Aula 06

Princípio da segurança jurídica

Se aplica ao direito tributário. Não tem previsão da segurança jurídica em matéria

tributária, o que existem são projeções específicas. A segurança jurídica desempenha a
função de um sobreprincípio perante outros princípios e, assim, desempenha as funções
e orienta a concretização dos outros princípios.

Vamos falar com calma da irretroatividade e da anterioridade. A proteção da confiança

não tem previsão constitucional e é uma projeção específica da segurança jurídica.

Há um ato estatal que vai gerar confiança nos administrados e na situação em que vai
assumir relevância, depois o poder Público vai tomar uma conduta contrária a sinalizar
esse ato gerador da confiança. O administrado vai se pautar por isso, depois a
Administração vai atuar em sentido contrário, quebrando essa confiança, daí o
contribuinte deve ser protegido com base na confiança.

Sobre segurança jurídica, há dois livros muito importantes em matéria tributária.

Humberto Ávila e Heleno Torres.

Situação bem recorrente é a da guerra fiscal, quanto à segurança jurídica. Guerra fiscal
é questão da concessão unilateral de incentivos como no icms para chamar empresas a
se instalarem no ente tributante. No Estado temos a situação da GM, que tem programa
específico de estímulo. Isso suscita problema de inconstitucionalidade, pois, para a
concessão do benefício no icms deve haver discussão entre os Estados. Há LC 24/75 que
exige reserva de convênio e que esse seja aprovado por unanimidade. No âmbito do
ICMS, se um Estado não quiser conceder o benefício tributário, pois a decisão deve ser
unânime, normalmente não sai. Como o Estado não consegue a unanimidade entre os
Estados, ele concede o benefício de forma unilateral, que é inconstitucional. Depois se
questiona por meio de ação direta de inconstitucionalidade o ato que concedeu a
exoneração. STF diz que é inconstitucional.

Tema relevante é se o princípio da proteção da confiança vai tutelar situações de

confiança ilegítima. Às vezes se fala em princípio da confiança legítima. Não se deve
tutelar situações de confiança ilegítima, como o contribuinte que sonega pensando que
não vai dar nada. O particular deve ter confiança no órgão público. Bastaria confiar no
órgão estatal, ainda que o ato fosse ilegítimo. Particular obteve ato normativo e
benefício tributário, depois invocando o princípio da confiança quando se descobrisse a
ilegitimidade.

Na prática, o que acontece é que se demora a impugnar os benefícios, aí se entra com

ação no STF para impugnar. O STF demora para julgar e a situação vai se consolidando.
Precedentes do STF: 1. Em 2011 declarou inconstitucional lei que, após prévia
constitucionalidade, o contribuinte deveria pagar valor, mas esse não sofreria incidência
de correção e multa. O STF declarou a inconstitucionalidade da lei que declarava o
pagamento nessas condições. Benefício cassado com eficácia retroativa. Decisão mais
recente do STF foi protegendo o contribuinte. Ainda assim, o STF está tutelando dessa
forma a guerra fiscal. 2. Precedente que o STF modulou como inconstitucional o
benefício, mas sem efeito retroativo. Voto Barroso.

Rito abreviado para tramitação de ADI. Não vai ser apreciada a medida cautelar, indo
direto para o julgamento do mérito após tomar informações.

Situação da guerra fiscal e alteração da jurisprudência. O código traz dispositivo

específico no art. 178, CTN (concretização da confiança). As isenções podem ser
livremente revogadas, salvo se concedidas por prazo certo sobre determinadas
condições. Caso mais claro sobre o que deve ser tutelado.

Situação polêmica da guerra fiscal: art. 178. Situação em que o Estado resolve dar
benefício no ICMS, ocorrendo de forma plenamente legítima, conseguindo autorização
do CONFAZ e sai lei estadual concedendo o benefício. Empresa se instala no território.
Isenção por 20 anos. Inauguração da fábrica: sai lei estadual revogando a isenção. Seria
claramente inconstitucional, contra o princípio da confiança, ainda que as isenções
possam ser revogadas a qualquer tempo. Isenções onerosas, pois o contribuinte deve
cumprir certos pressupostos para fazer jus à isenção. O art. 178 é interpretado a
contrario sensu.

Casos de aplicação em que a Justiça apreciou lei do bem. Empresa de informática obtém
benefícios. Dell, Positivo, para fabricar equipamentos específicos. Lei sucessivamente
renovada até 2018. Revogada antes do fim da última renovação. Contexto de isenção
onerosa, mas tem a peculiaridade de prazo inicial, que foi respeitado. Depois houve
renovação. Na terceira renovação, se revogou antes do fim do prazo. Código fala em
isenção. A lei do bem falava sobre alíquota zero. Tribunal entendeu que a alíquota zero
NÃO se confunde com isenção, então não seria aplicável o art. 178 do CTN.
Concretização do princípio da confiança. O princípio deve ser aplicado. Princípio da
segurança jurídica. O tribunal, no entanto, negou a tutela aos contribuintes.

Depois temos situação da alteração da jurisprudência. Há atos normativos do Estado,

atos com normatividade geral, como lei e decreto, e o contribuinte se pautar por esses
atos. Entraremos então em questão da confiança. E quando o contribuinte se pauta por
orientações jurisprudenciais? Na prática, o Poder Judiciário considera a jurisprudência
mais válida que as leis. A jurisprudência vale mais que a CF e as leis na interpretação,
porque a orientação do STF e STJ deve ser aplicada. Situações em que há regulação por
parte da jurisprudência, com entendimento consolidado.

STF muda a jurisprudência durante a tramitação de uma ação. O STF pode mudar de
orientação, mesmo que fosse antes firmada. A proteção da confiança como fica?
Modulação da alteração de jurisprudência? STF diz que nunca houve jurisprudência
firmada, pois o plenário do STF julgou mais de um caso, mas nunca transitou em julgado.
A decisão não transitou em julgado, mas ninguém espera esse fato para aplicar o
entendimento, até mesmo para rescindir outras decisões. O STF acabou negado a tutela
aos particulares, dizendo que sequer houve alteração de jurisprudência.
Caso da revogação da COFINS para profissionais liberais. Sociedade de profissionais
liberais não precisaria pagar COFINS, pois a revogação dessa contribuição ocorreu por
lei complementar. Alterou-se a tributação. Passou a ser como a da pessoa jurídica,
passando a pagar COFINS. Se revogou a concessão que existia. Sociedade de advogados.
Escritório que não pagava COFINS e hoje tem que pagar, se não estiver no SIMPLES
nacional. O STJ estava julgado a matéria e entendeu que não houve revogação legítima,
então não poderia tributar. O STF, por sua vez, não conhecia por se tratar de norma
infralegal. O STF, contudo, depois passou a derrubar a decisão do STJ. Os contribuintes
alegaram a alteração de jurisprudência, então pediam pela modulação dos efeitos.
Situação específica que se modulou a favor dos contribuintes.

Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Nessa situação da proteção da confiança também se fala em modulação dos efeitos.

Caso central é a declaração de inconstitucionalidade, seja em controle concentrado, seja
no difuso, isto está previsto na lei da ADI e da ADC. Autoriza a modulação por segurança
jurídica e interesse público. Em matéria tributária é complicado, pois se começarem a
modular os efeitos em matéria tributária, se incentiva o vício da inconstitucionalidade.
Sempre que os contribuintes têm vitória no STF, a procuradoria pede pela modulação
dos efeitos. Aplica a decisão só dali para frente. O STF modulou em decisão criticada,
dando passo atrás e não tendo modulado suas decisões.

Foi editada lei claramente inconstitucional, ou o Temer está precisando de recursos e

aumenta a COFINS por decreto, ou IRPF por decreto. Edita lei aumentando a COFINS e
aplicando retroativamente. Claras inconstitucionalidades. A ação demora até chegar ao
STF, demorando também para julgar. Se passam anos e aí o STF declara inconstitucional.
Se a prática fosse modular, ia se incentivar normas inconstitucionais. Impacto
econômico das decisões do STF. Impacto na realização de direitos sociais. Quanto maior
o vício e maior o impacto financeiro da decisão do STF, aí a Fazenda vem com
argumentos mais fortes para modular, maior o assalto que o fisco faz aos contribuintes.

Arts. 45 e 46 da lei 8212/91. Lei ordinária diz que para certas contribuições o prazo é de
10 anos. A lei ordinária dobrou o prazo decadencial e prescricional previstos no CTN,
que é lei complementar. Os prazos de decadência são sujeitos a lei complementar?
Contribuintes que não haviam entrado com ações judiciais não poderiam requerer
efeitos retroativos. Quem entrou, poderia pedir o afastamento dessas leis.

Se é um vício evidente, certamente haverá efeitos retroativos. Sendo questão nebulosa,

o prof. Acredita que seria possível discutir a modulação dos efeitos.

Irretroatividade.

Previsão constitucional no art. 150, III, a, CF. Vamos ver o princípio da retroatividade,
depois anterioridade. Ambos relacionados à segurança jurídica. Para aplicação da
irretroatividade, temos dois marcos. Fato gerador e vigência da lei. A CF diz que
nenhuma lei tributária pode ser aplicada para alcançar fato passado, anterior à vigência
da lei. É interessante notar que no princípio da anterioridade os marcos são diferentes.
Na anterioridade, o outro marco não é a vigência da lei, mas a data da publicação, além
do fato gerador. A grosso modo, a anterioridade é uma exigência constitucional de
vacatio legis. Prazos mínimos para que uma lei gravosa possa começar a ser aplicada.

Se a lei fosse publicada, o fato gerador ocorresse após e, então, a lei entrasse em vigor.
Nessa situação, a lei publicada em uma data, se aplicada ao fato gerador, terá aplicação
retroativa. O que importa é a vigência. Para aplicação da lei, importa o começo da
vigência. Nessa vigência, ela acaba sendo imposta pelo princípio da anterioridade. Nessa
aplicação poderá ter aplicação de dois princípios de forma simultânea. Se uma lei é
aplicada a um fato gerador ocorrido antes da sua vigência, haveria violação da
anterioridade e da irretroatividade. Autores dizem que anterioridade tributária só vai
classificar irretroatividade tributária. São princípios separados, ainda assim.

Irretroatividade -> Vigência e ocorrência do fato gerador. Há vários questionamentos

envolvendo a irretroatividade. Muitas vezes não se sabe o que é relevante no fato
gerador.

Âmbito de aplicação: o princípio da irretroatividade se aplica a todos os tributos, sem

exceções. Nenhum tributo pode ser criado e aplicado de forma retroativa. Todas as
espécies tributárias estão em seu alcance. O que há são modalidades de retroatividade,
as quais se discute se são legítimas ou não.

Aplicação objetiva: se aplica a todos os tributos.

Aplicação subjetiva: se aplica somente ao sujeito passivo. Quem é tutelado pelo

princípio da irretroatividade? Ele é uma garantia dos contribuintes, não do Poder
Público. Os sujeitos passivos, então, podem invocar o princípio, a fim de limitar o poder
do Estado.

Súmula do STF nesse sentido: 654. A garantia constitucional da irretroatividade não

pode ser invocada pelo ente estatal.

O STF diz que o Poder Público não pode invocar essa garantia, pois ela é dos
contribuintes e não pode ser invocada pelo ente estatal que editou a própria lei.

Retroatividade própria e imprópria.

Podemos classificar a retroatividade. A própria é o caso central de aplicação retroativa.

Ocorreu fato gerador, a lei só entrou em vigor depois, então a aplicação da lei nova ao
fato gerador passado é inconstitucional. A imprópria é aquela em que a lei entra em
vigor quando o fato gerador ainda está ocorrendo. Aí se discute se a retroatividade
imprópria é legítima ou não. A retroatividade imprópria é legítima.

Súmula 584, STF. A lei aplicável ao imposto de renda é aquela vigente no ano em que
deve ser apresentada a declaração de ajuste.
LOA aprovada no final do ano. Previsão legal das despesas e do que é necessário para
fechar as contas. Os contribuintes estão envolvidos nas festas de final de ano. Essa lei
aumentou o imposto de renda da pessoa física e criou uma nova faixa de alíquota de
35% e diz que essa nova faixa deve ser aplicada aos rendimentos auferidos em 2017 e
2016. A lei poderia aumentar no final de 2017 o imposto de renda e dizer que os
contribuintes têm que pagar a alíquota majorada quando os rendimentos do ano
anterior? Situação de retroatividade própria. Seria claramente inconstitucional. Já a
retroatividade imprópria objeto da controvérsia seria discutida como legítima ou não.
2016 própria. 2017 imprópria. 2017 é um período em curso, não acabou ainda. A lei foi
editada quando não havia se encerrado o período do tributo. Vai se dizer quanto ao fato
gerador. Marco é quando começou o terminou o fato gerador? Se for relevante quando
ele começou a correr, deveria a lei estar em vigor em primeiro de janeiro. Assim que
deveria ocorrer, para o prof. STF diz que não teríamos aplicação retroativa da lei e,
então, por consequência seria legítimo.

A lei está se aplicando a fato passado. Questão é se aplicação é legítima ou não, no final
do ano abranger todos os rendimentos auferidos pelo particular anteriormente.

Aspecto temporal no imposto de renda se verifica no final do ano, no apagar das luzes.
Quando celebramos a virada do ano, a norma tributária incide de modo infalível, pois o
fato gerador se perfectibilizou. Por isso se fala em aspecto temporal. Hipótese de
aspectos temporal, espacial e material. O aspecto temporal serve para dizer quando que
a norma tributária incide, o STF se baseia nessa concepção.

A doutrina critica maciçamente essa súmula 584 do STF. Quem primeiro criticou foi
Luciano Amaro, que começou a ganhar corpo. As decisões mais recentes são pela
aplicação da súmula, ainda que o STJ decida em contrário.

A anterioridade vai dizer que a lei tributária só pode entrar em vigor no ano seguinte à
sua aplicação. Se entra no ano seguinte, ela não poderia estar em vigor naquele
momento do exemplo. A súmula não se sustentaria perante o princípio da
anterioridade, portanto.

Modalidade dos fatos previamente causados. Situação da importação. Quando ocorre o

fato gerador da importação? Durante o processo. Qual momento se deve ter segurança
jurídica? No momento do negócio.

Para o STF, o que importa é o aspecto temporal da hipótese de incidência. A importação

é procedida por compra, embarque, registro da declaração de importação,
desembaraço. O STF diz que é importante externar os marcos. O aspecto temporal na
hipótese de incidência, no caso da importação, é o momento do registro da declaração
de importação. Se comprei uma mercadoria e ela já embarcou, mas ainda não registrei
a declaração de importação, pode incidir a nova alíquota. Solução que considera
exclusivamente o aspecto material, e afasta a segurança jurídica.

Apresentação colegas
RE 559943 – INSS contra acórdão da TRF4. Inconstitucionalidade dos artigos da lei da
seguridade social. Objeto do recurso era qual o prazo prescricional para a cobrança dos
créditos oriundos da seguridade social. INSS diz que o prazo de 5 anos do CTN não é
norma geral, podendo ser alterado por lei ordinária. Não se decidiu em favor do
contribuinte neste caso. Havia vício de inconstitucionalidade, pois a matéria deveria ser
tratada por lei complementar, baseada no art. 146, b, do CF. Vencido o ministro Marco
Aurélio. TRF dizia que o prazo era quinquenal.

Qual o problema desta decisão? Foi uma modulação com um critério que incentiva a
judicialização. STF decidiu que quem já tivesse em juízo teria direito à aplicação deste
entendimento, e quem não pagou não teria que pagar. Dois prazos, para autuar o
contribuinte e para cobrar o tributo. Os contribuintes devem questionar tudo, diz o
Tribunal. Vai contra a isonomia também.

Retroatividade das leis interpretativas

O prazo para o contribuinte pedir a restituição do que é pago indevidamente é de 5

anos. Mas se discutia desde quando começava a contar esse prazo. Por uma disposição
do CTN, o STJ começou a dizer que o prazo de 5 anos começava a contar depois do fato
gerador. Dobrou o prazo de 5 para 10. O prazo do CTN é de 5 anos. STJ diz que os 5 anos
começam de 5 anos depois do fato gerador, o que transformava o prazo de 5 para 10
anos. Fisco não gostou disso e conseguiu a aprovação de uma LC impondo uma
interpretação diversa da que o STJ adotava.

Uma lei pode alterar outra lei, então tudo bem até aí. O problema é a aplicação no
passado da lei. LC de 2005. Derruba a interpretação do STJ retroativamente. O STJ diz
que a lei é inconstitucional. STF fala também que é inconstitucional nesta parte da
aplicação retroativa.

Art. 106, I, do CTN diz que as leis expressamente interpretativas se aplicam

retroativamente, mas é excluída a aplicação de multas e juros. STF não diz que este
artigo é inconstitucional, mas parece que se revela inconstitucional em vários casos.

A lei interpretativa poderia ser aplicada no passado se favorecesse o contribuinte, por

exemplo, ou se meramente reforçasse um entendimento jurisprudencial consolidado.
O problema é que neste caso já havia interpretação firme do STJ. Determinou-se, então,
o afastamento da interpretação retroativa.

Princípio da anterioridade.

Está no mesmo inciso da CF (alíneas b – anterioridade de exercício; c – nonagesimal) que

o princípio da irretroatividade. Ambos são projeções da segurança jurídica, mas são
distintos. A irretroatividade garante a segurança jurídica quanto ao passado, a
anterioridade quanto ao futuro próximo. A anterioridade seria como o principio da não
surpresa dos contribuintes, evitando que uma lei editada passe a valer no outro dia, por
exemplo.

Os marcos da irretroatividade são o fato gerador e a vigência da lei. Fato gerador e

publicação da lei quanto à anterioridade. Isso por que a anterioridade é como uma
vacatio legis imposta pela CF, então deve ser contada da publicação da lei. Discute-se
sua eficácia jurídica, porque a CF impede a cobrança do tributo neste interregno. A
doutrina é uníssona no sentido de que a CF não impõe só uma inação temporária ao
fisco, e sim uma vedação da incidência da lei neste período. A lei não pode incidir.
Discute-se se este princípio vai diferir a vigência e a eficácia da lei. Se eu entendo que a
anterioridade vai diferir a vigência, consigo conciliar com a irretroatividade, dizendo que
vai qualificá-la, e se houver uma aplicação da lei neste período, haverá uma violação
dupla da irretroatividade e da anterioridade.
Pouca aplicação prática desta discussão. Se uma lei diz que entra em vigor a partir da
sua publicação, o STF diz que não há inconstitucionalidade, mas que apenas deve-se dar
interpretação conforme.
Princípio não vai diferir a vigência, e sim a eficácia. Entendimento do STF. Na prática, dá
na mesma.
CTN considera no art. 104 que a vigência difere da eficácia.

Contraposição com o princípio da anualidade. O princípio da anualidade não vigora mais.

Exigia mais que o princípio da anterioridade. Não só que só se aplicasse no ano seguinte,
mas também que só se aplicasse se houvesse autorização orçamentária. Hoje, não é
necessário que um tributo esteja na lei orçamentária para que seja exigido. Não é
condição de eficácia da instituição ou da majoração dos tributos.

Modalidades

Anterioridade de exercício: exigência de que a lei publicada só se aplique no ano

seguinte. Exercício financeiro, que é equivalente ao ano civil.

Nonagesimal: prazo fixo de 90 dias entre a data de publicação da lei e o começo de sua
incidência.

EC 42 de 93: aplicam-se conjuntamente. Se uma lei editada dentro do último trimestre

do ano, se impõe a nonagesimal e não a de exercício, porque é mais favorável ao
contribuinte do que ao fisco.

Lei em 01/03/2017 aumentando o ICMS. Quando pode se aplicar? As duas modalidades

se aplicam conjuntamente. Pela nonagesimal, o aumento poderia incidir decorridos os
90 dias, então ainda dentro de 2017. E a de exercício joga a incidência para o ano
seguinte. Vejo qual o prazo mais rigoroso. Impõe-se a de exercício. Se este aumento
ocorresse no último trimestre, em 01/11, por exemplo, o prazo rigoroso seria de 90 dias.

O problema é que há várias exceções previstas na CF. A regra está no art. 150, III, b e c.
Exceções no parágrafo 1o, do art. 150 + 195, parágrafo 6o.
 EXERCÍCIO NONAGESIMAL
REGRA SIM SIM
IMPOSTO DE RENDA – poderia voltar ao começo
do ano pelo entendimento do STF
SIM NÃO
BASE DE CÁLCULO DO IPTU E IPVA (se for a
alíquota, se aplica as duas. A base de cálculo
pode ser atualizada por decreto)
IPI (exceção à reserva absoluta de lei, pois as
alíquotas podem ser alteradas por decreto) E NÃO SIM
CONTRIBUIÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL (razão
histórica)
IMPOSTO DE EXPORTAÇÃO E IMPORTAÇÃO e
IOF (se altera por decreto, são situações
emergenciais, em que não se pode esperar o NÃO NÃO
congresso)

SITUAÇÕES DE EMERGÊNCIA (IMPOSTO

COMPULSÓRIO DE GUERRA)

STF diz que a anterioridade é uma cláusula pétrea da CF.

Aumento direto de tributos

Se o aumento de tributos ocorrer pela redução ou extinção do benefício tributário, teria

que obedecer a anterioridade? Depende do entendimento quanto ao alcance do
princípio. O CTN determina a aplicação da anterioridade para a revogação de certos
impostos (sobre a renda e o patrimônio), mas não quanto à venda de mercadorias.
Súmula 615, do STF, que diz que não se aplica para a revogação do ICMS.

A jurisprudência é vacilante. Não há entendimento consolidado.