSP, cuya copia
certificada obra agregada a fs. 87 del Expte. Administrativo R.U. 82994 que se acompaña como
prueba documental, se declaró la caducidad del compromiso de venta de los lotes adjudicados
en virtud del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley N° Ley 6.047 y su Decreto
Reglamentario Nº 1.544/78 ME., modificado por Decreto Nº 1.242/79 MEOSP por los
adjudicatarios. Dicha medida fue dejada sin efecto mediante el Decreto N° 2588/81 MEOSP, de
fecha 11 de diciembre de 1981, tal como surge de la copia certificada que se agrega a fs. 83/84
de las actuaciones administrativas R.U. 82994, manteniéndose firme la adjudicación a favor de
ARPETEMI S.A., METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM.

En virtud de dicho decreto, se transfirió la adjudicación de los lotes en cuestión a favor de la

firma “PARANA GUAZU S.A.” -hoy demandada- y por Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4 de
junio de 1982, agregado a fs. 52 a 57 del Expte. Administrativo R.U. 82994, se aprobó el
Contrato de Promesa de Venta celebrado entre el –entonces- Ministro de Economía, Obras y
Servicios Públicos, en representación del Superior Gobierno y la firma PARANA GUAZU S.A, en
fecha 24 de febrero de 1982 (cuyo texto forma parte integrante del decreto) en relación a los
lotes identificados como N, O, Q de la Sección “E” Sur de las Islas “Las Lechiguanas”, por una
superficie de 5.191 has.

Cabe señalar que posteriormente se realiza una nueva mensura, la que arrojó una diferencia de
58 ha, 08 as, 37 ca. por sobre la superficie adjudicada por lo que se realizó una tasación respecto
de la superficie excedente siendo dicha suma abonada por la firma adjudicataria (conf. surge de
las constancias obrantes a fs. 43,49,50,51 del Expte. Administrativo RU N° 112656).

En este esquema, en fecha 16 de julio de 1997, se dicta el Decreto N° 2000/97 SPG (agregado a
fs. 128 de las actuaciones administrativas R.U. 112656) por el cual se autoriza a la Escribanía
Mayor de Gobierno a extender la escritura traslativa de dominio de los lotes referenciados a
favor de la firma PARANA GUAZU S.A. siendo que en fecha 3 de octubre de 1997, se otorga
escritura pública N° 584, que obra agregada a fs. 146 del Expte. Administrativo RU 112656.

Vale destacar que los referidos contratos de promesa de venta y contrato de venta formalizado
en escritura pública Nº 584, que se celebraron como consecuencia de aquellos actos ilegítimos
(Decretos Nº 3506/79 MEOSP; 2411/80 MEOSP, Nº 1571/81 MEOySP, Nº 2588/81 MEOySP, Nº
959/82 MEOySP, y Nº 2000/97 SPG) no se sujetaron al principio de juridicidad, por lo que se
impone inevitablemente que la justicia proceda a declarar su nulidad, y disponga la cancelación
o supresión de sus inscripciones registral, conforme a los fundamentos que seguidamente
expondré.

V.- ILEGITIMIDAD DE LA NORMATIVA QUE AUTORIZÓ LA VENTA Y ADJUDICACION DE ISLAS:

En primer lugar resulta oportuno señalar que el Decreto Nº 3104/11 fue emitido en el marco de
las actuaciones administrativas R.U. 1.127.940, iniciadas por otros adjudicatarios de la misma
licitación solicitando el otorgamiento a su favor de la escritura traslativa de dominio respecto
una fracción de isla, individualizada como Lote 10 o “J” de las Islas las Lechiguanas.

Al tomar intervención este organismo advirtió, mediante dictamen Nº 258/11 (cuya copia obra
agregada a fs.152 de las actuaciones administrativas que se acompañan RU 112656), el carácter
lesivo a los intereses del Estado Provincial de los Decretos Nº 3506/79 MEOySP y Nº 2411/80
MEOySP y, en ejercicio del control de legalidad de los actos dictados por la administración y
defensa de los intereses del Estado que la Constitución Provincial y la Ley N° 7.296 ponen a cargo
de este Organismo, es que me expedí claramente propiciando la declaración de lesividad de los
mismos motivando el dictado del Decreto Nº 3104/11 GOB.

Idéntico criterio adoptó esta Fiscalía de Estado en el dictamen N° 563/17 que se agrega a fs. 159
de dichas actuaciones, cuyos fundamentos jurídicos fueron reproducidos por el Decreto N° 3481
GOB.

En aquella intervención se concluyó sin hesitación que los dispositivos legales por los que se
autorizó el llamado a licitación pública, se aprobó ese procedimiento licitatorio y adjudicaron en
venta las fracciones de tierras allí descriptas, se aprobaron los contratos de promesa de venta y
se dispuso autorizar a la Escribanía Mayor de Gobierno a extender escritura pública traslativa de
dominio de los citados lotes a favor de los adjudicatarios, no se enmarcaron en los límites
impuestos por la legislación y, por ende, no resultaron ajustados a los intereses del Estado
Provincial.
 En efecto, si bien es cierto que los dos primeros de esos actos administrativos cuya
declaración de lesividad propicio promovieron la venta y adjudicación de tales tierras a
particulares, no es posible soslayar que, en primer lugar, tal decisión fue tomada dentro del
marco de un gobierno de facto (año 1980) y, en segundo lugar, en violación de preceptos con
jerarquía superior que tutelan el orden público y, como tal, no son de disposición entre las
partes de un contrato.

Esta Fiscalía de Estado viene sosteniendo, a partir del Dictamen Nº 1011/08 FE, que los bienes
del dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados, en el sentido de
“hacienda estatal” o “fisco”, que sólo está compuesto por los bienes privados del Estado. Al no
integrar el patrimonio del respectivo Estado en sentido estricto, se entiende que tales bienes
públicos se encuentran “fuera del comercio”, de donde se desprenden sus dos notas salientes: la
“inalienabilidad” y la “imprescriptibilidad”, lo cual deriva de principios jurídico-políticos y
administrativos, que también subyacen de la coordinación armónica de ciertos textos del mismo
Código Civil (Cfr. MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, T.V “Dominio
Público”, Ed. Lexis Nexis de Abeledo Perrot, 4ta. Edición actualizada).

De acuerdo a lo preceptuado por el art. 2340, inc. 6º) del Código Civil sancionado por Ley Nº
340, vigente por ese entonces, las islas formadas o que se formen en los ríos y que no
pertenezcan a particulares (al momento de su afectación por el Código Civil), tal el caso de la
parcela sub-examen, están comprendidas entre los “bienes públicos” del Estado, es decir, entre
los denominados bienes del “dominio público” del Estado, ya sea nacional o provincial, según el
territorio en el cual se encuentren ubicadas.

Sin perjuicio de la teoría a la que se adscriba respecto de la propiedad de los bienes del
dominio público (para algunos pertenecen al Estado y para otros al pueblo), los bienes del
dominio público no integran el patrimonio de los respectivos Estados.

De allí que a los bienes del dominio público no cabe designarlos como bienes “fiscales” o “tierras
fiscales”, en tanto dicha calificación remite a los bienes del dominio privado del Estado; sino que
debe denominárselos “bienes dominiales” o “bienes dominicales”, lo cual debe tenerse presente
atento al manejo equivocado que se advierte de dicha terminología al aludir a “islas fiscales”
tanto en las leyes locales que han regido sobre la materia, como de parte de los organismos
competentes al respecto.

Los antecedentes legales relacionados a este caso se remontan al año 1977 en que se dictó la
Ley Nº 6047 por la cual se sometió a las islas calificadas como “fiscales”, que a esa fecha
pertenecieran al dominio público de la Provincia de Entre Ríos, a un régimen de adjudicación, ya
sea por medio de arrendamiento, o de venta.

Con respecto a los efectos de dicha ley sobre la condición dominial de las islas situadas en
territorio provincial, en el dictamen legal Nº 258/11, se puso de manifiesto que a partir de su
dictado se pretendió disponer la “desafectación” de las islas del dominio público del Estado, en
atención a que se autorizó a venderlas a particulares.
Sobre el particular, si bien es cierto que el Estado puede “desafectar” bienes del dominio público
por un acto de igual naturaleza y jerarquía que el que dispuso su afectación, adherimos a la
opinión de la doctrina que sostiene que la competencia para desafectar bienes del dominio
público depende según se trate de bienes públicos “naturales” o “artificiales”, correspondiendo
en el primer caso a la competencia del Congreso de la Nación, mientras que en el segundo, la
competencia para disponer la desafectación del bien público corresponde a las Legislaturas
provinciales o al Congreso Nacional, según los bienes recaigan en una u otra jurisdicción.

En tal sentido, no existen dudas que las islas constituyen bienes “naturales”, a las que el
legislador nacional ha calificado del dominio público, por ser del resorte de su competencia el
estatuir sobre la condición jurídica de las cosas, de manera tal que sólo el Congreso de la Nación
podría disponer la desafectación de los bienes públicos “naturales”, como son las islas, para que
pasaren a revestir como bienes del dominio privado de la Nación o de las Provincias, a partir de
lo cual, estas últimas recién estarían autorizadas para disponer su venta a particulares.

Por tal razón, devienen inconstitucionales las leyes locales por medio de las cuales se hubiera
autorizado la venta de islas o parcelas de islas del dominio público provincial, por invadir
potestades legislativas de la Nación en materia expresamente reservada a su competencia
conforme a la Constitución Nacional.

En referencia a ello, el eminente autor citado expresa en su obra: “Aceptar la validez de esas
leyes, importa reconocerles derecho a las provincia para desafectar de su carácter público los
bienes integrantes del dominio llamado “natural”. Tal facultad, respecto a dicha especie de
bienes, le compete exclusivamente a la Nación, pues en estos casos la desafectación no tiene
otro efecto jurídico que el cambio de la condición legal del bien, siendo de recordar que esto
último es de incumbencia exclusiva de la Nación, por ser ésta a quien le corresponde estatuir
sobre la condición jurídica de las cosas”. (Op. Cit., pág.252).

En función de las consideraciones precedentes entiendo que, no obstante los derechos

que pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por la Ley Nº 6047, es
necesario analizar la factibilidad jurídica, como la oportunidad y conveniencia de propiciar la
revisión judicial de los títulos creados al amparo de dicha ley, ya que al estar viciada de
inconstitucionalidad, ello determinaría la invalidez de tales títulos, y correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente transferidos a particulares.

Retomando los antecedentes legales de nuestra Provincia con relación al régimen dominial de
sus islas, corresponde mencionar que por el año 2004 se dictó la Ley Nº 9603, que en su art. 15º
derogó expresamente en todos sus términos la Ley Nº 6047, e instituyó un nuevo régimen al solo
efecto de adjudicar la explotación de las islas pertenecientes a la Provincia por la vía del
arrendamiento.

En consecuencia, de todo lo expuesto surge claramente que todas las islas, o las porciones de
éstas, situadas en el territorio de la Provincia de Entre Ríos, que a la fecha de entrada en vigencia
del Código Civil, sancionado por Ley Nº 340, NO pertenecieran de un modo irrevocable a la
propiedad privada de los particulares SON DEL DOMINIO PÚBLICO PERTENECIENTE AL PUEBLO
DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS, en los términos del art. 2340, inc. 6) del Código Civil
sancionado por Ley Nº 340, vigente por ese entonces, y por tanto, no forman parte de la
hacienda o patrimonio del Estado Provincial que integran exclusivamente los bienes privados del
Estado, sino que se encuentran “fuera del comercio” –de derecho privado- y por ello resultan
“inalienables” e “imprescriptibles”.

En función de las consideraciones precedentes, entiendo que, no obstante los derechos que
pudieron haberse adquirido a partir de las ventas autorizadas por los Decretos N° 3506/79
MEOySP, 2411/80 MEOSP, 959/82 MEOSP, 2000/97 SPG, cabe propiciar la revisión judicial de los
títulos surgidos al amparo de dicha norma, ya que al estar viciada por inconstitucional ello
determinaría la invalidez de tales títulos cualquiera sea el mismo, y la correlativa reversión al
dominio público provincial de los terrenos insulares ilegítimamente vendidos y/o transferidos a
particulares.

Paralelamente, se observa que tanto la doctrina como la jurisprudencia son contestes en afirmar
que los contratos administrativos deben sujetarse al principio de juridicidad, caso contrario,
resultarían lesivos al orden jurídico vigente.

Tales afirmaciones, llevan a inferir que los decretos precedentemente referenciados resultaron
actos lesivos a los intereses del Estado Provincial.

Finalizando este apartado, es propicio ilustrar a V.E. acerca del antecedente “Escalada, Félix
Germán y otro s/ Usucapión”, Expte. 6557, dictado por la Sala Civil y Comercial del Excmo.
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, sentencia de fecha 20-09-13, a través del cual se
pronunció en análogo sentido al expuesto precedentemente, recogiendo –en idéntica línea de
pensamiento- todos y cada uno de los fundamentos expuestos por este Órgano en el Dictamen
Nº 1011/08 FE, juzgándose que la parcela que se pretendía usucapir en esos autos debe ser
reputada como bien del “dominio público” de la Provincia, y que en tal caso el pretenso
usucapiente no contaba con ningún derecho adquirido en forma preexistente y que deba ser
tolerado por la administración estatal, como así también en torno a la ausencia de potestad de la
Legislatura Provincial para “desafectar” del dominio público las islas del Estado Provincial y
proceder a la transferencia a favor de particulares.

Cabe destacar que dicho fallo fue recurrido vía recurso extraordinario federal, y ante su
denegación por el Superior Tribunal de Justicia, el actor recurrió en queja ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, siendo el mismo desestimando por sentencia del Máximo Tribunal
Nacional de fecha 9/05/2017.

Cabe poner de resalto que en dicho resolutorio, la Corte Suprema de la Nación adhiere a los
términos del dictamen de la Procuradora General, Dra. Laura Monti, de fecha 19/08/15, quien
dictaminó en sentido desfavorable al acogimiento de esa queja, por considerar que la cuestión
fue resuelta acorde al marco jurídico aplicable, entendiendo que el fallo se encontraba
debidamente fundado y en ausencia de arbitrariedad.
 De ese dictamen se destaca lo siguiente: “En efecto, la decisión a la que arribaron los miembros
del tribunal local para desestimar la demanda encuentra fundamento suficiente en lo dispuesto
por el art. 2340, inc. 6°, del Código Civil, el decreto-ley local 6047/77 y la ley local 9603, así como
también en que resulta insoslayable el dictado de una ley por el Congreso de la Nación para
desafectar bienes naturales del dominio público -como es el caso de las islas- para que, una vez
que el bien se encuentra en el dominio privado de la Nación o de las provincias, se pueda
disponer su venta a los particulares, circunstancias que no se verifican en la presente causa.
Tampoco parece admisible la tacha de arbitrariedad de la sentencia apelada con fundamento en
que aplica la ley provincial 9603, toda vez que resolver del modo en que pretenden los
recurrentes importaría un claro apartamiento de las normas vigentes. Tal extremo, que se añade
a la ausencia de un acto de desafectación expresa por parte del órgano competente, tornó
insustancial el tratamiento de los elementos probatorios agregados al proceso a fin de demostrar
que los actores realizaron actos posesorios o que la provincia había desafectado tácitamente las
islas del dominio público, motivo por el cual no se advierte la alegada violación a la defensa en
juicio o al debido proceso”.

En igual sentido, en una causa análoga a la presente, caratulada: "Estado Provincial c/Florizú
S.R.L. S/Acción de Lesividad", (Expte. Nº 3505/S), esa Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en fecha 30/06/2017, haciendo propios los términos de aquel dictamen
emitido por la Dra. Monti y el dictamen del Fiscal de la Cámara, de fecha 7/7/2016, resolvió
hacer lugar a la acción de lesividad promovida por el Estado provincial contra la firma Florizu
S.R.L. declarando lesivo y anulando el Decreto N° 2319/78 (que convocó a Licitación Pública Nº
2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas en la Isla "Las Lechiguanas", sección
"F" norte, lotes 1 al 10, y en la zona denominada Península del Ibicuy de la misma, lotes A, B, 9 y
11, conforme lo autorizaba el Decreto Ley Nº 6047 sobre "Régimen de las Islas Fiscales") y el
Decreto N° 1048/79 (que aprobó la licitación y la adjudicación en venta a - entre otras - la
empresa Florizú S.R.L.) por lesionar gravemente el ordenamiento jurídico.

Del dictamen del Sr. Fiscal de Cámara se extraen las siguientes conclusiones: “…cuando la
determinación de un bien como público ha sido hecha específicamente por la Ley, y éste
corresponde al dominio público natural, entonces no surgen dificultades respecto de su
afectación a tal régimen, ya que los mismos serán dominiales ministerio legis, o - dicho de otra
forma - por imperio de la Ley. Concretamente ese es el caso de las islas formadas en los ríos, las
cuales, por imperio del art. 2340 inc. 6 CC, son bienes pertenecientes al dominio público,
ministerio legis; y por lo tanto, el solo hecho de que una Ley Nacional (Código Civil) les haya
asignado carácter público los deja afectado a dicho régimen … Así también lo ha entendido la
CSJN, afirmando que "El carácter de bienes del dominio público que revisten las aguas de los ríos
no puede ser cambiado ni alterado por disposición alguna de la ley local, y cualquiera sea el
derecho que esta quisiera acordar en beneficio particular, ese derecho debe considerarse
subordinado a los principales establecidos en la Ley civil, lo que, como dice la nota al art. 2340,
proclaman la necesidad de que el Estado sea el único propietario y regulador del uso de dichas
aguas, conforme el art. 31 de la Constitución Nacional" (CSJN; Fallos 180:182; LL-11-780, citado
en J.J. Llambías; op cit; pag. 55). Tratándose el ejemplo citado de un bien del dominio público
natural - las aguas de los ríos (art. 2340 inc. 3 CC) -, las islas caben también dentro de los
criterios y parámetros jurisprudencialmente apuntados por la Corte, impidiéndose - entonces - a
las Provincias la desafectación de tales bienes, por constituir una facultad delegada a la Nación, y
por tanto, de su competencia exclusiva … Concretamente, entonces, puede afirmarse que
solamente el Congreso Nacional puede desafectar del dominio público un bien de esa naturaleza
una isla - aún cuando ésta pertenezca a una provincia. De esa forma, el Decreto Ley 6047 por el
cual se estatuye el Régimen de Islas Fiscales pemitiendo su venta con la consiguiente
desafectación del dominio público y transmisión de la propiedad de tales inmuebles a los
particulares, resulta inconstitucional por avanzar sobre una materia de competencia exclusiva
del Congreso de la Nación y que le fuera delegada conforme lo establecido en el art. 75 inc. 12
de la Constitución Nacional, no pudiendo dicha norma contravenir las disposiciones del Código
Civil en tal materia, en función de lo prescripto por el art. 31 de aquella. Por ello es que a criterio
del suscripto, y en función del principio de paralelismo de las formas, tal condición hace que su
desafectación como bien del dominio público también deba realizarse por el mismo
instrumento; es decir, por Ley formal del Congreso de la Nación. Como consecuencia, nos
encontramos, con un caso donde, no solo se ha autorizado la venta de bienes dominiales sin su
desafectación previa; sino que - también - de haber tenido el Decreto Ley 6047 dicha finalidad,
resulta inconstitucional por haber sido dictado por autoridad incompetente violando el principio
de supremacía de la Constitución (…) XI- En tal sentido, y finalmente, considero que debe
hacerse lugar a la demanda y anular los Decretos Nºs. 2319/78 ME y 1048/79 MEOSP (de
convocatoria a la Licitación Pública Nº 2/78 para la venta de tierras del dominio público ubicadas
en la Isla "Las Lechiguanas", y de adjudicación en venta de las mismas a la empresa Florizú
S.R.L.), aún sin declarar inconstitucional el Decreto Ley 6047, ya que - además del vicio en su
causa - al fundarse en un antecedente de derecho ilegítimo, los mismos contienen un vicio
insanable en su objeto, habiendo sido dictados en violación a la Ley y, concretamente, al
régimen legal de los bienes del dominio público … En el caso, los Decretos atacados resultan de
objeto prohibido en tanto autorizan la adjudicación en venta, y comprometen la transmisión de
la propiedad de bienes del dominio público estatal que resultan inalienables conforme el
régimen jurídico estatuido por el Código Civil - arts. 953, 2336, 2400, 2604, 3951, 3952 y 4019
Ley 340 modif. por Ley 17711) y que se mantienen y reconocen expresamente en el art. 237 del
Código Civil y Comercial - Ley 26.994- … Como ya fuera manifestado, entonces, los bienes del
dominio público se encuentran fuera del comercio y no pueden ser objeto de enajenación, ni de
ningún otro negocio jurídico privado que implique la transmisión de dominio o la constitución de
un derecho real sobre los mismos, habiendo tales Decretos avanzado y vulnerado lo dispuesto
en dicha norma de mayor jerarquía, en violación también del principio de supremacía del art. 31
de la Constitución Nacional. Por tal razón, es que considero que los mismos adolecen de un
vicio insanable en el elemento esencial referido (objeto), y por tanto, resultan nulos, de nulidad
absoluta, debiendo V.V.E.E. así declararlos, HACIENDO LUGAR a la demanda”.

En virtud de todo lo expuestos, los Decretos Nº 3506/79 MEOSP; N° 2411/80 MEODP; N°

1571/81 MEOSP; N° 2588/81 MEOSP; N° 959/82 MEOPS y N° 2000/97 SPG, al disponer el
llamado a licitación pública para la venta de tierras del dominio público del Estado Provincial,
adjudicar las mismas sin haber efectuado previamente la desafectación mediante ley del
Congreso, disponer la caducidad del compromiso de venta a favor de las firmas ARTEPEMY S.A.,
METALES CENTENARIO S.A. y TRIPETUJEN NAUM –que luego fuera dejada sin efecto-; disponer la
transferencia de la adjudicación a favor de la firma PARANA GUAZU S.A.; aprobar el referido
contrato de promesa de venta y autorizar a extender escritura pública traslativa de dominio a
favor de la adjudicataria, desconocieron el régimen que el Código Civil sancionado por Ley Nº
340 -vigente por ese entonces- imponía para esa categoría de bienes públicos, por lo que
resultan a todas luces ilegítimos y devienen lesivos a los intereses del Estado Provincial,
debiendo así declararse por V.E.

VI.- PRESUPUESTOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE LESIVIDAD:

El instituto que aquí nos ocupa ha sido definido del siguiente modo: “Proceso de lesividad es el
proceso administrativo que tiene por objeto la pretensión de una entidad administrativa por la
que ésta solicita la anulación de un acto suyo al órgano judicial, por ser ilegítimo y lesivo a los
intereses públicos” (HUTCHINSON, Tomás. "Derecho Procesal Administrativo". Rubinzal y
Culzoni, Santa Fe, 2009, t. III, pág. 630).

En la Provincia de Entre Ríos, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos

provinciales, la autoridad estatal no está, en principio, autorizada a revocar por sí y ante sí todos
aquellos actos administrativos que se vean afectados por vicios de ilegitimidad cuando los
mismos fueran regulares y estables.

En nuestro derecho vernáculo resulta acotada la regulación que se ha brindado a la pretensión

de lesividad, contenida normativamente en el art. 17 inc. e) que dispone textualmente que el
demandante podrá pretender “…La anulación de los actos irrevocables administrativamente,
previamente declarados lesivos a los intereses públicos por razones de ilegitimidad".

Se impone aclarar que en realidad la beneficiaria de los actos aquí cuestionados no puede
invocar ningún derecho adquirido a su favor, evidenciándose a las claras la nulidad absoluta e
insanable de un acto que goce de estabilidad al ser írrito al orden público dada la invalidez
sustancial que ostentan los actos administrativos que autorizaron la disposición de terrenos
insulares a favor de particulares, que únicamente podrían haber sido desafectados por ley
formal del Congreso de la Nación dada su naturaleza jurídica, tal como ha sido precisado en el
capítulo anterior.

Conforme al citado texto legal, las condiciones para que proceda la acción son las siguientes:

a)Que se persiga la anulación de actos irrevocables administrativamente:

Como ya se expresó, la Administración Pública posee facultades para revocar en sede
administrativa, y por contrario imperio, actos que considere ilegítimos, o simplemente
inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

Sin embargo, en todos aquellos casos en que los actos son irrevocables administrativamente por
haber generado aparentes derechos subjetivos y producir efectos que se están cumpliendo,
procede la demanda de anulación en sede jurisdiccional.

De tal modo, en el caso que nos ocupa se impone recurrir a la acción de lesividad toda vez que
tales actos administrativos generaron ciertos efectos a favor de particulares, y si bien estimo que
dada la gravedad y evidencia del vicio que reflejan la administración podría revocarlos en su
propia sede, lo cierto es que se estima conveniente recurrir ante el juez que será el encargado de
declarar su invalidez, a fin de evitar cualquier cuestionamiento por la firma beneficiaria de los
actos aquí cuestionados.

b)Previa declaración de lesividad:

El segundo de los recaudos exigidos por la norma citada refiere a la previa declaración de
lesividad, es decir, a la manifestación expresa de la propia administración en contra del acto
administrativo cuya anulación judicial se perseguirá posteriormente, siendo la pretensión
nulificante el propósito de la acción.

Como sabemos, tal manifestación importa un acto administrativo previo mediante el cual la
administración estatal declara que un acto suyo anterior es lesivo a los intereses públicos por
ilegítimo, extremo que se halla suficientemente cumplimentado a través de los Decretos Nº
3104/11 GOB y 3481/17 GOB.

Por aplicación del principio del paralelismo de las formas y competencias, tal medida fue
decretada mediante el dictado de los concernientes decretos del Poder Ejecutivo.

Se ha dicho que “El dictado de ese acto es menester, además, como necesario presupuesto
procesal para iniciar las acciones judiciales porque, al carecer los apoderados judiciales de
autoridad de poder público, para poder accionar u oponer como defensa la nulidad de un acto
de la Administración necesitan que, previamente, los órganos competentes declaren que el acto
en cuestión es inválido o los autoricen de modo expreso a obrar en juicio de tal manera (ver
“Radeljak, Juan c/ Adm. Gral. de Puertos”, C. Nac. Cont. Adm. Federal, sala III, 4-2-88, J.A. 1988-
IV, págs. 534 y SS.; “Wainstein, Mario c/ Universidad de Buenos Aires”, CN Fed. Contencioso
Administrativo, sala III, mayo 11-989; 11-5-89, L.L. 1989-D, pág. 481).

En consecuencia, se han dictado los actos que constituyen el presupuesto habilitante para que la
autoridad competente promueva la acción judicial correspondiente.

c)Lesión al interés público por razones de ilegitimidad:

 Este último elemento que requiere la normativa vigente, y que de ningún modo puede
faltar, es el referido a la ilegitimidad del acto, pues como ya se dijo antes, la anulación judicial no
procede ante simples supuestos de actos inconvenientes por razones de mérito u oportunidad.

En este sentido, para que haya ilegitimidad el acto debe hallarse VICIADO, lo que ocurre cuando
se presenta alguna irregularidad en el trámite o en la formación de la voluntad administrativa, o
padece vicios en algún otro de sus elementos.

Resulta sobreabundante afirmar que a lo largo del presente escrito de demanda ha quedado
demostrada la ilegitimidad de las disposiciones administrativas aquí impugnadas que autorizaron
la licitación para adjudicar en venta terrenos de islas, su adjudicación a particulares, como la
aprobación del referido contrato de promesa de venta, la convalidación de transferencia de
derechos entre adjudicatarios y la autorización a extender escritura pública traslativa de
dominio; por tratarse de inmuebles del dominio público del Estado Provincial, viéndose
soslayados los recaudos formales para su desafectación, lo cual resulta, a todas luces, lesivo al
interés público.

Cualquiera sea la posición doctrinaria a la que se adhiera, la decisión administrativa alejada de la

juridicidad por violación de la ley, como es el caso que nos ocupa, implica un vicio grave de un
elemento esencial del acto, al margen de cualquier denominación jurídica que se le brinde, es
decir, sea que se considere que afecta la causa, el objeto, o la voluntad del acto.

Esta postura encuentra sustento en la opinión de numerosos tratadistas de derecho

administrativo y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, siendo tales:
COMADIRA (La Anulación de Oficio del Acto Administrativo, pág. 6, 39 y 55), CASSAGNE (El Acto
Administrativo, pág. 272 y 390), MARIENHOFF (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág.
496 y 618), GORDILLO (Tratado de Derecho Administrativo, T. III, pág. XII-21), BALBÍN (Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo III, pág. 172/173) y HUTCHINSON (Tratado Jurisprudencial y
Doctrinario - Derecho Administrativo, T. I, V. I, págs. 350/353), entre otros. Igual criterio ha
sostenido la CSJN en autos: “PUSTELNIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS”, año 1975 (Fallos,
293:133), al expresar: “El acto administrativo que incurre manifiestamente en un grave error de
derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley, no ostenta
apariencia de validez o legitimidad y debe calificarse como acto inválido por la gravedad y
evidencia del vicio que contiene. En cambio, el acto administrativo regular, aun cuando traiga
aparejado vicios de ilegitimidad, ostenta cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce
presunción de legitimidad; la Administración no puede revocarlo por sí y ante sí, sino que debe
demandar judicialmente al efecto o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o
conveniencia”.

Así también ha dicho el Excmo. Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos -cuando ejercía la
competencia originaria y exclusiva en materia contencioso administrativa- al advertir el Poder
Administrador la existencia de un acto administrativo viciado de irregularidades por no ajustarse
al ordenamiento positivo vigente "...éste no sólo puede, sino que debe pedir su nulidad, por
tratarse de un acto manifiestamente ilegítimo que lesiona el interés público, cuya adecuada
defensa y protección en un estado de derecho se concreta, justamente, a través de acciones
-como las que aquí se ejerce- tendientes a anular actos administrativos contra legem" (cfr. STJER
en autos "MUNICIPALIDAD DE COLÓN C/ CASTAÑEDA, CARLOS ANTONIO S/ ACCIÓN DE
LESIVIDAD por anulación del Dcto. Nº 84/95 D.E.M.", fallo del 20/02/1998, entre muchos otros).

Con fundamento en este último fallo (entre otros) la Cámara en lo Contencioso Administrativo
Nº 1, de esta ciudad, en su anterior conformación, dictó sentencia en fecha 22/04/14 en autos
"ESTADO PROVINCIAL C/NEDIKI S.A. S/ ACCION DE LESIVIDAD", Expte. Nº 2568/S, haciendo lugar
a la acción de lesividad allí promovida por el Estado Provincial.

En consecuencia, la acción promovida tiene por objeto restablecer la legalidad agraviada por la
vigencia de los decretos cuya nulidad motiva la presente, mediante los cuales se están
ejerciendo a favor de particulares prerrogativas que no pueden tenerse por válidas ni eficaces;
ello, a fin de asegurar una adecuada conformación del obrar administrativo a las exigencias del
sistema jurídico, ya que ningún derecho puede adquirirse a partir de actos administrativos
irregulares como ha sido la decisión de adjudicar en venta los lotes licitados sometiendo las
tierras al régimen de derecho privado sin contar con la previa y debida desafectación de las
mismas por las vías de derecho establecidas, en franca violación a la normativa constitucional y
legal nacional y provincial.

VII.- PRUEBA:

a) Documental: Se adjunta la siguiente:

1. Copia del Decreto de Nombramiento y Acta notarial de toma de posesión del cargo que
acredita la personería que invoco.

2. Constancia de inscripción en A.F.I.P.

3. Expediente Administrativo R.U. Nº 112656, en un total de ciento sesenta y siete (167) fojas y
Expediente Administrativo R.U. 82994, en un total de ciento setenta y cinco (175) fojas.

4. Copias certificadas de los Decretos Nº 3506/79 MEOS y N° 2411/80 MEOSP.

Conforme lo autoriza el art. 119 del CPCC, aplicable por expresa remisión del art. 88 del CPA,
dada la extensión de la documental precitada, solicito que se ordene la agregación de la misma
sin las respectivas copias para traslado.

VIII.- INTRODUCCIÓN DE LA CUESTION FEDERAL:

Para el hipotético e improbable caso que la presente demanda no fuera acogida en las instancias
ordinarias, hago expresa introducción de la CUESTION FEDERAL a fin de acudir ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación por la vía del Recurso Extraordinario Federal previsto en los
arts. 14 y 15 de la Ley 48, atento a que se ha cuestionado la validez de actos de autoridad
provincial (Decretos del P.E.P.) que vulneran la supremacía constitucional que preserva el artículo
31 de la Constitución Nacional, por cuanto se fundan y ejecutan el mandato contenido en leyes
provinciales (como la ley 6.047) que se estiman inconstitucionales en tanto autorizaron la venta
de inmuebles que por su condición de islas se encuentran afectados al dominio público natural
de la Provincia en virtud del artículo 2.340, inciso 6º del Código Civil sancionado por Ley Nº 340,
por lo que no resulta factible su desafectación por actos de autoridades provinciales, conforme a
lo argüido en la presente demanda y en los decretos que declararon la lesividad de los actos
impugnados. De manera tal que, la eventual desestimación de la demanda implicaría una
decisión a favor de la validez de actos de autoridad provincial impugnados que al disponer en
contra de las disposiciones de una ley nacional como es el Código Civil, vulneran la supremacía
constitucional, suscitando Cuestión Federal compleja indirecta en los términos del art. 14, inc.
2º, de la Ley 48.

Asimismo, una sentencia adversa a las pretensiones actorales que avalara la legitimidad de las
ventas de islas del dominio público provincial, no sería derivación razonada del derecho aplicable
con apego a las constancias de la causa, por lo que se introduce a todo evento el caso federal por
arbitrariedad de sentencia, dado que en tal caso se configuraría cuestión federal suficiente ante
la violación del derecho de propiedad de mi mandante consagrado por el artículo 17 de la C.N.

IX.- PETITORIO:

Por todo lo expuesto de V.E. SOLICITO:

1)Me tenga por presentado, con domicilio real denunciado, por constituido domicilio legal y por
parte en el carácter invocado, de conformidad con la documental adjunta, otorgándoseme la
intervención legal correspondiente.

2)Tenga por promovida formal DEMANDA DE LESIVIDAD solicitando la anulación judicial de los
Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79; Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-
80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-1982, Decreto N° 1571/81 MEOSP de fecha 15-09-
1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº 2000/97 SPG de fecha 16-
07-1997, del contrato de promesa de venta de fecha 24/02/1982 y contrato de venta
formalizado por escritura pública N° 584, de fecha 3-10-1997 inscriptos en el Registro Público de
la ciudad de Gualeguay, dirigiéndose la demanda también contra la beneficiaria de los actos
impugnados, esto es, la firma PARANA GUAZU S.A., con domicilio denunciado.

3)Tenga por acompañada la prueba documental eximiendo a mi parte de adjuntar copias para
traslado, conforme a la normativa precitada.
4)Se declare la admisibilidad del proceso y se autorice a mi parte a ejercer la opción por el
procedimiento que estimare conveniente.

5)En estado, córrase traslado de la demanda para que la firma beneficiaria de los decretos
declarados lesivos ejerza las defensas que hacen a su derecho.

6)Oportunamente, haga lugar a la demanda deducida, declarando lesivos a los intereses del
Estado y disponiendo la nulidad de los Decretos Nº 3.506/79 MEOySP de fecha 01-10-79;
Decreto Nº 2.411/80 MEOySP de fecha 25-07-80; Decreto N° 959/82 MEOSP, de fecha 4-06-
1982 (y contrato de promesa de venta que integra el texto del mismo); Decreto N° 1571/81
MEOSP de fecha 15-09-1981; Decreto N° 2588/81 MEOSP de fecha 11-12-1981; Decreto Nº
2000/97 SPG de fecha 16-07-1997, y consecuentemente del contrato de venta formalizado por
escritura pública N° 584, de fecha 3/07/1997, ordenándose la cancelación o supresión de las
inscripciones registrales en los registros de la propiedad inmueble, mediante el libramiento de
los respectivos oficios; ello, con expresa imposición de costas a la contraria.

Proveer de conformidad será justicia.